Organisation de l’Etat et action publique

Examen final : questions de cours approfondies et transversales (30mn chacune).

Site du professeur en complément du cours : http://www.hnp.terra-hn-editions.org/TEDI/article?.html

Chapitre 1 :
Qu’est-ce que la démocratie ? Quelles sont les limites de ses théories de
référence ?
Etude de cas : All, GB, FR, USA & Suède.
Quels sont les caractéristiques communes de ces Etats qui se prétendent démocratiques ? On peut
présenter une typologie du type d’Etat démocratique.
 Etat de droit (Rechtstaat) : origine germanique
 Etat représentatif (Nation) : issue de l’idéologie révolutionnaire FR. Rien à voir avec la démo
directe (mauvaise lecture de Rousseau : démo directe comme idéal, utopie). Possibilité de syst
représentatif qd le contrat social s’élabore entre peu de gens (Corse), mais pas ds les sociétés
réelles des grands pays.
 Etats pluralistes (check and balances) : modèle angloaméricain, concentration du pv à l’AN au
détriment du Roi.
 Etat Providence (welfare state) : cstr germano-française (Bismarck et Napoléon III) puis
réinvention par la GB après 2GM.
Les théories de référence ont pourtant des limites. Par exemple, le droit est parfois un vide juridique :
il y a parfois des trous ds certains secteurs de l’action publique, et les négos peuvent remplir les vides
plutôt que servir de jurisprudence.

Partie 1 : Org juridique et limite de la hiérarchie des normes

Chapitre 2 :
Etat de droit (Rechtsstaat) VS « droit flou » ou « droit flexible »
TEDI 35
Tous les Etats prétendent être des Etats de droit. Mais qu’est ce que l’Etat de droit ?
Etat de droit (Jacques Chevalier, 1994) : « L’État de droit est devenu dans les années 1980 une des
références majeures du discours politique (...) Plus étonnant encore, le thème s’est mondialisé en
gagnant progressivement l’ensemble des systèmes politiques : tout État qui se respecte doit désormais
se parer des couleurs avenantes de l’État de droit, qui apparaît comme un label nécessaire sur le plan
international. (...) L’État de droit se présente dans les sociétés contemporaines comme une véritable
contrainte axiologique, dont dépend la légitimité politique. »
Chevalier présente l’Etat de droit comme un des principes de légitimation pol. Bcp de pays
revendiquent cette qualification. L’ONU a même mis en place un syst d’évaluation des EDD avec
classement.
La première étape dans l’élaboration de la doctrine de l’État de droit date du XIXe siècle. Les juristes
prussiens opposent l’État de droit à l’État de police. Selon eux, dans ses rapports avec les citoyens et
concernant leur statut individuel, l’État doit se soumettre au régime de droit et l’administration ne se
doit de faire que seconder la loi. Pour toute question matérielle, toute prescription concernant une
règle de droit applicable aux citoyens, la Constitution doit exiger une loi formelle qui exclut
l’ordonnance reposant sur la seule volonté du monarque ou sur le règlement administratif. On cherche
à y réduire le pv discrétionnaire accordé au souverain de l’état de police au profit d’une pol davantage
prévisible. En effet, le despotisme du Prince de Machiavel empêche la prévisibilité des politiques.
C’est cela que les universitaires prussiens veulent un Rechtstaat face à un pv pol dur et rigide.
Jean Rivero disait : "Rechtstaat de Gneist, Rule of Law de Dicey, Principe de légalité des théoriciens
français, c’est ; à travers bien des nuances, une seule et même idée fondamentale : celle d’un État dans
lequel l’action de l’exécutif est assujettie au respect de la règle de droit, par opposition au Polizeistaat,
à l’État de police, dans lequel l’administration est entièrement libre de ses déterminations."

I. L’État de droit: institutions, doctrine et/ou concept ?

Les 3 grandes significations de l’Etat de droit :

 L’Etat de droit désigne des institutions pol ou administratives organisées par des règles
juridiques. Ces règles dates parfois du MA, ou de la Renaissance.
o ED = Instits d’un certain type avec règles très anciennes
 L’Etat de droit est une doctrine pol qui valorise ce type d’institutions.
o ED = doctrine cstr lgt après les instits auxquels elles se réfèrent
 L’Etat de droit est un concept de science social pr décrire la forme d’organisation de l’Etat et
les différencier. Chaque pays a un diff rapport à l’ED.
Ces diverses conceptions de l’ED rendent le terme confus. Chacun cherche à faire valoir sa définition
légitime (Bourdieu).

A. Des institutions très anciennes

Ces instits se forment durant tout le MA, ce qui est permis par l’accès aux archives. En effet, les Rois
parviennent à légitimer leur pv en faisant remonter des archives, des traces juridiques à leur avantage,
vu que les textes restent. (TEDI 47)

B. Des doctrines politiquement ambivalentes (XIX et XX)

Foucault souligne l’importance du droit ds les monarchies occidentales : “les monarchies occidentales
se sont édifiées comme des systèmes de droit, se sont réfléchies à travers des théories du droit et ont
fait fonctionner leurs mécanismes de pouvoir dans la forme du droit.”
Rapport étroit entre droit canon (ecclésiastique)/droit étatique : l’org du clergé est juridicisée, et ce
modèle juridique catholique s’impose ds les Etats européens. Ils s’inspirent des formes de légitimation
que l’église a réussi à imposer. Les clercs collaborent avec l’Etat en tant que consultant juridique
auprès du Roi (clercs de la Sorbonne).
Séries de production intellectuelle théorisant le Rechtstaat dans le champ germanophone au XIXe :
 Robert von Mohl, Stahl, von Gneist : professeurs de droit visant à réduire l’emprise de l’Etat
sur le marché. Plainte de l’absence de règles de droit pr prévoir l’activité à LT (notamment
l’investissement). Cstr doctrinale sans mise en danger vis-à-vis de la classe dominante
prussienne.
 Gerber, Jhering, Jellinek : vision du Rechtstaat comme un modèle d’org de l’E alors que le
régime bismarckien est un empire dictatorial. Théorie acceptable par les technocrates puisque
les propos ne st pas révolutionnaires.
 Weber, Kelsen : théorie abstraite dc peu diffusée et peu de risque de menace du pv pol.
Instauration du concept de domination légale rationnelle comme forme supérieure de
légitimation politique et rationalisation en vue du progrès.
La théorie pure du droit présente l’ED comme un modèle général d’org des sociétés, dans lequel existe
un ordre juridique hiérarchique (organisation pyramidale des normes juridiques). Kelsen, grand
théoricien du contrôle juridictionnel des lois, s’engage dans le contrôle de légalité/constitutionnalité
notamment par la création de cours constitutionnelles et devient Président de celle d’Autriche.

C. Un concept de science sociale qui inspire des questions sociologiques (TEDI 35)
L’ED est-il une idéologie, ou une description des Etats contemporains ?
Idéologie : Ensemble d’idées, dt certaines st fausses et indémontrables, et qui forment un syst de
pensée relativement cohérent et influent. Pr qu’une idéologie soit efficiente, il faut qu’on la croie, et
pour la croire, il faut des vérifications empiriques.
Le Rechtstaat se dvlp sous un régime dictatorial, tout comme le Welfare State se dvlp ds des dictatures
mais en faveur des plus pauvres. Les gouvernements utilisent de manière stratégique le Rechtstaat, dc
les finalités des créateurs n’étaient pas forcément démocratiques.
Les individus croient au culte du droit (Chevalier) : les grandes finalités de l’humanité seront mieux
assurées par le droit ds une org juridique des sociétés. Mais derrière une idéologie se cache des idées
fausses. Des auteurs comme Michel Crozier ou Delphine Dulong critiquent le caractère trompeur de
cette idéologie :
- Transferts du pv vers les cours constitutionnelles : gvt des juges à cause du Rechtstaat ?
- Penser la séparation des pouvoirs ?
Est-ce que l’ED entraine la suprématie de la Constitution ?
La réponse n’est pas évidente. Du pdv germanophone, oui.
Mais l’ED n’est pas qu’une doctrine, c’est surtout des institutions qui sont bien plus anciennes que la
doctrine. A cet égard, la France n’est pas moins un ED que la Prusse, et pourtant, le rapport à la
supériorité de la Constitution par rapport aux lois n’a rien d’évidence. C’est même un rejet radical :
les français sont contre du fait de la pensée du contrat social de Rousseau. La volonté générale du CS
s’exprime sous forme de lois, lois votées par une assemblée représentative. La loi est le reflet de la
liberté du peuple : l’homme ne suit que comme loi les lois qu’il s’est donné à lui-même.
La France est en retard sur l’objectivisation de la suprématie de la Constitution. Elle finit par le faire
pr des mauvaises raisons (raisons conjoncturelles) : pour le veto royal. La chambre est clivée dans les
années 1790 : il reste des partisans du Roi parmi l’assemblée populaire, mais les révolutionnaires
souhaitent que le pouvoir restant du Roi soit confié à l’assemblée (Sieyès). Les députés pensent que le
Roi doit rester pr incarner l’unité nationale, avec encore moins de pouvoir que le Roi du RU. Les
partisans du Roi cherchent à imposer le veto sur les votes des parlementaires dès lors que les lois
manquent de constitutionnalité. La convention nationale de 1791-1792 est absolument contre cette
idée : il n’y a qu’un seul souverain en France, c’est la Nation. Si la Nation dit quelque chose, rien ne
peut venir la contredire, ni même Dieu, et donc surtout pas le Roi.
Mais il rejette ici non pas le contrôle de constitutionnalité, mais le Roi. Sieyès prononce alors deux
discours sur la nécessité du contrôle constit : il avance l’idée d’un jury constit, soit des sages nommés
qui jugeraient de la moralité des lois. Il tire les leçons de la Terreur en admettant que le régime a mis
en place des lois anticonstitutionnelles qui ont conduit à la terreur commise par Robespierre, mais tout
en contredisant ses dires sur le veto royal, ce qui étonne beaucoup les conventionnaires. L’idée d’une
unité extérieure à l’AN est contre-intuitive.
Les pays germanophones ont avancé bien plus vites puisqu’ils n’ont pas été contraint par la bifurcation
rousseauiste. Mais aujourd’hui, l’élite culturelle française voit comme légitime l’existence d’un organe
de constitutionnalité indépendant de l’AN et de l’exécutif.
L’évidence de la suprématie de la C n’est pas là en France, mais l’évolution des deux derniers siècles
ont tassé les contestations.
Est-ce que cette doctrine de l’ED induit nécessairement une séparation des pouvoirs ?
- Champ anglophone : Non. La doctrine des checks and balances nous dit que l’ED n’applique
nullement une forme de séparation des pouvoirs, au contraire on voit une concentration des
pouvoirs.
- Champ germanophone : Oui. Le bien des Nations se fait par la division des pouvoirs. Il y a
toutefois une hiérarchie des normes et un contrôle juridictionnel pour l’assurer. Le pouvoir
judiciaire n’est pas séparé, mais distingué des autres pouvoirs.
- Champ francophone : Oui. Une erreur persiste depuis deux siècles, c’est l’article 16 de la
DDHC. Cet article nous dit que s’il n’y pas de séparation de pvs, il n’y a pas de démocratie
(excès révolutionnaire). Mais si on croit que la séparation des pvs est indispensable selon les
révolutionnaires, ce n’est pas du tout le cas : ils parlent de la séparation des pouvoirs du Roi.
Toutefois, tout le pv est transféré vers la chambre plutôt que d’être réparti, à tel point qu’une
logique de check and balances (répartition équitable du pouvoir et contrepoids) est
impensable.

II. Les zones d’ombre de l’ED : apories théoriques et vides juridiques

(limites du concept de l’ED sur TEDI 35)
Si considère l’ED comme un programme parfait, on se trompe : il a de grosses faiblesses. Il y a deux
grands types de limites : des limites au sommet de la hiérarchie des normes dans la relation complexe
des règles de droit fondamentale et la manière d’organiser l’Etat, et tout en bas avec des limites qui
concernent la mise en œuvre de la politique publique (Jean Carbonnier : vide juridique, zone de non
droit).
Précision terminologique
- Dimension formelle/procédurale : règles de droit qui développent la forme juridique que
doivent prendre les lois pr être valides (ex. lois organiques).
- Dimension substantielle/empirique : règles de droit qui ont du contenu presque politique
(ex. protection de l’environnement).

1. Au sommet de la hiérarchie des normes : des limites théoriques au flou du droit

Cette limite est parfaitement illustrée par un dilemme posé en 1789. Sieyès raconte ce dilemme : les
révolutionnaires veulent fonder l’ensemble du système politique sur le respect des règles de droit. Pr
eux, la légitimité politique ne peut plus être basé sur la tradition et les croyances, mais sur le droit
(domination légale rationnelle wébérienne). Est légitime dc ce qui est littéralement défini : on crée le
culte du droit.
Mais à la première assemblée constituante, la légitimité pol ne pouvant venir de rien, un certain nb de
questions pratiques se posent : Comment s’organise les députés ? Qui prend la parole en premier ?
Comment on prend les décisions (50%, 75%) ? Peut-on amender les propositions ? Qui préside l’AN ?
Et même avant la réunion de cette assemblée : comment on élit une première constituante ? Il faut des
députés élus, il faut organiser des élections, réunir les députés.
Mais comment répondre à ces questions si la réponse légitime est donnée par le droit, mais le droit
ne dit encore rien là-dessus car il faut le créer ? On entre dc dans une régression logique dt on sait
qu’elle n’a pas d’issue.
La cour constitutionnelle autrichienne a suscité des résistances politiques du fait de son efficacité, ce
qui a conduit son Président Kelsen à fuir le pays (au-delà du fait qu’il était juif).
En 1933, en All, Hitler arrive légalement au pouvoir du Rechtstaat. Il détricote les lois au fil du temps,
jusqu’à transiter dans un régime autoritaire puis dans les 40s totalitaire selon les termes d’Hannah
Arendt. Cette expérience totalitaire marque le monde entier et les Allemands au premier plan. Quand
la République Fédérale d’All est construite en 1949, il faut trouver des moyens pr que cela ne se
reproduise plus jamais. Pour cela, ils inscrivent des règles dans la Constitution des principes
fondamentaux des droits de l’homme (place la plus importante), mais aussi l’interdiction de révision
de ces principes pr que jamais ces règles ne puissent être détricotées de nouveau (article 19). Mais le
pb est le même : on peut réviser l’article 19, pr ensuite réviser les autres. Tel est la limite de la
légitimité du droit.
Une Constitution est rigide si elle est difficilement révisable ou souple à l’inverse. En cas de dérapage
politique, ce titre évite les risques de voir se répéter des erreurs. C’est le cas en Allemagne, mais cette
idée est rejetée par les révolutionnaires français car ils refusent toute forme de légitimité de ceux qui
les précèdent. Le présent ne peut rien imposer au futur. La Constitution ne peut être rigidifié : le
contrôle constit est une rigidité et il est refusé.

