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PREMIERE PARTIE : LE RENFORCEMENT DES INSTITUTIONS

EXÉCUTIVES SOUS LA VE RÉPUBLIQUE

CHAPITRE 2 : LE GOUVERNEMENT, LE MAILLON FAIBLE SOUS LA VE

RÉPUBLIQUE ?
Sous la Ve République, on va trouver dans la Constitution, un Titre III. Le gouvernement apparait
dans une quinzaine d’articles distincts —> distinction entre le gouvernement et le Premier
Ministre que la Constitution opère entre les compétences du gouvernement, les compétences du
Premier Ministre et des précisions sur le statut des membres du gouvernement, notamment
l’article 23.
On traitera aussi des autres dispositions relatives au gouvernement —> dispositions du titre X qui
concerne la responsabilité pénale des membres du gouvernement (article 68-1 à 68-3).

SECTION 1 : LA FONCTION GOUVERNEMENTALE ET LES POUVOIRS

DU PREMIER MINISTRE
Titre III Constitution et articles 20 à 23.

PARAGRAPHE 1 : LES COMPÉTENCES DU GOUVERNEMENT ET SA

RESPONSABILITÉ DEVANT LE PARLEMENT
Nous avions conclu à l’irresponsabilité politique du chef de l’Etat —> distinction entre le chef de
l’Etat et le gouvernement en son ensemble collégiale.

Quand on analyse les compétences du gouvernement —> on s’appuie sur l’article 20 de la

Constitution.
Il dispose que :
« Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.
Il dispose de l’administration et de la force armée.
Il est responsable devant le parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues
aux articles 49 et 50. »

La formulation de l’article 20 a longtemps été opposée au général

De Gaulle par son opposant historique, François Mitterand, qui
reprochait à De Gaulle de sortir du rôle d’arbitre qui lui était
dévolu par l’article 5 de la Constitution.

Ce débat sur l’esprit, la lettre, et la pratique institutionnelle entre l’article 5 et l’article 20,
constitue un point de controverse depuis le début de la Ve République, et depuis la mise en
musique par De Gaulle de la fonction présidentielle.
Ces débats ce sont presque éteints, quand en 1981, Mitterand s’est confortablement installé
dans le fauteuil présidentielle et qu’il a mis en musique l’article 5 de la Constitution, s’éloignant
alors de son texte initial. Lors de l’alternance —> pratique similaire.
C’est la raison pour laquelle, en 2008, le constituant n’a pas souhaité remettre en cause cette
ambiguïté, revenir sur l’esprit de la Constitution.
—> Cette ambiguïté subsiste et ces critiques sont régulièrement formulées à l’adresse des
présidents à l’Elysée.












































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A : L’ADMINISTRATION, LA FORCE ARMÉE ET SES AUTRES
COMPÉTENCES
Les compétences du gouvernement concernent l’administration, les forces armées, et d’autres.
L’administration, comme l’armée, sont subordonnées au gouvernement.
Elles mettent en oeuvre la politique gouvernementale, sous réserve de ce qu’on a vu en analysant
l’article 15 de la Constitution.

Le gouvernement exerce la direction générale et militaire de la défense nationale, de

l’administration —> ordonnance du 7 janvier 1959.

Le Premier Ministre et le gouvernement peuvent s’appuyer sur des structures permanentes.

Les fonctionnaires vont aider le gouvernement à l’exercice de cette fonction :
- Le secrétaire général du gouvernement : personnalité de l’ombre qui constitue la
véritable mémoire de l’Etat (greffier de la République).
Il assure la continuité de l’action gouvernementale et il assiste juridiquement le Premier
Ministre.
Il aide également à la préparation technique du Conseil des ministres.
Il intervient dans l’élaboration des projets de loi, des projets de décret, des projets d’actes
individuels.
Il veille au respect des procédures, à la perfection juridique des textes, à leur conception,
adoption, publication.
Lorsque le Conseil Constitutionnel est saisi sur l’article 61, alinéa 1, le secrétaire générale
du gouvernement est un interlocuteur du gouvernement —> il présente les informations du
gouvernement sur l’inconstitutionnalité de la loi qui est critiquée = il vient en défense de la loi et
s’assure qu’il n’a pas de risque juridique.
Il gèrera les conséquences de cette décision si le Conseil Constitutionnel vient à abroger la loi
inconstitutionnelle.

Il peut arriver qu’un ancien secrétaire général du Conseil Constitutionnel devienne secrétaire
général du gouvernement (Marc Guillaume par exemple.).

On a une structure permanente au gouvernement qui vont donc aider dans le cadre de ses
fonctions :
- Le secrétaire général des affaires européennes.
- Le décret du 25 Décembre 2009 : le secrétaire général de la défense et de la sécurité
nationale prépare ces conseils.
- Le service d’information du gouvernement : SIG
- Accès numérique aux textes : Legifrance.
Les rapports officiels sont publiés à la documentation française, les ouvrages de droit publics.
Ce sont les services du Premier Ministre qui choisissent les auteurs.
- La direction générale de la fonction publique.
- INSP : institut national du service public, qui remplace l’ancienne école de
l’administration.
- IRA : instituts régionaux de l’administration.

