Droit administratif

Examen contrôle continu et examen terminal

Le droit administratif est principalement jurisprudentiel.

Introduction

I Origine du droit administratif et définition

A) Origine du droit administratif

Double origine = résulte à la fois d'un principe révolutionnaire, et d’un arrêt du tribunal des conflits.
a) Le principe révolutionnaire

= Celui de la séparation des autorités administratives et judiciaires (loi des 16-24 août 1790)
qui défini l’organisation judiciaire.

Ce principe entraîne que l’action administrative, lorsqu’elle se manifeste comme

puissance publique ne doit pas être jugée par les tribunaux judiciaires
Il doit donc y avoir séparation entre autorités administratives et judiciaires

Donc l’acte de puissance publique ne sera pas jugé par un tribunal judiciaire.

Jusqu’en 1799-1800 (cf. Napoleon et création du Conseil d’état (1799) et des conseils de
Préfecture (1800), il n’y avait pas de juridictions administratives.

Ces juridictions ont pour mission e régler les litiges administratifs en appliquant des règles
différentes de celles de droit privé.

b) L’arrêt du Tribunal des conflits, 8 février 1873 ( ! Arrêt fondateur)

Le TC est une juridiction paritaire qui a notamment pour mission d’attribuer et de régler un
conflit de compétences entre juridictions.
 · Arrêt Blanco (1873) ( ! Article fondateur): une jeune enfant, Agnès Blanco, blessée par un
wagon qui l’avait renversée dans une manufacture a dû faire intervenir le Tribunal des
conflits
o Quel juge fallait-il choisir ?

o Le TC a déclaré compétent le juge administratif. Il a de plus décidé que l’action

en réparation devait être recherchée devant le juge administratif, contre l’Etat.
o Le Conseil d’état a indemnisé la Famille

· Le Tribunal des conflits (TC) affirme que « Lorsque l’administration n’agit pas en tant
que simple particulier pour les rapports de particuliers à particuliers.
o Elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité
de concilier les droits de l’état avec les droits privés

· Lorsque l’administration agit, elle doit toujours guider son action par l’intérêt général
(Notion clé)
o L’intérêt général n’est pas une notion abstraite. C’est toujours du concret. Il
faut regarder la conciliation entre l’action de la puissance et l’objectif du
législateur, et son action doit montrer qu’elle répond aux besoins de la société à
un moment donné.
o Toute action administrative doit être justifiée.

2) Définition du droit administratif

2 catégories de définitions (Classique et Moderne)

A) Définitions classiques du droit administratif

Def 1 : Le droit administratif est le droit dégagé du service public

Leon Duguit (1859-1928) a mis en place « l’école » du service public. Pour lui, dès qu’il y a
service public (=activité d’intérêt général), il doit y avoir application du droit administratif
Def 2 : Ecole de la puissance publique = moyens exorbitants de droit commun
Maurice Hauriou est le fondateur de « l’école de la puissance publique », le droit administratif est le
droit de la puissance publique : « ce n’est que si le service public utilise des moyens de puissance
publique qu’il y aura application du droit administratif.

B) Définitions modernes

A partir des années 1950, George VEDEL, constitutionnaliste, a défini le droit administratif et
a constitué la doctrine des bases constitutionnelles du droit administratif.
Il prend en compte les critères organiques (et non pas que matériels)
 Def 1 : le droit administratif est « l’ensemble des activités du gouvernement et des autorités
décentralisées étrangères à la conduite des relations internationales et aux rapports entre les
pouvoirs publics s’exerçant par la puissance publique »
Cette définition s'inspire de la Constitution et de la séparation des pouvoirs.
Elle permet d’exclure les relations internationales et les relations
gouvernement/parlement du droit administratif
Def détaillée : le droit administratif est le droit tourné vers les besoins d’intérêt général qui
se caractérise par l’utilisation des moyens de puissance publique et dont le champ d’application
exclut les relations internationales et les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels
II LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
2 types de sources : écrites et non écrites (= sources prétoriennes)
Le droit administratif s’est construit à partir de sources non écrites dégagées par la jurisprudence du
conseil d’état dans un souci de bonne administration.
Le conseil d’état a dégagé des sources de droit administratif = Principes Généraux de Droit (PGD)
Ex : le Conseil d’état a exigé que l’administration, lorsqu’elle veut sanctionner, respecte
les droits de défense des administrés. Elle doit préciser à l’agent les griefs qui lui sont reprochés
ainsi que de quels délais il dispose pour se défendre.
III LE CONTENU DU DROIT ADMINISTRATIF
Le droit administratif est le droit qui organise les relations entre l’administration et les administrés.
Il y a un aspect institutionnel qui concerne les personnes publiques = qui révèle les institutions
administratives (Etat, collectivités d’outre-mer…)
IV CARACTERES GENERAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

· C’est un droit autonome par rapport au droit privé, adapté à l’action administrative

· Les principales règles viennent du Conseil d’état et des ses arrêts

· Le juge administratif a une large part dans le droit administratif étant donné qu’il n’y a
pas de Code.
Titre 1 / LEGALITE ADMINISTRATIVE ET SA SANCTION

· Toutes les autorités administratives doivent respecter un ensemble de règles hiérarchisées

· C’est un principe de soumission pour les autorités administratives

A) Les sources de la légalité administrative

Le «bloc de la légalité administrative », avec une hiérarchisation des règles :

Section 1) Les règles constitutionnelles

· Elles sont la base du droit administratif

· Elles s’imposent aux autorités administratives

a) La Constitution

· Régles de répartition (art 34 et 37) de la Constitution, et article 72 de la Constitution qui

définit la libre administration des collectivités territoriales

· Le chef de l’état est le garant du respect de la Constitution, avec le Conseil

Constitutionnel

· Les Questions Prioritaires de Constitutionnalité : entrées en vigueur au 1er mars 2010. Au

26/08/2010, Le Conseil d’Etat a fait le bilan des QPC : 71 ont été transmises au Conseil
d’état. Le Conseil d’état a été saisi de 104 QPC et en a transmis 33 au Conseil
Constitutionnel qui y a répondu avec un délai moyen de 33 jours

· 3 objectifs des QPC :

o Assurer la constitutionnalité de l’ordre juridique

o Permettre aux citoyens de faire valoir des droits constitutionnels

o Assurer la prééminence de la Constitution.

b) Les principes à valeur Constitutionnelle

· Ils sont soit inscrits dans le préambule de la Constitution, soit ce sont ceux qui ont été
reconnus par le Conseil Constitutionnel
o Principes constitutionnels inscrits dans le préambule :

 CE 12/02/1960 Société Ecky : C’est le CE (Conseil Constitutionnel= qui

reconnu la même force juridique au préambule qu’au texte même de la
constitution
 Précisions : le Préambule renvoie à la DDHC (1789), au préambule de la
constitution de 1946, et la charte de l’environnement de 2004 qui stipule
dans son article 1er « Chacun a le droit de vivre dans un environnement
équilibré et respectueux de la santé »
o Le Cons d’Etat a décidé que les administrés doivent d’abord se référer au Code
de l’environnement avant d’invoquer la charte de l’environnement de 2004,
sauf en cas d’incompatibilité entre le Code de l’environnement et la charte, le
CE se positionnera sur ce que dit la Charte
Section 2) Principes constitutionnels non écrits

· Le CE peut dégager des solutions qui s’imposent aux autorités administratives, mais qui
ne seront pas écrites (Ex : le principe de continuité des services publics qui n’était
mentionné dans aucun texte écrit, mais le CE a fait un principe de fait que les services
publics devaient fonctionner en permanence et non pas de façon discontinue.

· Le 20/01/1990, le CE a dégagé le principe d’égalité entre les Français et les Etrangers en

matière de prestations sociales

· Ces deux sources = bloc de constitutionnalité

Section 2, les règles de droit international et communautaires

· Elles s’inscrivent juste en dessous des règles Constitutionnelles

· Rappellent la supériorité de la Constitution sur les Traités

o CE Ass 03/07/1996 Koné

o CE Ass 30/10/1998 Sarran

A) Contenu des règles de droit international et communautaire

1) Les traités (Art 55 de la constitution)

Les traités = autorités supérieures à celles des lois sous réserve de son application par
l’autre partie.
2) Le droit communautaire dérivé

· Matérialisé par les réglements et les directives

· Les règlements communautaires entrent en vigueur dans le pays, dès leurs publications
dans le JO et s’imposent aux autorités administratives

· Les directives fixent des objectifs à atteindre aux Etats membres, Ceux-ci disposent d’un
délai de transposition nationale.

· Le CE a souligné qu’en aucun cas, une simple circulaire ne peut transposer un objectif
communautaire

· Les directives communautaires fixent des résultats à atteindre. Les états membres ont le
soin de trouver comment les mettre en œuvre.
o Le CE Ass 22/12/1978 Cohn Bendit indique la notion de délai de transposition

 Les administrés ne peuvent invoquer la directive directement pour faire

annuler une décision individuelle tant que la directive n’a pas été transposée
o Revirement de jurisprudence : le CE va abandonner la jurisprudence de Cohn
Bendit : CE Ass 30/10/2009 Mme Peyreux
  Le CE reconnait un effet direct : « les administrés peuvent invoquer les
directives qui, non transposées à temps, sont cependant précises et
inconditionnelles ainsi que demander leur application directe par le juge
pour palier une règlementation nationale non conforme au droit
communautaire.
Jusqu’en 1989, le CE appliquait le système de « l’écran législatif » = il refusait d’aller plus loin
que la loi.

· Le CE Ass 20/10/1989 Nicolo accepte de vérifier la compatibilité entre la loi de 1977 et le

traité de Rome de 1957 en soulignant que le traité communautaire l’emporte sur les lois
nationales = DEF = Contrôle de conventionnalité = Le juge va se prononcer sur la
compatibilité de la loi postérieure aux traités, et s’il relève une incompatibilité, la loi
cesse d’être applicable tant que l’incompatibilité persiste.
o CE Ass 24/09/1990 BOISDET

 Le CE reconnait que les lois doivent être compatibles avec les réglements
communautaires, il reconnait une incompatibilité entre un règlement du CE
de 1972 et une disposition législative votée en 1980, ce qui entraîne
l’illégalité de l’arrêté ministériel et sa non application.
o CE Ass 03/02/1989 Alitalia

 Le CE souligne que les règlements doivent respecter les directives

communautaires. Le CE annule 3 articles du Code des Impôts relatifs à la
TVA

· Section 3, les règles de droit international et communautaires

1) Hiérarchie des lois

Il y a une hiérarchie des lois. Il faut régler le pb du partage Constitutionnel entre les
lois (règles générales et impersonnelles) et les règlements adminsitratifs
DEF Loi = règle générale et impersonnelle votée par le Parlement dans l’une des
matières énumérées à l’article 34 de la Constitution.
L’article 37 de la Constitution stipule que le règlement administratif est aussi une
règle générale et impersonnelle prise par une autorité administrative, soit pour
l’application d’une loi, soit de façon autonome.

· Le 1er ministre détient le pouvoir réglementaire, les ministres l’ont dans leur domaine
d’attribution.

· Le respect de ces lois est contrôlé par les juges Constitutionnels et administratifs

Il arrive que le juge Constitutionnel reconnaisse que certaines dispositions des lois ont un
caractère règlementaire (notamment les lois qui n’entrent pas dans l’article 34)
Dans ce cas, l’administration peut modifier le contenu règlementaire de la loi.
 2) Hiérarchie des règlements administratifs

- Les règlements délibérés en Conseil des Ministres (Décrets)

- Les règlements en Conseil d’Etat

- Les décrets pris après avis d’autres moyens consultatifs

- Décrets simples du 1er Ministre

- Décrets des ministres dans le care de leurs attributions

- Les arrêtés ministériels

SECTION 4 : LA JURISPRUDENCE ET LES PRINCIPES GENERAUX DE DROIT

2 Catégories de sources séparées

A) La Jurisprudence

Les décisions de justice s’imposent aux autorités administratives. Le juge a un pouvoir

d’injonction.
a) l’exécution des décisions de justice favorable aux administrés

2 catégories :
- annulation d’une décision administrative
- allocation d’une indemnité

· Les décisions sont rendues au nom du Peuple Français

· Le législateur a mis en place une procédure d’injonction (mise en place par la loi du
08/02/1995

· Aujourd’hui codifiée par l’article L911 de justice administrative

· Def = procédure préventive qui permet d’éviter des difficultés d’exécution de décisions
de justice

· Le Juge administratif peut régler le litige dans un sens favorable au justiciable

· Il peut montrer à l’autorité administrative ce qu’elle doit faire pour exécuter

correctement la décision de justice.
· La procédure d’injonction est préventive

· 2 domaines :

o Lorsque la solution favorable au litige entraîne nécessairement que

l’administration prenne une mesure d’execution dans un sens déterminé, il est
possible de demander au juge qu’il indique dans sa décision la mesure nécessaire
à prendre.
 Ex : cas d’un fonctionnaire licencié. Le fonctionnaire peut demander au
juge l’annulation du licenciement et peut également demande au juge
d’ordonner à l’administration de réintégrer le fonctionnaire en tenant
compte du plan de carrière.
o Lorsque la solution favorable entraîne nécessairement que l’administration doit à
nouveau prendre une décision concernant la demande après une nouvelle
instruction
 Ex : le permis de construire. On peut demander au juge d’annuler le refus
de permis de construire et qu’il ordonne à l’autorité administrative de
procéder à une nouvelle instruction dans un délai d’astreinte.

b) Les caractères des règles jurisprudentielles

Art 5 du Code Civil interdit à tout juge de rendre des arrêts de règlements (= de remplacer le
législateur ou le pouvoir règlementaire)

Cependant, comme il n’y a pas de Code de Droit Administratif, le rôle du juge (également
appelé l’office du Juge) et du C.E. est comparable à celui d’un Code. Il appartient au juge
de trouver une solution à un litige administratif.

La jurisprudence a un rôle d’élaboration du droit administratif

· Caractère de la jurisprudence administrative

o Interprétatif de la jurisprudence = le juge va interpréter la loi à une situation

concrète
 Le caractère interprétatif est démontré par le rapporteur publique

o Supplétif = combler le silence du législateur

o Evolutif = à l’occasion des litiges administratifs, le juge peut faire évoluer

l’application de la règle de droit.
B) Les principes généraux du droit (PGD)

· Catégorie autonome de normes qui s’impose

a) l’origine des PGD

· jurisprudentielle, c’est le juge qui dégage les PGD à l’occasion d’un litige

· un arrêt de la fin de la 2 ème guerre mondiale : CE 05.05.1944 Dame Veuve Trompier

o Contexte : retrait d’autorisation d’exploiter un kiosque à journaux. Le Conseil

d’Etat relève que l’administration n’a pas respecté les droits de la Défense.
Elle n’a « pas mis l’intéressée en mesure de connaître et de contester les
mesures ». A cette époque, aucun texte ne prévoyait les droits de la Défense

· CE Ass 26/10/1945 ARAMU

o Le Conseil d’Etat dit expressément qu’il résulte «des PGD applicables même
en l’absence de textes qu’une sanction ne peut être légalement prononcée sans
que l’intéressé ait été préalablement mis en mesure de se défendre

b) but des PGD

· contraindre l’administration à respecter en permanence les droits des intéressés dans un

souci de bonne administration
o Ex le CE a fixé le principe d’interdiction de licencier une femme enceinte (CE
Ass 08.06.1973 Mme Peynet
o CE Ass 23.06.2006 KPNG, le CE exige des autorités règlementaires qu’elles
mettent en place des dispositions transitoires en cas de changement de
règlementation lorsque sont en cause des situations contractuelles et légalement
formées

c) Valeur juridique des PGD

· Il n’appartient pas au juge de déterminer la valeur juridique de ses décisions

· Les PGD ont une valeur supra-décrétales, ils s’imposent à l’administration

· Les PGD sont infra législatifs, le législateur peut ne pas les prendre en compte
SECTION 5 – INFLUENCE DE LA CEDH (commission Européenne des Droits de
l’homme)

· signée en 1950 à Rome avec 44 états mais n’est entrée en vigueur qu’en 1974

· 1981, la France a souscrit au droit de recours individuel des ressortissants Français devant
la cour Européenne des droits de l’homme après épuisement des mesures nationales
o Art. 6 Par 1 de la CEDH qui prévoit « Toute personne a droit à ce que sa cause
soit entendue équitablement, publiquement, et dans un délai raisonnable par un
tribunal indépendant et impartial qui décidera soit des contestations sur les droits à
caractère civil, soit du bien fondé de toute accusation en matière de droit pénal
dirigée contre elle.
o De nombreux arrêts ont été rendus contre La France sur les délais non raisonnables
pour rendre un jugement
o Beaucoup d’affaires sont rendues en juge unique

o Délais moyens de jugement : entre 12 et 13 mois

o Délais moyens en appel : entre 12 et 18 mois

Chapitre 2 : Portée du principe de légalité administrative

Section 1 : l’impératif de légalité

1) Toute autorité administrative doit respecter la hiérarchie des normes. En pratique,

l’autorité de la norme juridique dépend de la place de son auteur dans la hiérarchie des
autorités administratives.

Il peut y avoir utilisation d’un pouvoir hiérarchique

· les autorités inférieures devront respecter les textes des autorités supérieures

· les services déconcentrés doivent respecter les actes des autorités supérieures

Les textes attributifs de compétence sont déterminants

· à ne pas confondre avec un pouvoir de Tutelle

o Le pouvoir de tutelle est entre 2 personnes morales. Il est encadré par des textes.
 · la décision de l’autorité inférieure doit être conforme à la décision prise par l’autorité
supérieure.

2) Flexibilité dans la mise en œuvre de la légalité administrative avec la distinction entre le

pouvoir discrétionnaire et la compétence liée

a) définition du pouvoir discrétionnaire lorsque le droit, en lui donnant une

compétence, la laisse libre d’agir ou de ne pas agir, en lui laissant le choix des
moyens légaux pour intervenir, appliquer sa compétence à une situation concrète
Exemple : jury d’examens et de concours = pouvoir discrétionnaire pour apprécier les
aptitudes des candidats.
Ce pouvoir ne peut pas être arbitraire, la marche de manœuvre est encadrée légalement.
Ex : les programmes d’examens et de concours sont règlementaires
Ex : application des sanctions administratives

· les statuts prévoient 9 catégories de sanctions. L’autorité administrative qui remarque un

comportement fautif doit faire correspondre la sanction à la faute.

Def compétence liée : Il y a compétence liée lorsque l’autorité administrative est tenue
d’agir dans un sens déterminé par les textes.

b) techniques de contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire

· Puisque le législateur donne une marge de manœuvre, le juge dit que tout en la respectant,
il faut encadrer, empêcher des erreurs manifestes d’appréciation et de mettre en balance
les avantages et les inconvénients .

· Technique de l’erreur manifeste d’appréciation (EMA)

CE Sec 15.02.1961 Lagrange

o Le Conseil d’Etat annonce son contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation

o Le maire avait transformé l’emploi de garde champêtre en cantonier

 Remplacement de Lagrange en cantonnier

 Lagrange demande l’annulation

 Le CE souligne que l’administration n’a pas porté une appréciation

manifestement erronée sur les implications juridiques de la situation du
sieur Lagrange
Le juge n’accepte de sanctionner que l’erreur manifeste (grossière, importante, évidente)

Ex : CE 26.07/1978 M. Vinolay / M. Cheval

Mr Vinolay est responsable de service de la chambre d’agriculture du Gers. Il se voit infliger

une sanction de révocation pour défaut de diligence et de rigueur et retard dans l’envoi de
son rapport d’activité annuel

· le CE estime qu’il y a une erreur manifeste entre la faute et la sanction

o les manquements du directeur appelaient à une sanction moins grave que la

révocation

Mr Cheval travaillait à l’OPJ

· il passait son temps dans un débit de boisson

· il a été révoqué

· le CE a considéré qu’il n’y avait pas d’erreur entre la faute et l’application de la

sanction

· la sanction est donc proportionnée

· Technique du bilan / coût / avantage

CE ASS 28.05.1971 Ville nouvelle est

Création d’un nouveau campus universitaire et d’une ville nouvelle à l’est de Lille.
Cette opération nécessitait la démolition de 250 maisons
Une association de défense se constitua concernant ce projet

· Le CE a défini la théorie du Bilan / Coût / Avantages :

o « utilité publique que si les atteintes à la propriété, le coût financier et

éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle présente ne sont pas
excessifs à l’intérêt qu’elle présente »
o Dans ville nouvelle est, le bilan a été positif.
BRAIBANT souligne que ce qui importe, c’est que le contrôle permette de censurer des
décisions arbitraires, déraisonnables ou mal étudiées, et qui l’oblige les collectivités à
pérsenter aux administrés d’abord, et ensuite au juge, des justifications sérieuses et plausibles
pour leur projet.

