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Abdellah HARSI

Les principes fondamentaux de l'organisation


administrative

Ces sont des principes qui dterminent l'organisation


administrative. Autrement dit, les structures administratives
qui seront tudies sont organises selon ces principes, et il
apparat logique, pour la commodit et la clart de la matire,
de les exposer et les expliquer en premier. On les retrouvera au
niveau des diffrents chapitres qui suivent. Je les ai regroups
en trois catgories.
En premier lieu, l'organisation administrative est ralise
sur la base de la combinaison de diffrents types
d'administration (Section I) ; l'tude de cet amnagement
administratif doit tre complte ensuite par celle d'autres
notions centrales en matire d'organisation administrative. Il
s'agit de la personnalit morale ( propos de laquelle je
distinguerai entre personnes morales de droit public et
organismes de droit priv en tant qu'ils constituent des sujets de
droit administratif) (Section II) et de la centralisation et la
dcentralisation qui sont des modes d'exercice du pouvoir
administratif au sein de l'Etat et des collectivits locales.
(Section III).
Section I
La distinction entre diffrents
types d'administrations
1. L'administration centrale et l'administration
territoriale d'Etat
L'administration centrale est compose par l'ensemble des
autorits qui forment le pouvoir excutif l'chelon national, et
qui ct de leur statut politique, exercent un rle administratif
puisqu'elles se trouvent la tte de l'administration du pays.

Publication de la REMALD. Collection Manuels et travaux


universitaires n 69. 2006 Les principes fondamentaux de
l'organisation administrative

Cependant la ncessit d'appliquer les mesures prises par les


autorits centrales au niveau de l'ensemble du pays exige un
amnagement territorial. C'est ainsi que le pays est divis en
circonscriptions administratives territoriales (Wilayas, rgions,
provinces, prfectures, cercles, cadats, communes) qui servent de
cadre de comptence des autorits administratives territoriales
(gouverneurs, chefs de services extrieurs). Ces autorits sont les
reprsentants locaux du pouvoir central. (Nous verrons que le
prsident du conseil communal, autorit locale lue, peut, dans
certaines situations et en vertu du ddoublement fonctionnel, agir
pour le compte de l'Etat.).
L'ensemble constitue l'administration d'Etat. Mais, en
outre, dans le cadre territorial, et ct des besoins collectifs
caractre national et qui sont communs tous les habitants,
existent des besoins collectifs locaux qui expriment une
solidarit d'intrts des habitants de la circonscription locale
(ex. : transports urbains, distribution d'eau et d'lectricit). A
cette dernire exigence rpond une autre distinction.
2. L'administration d'Etat et l'administration locale
L'administration d'Etat est constitue par l'administration
centrale et, comme on vient de le voir, par ce qui forme
l'administration territoriale, c'est--dire les prolongements
territoriaux qui sont les reprsentants du pouvoir central
(agents d'autorit avec leur tte le gouverneur) et les
services extrieurs des diffrentes administrations centrales
(dlgations rgionales ou prfectorales des administrations
d'Etat : ducation nationale, sant publique, agriculture, etc.).
L'administration d'Etat gre les intrts communs
l'ensemble des citoyens suivant les orientations et les
principes poss par le pouvoir politique (le gouvernement,
en particulier).
L'administration locale est forme par des autorits lues
au niveau local et pourvoit aux besoins propres la
collectivit concerne (province, commune, par exemple).
C'est ainsi que les circonscriptions territoriales servent de
cadre d'action la fois une administration d'Etat et une
administration Locale. Cette dernire n'existe cependant
que dans les circonscriptions qui ont t riges en
collectivits territoriales locales par l'octroi de la
personnalit morale (Rgions, prfectures ou provinces,
communes).
3. L'administration gnrale et les administrations spciales
Certaines autorits administratives ont une comptence de
principe l'gard d'une gnralit do matires. Il s'agit de
l'administration gnrale : le Wali, le gouverneur, sont des
autorits d'administration gnrale. Le chef de l'administration
gnrale est le premier ministre, qui se trouve la tte du
gouvernement.
D'autres autorits administratives ont une comptence limite
un domaine d'activit dtermin : il s'agit de l'administration
spciale ou spcialise.
Au niveau national, l'existence de l'administration spcialise
s'exprime par la diffrenciation ministrielle (existence de