Le gouvernement est donc habilité à saisir le conseil.

Il assure collectivement l’intérim du Président de la République en cas d’empêchement du
président du Sénat (article 7, alinéa 4).

Dans le domaine législatif :

- l’intervention du gouvernement par voie d’ordonnance (article 38)
- ordonnances spéciales en matière de finance (articles 47 et 47-1)




















































































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Le gouvernement peut user des pouvoirs de crises, dans le cadre de l’état de siège.
Il peut mettre en oeuvre l’état d’urgence (attentats).
Dans le cadre de la crise sanitaire, c’est l’état d’urgence sanitaire.

B : LA RESPONSABILITÉ POLITIQUE DU GOUVERNEMENT DEVANT LE

PARLEMENT
C’est un élément fondamental de distinction avec le Président de la République —>
irresponsabilité politique devant le Parlement.
Le Président de la République ne peut se rendre à l’ Assemblée Nationale, au Sénat.
C’est pourquoi, dans le cadre de la crise actuelle, il a souhaité qu’il y ait lecture d’un message écrit
de ses propos par les présidents des deux assemblées.

La responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement résulte de l’article 49.

Quelle est la pratique de ces motions ? Les motions adoptées sont en réalité rares.
Seul le gouvernement de Pompidou s’est trouvé dans cette situation délicate.

PARAGRAPHE 2 : LE PREMIER MINISTRE, UN FUSIBLE DE LA Ve

RÉPUBLIQUE ?
Article 21 : « Le Premier Ministre dirige l’action du gouvernement. Il est responsable de la défense
nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve de l’article 13, il exerce le pouvoir
réglementaire et nomme aux emplois civiles et militaires.
Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
Il suppléé, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et
commandités prévus à l’article 15.
Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence du Conseil des ministres en vertu
d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé ».

A : LA DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT

Il est vrai que Richelieu et Mazarin, portaient le titre de principale ministre.
Ensuite, c’est sous la restauration de 1814, que, bien que souhaitant
empêcher la formation d’un Cabinet, la coutume va voir émerger un ministre
plus important que les autres.

Sous la IIIe République, les lois constitutionnelles : aucun ministre n’est distingué des autres.
La pratique va voir émerger des présidents du conseil avec des personnages illustres.

Emergence financière et émergence administrative.

C’est sous la Ve République que le Premier Ministre apparait comme le chef des ministres et
du gouvernement.
Il faut faire une lecture combinée de l’article 20 et 21.
Il dirige l’action du gouvernement qui détermine et conduit la politique de la nation (article
20).
Il va adresser à ses ministres, des circulaires dans lequel il fixe la méthode, le rythme de travail,
et vient opérer des arbitrages entres les ministres en cas de conflits (budgétaires).
Cette procédure de préparation de loi de finance. Il fait des lettres de cadrage de plafonds : qui
indiquent les plafonds des budgets. Chaque année, les cartes sont redistribuées.




























































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Le Premier Ministre dispose d’un Cabinet qui comprend une soixantaine de membres.
Des conseillers techniques aident le Premier Ministre à assurer ces différents arbitrages.
Le Cabinet centralise les informations et suit les dossiers en lien avec le secrétaire d’Etat.
Il y a aussi un Cabinet militaire qui assiste le Premier Ministre.
Le Premier Ministre s’appuie sur les structures permanentes.

Certains auteurs ont qualifié la fonction de Premier Ministre de chef d’Etat major du Président de
la République —> René Capitant, 1963.
Dès lors qu’on est dans une situation de concordance des majorités où le Président de la
République agit par le relais du gouvernement et qu’il dispose d'une majorité parlementaire
solide —> le Premier Ministre apparait comme son chef d’Etat major qui va exécuter la volonté
politique du chef de l’Etat.
Il participe à la conception de la politique mais met aussi en oeuvre les volontés du chef de
l’Etat, exprimées au fil de ses discours et allocutions.
Le quinquennat depuis 2000 a accentué cette tendance.
S’agit-il d’un bouclier ou d’un fusible ? On retrouve ici la tradition monarchique qui subsiste sous
la Ve République.
- Raymond Bar a endossé la popularité du président Valéry Giscard D’Estaing —>
orchestré par Jacques Chirac.
- Alain Juppé pour Jacques Chirac en pleine crise sociale dans les années 1990, qui a
assumé pleinement l’impopularité de Chirac en plein reforme de la sécurité sociale et de
l'assurance maladie.
- La dissolution de l’ Assemblée Nationale en 1997 a souvent été attribuée à la mauvaise
politique menée par le Premier Ministre Alain Juppé.
Il est important pour le chef de l’Etat de rester en retrait pour permettre à son Premier Ministre
d’endosser cette responsabilité.
Dès lors que le président se met en avant ou laisse entendre que c’est lui qui gouverne (Hollande et
Sarkozy). Certains ont même abusé du Premier Ministre (Matignon).