Il s’agit d’encadrer le pouvoir discrétionnaire.

On appelle cette technique le « contrôle de proportionnalité »
Ex : la police spéciale des étrangers, le CE a décidé en 1991, en se calquant sur la Cour
Européenne des Droits de l’Homme à Strasbourg, d’appliquer son contrôle de
proportionnalité.

CE Ass 19/04/1991 Mr Belgacem

· Le CE souligne qu’en estimant que si l’intéressé s’était rendu coupable de plusieurs

vols en 1980 et 1982, compte tenu de son comportement ultérieur, la mesure d’expulsion
a, eu égard à la gravité de l’atteinte portée à la vie familiale, excédé ce qui était
nécessaire à l’ordre public.

Conclusion : le contrôle est un contrôle In concreto, réaliste et pragmatique.

Le juge va constater l’application des textes et les mesures administratives prises
Cela permet au juge de contrôler les motifs retenus.

SECTION 2 les atteintes exceptionnelles à la légalité

Dans certaines circonstances, il est très difficile de respecter à la fois la légalité, la continuité
du service public, et d’assurer l’ordre public.
Par conséquent, le juge administratif et le législateur sont intervenus pour reconnaître qu’en
cas de crise, il y avait une nécessité d’assurer la continuité de l’état et de l’ordre public,
ces 2 éléments devant l’emporter sur le strict respect de la règle de droit.
En cas de crise, on va remplacer une égalité normale par des mesures d’exceptions.
Le principe de légalité est maintenu mais il est assoupli dans son contenu.

En toute hypothèse, l’action administrative s’exerce sous le contrôle du juge.

Il y a 2 régimes d’exceptions :
- théorie jurisprudentielle de circonstances exceptionnelles,

- exceptions prévues par les textes (Constitution et la loi)

a) théorie jurisprudentielle

1) en cas de crise
Elle a été dégagée à l’occasion de la première guerre mondiale.
- théorie des pouvoirs de guerre

- cette théorie a été élargie aux pouvoirs de crise permettant d’assouplir de nombreuses
procédures.

Le juge a d’abord posé les conditions, puis a posé les effets juridiques.

Arrets concernant des révocations immédiates :

CE 28.06.1918 Heyries
CE 28.02.1919 DOL et Laurent

- 4 conditions

o Une situation bien identifiée, grave, anormale et imprévisible

o Il faut que ces circonstances exceptionnelles mettent l’autorité administrative dans

l’impossibilité de respecter la légalité normale
o Il faut que la mesure prise par l’autorité administrative viole la légalité normale
et qu’elle soit nécessaire à la sauvegarde de l’ordre public ou la continuité du
service public.
o Il faut que la mesure prise par l’autorité administrative soit limitée dans le temps.

Le juge exige des autorités administratives qu’elles identifient bien le contexte, et surtout un
contexte de crises.

3) effets juridiques des circonstances exceptionnelles

Il s’agit d’un bouleversement du droit normal. L’administré va être dispensé de respecter

l’ensemble des règles normalement applicables. Cette défense se fait sous le contrôle du
juge.
Il peut s’agir de l’assouplissement des règles de compétences (ex le Préfet va intervenir en
lieu et place du maire)
Cela peut être un bouleversement dans les règles de procédures.
L’assouplissement se fait au profit généralement de l’administration d’état.

b) exceptions textuelles

· article 16 de la Constitution

· loi sur l’état de siège de 1849

· loi sur l’état d’Urgence (03 avril 1955)

+ Décret en 2005 pour faire face aux émeutes de 2005.

1) article 16

· pouvoir plus que discrétionnaire du chef de l’état qui peut décider seul du recours à
l’art 16 après consultation du 1 er ministre

· La décision du chef de l’état ne peut faire l’objet d’aucun recours devant le conseil
d’état

· Le recours à l’article 16 implique que le Président de la République identifie des

menaces graves et imminentes sur l’état

· Les mesures prises par le chef de l’état dans le cadre de son pouvoir exceptionnel ont
été revues par le CE (ASS 02.03.1962 Rubin de Servens)
o Dans le cas d’utilisaton de l’art 16, les décisions prises par le chef de l’état,
si en tant normal aurait relevé du parlement, elles sont injusticiables (le juge ne
peut les contrôler)
o Si les décisions, en tant normal, auraient relevé du pouvoir règlementaire, le juge
accepte de contrôler les mesures de l’art.16

2) loi sur l’état de siège, 1849.

· l’état de siège peut être déclaré par le Conseil des ministres pour une période de 12
jours.

· La prolongation doit être votée par les parlementaires.

· Effets :

o Transférer l’ordre public à l’autorité militaire et restreindre les libertés

individuelles
3) Loi sur l’état d’urgence (3 avril 1955), votée dans le contexte de la guerre d’algérie

* art 1 parle de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public

* La proclamation de l’état d’urgence implique un décret en conseil des ministres, et si
cela dure plus de 12 jours, un vote des parlementaires
* Elle donne plus de pouvoirs aux autorités de police
* Cette loi a été utilisée en France 3 ou 4 fois, en Algérie en 1965, en 1984 après les
évènements tragiques en nouvelle calédonie, et en métropole après les émeutes de novembre
– décembre 2005
- il y a eu un décret du 08/11/2005 mettant en œuvre l’état d’urgence sur
l’ensemble du territoire métropolitain
- Ce décret a donné aux autorités administratives le droit de procéder à des perquisitions de
jours comme de nuit
- Ce décret s’est appliqué dès le lendemain
- puis il y a eu un décret du 1er ministre qui habilite les préfets pour interdire la circulation de
personnes et des véhicules dans des lieux et à tout heure
- ces décrets ont fait l’objet de demande de suspension. Le Conseil d’Etat a rendu des
ordonnances de rejet en estimant qu’il n’y avait pas de doutes quant à la légalité des
mesures prises par les décrets. Le Conseil d’Etat a rappelé que le chef de l’état avait toute
latitude pour déterminer le passage en état d’urgence

Chapitre 3 – La sanction du principe de légalité administrative

Section 1 – le contrôle de la légalité administrative

Le contrôle de la légalité administrative.

Il y a 2 modalités :
- Contrôle par le biais de recours administratif

- Contrôle juridictionnel, c'est-à-dire de voie de recours juridictionnelles destinées à

sanctionner les décisions administratives illégales
A) Les recours administratifs

Il est toujours possible à l’administré de s’adresser d’abord à l’administration concernée

afin de revoir une décision prise à son encontre.

Un acte administratif est toujours considéré comme légal. Il y a simplement une présemption
de légalité des actes administratifs.
 Il y a 2 grands recours administratifs possibles :
- Le recours gracieux,

o On s’adresse directement à l’autorité qui a pris la décision pour lui demander

de modifier sa décision, en principe pour l’avenir, et en invoquant des raisons
justifiants la modification de la décision. On peut invoquer des raisons
d’opportunité, la décision est légale mais n’est pas opportune.
o Avantage : c’est possible même sans texte

- Le recours hiérarchique

o On s’adresse au supérieur de celui qui a pris la décision administrative pour lui

demander de modifier la décision
o Intérêt :

 Peut être exercé même sans texte

 Le supérieur hiérarchique peut modifier la décision de son subordonné en

retenant l’argumentation de l’administré qui l’a saisi.
 Dans certains domaines, le législateur exige le recours administratif en tant
que recours préalable obligatoire
o 2 avantages :

 Oblige l’administration à s’autocontrôler

 Désencombrement du juge administratif

En 2000, le législateur a obligé le recours préalable obligatoire en matière de Fonction

publique.
Les militaires doivent saisir leurs supérieurs hiérarchiques

Cours du 26 octobre 2010

2) Les voies de recours juridictionnelles

A) Effet non suspensif des recours juridictionnels

L’exercice d’un recours contentieux ne suspend pas la décision administrative qui continue de
s’appliquer.

Le CE Ass 02.07.82 HUGLO en a fait une «règle fondamentale du Droit Public». Cette notion est
reprise sous l’article L4 du Code de justice administratif, mis en place en 2001.
C’est pour ne pas paralyser l’action administrative.
Le législateur a prévu une atténuation à cet effet non suspensif en mettant en place des procédures
d’urgence, ie la possibilité pour l’administré qui demande l’annulation d’une décision
administrative de demander accessoirement au juge de suspendre la décision jusqu’à ce qu’il se
prononce = procédure d’urgence du référé suspension L521-1 du code de justice administrative.
 Il peut montrer au juge qu’il y a un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Cette procédure
est allégée (c’est un juge unique qui va se prononcer en urgence, il va prendre une ordonnance pour
suspendre ou non le permis de construire par exemple).

B) La voie de recours direct en annulation

Elle se concrétise par le biais du recours pour excès de pouvoir ) voie directe en annulation
contentieuse.

- une personne saisie le JA d’une requête et demande l’annulation au juge de la décision pour des
raisons d’illégalités
Il ne peut invoquer devant le juge des raisons d’opportunité. L’annulation contentieuse a pour
vocation d’annuler pour l’avenir avec des effets rétroactifs. La décision contestée est censée
n’avoir jamais existé.

L’annulation contentieuse vaut Erga Omnes (à l’égard de tous). C’est un contentieux objectif et
non pas subjectif.

Le CE en a fait un PGD (principe général de droit) qui s’impose en permanence à tous et vis à vis
de toutes les décisions administratives qui existent.

- CE 17.02.1950 Dame LAMOTTE

C) L’exception d’illégalité

C’est une voie de recours indirecte devant le JA. ie on a dépassé le délai de recours (2 mois contre
un rejet pour une décision administrative, individuelle qu’il conteste. Il va demander l’annulation
de la décision individuelle en soulevant l’exception d’illégalité du règlement (il dit au juge la
décision qui me concerne est illégale parce que le règlement est illégal). comme le juge ne peut pas
annuler le règlement, il déclare une exception d’illégalité.

L’administration a une obligation de modifier les règlements illégaux.

Chapitre 3 :
Section 2 : Les formes d’illégalité

Celles ci reprennent l’élaboration des actes administratifs pour vérifier la légalité de l’acte et en
fonction de la demande du requérant. Cela permet de classifier les formes d’illégalités externes et
internes.

A) les formes d’illégalité externes

Il faut respecter l’ordre d’élaboration de l’acte. Le requérant doit, pour appuyer sa demande,
argumenter en présentant des formes d’illégalités externes dans l’ordre d’élaboration.

Il y a :

- les formes d’incompétences,

- les vices de formes ou de procédures

a) les formes d’incompétences

Il y a en pratique 4 formes d’incompétences :

- incompétence matérielle, ie le demandeur montre au juge que l’AA est intervenue dans une matière
pour laquelle elle n’est pas compétente (ex en police administrative où le prefet est désigné pour les
manifestations, le maire ne peut donc intervenir)
- incompétence de lieu. L’AA est intervenue en dehors de son périmètre géographique (maire qui
autorise un permis de construire sur un terrain ne dépendant pas de sa commune)
- incompétence temporelle. elle se manifeste, soit l’AA anticipe sa compétence, soit l’AA prend
une décision alors qu’elle n’est plus compétente. Il
 - incompétence négative, ie lorsqu’une AA ne veut pas prendre de décision parce qu’elle se croit
incompétente à tort.

Ces formes d’incompétences sont qualifiées comme moyens d’ordre public

C’est un moyen soulevé d’office par le Juge Administratif. Celui ci estime que les règles de
compétences sont tellement importantes que même si le requérant oublie de dire au juge qu’il y a
une incompétence, celui ci l’examine toujours.

a ne pas confondre avec l’ordre public = sécurité, salubrité et tranquillité publique

b) vices de formes et de procédures

Def vice de forme = l’AA n’a pas respecté les formalités imposées par la loi avant de prendre sa
décision administrative. ie un texte impose la consultation d’un organisme, si l’AA prend la
décision sans passer par la consultation de l’organisme, il y a vice de forme

En matière de sanction administrative, la présentation de la sanction doit faire apparaître la motivation

en droit et en fait, ie un comportement qui peut être qualifié de fautif. si le fonctionnaire reçoit une
fonction, il s’aperçoit que il y a juste le statut qui prévoit la sanction mais qu’il n’y a pas de
motivation, il y a également vice de forme.

Def vice de procédure = c’est lorsque l’AA n’a pas respecté la procédure prévue par un texte. ex
de la procédure contradictoire en matière de procédure administrative.
- Le juge administratif n’annule pas tous les vices de forme. il n’annule que les vices de forme
substantiels (ie les plus importants, qui ont des effets juridiques importants). Ex un acte administratif
tel qu’un défaut de signature n’est pas un vice de forme substantiel car on peut trouver celui qui
n’a pas signé.

Un vice substantiel est un vice qui empêche de garantir les droits des administrés ou encore qui
influence le sens de la décision finale ie si il n’y a pas eu d’avis du Conseil d’état, cela
influence car on ne sait pas si le CE est d’accord avec le décret par exemple. Le défaut de
procédure contradictoire est un vice substantiel.

B) Les formes d’illégalités internes

elles touchent au contenu de l’acte, c’est à dire que le juge va rechercher à la demande du
requérant si il y a eu violation des règles de fond.
Il y a deux principales formes d’illégalités internes : violation de la règle de droit applicable, et
le détournement de pouvoir ou de procédure.

a) la violation de la règle de droit applicable

Le requérant peut donc montrer au juge que l’acte administratif viole la règle de droit applicable.
- violation directe de la loi : cad l’auteur de la décision a pris une décision que manifestement la loi
ne lui permettait pas de prendre.
- violation en ce qui concerne les motifs de la décision : le requérant va montre au juge une illégalité
touchant aux motifs de l’acte. Le législateur, à partir de la loi du 11 juillet 1979 qui concerne la
motivation de deux catégories de décisions administratives, les décisions individuelles défavorables, et
les décisions administratives dérogatoires (ie celles qui apportent une exception, qui déroge par rapport
au droit normal).

Ne pas confondre : la motivation des actes administratifs qui concerne l’administration et seulement
deux catégories de décisions administratives
à ne pas confondre avec le contrôle des motifs qui concerne le juge et qui concerne toutes les
décisions administratives soumises au juge administratif

Contrairement au juge judiciaire, le JA a des pouvoirs inquisitoriaux

 En ce qui concerne les motifs de droit, le juge peut relever à la demande du requérant, une erreur de
droit (= erreur d’interprétation du texte). Il peut aussi y avoir erreur en ce qui concerne les motifs de
fait. par exemple, une inexactitude matérielle des faits, ie l’administration invoque des faits, le juge
dit prouvez moi, l’administration est incapable d’apporter la preuve, il y a donc inexactitude
matérielle des faits.

CE 20/01/1922 TREPONT où il s’agit de la mise en congé d’un préfet et l’administration

ajoutait à sa demande (faux). Il y a inexactitude matérielle des faits car l’administration ne peut
fournir la demande de mise à la retraite.

Cela peut être une inexacte qualification juridique des faits, ie «les faits ne sont pas de nature à
justifier la décision». Ex CE 14/01/1916 CAMINO, seul un comportement fautif peut justifier une
sanction disciplinaire. Si le comportement de l’agent ne peut etre qualifié de faute, la sanction
retenue est illégale. Le juge peut aussi dire qu’il y a une erreur manifeste dans l’appréciation des
faits.
b) le détournement de pouvoir ou de procédure

Le requérant peut montrer au JA que l’acte administratif qu’il conteste est détourné par rapport au
but fixé par le législateur ou par rapport au but d’intérêt général.
il y a détournement de pouvoir lorsque l’AA utilise une compétence dans un autre but que celui de
l’intérêt général. CE Ass 13/07/1962 BREART DE BOISANGER : un règlement avait été pris pour
faire échec à autoriser la chose jugée (la décision de justice soit détournement de pouvoir)
Détournement de procédure = utiliser une procédure dans un but autre que celui fixé par le législateur.
Ce mode qui doit être invoqué par le demandeur est très peu retenu, car c’est le dernier moyen, si le
juge a trouvé d’autres moyens. Le juge dit souvent détournement de pouvoir et de procédure
Allégué par le requérant (connotation négative)

TITRE 2 - LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

intro : Il faut bien rappeler que nous avons en France une justice partagée. Deux ordres de juridictions
indépendant. Les juridictions judiciaires sont compétentes pour connaître des litiges opposant les
particuliers entre eux et aussi pour sanctionner les infractions pénales. Les juridictions administratives
sont compétentes pour régler les litiges de l’action administrative. Il peut être difficile de savoir si le
litige relève de l’ordre du judiciaire et de l’administrative, et nous avons le tribunal des conflits qui
doit régler le conflit en désignant le tribunal competent. Le juridictions administratives fonctionnent
sous un double principe :
- toute décision administrative qui existe, ie dont on a connaissance, peut etre contestée devant le juge
administratif. voie de recours Annulation. il y aura une autorité de la chose jugée Absolue (ie qui
s’impose à tous)
- tout dommage résultant d’une activité administrative peut être réparé devant le juge administratif.
Voie de recours de réparation. ce principe concerne un contentieux subjectif. autorité relative de la
chose jugée (inter partes, entre les parties seulement).

Chapitre 1 : les juridictions administratives.

Intro :

il faut relever que le CE qui a été en 1799 par Bonaparte, les Conseils de prefectures 1800, ces
juridictions administratives avaient chacunes leur règlementation. il faudra attendre plus de deux
siècles pour que le législateur mette en place un code de justice administrative ie regroupe les règles
d’organisations et de fonctionnement des disposition administratives générales . Ordonnance du 04
mai 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2001, qui met en place un code de justice administrative
regroupant toutes les règles d’organisation et de fonctionnement des juridictions administratives
générales.

Ce code de justice administrative a été préparé pour mieux réformer les juridictions administratives.

Cette codification a été préparée par le Conseil d’Etat. par conséquent, on peut souligner qu’ils ont
souhaités rapprocher les juridictions dans leurs modes de fonctionnement et d’organisation. Le CE
 est l’organisme qui controle les juridictions administratives. Ce code de justice administrative
comporte pas moins de 9 livres, avec une organisation claire (partie législative, partie réglementaire).

Section 1 : la compétence de la juridiction administrative

A) Origines de la séparation des autorités administratives et judiciaires.

la compétence des juridictions administratives ne s’est affirmée que tardivement dans le temps. sous
l’ancien régime, il y avait une confusion des pouvoirs, système de l’administration juge, c’était le
roi qui avait le dernier mot et été chargé de régler les litiges administratifs, parce que le roi avait une
véritable méfiance vis à vis des tribunaux ordinaires et il ne voulait pas soumettre les litiges
administratifs à d’autres organismes. Ceci s’est clairement affirmé dans 2 édits mis en place avant
le principe révolutionnaire :
Edit de saint germain 21 février 1641 où celui ci condamne l’interférence des parlements en matière
administratives. Cet Edit a été repris par l’Edit de Fontainebleau 08 juillet 1861 qui interdit au
parlement de connaître des affaires concernant l’état.
Le principe révolutionnaire va reprendre les 2 édits

B) Le principe révolutionnaire de séparation des autorités administratives et judiciaires et ses

compétences

Les révolutionnaires ont repris les 2 édits en y apportant des aménagements, art 13 des 16 et 24 août
1790 : « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives». Ce principe affirmé n’avait pas pour autant doté ces autorités d’un juge
administratif. C’est donc Napoleon Bonaparte 1799 Conseil d’etat et 1800 conseil de prefectures;
Cette mise en place ne permettait pas à ces juridictions de trancher des litiges administratifs, ie le CE
ne rendait que des avis qu’il devait faire approuver par l’éxecutif (administration juge). On appelait
cela le système de la justice retenue. il faudra attendre la loi du 24 mai 1872 pour passer du système
de la justice retenue à la justice déléguée, ie que le conseil d’état va rendre des actes juridictionnels.
il va donc avoir une véritable fonction de juge.