dpartements ministriels). A l'chelon territorial, certaines


circonscriptions sont des circonscriptions d'administration
gnrale (Wilayas, provinces, prfectures). D'autres sont des
circonscriptions spciales (rgions militaires, ressorts d'acadmies
ou de cours d'appel, etc.). Elles sont le cadre d'organisation des
services extrieurs d'une administration centrale donne.
Il convient de ne pas confondre les administrations spciales ou
spcialises que sont les diffrents ministres, avec se que M.
Chap. us appelle les institutions spcialiss (pour lesquels il
utilise galement l'expression administrations spcialises ), et
qui sont essentiellement les tablissements publics (j'y reviendrai).
Section II
Personnes de droit public et notion d'autorit
administrative
Il convient de signaler que si l'activit administrative relve
principalement des personnes de droit public, il arrive que des
Organismes de droit priv soient galement chargs de l'excution.
Ces organismes sont normalement tudis dans le cadre des
services publics. Quant aux consquences juridiques de la
distinction entre personnes publiques et organismes de droit priv,
elles sont importantes.
Si une institution est reconnue comme tant une personne de
droit public, elle bnficie d'un rgime juridique propre : ses biens
sont insaisissables (ils ne peuvent faire l'objet des voies
d'excution), la compensation comme procd de paiement forc
est exclue son gard, alors que la compensation joue au profit des
personnes publiques ; ces dernires ont galement le privilge de
pouvoir recouvrer leurs crances par la technique de l'tat
excutoire (sans passer par le juge). Toutes ces consquences, qui
sont des protections et des privilges, n'existent pas quand il s'agit
d'un organisme de droit priv.
Il convient prsent de dresser la liste des personnes publiques
et de prciser ce qu'est la notion d'autorit administrative qui leur
est rattache.
Une premire remarque s'impose : la notion de la personnalit
morale (qui est aussi une technique) occupe une place centrale
dans l'amnagement juridique des structures administratives
publiques. Les personnes publiques de droit administratif
possdent toutes (en principe) la personnalit morale, en ce sens
qu'un service non personnalis n'a pas d'existence juridique propre
et doit ncessairement tre rattach une personne morale dj
existante. Pour s'en tenir l'essentiel, il faut dire que la personne
morale (et j'emprunte cette dfinition M. Marcel Waline) est un
centre d'intrts juridiquement protg.
Ainsi, la personnalit morale comprend deux lments :
1. Une ralit concrte qu'il faut protger, c'est--dire une
somme d'intrts qui correspondent souvent l'existence d'un
groupe humain prsentant une certaine homognit (habitants
d'une commune par exemple).
La procd juridique utilis pour protger ces intrts, qui est celui
de la personnalit morale, et qui entrane les effets suivants :
-tous les actes concernant les intrts en question sont
rattachs

un seul et mme centre rig en un sujet de droit : c'est la


personne morale ;
- ce sujet se voit reconnatre la permanence dans le temps* en
dpit du renouvellement des individus intresss. Autrement
dit, la personne morale acquiert une existence juridique
propre distincte de ses membres ;
- des organes sont crs pour agir au nom de la personne
morale.
- la personne morale acquiert la personnalit juridique,
c'est--dire qu'elle devient sujet des droits et des obligations
distinctes de ceux des individus qui la composent.
La notion de personne morale en droit administratif est
emprunte au droit priv qui en connat plusieurs sortes : socits
civiles et commerciales, associations, syndicats, etc.
1. Les diffrentes personnes morales administratives (ou
publiques)
Dans son sens organique, l'administration se prsente comme
une collection de personnes morales.

A. L'Etat
Personne publique unique en son genre, l'Etat a une vocation
administrative gnrale, c'est--dire qu'il peut intervenir dans tous
les secteurs de l'activit administrative et exerce une comptence
gographique nationale.
Il n'existe aucun texte attribuant l'Etat expressment la qualit
de personne morale. Cette qualit est dduite de plusieurs
dispositions constitutionnelles : Le Royaume du Maroc est un
Etat souverain. (...) ; il souscrit aux principes, droits et
obligations dcoulant des chartes des organismes internationaux ;
le Roi est garant de la prennit et de la continuit de l'Etat
(Prambule de la constitution et art. 19 C). Enfin, l'Etat dispose de
l'autonomie financire exprime par l'existence d'un budget
tatique (art. 50).
B. Les collectivits territoriales locales
Elles sont galement dotes de la personnalit morale. Le
existence est prvue par l'article 100 de la constitution : il s'agit c
rgions, des prfectures, des provinces et des communes. Le
mme article ajoute que toute autre collectivit locale peut tre
cre par la 1
Le champ d'action de ces personnes morales s'tend la
gnral des intrts de la collectivit tels qu'ils sont dfinis par la
loi, m gographiquement limit au territoire de la circonscription
concern
C. Les tablissements publics