On retrouve des chefs d’Etat major qui font preuve d’autonomie —> Premier
Ministre Electron libre.
Certains Premiers Ministres, apparaissent comme des rivaux au Président de la
République.
Exemple : Manuel Valls (Premier Ministre d’Hollande) annonce en 2016 sa
candidature aux élections de 2017, sans avoir même démissionné de sa fonction de
Premier Ministre. Il a démission le lendemain.

B : LES DIFFÉRENTES COMPÉTENCES, ATTRIBUÉES PAR LA

CONSTITUTION, DU PREMIER MINISTRE

1 : LA RESPONSABILITÉ DE LA DÉFENSE NATIONALE

Le chef de l’Etat est le chef de l’armée (article 15).
Sous la Ve République —> débat, étant donné que la Constitution et son article 21
disposent que « Le premier ministre est responsable de la défense nationale ».

Le comité Bodel avait proposé (sans grand succès) de tirer toutes les conséquences juridiques et
de régulariser les compétences entre le chef de l’Etat et le chef du gouvernement.
Le comité Balladur a voulu reprendre cette idée en faisant du Premier Ministre le responsable de
l’organisation de la défense nationale.
L’article 21 n’a pas été retouché, il n’y a pas eu de consensus politique à son sujet, dans
l’éventualité où la cohabitation resurgirait sur la scène politique.































































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Le Premier Ministre est le garant de l’action gouvernementale dans le champ de la défense et de

la sécurité nationale.
Il est chargé de l’application de l’ensemble des décisions prises en conseil de défense et de
sécurité nationale.

Il y a l’idée, selon laquelle, le Premier Ministre qui dirige l’action du gouvernement et dispose de
l’administration et de la force armée, va mettre en oeuvre les décisions prises en conseil de
défense.
C’est lui qui va devoir assumer devant le Parlement et la représentation nationale, la
responsabilité politique de la politique de la défense nationale.

C’est le Premier Ministre ou le ministres des armées qui va être sous les questions lors des sessions
de questions du gouvernement.

Le Premier Ministre s’appuie sur le travail du secrétariat de la défense et de la sécurité

nationale qui coordonne la préparation, la mise en oeuvre de la stratégie de la sécurité
nationale —> responsabilité importante.

Il semble être d’avantage responsable de l’organisation de la défense nationale (selon l’article 15,
le Président de la République n’assume pas sa responsabilité politique devant le parlement mais
devant le peuple).

2 : L’EXECUTION DES LOIS

Article 21 : « Le Premier Ministre assure l’exécution des lois. »
Il s’agit d’un pouvoir qu’il exerce avec les ministres.
Certaines lois n’ont pas besoin de mesures spécifiques et sont mises en oeuvre directement.
D’autre nécessitent des décrets, arrêtés ou circulaires.

- Sa responsabilité peut être engagées dès lors que le gouvernement n’a pas pris les
décrets d’application de la loi nécessaires pour l’exécution des lois —> CE 27 novembre 1964
n°59068.
- Le Conseil d'Etat a repris cette jurisprudence, constatant un certain relâchement de la part
du gouvernement où il arrive que le Conseil d'Etat soit amené à adjoindre le gouvernement de
prendre le décret d’application dans un délais précis —> CE 19 Mai 2006 n°287514.
- Lorsque la loi est imprécise, sans décret d’application, le Conseil d'Etat a considéré
qu’elle ne peut entrer en vigueur —> CE 30 Mai 2011 n°336838.
- Il veille à l’effectivité de la loi —> CE 17 Octobre 2014 n°366305.

En vertu de l’article 21 de la Constitution, le Premier Ministre assure l’exécution des lois, exerce le
pouvoir réglementaire sous réserve de la compétence dévolue au chef de l’Etat au sens de l’article
13 —> le Premier Ministre a la responsabilité, dans un délais raisonnable, de prendre toutes les
mesures nécessaires à l’application de la loi (sauf si des engagements internationaux de la France
y font obstacle —> article 55).

C’est le secrétaire général du gouvernement qui est chargé d’effectuer cette surveillance.
Mais on peut faire confiance au rapporteur à l’Assemblée Nationale ou au Sénat, de la dite loi ; de
même que les commissions des lois à l’ Assemblée Nationale et au Sénat, qui surveillent
l’application des lois et les mesures nécessaires qui s’en suivent.

























































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3 : LA NOMINATION AUX EMPLOIS CIVILS ET MILITAIRES
Au regard de l’article 21 : « Sous réserve des dispositions de l’article 13 de la Constitution, le
Premier Ministre nomme aux emplois civils et militaires. ».

Distinction des conditions dans lesquelles ce pouvoir de nomination est exercé, sous réserve de
son exercice par le Président de la République (article 13) :
- Le pouvoir de nomination du Premier Ministre ne s’exerce qu’en vertu des délégations
consenties par le Président de la République.
- Faute de délégation, le pouvoir de nomination est exercé par le Président de la
République sous forme d’un décret pris en Conseil des ministres.
Ces délégations sont assez rares.