2. En bas de la hiérarchie des normes : le non droit du droit flexible (Carbonnier)

On fait l’hypothèse que le non droit ds les systèmes contemporains est au moins aussi important que le
droit lui-même. Le non droit est une réalité sociale, contre les juristes dogmatiques (profs de droit à la
Sorbonne) qui soutiennent la continuité du droit objectif (cohérence et intégrité de la hiérarchie des
normes). Il faut observer de larges intervalles de non droit/vide juridique :
- 1e type de ND : « A » contre « B »
Si les deux règles se contredisent, elles s’annulent (contradictions internes au droit). Mais pq
sociologiquement y a t’il tant de contradictions ? Exemple : adage « nul n’est censé ignorer la loi »
sociologiquement vain de sens car personne ne peut connaitre tout le droit. Ces contradictions
viennent de volontés pols.
- 2e type de ND : normes alternatives A ou B
L’aspect alternatif du droit apparait qd il y a délégation de pv. Ds l’édiction des règles, l’autorité
transfère son pv de décision pol une autre autorité subalterne. Face à telle situation, l’autorité peut
faire, ou ne pas faire (A ou B). Moyen de pression envers les acteurs privés : peut créer de la
négociation. Si on ne veut pas qu’il y ait d’alternative, on remplace le verbe pouvoir par devoir. Le gvt
transfert le pouvoir de décision politique au préfet. C’est donc une administration sous autorité
préfectorale qui gère le pb. Double tutelle des fonctionnaires de cette administration, qui prennent au
final les décisions. Le “peut” va servir de moyen de pression pour chercher plutôt le compromis, la
discussion. La technologie change très vite donc les régimes juridiques s’adaptent plus lentement.
Espace de négociation entre représentant de l’Etat et citoyen.
Ex : droit d’asile, vaste zone de ND.
- 3e type de ND : ni « A » ni « B »
Tout régime juridique est un contrat incomplet : on ne peut pas décrire tous les aspects de la société
avec les règles de droit. On passe donc sous silence un certain nombre de dimensions. On aurait pu
ajouter une phrase, mais on ne l’a pas fait. On laisse un vide juridique dans une visée politique,
personne n’est obligé de partager. Souvent, ces vides juridiques permettent au gouvernement de faire
les lois. Le rédacteur de la loi n’a pas de pv politique, il est chargé de prendre en note les positions des
ministères, des cabinets pour rédiger une loi avec une neutralité absolue pr éviter la controverse.
Un vide juridique peut être comblé par arbitrages juridictionnels en remontant dans la hiérarchie des
normes. Prise de décision par magistrat, juge, sur un cas particulier pas de manière général : trancher
un conflit entre deux acteurs. Il argumente sa décision, son raisonnement.
Pour la convention de Genève, ce n’est pas explicité (phrase copié collé pour justifier) donc pb, pas
d’effet cumulatif des décisions. On ne peut pas s’inspirer des affaires antérieures. Normalement
création de la jurisprudence, tendance sociologiquement observable : lors d’un appareil judiciaire qui
fonctionne. Sinon les vides juridiques demeurent. Si par ex l'appareil judiciaire a peu d’indépendance
alors décisions sur des affaires similaires seront différentes : pas de jurisprudence, pas d’anticipation
des décisions des magistrats lors du procès.
Sociologie législative ?

Chapitre 3 :
Actions publiques de l’environnement par « gouvernement partenarial »
Etude de cas : La coalition pr l’implantation d’une décharge de résidus industriels dangereux en
Rhône-Alpes.
Ce cas est peu intéressant en soit, mais l’important est la démarche sociologique, les grilles d’analyse
que l’on étudie.
C’est une étude sectorielle des pols publiques sur l’environnement : on est en bas de la hiérarchie des
normes, vaste zone de non droit. Les vides juridiques ne se remplacent pas ici par de la jurisprudence,
mais par de la négociation à contentieux rare et des accords +/- formels entre acteurs d’Etat et acteurs
privés. Ces négos n’ont rien d’exceptionnel.
On commence à parler des négociations d’action publique dans les années 70, avec la montée en
puissance du néolibéralisme aux détriments des doctrines keynésienne - qui ne sait pas expliquer la
stagflation – et marxiste. Dans le courant néolibéral, on critique la surveillance de l’Etat sur les
entreprises (critique de l’ED) et on valorise une forme de gvt plus douce plutôt que par le droit, la
surveillance (formes de type négociée). Les entreprises st les mieux placées pr comprendre le
fonctionnement du marché.
Ces formes négociées d’action publique deviennent de plus en plus démocratisées sous différentes
formes :
- Activités publiques conventionnelles (APC) : Ces négociations se concluent par un accord
entre des autorités publiques et des personnes privées sur le contenu d’actes finalisés (public
ou privé) à réaliser par l’une ou l’autre des parties engagées.
 L’Etat s’engage à soutenir l’entreprise et l’entreprise s’engage à limiter ces
externalités environnementales.
- Gouvernement partenarial : liée au phéno bureaucratique, son expansion caractérise l’ED.
Tendance à la prolifération des activités du gouvernement conventionnel qui apparaissent plus
fortement dans certains secteurs de politiques publiques. et dans certaines périodes de
l’histoire. Ce n’est pas un phéno continu, il se développe à des endroits particuliers dans des
contextes particuliers. Surtout les secteurs où les partenaires de l’Etat st des acteurs puissants
comme les grandes entreprises, qui exercent du lobbying en finançant des services public en
échange d’arrangements.
Quand les acteurs st très puissants face à l’Etat, il est obligé de négocier. L’action publique
conventionnelle offre les mêmes garanties que le Rechtstaat du pdv de la lisibilité des décisions. Peut-
on discuter les processus de décisions politiques lorsqu’ils sont pris dans le cadre d’action de gvt
conventionnelle, alors que les décisions sont confidentielles ? Quelles sont les limites de ce phéno de
prolifération des APC, s’il se généralise à tous les secteurs de pol publique ?
Pour répondre à ces questions, il faut comprendre le fonctionnement d’un gvt micro partenarial.

I. Chronologie de la politique SEMEDDIRA

La chronologie vise à faire ressortir deux dimensions de cette histoire :
- Le caractère multiniveau : nb simultané d’autorité publique qui interviennent ds le
même domaine à partir d’institutions différente (UE, Etat, régions, ONU, commune)
 Aux USA et en Allemagne, les compétences sont réparties au niveau des Etats
fédéraux et l’Etat central selon la Constitution : ce caractère multiniveau est explicite.
- Dimension partenariale : intervention d’acteurs privés et publics.
L’histoire commence dans les
70s, avec l’adoption de plusieurs
loi cadre, dont la loi sur la
gestion des déchets de 1976 et un
autre plus spécifique sur les
déchets industriels. Mais ces lois
du Ministère de l’Environnement
sont floues (vides juridiques).
Entre 1972 et 1992, les lois sont
des lois d’affichage plus
qu’efficaces.

 1980 : L’affaire Semeddira se développe dans cette période, avec un circulaire ministériel
relatif aux déchets industriels en 1980. Les fonctionnaires sortent des mines, culturellement
formé de la même façon que les industriels premiers pas de la pol publique furent
essentiellement national, en restant très flou pr permettre des négociations concernant les
approximations terminologiques.

 1983 : après négociation, l’agenda politique priorise un sujet malgré la diversité des enjeu : le
processus de production industriel initial produit des déchets (besoin de technologies propres),
mais aussi le traitement des déchets, le transport, la décharge (conservation à LT). La négo
avec les industriels aboutira qur les décharges industrielles.
 En 1984, on est toujours au niveau national mais avec une dimension partenariale plus
visible : un rapport officiel d’un ingénieur des mines, secrétaire d’E et membre du cabinet du
PM, est publié. Il reprend donc les orientations politiques données par la circulaire et par la
note interne de 83 donc se concentre sur la problématique de la mise en décharge.

 En 1984, on passe du national au régional sur la base du rapport SERVAN (projet Semeddira
de 1984) sous l’impulsion de la DRIR, sous tutelle indirecte du ministère de l’evt. La DRIR
ets devenue DRIRE, avec le « e » pour environnement rajouté en 1992.

 1985 : la politique se développe sous une forme partenariale avec l’aide de la collectivité
régionale, autonome de ses choix politiques. Toutefois, elle ne peut intervenir que dans les
domaines qui lui sont octroyés par les lois organiques contrairement aux perceptions sociales
répandues, et jusque-là aucune compétence environnemental n’a été prescrite. Cela n’empêche
pas qu’en cas de mobilisation citoyenne, la région est obligé de faire un discours.

 1987 : Semeddira (société d’économie mixte d’étude pour les déchets industriels en Rhône
Alpes). Cette société anonyme est régie par le droit mais d’une façon spécifique :
l’actionnariat de la société doit être détenu par des acteurs publics (forme juridique d’action
publique, déconcentration fonctionnelle d’une fonction/mission). Les actionnaires sont donc
l’Etat, la région, les 8 départements concernés et l’association d’industriels.

La société cherche un endroit pr implanter une décharge de déchets toxiques et dangereux de

classe 1, sans soulever une protestation des citoyens (enjeu pol), mais aussi en respectant un
maximum l’environnement (pas de parc naturel, nappes phréatiques, cours d’eau proche). On
localise la décharge à Sury le Comtal, ville dont le maire est très heureux d’accueillir la
décharge pour cause de négociations partenariales. La Semeddira s’est engagé à financer tout
ce que la ville voulait, financer la future campagne du maire et lui a obtenu une direction de
l’équipement pr une bretelle d’autoroute qui était difficile à obtenir et qui va garantir une
expansion éco de la ville.

 1989 : controverse pol car mobilisation du village et des communes environnantes. Se joignent
à eux les députés et sénateurs. L’affaire se médiatise jusqu’à ce que le ministre de
l’environnement annonce la suspension du programme : la politique publie échoue.

 1991 : PREDI (plan régional d’élimination des déchets industriels) prévoit de suivre la même
politique que la Semeddira : consultations, expertise faites à l’international (ingénieurs ayant
tiré la solution technocratique en se rendant au Canada, en Suisse, …). La politique publique
va être informatisée : le territoire doit être quadrillé en carré de 2km, et il faut analyser les
carrés en termes de critères techniques, sociaux, écos, environnementaux. Chaque carré est
noté.

 1992 : accord de maitrise des déchets industriels (sans cadre juridique) : les industriels
promettent de faire moins de déchets en produisant pr éviter la contestation pol.

 1993 : relance de la Semeddira : une politique informatisée est lancée, et 10 carrés sont
propices à l’implantation d’une décharge (ils ont résolu le pb sur le plan technique). Mais face
au paiement exorbitant d’entreprises pour exercer une bonne campagne de politique publique,
de nouvelles controverses éclatent, et la médiatisation conduit à re suspendre le programme.

 1996 : les actionnaires décident de dissoudre la société, même si les déchets continuent à être
produits : ils sont envoyés à l’international (Afrique, pays de l’Est).
 II. Deux façons de gouverner l’action publique, inspirées de l’ED ou
du gouvernement partenarial

Dans ce secteur, on retrouve un dédoublement de l’action publique : un système qui se réfère à l’ED,
et un au gvt partenarial, avec des coalitions d’acteurs pour des projets puisqu’ils ont des intérêts
communes (par exemple ici implanter une décharge de classe 1 en RA). Ils peuvent échanger, discuter,
négocier, trouver des compromis : ils sont en phase les uns avec les autres, c’est une communauté
homogène, solide sur le plan politique, mais qui peut quand même exploser sous les controverses.

1. Le dédoublement du système
La prolifération des APC a créé un dédoublement du syst ressemblant à un modèle néolibéral, et qui
préfère les modes d’action publique négociés plutôt des forme basées sur le droit et la sanction.