Au 19 et 20ème siècles, le contentieux administratif va se développer et surtout devant le CE. En

1953, il y avait 25000 dossiers en attente devant le CE qui par conséquent était encombré. Il fallait le
désengorger. Il y a eu une réforme importante : réformes du 30 09 et du 28 11 1953, entrées en
vigueur au 1er janvier 1954 qui transforme les conseils de préfectures en tribunaux administratifs et en
en faisant des juges du droit commun du contentieux administratif. Le législateur a élargi la
compétence des TA pour désencombrer le CE. Le CE reste juge d’appel et de Cassation. Le CE est
conseiller du gouvernement. C’est sa principale mission, devant la mission contentieuse.

Malgré la création des TA et l’élargissement de leurs compétences, on s’est aperçu en 1986 que le
CE était à nouveau encombré en tant que juge d’appel avec plus de 100000 affaires en instances.
Deuxième réforme : loi du 31 décembre 1987 entrée en vigueur le 1er janvier 1989, Création des
cours administratives d’appel (5 à cette époque, 8 aujourd’hui). Les transferts de compétences
entre le CE et le CAA (cour administratives d’appel) ont été étalés dans le temps.

Une autre réforme récente : décret du 22 février 2010, réforme préparée par un groupe de travail du
CE et visant à améliorer le fonctionnement des juridictions administratives (TA, CAA et CE). Elle
comporte 3 grands volets :
- le CE se décharge, transfère sa compétence de 1er ressort au profit des TA. Le décret fixe une
nouvelle délimitation de compétence, le CE abandonnant sa compétence directe ie en tant que juge en
premier et dernier ressort (pour désencombrer le CE).
- Réforme de l’expertise. cette réforme préparée par un conseille de l’état. Elle s’inspire de la
procédure civile. l’expert ne peut se prononcer que sur des questions de fait, jamais sur des
questions de droit.
- Le décret crée «l’amicus curiae» ie possibilité pour le juge de demander un avis d’une
personnalité qualifiée, extérieure au litige, ex un professeur d’université.
C) Le statut constitutionnel de la juridiction administrative

Contrairement au juge judiciaire, il n’y a pas de dispositions constitutionnelles qui légitiment

l’ordre juridique administratif. Le Conseil Constitutionnel a donné un statut constitutionnel à
l’ordre juridictionnel administratif dans plusieurs décisions :
- CE 22/07/1980, décision dans laquelle le juge constitutionnel fixe un principe d’indépendance de
l’ordre juridique administratif : seul le législateur est compétent pour créer ou supprimer une
juridiction administrative. Cette compétence découle de l’indépendance des tribunaux administratifs.
Deuxième conséquence
- cela conduit à déterminer des compétences propres aux juridictions administratives, elles sont
compétentes pour annuler les décisions administratives ou à demander réparation
- Troisième conséquence, le CC autorise le législateur à attribuer une matière en bloc, à l’un ou
l’autre des deux ordres de juridictions, soit à l’ordre administratif, soit à l’ordre judiciaire, dans
l’intérêt d’une bonne application de la justice, à condition que cela n’aboutisse pas à vider le
principe même de l’indépendance de la juridiction administrative. Cette décision a été confirmée CE
23/01/1987. et CE 01/03/2007 qui concernant une loi organique sur le statut des magistrats. A cette
occasion le CE a réaffirmé le principe de séparation entre administratif et judiciaire, et le principe
d’indépendance entre les juges administratifs et judiciaires.

SECTION 2 : L’ORGANISATION DE L’ORDRE JURIDICTIONNEL ADMINISTRATIF

Cette organisation tourne autour du CE. C’est le CE qui contrôle toute l’activité des juridictions
administratives grâce à la mission permanente d’inspection des juridictions administratives (qui
existe depuis 1945). Dans cette organisation, il faut distinguer les juridictions administratives générales
des juridictions administratives spéciales qui concernent par exemple des ordres professionnels.

A) Les juridictions administratives générales

Dans un ordre croissant:

22/02/2010 s’est appliqué en avril 2010

- Tribunaux administratifs = premier ressort = juge de droit commun des litiges administratifs
- Cour administratives d’appel= jugent en appel les jugements rendus par les TA. Ce sont les juges
du fond
- Conseil d’état qui a une triple compétence :
- compétence directe = compétence en premier et dernier ressort = pour les actes sensibles
- il peut être juge d’appel et donc juge du fond
- Il est aussi et surtout juge de cassation. il peut examiner une procédure d’admission du
pourvoi en cour d’appel contre les arrêts rendus par les cours administratives d’appel, ou
vis des décisions rendues par les cours administratives spéciales.
Cependant, le juge de cassation ne rejuge pas le litige, il ne rejuge que le jugement ou l’arrêt sur le
litige.

A) les Tribunaux administratifs.

Ils sont aujourd’hui 42 (31 en métro, et 11 outre mer), chaque TA est présidé par un président, et
est également composé de magistrats indépendants.

L’organisation des TA a été modifiée par le décret du 22 fev 2010, entré en vigueur le 1er avril
2010 cad il faut toujours distinguer la chambre (qui est en qqe sorte un aspect organique du TA, ex
chambre de la fonction publique, chambre fiscale) avec la formation de jugement (qui a un côté plus
fonctionnel, celle ci peut consister en un magistrat unique qui va rendre dans ce cas une ordonnance.
mais en principe, elle est collégiale (3 juges : 1 juge qui appartient à la chambre concernée par le
litige, 1 juge qui appartient à une autre chambre, et le président). Il peut y avoir des collégiales
élargies (5 magistrats). Le décret du 22 fév 2010 maintient la formation plénière parce qu’on veut
donner une solennité de la décision rendue. Ce décret crée une formation de jugement en chambres
réunies, ie on va retenir 2 voir 3 chambres.
 Délai moyen de jugement en TA = 13 mois, pour l’année 2008, les TA ont enregistrés 173000 et ils
en ont jugés 198000. La moyenne pour un magistrat est 280 dossiers par an. Le taux d’appel est
inférieur à 20% mais le taux de réformation des jugements est inférieur à 20%
Les TA ont passé des contrats d’objectifs avec le CE et les objectifs atteints permettent d’avoir des
moyens
Depuis le 1er avril 2010 les tribunaux administratifs sont encore plus compétents car il y a eu un
transfert pour certains litiges qui relevaient de la compétence directe du CE.

Principe d’attributions territoriales pour les TA

Cette règle fixée sous l’art R312-1 du code justice administratif qui pose la règle normale
d’attribution de compétences du litige administratif à un tribunal administratif, ie le recours doit être
porté devant le TA dans le ressort duquel siège l’autorité administrative qui a pris la décision
attaquée ou signé le contrat litigieux.
S’il y a plusieurs signatures, c’est toujours le premier dénommé qu’il faut regarder : le TA
compétent est celui du premier dénommé.
La réforme de 2010 , puisqu’elle supprime certaines compétences directes du CE attribue aux
tribunaux de nantes et de paris le transfert de compétence du CE. Pour nantes, R312-8 du CJ, reçoit la
compétence en ce qui concerne les litiges relatifs aux rejets des demandes de visa d’entrées sur le
territoire et relevant des autorités consulaires. Pour le TA de Paris, R312-19 qui attribue les litiges qui
ne relève de la compétence d’aucun TA. c’est un litige administratif qui est né en dehors de
territoire.
Les cours administratives d’appel
elles ont été crées par la loi du 31 12 1987 et entrées en vigueur en 1989. A l’origine 5 cour
administrative d’appel : bordeaux, lyon, nancy, nantes et paris. En 1997, création de celle de
marseille. en 2004, Versailles et Douai. En 2008, avec 27800 affaires enregistrées, et 27200 affaires
jugées. Le délai moyen de jugement est d’un an. Il y a une très forte augmentation du contentieux
des étrangers. Seulement 10,99% de renvoi devant le CE et sur ce pourcentage, 85% des pourvois sont
rejetés ou non admis. Elles ont surtout reçu pratiquement l’ensemble des affaires d’excès de
pouvoir.

Le CE
institution Napoléonnienne 1799, qui a pour ancêtre le conseil du Roi. 2 missions essentielles, les
formations administratives pour conseiller le gouvernement, et la fonction de contentieux parce qu’il
est juge suprême. 3 compétences contentieuses : directe, d’appel et de cassation.
Grande réforme depuis le 1er janvier 2001. Le Ce était organisé et fonctionnait avec ses propres
règles à partir de l’ordonnance du 31 juillet 1945, et 1963. Ces textes ont été aménagés au cours de
la codification du 1er janvier 2001.

Décret du 6 mars 2008

2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l’organisation et au fonctionnement du CE
réforme qui comporte 3 volets :
- une réorganisation de la section du contentieux et de l’assemblée du contentieux
- une réorganisation des formations administratives (création d’une 6ème formation administrative)
- séparation entre les deux formations (administrative et contentieuse).

- une réorganisation de la section du contentieux et de l’assemblée du contentieux

on a réduit le nombre de membres de la section contentieuse de CE qui est passé de 17 à 15. 1
président / 3 présidents adjoints / 10 présidents de sous sections / 1 rapporteur.
le nombre de magistrats qui siègent en section du contentieux est désormais inférieur au nombre de
magistrats qui siège en assemblée.
L’assemblée du contentieux passe de 12 à 17 membres. C’est la formation la + importante
aujourd’hui. Du coup, formation impaire, le président n’a plus voix double. Le vice président perd
sa voix prépondérante. Les arrêts d’assemblée permettent de montrer une étape nouvelle dans le
droit administratif. Les arrêts de section du contentieux tranchent plus des questions techniques.

- une réorganisation des formations administratives (création d’une 6ème formation administrative)
 une nouvelle section intitulée la section de l’administration, formation administrative et non pas
contentieuse. Pour permettre d’examiner des projets de lois ou de décrets qui sont transversaux pour
lesquels on ne souhaite pas attribuer à une seule formation administrative. section des finances /
intérieur / travaux publics/ questions sociales / administration / section du rapport et des études qui est
utile parce que tous les ans elle effectue des études, et elle a un pouvoir d’injonction : en cas de
difficulté d’exécution on peut demander a cette section de donner dans un délai de 6 mois pourquoi
il y a des difficultés dans la bonne exécution des décisions de justice.

- séparation entre les deux formations (administration et contentieuse). Les membres du CE

appartiennent aux deux mais il y a une séparation entre la fonction consultative et la fonction
contentieuse. ie le magistrat qui a participé à la décision ne pourra pas siéger dans la formation
contentieuse. On a bien un principe d’impartialité.

2ème réforme importante

la réforme du décret du 7.01.2009 qui modifie le nom du magistrat qui rédige des conclusions écrites
sur l’affaire, sur le litige administratif et qui propose une solution. Ce magistrat s’appelle
rapporteur public. Il a une fonction extrèmement importante.

3ème réforme
décret du 22 fev 2010 entrée en vigueur au 1er avril
Le décret crée une nouvelle formation de jugement : en formation de sous sections réunies. pour des
affaires qui présentent une difficulté assez importante mais qui ne nécessite pas l’intervention ni de
la section du contentieux ni de l’assemblée du contentieux, il est possible de faire appel à cette
formation de sous sections réunies.

Pour accélérer la procédure devant le CE, les présidents de sous sections peuvent régler certaines
affaires par voie d’ordonnance, ie par juge unique , pour accélérer le cour de la justice
administrative. Cette possibilité est même étendue au président de la section du contentieux.

4ème réforme qui réduit la compétence directe du CE

art R311-1 du code de justice administrative : le CE n’est plus compétent aujourd’hui directement
que dans 4 domaines : les recours dirigés entre ordonnances ou décrets du président de la république,
les recours dirigés contre les actes règlementaires du 1er ministre ou des ministres, les litiges
concernant le recrutement et la discipline des agents nommés par décret du PR ou du 1er ministre, les
recours dirigés contre les décisions prises par les organes des autorités limitativement énumérées, qui
concerne par les décisions de la CNIL, du CSA, de la CNCSS...
Le CE est aussi juge d’appel donc va rejuger au fond les décisions des TA. Le CE reste juge de
cassation vis à vis des organismes à compétences nationales qui se prononce en matière disciplinaire,
et vis à vis des décisions de la cour des comptes.

Aujourd’hui on cherche à désengorger le CE, et à accélérer le cours de la Justice administrative.

2) Les juridictions spécialisées

a ne pas confondre avec les juridictions générales

Elles sont une cinquantaine. Il s’agit d’organes qui ont des compétences techniques, le plus souvent
disciplinaires. elles relèvent du CE en cassation
Juridiction spéciale
- la cour des comptes, qui fait l’objet de beaucoup de réformes
- la cour de discipline budgétaire
- commissions d’aides sociales au niveau local et au niveau central
- les ordres professionnels, quant elles ont une compétence disciplinaire, ie l’ordre des médecins

Chapitre 2 : contentieux administratif : procédures et recours

la procédure a un régime autonome, ses règles propres. Le procès administratif n’est pas le procès
civil. on a des sources textuelles avec le code de justice administrative. On a des sources
jurisprudentielles parce que le CC a souligné qu’il y avait un droit d’agir en justice (indépendance
 de la PF) dans la décision CC 09/04/1996 statut autonomie de la polynésie française). Le CE en a fait
un PGD.

A) Les principaux caractères de la procédure administrative contentieuse

on peut en retenir 4
- procédure inquisitoriale ,
- elle est contradictoire
- principalement écrite
- elle est secrète

1) le caractère inquisitorial

le JA dirige le procès administratif. il dirige l’instruction. Ce ne sont pas les parties qui dirigent le
procès. on est pas dans le cadre d’une procédure accusatoire que l’on retrouve dans le procès civil.
Ce caractère se remarque car lorsqu’on saisit le JA , on le sait par une requête et non pas par une
assignation. On adresse une demande au JA. Le rôle du juge (l’office du juge) est extrèmement
important. dès que la requête est enregistrée au greffe, il y a désignation d’un rapporteur qui va
donc diriger l’instruction. Il va pouvoir prendre des mesures d’instructions, soit de sa propre
initiative, soit à la demande des parties. ie en matière d’urbanisme, il peut décider d’aller sur les
lieux. Il peut aussi ordonner une expertise. le décret du 22/02/2010 a réformé l’expertise dans un
souci d’efficacité en reprenant beaucoup de l’expertise qui se déroule devant le juge civil.
l’expertise est la principale mesure d’instruction. La difficulté en matière d’expertise, c’est que
celle ci allonge la durée du procès, il y a un cout supplémentaire. parfois l’expert rencontre des
difficultés pour se faire communiquer des documents ce qui peut rallonger la mesure d’expertise. le
décret a modifié le rôle et les conditions d’intervention de l’expert. Il est en effet désormais
possible pour l’expert (et pour les parties) de demander au juge des référés de modifier le périmètre
de l’expertise pour que sa mission soit plus efficace à propos des questions de fait que propose le
litige. Il est possible aussi de tenir une audience d’expertise, (un rdv oral) dans le but de débloquer
une expertise pour avoir des réponses aux questions de fait et accélérer le rapport de l’expert. Le
magistrat instructeur peut aussi recourir à une consultation technique, ie vis à vis d’une personne
qualifiée, lui demander son avis et l’avis sera communiqué aux parties. Le juge peut recourir à
l’amicus curiae (inviter au cour de l’instruction toute personne qualifiée à présenter et à produire
des observations d’ordre général ou plus ponctuel, de façon à avoir un éclairage extérieur vis à vis
du litige). Le juge pourra inviter cette personne soit oralement soit par écrit. Ce même juge peut
demander un mémoire récapitulatif, ie demander à une partie qui a tendance à se répéter, de produire
un mémoire récapitulatif des moyens et des conclusions pour l’obliger à cerner beaucoup plus ce qui
demandé au juge administratif. Ce magistrat va rédiger un rapport qui est le cadre du futur jugement.
Le rôle du magistrat instructeur est donc très important car il va préparer déjà dans son instruction la
solution

2) le caractère contradictoire

élément qui découle de l’art 6-1 de la CEDH. Il est indispensable pour tout procès administratif. Le
CE en a fait une règle générale de procédure qui s’impose à toute juridiction administrative, CE
16/01/1970 GATE. Il ne faut pas confondre le contradictoire avec le droit de la défense qui concerne
l’administration avec son administré. le contradictoire concerne le juge.
Au cours du procès administratif, toutes les parties doivent se voir communiquer tous les mémoires
entre le demandeur et le défenseur. C’est la garantie d’un procès équitable. Cependant, il y a eu
des difficultés avec une spécificité Française à propos du rôle de notre commissaire du gouvernement
qui s’appelle aujourd’hui qui s’appelle rapporteur public,
CE Sect 10.07.1957 Gervaise : «la mission impartie au commissaire du gouvernement est d’exposer
les questions que présente à juger chaque recours contentieux et faire connaitre, en formulant en toute
indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait
de l’espèce et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu’appellent,
suivant sa conscience, le litige soumis à sa juridiction» ie il prépare le jugement. Il a un rôle de
réviseur. Le rôle du rapporteur est très important aujourd’hui.
Décret du 07.01.2009 : on a changé le nom du commissaire du gouvernement en rapporteur public, et
devant les TA et les CAA, il y a communication du sens des conclusions du rapporteur public avant
la tenue de l’audience. C’est une communication dématérialisée sur le logiciel sagace un jour franc
 avant le jour de l’audience. Le sens des conclusions ne peut plus être modifié après avoir été mis en
ligne. Les parties peuvent demander à présenter des observations orales à l’audience.

3) caractère principalement écrit

il découle des pouvoirs inquisitoriaux du JA qui va demander des mémoires écrits en fixant des délais
sous peine d’acquiescement aux faits.
Le procès administratif a aussi une phase orale qui se déroule lors de l’audience ou séance de
jugement. l’audience est décidée après la clôture de l’instruction.

4) le caractère partiellement secret

très important au niveau des droits processuels. toute la phase d’instruction est secrète. Le débat
contentieux reste secret. Il y aussi le secret du délibéré parce que c’est une garantie de
l’indépendance du magistrat. Ce secret du délibéré s’impose à toute juridiction administrative (CE
16/10/1957 GOPEE).
Cependant, la cour de strasbourg a considéré que la présence aux délibérés du commissaire du
gouvernement portait atteinte aux droits de
La France a répondu qu’il y avait une présence mais sans participation : la cour a répondu que la
théorie de l’apparence gênait)
Les modifications sont intervenues à partir de 2006 R732-2 du code de justice administrative : la
décision du TA ou de la CAA est délibérée hors la présence des parties et du commissaire du
gouvernement (rapporteur public).
R733-3 du code de justice administrative : « sauf demande contraire d’une partie, le commissaire du
gouvernement assiste aux délibérés. Il n’y prend pas part. Le CE veut montrer l’apport très positif
du rapporteur public.

E) les recours contentieux (classification des recours)

a) les classifications des recours contentieux

définies par la Doctrine.

1) celle d’Edouard Laferriere qui a écrit le premier traité de la juridiction administrative en 1881. Ce
traité a été actualisé par la RGDJ en 1987-1988.