4 : LE DÉTENTEUR DU POUVOIR REGLEMENTAIRE

Par une lecture combinée de l’article 21 et de l’article 37, sous la Ve République, le détenteur du
pouvoir réglementaire de droit commun est bien le Premier Ministre.
Ces décrets sont contresignés par les ministres responsables.

La distinction entre les décrets d’application des lois et les décrets dits autonomes, au sens de
l’article 37 de la Constitution (domaine de la loi et domaine du règlement).
- Le domaine de la loi est encadré à l’article 34.
- Ce qui ne relève pas de la loi, relève du règlement —> intervention du pouvoir
réglementaire dans un domaine qui n’est pas régi par las loi.

Le décret d’application de la loi est pris au sens de l’article 34.

Le décret autonome est pris sous le fondement de l’article 37.

Toutefois, d’un point de vu du régime juridique, il n’y a plus de différence fondamentale entre un
décret autonome et un décret d’application.
Le régime juridique est unifié —> actes administratifs soumis au contrôle du juge
administratif.
Le gouvernement dispose d’outils prévus par la Constitution pour protéger le domaine du
règlement (article 37 aliéna 2, article 41 —> les irrecevabilités législatives).

5 : LA SUPPLÉANCE DU CHEF DE L’ETAT

Article 21, alinéas 3 et 4.
Le Premier Ministre peut suppléer le Président de la République dans la présidence des conseils
prévus à l’article 15 de la Constitution, notamment au conseil des ministres, de défense ; à
condition qu’il y est un ordre du jour déterminé.

6 : LES AUTRES POUVOIRS DU PREMIER MINISTRE, ATTRIBUÉS PAR

LA CONSTITUTION
Le Premier Ministre dispose de l’initiative des lois.
Il convient de distinguer les projets de lois (= textes de lois à l’initiative gouvernementale) et les
propositions de lois (= d’initiative parlementaire).
Le Premier Ministre partage avec les parlementaires, l’initiative des lois (article 39).

Il dispose du droit d’amendement —> retouches aux propositions de lois (article 44).

Il peut, après consultation du président de l’Assemblée Nationale ou du Sénat, décider de la tenue


































































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de jour supplémentaire de la tendance à l’Assemblée Nationale ou au Sénat (article 28).

Il peut, demander au chef de l’Etat, la réunion du Parlement en sessions extraordinaires.

Tant que la procédure n’est pas déclarée comme accélérée (la procédure d’urgence) par le Premier
Ministre, cette navette peut être indéfinie.
Pour qu’un texte soit adopté, il doit être adopté en termes identiques par les deux assemblées.
L’article 45 permet au Premier Ministre d’interrompre la navette, de déclarer la procédure
accélérée, et de déclarer la réunion de la commission mixte parlementaire.

Le Premier Ministre peut engager la responsabilité politique de son gouvernement devant

l’Assemblée Nationale par une déclaration de loi générale (article 49, alinéa 1), de manière
provoquée (article 49, alinéa 3), ou car une motion de censure (Article 4, alinéa 2).

Il peut présenter sa politique devant le Sénat, sans que cette présentation résulte à des débats ou
conséquences (article 49, alinéa 4).

Le Premier Ministre peut saisir le Conseil Constitutionnel de la constitutionnalité d'une loi

avant sa promulgation par le Président de la République (article 61, alinéa 2).
Le Premier Ministre transmet, obligatoirement, au Conseil Constitutionnel les lois organiques
adoptées par le parlement avant leur promulgation par le Président de la République pour que ce
dernier contrôle leur constitutionnalité.
Autant sur les lois ordinaires —> contrôle facultatif, saisine facultative.
Sur les lois organiques —> obligatoire.
Le Premier Ministre peut saisir le Conseil Constitutionnel pour que ce denier précise si la
disposition législative a un caractère réglementaire ou pas (article 37, alinéa 2).

C : LE POUVOIR SECOND ET LE CONTRESEING DES MINISTRES

Article 22 : « Les actes du Premier Ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres
chargés de leur exécution ».
On parle du contreseing ministériel.

- Le Conseil d'Etat précise que les ministres qui doivent contresigner les actes du Premier
Ministre sont ceux qui sont nécessairement compétents pour l’exécution de cet acte —> CE, arrêt
d’assemblée 27 avril 1962.
Cela signifie que le fait qu’un ministre soit simplement intéressé par le sujet, ne suffit pas à ce qu’il
pose sa signature.
- La notion de ministre chargé de l’exécution est plus large que la notion de ministre
responsable (vu article 19). Ceux à qui incombe la préparation et l’application des décrets en
question —> CE arrêt de section, 10 Juin 1966.