Alors que l'Etat et les collectivits locales ont une vocation


administrative gnrale nationale ou territoriale, les
tablissements publics ont une comptence spciale. Elles
exercent leur activit d; un domaine dtermin soit au niveau
national (Office national l'lectricit, par exemple), soit au niveau
local (Rgies autonomes transport, ou de distribution d'eau et
d'lectricit, par exemple)
Les tablissements publics sont domins par le principe
spcialit qui limite leurs interventions aux domaines fixs par la
(pour les tablissements publics nationaux) ou par une dcision
conseil communal (pour les tablissements publiques locaux).
D. Les tablissements publics territoriaux
Ce sont des groupements de collectivits locales dots de
personnalit morale et de l'autonomie financire, crs pour exe
des attributions dtermines par la loi dans le cadre gographique
collectivits intresses. Ils sont destins assurer la coopration
e diffrentes collectivits locales. Il s'agit des comits
interrgionaux cooprations, des groupements de prfectures ou
de provinces, groupements de communes ou de collectivits
locales.
2. Personnes morales publiques et autorits administratif
Les sujets de droit ordinaires du droit administratif sont personnes
publiques que l'on vient de citer (en plus des personnes prives
grant un service public). Cela signifie que tout acte de
l'administration se rattache en principe une personne publique.
Ce rattachement permet de dterminer le rgime juridique et
contentieux de l'acte, ainsi que le patrimoine responsable des
consquences de celui-ci en cas dommage caus un administr,
par exemple.
Mais, comme les personnes morales de droit priv, les
personnes publiques ne peuvent s'exprimer et agir directement par
elles-mmes. En pratique, elles agissent par l'intermdiaire de
leurs organes, individuels ou collgiaux, qui constituent les
autorits administratives. Ces autorits accomplissent les actes
imputables aux personnes publiques, leurs comptences tant
fixes par les textes constitutifs de la personne publique en cause.
Ainsi, par exemple, les actes du conseil communal engagent la
commune.
Les principales autorits administratives sont : pour la
commune, le prsident du conseil communal ; pour l'Etat dans la
rgion, la province ou la prfecture, le gouverneur, ou encore le
premier ministre et les ministres au niveau central ; pour les
tablissements publics, leurs directeurs.
Parfois, une mme personne physique peut tre une autorit
relevant de deux collectivits publiques diffrentes, en vertu de la
technique dite du ddoublement fonctionnel . L'exemple de
cette situation est celui du gouverneur qui est en mme temps une
autorit reprsentant l'Etat dans la rgion, la province et la
prfecture (en tant que cadre d'action de l'Etat), et autorit
excutive de ces mmes collectivits en tant que collectivits
locales territoriales.

Section 111
Centralisation et dcentralisation
Ce sont deux modes d'administration et d'amnagement de
l'exercice des comptences administratives. Pour simplifier, on
peut dire que la centralisation dtermine au sein de l'administration
d'Etat les rapports entre l'administration centrale et ses
reprsentants locaux. Elle prend gnralement la forme de la
dconcentration.
dcentralisation dfinit les rapports qui existent entre
l'administration d'Etat et l'administration locale.
En principe, toute autorit administrative est ou
dconcentre, ou dcentralise, rserve faite de l'hypothse
des autorits administratives dites indpendantes, sur
lesquelles je reviendrai.
1. Dfinition de la centralisation et de la dcentralisation
A. La centralisation administrative
Dans les rapports entre l'administration centrale et ses
reprsentants locaux, la centralisation absolue (dite aussi
concentration) est impraticable. Elle est tempre en pratique
par la dconcentration.
1. La concentration administrative
La centralisation absolue ou concentration ad. ainistrative
peut-tre dfinie comme le systme d'organisation de l'Etat
qui permet au pouvoir central d'exercer l'ensemble des
fonctions et de prendre l'essentiel des dcisions
administratives intressant le territoire national.
Dans la centralisation, l'Etat est l'unique personne
juridique laquelle il incombe de satisfaire les besoins
d'intrt gnral ; les circonscriptions territoriales ne
constituant qu'un dcoupage administratif sans vie juridique
propre. De ce fait, la collectivit tatique concentre tous les
moyens d'action administrative.
Mais la centralisation absolue est difficilement ralisable
en pratique. Pour cela, la centralisation est tempre (on peut
dire aussi remplace) par une dconcentration des pouvoirs.
2. La dconcentration administrative
Quelque soit le systme constitutionnel adopt, le pouvoir central
ne peut pas matriellement prendre lui-mme toutes les dcisions
administratives (ce qui rpondrait la notion de concentration
administrative). Deux techniques d'amnagement du pouvoir
administratif sont alors envisageables :