Ce tableau vient comparer la pol classique de l’ED avec la politique adoptée par la coalition
Semeddira.
Oppositions
- ED : fonctionnaires gèrent tout / GP : intervention d’autres acteurs
- ED : magistrature technique (pas fonctionnaires classiques) qui cherchent la décision juste
puis l’imposent aux industriels par une pression à la régularisation / GP : négociations, pas
d’imposition par le droit
- ED : syst introverti, peu de médiatisation, pas de mise à l’agenda de questions pols, réduit la
possibilité de débat, vrai pv pol < fonctionnaire informé sur le sujet / GP : processus de négo
par déf opaque, risque d’hypermédiatisation car controverses ou pols de communication
activées suite au diagnostic de l’échec d’une pol publique.
-
2. La formation d’une coalition de projet (TEDI 62, 63)
Paul Sabatier : modèle des coalitions de convictions (advocacy coalition)
Ce sont des coalitions de cause, de conviction, d’idéologie (+ utilisées en pol publique). Ce modèle est
basé sur un syst de croyances en pol publique. Assez précis, il se départage en trois couches :
 - Deep normative core : convictions pols fondamentales (écologistes VS industrialistes)
- Noyau périphérique : prolongements des convictions fondamentales, mais sur des sujets
spécifiques
- Périphérie tactique : positions sur des choix précis
Ce modèle est très utilisée par le monde de la SP dès les 90s. On a alors demandé au congrès
américain des précisions, ce qui a conduit à des sondages sectoriels pr objectiver les convictions et les
rattachements idéologiques des individus (concept d’advocacy coalition). Ce modèle est ouvert à des
concurrences, puisqu’il existe différents types de coalitions.
Le socle de conviction de toute coalition est généralement acquis lors de la socialisation primaire
(socle fondamental). S’ajoute le noyau secondaire/périphérique de conviction, qui touche sur certaines
politiques publiques/sujets particulières. Vient enfin le socle stratégique/tactique, qui vise des
manières de pensées encore plus précis, sur des réformes de tout genre (mode électoral, gestion des
eaux parisiennes, …). Plus l’on s’éloigne, plus les convictions sont sujettes à changer.
Les coalitions se forment dans un cadre conventionnel : au cours de l’accumulation des politiques
publiques, les acteurs deviennent interdépendants. Toutefois, ces décisions amènent à des
négociations : les acteurs se positionnement et se reconnaissent entre eux. C’est donc la généralisation
et la systématisation des négociations qui créent ce genre de communauté des pols publiques.
Elles se créent aussi grâce à des fonctions sociologiques : principe de discrimination/intégration sur les
critères idéologiques, puis, une fois l’intégration faite, il y a un travail d’énoncé sur la politique
doctrinale. Cette argumentation pol produit une colonne vertébrale sectorielle (system of beliefs de
Sabatier). Ces systèmes ont trois dimensions : des éléments moraux (visions du monde), normatifs
(questions de mise en place, d’organisation des lois), et instrumentaux (biais utilisés).
Les négociations permettent aux coalitions de gagner des capitaux divers, notamment économiques
(financements), juridiques (capacité de négociation, d’apports de solution) et symboliques (APC
développés dans le tournant néolibéral). Dans ce contexte de favorisation des gouvernements basés sur
la négociation plutôt que sur le droit, les APC cherchent de la légitimité, au travers de la négo, pour
mieux se justifier.

III. Analyse d’une coalition de conviction : complexité sociologique et

opacité
Dans ce contexte, les deux systèmes sont opaques en ce qui concerne les pols publiques. Opaques car
introverti : les agents en négociation ne parlent pas de ce qu’ils font jusqu’à ce qu’une décision
aboutisse.
Mais le droit ne nous dit pas tout, comme en témoignent les vides juridiques puisqu’ils sont pleins de
sens. Mais les systèmes de coalition en partenariat du gvt sont encore plus flous juridiquement, et rien
ne dicte leur organisation. C’est encore plus opaque que la politique ordinaire, toutefois elle est bien
plus médiatisée dans les périodes de controverse.
Autrement dit, on ne sait pas ce qui se passe ds les hautes sphères de l’Etat, mais on sait encore moins
ce qu’il se passe dans les assos, les clubs, les syndicats. Mais ce sauf en cas de forte communication
durant les controverses : la coalition est ainsi, dans les moments où elle se médiatise, bien plus
communicante et compréhensible que la pol. La question est, est-ce que la forme de gouvernance
induit un terme de résultat dans la création d’actions publiques ? En vérité, l’aspect opaque et visible
de la coalition génère svt des oppositions, qui se transforment svt en échec.
L’opacité de la coalition est aussi due à sa complexité interne : la coalition est mathématisé. La
complexité sociale ne se résume pas au nb cde gens dans la coalition, mais plutôt la vitesse à laquelle
la participation augmente. En effet, il est difficile de comprendre une société si elle change tout le
temps. Et, comme dit Elias, plus il y a de monde dans une coalition, plus c’est incompréhensible en
tant qu’individu simple de comprendre, ou même influer sur la ligne de la coalition. C’est comme si
on passait de 2 joueurs d’échecs à 36 000 joueurs de chaque côté du plateau. Et à ça s’ajoutent les
facteurs externes : la mondialisation, la géopolitique mondiale …. Tout cela renforce l’opacité du
système. Et d’autant plus que les acteurs passent leur temps à évoluer avec la vitesse de changement.

Elias (TEDI 416) : interdépendances & relations lors de la mise en place du projet SEMEDDIRA
Selon les différents niveaux de la pyramide (schéma 2), on a plus ou moins d’infos. Mais ce ne st pas
nécessairement les plus bas ni les plus élevés qui détiennent la majorité des infos. D’autres y ont un
accès conditionné, comme les magistrats sur saisine judiciaire. L’organisation suit plusieurs règles :
1. Circulation de l’info à l’intérieur du cercle plus massive et rapide plutôt que d’un cercle à
l’autre
2. D’un cercle à l’autre, l’info circule principalement par la voie des cinq réseaux socio-po
(bouche à oreille et documentation interne)
3. Toute information connu du cercle « n » l’est aussi ou peut-être du cercle « n-1 », mais la
relation inverse ne se vérifie pas
4. Les personnes du second cercle captent ou peuvent capter en continu la plus grosse partie des
infos significatives relatives au secteur (acteurs-clefs)

IV. Le gouvernement partenarial : entre délibération confinée et

controverse publique
Cette politique publique a été vrai échec car l’extrême opacité rend la discussion publique limitée, peu
d’infos sortent. Les périodes dites normales sont très longues, et les périodes de crises sont en
générales très courtes. Dans les périodes « normales », peu d’infos sortent et le public ne peut pas se
faire une idée informée. Dans les périodes de crises, bcp d’infos sortent en quelques semaines, et à
l’inverse on a une sur-information. Similairement le fonctionnement devient court-circuité grandement
en crises.
 1. Les deux types de débats politiques
On compare ici les 2 types de conjonctures (normale VS crise). On peut distinguer aisément les 2
conjonctures :
 Différents nombre et catégories d’acteurs dans les débats
 Différence des lieux de discussion
o Normal : réseaux / Crise : presse
 Différents modèles de conduite des débats
o Normal : positions par ajustement mutuel, recherche du compromis / Crise :
conflictualité directe, campement sur les positions
 Différence des agendas politiques (cf. priorisation des sujets)
 Différent aboutissement des débats
o Normal : cstr de consensus / Crise : blocage

2. Analyse des délibérations confinées

En conjoncture classique, les acteurs contrôlent les accès aux espaces de discussion (contacts persos
directs, officieux/informels) courants). Ces communications densifient la transmission d’infos, mais
surtout soudent la communauté car ils se connaissent bien entre eux. Il y a toute de même une
asymétrie entre les acteurs privés du niveau 2 et les associatifs du niveau 3 (distorsion de la
représentativité).

3. L’analyse des controverses publiques

Les habitants ne sont pas informés dans un premier temps. Lorsqu’ils le sont, ils commencent à
chercher des infos, jusqu’à cela ce qu’ils s’inquiètent et créent une panique généralisée qui vient très
rapidement mettre le projet en échec.
Les grands élus sont codécideurs des décisions pol. Mais dès qu’on rentre en controverse, ils se
désolidarisent pour essayer de garder les faveurs de leur électorat. Et en général le ministre arrive pour
tout arrêter. Les controverses sont tj déclenchés par des acteurs sociaux qui n’ont pas été invités aux
délibérations (surtout riverains). On observe que les élus locaux sont assez proches des citoyens et
réagissent vite aux réactions de leur électeurs. Les grands élus eux retournent leur veste.
Dans tous les cas c’est les ministres qui arrêtent la crise. En général, dans la recherche d’un coupable
soit on dit que l’État n’a pas fait assez et/ou il y a eu des erreurs de communication. Parfois, les
grands élus st allés à remettre en cause les techniciens pr ne pas assumer la faute. Après chaque
controverse, la coalition de projet se reconstitue et reconstruit le projet.

4. « Distorsion de représentation » et « effet de résurgence »

Distorsion de représentation : écart entre l’objectif affiché (idéal de représentation démocratique) et
l’état réel des choses, dans lequel certains intérêts particulier peuvent orienter à leur avantage les
conclusions de la délibération, mais aussi les modalités de la délibération (la réalité des choses). Toute
politique publique fait face à une distorsion de représentation, dans des mesures plus ou moins grande.
On observe 2 phénomènes : les idées directrices sont décidées principalement au niveau 2, exprimées
sous la forme d’un argumentaire de projet. Et en dehors de ces acteurs clefs, les autres acteurs sont
invités selon le bon-vouloir, et la stratégie des acteurs clefs (c’est eux qui choisissent quand les faire
rentrer dans la négociation).
Effet de résurgence : toute action par laquelle des acteurs sociaux aux intérêts durablement ignorés
(du fait d’une distorsion de représentation) entreprennent de s’opposer à la mise en place effective des
décisions politiques. C’est la conséquence du phénomène de monopolisation de la négociation par les
acteurs clefs.

Partie 2 : Organisation représentative et distorsions de

représentation
Chapitre 4 : Etat représentatif (Nation assemblée) VS phénomène
technocratique (TEDI 34 & 74)
I. Histoire et idées de représentation politique
Retour sur quatre questions problématiques :

A. L’agora athénienne est-elle un modèle de démocratie directe et de tirage au sort ?

Une mythologie s’est construit sur l’agora athénienne à partir de la Renaissance. Des grands
intellectuels ont mythifié cette agora pour des raisons politiques (donner une légitimité à des modèles
qu’ils voulaient mettre en avant).
Ces mythologies se sont estompées à partir du XIX, XXe. L’expansion d’Internet dans les années
2010 a remis au gout du jour ce mythe avec les rumeurs créées sur les réseaux sociaux. Mais ajd, le
mythe est plus simple a démonté, on a plus d’outils pour comprendre l’agora athénienne. On a une
croissance spectaculaire d’universitaires qui étudient ce domaine.
Il faut distinguer l’agora (bâtiment du parthénon) de l’ecclésia (AN). On constate qu’il n’y a pas de
système électoral pour la rep pol. La cité-pays d’Athènes faite de 138 constitutions regroupe 700
magistrats dont 600 font l’objet d’un tirage au sort. Le tirage au sort ne prend donc pas en compte la
compétence, la qualification pour le poste, ni même le choix d’un programme politique. Pour
comprendre dc ce système, il faut analyser sa configuration.

 Risques personnels qu’encourent les dirigeants politiques : l’ecclésia se réunit 10 fois par an,
et à tout moment un citoyen peut déposer une motion de censure contre n’importe quel
magistrat. Si le débat suivant la motion de censure remporte une majorité, l’administrateur est
déféré devant un tribunal pénal et devient considéré comme personnellement responsables des
fautes commisses lors de l’exercice de son pv. Si le tribunal le sanctionne, l’individu risque
des sanctions pénales (exil, mort, torture) en plus d’une responsabilité personnelle sur les
biens propres. Ce système est dur : si un administrateur chargé de la voirie d’Athènes est fait
l’objet d’une motion de censure pour une dépense publique exorbitante, et que le tribunal
confirme la culpabilité, l’administrateur devra rembourser les sommes engagées sur son projet
à partir de sa fortune personnelle.
 Dans le tirage au sort, à chaque fois il ne porte que sur le nom de citoyens qui demandent de
venir magistrat (uniquement sur une base de volontariat). Ce volontariat est essentiel au vue
de l’énorme responsabilité personnelle qu’engagent ces postes.
La combinaison de ces deux éléments de configuration entraîne une auto sélection spontanée des
candidatures : ne se présentent que ceux qui prennent le risque de mettre leur nom dans l’urne, soit les
très riches au vue du risque. Sociologiquement, les tirages au sort avaient lieu entre les grandes
familles riches d’Athènes. Il ne faut pas qu’une richesse, mais une richesse collective pr faire face aux
risques : le système est donc familialiste.
S’ajoute une participation à l’ecclésia elle-même exclusivement aux riches. Contrairement aux idées
reçues, la cité athénienne n’a rien en commun avec la démocratie moderne. Dans la cité athénienne, il
y a les citoyens mais aussi les esclaves, qui sont traités au même ordre que les animaux ajd (et encore).
Ce système est plus violent que l’Apartheid. Sur la totalité de la population citoyenne excluant déjà les
métèques (grecs non athéniens), les femmes et les jeunes s’ajoutent les esclaves. Les citoyens
représentent 10% de la cité totale, et sur ces 10%, seule une partie participe à l’ecclésia. Pour y
participer, il faut passer des journées sur l’agora : des journées de travail perdues. Seuls ceux ayant des
capacité d’épargne importantes (pouvant fermer leur commerce, cesser leur activité agricole)
participent à l’agora (quelques pourcents seulement). C’est donc un gouvernement oligarchique et
ploutocratique (basé sur l’argent).
Ainsi, on ne peut pas dire que la démocratie athénienne est un modèle de démocratie directe.

B. La représentation politique est-elle une invention de la représentation électorale

des parlementaires ?
Non. La première forme de rep pool dans l’histoire de l’humanité, c’est la représentation personnelle
d’une population (Roi, empereur, président). Selon Bourdieu, toute représentation est un coup de force
symbolique par lequel le représentant se substitue au représenté et parle à sa place.
Dans son institutionnalisation étatique, on peut parler d’Elias qui cherche à comprendre commet des
millions de personnes ont accepté d’être gouverné par une seule personne, issue d’une seule famille,
qui parle au nom de tous les français. Elias nous dit que cela s’explique par les processus de
légitimation politique : ce sont des processus de communication/propagande politique invisibles, qui
façonnent des croyances quant au fondement du pouvoir. Ces croyances permettent d’obtenir une
acceptation populaire du pv en place. La théorie canonique des deux corps du Roi vient légitimer la
domination royale. L’ensemble de la tête et du corps forment le corps mystique : ce que l’on appelle
ajd la personne morale. Ce corps mystique a pr caractéristique d’être éternel, d’où « Le Roi est mort,
vive le Roi ». Par cette phrase, on entend que le corps physique est mort, mais que le corps mystique
est éternel (cela permet la légitimité de la transmission héréditaire du pouvoir).
A partir du XVIII, la rep personnelle est délégitimé par des phénomènes contingents, notamment le
ralentissement des guerres européennes du fait de la concentration des Etats (fin de la féodalité) :
la légitimité de l’impôt va apparaitre comme un questionnement, puisque la levée de l’impôt était
légitimée par la protection militaire. S’il n’y a plus de guerres, on ne voit plus d’intérêt à l’impôt.
L’usage des recettes devient aussi un débat : on privilégie progressivement la diplomatie à la guerre,
moins couteuse.
La représentation politique a tjrs existé, le plus lgt sous la forme de représentation personnelle.