Le pouvoir second des ministres : ils ne disposent pas du pouvoir réglementaire de droit commun
qui relève de la compétence du Premier Ministre —> un ministre ne peut pas prendre un décret.
Toutefois, le ministre est chargé de la gestion quotidienne de son département
ministériel.
Il est placé à la tête d’un ministère et en est le supérieur hiérarchique.
À ce titre, il dispose d’un pouvoir relatif à l’organisation des services de cette administration, par
la voie d’arrêtés ministériels, chargés de l’organisation interne des services —> CE 7 février
1936, Jamard.

—> Le ministre ne peut exercer le pouvoir réglementaire (sauf délégation expresse du Premier
Ministre).






























































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Il est chargé de l’exécution du décret du Premier Ministre.
Il va être responsable de l’exécution des actes du Président de la République.
Il prend des arrêtés ministériels pour l’organisation interne de son service.

Ce qui est important : considérer qu’il puisse y avoir un décret du ministre.

Ses entourages ministériels jouent un rôle important (Cabinet ministériel : chef du Cabinet et
conseillers techniques).

SECTION 2 : LE STATUT DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT

PARAGRAPHE 1 : LES INCOMPATIBILITÉS DES MEMBRES DU

GOUVERNEMENT
Article 23 et 25

- Article 23 : « Les fonctions des membres du gouvernement sont incompatibles avec

l’exercice de tout mandat parlementaire, toute fonction de représentation professionnelle à
caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle
Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des
titulaires de tels mandats, fonctions ou emplois.
Le remplacement des membres du Parlement au lieu conformément aux dispositions de
l’article 25. »

A: L’INCOMPATIBILITÉ AVEC UN MANDAT PARLEMENTAIRE

Il faut remonter dans le temps pour comprendre le coeur de cette problématique.
Sous la IIIe et IVe République, la comptabilité avec les mandats parlementaires
installait une forme d’instabilité ministérielle. On parlait souvent de valse des ministres.
Les parlementaires qui n’étaient pas encore ministres, n’avaient aucun remords à créer une crise
ministérielle pour prendre la place de leurs collègues.
Sous la IIIe, on a 1/4 députés qui a été nommé ministre —> Il n’était ministre parfois que durant
quelques jours ou heures.
L’auteur qui a décrit cela : Gaston Geze.
André Pardieu dit : « Dans les années 30, chaque député nouvellement élu n’a qu’une
ambition : celle de devoir ministre en passant par de grandes commissions. »
En 1937, il nous dit : « Il faut couper court à ce jeu stérile en établissant la règle et le principe de
l’incompatibilité avec le mandat parlementaire. »

Les ministres sont les grandes personnalités de l’Etat, et non pas seulement les personnes provenant
des partis politiques.
L’article 23 a eu des fondements importants —> pratique antérieure.

La règle a été posée, les contournement ont été observés.

Elle a été posée dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 qui prévoyait qu’à l’expiration d’un
délais d’un mois à compter de sa nomination au Parlement, la parlementaire choisissait de rester au
gouvernement —> il perdait son mandat de parlementaire au profit de son ou sa suppléant.
C’était le suppléant qui achevait le mandat.
Pendant ce délais, le ministre était définitivement libéré de son siège de parlementaire.
S’il quittait le gouvernement volontairement ou involontairement, son suppléant pouvait garder son
siège sauf s’il décidait éventuellement de démissionner —> élection législative partielle.
Les parlementaires n’ont jamais vraiment accepté cette règle.




































































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D’une part, le ministre, une fois nommé, a rarement pris ses distances avec les électeurs de sa
circonscription.
Le ministre qui ne l’est plus, demande souvent à son suppléant de démissionner.

Il y a eu le referendum de 1969, le départ du général De Gaulle, le décès de George Pompidou.

En 1974, Valérie Giscard d’Estaing propose alors un projet de lois constitutionnelles prévoyant
de mettre fin à cette règle afin de permettre à l’ancien ministre de retrouver automatiquement
son siège.
Ce projet de loi constitutionnelle a suscité un enthousiasme manifeste de la part des parlementaires.
Adopté par les deux assemblées en termes identiques, le projet n’est pas allé à son terme —> il n’a
pas été ratifié par le congrès.
Giscard craignant, de la part de son ami Matignon, une manigance politique pour que le projet ne
soit pas ratifié par le congrès.
Proposition de contourner par une loi organique qui a été déclarée inconstitutionnelle par le
Conseil Constitutionnel (Article 23).

Le comité Vaudel a repris cette proposition. Il a fallu attendre les travaux du comité Balladur, qui a
convaincu le constituant de modifier l’article 23 et l’article 25, en permettant le remplacement
temporel en cas d’acceptation d’une fonction gouvernementale.
Le suppléant n’assure donc plus qu’un remplacement temporel —> retour automatique de
l’ancien ministre au Parlement.
La révision constitutionnelle de 2008 a mis un terme à cette règle.