Il a fondé dans sa classification 4 types de recours contentieux avec pour critère essentiel les pouvoirs
du JA. il s’est fondé sur la fin du procès administratif.
- le JA peut avoir des pouvoirs de pleine juridiction (du plein contentieux) = le JA peut non seulement
annuler une décision administrative mais aussi la réformer, ex en matière fiscale, on peut annuler un
avis d’imposition et recalculer l’impot.
- le JA peut seulement avoir des pouvoirs d’annulation, annulation pour inégalité ayant pour motif
une inégalité constatée. donc Recours en annulation
- le JA peut avoir seulement des pouvoirs d’appréciation de la légalité. On lui demande seulement
d’interpréter une décision administrative et de dire si elle est légale. ie apprécier la notoriété d’un
licenciement pour raisons économiques.
- le JA a un pouvoir répressif, pour condamner et infliger des amendes. Des infractions commises
envers les lois du domaine public (contravention de grande voierie)

2) celle de Léon Duguy (1921) (Ecole du service public), qui a proposé une classification bipartite.
Repose sur le début du procès.

- recours subjectif : quand le justiciable demande par exemple, réparation après un préjudice subi à
l’hopital. meme chose pour un contentieux fiscal.
- recours objectif : annulation de la déclaration d’utilité publique, l’annulation d’un règlement

3) celle de René Chapu, classification bipartite

4)
 2 types de recours
- les recours contre une décision (contentieux objectif)
- le contentieux des poursuites

4) Celle de Fabrice Melleray, thèse 2001 nouvelle classification

thèse intitulée essai sur la structure du contentieux administratif français

bipartite :
- il y a des actions en justice qui prenait en compte l’ensemble social et qu’il appelle «actions
hollistes» ie l’action en justice est fait dans un but social, qui vise l’intérêt de la société toute
entière.
- il y a des actions en justice individualistes, qui sont les recours en indemnités qui ne concerne que le
requérant.

Le juge retient :
le recours pour excès de pouvoir
le recours en plein contentieux

F) le recours pour excès de pouvoir

il est le plus important. il représente plus de 40%. Le CE a voulu ouvrir à tous ce recours en
appréciant les conditions de recevabilité de ces demandes.
3 conditions de recevabilité (la recevabilité précède le fond)
- la qualité du requérant
- y a til eu une décision
- est ce dans les délais

a) la qualité du requérant

Le requérant doit avoir la capacité pour agir en justice (majeur...). la qualité du requérant lui donne un
intérêt pour agir. Ce demandeur doit avoir un intérêt personnel et suffisant pour conteste la décision
administrative qu’il soumet au juge. Le CE a montré qu’il avait une position libérale (ouverte) en
ce qui concerne cette qualité du requérant, ex la qualité de contribuable (communaux... mais pas
national) suffit pour agir et demander l’annulation du budget de la collectivité. Ex la qualité
d’usager (utilisateur d’un service public) est également suffisante pour demander le changement de
tarification à la sncf par exemple. Le CE a même admis que l’intérêt à agir pouvait être collectif,
exemple une association de défense est recevable pour contester le statut d’un syndicat etc...

b) décision
Il s’agit de montrer au juge la liaison du contentieux, ie une décision administrative préalable et que
l’on conteste. Cette décision doit être communiquée au juge et elle doit exister et faire grief, ie il ne
doit pas s’agir d’une simple de décision de préparation (exemple d’une circulaire), sauf en
matière de procédure d’urgence.

c) délai

C’est une condition qui est strictement et sévèrement appréciée par le JA. Le recours en annulation
doit être formulé en principe dans les 2 mois qui suivent soit la publication du réglement soit la
notification d’une décision ou dans les 2 mois qui suivent l’AR d’une demande d’un administré
(si pas de réponse, on sait le JA pour faire annuler un refus)
C’est un délai franc = on ne compte pas les jours fériés non ouvrés, ni le premier jour, ni le dernier
jour) en fait, comme le dit Chaput, il faut rajouter +1 jour.
Conséquence radicale de l’expiration du délai de 2 mois = il y a forclusion (= déchéance d’un
droit). Le juge estime que la requête est irrecevable pour forclusion
La tardiveté est un moyen d’ordre public = le juge va le soulever d’office, il ne peut pas passer
outre. Il doit le constater matériellement

illégalité externe / illégalité interne / violation de la règle de droit / détournement de pouvoir

Le CE S 25/02/2005 France Telecom, le CE admet une modulation des effets dans le temps de
l’annulation contentieuse, pour des raisons pratiques, que l’annulation ne prenne effet que pour
l’avenir. L’office du JA, sa mission, est aussi de veiller à l’après jugement, ie éviter un vide
juridique, et tenir compte des incertitudes sur des situations juridiques constituées

Les procédures d’urgence (3 référés d’urgence)

Section 3 Les procédures d’urgence devant le juge administratif

Il n’existait pas de procédure d’urgence, référé, réforme loi 30.06.2000 relative au référé devant
les juridictions administratives.
Réforme préparée par le CE, arrêtée par le gouvernement et votée parlement. Livre 5 du code de la
justice administrative. Inspiration sur le modèle judiciaire.
3 référés d’urgence :

· Référé suspension
· Référé liberté (référé sauvegarde)
· Référé conservatoire

a) Référé suspension Art L521-1 du code justice administrative

Le but est d’atténuer les faits non suspensifs L4 Hugueno 1982.

Demander au juge administratif la suspension des effets d’une décision administrative attaquée dont
on demande l’annulation. Demande principale d’annulation une décision + demande accessoire de
suspension. Il faut une première demande principale d’annulation pour demander une deuxième
accessoire pour suspension.
Pour le Recours pour Excès de Pouvoir et pour le Recours en plein contentieux.
Le CE souligne que la solution du référé suspension est applicable au plein contentieux notamment
fiscal CE S 25/4/2001 Ministre de l’éco et des finances contre ASRL JANFIN

Pour obtenir le référé suspension avant 2001 : il existait le sursis d’exécution d’application limité
parce que les conditions d’application étaient sévères. Remplir deux conditions pour que le juge
puisse suspendre. Un moyen sérieux d’illégalité plus des conséquences difficilement réparables pour
le requérant (ex financier). Donc très peu utilisé car trop complexe.
A L521-1 Code Justice Administrative a assoupli les conditions :
En exigeant l’urgence et seulement une condition un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque ces deux conditions sont réunies le juge peut accorder le référé suspension, ordonner la
suspension de la décision attaquée, mais pas d’obligation pour le juge.

· Urgence :
Liée à une situation de fait précise, au cas par cas. Liée à la situation personnelle du demandeur, il
doit montrer au juge l’urgence de la situation, peut-être une situation financière difficile, la durée du
jugement (ex fonctionnaire qui attaque son licenciement, délai de jugement 1 an).

· Un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

Pas besoin d’une preuve certaine mais juste de renverser la charge de la preuve sur
l’administration, condition allégée. On ne cherche pas un moyen d’illégalité (incompétence, vice de
procédure...).

Le juge peut suspendre la décision attaquée mais ce n’est pas une obligation. Le verbe pouvoir et
non devoir permet au juge de moduler les effets de la suspension dans le temps et dans l’espace.
Ex : construction d’un immeuble, il peut laisser construire jusqu’au 3 étage puis suspendre pour la
suite. Il peut fixer un délai à la suspension, il n’est pas sûr que l’urgence persiste au-delà d’un
temps.
Moduler les effets de la suspension dans le temps et dans l’espace.
Pragmatisme du juge, étude au cas par cas.

Le juge du référé est un juge unique et promulgue une ordonnance provisoire (il ne s’est pas encore
prononcé sur le fond) et peut être contestée en appel par la cours administrative d’appel ou le CE.

b) Le référé liberté L521-2

C’est une innovation du 30.06.2000, n’existait pas avant de référé liberté, attention particulière du
législateur pour l’efficacité du traitement de l’urgence.
Les conditions de mise en œuvre du référé liberté :

· Condition d’urgence en premier, exigence particulière car un délai de réflexion pour le juge
de 48 h (délai indicatif), rapidité pour empêcher un manquement de l’administration, atteinte
liberté.
Délai indicatif (pas de sanction, peut-être dépassé) à OPPOSER délai de rigueur (sanction ex : recours
de 2 mois sanction forclusion).
L521-2« Assurer la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit
public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans
l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. »

· Sauvegarde d’une liberté fondamentale montrer au juge l’atteinte d’un droit fondamental
protégé par les textes d’une liberté publique (religieuse, se réunir, d’expression…) le droit
à l’intégrité physique, le droit d’asile…
Conseil d’Etat a reconnu le droit au respect de la vie privée comme une liberté fondamentale au
sens de l’article L521-2 du code de la justice administrative CE ordonnance du 25.10.2007 Madame
Y Une mère biologique avait demandé le retrait de toutes les informations qui la concernait dans le
dossier de pupille de son enfant. L’administration doit retirer les éléments personnels de cette mère
dans le dossier de l’enfant.
Protéger sur le plan constitutionnel.
 · Caractère manifeste et grave de l’atteinte d’une liberté protégée et commise dans le cadre
de pouvoir administratif.
Dans un comportement administratif, elle se rattache à l’exercice du pouvoir administratif
(DISTINGUER avec la voie de fait, destruction d’un bien privé ne se rattache à aucun pouvoir
administratif).

Les deux conditions réunies le juge va ordonner de cesser un tel comportement administratif, il peut
contraindre l’administratif à un autre comportement. Il peut prendre toute mesure nécessaire à la
sauvegarde des libertés fondamentales menacées.

Le juge peut ordonner la tenue d’une réunion politique, référé liberté, il oblige le préfet à autoriser
la réunion.
Le juge unique par voie d’ordonnance ordonne la fin d’un comportement portant atteinte aux
libertés fondamentales.

Peut-on requérir les deux référés dans une même requête ?

CE S 18.01.01 Commune de VENELLES
CES 05.03.01 M.SAEZ
On ne peut pas, dans une même requête, faire appel aux deux référés. Car ce sont des dossiers
différents, faisant référence à deux articles différents donc peuvent aboutir à deux décisions
différentes, incompatibilité.

c) Référé conservatoire (injonction) :L521-3

Demande autonome, pas besoin d’une demande principale.
« ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision
administrative ». Pouvoir d’injonction : Ordonner sans suspendre. Les personnes publiques peuvent
demander une injonction à l’encontre d’une personne privée qui compromet l’intérêt public (ex
expulsion).
Injonction à l’encontre d’une personne publique (ex : demande la communication d’un document
administratif, le juge peut l’ordonner).

Aujourd’hui meilleur traitement de l’urgence devant le juge administratif. Les administrés peuvent
paralyser ou faire cesser un comportement administratif grave, manifestement illégal.
Limite du système des référés :
Le juge unique manque de contradictions et se prononce rapidement donc peut de temps pour garder
l’aspect d’efficacité.
TITRE 2 LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
CHAPITRE 2, Le contentieux administratif : procédures et recours

Section 3 Les procédures d’urgence devant le juge administratif

Il n’existait pas de procédure d’urgence, référé, réforme loi 30.06.2000 relative au référé devant
les juridictions administratives.
Réforme préparée par le CE, arrêtée par le gouvernement et votée parlement. Livre 5 du code de la
justice administrative. Inspiration sur le modèle judiciaire.
3 référés d’urgence :

· Référé suspension
· Référé liberté (référé sauvegarde)
· Référé conservatoire

a) Référé suspension Art L521-1 du code justice administrative

Le but est d’atténuer les faits non suspensifs L4 Hugueno 1982.

Demander au juge administratif la suspension des effets d’une décision administrative attaquée dont
on demande l’annulation. Demande principale d’annulation une décision + demande accessoire de
suspension. Il faut une première demande principale d’annulation pour demander une deuxième
accessoire pour suspension.
Pour le Recours pour Excès de Pouvoir et pour le Recours en plein contentieux.
Le CE souligne que la solution du référé suspension est applicable au plein contentieux notamment
fiscal CE S 25/4/2001 Ministre de l’éco et des finances contre ASRL JANFIN

Pour obtenir le référé suspension avant 2001 : il existait le sursis d’exécution d’application limité
parce que les conditions d’application étaient sévères. Remplir deux conditions pour que le juge
puisse suspendre. Un moyen sérieux d’illégalité plus des conséquences difficilement réparables pour
le requérant (ex financier). Donc très peu utilisé car trop complexe.
A L521-1 Code Justice Administrative a assoupli les conditions :
En exigeant l’urgence et seulement une condition un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque ces deux conditions sont réunies le juge peut accorder le référé suspension, ordonner la
suspension de la décision attaquée, mais pas d’obligation pour le juge.

· Urgence :
Liée à une situation de fait précise, au cas par cas. Liée à la situation personnelle du demandeur, il
doit montrer au juge l’urgence de la situation, peut-être une situation financière difficile, la durée du
jugement (ex fonctionnaire qui attaque son licenciement, délai de jugement 1 an).
 · Un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :
Pas besoin d’une preuve certaine mais juste de renverser la charge de la preuve sur
l’administration, condition allégée. On ne cherche pas un moyen d’illégalité (incompétence, vice de
procédure...).

Le juge peut suspendre la décision attaquée mais ce n’est pas une obligation. Le verbe pouvoir et
non devoir permet au juge de moduler les effets de la suspension dans le temps et dans l’espace.
Ex : construction d’un immeuble, il peut laisser construire jusqu’au 3 étage puis suspendre pour la
suite. Il peut fixer un délai à la suspension, il n’est pas sûr que l’urgence persiste au-delà d’un
temps.
Moduler les effets de la suspension dans le temps et dans l’espace.
Pragmatisme du juge, étude au cas par cas.

Le juge du référé est un juge unique et promulgue une ordonnance provisoire (il ne s’est pas encore
prononcé sur le fond) et peut être contestée en appel par la cours administrative d’appel ou le CE.

b) Le référé liberté L521-2

C’est une innovation du 30.06.2000, n’existait pas avant de référé liberté, attention particulière du
législateur pour l’efficacité du traitement de l’urgence.
Les conditions de mise en œuvre du référé liberté :

· Condition d’urgence en premier, exigence particulière car un délai de réflexion pour le juge
de 48 h (délai indicatif), rapidité pour empêcher un manquement de l’administration, atteinte
liberté.
Délai indicatif (pas de sanction, peut-être dépassé) à OPPOSER délai de rigueur (sanction ex : recours
de 2 mois sanction forclusion).
L521-2« Assurer la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit
public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans
l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. »

· Sauvegarde d’une liberté fondamentale montrer au juge l’atteinte d’un droit fondamental
protégé par les textes d’une liberté publique (religieuse, se réunir, d’expression…) le droit
à l’intégrité physique, le droit d’asile…
Conseil d’Etat a reconnu le droit au respect de la vie privée comme une liberté fondamentale au
sens de l’article L521-2 du code de la justice administrative CE ordonnance du 25.10.2007 Madame
Y Une mère biologique avait demandé le retrait de toutes les informations qui la concernait dans le
dossier de pupille de son enfant. L’administration doit retirer les éléments personnels de cette mère
dans le dossier de l’enfant.
Protéger sur le plan constitutionnel.

· Caractère manifeste et grave de l’atteinte d’une liberté protégée et commise dans le cadre
de pouvoir administratif.
Dans un comportement administratif, elle se rattache à l’exercice du pouvoir administratif
(DISTINGUER avec la voie de fait, destruction d’un bien privé ne se rattache à aucun pouvoir
administratif).

Les deux conditions réunies le juge va ordonner de cesser un tel comportement administratif, il peut
contraindre l’administratif à un autre comportement. Il peut prendre toute mesure nécessaire à la
sauvegarde des libertés fondamentales menacées.

Le juge peut ordonner la tenue d’une réunion politique, référé liberté, il oblige le préfet à autoriser
la réunion.
Le juge unique par voie d’ordonnance ordonne la fin d’un comportement portant atteinte aux
libertés fondamentales.

Peut-on requérir les deux référés dans une même requête ?

CE S 18.01.01 Commune de VENELLES
CES 05.03.01 M.SAEZ
On ne peut pas, dans une même requête, faire appel aux deux référés. Car ce sont des dossiers
différents, faisant référence à deux articles différents donc peuvent aboutir à deux décisions
différentes, incompatibilité.

c) Référé conservatoire (injonction) :L521-3

Demande autonome, pas besoin d’une demande principale.
« ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision
administrative ». Pouvoir d’injonction : Ordonner sans suspendre. Les personnes publiques peuvent
demander une injonction à l’encontre d’une personne privée qui compromet l’intérêt public (ex
expulsion).
Injonction à l’encontre d’une personne publique (ex : demande la communication d’un document
administratif, le juge peut l’ordonner).

Aujourd’hui meilleur traitement de l’urgence devant le juge administratif. Les administrés peuvent
paralyser ou faire cesser un comportement administratif grave, manifestement illégal.
Limite du système des référés :
Le juge unique manque de contradictions et se prononce rapidement donc peut de temps pour garder
l’aspect d’efficacité.

Reprises
 Chapitre 3 : La responsabilité administrative

Le régime de responsabilité sans faute n’est que dérogatoire. Il a deux fondements :

- le risque qui se réalise sur une personne déterminée
- la rupture directe d’égalité devant les «charges» publiques

3 grands domaines
- les dommages causés aux choses
- les dommages subis par des collaborateurs occasionnels
- les dommages de travaux publics causés aux tiers

paragraphe 1 : dommages causés aux choses

*Le CE a élargi le champ d’application de la notion de risques exceptionnels provocant un risque
anormal et appréciable en appliquant des méthodes retenues par l’administration mais dangereuses.
CE Sec 03.02.1956 THOUZELLIER qui concerne les méthodes dangereuses. Le CE tout en constatant
la méthode libérale retient cependant un régime de responsabilité sans faute pour risques, cad risques
pour les personnes du voisinages.
*Dans le prolongement de l’arrêt THOUZELLIER, le CE a retenu également la même solution en ce
qui concerne le traitement des malades mentaux autorisés à des sorties d’essais. Le CE a considéré
que les dommages causés par ces malades mentaux, placés en sorties d’essais, doivent être
indemnisés sur la base d’une responsabilité sans faute (CE 13.07.1967), département de la Mozelle.
*Le CE a décidé d’étendre la jurisprudence de Thouzellier (1956) à propos des détenus en
permission de sortie qui peuvent provoquer des dommages, c’est la responsabilité pour risques sans
fautes qui a été retenu par la victime. (CE 02.12.1981 Garde des sceaux / Theys)
* CE S 05/12/1997 Garde des sceaux / Mr Pelle (jeune mineur confié par un juge à titre provisoir à
une association privée, ce mineur s’en est pris violement à son professeur de voile en lui plantant un
coup de couteau. Le CE maintient le principe de la jurisprudence Thouzellier, reconnait l’emploi de
méthodes de rééducation dangereuses, il reconnait que cette méthode crée cependant un risque spécial
et anormal engageant la responsabilité sans faute de l’état.