C. Rousseau est-il un théoricien de la démocratie directe ou représentative ?

Rousseau est un théoricien de la démocratie. Selon Luc Ferry, toutes les doctrines pols du XIX en
France se sont référées au CS de Rousseau, socle commun à la cstr du champ politique moderne. Le
champ politique français ne perçoit pas Rousseau de la même manière : les socialistes revendiquent
Rousseau de leur école de pensée, mais les centristes aussi. Après la Révolution de 1848, les
Proudhiens et les marxistes aussi. A partir de là, la gauche massacre Rousseau pour le récupérer.
C’est là qu’on se dit que Rousseau serait pro démocratie directe, contre la démo représentative. Au
cours du XIXe, la croyance persiste, et ce jusqu’à aujourd’hui. Les manuels d’histoire, de droit
montrent Rousseau comme le théoricien de la démo directe et Sieyès de la démo représentative.
Rousseau publie le Contrat Social en 1762. Il est appelé pour élaborer des lois constitutionnelles pour
la Corse (1765) et la Pologne en (1771). Dans ces deux propositions, on a des systèmes représentatifs
avec des élections. On ne peut donc pas dire qu’il est un théoricien de la démocratie directe, à moins
que ces propositions pr ces deux pays soient totalement incohérentes avec ses écrits. Il l’est tout de
même d’un certain pdv : le modèle abstrait qu’il explique dans ses ouvrages invite à une démocratie
directe. Mais ce modèle est un idéal, une utopie : il ne peut pas se réaliser. Ici, on parle d’utopie au vue
de l’impossibilité de mettre en place un régime directe dans un grand Etat. Ainsi, la démocratie directe
n'existera jamais. Un modèle est abstrait et ne servira jamais certes, mais il doit pouvoir être adaptable
aux conjonctures nationales en gardant une connotation universelle.
Pour lui, les systèmes représentatifs sont des systèmes d’aristocratie élective, qui repose sur la
naissance et non l’élection. Vu que la démo directe n’est pas possible, l’option envisageable la moins
pire est celle d’une aristocratie sélective.

D. Pourquoi l’Assemblée Nationale parait-elle si importante dans la culture

politique française ?
Cette croyance est due aux croyances au CS rousseauiste, avec une volonté générale exprimée sous
forme de lois selon la volonté du peuple (modèle de l’ecclésia). L’assemblée du peuple qui forme les
lois est élue. Rousseau mythifie l’agora du fait de son manque de connaissances sur le sujet.
Les révolutionnaires vont reprendre cette idée en cstr l’AN. Ils vont justifier ce que fait Rousseau en
créant une AN qui serait un substitut strictement équivalent à ce que serait les français si on les
réunissait sur une place (15M/ de personnes). Comme on ne peut pas les réunir, on va les faire élire
des représentants. Ces représentants ne st pas vus comme ajd : ils ne représentent pas leurs
circonscriptions, mais la Nation tout entière individuellement. On se fiche de la façon et l’endroit où
ils ont été élus. Ils ne doivent représenter aucun intérêt particulier et vont jusqu’à rejeter des
parlementaires qui sont aussi ne serait-ce qu’employés.
Tout le monde considère aussi que personne ne doit représenter un parti. Il y a des clubs, qui sont des
lieux de discussion, mais pas de parti. Entre 1789 et 1793, il y a tout de même un convergence de
fréquentation des clubs : la gauche se regroupe parmi les jacobins, mais ce sont des lieux ouverts,
également aux opposants politiques. Dans ce contexte, ils considèrent que les opinions de chaque
député sont individuels. Ce processus de délibération politique est perçu comme un marché en CPP,
qui deviendrait de plus en plus oligopolistique : on prolonge la discussion jusqu’à arriver à niveau de
consensus à 100%. Ils n’acceptent des majorités pondérées que pour des raisons pratiques (à l’opposé
de la conception philosophie du modèle), car le 100% de consensus est inaccessible.
Ici, l’AN valant la Nation, le peuple étant réputé souverain (non plus le Roi), l’An est elle-même
souveraine. L’An est dc toute puissante, sans contrepouvoir possible : souveraineté parlementaire
(caractéristique très française). Les girondins restent attachés à la monarchie constit et veulent
conserver une droit de veto royal, conditionné au respect de la Constitution (principe de CC des lois).
En 1789, la majorité des députés s’opposent fortement à ce veto qu’ils rejettent. Ce qu’ils ne savent
pas, c’est qu’il rejette implicitement le contrôle de constitutionnalité, principe démocratique essentiel.
La C° est dc parfaitement flexible. Il substitue l’AN au Roi en cstr une toute puissance du Parlement.
Le Roi n’a qu’un rôle symbolico représentatif en représentant l’unité de la Nation (concurrence de
légitimité politique. Lorsque les révolutionnaires parlent de séparation des pouvoirs nécessaire, ils ne
parlent pas des check and balances (répartition des compétences entre la Chambre et la Monarchie),
mais de transferts totaux des pouvoirs vers l’AN : il n’y a aucune séparation des pouvoirs. La fonction
publique est un instrument subordonné à l’AN qui ne joue aucun rôle politique, elle applique
seulement des ordres.

II. Le modèle théorique de gouvernement représentatif (Section 3 TEDI)

selon Bernard Manin
En 1995, l’auteur publie Les principes du gvt représentatif. Il combine philo et socio politique, en
décrivant sociologiquement le modèle mais en partie à partir de sources philos et d’observations
sociologiques contemporaines. Il pose donc quatre principes idéologiques, philosophiques et
institutionnels qui correspondent assez bien à ce que l’on observe ajd :
 1. Les gouvernants sont désignés par élections récurrentes
Le syst électif ne garantit jamais aux électeurs que les élus feront ce qu’ils ont dit lors de leur élection.
Les électeurs ont deux grand choix de vote : vote prospectif (invite à faire son choix en fonction des
programmes, promesses électorales) VS vote sanction (choix selon ce qui est observable sur le passé).
Le vote sanction est plus rationnel, et l’autre est basée sur des prédictions excentrées. Toutefois, il a
bcp été critiqué : si les votes sanctions sont les seuls à être rationnel, ils ne fonctionnent que sur des
candidats ayant déjà exercer le pouvoir (cela limite la montée des extrêmes).
La récurrence des élections nous permettent d’aller au-delà des promesses électorales.

2. Indépendance relative des gouvernants (consubstantiel)

On ne peut pas accepter la représentation sans accepter que ces gouvernants doivent être liés aux
électeurs. Cette indépendance n’est pas nécessairement mauvaise : si les gouvernements étaient liés à
leurs promesses électorales, on ne pourrait rien faire en cas de basculement politique. Il faut adapter
son programme aux conjonctures. Ils disposent dc d’une indépendance justifiée, ce qui exclut de nb
dispositifs politiques :
- Mandat impératif rejeté (programmation précise irrévocable : gouvernant lié à ses promesses,
ne peut pas dévier sous peine de destitution)
- Possibilité de révocation des élus rejetée au risque que de nb gouvernants soient destitués.
Gouvernants ne sont pas responsables politiquement mais pénalement.
On retrouve parfois des mandats impératifs ds certains systèmes au niveau local, mais cela reste
marginal.
Les gouvernants disposent dc d’une marge de manœuvre importante, puisque l’élu peut par exemple
choisir de sacrifier sa réélection (élu sous la contrainte de l’élection suivante) soit par intérêt
particulier ou pour l’intérêt général. Cela arrive que les citoyens aient une mauvaise compréhension
des enjeux, et les dirigeants, dans l’intérêt du pays, vont prendre des engagements contre leur
idéologie pour être au service de l’intérêt général tel qu’il le perçoive. Cette marge de manœuvre est
d’autant plus importante que les électeurs ont une mauvaise mémoire (phéno anthropologique) : sur
des périodes de mandat de cinq ans, il y a de grandes chances que les citoyens aient oublié ce qu’ont
fait les élus et ces derniers peuvent espérer être réélus.
Un principe fondamental du système est dc cette grande marge de manœuvre laissée aux gouvernants.

3. Liberté d’expression publique des opinions

Ce principe s’articule avec la cstr d’un espace publique de représentation et la masse média (presse
puis art, théâtre, opéra). Les gouvernés peuvent pv exprimer toutes leurs opinions sans être soumis à
aucun contrôle des gouvernants. Il faut aussi une publicité des politiques gouvernementales pour que
les citoyens puissent se faire un avis dessus, y compris en les critiquant.
Mais peut-on connaitre toutes les décisions politiques dans un pays comme la France ? Chacun ne
prend connaissance qu’une petite fraction des informations journalières (sélection d’informations
selon les intérêts). On n’a jamais la même lecture de l’actualité politique : il nous manque tous une
compétence de connaissance.
Si on voulait que les citoyens ait le même niveau d’info que les dirigeants, il faudrait que les citoyens
passent leur journée à s’informer : se pose le même problème que l’ecclésia a Athènes, seuls les plus
riches le peuvent. Même les députés se spécialisent dans des secteurs de politiques publiques, ce qui
réduit leur champ d’observation. Tout le monde a une info partielle.
Une autre limite : on met des années à comprendre véritablement une configuration. Ainsi, même dans
un journal, l’information n’est pas complète. Ce qui est passé dans les journaux sur la politique
SEMEDDIRA est à peine 1/10 de ce qu’on a vu en cours.
A la différence des régimes autoritaires où il y a une interdiction de critique de la famille royale, on
voit s’ouvrir un véritable espace public critique, montré comme nécessaire. Plus loin encore,
controverse permet une meilleure connaissance de l’information.

4. Les décisions sont soumises à l’épreuve de la discussion

La discussion en question peut être parlementaire, médiatique, publique … Tout le système a été
plutôt pensé autour de la discussion parlementaire, les discussions médiatiques n’étant pas des
délibérations (non constitutives de décision). La discussion regroupe un certain nb d’individus au
divers pdv, qui vont converger vers un consensus. Souvent, le consensus ne rassemble pas 100% des
parlementaires, mais c’est l’objectif. La condition initiale de délibération politique est l’émergence de
la vérité, la politique la plus juste.
Il y a tt de même un part illusoire dans ce modèle : pour qu’il fonctionne, il faut des individus
individualisés dans leurs opinions, sans regroupement partisan. Or c’est ce qu’il va se passer entre 89
et 1793 : le relatif consensus est remplacé par des groupes. Pourquoi ? La menace militaire extérieure
des monarchies européennes pour couper court au mvt rév va faire monter les tensions dans l’AN. Les
positions se radicalisent alors dans l’AN, ce qui va conduire les députés (et les citoyens) à être plus
prudent en s’exprimant dans des périmètres de confiance plutôt que des espaces public ouverts. Ces
périmètres va avoir pr csqce de les rassembler sous forme de partis : ne viendront qu’au courant des
Jacobins ceux qui deviendront véritablement des jacobins.
Le modèle de départ ne fonctionnent dc plus : les groupes se mettent d’accord en dehors de l’AN et
défendent leur positon de groupe dans l’assemblée. Le modèle de délibération apparait totalement
utopique : comment garder des individus aux opinions personnalisés ? A partir de la Terreur, on ne
fonctionne que sous forme de groupes parlementaires, il n’y a pas de délibération individuelle mais
intergroupe. Cela pose la question du rapport de force entre les groupes, chose qui ne posait pas si on
reste sur des individualités. Les phénomènes de leadership politique, de lobbying viennent mettre en
difficulté ce modèle délibératif.
Pour Habernas, l’AN n’était pas du tout fermée : elle était largement ouverte sur des espaces mitoyens,
les salons mondains parisiens (lieux de sociabilité politique tenus par des personnes relativement
aisées). Le propriétaire sélectionne qui vient dans son salon pour discuter, dont des parlementaires.
Les discussions se font donc au-delà de l’AN. Ces salons sont discriminatoires envers les pauvres et
les non parisiens. Les salons ont leur couleur politique : feuillant, jacobin, …
Le système représentatif est décrit par ces quatre principes qui se répondent : si l’on en enlève un, le
régime s’effondre. Toutefois, ce ne sont que idées philosophiques (même si elles sont
institutionnalisés). Cette description du gvt représentatif reste très sommaire.

III. Un idéal de représentativité ? Des distorsion de représentation

Il existe un écart entre nos idéaux et la réalité observable : par exemple, le contournement des lois par
les GAFAM montrent que la démocratie représentative est inexistante..
Distorsions de représentation : Ecart entre un objectif affiché d’associer tous les intérêts concernés
à une décision politique et l’état continu dans un processus de délibération pol, dans lesquels certains
intérêts particuliers ont la possibilité d’orienter à leur avantage les délibérations et la conclusion de la
délibération, de manière à conserver durablemet cette possibilité et d’éviter la prise en compte d’autres
intérets. Il y a les distorsions sociales, fonctionnelles et sectorielles.
 A. Distorsions sociales

- Age
Les démos représentatives ont tjrs fonctionné avec une citoyenneté active (qui a des droits actifs) et
passive (pas de droit de vote et d’expression dans l’espace public, ex. enfants).
RF : distinction entre citoyens actifs et passifs basés sur le revenu. Objectif : exclure les plus pauvres
et les plus jeunes, supposés sous dépendance de leur maitre pour être complètement autonomes dans
l’orientation de leur vote. Critiqué par la gauche socialiste de la 1 e moitié du XIXe et le mvt marxiste
de la 2e moitié du XIX : mais critique du critère et non du principe de distinction, maintenant basée
sur l’âge.