la premire consiste permettre au gouvernement de dlg son


pouvoir de dcision ou de signature ses subordonns, moins dans
certaines matires, gnralement les mesures moins importantes ;
- la seconde consiste faire attribuer certaines comptences
d'i importance particulire ces subordonns par des tex
lgislatifs (on parle dans ce cas de transfert de comptences)
rglementaires (il y a alors dlgation de comptences).
C'est la deuxime technique qui, lorsqu'elle s'insre dans \
politique gnrale de l'Etat, de nature lui assurer une certain
stabilit, correspond la vritable dconcentration administratif
Certes, dans les deux situations et sur le plan juridique il y a
transfert (par une loi) ou dlgation (par un acte rglementaire)
de comptent Mais ce qui les distingue, c'est l'importance des
comptences dlgues et la volont politique d'en assurer la
permanence, dan: souci de rendre l'administration plus proche
des administrs.
La dconcentration administrative est largement applique
Maroc concernant les gouverneurs et autres agents d'autorit i
disposent d'importants pouvoirs propres tout en demeurant
soumis l'autorit hirarchique du pouvoir central.
Enfin, il faut noter que si la dconcentration est applique
habituellement au sein de l'administration d'Etat et rgit les
rapports entre suprieurs et subordonns, elle peut trs bien tre
applique au sein des collectivits locales sous forme de
dlgation de comptences.
B. La dcentralisation administrative
La dcentralisation repose sur la reconnaissance, par le
pouvoir central, d'intrts distincts devant tre grs par des
entits juridiques distinctes de l'Etat. Des entits reoivent de
l'Etat le di de grer leurs propres affaires et sont cet effet dotes
de personnalit juridique. En outre, les collectivits dcentralise
disposent de comptences propres et des moyens financiers
humains ncessaires leur gestion. Il existe deux formes
dcentralisation.
1. La dcentralisation territoriale
La dcentralisation territoriale a pour objet de permettre
des collectivits locales de grer leurs affaires elles-mmes, par
l'intermdiaire d'organes caractres reprsentatif. Elle repose
ainsi sur deux lments : l'existence de collectivits locales,
c'est--dire de communauts humaines spcifiques, et d'organes
propres, lus en principe.
Bien que relevant de la technique administrative, la
dcentralisation territoriale a, comme la dconcentration, une
porte politique. Etroitement lie la dmocratie librale, elle
permet d'adapter l'action administrative aux aspirations des
habitants tout en donnant l'occasion un grand nombre de
personnes (les lus) de s'occuper des affaires publiques. Une
authentique dcentralisation repose sur l'lection.
Bnficiant de la garantie constitutionnelle (les collectivits
locales sont prvues par la constitution en droit marocain), les
collectivits locales sont cependant places sous le contrle de
l'Etat. C'est la loi qui fixe leur organisation, leur fonctionnement et
leurs attributions.

2. La dcentralisation fonctionnelle ou par services


A ct de la dcentralisation territoriale, le droit administratif
connat une dcentralisation dite fonctionnelle ou par services. Il
s'agit de certains services nettement individualiss par leur objet,
leur structure et qui sont mis, en quelque sorte, hors de la
hirarchie, dots de la personnalit juridique, d'un patrimoine et
d'organes autonomes, chargs de diriger leurs actions.
Normalement, ces services reoivent le statut d' tablissements
publics .
2. Le contrle en rgime de dconcentration et de
dcentralisation A. Dconcentration et pouvoir hirarchique
.Les avantages de la dconcentration -c'est--dire de l'attribution
de comptences propres des dlgus du gouvernement central,
en particulier - par rapport la concentration sont vidents :
d'une part le gouvernement central est moins encombr par les
questions