B : LES AUTRES INCOMPATIBILITÉS

Il faut mettre le ministre à l’abri des pressions, de la corruption, des conflits d’intérêts (par un
traitement élevé par exemple).
Le législateur lui a imposé de remplir, dans les 2 mois suivants sa nomination et son départ, une
déclaration de patrimoine déposée auprès de la commission pour la transparence financière (11
mars 1988) —> (maintenant) Haute autorité pour la transparence de la vie publique, présidée par
Didier Migot (ancien premier présidence de la Cour des comtes, dont les fonctions ont pris fin en
janvier 2020).
Cette autorité est régie par une loi organique et ordinaire du 11 octobre 2013.
Elle est chargée d’apprécier les variations éventuelles du patrimoine, d’enrichissement.
Elle est en droit de saisir le parquet.

S’agissant des autres incompatibilités : l’article 23 précise que les ministres ne peuvent exercer
aucune autre activité professionnelle d’ordre privé ou public.

L’incompatibilité avec les fonctions nationales

Un membre du gouvernement ne peut poursuivre l’exercice d’une profession publique, y

compris universitaire.
En effet, il apparait difficile d’être ministre, supérieur hiérarchique d’une administration centrale, et
simultanément fonctionnaire, et soumis à l’autorité d’un même niveau hiérarchique.

Depuis le 1er octobre 2014, le fonctionnaire qui devient ministre est placé dans une position de
disponibilité, et non plus de détachement (= il se trouve placé temporairement hors de son
administration).
Il cesse de bénéficier durant cette période, de sa rémunération, des droits attachés à celle ci, et
surtout, de l’avancement en ce qui concerne ses droits à la retraite.
Le problème du détachement : le fonctionnaire était positionné hors de son corps
d’origine mais il continuait à bénéficier de ses droits d’avancement à la retraite.














































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Ce qui signifie que lorsque ce fonctionnaire devient membre du gouvernement, il est remplacé à
sa place de fonctionnaire par un autre titulaire de la fonction au délais d’un mois de réflexion.

Les fonctions de membres du gouvernement sont exclusives de toute autre fonction publique
nationale, y compris des opérateurs de l’Etat (établissement public national).

Il lui est impossible de cumuler les fonctions de membre du gouvernement et membre du

Conseil Constitutionnel —> Ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 en son article 4.

Il est impossible de cumuler les fonctions de membre du gouvernement et du défenseur des

droits —> Loi n°2011-333 du 29 mars 2001 en son article 3.

Ordonnance du 29 décembre 1958 n°58-1360 : il est impossible d’être membre du

gouvernement et du conseil économique social et environnemental.
Tout cela est justifié par le principe de séparation des pouvoirs.
La décision de Macron, de nommer une membre du gouvernement comme membre du Conseil
Constitutionnel au nom de la séparation des pouvoirs —> décision critiquée juridiquement.

L’incompatibilité avec un mandat local

Aucune interdiction n’empêche un membre du gouvernement d’appartenir à un exécutif

local.
C’est une forme de coutume constitutionnelle, initiée en 1997 par le Premier Ministre, Jospin, en
rupture avec Juppé (Premier Ministre et maire de Bordeaux).
Toutefois, il y avait des exceptions au sein du gouvernement Jospin : Vaillant (ministre et
maire du 18 arrondissement de Paris).

Cette coutume est difficile à faire respecter.

Elle a été réaffirmée par le président Chirac, appliquée par le Premier Ministre Raffarin et Villepin.
Les ministres concernés, contournaient la règle coutumière en abandonnant leur mandat de maire au
profit de celui de premier adjoint de la municipalité.
Cette règle a été abandonnée par Sarkozy de 2007 à 2012, au profit d’Alain Juppé.

En 2012, Hollande a été embarrassé avec cette règle coutumière : il a fait un pas en formalisant
cette règle dans une charte de déontologie des membres du gouvernement.
L’article 1er du projet de loi constitutionnelle du 14 mars 2013, est venu formaliser cette
incompatibilité.

En mai 2017, la question s’est reposée avec Edouard Philippe (maire du Havre).
Macron a demandé de démissionner de leurs fonctions exécutives locales.
Les nouvelles élections municipales ont conduit le maire du Havre à conserver son mandat de maire
et de ne pas être renouvelé dans ses fonctions de Premier Ministre.
L’article 1er du projet de loi constitutionnelle du 9 mai 2018 prévoyait d’inscrire définitivement
cette règle à l’article 23 de la Constitution. Sans pour autant reprendre la préconisation de la
commission Jospin.

L’incompatibilité avec des fonctions professionnelles privées

Un membre du gouvernement ne peut poursuivre l’activité d’une fonction privée, y compris

libérale.
Un délais de 6 mois est imposé à l’ancien Premier Ministre pour la reprise de ses anciennes
activités. Il est impossible de cumuler des fonctions gouvernementales avec l’exercice d’une
fonction de représentation professionnelle.





























































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Il faut une indépendance : le membre du gouvernement doit pouvoir défendre les intérêts de
l’Etat.
Sinon, le membre du gouvernement voudrait privilégier ses intérêts particuliers au détriment de
l’interêt général.
Il a un mois pour réfléchir et prendre sa décision. Il décide de mettre entre parenthèses sa vie
d’avant.