- Sexe
Exclusion des femmes du vote jusqu’au XXe siècle. Le premier pays qui autorise les femmes à voter,
c’est les USA en 1920 (Wilson : discours 1918). Après avoir été rejeté à deux trois votes près, il est
ramené sur l’agenda pol en 1919 et sera voté (19e amendement) au 2/3 des voix par la Chambre des
rep, puis du Sénat. Le travail de cstr pol a été fait par les mouvements féministes. En France, les
femmes l’obtiennent en 1944. En Europe, l’exemple américain pèse sur débat public, mais ce n’est pas
le seul facteur qui a pesé pour l’obtention du droit de vote : participation des femmes pendant la
guerre, reconnaissance de l’effort.

- Classes sociales, catégories sociales

Il n’y a pas que les marxistes qui en sont conscients de cette classification sociale, même des
professeurs conservateurs voient une hiérarchie sociale, des groupes de pressions (Lindblom, The
Policy making progress) : Supériorité des entreprises par rapport aux autres intérêts dans les arbitrages
politiques, car sont la source du système capitaliste.
Les post marxiste/bourdieusiens s’y accordent aussi (Gaxie, Le cens caché : l’élimination en fonction
des niveaux de rev de la participation politique). Selon lui, les mvts sociaux et les partis représentent
des intérêts sociaux, certains d’entre eux plus puissants. Il y a une org directe entre les partis et les
segments d’intérêts sociaux dans la population : relation entre parti et intérêts sociaux est souvent
explicite (partie s’attarde sur la défense de l’intérêt d’une classe ouvertement). Ce type de parti se sont
affaiblis, ils ont renoncé à se définir comme tel (réformation du référentiel pour plus attirer sur le
marché électoral). Mais les liens n’ont pas disparu : les partis libéraux/conservateurs st plus proches
des milieux d’affaires, du secteur privé, des gros propriétaires et contribuables ; alors que les partis
sociaux-démocrates travaillistes sont plus proches des identités marginales, des salariés, du public.
Tous les citoyens ne sont pas égaux dans l’accès à l’information politique pour voter : inégalité
sociale. Syst dominé par la classe bourgeoise : plus forte capacité à influer sur le débat politique.
 B. Distorsions fonctionnelles

- Equilibre entre les trois pouvoirs

Selon Bastien François, l’enjeu fondamental du changement constit en 58 c’est l’imposition d’une
conception technocratique du pouvoir et de l’action publique. Pour lui, le déséquilibre entre exe et leg
découle d’une histoire longue, la Ve République ne faisant qu’officialiser cette distorsion.
En effet, les français ont fait du wishful thinking (voire la réalité comme on aimerait qu’elle soit) :
toutes nos cstr de la Ie et IIIe République étaient fondées sur l’idée selon laquelle le pv doit être
concentré dans l’AN. Mais c’est une utopie : dès 1795 on tombe dans la période de Terreur, puis dans
75 ans de « dictatures », période durant laquelle la Chambre n’avait aucun pouvoir.
A partir de 1875, peut-on dire que l’idée d’un AN centrale est enfin réalisée ? Ce n’est pas évident. La
Chambre a un grand pouvoir du fait de l’instabilité ministérielle puisque les parlementaires peuvent
renverser facilement les ministres (durée d’un gvt d’environ 6 mois). Le ministre ne faisant que passer,
les parlementaires en ressortent bcp plus pesants. Mais l’instabilité ministérielle ne veut pas dire que
les lois sont principalement faites par les députés, mais par la bureaucratie immense formée par les
HF.
De plus, la justice a toujours été considéré comme un pv subalterne, surtout face à la Chambre,
mais aussi devant l’exe. Pq ? Dans l’idée de la RF, le pv doit être concentré à l’AN, puis les dictatures
françaises du XIX sont exclusivement de type technocratique (pouvoir exe fort ?). Mais Il n’y a pas
vraiment d’acteurs qui se battent pour la justice comme contre-pouvoir.
Alors qu’aux USA, l’essentiel réside dans le pouvoir judiciaire du fait de la logique tirée de la
Common Law (ils pensent même que les bonnes lois viennent du bas, avec des confrontations
judicaires qui conduisent à des arbitrages et à des mimétismes qui font émerger des lignes de
jurisprudence, reprises dans les législations). Le système judiciaire français est plus faible : même le
budget l’Etat accordé à la justice et la magistrature est moins élevé car domaine moins considéré.
- Niveaux de gouvernement d’organisation de l’Etat
Effets de l’empilement de niveaux territoriaux de gvt sur les DR : millefeuille territorial. A chaque
niveau, il y a une str gouvernementale. Cet empilement est inéluctable, il est lié à l’hyper
concentration des grands Etats. On peut arriver des fois jusqu’à 11 niveaux de gvt sur les pols
publiques : Commune < Intercommunalité < Structures intermédiaires entre la commune et le
département < Niveau départemental < Str intermédiaires département/région < Régions < Nation <
Instits pols transnationales (EU) < Organisations internationales (ONU).
Les Etats ont accepté une large délégation de pouvoir, en transmettant une partie de leur compétence à
une instance supranationale comme l’UE.
Selon Gaxie, les contraintes de l’AP se sont multipliés et il faut composer des pols avec une nombre
croissant de considérations nationales, euros et internationales. Les DR apparues à chaque niveau de
gvt (même si plus à certains qu’à d’autres) se cumulent et convergent (intégration euro,
décentralisation, privatisation.
L’idéal de démo représentative qui place le pv dans l’AN est illusoire : ce n’est qu’un élément parmi
d’autres. Mais cet empilement marginalise-t-il les citoyens de base ?
- Phénomène technocratique : membres du gouvernement non-élus (cabinets ministériels)
On sait que ds les cabinets, bcp d’individus jouent un rôle essentiel dans l’élaboration des pols
publiques sans être élus (HF pour bcp). Le passage en cabinet est une propulsion de carrière.
Ces fonctionnaires non élus sont supposés avoir la confiance d’un élu (ministre, même si lui aussi
nommé), mais cette confiance est très formelle : sur un cabinet de 30 personnes, si cinq sont choisis
selon son pv discrétionnaire, c’est que le Ministre a la capacité d’affirmer ses choix (en général
désignation provient de Matignon (le cabinet du PM), qui connait mieux les grands corps que les
ministres.
De même, le ministre peut les virer comme il veut (précarité du poste augmente la loyauté).
Cependant, ils ne sont pas responsables politiquement mais exercent en réalité la majorité du pouvoir
politique puisque les ministres ont des contraintes de représentation (participation aux réunions en
grande majorité du temps). Les membres des cabinets restent malgré les changements de
gouvernement parfois, et ont donc plus de connaissances que les nouveaux ministres. Les conseillers
ne sont pas tout puissants non plus, ils sont pris dans un champ de force. Surveillé par champs admin,
par mandarin de Matignon, par directeur d’admin centrale.

C. Des distorsions sectorielles

Distorsions qui apparaissent ds les secteurs d’action publique (ex. Semeddira).
- Néocorporatisme (Schlitter, 1974)
Repérage d’un corporatisme classique dans les Etats d’Amérique du Sud : le Roi procède à une
délégation de pouvoir législatif, judicaire, budgétaire considérablement (autogouvernance de certains
secteurs). Mais ce corporatisme est le résultat d’une faible légitimité pol : si on doit procéder par cette
délégation de pouvoir, c’est qu’on manque de légitimité (cas des régimes autoritaires, Franco).
Ces modèles n’ont pas abouti, mais il existe tout de même des points communs : ce n’est plus du
corporatisme étatique/classique, mais sociétal/néocorporatisme ; la forme classique est une forme de
domination politique mais précaire car visible, en faisant intervenir les corporations comme des
pouvoirs politiques et les rendre contestables. Le corporatisme a maintenant muté en
néocorporatisme : forme de domination plus subtile, car plus discrète.
Dans les démos modernes, le néocorporatisme passe par des moyens divers de sélection distordus :
- La cooptation spontanée (dès qu’un membre de cabinet rencontre un représentant d’intérêt
social quelconque de son choix) : pondération des intérêts
- Reconnaissance officielle d’intérêt général pour des domaines
- Ressources allouées d’intérêt sociaux qui favorisent certains plus que d’autres et introduisent
dc des DR
- Sélection des leadeurs
C’est de la rep sectorielle non compétitive, quasi-monopolistiques, puisque les gouvernements
privilégient certains intérêts. Les ministères sont capturés par des intérêts sociaux : Ministère de
l’agriculture compose avec un seul syndicat jusqu’en 80, qui, à lui seul, représente les intérêts des
agriculteurs. Pareil pour l’éducation, il n’y avait qu’une confédération qui réunissait les
professionnels. Il y a une sorte d’osmose entre le syndicat unique et le ministère qui empêche de voir
qui a créé la politique publique.
Depuis 40 ans, le néocorporatisme a produit un tel essor bibliographique qu’il serait impossible d’en
faire la synthèse. Le concept de communauté de politique publique vient rappeler la théorie générale
du néocorporatisme de Schlitter : en matière de régulation des marchés financiers, la prise de décision
implique des HF et des hauts représentants des secteurs boursiers. L’ensemble des autorités publiques
et du secteur privé concerné fusionnent en une CPP, même si les membres ne sont pas toujours
d’accord sur tout, mais ils se reconnaissent tous comme des interlocuteurs pertinents dans cette
décision, et restent en discussion continu dans le temps. Ce phénomène de CPP est surtout spécifique
au RU, mais selon Yves Mény, cela s’applique aussi en France. Plus une organisation est avantagé à
son accès à la CPP, plus elle arrive à faire des messages/intérêts, plus en retour la base militante
reconnait cette organisation comme puissante et efficace (interdépendance Etat société civile).

IV. Le phénomène technocratique… contre la représentativité ?

C’est la distorsion la plus puissante. Ce phéno techno s’est construit sur un temps très long, et engage
une analyse sociologique de l’Etat : la croissance quantitative de l’Etat par l’évolution des dépenses
publiques va permettre d’agrandir le nombre de fonctionnaires (financé par les dépenses publiques).
Technocratie (définition péjorative du dictionnaire car vient contredire l’idéal démocratique) :
- Larousse : Systèmes pols et écos dans lesquels les experts, techniciens, fonctionnaires
supplantent les responsables politiques dans la prise de décision.
- TLFI : Système dans lequel les avis des conseillers techniques (dirigeants, pros de l’admin)
déterminent les décisions en privilégiant les données techniques par rapport au facteurs
humains et sociaux. (ajout d’une dimension technique du travail technocratique)
La SP s’affranchit du sens commun, en cherchant à conceptualiser et théoriser le phénomène
technocratique pour décrire le plus objectivement possible. On ne porte donc pas de jugements de
valeurs.
Eve Seguin (Politix), professeure à l’Université de Montréal, distingue trois conceptions de la
technocratie :
- Phénomène politico administratif : démonstration du glissement du pouvoir des dirigeants
élus ver les HF (et de la professionnalisation de la politique mais prof – convaincu). Les
dirigeants élus ne sont plus que les instruments de la science : car les technocrates se
légitimisent par leurs recherches scientifiques pr justifier leurs décisions politiques comme
étant d’intérêt général. Ils s’appuient aussi sur les sondages d’opinion pour comprendre les
préférences des français, pour contourner la légitimité de l’élu. Les HF, conseillers pols non
élus, les experts politiques sollicités par l’Etat.

A. Les dimensions scientistes et bureaucratiques du gvt politique

Dvlpt dès le XVIII siècle du scientisme : racine idéologique ancienne du phéno technocratique.
 Rationalisme de Descartes et philo des Lumières favorise le progrès de la science

1. Perspective scientiste du gouvernement

Croyance qu’il existe une possibilité de prendre une décision purement scientifique : tentative de
réponse scientifique aux pbs sociaux. Mais utopie : le gouvernement des savarts, c’est les extrêmes.
Idée selon laquelle les savants/techniciens prendraient de meilleures décisions politiques que les élus,
car harmonie social/paix sociale par la mise hors-jeu des passions et le recul de l’ignorance (défendue
par Condorcet, Saint-Simon, Auguste Comte, Weber. Ernest Renan).
Idée dvlpée dans le XVIIIe, puis revient dans les périodes de crise (entre deux guerre en FR et aux
USA : tentative de rationalisation pol). USA (crash boursier de 1929, grande dépressions) = ouvrages
en faveur de la technocratie.
 Exemple : Howard Scott (1993), Introduction to technocracy = gestion des pbs sociaux
comme les sciences dures (idéal d’objectivité scientifique), usage des stats et de
l’informatique (informatisation des très grosses eps dès 1890s).
 Exemple 2 : the Place of science in democratic gvt = part déterminante des scientifiques et
techniciens dans la formulation des politiques. Dvlpt favorisé par le dvlpt précurseur des
 sciences écos : économétrie de l’action publique par l’informatisation qui n’a lieu que dans les
années 50 en FR.
Implications politiques destructives du phénomène démocratique :
- Implication élitiste des discours (de manière implicite ou explicite comme Pétain) qui
placent des savants (au sens universitaires ou ingénieurs) comme des citoyens compétents face
aux ignorants.
- Revendication d’un apolitisme : bonne pol ne provoque pas de polémique (mauvais ex entre
députés, critique du débat démocratique). Bon débat = sérénité, recherche du consensus
(exemple typique des HF : diplomates, pas de prise de position pol). Valorisation de l’intérêt
général plutôt que de l’intérêt de tous alors que élus incarnent des intérêts particuliers. Rejet
des conflits sociaux (irrationnels : grève, contestation) et privilégie la rationalisation des
processus de décision.
- Optimisme envers l’avenir car volonté de dépasser les clivages (ex. G/D), espoir ds la
science. Discours alimenté par les progrès scientifiques : argument de l’ère d’abondance grâce
au PT.