Def = action récursoire ou subrogatoire = on se retourne contre l’administration. On a été condamné

à payer, et on se retourne vers l’autre administration pour le partage de la somme à payer.
CE 17/03/2010 Garde des sceaux / Maif
Il s’agissait d’un dommage causé conjointement par des mineurs délinquants et par des mineurs en
danger. La législation dans ce cas n’est pas la même. Le CE commence par réafirmer qu’en vertu
de la la jurisprudence Thouzellier, l’état est responsable des enfants placés au titre des mineurs
délinquants. En revanche, l’état n’est pas responsable des enfants placés au titre de la législation
sur l’enfance en danger (CE S 11/02/2005 Axa courtage). Par conséquent, lorsque le dommage
résulte de l’action conjointe des mineurs placés dans un établissement privé au titre de l’enfance
en danger, et d’autre part, par des enfants mineurs mais placés au titre des mineurs délinquants,
chaque co-auteur du dommage doit assumer sa part (ie partage de responsabilité). L’état ne
remboursera que la part des enfants placés au titre des mineurs délinquants.

paragraphe 2 : dommages subis par des collaborateurs occasionnels

le CE s’est inspiré de ce qu’il avait déjà imaginé pour les agents permanents de l’administration.
Arrêt de principe : CE 21.06.1895 CAMES, un accident ayant entraîné une incapacité permanente
d’un ouvrier d’état, blessé par un éclat de métal. Il demande une indemnisation : le CE répond
que il y a des risques liés à sa fonction et par conséquent, il doit être indemnisé (en l’absence de
législation applicable). Le CE a donc étendu la jurisprudence CAMES aux collaborateurs non
permanents de l’administration, ie à des personnes qui prêtent leurs concours à une mission de
service public (sauvetage, secours) et qui à cette occasion subissent un dommage. La jurisprudence a
tout de même progressivement élargie la notion de collaborateurs occasionnels, même si la défini de
collaborateurs occasionnels est du cas par cas pour permettre une réparation, une indemnisation sans
faute.
Dans les années 1945, le CE a souligné que la collaboration devait être sollicitée (CE Ass 22.11.1946,
commune de Saint Priest La plaine) la commune devait demander qui veut tirer les feux d’artifices.
Il s’agissait d’une explosion prématurée qui avait blessé deux bénévoles, la participation de ces
bénévoles avait été sollicitée par le maire. Donc indemnisation payée par la commune.
Plus tard le CE a considéré que la collaboration pouvait être spontanée à condition qu’elle soit
justifiée, CE 14.12.1981 GUINARD, où il s’agissait d’un monsieur qui sortait de l’hôpital et qui
venait d’être opéré de l’appendicite. Il était encore convalescent. Il propose sa collaboration pour
aider 6 infirmiers à faire entrer une personne malade, obèse et très agitée dans une ambulance, il
tombe et se casse une jambe. le CE souligne qu’il y a collaboration spontanée mais pas justifiée : il
était en convalescence, et les infirmiers étaient assez nombreux.
Aujourd’hui, cette collaboration occasionnelle se traduit surtout dans l’urgence. CE S 25.12.1970,
Commune de Batz-sur-mer. Médecin se porte secours en urgence d’un enfant qui était en train de se
noyer, et qui se noie aussi. La commune a été condamnée à payer 50 millions de francs à la famille
du médecin décédé.
Récemment, le CE a repris la jurisprudence de Batz-sur-mer CE S 12.10.2009, Madame Chevillard et
autres. Le CE est venu préciser, alors qu’il s’agissait d’une mission de sauvetage en mer, de nuit,
pour un marin victime d’un traumatisme cranien. Cette mission de service publique était coordonnée
par le CROS, et l’armateur du navire avait fait appel à l’un de ses prestataires pour affreter un
hélicoptère afin de permettre une évacuation plus rapide. Le pilote d’hélicoptère de cette société
privée, qui avait accepté ce mission de sauvetage a été considéré comme collaborateur occasionnel
parce qu’on était dans une situation d’urgence. Le rapporteur public souligne que cette extension
de la notion de collaborateur bénévole est plutôt d’ordre moral.

paragraphe 3 : les dommages de travaux publics causés aux tiers

Pour le CE, il y a une distinction entre l’usager (utilisateur)et les tiers (passif par rapport à
l’ouvrage public). Lorsque la voie publique ou l’ouvrage publique est particulièrement dangereuse,
le CE accepte de ne pas faire de différences, il y a une responsabilité sans faute. arret de principe =
CE S 18.12.1953 GAIN pour une rupture d’une canalisation d’eau. Cette jurisprudence a été
confirme par CE 06.07.1973 DALLEAU, route exceptionnellement dangereuse.

SECTION 2
Responsabilité pour rupture directe d’égalité devant les charges publiques

Ce fondement a un caractère d’ordre public. On peut être sur qu’à propos de tout litige, le juge a
regardé s’il n’y avait pas une rupture d’égalité devant les charges publiques. Il doit donc vérifier
à l’occasion de chaque demande, s’il n’y a pas de ruptures directes d’égalité devant les charges
publiques.
Le juge va se monter très exigeant sur les caractères anormals et spécials. Il va falloir démontrer au
juge qu’il y a une véritable rupture d’égalité devant les charges publiques et que le préjudice est
spécial, ie individualisable.
Ce type de responsabilité sans faute ne s’applique pas aux dommages d’origine accidentels, c’est
donc à propos des dommages non accidentels qu’il y a lieu de rechercher ce fondement de
responsabilité de rupture directe devant les charges publiques.
Ce fondement concerne 5 domaines d’application :
- dommages permanents de travaux publics liés à la présence d’un ouvrage public ou du
fonctionnement
- responsabilité du fait de la loi,
- responsabilité du fait des conventions internationales
- responsabilité du fait des règlements légaux
- responsabilité du fait des décisions individuelles légales

Paragraphe 1
- dommages permanents de travaux publics liés à la présence d’un ouvrage public ou du
fonctionnement

Il arrive en effet que certaines personnes supportent pendant un certain temps et dans l’intérêt de
tous, des dommages causés par la présence ou le fonctionnement d’un ouvrage public, ie l’ouvrage
public est construit dans un intérêt général, mais il peut occasionner une gêne importante dans sa
durée qui entraîne une rupture d’égalité devant les charges publiques. Il doit donc y avoir
indemnisation pour la personne qui supporte spécialement et anormalement la gêne permanente liée à
la présence de l’ouvrage public.
Ex : construction d’une ligne de tramway, travaux publics d’intérêt général. Pendant les travaux,
qui vont durer un certain temps, un commerçant peut donc montrer au juge qu’à l’occasion de la
construction de cet ouvrage public, il supporte une baisse de chiffre d’affaire qu’il peut chiffrer et
demander réparation pour rupture directe d’égalité.

Paragraphe 2
- responsabilité du fait de la loi

Loi = norme générale et impersonnelle

Bien qu’elle ne doit pas porter préjudice à un particulier, le CE a eu l’occasion une responsabilité
pour rupture directe devant les charges publics de la loi, CE Ass SA 14.01.1938 Les produits laitiers
LA FLEURETTE : le législateur interdisait de fabriquer des crèmes alimentaires non issues de lait,
produits que seule la SA LAFLEURETTE fabriquait; Le CE a montré que sur les seules
responsabilités exigées :
- il faut d’abord montrer un préjudice spécial et anormal causé par la loi
- il faut le silence du législateur sur les conséquences que peut porter la mise en oeuvre de la
loi.

CE.S 30.07.2003 Association pour le développement de l’aquaculture en région centre et autres

Le CE admet le préjudice résultant de la prolifération d’animaux sauvages appartenant à des espèces
dont la destruction est interdite par la loi et qui peut donc donner lieu à des réparations sur le
fondement de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques

Paragraphe 3
- responsabilité du fait de conventions internationales

Arrêt de principe = CE Ass 30.03.1966, compagnie générale d’énergie radio électrique

La cogere invoquait le fait que la radio ayant été réquisitionnée par l’occupant, l’état français avait
conclu une convention internationale avec les allemands reportant les réparations dûes à ces
compagnies de radio. Le CE souligne qu’ici, une convention internationale peut entraîner une rupture
directe d’égalité devant les charges publiques, mais en l’espèce, il n’y a pas de préjudice spécial
car toutes les radios étaient concernées.
Paragraphe 4
- responsabilité du fait des règlements légaux

Arrêt de principe : CE 22.02.1963, commune de Gavarnie

le maire de la commune de Gavarnie avait pris un arrêté de police, règlement légal, qui réglementait
la circulation pour se rendre sur le cirque de Gavarnie, et cet arrêté réservait l’accès au cirque de
Gavarnie aux personnes qui empruntaient le chemin à dos de mulet (ie qui ne pouvait pas s’arrêter
chez les marchands de souvenirs). Un marchant de souvenir a montré que certes le règlement était
légal, mais il laissait spécialement son commerce avait une baisse de chiffre d’affaires. Le CE
reconnaît une rupture d’égalité devant les charges publiques, la commune a dû indemniser le
marchand.

Paragraphe 5
- responsabilité du fait des décisions individuelles légales

Cela concerne surtout ce qu’on appelle les refus de concours de la force publique pour assurer
l’execution d’une décision de justice. Le préfet oppose un intérêt supérieur (ordre public) à celui
lié à l’exercice de la décision de justice. Le CE a considéré qu’il fallait mettre en place un régime
de responsabilité sans faute du fait d’un intérêt supérieur
CE ASS 30.11.1923 COUITEAS
dans cette affaire, expulsion 8000 personnes. Le refus est justifié, mais il faut indemniser la personne
qui était propriétaire.
CE ASS 03.06.1938 Société Cartonnerie Saint Charles, qui a montré le refus d’expulser des
manifestants (bien que légal), mais il y aura une indemnisation à donner à l’entreprise.

02/11/2010
TITRE IV LES ACTIVITES ADMINISTRATIVES
Il s’agit de considérer les activités administratives dans un but d’intérêt général identifié.

Cela concerne notamment les transports, les services de l’enseignement. Il y a une activité
administrative qui a un but d’intérêt général un peu particulier : la police administrative.
La police administrative n’est pas une activité de prestation, mais une activité de règlementation.
Elle doit garantir l’ordre public dans toutes ses componentes.
Les services publics / L’organisation des services publics

Aujourd’hui le service public est moins une institution qu’un mode de fonctionnement.

Chapitre 1 : Les services publics

Section 1 : notion de service public

notion complexe du droit administratif qui a subit une très forte évolution à la fin du XIXème siècle
avec la privatisation, ie utilisation des règles de droit privé (civiles ou commerciales) et avec la
gestion des services publics par des services publics privés.
L’expression service figure dans l’arrêt Blanco 08.02.1873, considérant que la responsabilité qui
peut incomber à l’état...dans le service public.
Elle a servi à justifier la compétence du juge administratif, et à mettre en place des règles spéciales
liées aux activités d’intérêt général.

La conception classique de la notion de service public et la crise de service public

A) conception classique du service public (fin du 19ème siècles jusqu’aux années 1940)

on a mis en avant dans un premier temps le critère organique, ie lié à la personne publique, et il y a
deux écoles : école du service public (Léon Duguy / école de Bordeaux), «l’état est une coopération
du service public organisée et contrôlée par des gouvernants. c’est une conception objective du
service public qui retient surtout un critère matériel lié à l’activité indispensable à la réalisation et
au développement de la société.
Cette définition a été complétée par deux grands auteurs : Gaston Jèze et Archille Mestre, qui y ont
apporté une conception plus subjective, ie en recherchant l’intention des gouvernants.
Jèze «sont uniquement des services publics, les besoins d’intérêt général que les gouvernants d’un
pays donné, à une époque donnée, ont décidé de satisfaire par le procédé du service public»
Mestre : «cette intention des gouvernants se reconnait dans le régime juridique exorbitant du droit
commun appliqué à une activité». On dit aussi prérogative exorbitante de droit commun.
Ces conceptions ont retenu un critère organique et matériel.Nécessairement, la notion de service public
est évolutive.
La jurisprudence a complété les définitions Doctrinales en retenant tout d’abord le critère organique
en soulignant qu’un service public est un ensemble de moyens qu’une personne publique affecte à
une activité d’intérêt général.
Egalement , la jurisprudence a retenu un critère matériel lié à l’activité d’intérêt général (CE
04.03.1910 THEROND, la ville de montpellier avait demandé à mr Therond de capturer les chiens
errants sur la voie publique et de les mettre en fourrière. Le CE a considéré que cela était une activité
d’intérêt général)
La jurisprudence reconnaît également le critère juridique, en retenant que les activité d’intérêts
général étaient assurées par des prérogatives exorbitantes de droit commun.

Le service public est une activité d’intérêt général assuré par une personne publique aux moyens de
prérogatives exorbitantes de droit commun.

Cette conception initiale du service public va subir une crise.

B) La crise du service public

il va y avoir 2 atteintes à la conception classique du service public

1ère atteinte liée à la privatisation croissante du service public
2ème atteinte porte sur le fait que des organismes privés vont se voir confier la gestion de certains
services publics.
 a) la privatisation croissante du service public

après la 1ère guerre mondiale, l’administration et notamment l’état va devoir prendre en charge
certaines activités qui jusque là étaient considérées comme privées. Par conséquent, la jurisprudence
vont reconnaître que l’administration et en particulier l’état peut utiliser des règles de droit privé,
civil ou commercial pour répondre aux besoins d’intérêt général.
Arrêt important :
La naissance des SPIC (services publics industriels et commerciaux, arrêt Tribunal de conflits
22.01.1921, Bac d’Eloka). Il s’agissait d’un transport pour passer d’une rive à l’autre,
contexte économique difficile alors l’état a donc repris le fonctionnement du bac et il a été autorisé
à utiliser les règles commerciales (redevances pour services rendus).
Le TC a confié la compétence aux juges judiciaires..
Cet arrêt va créer également une distinction SPA (service public administratif) / SPIC (services
publics industriels et commerciaux).

b) la gestion des services publics par les personnes privées

contexte : entre la première et la deuxième guerre mondiale, la jurisprudence va admettre que la

gestion des services publics ne devait pas être réservée aux seules personnes publiques. Dans un
premier temps, le CE va admettre que des organismes privés peuvent légalement exercer des
prérogatives de pouvoirs publics
CE Ass 20.12.1935 Ets Vézia (expropriation)
CE Ass 13.05.1938 Caisse primaire aide et protection , CE reconnait que des organismes privés
peuvent légalement être chargé d’un service public. ici il s’agissait de service d’assurance
sociale.

A partir des années 35-38, la gestion des services publics va être confiée à des personnes privées.

Définition actuelle des services publics

Les 3 critères (organiques, matériels et juridiques) sont toujours présent. L’ordre en a été changé.

Aujourd’hui le service public est avant tout une activité d’intérêt général (critère fonctionnel,)
assuré soit par une personne publique soit par une personne privée, rattachée à la personne publique et
contrôlée par la puissance publique, et soumise à des règles juridiques particulières, ie à un régime
exorbitant du droit commun.

* L’activité d’intérêt général

premier critère de la définition du service public. Pour certaines activités, il y a eu une évolution
extensive, ie une reconnaissance par le CE d’activité général, ie répondant aux besoins de tous à un
moment donné. Exemple : domaine culturel, au début du XXème siècle, les spectacles... n’étaient
pas considéré comme des activités d’intérêt général sauf la comédie Française et le Théâtre des
armées
La jurisprudence du CE a donné la qualité de service public aux théatres nationaux et municipaux,
aux maisons d’art et de la culture, et à d’autres activités comme l’exploitattion d’une plage, à
la création d’un casino dans une commune. Le CE a considéré dans CE 25.03.1966, Ville de Royan
«la création d’un casino peut être un service public dans la mesure où ceci contribue à l’activité
touristique de la ville»

Ce premier critère a un sens très évolutif et extensif : il s’agit de reconnaitre à un moment donné
qu’une activité correspond aux besoins de tous (intérêt général).

* critère organique (qui gère le service public)

Ce critère a complètement éclaté, car pour un bon nombre (transport), ce sont des personnes privées.
La personne privée qui gère le service public ne peut le faire que sur la base d’une autorisation de
la personne publique, souvent par une délégation, sur la base d’un contrat administratif.
 Ce peut aussi être sur la base de la loi. La personne doit être également contrôlée par
l’administration.

CE 28/06/1963 NARCY qui a mis en place la méthode du faisceau d’indices pour reconnaitre la
qualification du service public
Le juge recherche d’abord s’il existe une mission d’intérêt général, exercé par le biais de
prérogatives de puissances publiques.
3ème indice, contrôle ou droit de regard de l’autorité publique sur la gestion du service

* critère juridique

critère important pour connaitre le juge compétent en cas de litige. on va rechercher des règles
exorbitantes de droit commun. Quels moyens sont utilisés par la personne qui gère le service. A t elle
un pouvoir règlementaire? un pouvoir d’imposer des actes?

Conclusion
La notion de service public ne permet pas de définir le droit administratif. Il y a toujours un faisceau
d’indices qui permettent de reconnaitre une qualification du service public
3 critères :
- activité de service général
- personne publique ou privée à gérer le service public
- régime juridique particulier

On se préoccupe plus des règles de fonctionnements du service public que de l’aspect institutionnel,
de la définition du service public.

Le droit de l’union Européenne utilise cette notion de service public. Le traité de Rome parle des
services économiques d’intérêt général, ie ces services sont soumis aux règles des traités de
l’union et en particulier aux règles de transparence et de concurrence loyale. Cela concerne avant
tout les entreprises.

Au niveau de l’UE, il y a aussi le service public universel = service de base offert à tous, exemple
la poste est un service universel. Par conséquent les traités exigent que l’acheminement des lettres
soient mis dans le secteur concurrentiel.
Dans les années 2000, il y a la modernisation des services publics et le regroupement de services
publics, permettant de réunion des services publics de l’état, puis d’autres services de sécurité
sociale au sein d’une même maison de service publics. (Loi du 12 avril 2000)

Section 2 : l’organisation des services publics

il faut s’interesser à la distinction SPA / SPIC (important pour l’examen)

modes de gestion de service public
règles de fonctionnement du service public (important pour l’examen)

distinction SPA / SPIC

posée par l’arret bac d’Eloka, si la loi qualifie un service public de service public industriel ou
commercial, cette qualification légale s’impose à tous, mais pratiquement jamais le législateur
qualifie le service public. en revanche le législateur dit c’est un EPIC ou un EPA. cette
dénomination est un mode de gestion du service public. ce mode de gestion est direct. Cette
qualification ne s’impose pas aux juges

Si loi qualifie SPIC = cela s’impose à tous

Si la loi qualifie EPIC = ne s’impose pas aux juges

En l’absence de lois, la jurisprudence a reconnu de critères de reconnaissance entre les SPA et les
SPIC

A) les critères de reconnaissance entre SPA et SPIC en l’absence de qualifications légales

LAURENT sous l’arrêt du CE 16.11.1956 Union syndicale des industries aéronautiques

 Il a dégagé 3 critères de reconnaissance cumulatifs:

- l’objet du service
- l’origine des ressources du service public
- les modalités de fonctionnement de service public.

*L’objet du service
si le service public a une activité analogue à celle d’une entreprise privée, c’est un prestataire de
service, cela permet d’avoir une qualification en faveur du SPIC, mais ce critère n’est pas suffisant

*l’origine des ressources du service public

Si le financement se fait par des taxes administratives ou des subventions publiques, la qualification
sera en faveur du SPA. A contrario, si l’activité est financé par une redevance (pris payé par les
usagers), on est dans une qualification de SPIC. Dans le cadre d’un financement mixte (activité
reçoit des subventions publiques et des redevances payées par les usagers), dans ce cas, le juge va
regarder le mode de financement le plus important.

* les modalités de fonctionnement de service public

si l’activité est soumise aux règles de comptabilité publiques, = SPA
si on a une comptabilité type privée, bilans, résultats comptables = SPIC

illustration :
SPA = il s’agira d’activités d’intérêts générales non concurrentielles (enseignement, hopitaux
publics, musées, justice, police).

Il semble que le service public administratif soit défini d’avantage à contrario.

On a un régime de droit public, un régime administratif = des règles de droit administratif qui
s’appliquent.
cela veut dire que les agents qui les font fonctionner sont des agents de publics
cela veut dire que les usagers sont placés dans une situation dans une situation règlementaire, ie
qu’il n’y pas de droits acquis

SPIC = naissance en 1921.

les principales règles qui s’appliquent sont des règles de droit privé. Le personnel est dans une
situation contractuelle et non pas statutaire. Les usagers sont également dans une situation
contractuelle. Cependant il persiste des règles de droit public, telles la continuité du service,
adaptabilité, etc...
Pour les SPIC, il y a un régime mixte (droit privé / droit public).

B) la portée des critères jurisprudentiels de reconnaissance de 1956

Ces trois critères jurisprudentiels de reconnaissance, ne s’appliquent qu’en l’absence de textes

législatifs, dans le silence de la loi.