PARAGRAPHE 2 : LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MEMBRES DU

GOUVERNEMENT
Articles 68-1 à 68-3.

La responsabilité civile du ministre peut être engagée pour faute de service devant les
juridictions judiciaires.
Sa responsabilité administrative peut jeter engagée en application des règles et principes
applicables aux fonctionnaires.
Toutefois, il est irresponsable financièrement : elle ne peut être mise en jeu devant la cours de
discipline budgétaire et financière.
Sa responsabilité peut être mise en jeu devant la cour des comtes en cas de gestion de faits, en cas
d’un maniement irrégulier des deniers publics, en lieu et place du comptable public.

L’ancien article 68 de la Constitution disposait que les membres du gouvernement sont

pénalement responsables des actes accomplis dans le cadre de leurs fonctions. Il précisait que la
procédure de la haute cour leur était applicable, ainsi qu’à leurs complices. La juridiction de
jugement compétente = haute cour de justice.

On a eu une profonde évolution sur les suggestions du comité Vaudel, qui a souhaité faire naître une
juridiction spécifique. C’est de cette réflexion qu’est née la cour de justice de la République,
dans un contexte (années 1990) de multiplication des affaires, de pénalisation croissante de la
vie française.

A : LA NATURE DES ACTES

On s’appuie sur l’article 68-1 de la Constitution : « Les membres du gouvernement sont pénalement
responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions, et qualifiés de crimes ou délits,
au moment où ils ont été commis. »
Cette cour permet donc de préserver les ministres de poursuites pénales devant le juge
ordinaire, dès lors que les actes en cause sont rattachables aux fonctions ministérielles.

Distinction : actes commis dans leurs fonctions et actes détachables de la fonction

ministérielle.
Actes détachables —> la Conseil Constitutionnel avait déjà identifié les comportements
concernant la vie privée, des mandats électifs locaux.
Ça a donné le sens à la nécessaire protection des responsables de l’Etat dans leurs missions
d’exercice général.

La Conseil Constitutionnel a été amenée à préciser la notion dans l’exercice des fonctions.
La question qui se posait : La cour de justice de la République serait-elle amenée à juger des actes
relevant par nature de la responsabilité exclusivement politique d’un ministre ?
La difficulté étant de distinguer la criminalité gouvernante de la fonction
gouvernementale.


















































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Il est toujours délicat de définir la frontière entre ce qui relève du pénalement répressible, du
politiquement responsable.
S’agit-il d’actes réellement commis ? De s’abstenir ? Peut on incriminer le manque de
précautions ? Le degré d’agissement de la cour interroge quel degré juger l’action d’un ministre.
Risque de basculement que le juge devient alors juge de l’opportunité politique.

Selon le procureur général de la Conseil Constitutionnel, il viserait les infractions par commission
et les infractions par omissions.
La Cour de Justice a rappelé que les dispositions de l’article 68-1 étaient applicables en espèces et
viennent consacrer l’autonomie de la responsabilité pénale des membres du gouvernement sans
faire de distinction entre les infractions intentionnelles et les infractions non-intentionnelles - 9
mars 1999, Fabus, Dufoi et Hervé

Les 3 anciens ministres avaient comparu devant la cour de justice de la République pour homicide
involontaire, dans le cadre du sang contaminé.

Doctrine —> réflexions d’Olivier Bau

B : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

L’article 68-1 de la Constitution nous précise que les membres du gouvernement sont jugés par
la cour de justice de la République.
Pour ensuite en apprendre d’avantage sur sa composition, son fonctionnement —> article 68-2.

Elle est issue d’une révision constitutionnelle du 27 juillet 1993.

Il était envisagé de supprimer la cour de justice de la République, prévoyant un autre mode de
fonctionnement pour la responsabilité des ministres.

1 : LA COMPOSITION ET LA PROCEDURE SUIVIE DEVANT LA COUR

DE JUSTICE
On s’appuie sur l’article 68-2, complété par des dispositions organiques (loi organique du 23
novembre 1993).

La cour de justice comprend 15 juges = 12 parlementaires (6 députés et 6 sénateurs) et 3

magistrats de la Cour de Cassation.
Ces 3 magistrats, dont l’un préside la cour de justice, vient tempérer la connotation politique de
l’ensemble juridictionnel.

a : LA COMMISSION DE REQUETE DE LA COUR DE JUSTICE DE LA

RÉPUBLIQUE
Dès lors que ce mécanisme est défaillant —> l’Etat de droit est fragilisé.
La commission de requête de la Cour de justice est composée de magistrats des ordres
judiciaires et administratifs (Conseil d'Etat et cour des comtes).
Elle opère un rôle de filtre et va apprécier l’opportunité des poursuites conformément à l’article
1er de la loi organique du 23 novembre 1993.
Ses décisions sont insusceptibles de recours —> Article 14 de la loi organique du 23 novembre
1993.



