2. Organisation du politique par le service public

On passe de l’expert à l’expert fonctionnaire : rationalisation par la science, puis par le service public
(lié au dvlpt des APU). Organisation valorisée face à un marché anarchique, désordre : besoin de
neutralité, d’éloignement des passions (emportement des foules, excès démagogiques des politiciens).
Bruno Jobert : évolution du modèle de référence avec le tournant néolibéral, car modèle de l’efficacité
entrepreneurial, modèle de l’entreprise. La fonction publique doit être gérée efficacement, comme une
ep (premiers calculs de la productivité de la FP dans les 50s).
Mise en place de dispositifs instits différents :
- Modèle américain : planning programming budgeting system
- Modèle français : rationalisation des choix budgétaires
- Modèle russe : concept de planification (contrôle total, rationalisation sur la base d’indicateurs
quantitatifs obligatoires pr les eps)
o Le modèle russe a une approche extrêmement technocratique du pouvoir en proposant
une rationalité politique globale.
RDC tenu par le Commissariat général au Plan (instance planificatrice, essentielle entre 45 et 75 avec
un plan tous les cinq ans), qui implique plus d’intervenants que l’hémicycle accueille de députés.
Excroissance technocratique : discussion de diverses pols publiques dans des milliers de commissions
et sous commissions.
Mais si cette duplication de la str admin devait conduire à une représentation de l’ensemble des acteurs
sociaux formant la ligne politique, aucun plan n’a réellement était mis en place. Etudiant Science po
Grenoble) : à quoi ça sert de faire un plan ? C’est un catalyseur idéologique, lieu de convergence
idéologique entre des élites dirigeantes.

B. Dimension industrielle et étatique du phénomène technocratique

Le phéno technocratique est un phéno anthropologique, non spécifique à l’appareil d’Etat (au même
titre que le phéno bureaucratique wébérien s’applique aussi au clergé).
Critique par les américains du phéno technocratique :
 - Dans les entreprises : perte de pv des actionnaires face aux directeurs opérationnels
(production, marketing, financier), car info interne de l’ep soumise à ces directeurs. Le
capitaliste n’est plus le souverain dans l’entreprise.
- Appareil d’Etat : perte de pv des députés par rapport aux HF
Il rajoute la dimension publicitaire : l’O ne répond plus à la D, mais crée la D, donc le consommateur
n'est plus souverain sur le marché. Direction par les directeurs opérationnels encore une fois.
Les idées de rationalisation scientifique et technique du politique forment d’une certaine manière la
dimension intellectuelle du phénomène technocratique. L’identification de ce phénomène résulte
d’analyses socio et éco sur le fonctionnement de l’Etat, mais aussi de discours politiques (surtout de
droite) dénonçant ce phéno. En effet, la classe politique se sent dessaisie de son pv par les technocrates
(technocratie = poids des HF).Le terme de technocratie est utilisée péjorativement par les hommes
politiques : le technicien utiliserait ses compétences pr exercer un pv politique, soit une détournement
de pouvoir, une confiscation du pv pol.
1. La technostructure industrielle et étatique
Technostructure (James Burnham, 1941) : Ensembles des sociétés contrôlés progressivement par des
grandes eps du fait de leurs compétences techniques.
Terme développé par Galbraith en 1968 : le capitalisme n’est plus souverain dans l’ep, le
consommateur n’est plus souverain sur le marché. Le système éco serait dominé par quelques
milliers de grandes firmes, dirigées collégialement par un appareil complexe (ingénieurs, savants,
directeurs d’usine, directeurs de vente, spécialistes de marketing, chefs de publicité, comptables,
juristes, démarcheurs de ministères). Galbraith observe que la règle historique selon laquelle l’offre
répond à la demande devient caduque. On un nouveau mécanisme de « filières inversées » : l’offre
crée sa propre demande par la voie du mécanisme publicitaire et de la standardisation des produits.
La Ve République impose une discipline des votes à l’AN : la fait majoritaire est une véritable moyen
de l’exécutif qui tend a délaisser les partis et pdv radicaux. Edgar Faure dénonce en 1970 la
technostructure sous la Ve République en transposant l’analyse de l’entreprise sur celle de l’Etat pour
critique la technocratie politico administrative. En effet, l’irruption des pbs techniques sous-tend
l’avènement des experts et HF : « Quand les experts sont appelés à exercer le pouvoir de décision,
on les appelle des technocrates ». Cette irruption contribue à une redéfinition du « bon gouvernant »
: « On demande aux gouvernants les qualités des administrateurs, la compétence, l’intégrité, la
minutie. On loue l’absence des erreurs plutôt que le foisonnement des initiatives. »
Dans cette évolution, se perd la possibilité de distinguer les gouvernants des technocrates puisque les
premiers ressemblent aux seconds et que ceux-ci participent au gouvernement... d’où l’idée de
technostructure politico-administrative. Pour Edgar Faure, cette technostructure définit les
objectifs, délimite les options, prépare les décisions. Les ministres sont réduits au rôle de consultant,
sans pv de décision autonome, même s’ils doivent ensuite incarner la décision prise. Les
parlementaires, par manque d’informations, ne peuvent contrôler qu’imparfaitement les mesures
complexes qui leur sont proposés.
2. Technocratie, information, production de données
Dans l’analyse socio comme dans les discours, l’accent est mise sur la maitrise de l’information
comme principal moyen de détention du pouvoir politique. Le ministre radical de gauche R. G.
Schwartzenberg, descendant de Faure, dénonce la concentration de l’info, voire sa monopolisation
par les technocrates dans Sociologie Politique en 1998. Il dépasse Faure, en situant ce phéno à tous
les niveaux, même au niveau décentralisé : « Avec la formation d’une technostructure politico-
administrative, composée de techniciens, de hauts fonctionnaires et de membres de cabinets. Là aussi
[= comme dans la grandes entreprises / Galbraith], cet appareil est en position privilégiée pour
capter et canaliser l’information. Pour la retransmettre telle quelle où « traité » conformément à sa
stratégie. Dès lors, alimentée par cette information unilatérale, coupée d’autres sources, le conseil
des ministres exercerait un pouvoir aussi théorique qu’un conseil d’administration conditionné par
ses « managers ». A la limite, même le président de la République ressemblerait à un P.D.G.
symbolique, cantonné dans une fonction d’apparat et d’apparence » (RGS, article dans Le Monde, 30
sept. 1972, cité dans son manuel p. 297). La ministre Corinne Lepage, de centre droit, confirme cette
impression dans « On ne peut rien faire Madame la Ministre… » (1998). Les analyses sociologiques
de V. Dubois et D. Dulong (La question technocratique, Strasbourg (1999)) en témoignent de manière
plus étayée.
Selon Bruno Jobert, les HF spécialisés dans tel ou tel domaine politique disposent d’une capacité
considérable pour peser sur la production des données scientifiques, en orientant les recherches dans
certains domaines plutôt que d’autres, en favorisant certaines écoles d’analyse plutôt que d’autres. Il
observe aussi que les technocrates sont relativement muets en ce sens qu’ils ne produisent pas
directement, explicitement et publiquement un discours spécifique.
Le mutisme des fonctionnaires est normal car ils n’ont pas le droit de s’expliquer publiquement, ils ont
un devoir de réserve. Cela créé un habitus (contraintes intériorisées), les fonctionnaires se sentent plus
légitimes quand ils discutent entre eux, plutôt que lorsqu’ils discutent avec les personnes extérieures.

C. L’évaluation des politiques publiques : prolongement des idéaux technocratiques

Suite aux expériences de planification et de de rationalisation des choix budgétaires (1945-1975), il
apparait comme une évidence d’évaluer ces politiques publiques (1975-2000) en France (Conseil
National d’évaluation, 1989). Cette idéologie est tirée des fantasmes scientistes des pays anglosaxons :
on cherche la rationalisation des choix pols, pr l’extraire de la subjectivité partisane.
Evaluation des PP (cf. décret du 18/11/98) : a pr objet l’appréciation de l’efficacité de la pol, en
comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en place.
Si on reprend l’exemple de Semeddira :
- Objectifs : problème d’évidence des objectifs car acteurs sociaux en lutte perpétuelle pour la
définition des objectifs
- Moyens : moyens non mis en œuvre pr la PP mais à disposition pr un ensembles de PP
Pour évaluer une pol du type de Semeddira, il faudrait pv identifier clairement les décideurs pols (plus
facile à id au local) car on ne voit que rarement le ministre sur le terrain.
Les critères d’évaluation des PP relèvent eux-mêmes d’un choix pol (subjectif) car ils font l’objet
d’une dispute entre les acteurs politiques. Certains soutiennent l’idée qu’il n’y a aucun intérêt dans
l’évaluation d’une pol pub si elle est réalisée par des acteurs extérieurs au ministère concerné. En effet,
les fonctionnaires sont bcp plus à même de produire un débat. Néanmoins, une seule implication des
fonctionnaires oublierait de rendre compte de la diversité des pdv et intérêts extérieurs.
Toutefois, au milieu des années 2000, les évaluations ont apporté encore une fois des réponses
insignifiantes (dvlpt d’une utopie bureaucratique). Ainsi, la compétence d’évaluation va tenter d’être
renouvelée en créant l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques. Si
ces rapports ne changent pas grand-chose, ils ont pr avantage de confier une tâche aux parlementaires,
marginalisés face au renforcement de l’exécutif. Cette office produit alors des rapports choisis par son
plein gré, et fait des études sur des secteurs de politiques publiques.
Las Coumes présente 3 types d’évaluation de politiques publiques :
- Evaluation scientifique externe : évaluation de la capacité des chercheurs à cstr intelligemment
des objets d’études.
- Evaluation scientifique interne : évaluation de la discussion, délibération, réflexion entre
partenaires pour renforcer les pvs au sein du ministère.
- Evaluation pluraliste : évaluation visant à l’intégration de multiples acteurs pour favoriser la
diversité des pdv pols (utopie)
En réalité, l’évaluation n’est que source de conflit d’intérêts.
Conclusion
On a vu ici l’importance, la diversité et les moyens de ce pouvoir technocratique qui vient créer
surement la plus grosse distorsion de représentation, par rapport à (l’utopie) du système représentatif.
Regard critique qui ne vise pas à rejeter la démocratie représentative. Contradiction de l’idéal. Il faut
rechercher une baisse des tensions entre idéal et réalité.

Chapitre 5 : Action publique de l’asile et l’immigration

Si le droit d’asile et l’immigration sont vus comme distincts jusqu’aux 70s, ils ne le sont plus face à la
politique de fermeture de frontières. En effet, la procédure d’asile va devenir la seule possibilité pour
les migrants d’accéder à un territoire.
On va ici se demander si cette pol de l’immigration et de l’asile est-elle le reflet de l’ensemble de la
démocratie représentative (fruit des élus), ou ce sont des acteurs technocratiques ?
La politique de l’immigration est inconnue des arènes parlementaires, d’où la montée des xénophobies
par les partis extrémistes. Mais cette évolution n’est pas une évolution de la population, mais une
évolution de l’appareil d’Etat : c’est une xénophobie de gvt.

I. Distinction entre asile ancien et asile moderne

Ce secteur de pol publique a bcp d’éléments en lien autour de l’identité nationale, d’où le nouveau
ministère de l’identité en 2008.
Le droit d’asile actuel n’a rien à voir avec sa conception ancienne. Auparavant, le droit d’asile était un
privilège des puissants : ce droit n’est pas reconnu aux plus démunis.
On retrouve les prémices du droit d’asile en Grèce, pays avec une culture commune, mais avec un
système politique différent sur le territoire. Même s’ils distinguent les grecs des barbares, les grecs se
font tout de même la guerre entre eux, en la finançant par le pillage (consubstantiel à la guerre). Ceux
qui se sortent le mieux de ce pillage, ce sont les prêtres, ayant réussi à imposer leur consensus : les
temples sont azulones, donc tout ce qui s’y trouve ne peut être pillé (trésors et personnes). Ainsi, la
richesse et la puissance des prêts est conservée par cette azulone.
Il en va de même en Rome Antique : l’azulone grec devient azilium, en mettant à disposition des
domaines (temples et terres attenantes) servant de refuge à tous ceux qui cherchent à échapper aux
forces militaires. Les terrains autour de ces temples vont devenir des villes d'abris de ceux qui fuit
l'autorité institutionnelle romaine. Dans cet espace de protection secondaire, il n'y a pas de
différenciation entre les victimes de persécution et les délinquants de droits commun.
Au MA, cet azilon gréco-romain va se retrouver dans l’ère du christianisme avec les conciles qui
déclarent les églises chrétiennes comme asiles (privilège clérical), et ce à l’encontre de la police des
rois. Face à la montée en puissance du christianisme et à l’opposition progressive des églises
catholiques au pouvoir royal, les polices ont pour interdiction de rentrer dans les églises sans
autorisation du clergé (statut d’extraterritorialité de l’église, hors du pays). C’est pour cela que l’on
retrouve sur la porte des églises des poignées d’asile (anneaux d’asile placés sur les portes pour
marquer le seuil à partir duquel une personne est protégée de la police).
Par la suite, le pv d’asile des cléricaux se duplique puisque les Rois déclarent discrétionnairement leur
pouvoir de déclarer l’asile. Ils utiliseront d’une part ce droit comme un instrument de politiques
publiques, comme en déclarant l’asile immunité pour repeupler les villes victimes de catastrophes
naturelles ou d’épidémies (tt ce qui rentre dans la ville est immunisée de poursuites judiciaires). Cette
politique était très efficace pour repeupler, mais repeuplait mal puisque s’y réfugiaient les populations
criminelles, déviantes, marginales.
Le Roi va aussi confier ce privilège à certaines familles aristocratiques (ex. Pères de France),
notamment pour l’asile des bâtiments des seigneurs. Ces droits d’asile, transmissibles entre
générations, garantissent l’intouchabilité des nobles sur leurs terrains (ex. Hôtel du duc de
Bourgogne).
Si l’asile était auparavant un privilège de puissant, c’est l’inverse radical ajd puisque l’asile territorial
est mis en place pr gérer l’afflux massif d’algériens à la suite de la guerre civile. Si JP Chevènement
clamait le retour de l’asile républicain de la RF, il n’en est pas vraiment le cas puisque le droit d’asile
n’est pas mentionné dans la première Constitution de 1791. Seulement, la Nation se reconnait les
droits et les privilèges du Roi de France (art. 120 de la Constitution de 1793), et l’asile est utilisée ici
comme un instrument de propagande face à la menace des monarchies européennes pour mettre à
l’expérience révolutionnaire française. En effet, la Terreur va donc chercher à imposer la ligne de
propagande selon laquelle la Nation accueille les personnes des autres pays qui condamnent la
monarchie.
Mais lorsque Robespierre tombe et que le Directoire s’établit, aucun texte de valeur constitutionnelle
n’a mentionné le droit d’asile jusqu’en 1946. Au contraire, il est mal vu par les révolutionnaires, c’est
un privilège aristocratique. De plus, sa seule mention lors de la RF fut lors de la Terreur. Ainsi, la RF
n’est pas le moment de création de l’asile moderne comme l’entendait JP Chevènement, puisque
personne à cette époque n’avait de doctrine politique engagée dans l’altruisme : l’asile en tant que
privilège est aboli et repris comme privilège de la Nation (mais ne change pas grand-chose en
pratique).
On retrouve le droit d’asile dans le préambule de la C de la IVe République, mais avec un statut
particulier.