CE 07.12.1984 Centre d’études marines avancées : le CE n’hésite pas à souligner que l’EPIC
gère un SPA

Les modes de gestions des services publics

Dans le silence du législateur, le mode de gestion est un choix discrétionnaire de l’autorité

administrative.
Discrétionnaire = l’autorité administrative va choisir le mode de gestion discrétionnairement. elle va
avoir un choix entre plusieurs solutions, cela va donc être une question d’opportunité.
CE 18.03.1988 LOUPIAS
Le CE souligne que si le législateur ne s’est pas prononcé, il appartient à l’autorité administrative
compétente d’apprécier comment la gestion du service public doit être assurée. Par conséquent,
c’est un question d’opportunité sur laquelle le contrôle juridictionnel ne porte pas.

3 grands modes de gestion des services publics

 - gestion directe
- gestion déléguée
- gestion par habilitation unilatérale

* gestion directe

C’est le mode le plus classique. Il y a deux modalités précises de gestion directe qui s’opposent :
- la régie
- l’établissement public

La régie : un service public est dit en régie quant il est géré directement par la personne publique
(Etat ou Collectivité territoriales). Un service public mis en régie n’a aucune autonomie, il n’a pas
de budget propre, pas de structures indépendantes, n’a pas la personnalité juridique

L’établissement public, se caractérise par son autonomie, c’est aussi ce qu’on appelle le service
public individualisé. L’établissement public a la personnalité juridique, il a l’autonomie financière.
C’est le cas des universités.

* gestion déléguée

C’est ce qu’on appelle aussi le mode de gestion contractuelle. conclu entre une personne publique
et au profit de personnes privées.
Ce mode de gestion est extrèmement ancien. Il s’est développé au 19ème siècle. Ce qui est nouveau,
c’est que le législateur (loi du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la
République, communément appelée loi chevènement), a donné un cadre légal à cette délégation de
service public. Il a donné les règles relatives à la délégation de service public. Les délégations de
service publics se sont considérablement multipliées.

* gestion par habilitation unilatérale

Etablissement Vezia 1935 Caisse primaire aide et protection : les établissements publics ont confié la
gestion de certains service à des personnes privées. Ce phénomène s’est amplifié, par exemple en
faveur des ordres professionnels, en faveur des fédérations sportives, des fondations pour lutter contre
le cancer ou autres.`
La jurisprudence exige une habilitation, ie une reconnaissance formelle en faveur des personnes
privées. Par conséquent, il doit y avoir un acte législatif ou administratif, autorisant une personne
privée. Cet acte juridique devra prévoir également un contrôle en demandant par exemple un rapport
d’activité annuel, en prévoyant un audit etc...

Les règles de fonctionnement

au lendemain de la deuxième guerre mondiale, on s’est bien aperçu que le service public était moins
une institution qu’un régime particulier de fonctionnement. Par conséquent , la doctrine avec
notamment Louis Rolland, qui a remarqué dans les années 30 «les lois de ROLLAND) qu’il y avait
3 règles communes à tous les services publics :

- la continuité du service public

- la mutabilité du service public
- égalité devant le service public

Continuité et égalité ont une valeur juridique supérieure. Le CE en a fait des PGD. Le Conseil
Constitutionnel en a fait des principes à valeurs constitutionnelles.

* la continuité du service public

c’est la plus importante. un service public répond à un besoin permanent. par conséquent il doit
fonctionner en permanence. Les pouvoirs publics ont pu jusqu’en 1946 empêcher le droit de grève
aux agents grâce à ce principe de continuité. CE 07 aôut 1909 WINKEL, interdiction de droit de
grève justifié en particulier par ce principe de continuité.
Après le préambule de la constitution de 1946, qui a consacré le caractère constitutionnel du droit de
grève, sans exclure les fonctionnaires. Nouvel arrêt du CE Ass (nouvelle solution), 07.07.1950
DEHAENE. Le CE déduit du préambule de 1946 que si les agents des services publics disposent du
droit de grève, le principe de continuité autorise cependant le législateur et le gouvernement à prendre
des mesures nécessaires pour éviter un usage abusif de la grève.

cour du 03/11/2010

une première loi du 31 juillet 1963, codifiée L-521 - 2 du code du travail a encadré le droit de grève
dans les services publics, en prévoyant des modalités d’organisation de la grève. Le législateur a
interdit certaines grèves tournantes.
Suppression du droit de grève pour les militaires, les CRS.
Il faut organiser un minimum le droit de grève afin de permettre un service minimum dans le service
public.
En ce qui concerne le transport terrestre régulier de voyageurs, le législateur est intervenu avec la loi
du 21 août 2007 sur la continuité du service dans les transports terrestres réguliers de voyageurs. Cette
loi n’instaure pas de service minimum, elle oblige à mettre en place des accords cadres qui ont pour
but de prévenir et d’organiser les grèves.
Il y a donc dépôt d’un préavis et le délai a été porté de 5 à 13 jours. Il y a obligation d’informer
les usagers et il y a un droit pour l’usager d’être remboursé en totalité ou partiellement de son titre
de transport.
Le CC 25/07/1979 droit de grève dans l’audiovisuel : le CC a montré que tous les deux avaient une
nature constitutionnelle (droit de grève et continuité), par conséquent, il appartient au législateur de
concilier ces deux points.
Le CE 19.05.2008, Syndicat sud RATP a annulé une partie de l’accord cadre de prévisibilité
(dialogue social etc...), et renforce le caractère individuel du droit de grève. Chaque gréviste doit se
déclarer gréviste. Le droit de grève devient de plus en plus individualiste
Dans l’arrêt CE 11/06/2010 Syndicat sud RATP, le CE souligne que la loi du 21 août 2007 ne traite
que des points particuliers du droit de grève et que par conséquent, ne constitue pas une législation
complète sur les limites du droit de grève dans les transports publics. Par conséquent, les responsables
ont conservé, en application de la jurisprudence Dehaene de 1950, le pouvoir de déterminer les
limitations qui doivent être apportées à l’exercice du droit de grève en vue d’en éviter un usage
abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public.
La loi du 20.08.2008 met en place un service minimum d’accueil dans les écoles (service minimum
d’accueil SMA). un jugement du TA de Paris 30.01.2009, dans lequel le TA de Paris annule la
décision du maire de ne pas mettre en place le SMA les jours où les enseignants font grève. Le juge
souligne que bien que cela puisse générer des difficultés d’organisation cela n’autorise pas le maire
à refuser de mettre en oeuvre la loi. Le juge a utilisé son pouvoir d’injonction en demandant au
maire de lui transmettre la liste du personnel d’éducation susceptible en cas de grève d’assurer le
service minimum et en lui donnant un délai de 3 mois.
Les conséquences du principe de continuité sont extrèmement importantes, par exemple en matière de
contrat administratif : la personne publique pourra obliger son con-contractant à maintenir son activité,
si elle est déficitaire pour maintenir cette continuité du service public.

B) l’adaptation du service publique (ou la mutabilité)

Cette règle signifie que le service publique doit suivre l’évolution des besoins du public pour bien
fonctionner (règle de fonctionnement). La notion d’IG ne peut jamais être abstraite, au contraire,
c’est une notion évolutive qui va varier dans le temps ou en fonction des nécessités des besoins des
administrés ou des usagers, et qui va permettre la modification du service d’intérêt général
(mutabilité)
Ex : adaptation du service public aux nouvelles technologies.

Conséquences : ni les agents, ni les usagers ne peuvent s’opposer au changement, ie à la

réorganisation du service public, et même à cette suppression. il n’y a pas de droits acquis. Il est
donc possible de modifier les règles de concours, de carrière, et il est possible d’imposer aux
usagers des redevances...

Cela s’applique aussi aux contrats administratifs.

CE 10/01/1902, compagnie nouvelle du Gaz de Déville les Rouen
arret de principe qui montre la nécessité d’adaptation de l’activité intérêt général. Cette commune
avait concédé le monopole de l’éclairage à la compagnie du Gaz. Lors de l’arrivée de
l’électricité, la commune a demandé à son concessionnaire de passer à l’électricité. Le
concessionnaire n’accepte pas. Par conséquent la commune résilie le contrat et se tourne vers une
autre compagnie pour se charger de l’électricité. La compagnie du gaz demande réparation. Le Ce
estime que la commune avait effectivement la possibilité de demander à un tiers d’assurer
l’éclairage électrique de la commune pour répondre à l’adaptation d’une activité d’intérêt
général (service public).

C) l’égalité devant le service public

Il s’agit d’une application du principe d’égalité devant la loi et qui découle de la DDHC de 1789,
le CE a repris dans sa jurisprudence en l’appliquant au service public et en en faisant un principe
général du droit, qui s’impose à l’administration. Le CC en a fait un principe à valeur
constitutionnel, qui s’impose au législateur.

Définition : définition concrète : toutes les personnes qui se trouvent placées dans une situation
rigoureusement identique dans leurs relations avec le service public, ces personnes doivent être traitées
de la même façon. C’est ce qu’on appelle une égalité de traitement.
C’est aussi une égalité stricte, ie, si on est pas placé dans une rigoureusement identique, on peut se
voir appliquer des règles différentes.
l’égalité devant le service public est toujours une égalité catégorielle, il faut reconnaitre à quelle
catégorie on appartient (candidat dans le cadre d’un concours, agent ou utilisateur du service public)

1) le candidat au service public

on parle du principe d’égalité d’accès au service public. Le CE admet que l’AA compétente peut
prévoir des conditions objectives d’accès à l’enseignement publique, ie pour accéder à
l’université. Le principe d’égalité d’accès à l’université n’empêche pas des conditions
objectives d’accès (être titulaire d’un bac général, de tenir compte des capacités financières des
candidats, de prévoir un ordre prioritaire pour tenir compte des capacités d’accueil des universités).
Avis contentieux du CE 15.01.1997 GOUZIEN, (avis contentieux = un président de TA se retrouve
devant une difficulté sérieuse et un contentieux de masse, dans ce cas il va demander un avis au CE
qui doit répondre dans les 6 mois. Cet avis ne lie pas le président, mais est généralement suivi) : il
s’agissait de l’université de Rennes 2 avait décidé de prévoir une procédure d’inscription par
voie de minitel, en décidant de retenir l’ordre des connections, le CE a répondu que la procédure
entraînait une rupture d’égalité.

Ce principe s’applique aux candidats en matière de concours et d’examens professionnels, ie toute

la procédure d’examens et de concours doit respecter l’égal accès des candidats aux concours, en
commançant par l’information des candidats. Cela concerne le déroulement des concours.

En matière de carrière administrative, les agents fonctionnaires qui appartiennent au même corps se
voient appliquer les memes règles.
Le CE 25.11.2009, n° 328776 Haut commissaire de la république en Polynésie Française. Il
s’agissait d’une loi du pays, (acte administratif pouvant être soumis au CE) qui prévoyait dans son
art 18 de réserver aux résidents de la polynésie française 95% des postes à pourvoir par la voie de
concours externes et dans tous les cadres d’emplois des catégories B et C, et dans la plupart de ceux
des cat D et A sans qu’il ressorte «de la loi du Pays, contestée, que le choix de ce pourcentage
aurait été opéré en fonction de critères objectifs et rationnels, fondés sur les caractéristiques de
l’emploi local et les nécessités propres à sa promotion dans chacun des cadres d’emploi
concernés». Le CE souligne que la loi du pays ne peut déroger au principe constitutionnel d’égal
accès à la fonction publique et par conséquent il déduit qu’il y a eu méconnaissance du principe
constitutionnel d’égal accès aux emplois publics.

CE S 10.05.1974, DENOYER ET CHORQYES, le CE donne les principes qui s’imposent pour

respecter le principe d’égalité catégorielle devant le service public. il s’agissait de plusieurs tarifs
fixés pour le bac liant la rochelle et l’ile de ré. Par conséquent, le département avait mis en place un
tarif faible pour les insulaires, un tarif moyen pour les habitants du département de charente maritime
et un tarif fort pour tous les autres passagers. Nos requérants qui résidaient sur l’ile en tant que
vacancier demandait que le tarif faible leur soit appliqué, ils considéraient qu’il y avait rupture
d’égalité. Le CE a justifié l’application de services différents en montrant qu’ils n’étaient pas
placés dans une situation rigoureusement identique parce que les insulaires devaient nécessairement
utiliser le Bac pour leur travail alors que les résidents secondaires l’utilisaient pour des raisons de
vacances. Le CE a montré qu’il pouvait y avoir 3 dérogations au principe d’égalité : considérant
que la fixation de differents tarifs applicables pour un meme service a des diverses categories
d’usagers implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence d’une loi, soit qu’il existe entre les
usagers des différences de situations appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général en rapport
avec les conditions d’exploitation du service ou de l’ouvrage public commande cette mesure.

- Cet arrêt a connu une évolution à propos des écoles municipales de musique. Le CE, dans
un arrêt de section CE s 26.04.1985, Ville de Tarbes, avait jugé que le principe d’égalité
devant le service public s’opposait à ce que les tarifs d’une école municipale de musique
varie en fonction des ressources familiales.
- Le CE, dans un autre arrêt, 29.12.1997 Commune de Gennevilliers, ne remet pas en cause
l’idée selon laquelle la différence de revenus ne constitue pas une différence de situation
pertinente pour justifier des tarifs différents, mais il reconnait que l’institution de tarifs
variant en fonction des revenus des familles peut être justifié par l’intérêt général, qui
s’attache à ce que le conservatoire de musique puisse être fréquenté par tous les élèves qui
le souhaitent sans distinction selon leurs possibilités financières. Cet arrêt a mis en place une
tarification sociale. L

La règle de neutralité dans le service public est très importante aujourd’hui, elle est liée au principe
supérieur de laicite. Les agents ont une obligation de secret professionnel, et une obligation de réserve
qu’ils peuvent cependant contourner en utilisant un pseudonyme.

Chapitre 2 La police administrative

C’est un service public qui ne peut pas être délégué, sauf entre pouvoirs publics (etat / collectivités
territoriales).

3 conséquences essentielles :
- l’activité de police administrative prend toujours la forme d’une règlementation unilatérale
qui s’impose en tant que telle. Ce n’est pas une activité de prestation.
ex : lorsque une commune délègue l’exploitation d’une plage, la commune reste la responsabilité
des baigneurs. CE 23/05/1955 AMONDRUZ. Elle doit donc mettre en place une règlementation pour
prévenir les baigneurs.
- l’administration a le devoir d’exercer son pouvoir de police, ie dès qu’elle a identifié
une menace, un trouble à l’ordre public, elle doit agir. (compétence liée). Mais, la
personne publique a le choix des moyens d’intervention (pouvoir discrétionnaire)
- les mesures de police ne crée pas de droit, ne donne pas de droits acquis, elles s’imposent,
elles peuvent être modifiées, retirées sans que l’on puisse invoquer le maintien aux droits
acquis

Section 1 : les objectifs de la police administrative

2 objectifs :
- assurer, ie de maintenir l’ordre public
- empêcher des troubles, de prévenir toute atteinte à l’ordre public

distinction police admninistrative / police judiciaire

la police administrative est préventive.
Le critère de différence est principalement le but

Paragraphe 1
La notion d’ordre public et son évolution
 Le contenu de la notion d’ordre public a beaucoup évolué en suivant les évolutions sociologiques. A
partir des lois de 1873-74, on a donné le sens traditionnel de l’ordre public qui correspond à ce que
mme morand de viller appelle la trilogie de l’ordre public :
tranquilité / sécurité / salubrité / ie protéger les citoyens contre toute sorte de troubles.
Aujourd’hui le code général des collectivités territoriales parle du bon ordre qui permet d’inclure
l’affichage, les immeubles insalubres, la pollution, les déchets... et retient également des éléments
non matériels tels que l’ordre public moral (notion dégagé dans un arrêt de principe du Conseil
d’Etat CEs 18.12.1959 société des films Lutétia : Le CE reconnaît la légalité d’une interdiction de
projection d’un film en soulignant que le film intitulé le feu dans la peau serait susceptible
d’entraîner des troubles sérieux ou d’être à raison du caractère immoral préjudiciable à l’ordre
public.
CE Ass 27.10.1995, Morsang sur Orge, il s’agissait d’une activité licite, rémunérée et volontaire
(lancer de nains). Le CE a considéré qu’une telle activité ou attraction portait atteinte à la dignité
humaine même en l’absence de circonstances locales particulières alors même que des mesures de
protection avaient été prises pour assurer la sécurité du dit projectile (le nain)

Paragraphe 2 : le caractère préventif

Def : la police administrative se définit comme l’activité de la fonction dont le but est d’empêcher
la survenance de troubles ou d’atteintes à l’ordre public, et c’est grâce à ce caractère préventif
que la police administrative se distingue de la police judiciaire qui a pour mission de rechercher et de
constater et de réprimer des infractions à caractère pénal.
Il arrive que les deux se rejoignent : l’agent de police qui fait la circulation (police administrative) et
peut mettre une contravention (police judiciaire)
CES 11/05/1951 Consorts Baudu
TC 7/06/1951 Noualek
Le CE a permis cette distinction police administrative, police judiciaire en regardant le but
(administratif ou repressif)
il s’agissait d’appréhender des individus,
dans l’arrêt noualek, une personne avait été blessé par arme à feu lors d’une visite à domicile des
autorités de police lors d’une opération de contrôle d’identité (donc police administrative)

*Relèvent seulement de la police administrative les mesures de surveillance, de contrôle d’identité

qui ne se rattachent pas à une infraction précise.
* une opération de police peut avoir un caractère mixe, et dans ce cas se pose le problème de
responsabilité administratif. Le TC a donné la solution en disant qu’il faut rechercher la cause
essentielle du dommage (arrêt du TC du 5/12/1977 Demoiselles MOTSCH, il s’agissait d’un
contrôle d’identité la nuit sur la croisette à Cannes. Un automobiliste se présente et franchit le
barage et commet une succession d’infraction. les officiers de police poursuivent l’automobiliste et
tire sur la passagère qui est bléssée. Le Tc montre que cette opération s’est transformée et que la
cause du dommage est liée à des opérations de police judiciaire.)
* TC 12/06/1978, Société le profil - transport de fonds accompagnés par des officiers de police. La
caissière sort de la banque et immédiatement des malfaiteurs s’emparent de ces fonds sans que les
policiers n’aient pu intervenir. La société demande réparation à l’état. Le TC relève la défaillance
des autorités de police qui auraient dû assurer la protection (donc police administratif)

Cours de jeudi 04 novembre 2010

Section 2 : organisation de la police administrative

Paragraphe 1 : distinction entre police administrative générale et les polices administratives spéciales

A) La police administrative générale

Elle concerne un ensemble d’individus ou d’activités. Jusqu’à l’acte 1 de la décentralisation

territoriale, la police générale ne pouvait s’exercer soit qu’au niveau national, soit au niveau
communal. La loi du 2 mars 1982, (art25) a confié au président du Conseil Général (exécutif du
département) un pouvoir de police administrative générale concernant la gestion du domaine
départemental.
 1) la police administrative nationale

L’état se charge de réglementer sur le territoire national pour prévenir et empecher des troubles.
C’est le premier ministre qui détient le pouvoir réglementaire pour prendre des mesures de police
administrative générale, ie applicable sur tout le territoire. CE 08.08.1919, Labonne, arrêt confirmé
sous la Vème République par CE Ass 13.05.1960, SARL Restaurant Nicolas.
Le chef de l’état peut retrouver un pouvoir de réglementation dans le cadre de l’art 16.
Aucun ministre ne dispose d’un pouvoir général de police. C’est le premier ministre seul qui a le
pouvoir de réglementer au niveau national. Celui-ci délègue cependant à ses ministres. Ceux ci ont
donc des pouvoirs d’attribution, sur délégation du 1er ministre.
Les préfets (qui représentent l’état et tous les ministres) ont par conséquent un rôle très important
dans le cadre de la sécurité, l’insalubrité de l’ordre public. Ceux ci reçoivent également des
compétences pour mettre en oeuvre ces mesures.

2) la police administrative municipale

Elle est prévue dans le code général des collectivités territoriales (art 2211-1 à 2216-3).
Concerne le passage des rues, l’éclairage, etc... un domaine très vaste pour tout ce qui peut être un
trouble à la sécurité.
Le maire est donc une autorité extrêmement importante. Pour les communes de plus de 10000
habitants, ce n’est pas le maire qui a la charge de la police, la police municipale est intégrée dans la
police d’état, ie en ce qui concerne les attroupements, les manifestations, c’est le préfet qui
interviendra. C’est ce qu’on appelle être placé sous la police d’état.