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b : LA COMMISSION D’INSTRUCTION DE LA COUR DE JUSTICE DE LA
RÉPUBLIQUE
Elle est composée de magistrats de la Cour de Cassation, élus par leurs pères et qui procèdent à
l’instruction par tous moyens des faits. Qui va qualifier juridiquement ou requalifier les faits.
C’est elle qui décide ou pas de saisir la cour de justice de la République.
Ses décisions sont susceptibles de recours.

Les membres du gouvernement sont les seuls susceptibles de se pourvoir en cassation contre
cette décision —> Article 24 de la loi organique du 23 novembre 1993.

c : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

Elle constitue une forme de compromis, de rupture avec la conception antérieure qui était celle
de la haute cour.
On a là une juridiction pénale de nature constitutionnelle obéissant à des règles, procédures, qui
sont exorbitantes de droit commun.

Le Parlement a perdu la mise en accusation au profit du ministère public et des citoyens, ou des
associations.
Mais il y a une commission qui vient filtrer les requêtes pour éviter les recours abusifs au nom
de la continuité de l’Etat.
Elle fait office d’instruction nationale.

Il y a la spécificité des poursuites engagées à l’encontre des membres du gouvernement.

La procédure est-elle éloignée du droit commun ? Aucune de Constitution n’est recevable, les
plaignants devant agir au civil.

2 : LES AFFAIRES JUGÉES PAR LA COUR DE JUSTICE DE LA

REPUBLIQUE ET LES QUESTIONS LIÉES À SON AVIS
Article 33 et 13 de la loi organique du 23 novembre 1993.

Cette décision juridictionnelle de la cour de justice de la République est exclusive pour juger les
membres du gouvernement sur les actes visés au 1er alinéa de l’article 68-1 de la Constitution.
Le législateur organique a prévu que la plainte doit contenir le nom du membre du
gouvernement visé par cette plainte.

On a eu un certain nombre de plaintes.

Le risque —> la cour de justice encombrée de plaintes.
En regardant le bilan —> + de 1100 plaintes de particuliers. Plus d’un milliers ont fait l’objet d’un
placement sans suite. Plus d’une trentaine ont fait l’objet d’une transmission au ministère public
pour saisir la commission d’instruction de la cour de justice de la République.

La commission des requêtes a été saisie de plus de 40 plaintes mettant en cause à 95 reprises des
membres du gouvernement et à plus de 45 reprises des membres du gouvernement en exercice.
On peut considérer qu’avec des classements sans suite, la cour de justice n’a pas croulé sous les
dossiers.
Ce risque d’engorgement ne s’est pas produit. Ce qui lui laisse du temps pour examiner les
dossiers avec une lenteur assez étonnante.

-Affaire du sang contaminé, on a eu Ségolène Royale qui a été suivie et attaquée pour
diffamation par 2 enseignants d’un lycée —> 16 mai 2000.


















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- Affaire Gilbert, in secrétaire d’Etat aux personnes en situation d’handicap de 1988 à 1993,
condamné pour escroquerie au préjudice de l’Etat —> 7 juillet 2004.
Et bien d’autre. Cour justice de la République, 7 juillet 2004.
-Affaire Pasqua où la Cour de Cassation, avait jugé régulier son renvoi devant la cour de
justice —> 17 juillet 2009. Il sera condamné en 2010 à un an de prison avec sursis.
- Affaire Bernard Tapie, L’ancienne ministre des finances, actuellement président de la
Banque Centre Européenne, a été placée devant la cour de justice de la République pour culpabilité
de négligences dans le cadre de résolution de l’affaire Adidas. Il a été dispensé de peine mais jugé
coupable de négligences —> 19 décembre 2016
- Affaire de l’hippodrome de Compiegne qui a concerné Eric Woerth, ancien ministre des
finances et actuel président de la commission des finances de l'Assemblée Nationale. En 2014, La
cour de justice a rendu un non lieu.
- Affaire du Karachi mettant en cause l’ancien Premier Ministre Balladur et un ancien
ministre de la défense.
Affaire concernant un ancien garde des sceaux.

La cour de justice n’a pas été réellement inondée.

Le projet de loi constitutionnelle du 13 mars 2013, suite aux réflexions de la commission Jospin
voulait supprimer la cour de justice de la République pour les ministres tout en maintenant un
mécanisme de filtre pour éviter les procédures abusives à l’encontre des membres du
gouvernement.
Il a donc repris cette idée que les membres du gouvernement soient jugés par les juridictions
pénales du droit commun, y compris pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions
après autorisation de la commission des requêtes. Le jugement de ces affaires auraient été confié
aux juridictions pénales parisiennes compétentes, composée d’au moins 3 juges pour maintenir une
collégialité juridictionnelle.

En 2017, Macron, devant le congrès, s’est engagé à supprimer la cour de justice s’inscrivant dans
les pas de son prédécesseur.
Projet de loi constitutionnelles du 9 mai 2018 prévoyait cette suppression de la cour de
justice de la République.
Dans le texte constitutionnel, apparaissait un véritable consensus politique sur cette suppression de
la cour de justice, remplacée par une juridiction de droit commun.