II. La Convention de Genève sur les réfugiés

En 1922, la SDN crée un passeport qu’elle entend accorder aux apatrides (sans patrie) des 20s, soit les
russes ayant fui la Révolution bolchévique de 1917, qui ne sont plus considérés comme russes par les
autorités russes. La Révolution étant une peur comprise par les occidentaux, il apparait comme évident
de permettre l’asile des russes blancs, mais aussi des arméniens et des turcs.
Mais l’essentiel de cette politique d’asile va se jouer dès la montée d’Hitler, qui, du fait de ses
intentions antisémites, a fait fuir des milliers de juifs allemands. Entre Juillet 1933 et le Printemps
1934, les Juifs allemands st plutôt bien accueillis en France (vus comme des victimes ayant fui un
dictateur).
Les premières populations à fuir sont toujours les plus éduquées et les plus riches, puisque leur
instruction leur permet de prendre conscience de la réalité du risque et de partir plus tôt. De plus, il
leur faut des moyens pour financer leur exil. Ces populations s’adaptent au système français,
travaillent en occupant des professions assez libérales. Les Français les accueillent d’abord avec
bienveillance, mais face à la montée de ces juifs allemands sur le marché français, les citoyens se
plaignent de la concurrence. Ainsi, progressivement, la presse va se retourner contre ces juifs
allemands. Ils ne sont plus considérés comme des exilés politiques, mais économiques, comme s’ils
avaient juste fui la situation précaire allemande.
C’est ainsi que dès le Printemps 1934, des politiques de traque individuelle (comme celles ajd pr les
sans-papiers) vont être mises en place pour arrêter les réfugiés allemands et les remettre aux autorités
nazies. La France a donc participé aux crimes de guerres puisqu’en renvoyant les juifs allemands chez
les nazis, 80% d’entre eux mourront dans les chambres à gaz. La France est même le créateur du camp
de concentration dans les 30s.
Ce tabou sur la complicité de la France avec les nazis va expliquer une partie des embarras de l’après-
guerre : il est probable que des millions de juifs auraient pu être sauvé si de nombreux pays avaient
ouverts leur frontières. Ainsi, en 1945, la Shoah joue un rôle déterminant dans la cstr de l’asile
moderne puisqu’on prend conscience qu’on aurait pu éviter cela, sauver les juifs, juste en autorisant
ces derniers à traverser la frontière.
Dans cette perspective, la Déclaration Universelle des D de l’Homme de 1948 vient mentionner l’asile
moderne en parlant :
- De la liberté de circulation internationale (article 13)
o Toute prsn a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l'intérieur
d'un Etat
o Toute prsn a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son
Pays
- Du droit d’asile comme possibilité de franchir des frontières internationales (article 14). Mise
en lien du degré d’ouverture des frontières et de l’applicabilité du droit d’asile.
o Critère de persécution : Face à la persécution, toute personne a le droit de chercher
asile et d’en bénéficier en d’autres pays (asile défini internationalement).
o Critère d’exclusion : Rejet de l’asile ancien, cad non acceptation des criminels de droit
commun. L’exilé est la victime, non pas le bourreau.
Mais cette déclaration ‘est qu’une sorte de discours pol, de déclaration unilatérale : ce n’est pas un
traité qui entre dans la hiérarchie des normes de la Nation. C’était d’ailleurs les objectifs des
rédacteurs, qui craignait que la négociation diplomatique autour de ce texte soit un échec. Ils
préféraient un texte non coercitif, mais qui exprime des valeurs. Cette déclaration inspirera la
Convention de Genève.
Dans ce contexte d’émergence d’un nouveau secteur d’action publique au lendemain de la SGM, on
crée dès 1946 l’Office Internationale des Réfugiés (OIR). Néanmoins, elle n’avait pas les moyens
logistiques, pols et administratifs pour gérer des flux de millions de personnes, bien qu’elle ne soit
chargée que des flux européens. Cette capacité, seuls les Etats majors en disposent.
C’est ainsi que l’OIR sera dissoute et remplacée par l’HCR placé auprès du secrétariat général de
l’ONU. Ce HCR a per mission de faire accepter un traité international de protection des réfugiés en
reprenant l’article 14 de la DUDH. Ils cherchent en effet à faire passer le discours de la DUDH en un
traité, ratifié par les pays signataires. Malheureusement, le HCR se retrouve en difficulté face à la
promotion de la souveraineté des grandes puissances mondiales. Ainsi, une conception plus
individualiste du droit d’asile apparait, avec un droit dérogatoire : conception selon laquelle la
frontière est fermée, mais une dérogation peut être faite au cas par cas. Cette conception s’oppose à
l’asile axiologique (frontières ouvertes), où pratiquement les ¾ des réfugiés sont acceptés.
Ainsi, la négociation aboutit à la Convention de Genève en 1951, promouvant une conception
dérogatoire du droit d’asile puisqu’elle garantit la maitrise des entrées sur le territoire.
Depuis les 00s, l’externalisation de l’asile se développe, même si on retrouve des traces dès 1998 avec
la présidence autrichienne de l’UE avec la priorisation accordée au Maroc et à l’Albanie. Cette pol fut
critiquée par une grande partie du HCR, car elle vise à tenir les victimes à distance du ter européen.
Externalisation de l’asile : concept socio caractérisé par des pols publiques visant, sans renier
formellement les principes du droit d'asile, à développer les camps de rétention d'exilés et les régimes
juridiques de rejet des demandes d'asile dans les pays limitrophes de l'Union européenne afin de
fermer ses frontières aux mobilités internationales d'exilés. Tentative de délocalisation de l'accueil et
l'hébergement des demandeurs d'asile, ainsi que le traitement de leurs demandes d'asile, dans des lieux
situés à proximité des frontières de l'UE, ou dans des pays, situés hors de l'UE, par lesquels les
demandeurs transitent.
Le pt d’application central de cette politique est dc le Maroc puisque st mis en place à Gibraltar de
nombreuses barrières, ce qui a produit un phéno de concentration des migrants dans les forêts voisines
(découverte de corps d’étrangers dans les forêts : déshumanisation). Le Maroc est contraint par la
pression imposée par l’UE (relation diplo asymétrique) : menace de rupture relationnelle (perte des
subventions et transferts diasporiques). L’UE et sa politique impérialiste et illégitime dans le droit
internationale transforme le Maroc en gendarme de l’Eu.
La situation de la Lybie de Kadhafi est assez particulière, puisqu’elle a utilisé la migration comme
arme diplomatique, dans l’objectif de retrouver une position légitime. En effet, la situation des
migrants est critique : migrants entassés ds des anciens camps de rebelle tchadiens, dans des fosses
communes où les corps se multiplient, migrants parfois vendus par les passeurs (info sortie par les
migrants qui ont réussi à échapper la Lybie). Face à cette pol déshumanisante, le PE a cherché à
intervenir avec une visite en Lybie en 2004, qui n’a pas servi à grand-chose en dehors de permettre à
Kadhafi une reconnaissance de sa légitimité par l’UE. Face à la non-application des droits de l’homme
en Lybie, les négos UE/Lybie furent complexes. A la chute du dictateur, une sorte de marché aux
migrants est ouvert, avec des indivs placés dans des cages, vendus à un certain tarif. Bien que la
question de l’esclavage ait été évoquée, il serait négationniste et impertinent de décrire cette situation
comme telle, puisqu’elle efface les siècles d’esclavage africains.
Cette instrumentalisation de la migration a été reprise par la Turquie en cherchant l’adhésion à l’UE.
De même en Eu de l’Est avec les camps d’étrangers des forêts polonaises. Ainsi, cette tentative de
concentration des migrants n’apporte aucune solution : l’externalisation de l’asile est une atteinte aux
droits fondamentaux.
En 2008, Sarko crée le ministère de l’Identité nationale (antécédent historique sous Vichy).
Cependant, ce ministère regroupe des directions déjà existantes, dc on n’a vu aucune innovation.
Hollande supprimera ce ministère à son arrivée, ou plutôt redirigera cette direction dans le ministère
de l’Intérieur. Cette politique de déplacement a été au final contraire aux volontés du PDR Hollande,
puisque la direction passe d’un ministère peu hostile aux étrangers au Ministère de l’Intérieur, plus
hostile.

III. Jugement technocratique ordinaire de l’exil

Qu’en est il du jugement technocratique de l’exil ? (cf. le rejet des exilés, chapitre 1)
Au HCR, les magistrats st recrutés par nomination, ils n’ont pas de formation sur la Convention de
Genève.
La Cour Nationale du droit d’asile est une juridiction supérieure. On peut assister à des séances,
présidés par des membres du Conseil d’Etat (au sein duquel le contentieux qu’incarne l’asile est mal
perçu). Lorsqu’ils ont vu le nb de demandes d’asile aug, ils ont cherché à se décharger (ouverture de la
fonction à la cour des comptes). Qui st les assesseurs qui assistent le président de l’audience au sein
de la Cour ?
- Un fonctionnaire issu d’un des quatre ministères
- Un représentant du HCR
o Avt, HCR autonome ds la décision de nomination mais depuis Sarko nécessité de
validation du VP du Conseil d’Etat (psdt officieux)
- Un rapporteur, fonctionnaire de la Cour Nationale du droit d’asile, ou agent public sous
contrat impératif
- Un secrétaire de séance, greffier : contrôle des convocations à la séance, fait entrer le public
- Le demandeur d’asile, son avocat et son interprète (question du positionnement pol des
interprètes)
Lé séance dure généralement 4/5h, durant laquelle une vingtaine de dossiers st examinés. Environ 50%
st absents, soient pcq ils n’ont pas vu la convocation (changement d’adresse), soit pcq ils ont déjà
quittés la France, soit parce qu’ils n’ont pas souhaité venir pour ne pas prendre de risque, s’ils
travaillent en situation irrégulière par exemple, puisque les rumeurs de leur diaspora disent que la
police les arrêtaient près de la Cour. En réalité, 10 dossiers sont dc vrmt traités.
Le rapport est rédigé par le rapporteur sur la base d’un dossier complet avec un pdv le plus neutre
possible. Le président a lui le rôle de police des débats : il a la même voix que les 2 juges et donne la
parole à l’avocat, qd il y en a un (joue bcp sur le résultat si avocat militant, ds ONG, moins si aucune
expérience). Les magistrats n’ont pas accès aux dossiers avt la séance (exception FR), ce qui fait que
l’avocat a intérêt a profité de ses 10 minutes de plaidoirie pour faire prendre connaissance du dossier
de manière la plus complète possible (temps de parole de l’avocat = lecture du dossier par les
magistrats). Un dialogue s’en suit entre le président et l’avocat, puis on passe la parole aux assesseurs.
L’observation des séances réalisée par Amnesty (2004) montre qu’environ 30 minutes st passés sur un
dossier dt 5mn de rapport du rapporteur, 10mn de plaidoirie, puis 15 minutes de temps de discussion.
Néanmoins, au vue de la nécessité de traduction, on divise par 2 et on voit que le temps de Q/R dure
que 7,5 minutes. Il est complexe en à peine cinq minutes d’expliquer pq il a quitté son pays, il doit
raconter sa vie en 5 minutes. Leur crédibilité est svt affaiblie pr des raisons culturelles.
Les juges st souvent hypocrites dans ce processus. En effet, ils n’ont jamais réclamé la possibilité
d’avoir accès aux dossiers en amont, tout cela parce qu’ils auraient du préparer ces dossiers, alors
qu’ils n’auraient pas été payer pr cette journée de travail.
A la fin, le Président prononce la fin de la séance : les magistrats peuvent s’exprimer même s’ils le
font assez rarement. S’ils le font, leur position neutre revêt une forme de rejet. La décision est prise à
la majorité à l’issue d’une discussion entre trois magistrats : svt le rep de HCR y est favorable (même
si dépend de sa trajectoire perso et du contexte).
Même s’il n’y a pas de quotas à respecter, persiste une forte contrainte, pression sociale de la tendance
statistique. Généralement, le fait qu’on considère 80% de rejet fait que sur 10, 8 dossiers st
susceptibles d’être rejetés. Pr certains, on sait déjà d’avance qu’il n’y a aucune chance (femmes,
africains (rejet à 90%). A l’inverse, les indivs bénéficiant d’une grosse couverture médiatique ou
sociétale (opposant du gvt soutenu par po) st quasi sûrs de voir leur demande acceptée.
L’accès a une Cour de droit d’asile est un luxe, cela n’existe que dans peu de pays au vue de son cout.
Partie 3 : Organisation pluraliste et concentration de pouvoir
Pluralisme :
o Académie française : Coexistence de plusieurs modes de pensée, courants ou opinions
au sein d’une société, d’une collectivité, d’un système organisé.
 Pluralisme religieux, culturel, des partis, syndical, de la presse
o TFLI : Doctrine ou pratique qui admet la coexistence d'éléments culturels,
économiques, politiques, religieux, sociaux différents au sein d'une collectivité
organisée.
Le pluralisme s’articule avec la notion de séparation des pouvoirs (idée de non concentration du pv).
Le pluralisme anglophone suppose la diversité des groupes d’intérêts qui font pression sur le gvt.