B) les polices administratives spéciales

Il y a différentes formes de polices spéciales.

3 formes :
- celles qui concernent certaines activités, ie la police spéciale de la pêche ou de la chasse.
Aujourd’hui ces réglementations sont très communautaires. ce peut être la police des jeux
(loto, Etc).
- celles qui visent certaines catégories de personnes (ie la police spéciales des étrangers, celles
des gens du voyage)
- celles de réglementations ayant des buts spécifiques (ie police des édifices menaçant ruine
qui relèvent du pouvoir du maire et qui a pour but de protéger les passants en demandant au
propriétaire de faire des travaux sur son immeuble. ce peut être également la police des
débits de boissons qui a pour but de protéger la santé des mineurs en interdisant la vente aux
mineurs)

Le législateur restreint l’intervention de l’autorité administrative de police à un objet spécial

(activité spécifique, personnes spécifiques ou but spécifique)

C) la portée de la distinction police administrative générale / polices administratives spéciales

paragraphe 1
Il n’existe pas de liste de police administratives spéciales. Le législateur les met en place en fonction
des nécessités du moment. Par conséquent, toute autorité administrative peut être désignée comme
autorité législative spéciale. Par exemple, le ministre de la culture a été désigné comme police
administrative spéciale dans le domaine du cinéma. C’est lui qui réglemente la projection des films
en France.
De même, c’est le ministre de l’intérieur qui est désigné en ce qui concerne la police des
étrangers.

On trouve dans les textes des procédures à mettre en place (ex pour les étrangers : procédures de
reconduite aux frontières).

Il arrive qu’en matière de police, qu’un domaine de police soit partagé entre deux ou trois
autorités administratives, par exemple en un préfet et un maire, et par conséquent se poste
nécessairement un problème de compétences en matière de police administrative.

Paragraphe 2
L’aménagement des compétences en matière de police administrative

3 formes de concurence :
- en matière de police administrative générale
- en matière de police administrative générale et spéciales
- en matière de police spéciales
A) la concurrence en matière de police administrative générale

Il arrive que il y ait une concurrence entre deux autorités administratives, il faut nécessairement
reconnaître qu’elle est l’autorité supérieure de celle qui est inférieure.
Le CE a posé la solution dans l’arrêt de principe : CE 18.04.1902, commune de Néris-les-bains :
principe : si l’autorité de police de niveau inférieur ne peut pas empiéter sur les pouvoirs de
l’autorité supérieure, en revanche, l’autorité inférieure peut toujours compléter les mesures de
l’autorité supérieure, mais seulement en les aggravant, et à condition que les circonstances locales le
justifie.

B) la concurrence en matière de police générale et de police spéciale

En principe les textes législatifs qui prévoient les domaines de police spéciales en désignant les
autorités compétentes et les procédures doivent être respectés, ie en principe empêche l’intervention
d’une autorité administrative qui possède un pouvoir de police général.

Le CE en a déduit dans un premier temps que l’autorité admnistrative de police générale ne devait
pas intervenir en matière de police administrative spéciale : CE 20.07.1935 Etablissement S.A.T.A.N:
le CE souligne ici que le maire ne peut pas intervenir dans le domaine de police des chemins de fer
qui a été exclusivement confié au ministre du transport. C’est ce qu’on a appelé un principe
d’exclusivité des polices spéciales.

Mais le CE a souligné dans un arrêt du 15 janvier 1986, Société PEC-ENGINEERING, que le

principe d’exclusivité devait céder en cas de péril imminent. Par exemple, en cas d’attentat dans
une gare, le maire va agir sans attendre la décision du ministre.

Dans un arrêt CE 12.06.1998, commune du CHESNAY en ce qui concerne la police spéciale

concernant la lutte contre le bruit, le code de la santé publique donne une compétence au préfet et au
maire pour lutter contre le bruit et par conséquent le CE souligne que les deux autorités peuvent
intervenir et également combiner leurs mesures de police administrative spéciales avec leurs
compétences en matière de police administrative générale ie en l’espèce, en réglementant les feux
d’artifices

Le CE estime aussi que en l’absence de textes contraires, l’existence d’une police spéciale ne fait
pas obstacle à l’exercice de la police générale lorsque les circonstances locales l’exigent. Exemple
CE S 18.09.1959, Société des films Lutétia : le maire peut seulement aggraver la mesure de police
spéciale au vu des circonstances locales.

C) la concurrence entre polices administratives spéciales

Il ne doit pas y avoir en principe de concurrence. Cependant, plusieurs autorités administratives

peuvent venir réglement un domaine de police administrative spéciale.
On appliquera les principes retenus : il faudra rechercher l’autorité supérieure et l’autorité
inférieure. L’autorité inférieure ne pourra qu’aggraver les mesures mises en place par l’autorité
administrative supérieure.

Section 3 : La légalité et les limites du pouvoir de police

Paragraphe 1 : les conditions de légalité du pouvoir de police

Pour être légal, la mesure de police doit être nécessaire. Le but de la mesure de police (but préventif),
est d’empêcher, prévenir tout risque de troubles à l’ordre public.
Le juge va avoir un triple contrôle :
- il va contrôler le but d’ordre public (caractère préventif)
 - il va contrôler les motifs qui justifient la mesure de police
- il va regarder les moyens nécessairement adaptés aux buts de la mesure de police, ie la
mesure de police est-elle proportionnée aux buts poursuivis.

A) les conditions de légalité dans l’utilisation du pouvoir de police administrative

Le juge va donc contrôler en premier le but de la mesure de police administrative, ie existait-il un

risque réel justifiant une interdiction?
On peut retenir 3 conséquences :
- lorsqu’une menace est identifiée, il y a une compétence liée mais l’autorité administrative
aura le choix des moyens
- il faudra montrer au juge la réalité de la situation de fait et la qualification juridique des faits
(les conséquences juridiques que l’administration tire des faits). dans l’arrêt CE
21/01/1966, LEGASTELOIS, le CE relève la légalité d’une interdiction d’un défilé en
raison du fait que l’augmentation de la circulation a augmenté les risques d’accidents
dans la rue. Celle ci est de nature à troubler l’ordre public.
- L’autorité administrative de police ne peut pas utiliser son pouvoir de police dans un autre
but que celui d’assurer et de maintenir l’ordre public. Le but de la mesure de police peut
être multiple : arrêt CE 06.04.1951 VILA ET RIBOULEAU, but multiple autorisé à
condition que dans ces buts il y ait au moins un but visant à assurer et maintenir l’ordre
public. Dans cet arrêt, interdiction des poids lourds sur l’autoroute bien que cette mesure
ait été prise dans un but préventif (circulation dangereuse) et économies de voieries
(économiques)

B) les activités concernées par les pouvoirs de police administrative

L’étendue du pouvoir de police administrative varie selon la nature de l’activité concernée. C’est
à dire que certaines activités sont spécialement protégées alors que d’autres ne le sont pas.
Parmi les activités spécialement protégées, il y a celles qui sont reconnues par la constitution ou par
la loi, par exemple toutes les libertés publiques et individuelles.
Le CE a démontré que l’autorité de police devait permettre l’exercice du culte en tant que liberté
protégée par la constitution. Arrêt du CE 19.04.1909 Abbé Olivier, le CE juge illégal une interdiction
de toute manifestation religieuse sur la voie publique à l’occasion des funérailles.
Par conséquent, en ce qui concerne toutes les libertés reconnues par la constitution et le législateur,
l’autorité de police doit avant tout protéger ces libertés et non pas les restreindre. La liberté est la
règle, la restriction de la liberté est l’exception.
Le juge administratif sera le protecteur des libertés fondamentales en annulant des mesures de police
qui porterait atteinte aux libertés.
Si l’activité n’est pas reconnue au titre des libertés, l’intervention du pouvoir de police est plus
facile. Aujourd’hui en matière de défilé, il est plus facile de réglementer.

C) le choix des moyens d’intervention en matière de police administrative

On retrouve le pouvoir discrétionnaire (l’autorité administrative compétente pourra choisir les

moyens légaux à mettre en oeuvre).
Le CE a sanctionné une autorité de police qui avait retenu un moyen non prévu par les textes :CE
Ass 22/06/1951, DAUDIGNAC. il s’agissait d’un arrêté municipal qui subordonnait l’exercice de
l’activité de photographe sur la voie publique à la délivrance d’une autorisation préalable. Aucun
texte autorisait le maire à prévoir cette autorisation. Donc illégalité de la mesure de police.

en ce qui concerne le choix des moyens, il est parfois difficile à l’autorité de police de choisir et de
retenir une solution. Il faut souligner qu’une mesure radicale peut être justifiée au vu des
circonstances de fait : CE 13/05/1983 Félix RHODES, il s’agissait de plusieurs arrêtés du préfet de
la Guadeloupe qui interdisait toute circulation terrestre et maritime en raison de l’activité du volcan
de la souffrière. Le CE a estimé que cette mesure était justifiée au vu des circonstances de fait.

Le plus souvent, le JA n’admet pas les mesures radicales (interdictions générales et absolues) car il
considére que l’aa doit rechercher la mesure la plus adaptée, la plus proportionnée à la situation
concrète. Ex : CE 04.05.1984 GUEZ, le CE sanctionne une interdiction générale et permanente
d’attraction dans les rues piétonnières du quartier des Halles à Paris.

Le juge regarde toujours si la gravité de la mesure de police es proportionnée à la gravité du trouble à

l’ordre public.
CE 19.05.1933, Benjamin : le CE estime illégal l’interdiction d’une réunion en relevant que le
maire disposait sans doute de moyens propres à assurer à la fois la liberté des réunions et le maintien
de l’ordre.

Paragraphe 2 : les sanctions juridictionnelles des mesures de police administrative

contentieux de la légalité / contentieux de la responsabilité du fait des mesures de police

administrative (2 fondements : pour fautes / sans fautes)

A) le contentieux de la légalité administrative

3 types de recours :
- le recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. La mesure de police est une
décision qui fait grief = qui fait du droit et non pas du droit acquis. Par conséquent, elle peut
être contestée.
- le référé suspension. En montrant au juge un doute sérieux, par exemple si l’interdiction
porte atteinte aux libertés fondamentales.
- recours par le biais de l’exception d’illégalité : un règlement de police de stationnement,
de circulation soit illégal mais personne ne l’a contesté. A l’occasion d’une mesure
d’application du règlement, d’une mesure individuelle, on peut soulever l’exception
d’illégalité du règlement de police que l’on estime illégal.

B) le contentieux de la responsabilité du fait des mesures de police administrative

1) rappel : responsabilité pour faute du fait des mesures de police (fondement juridique CE
10.02.1905 Thomaso Grecco)
2) pour certaines activités sur le terrain utilisant des armes à feux, le juge exige une faute
lourde. Cette faute peut aussi concerner des activités de police en bureau lorsqu’elle
présente des difficultés particulière (jurisprudence MARABOUT de 1972)
3) arrêt montrant que seule une faute lourde engage la responsabilité des autorités de police
lorsqu’elle rencontre des difficultés particulières pour mettre en place des mesures de
police). Arret Doublet de 1962, faute lourde.
Pour certaines activités, il y a un recul de la faute lourde, par exemple pour les activités de secours
(lutte contre l’incendie, secours en mer). La faute simple suffit.
CE 13.03.1998 AMEON

La responsabilité sans faute du fait des mesures de polices

2 fondements :
- le risque lors d’une opération de police sur le terrain, et le risque encouru et réalisé sur des
tiers

Arrêt LECOMTE 24.06.1949

- rupture d’égalité devant les charges publiques. il s’agit d’indemniser les victimes d’un
préjudice spécial et anormal résultant d’une décision administrative légale mais qui sacrifie un
administré.

Les moyens utilisés par les autorités administratives

A) les actes administratifs

Il y a beaucoup d’actes administratifs, mais tous les actes produits par l’administration n’ont pas
tous des valeurs juridiques. Il est donc très important de qualifier un acte administratif pour lui donner
sa portée.
1) les actes administratifs unilatéraux (AAU)

C’est ce qu’on appelle le moyen normal de l’action administrative. C’est une décision
exécutoire (qui s’impose d’elle-même) et qui crée des droits ou des obligations.

a) la notion de décision exécutoire

il s’agit de la forme la plus courante des décisions administratives. L’execution en est obligatoire.
Le juge administratif, le CE dans son arrêt de principe en a fait une règle fondamentale du droit
public (CE Ass 02.07.1982 HUGLO). La décision s’exécute même si elle fait l’objet d’un
recours, sauf dans le cas d’un référé suspension
Le Juge Administratif parle de décisions qui fait grief, c’est une décision exécutoire qui s’impose
aux administrés concernés. Cette décision modifie l’état de droit antérieur. C’est ce qu’on
appelle aussi un acte créateur de droit.

b) les décisions non exécutoires

Def : décisions qui ne font pas grief et qui par conséquent ne peuvent pas être contestés devant le JA.
3 catégories de décisions non exécutoires :
- les actes de gouvernement. ces actes sont qualifiés d’actes injusticiables, ie qui ne peuvent
être contestés devant le juge administratif, par conséquent il n’y a pas de contrôle de
légalité. Ces actes se répartissent en 2 sous catégories :
o les relations entre l’exécutif et le le législatif (gouvernement et parlement), ex un
décret de convocation en session extraordinaire = acte administratif injusticiable,
également pour un décret de promulgation de la loi, également la décision du chef de
l’état d’utiliser l’article 16
o les relations internationales, ie les actes administratifs de négociation, de conclusion
ou d’exécution d’un traité.

- les décisions préparatoires à une décision exécutoire et les actes administratifs d’exécution
des décisions. Exemple : les enquêtes administratives, les rapports, les avis, qui sont des
décisions qui n’ont qu’une valeur d’information et qui préparent la décision exécutoire.
et pour les actes administratifs d’exécution des décisions, les publications de nomination
individuelles
- les mesures d’ordre intérieur : prises généralement par voies de circulaires, instructions,
notes. elles posent un problème de principe : empecher le recours pour excès de pouvoir
permettant de contrôler la légalité d’une mesure externe ou interne. elles nuisent à la notion
qui permet à tout administré de saisir les juges
Oriou : ces mesures sont destinées à organiser le fonctionnement des administrations
pour les agents afin que ceux-ci l’appliquent de la même manière. Mesures intérieures qui
s’imposent aux agents.
En principe, ces mesures ne concernent que la vie des services et les agents publics. Par conséquent,
on en a déduit que les administrés ne pouvaient contester les mesures d’ordre intérieur car elles ne
les concerne pas. Ex : une décision d’affectation d’un étudiant dans un groupe de travaux dirigés,
l’administration décide. Cette décision est une mesure d’ordre intérieur.

2 principales formes de mesures d’ordre intérieur :

- les circulaires
Def : il s’agit d’un document administratif qui permet la circulation de l’information entre les
services centraux (ministères) et les services extérieurs (déconcentrés) pour permettre une application
identique, homogène des textes applicables. Ex : instruction ministérielle, note...
CE ASS 29.01.1954 Institution Notre Dame du Kreisker. Le CE apporte une distinction de base entre
les circulaires purement interprétatives (qui se contentent d’expliquer un texte général et
impersonnel) et les circulaires à caractère réglementaire, qui introduisent une règle de droit ou qui en
oublie un avantage fiscal par exemple. Dans cet arrêt, le ministre donnait des instructions de
subventions aux établissement privés d’enseignement secondaire. Hors cette circulaire ministérielle
prévoyait des règles nouvelles pour la constitution et l’examen des dossiers de demande de
subventions, en ajoutant des contraintes que ne prévoyait pas la loi Falou 1950. Le directeur de
l’institution Notre dame a demandé au CE d’annuler les dispositions de la circulaire. Le CE lui a
donné raison en qualifiant la circulaire de circulaire à caractère réglementaire et en estimant que le
ministre ne s’est pas borné à interpréter le texte en vigueur mais à, dans les dispositions attaquées,
fixé des règles nouvelles et par suite, la circulaire a, dans ses dispositions, un caractère réglementaire.
Le CE a été confronté à 2 questions :
- le ministre était il compétent pour prévoir une règle nouvelle? Le juge a retenu que le
ministre avait bien un pouvoir réglementaire et que par conséquent pouvoir prévoir des règles
complémentaires
- est ce que ce pouvoir réglementaire ne violait pas la loi Falou qu’il devait appliquer et non
pas contredire? Sur ce terrain là, le CE a annulé la circulaire.

En 2002, évolution de la jurisprudence : CE Sec 18.12.2002 Mme DUVIGNIERES. Cette

jurisprudence vient compléter celle du CE ASS 29.01.1954. Une nouvelle distinction fondée sur les
caractères impératifs ou non des dispositions de la circulaire. IE si la circulaire, qui donne une
interprétation d’un texte n’a pas de caractère impératif, elle ne fait donc pas grief et elle est donc
insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. En revanche, si la circulaire se
veut impérative, elle fait grief et elle permet le recours pour excès de pouvoir qui permettra
d’annuler la circulaire. Le CE a précisé «si elle fixe, dans le silence des textes, une règle nouvelle
entachée d’incompétence ou si elles sont illégales pour d’autres motifs, ou si encore
l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter soit méconnaît le sens et la portée des dispositions
législatives ou réglementaires qu’elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme
juridique supérieure.

Le but du CE est d’admettre, de recevoir le plus possible des circulaires qui s’imposent dans une
pratique administrative et qui peuvent avoir des conséquences juridiques importantes et qui par
conséquent nécessite un contrôle du juge.

Cette jurisprudence de 2002 n’a pas remplacé la distinction circulaire interprétative / circulaire
réglementaire.

La jurisprudence a donné au ministre mais aussi à tout chef de service un pouvoir réglementaire
d’organisation du service. Pour cela, ils ont recours aux circulaires, instructions qui ont avant tout
des effets internes mais qui parfois peuvent avoir des effets indirects sur les administrés et par
conséquent, le juge acceptera de les connaître.
Arrêt de principe : CE S 07.02.1936 JAMART, pouvoir réglementaire d’organisation du service,
accordé au ministre et à tout chef de service : «même dans le cas où les ministres ne tiennent
d’aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de
service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous
leur autorité».

Le CE a réaffirmé ce pouvoir réglementaire d’organisation du service à propos de 2 situations, la

première en faveur du premier ministre et la deuxième au profit du ministre de la Défense.
CE 25.02.2005 Syndicat de la magistrature : pouvoir réglementaire facultatif du 1er ministre. Le CE
reprend le principe de la jurisprudence JAMART en en modernisant les termes. Il s’agissait : le 1er
ministre avait publié un communiqué de presse informant de la création d’une commission
d’enquête administrative. Le syndicat de la magistrature a voulu faire un recours pour excès de
pouvoir en invoquant l’incompétence du1er ministre. Le CE s’est fondé sur la jurisprudence
JAMART, sur le pouvoir réglementaire facultatif du 1er ministre qui l’autorise à créer une
commission d’enquête. Les conditions de la jurisprudence JAMART étaient remplies.
Par conséquent le 1er ministre dispose de 3 pouvoirs réglementaires :
- article 21, un pouvoir réglementaire général
- un pouvoir réglementaire de police
- un pouvoir réglementaire facultatif, ie d’organisation du service

CE Ass 03.03.2004,Association «liberté, information, santé»

cela concerne le pouvoir d’organisation en faveur du ministre de la Défense. Il s’agissait d’une
instruction de septembre 1992 par laquelle le MINDEF rendait obligatoire un certain nombre de
vaccination pour tout ou partie de son personnel. Quelques années plus tard, il y a une demande
d’abrogation de cette instruction et le ministre refuse de revenir sur le contenu de son instruction. Le
refus est attaqué devant le Conseil d’état. Le CE estime que le ministre était incompétent pour
imposer la vaccination contre l’hépatite B au personnel élèves et étudiants, à l’inverse le CE valide
l’obligation pour l’ensemble des militaires appelés à servir outremer. Le CE souligne que le
ministre de la défense est responsable de l’emploi des militaires, ie il en est le chef de service. Il
peut à tout moment, édicter des dispositions qui leurs sont directement applicables et liées aux risques
et exigences spécifiques à l’exercice de la fonction militaire.

- les directives

Ce sont des textes administratifs destinés à montrer des objectifs en laissant aux autorités qui vont
appliquer une marge d’appréciation au vu d’un examen particulier du dossier.
Le CE dans CE S 11.12.1970, Crédit Foncier de France, dans lequel il a souligné que les directives ne
définissaient que des orientations générales sans modifier la situation des administrés et que par
conséquent n’avaient pas un caractère réglementaire.
Le CE a complété cette jurisprudence par CE 26.06.1973 GEA, dans lequel il souligne «n’ayant
aucun caractère réglementaire, les directives ne modifient pas par elles-mêmes la situation juridique
des administrés, ie elles ne peuvent faire recours pour excès de pouvoir». Mais, si une décision
administrative se fonde sur une directive, il y a ce qu’on appelle un effet indirect de la directive,
donc, à l’occasion de la demande d’annulation de la décision concernant l’administré, celui ci
pourra invoquer la directive.

Il faut retenir qu’à partir des années 1990 il y a eu un mouvement jurisprudentiel des mesures
d’ordre intérieur pour permettre le contrôle du juge et permettre la sanction. Cela a commencé par
les règlements intérieurs des collèges qui interdisaient le port du foulard islamique dans l’enceinte de
l’établissement avec mises en place de sanctions. Le CE est intervenu dans un arrêt de principe : CE
02.11.1992 KHEROUA. Le CE a accepté d’examiner la sanction d’exclusion de la collégienne en
considérant que le réglement de l’établissement pouvait être soumis au contrôle du juge. Il a
cependant estimé que l’exclusion était légale.
Cette ouverture de recours contre l’exclusion encombre le CE avec plusieurs demandes. Le
législateur est intervenu par la loi du 15 mars 2004 qui encadre les mesures d’exclusions en
application du principe de laïcité. Le législateur a donc interdit le port de signes ou de tenues
ostensibles dans l’établissement scolaire.

En ce qui concerne les mesures administratives dans les établissements pénitentiaires : à partir de
1995, 2 arrêts rendus le même jour avec 2 solutions différentes : CE 17.02.1995 Mr Marie, et CE
17.02.1995 Mr Ardouin.
Cela concernait des mesures disciplinaires.
En ce qui concerne Mr Marie, qui était en prison, et s’était vu infliger une mise en cellule de
punition (mesure administrative), le CE souligne que cette mesure agrave les conditions de détention
de Mr Marie et diminue sa possibilité de libération anticipée. Par conséquent le CE souligne qu’il
accepte d’examiner cette mesure intérieure et va annuler la sanction infligée à Mr Marie comme
étant disproportionnée.
En ce qui concerne Mr HARDUOIN mis aux arrêts dans sa caserne, le CE considère qu’elle peut
avoir des conséquences sur son avancement et les suites de sa carrière sur le renouvellement ou pas
de son contrat d’engagement. Il accepte d’examiner ces mesures. Le CE souligne que cette mise
aux arrêts n’est pas entachées d’erreurs manifestes d’appréciations, donc maintient la mise aux
arrêts.
Cette jurisprudence s’est prolongée pour contrôler la mesure et pour obliger les responsables
d’établissements de justifier les mesures disciplinaires.
CE Ass (arrêt de principe), prolongement de Mr Marie, CE ASS 14.12.2008, Ministre de la Justice c/
Mr BOUSSOUAR, le CE réaffirme ici qu’une mesure de changement d’affectation d’un détenu
est un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (décision qui fait
grief et qui peut donc être annulée par le juge).

Paragraphe 3 :
Les différentes catégories de décisions exécutoires.

Ces décisions prennent la forme, soit de règlements administratifs, soit de règlements individuels. Il
existe différentes formes de règlements.

A) distinction entre règlement administratif et la décision individuelle

La décision réglementaire met en place des règles générales et impersonnelles destinées à des
personnes indéterminées. Ex : un règlement de police prévoyant des règles de stationnement ne
désigne pas Mr X. Ces mesures s’imposent.
En revanche, la décision individuelle se caractérise par le fait qu’elle fixe une ou plusieurs règles
qui s’imposent et qui a pour destinataires soit une seule personne, soit plusieurs personnes
nominativement désignées.
En principe, elles découlent d’un règlement.
Pour certaines décisions individuelles, il y a une obligation de motivation (loi du 11 juillet 1979 qui
prévoit que les décisions individuelles défavorables telles qu’une sanction, ou encore les décisions
individuelles qui dérogent aux règles générales doivent être motivées en droit et en fait.

B) les différentes formes de règlements

le règlement administratif se définit comme une norme (règle générale et impersonnelle). il y a deux
grandes formes de règlements à ne pas confondre :

1) règlement d’exécution des lois (art 21 : le 1er ministre assure l’execution des lois). On
déduit de cet article que le 1er ministre a un pouvoir réglementaire général mais aussi un
pouvoir réglementaire dérivé, ie un pouvoir d’exécution de la loi. Le règlement doit être
conforme à la loi qu’il ne fait qu’appliquer, il ne doit pas dénaturer la loi.

Ces règlements d’exécution doivent être pris dans un délai raisonnable puisqu’ils sont censés
appliquer la loi. En principe, ce délai est entre 6 mois et un an. Il est arrivé au CE de sanctionner la
lenteur dans la mise en oeuvre de l’application d’une loi.

2) les règlements autonomes (art 37 alinéa 2 de la Constitution)

Il s’agit ici de permettre aux AA d’intervenir dans des matières autres que celles réservées au
législateur (art 34). Ces règlements autonomes doivent respecter les PGD et les normes supérieures.

C) Les autorités administratives qui disposent du pouvoir réglementaire

2 niveaux :
- les autorités centrales de l’état
- les autorités locales, territoriales

1) le pouvoir réglementaire général des autorités administratives centrales de l’état.

On parle d’un pouvoir réglementaire partagé entre le 1er ministre et le chef de l’état.

Les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire général, mais des pouvoirs réglementaires
d’attributions (attribués par le 1er ministre)

C’est la constitution du 4 octobre 1958 qui a effectué un partage de compétence entre le chef de
l’état et le 1er ministre, sachant que le 1er ministre a une compétence de principe (art 21), mais qui
lui est retiré (donc pouvoir partagé) lorsque la constitution (art 13) ou la loi renvoi à un décret en
conseil des ministres car dans ces cas, les décrets réglementaires sont signés du président de la
république. La pratique politique et administrative a montré une réelle tendance des chefs d’états à
vouloir élargir leurs compétences réglementaires, ie à vouloir signer des décrets pour affirmer une
compétence administrative, réglementaire.
en toute hypothèse, le CE exige la signature du 1er ministre, en soulignant que la signature du chef de
l’état est surabondante (on en a pas besoin, il faut celle du 1er ministre)

2) le pouvoir réglementaire des autorités administratives locales

Ce pouvoir réglementaire peut prendre deux formes :

 - les autorités délibérantes et exécutives (conseil municipal et maires) ont un pouvoir
réglementaire mais toujours dans leur périmètre géographique. Ces autorité locales ont
également un pouvoir réglementaire de police et qui peut aussi être en concurrence avec les
pouvoirs de police de l’état exercé par le Préfet.
- pouvoir réglementaire facultatif du maire (visant l’organisation interne)

Des personnes privées peuvent avoir un pouvoir réglementaire. Ex les fédérations sportives : celles ci
reçoivent une compétence réglementaire pour organiser les compétitions locales ou nationales en fixant
une réglementation qui s’impose à tous.

Section 2 : le régime juridique des actes administratifs unilatéraux

Ce sont les principales règles de forme, d’exécution et de disparition.

Paragraphe 1) les règles de compétence, de forme et de motivation

A) les règles de compétence

Il y a toujours un fondement juridique pour pouvoir exercer une compétence, soit la constitution, soit
la loi, soit un règlement qui désigne une autorité compétente pour prendre un acte administratif
unilatéral; Par conséquent il est indispensable de vérifier la compétence de l’auteur d’un acte
administratif telle qu’elle résulte du texte.

Les règles de compétence sont d’ordre publique, elles seront soulevées d’office par le juge.

La portée juridique des règles de compétences (= les conséquences) : la jurisprudence administrative

considère que le refus d’exercer est une erreur de droit. Le refus sera annulé.
La jurisprudence a mis en place la règle de parallélisme des compétences, ie lorsque un texte a donné
compétence à une autorité pour prendre une décision, elle est aussi compétente pour modifier cette
décision.
En pratique, il est souvent très difficile pour les AA de prendre toutes les décisions administratives
qui concernent tous les domaines de sa compétence. Pour des raisons pratiques évidentes, la
jurisprudence administrative autorise les délégations de compétence en les encadrant.
Le titulaire de la compétence ne peut jamais déléguer toute sa compétence. Les délégations de
compétences doivent être expresses, il faut qu’elles soient publiées.
Il faut distinguer les délégations de pouvoir, des délégations de signatures, qui ne désaisissent pas le
compétent. Il peut arriver qu’il y ait subdélégation que si un texte le prévoit. Cela ne concernera que
la signature.

B) les règles de forme et de motivations

Il y a un formalisme modéré en ce qui concerne les actes administratifs, c’est à dire que ce
formalisme est destiné à garantir les droits des administrés dans leurs relations avec l’administration.

en principe, une décision administrative est explicite. Elle peut aussi être implicite (par exemple la
non réponse d’une administration). Celle ci doit comporter une date et une signature. La date est
importante pour connaître la législation applicable, la signature pour en connaître l’auteur.
Il y a également la motivation qui consiste à exposer les motifs en droit et en fait qui conduisent à la
décision.
La motivation est une garantie que la décision est justifiée, mais cette garantie est d’application
limitée puisque la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs ne prévoit que
deux grandes catégories de décisions individuelles individuelles défavorables,ex les décisions qui
infligent une sanction, les décisions qui restreignent les libertés publiques, Et les décisions
dérogatoires (qui refusent une autorisation par exemple).
Lorsque l’AA est dans une situation d’urgence, la décision peut comporter une motivation à
posteriori, ie l’AA informe les personnes concernées qu’elle motivera sa décision dans le délai du
recours contentieux.
Il s’agit d’une formalité SUBSTANTIELLE car elle est imposée par la loi qui conduira à
l’annulation pour absence de motivation ou insuffisance.
 C) les règles d’exécution des actes administratifs unilatéraux

Par définition, un acte administratif exécutoire doit être exécuté et pour cela, il doit entrer en vigueur
(ils sont soumis à une publicité destinée à permettre aux personnes concernées d’en prendre
connaissance et aussi éventuelle, de la contester).
L’entrée en vigueur permet l’opposabilité de l’acte.

1) l’entrée en vigueur des actes administratifs unilatéraux

Il ne faut pas confondre la validité de l’acte, qui s’apprécie au jour de la signature de l’acte. Par
exemple, le CE a souligné qu’il est toujours possible d’attaquer un acte signé sans attendre qu’il
soit rendu public. CE S. 26.06.1959, Syndicat général des ingénieurs conseils :il s’agissait d’une
nomination, le CE souligne qu’une nomination peut être contestée même si elle n’a pas été
publiée.
donc il ne faut pas confondre la validité de l’acte avec son opposabilité (qui elle fait référence à son
entrée en vigueur)
Les actes administratifs unilatéraux ne sont pas opposables tant qu’ils n’ont pas fait l’objet de
mesures de publicité adéquates.
Par conséquent, les effets juridiques de l’acte s’apprécient au jour où les personnes concernées en
ont eu connaissance. Par conséquent, en pratique, la publicité de l’acte administratif marque en
principe la date à partir de laquelle l’acte devient obligatoire pour les administrés ou à partir de
laquelle ils peuvent les contester.
Les modalités de publicités varient selon qu’il s’agit d’actes réglementaires ou de décisions
individuelles.
Actes réglementaires :
En ce qui concerne les actes réglementaires, la publicité doit se faire grâce à la publication dans un
recueil officiel (JO, BO) Il faut que soit précisée la date d’entrée en vigueur.
l’ordonnance du 20 fev 2004, pour ce qui concerne les lois et décrets, la date d’entrée en vigueur
a été modifié. Elle reprend pour l’essentiel une étude du CE du 27.02.2001. Les lois et actes
administratifs réglementaires entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou à défaut le lendemain de
leur publication. Ce texte a modifié un décret loi de 1870 qui prévoyait que la date d’entrée en
vigueur était la date d’arrivée dans le chef lieu du département.
L’ordonnance du 20.02.2004 a précisé les formalités de publications, avec prise en comptes des
nouveaux moyens technologiques (publication concomitante sur papier et par voie électronique)

Décisions individuelles :
l’entrée en vigueur résulte de la notification de la décision individuelle, en général par envoi de
lettre recommandée à la personne nominativement désignée.
Il peut arriver qu’une décision administrative soit individuelle et concerne également des tiers
(permis de construire). il faut donc notifier la personne concernée, et procéder à un affichage dès le
début des travaux.
Conséquence, si il manque un élément de publicité, le délai de recours ne cours pas.

L’entrée en vigueur en principe ne peut avoir d’effets rétroactifs. C’est un principe de non-rétro
activité des actes administratifs : CE 25/06/1948 Société du journal l’Aurore : dans cet arrêt le CE
en a fait un PGD. Les autorités administratives ne prennent des actes en principe que pour l’avenir.

Quelques exceptions à ce principe : quant il y a un changement de réglementation, par exemple

concernant les règles d’urbanisme, ce changement s’impose à tous y compris aux situations en
cours.
Une nouvelle réglementation est applicable de plein droit (ie automatiquement).
Autre exception : les validations législatives. Ex dans le concours d’internat de médecine : très
fréquemment les conditions sont tellement difficiles qu’il y a parfois moyen de faire annuler le
concours (dysfonctionnement...). Le concours affiche des résultats. Si erreur, le législateur va valider
les actes subséquents (ie les actes de nomination, qui sont des droits acquis)

B) La sortie en vigueur des actes administratifs unilatéraux.

il y a 3 façons de faire disparaître des actes administratifs unilatéraux :

 - le retrait
- l’abrogation
- l’inexistance matérielle ou juridique

1) le retrait rétroactif

On a une atteinte au principe de non rétro activité des actes administratifs. Le retrait signifie que
l’acte est annulé par l’administration pour l’avenir mais aussi pour ses effets passés.
Compte tenu de cette atteinte à la sécurité juridique, la jurisprudence a beaucoup encadré le retrait
rétroactif pour des raisons de sécurité juridique. Le retrait rétroactif relève de règles différentes selon
que l’acte administratif est régulier ou au contraire irrégulier.
En ce qui concerne les actes réguliers, il faut faire une nouvelle distinction selon que l’acte régulier
a été créateur de droit ou non. En principe, les actes réglementaires ne créent pas de droit. Nul n’a
de droits acquis. Le retrait d’un acte administratif qui a crée des droits n’est pas possible (sécurité
juridique) sauf dans 3 cas :
- lorsque le législateur le prévoit ou autorise le retrait,
- lorsqu’il s’agit de la conséquence d’une décision juridictionnelle (pour tenir compte
d’une annulation)
- lorsque le retrait est demandé par le bénéficiaire, à condition qu’il ne porte pas atteinte aux
droits acquis par des tiers.

L’acte régulier mais qui ne crée pas de droits, le retrait est toujours possible.
En ce qui concerne le retrait des actes administratifs irréguliers, il faudra distinguer selon que l’acte
régulier a ou non crée des droits. Même illégal, un acte peut avoir donné des droits.
Si l’acte irrégulier n’a pas donné de droits, il peut être retiré et donc rétroactivement à tout
moment.
En revanche, si l’acte irrégulier a donné des droits, jusqu’en 2001, deux conditions devaient être
réunies au vu de la jurisprudence CE 03.11.1922 Dame CACHET : les deux conditions à réunir :
- le motif du retrait doit être de mettre fin à une illégalité.
- le retrait devait intervenir dans le délai du recours contentieux, soit 2 mois. Au delà de ce
délai, l’acte administratif, même irrégulier devenait définitif

Cette jurisprudence a évolué : CE 26.10.2001 TERNON : le CE abandonne la deuxième condition, ie

la liaison du délai de retrait avec le délai de recours contentieux, en fixant un délai de 4 mois suivant
la prise de décision, c’est à dire en dissociant le délai de recours contentieux du délai de retrait.
En 2007, le CE est venu préciser la jurisprudence TERNON : CE S 21.12.2007, société BRETIM : il
donne la solution concernant le point de départ du délai de 4 mois en précisant que le respect du délai
de 4 mois, imparti par la jurisprudence TERNON s’apprécie à la date à laquelle est prise la décision
de retrait et non à celle de sa notification au bénéficiaire de l’acte retiré.

En ce qui concerne les décisions implicites d’autorisation, le législateur est intervenu (loi du 12 avril
2000 sur les relations des citoyens avec l’administration, art 23, qui prévoit qu «une décision
implicite d’acceptation peut être retirée pour illégalité par l’autorité administrative, premièrement
pendant le délai de recours contentieux lorsque des mesures d’information des tiers ont été mis en
oeuvre, deuxièmement, pendant le délai de 2 mois à compter de la date à compter de laquelle est
intervenue la décision lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en oeuvre,
troisièmement pendant la durée de l’instance juridictionnelle lorsqu’un recours contentieux a été
formé.
En dehors de ces 3 hypothèses, la décision implicite d’acceptation ne peut être retirée, elle devient
définitive. On a un régime spécial en ce qui concerne les décisions implicites ou tacites
d’acceptation.

2) l’abrogation

la justification de l’abrogation : il s’agit d’une sorte de mutabilité des actes administratifs

répondant aux besoins d’intérêt général, ie faire évoluer les actes administratifs pour suivre les
évolutions d’intérêt général.
L’administration peut modifier à tout moment la réglementation qu’elle fixe.
un décret du 28 novembre 1923 repris par la loi du 12 avril 2000 prévoit qu’un règlement illégal
doit être abrogé. Les administrés peuvent le demander.
Dans le cas des actes non règlementaires, on va retrouver la distinction acte créateur de droit ou pas.
lorsque l’acte n’a pas crée de droit, l’acte peut être abrogé à tout moment. C’est ce qu’on
appelle des mesures de faveur (ex autorisation pour un débit de boisson de mettre une terrasse, cette
autorisation peut être retirée à tout moment).
En ce qui concerne les actes non réglementaires créateurs de droit, la législation a fixé que le retrait
devait se faire selon les règles de légalité.
Le CE a précisé dans un arrêt CE 06.12.2002 SOULIER que lorsque le retrait n’était plus possible
(délai de 4 mois dépassé), l’autorité administrative compétente pouvait abroger la décision. (en
l’espèce, avantage accordé à une fonctionnaire communale, mais accordée illégalement car ce
fonctionnaire était en congé de longue durée et n’exerçait pas ses fonctions. elle ne pouvait
bénéficier légalement de ce droit. le maire a repéré son erreur 1 an plus tard, il ne pouvait donc
retirer le droit mais devait la faire cesser pour l’avenir.

3) L’inexistence

il s’agit d’une véritable sanction d’une illégalité grave. Le juge décide ici que «l’acte est de nul
effet», il n’existe pas. L’inexistence peut prendre deux formes :
- il peut y avoir une inexistence juridique (ex emplois fictifs, on peut aller devant le juge à
n’importe quel moment)
- il peut y avoir une inexistence matérielle, qui concerne plus les collectivités territoriales (ex
un maire décide d’aménager un parc de stationnement sur une place publique et de
construire un tennis en invoquant l’autorisation du conseil municipal, on constate
matériellement qu’il n’y a jamais eu de vote, c’est donc un acte matériellement
inexistant. CE 28.02.1986 Préfet des Landes.