Chapitre 6 : Etat pluraliste (check and balances) VS domination

politique
Le pluralisme trouve sa racine doctrinale en Angleterre, ce qui sera ensuite exportée par les colons aux
USA, qui se st construits progressivement comme une société mosaïque, diversifiée (surtout à partir du
XIXe). L’Etat est donc pluraliste : ce n’est pas seulement une organisation doctrinale et instit, c’est
l’histoire des cultures. Il y a un arbitrage pondéré entre les différents groupes d’i, qui forment un
compromis pour produire une pol publique (syst normal aux USA).

I. La non concentration du pv en GB et aux USA

Si on remonte en -400/-300 avant JC (Platon), on apprend déjà que le législateur ne doit pas constituer
de pv qui ne s’équilibre pas, ils ne doivent pas être confondus. Il faut une autorité mesurée, limitée,
contrôlée par d’autres autorités. C’est ainsi qu’Aristote distingue trois pvs : délibératif, judiciaire et
exécutif. Ces pvs sont répartis entre les magistrats (admin pub), l’autorité judiciaire et l’agora.
C’est sous la République romaine que la non centration des pvs des différentes instances de l’Etat :
c’est parce qu’il y non concentration des pouvoir que les citoyens ont plus de chance de participer au
pouvoir de décision (Montesquieu). L’autorité est meilleure si la puissance publique est distribuée
entre plusieurs fonctions.

A. L’Angleterre au XVIIe : le parlement contre l’absolutisme monarchique

On reprend ici l’ex anglais mais pareil en FR pdt RF, aux PB, en Belgique.
Au MA, le pv pol est morcelé dans toute l’Eu jusqu’aux XV/XVIe siècles. Progressivement se
construit un Etat centralisé (augmentation de la puissance pol, étatique avec l’absolutisme
monarchique (cas extrême avec Louis XIV)). Cette vision sera réfutée par la philo des Lumières, qui
défendent l’idée que le pv est bon, positif, vertueux, seulement s’il n’est pas concentré dans une seule
entité.
Cette concentration en GB est permise par la fiscalité.
1. Contexte historique des relations parlement/monarchie en GB
Alors que le pv est encore très concentré dans les mains du roi (fait la loi, l’exécute et fait la justice),
le parlement cherche dès le XVIe siècle à établir son pv. Pourtant, dès le XIIIe siècle, les britanniques
disposent d’un pv distribué : forme parlementaire avec des représentants répartis en deux chambres,
selon des critères sociaux et géographiques. Les représentants de la noblesse et l’église siègent à la
Chambre des Lords tandis que les représentants des bourgs et des campagnes résident dans la chambre
des communes. Certes, ce parlement modèle n’est pas durable, mais constitue un précédent important,
qui ressort d’ailleurs aux Etats Généraux en FR.
Ce régime repose sur la Chartre de 1215, qui garantit que l’impôt ne peut être levé par le Roi s’il y a
consentement des deux Chambres. En CP de l’acceptation de T, ils exigent du Roi qu’il signe des
pétitions parlementaires (bills), des textes avec signatures qui crée un rapport de force. Si elles sont
signées et votées à la majorité, la pétition obtient une valeur de loi (status).
Cependant, la dynastie des Stuarts tentent de réaffirmer l’absolutisme, en créant des T sans
consentement du Parlement, alors que c’était son principal levier sur la monarchie. Cela déclenche la
1e rév britannique en 1641 pdt 10 ans. Mais la légitimité acquise par le Parlement a été suffisante pr
affronter la monarchie et c’est ainsi qu’est proclamé la République, avec Cromwell au pouvoir
(exécution capitale du Roi Charles 1e en 1649).
La monarchie serait tout de même rétablie en 1661, mais sous condition de respect des libertés
parlementaires et religieuses. Condition pourtant non respecté dès 1688 par le Roi Jacques II, obligé
de quitter la GB pr éviter d’être exécuté (appel au trône du Guillaume d’Orange). Le nouveau roi
accepte de transmettre son pv sans restriction au Parlement (déclaration des droits en 1689, tjrs en
vigueur ajd). Première fois qu’on peut parler de séparation des pouvoirs : le Roi conserve le pv
gouvernementale, mais avec l’obligation de collaborer. Il conserve un droit de veto, la promulgation
des lois (possibilité de ne pas publier une loi), et la possibilité de dissoudre le Parlement (prérogative
du MA). Chaque pv pouvant bloquer l’autre, le Parlement peut bloquer T. Les pvs st plus distingués
que séparés : articulation spécifique appelée séparation des pvs.
L’histoire constitutionnelle britannique, marquée d’une pensée pol libérale et anti absolutiste, a inspiré
John Locke (Traité sur le gvt civil, 1690 : juste après déclaration des droits) et Montesquieu (théorie
de la séparation des pvs, 1750).
2. Locke et Montesquieu : concepteur de la balance des pouvoirs
Après la glorieuse révolution (1688-1689), Locke écrit le traité du gvt civil (1690) dans lequel il
évoque l’existence de trois pvs :
- Législatif : pv administratif, déf des normes, mais pas de réunion permanente (cf. EG qui se
réunissent parfois en Angleterre)
- Exécutif : pv permanent d’exécution des lois (reflet de la réalité monarchique)
- Fédératif : pv de déclarer la guerre, conclure la paix (affaires extérieures et diplomatie)
Cette théorie vient donner une justification pol à la Glorieuse Révolution qui s’oppose à l’absolutisme
étatique des Stuarts, qui tente de reprendre le contrôle pol exclusif (notamment fiscal). Elle vient
limiter le pv royal vis-à-vis du Parlement, en tentant d’instaurer une monarchie constitutionnelle. En
effet, sa réflexion porte sur les moyens de l’E pour garantir les libertés des citoyens, notamment écos
(cf. révolutionnaires français). Leur liberté serait dc garantie par la limitation du pv royal par des
droits constitutionnellement reconnus que le Roi doit respecter, et que le Parlement exerce
effectivement son pv.
Remarque : Le pv judiciaire n’est pas perçu ici comme distinct. De plus, sa distinction des diffs types
de pv en tant que fonction et pas en tant qu’organe.
Locke développe une théorie de la balance des pvs que l’on retrouve chez Montesquieu (1689-1775),
auteur ayant fortement inspiré les sphères anglophone et francophone, mais aussi les USA avec son
œuvre « De l’esprit des lois » (1748). Il distingue la puissance législative de la puissance exécutrice et
de la puissance judiciaire. La défense des libertés citoyennes est garantie par la dispersion du pv : si
deux des trois st concentrés dans les mains d’un même personne, il y a despotisme.
Quand on parle de la théorie de la séparation des pvs, on retient seulement une des trois thèses de la
balance des pvs de Montesquieu :
1. La distinction des pvs : ds q E, il y a trois formes de pvs = trois fonctions qui ne peuvent pas
être confiées au même titulaire. Distinction des fonctions de légiférer, d’exécuter (inclut pv
fédératif de Locke) et de juger, pas encore des instances.
2. Balance des pvs : idée des checks and balances, seul le pv peut contrer le pv. Préférence pr le
bicaméralisme (cf. Parlement anglais, congrès américain) même si le Président des USA peut
participer au pv législatif. Contrepoids entre les organes chargés de la législation (blocage
annuel du budget).
3. Séparation des pvs : indépendance des organes. Pv judicaire vrm séparé (cf. USA, justice
indep, capacités de puissance). Dc plus de contrepoids ente leg et exe et indép du judiciaire.

B. Les deux pluralismes institutionnels : fondement de la conception américaine

On peut distinguer le pluralisme vertical (E fédérés et fédération) et le pluralisme horizontal (entre les
Etas fédérés : diffs de disposition juridique/constit). Les américains ont poussé la logique de
séparation des pvs dans toutes les dimensions du système pol : distinction des organes et répartition
des fonctions à l’intérieur, contrepoids entre les fonctions. Cette conception est tirée de Montesquieu
et Locke : les pères fondateurs de la constitution américaine s’appuient sur les travaux pr rédiger des
petits essais, des federalist papers, dans lesquels ils théorisent les check and balances pr prévenir
l’absolutisme et la tyrannie. Les USA appartient aux systèmes les plus pluralistes du monde.
1. Contexte historique des 13 colonies américaines
En 1774, les 13 colonies du continent américain appartenant à la RU organisent un Congrès
continental pr améliorer leurs relations avec le RU (compromis). Mais l’échec de ce congrès va
paradoxalement conduire à l’émergence des USA.
Ces 13 colonies sont très différentes. Certaines ont été créées par les français, mais ont été récupérées
par les britanniques après des guerres. On distingue alors trois grands types :
- Colonies de propriétaire (cf. Maryland, Pennsylvanie) : pv pol détenu par les grands
propriétaires capitalistiques (régime ploutocratique)
- Colonies à chartre (cf. Chartre de Virginie) : colonies constitutionnelles, gérées par des eps
- Colonies de la couronne (NY, Jersey, Caroline) : existence de chartres mais loyauté envers la
couronne
Il est complexe de faire converger des colonies aux intérêts si diffs. Mais leur pt commun est leur
ressentiment envers les britanniques pour les taxes et impôts qu’ils font peser sur les colonies (tea act,
sugar act).En effet, la Guerre de Sept ans à vider les caisses de la Couronne Britannique, contraignant
les parlementaires à faire peser les frais de guerre sur les américains, incapable de réagir vu qu’ils ne
sont pas représentés par le Parlement britannique, il n’y a personne pr faire valoir leurs intérêts. Ainsi,
les colons s’autorisent à imposer ces territoires, en détournant la Magna Carta de 1215 selon laquelle
l’impôt ne peut être prélevé qu’en cas d’accord des Lords et des représentants. Les colonies se
révoltent face à cette injustice : NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION. pétitions,
contestations, attaques armées de navires marchands à Boston.
Si Londres tente de procéder à des arrestations, le manque de légitimité de la couronne sur ces
territoires coloniaux affaiblit les britanniques. Londres envoie alors l’armée et s’en suit une guerre
civile. L’armée britannique affronte un ensemble de milices coloniales américaines, précoces et dc peu
performantes sur le plan mil. Mais leur volonté de défense de leurs terres et de leur culture les conduit
à renverser la tendance : les milices coloniales déclarent leur indépendance en 1776, bien que la guerre
civile s’étend jusqu’en 1781.
Ecrite en 1776 par Thomas Jefferson, la déclaration d’indépendance est influencée par la théorie du
CS (cf. Locke =/ Rousseau) : le gouvernement a pr objectif de protéger les droits naturels des
gouvernés (liberté, vie bonheur). Cette constitution prône une affirmation démocratique, conjuguant à
la fois libéralisme pol et déisme angloaméricain (réf à dieu ds constit).
L’indépendance s’exprime à deux niveaux : indépendance de q colonie face à la couronne &
indépendance les unes par rapport aux autres. On crée dc 13 Etats souverains : d’où la nature
confédérale du premier régime américain, maintenu jusqu’à la Guerre de Sécession. Ce premier
régime américain tente donc de transférer un min de pv à la confédération, en liant les ters avec des
pols militaires et diplomatiques communes, mais en conservant l’indépendance des 13 Etats.
La véritable unification des Etats-Unis d’Amérique a lieu à la fin de la Guerre de Sécession (1861-
1865), sous la forme d’une confédération très limitée ds ses prérogatives pols, mais qui cherche à
s’allier, se rapprocher, et mutualiser des fonctions (mils, diplos) tout en conservant leur indépendance
propre (idée restée au cœur de la culture américaine). On crée donc une assemblée diplomatique, le
Congrès. Mais la faiblesse de son pv le rend totalement inefficace : pas de pv de faire respecter la loi,
pas de légitimité à lever l’impôt dc impossibilité de mener la pol étrangère car pas de fonds dispos pr
faire la guerre. En effet, les E fédérés reposent sur leurs propres fonctionnement : la discordance des
pols des Etats donne naissance au pluralisme juridique. Le Congrès n’est pas fait pour gouverner les
Etats mais les protéger (cf. incapacité du Congrès à régler le différend Virginie/Maryland).
Dans ce contexte, se réunit une convention nationale à Philadelphie, qui donnera lieu à un nv
consensus grâce aux 5 pères fondateurs. Mais c’est accord est bien loin d’être évident :
bicaméral/unicaméral, exécutif monocéphale/bicéphale voire pas d’exécutif, séparation souple/rigide.
On aboutit sr le grand compromis de Philadelphie (17/09/1787) :
- Passage d’un modèle confédéral et minimaliste à une fédéralisation croissance de la str constit.
- Compromis sur équilibre des pvs dans la lignée de Locke et dans la crainte d’un Etat trop
présent, interventionniste. Confiance dans le privée, crainte de l’abus d’autorité pol.
On assiste à une double division du pv : non concentration verticale (E fédéral/E fédérés) et non
concentration horizontale (séparation fonctionelle des trois pvs).
2. Séparation verticale et horizontale des USA
La séparation verticale repose sur la recherche d’un équilibre de pouvoir entre le sommet et la base.
Plus on reconnait d’autonomie aux pouvoirs locaux, plus on en enlève au centre : c’est ainsi qu’on
garantit la liberté des citoyens. Il existe donc des possibilités de contrepoids entre les deux niveaux de
gvt. On conceptualise le fédéralisme (=/ décentralisation). Le terme fédéral n’apparait pas dans la
Constitution américaine, c’est plus vu comme un compromis entre les partisans d’un pv central fort, et
ceux qui veulent le limiter.
Ce pluralisme veut dire que les indivs st soumis à deux types de normes : les lois fédérales, et les
normes locales spécifiques aux constitutions de chaque Etat fédéré. Le vt central conserve une partie
des compétences régaliennes (rep à l’étranger, faire la guerre) mais au peu de compétences en matière
de pol intérieure.
Le pouvoir législatif est bicaméral, à l’image du système britannique : la chambre haute représente les
Etats fédérés (Sénat) et la chambre basse représente les citoyens (Chambre des représentants). Cela
évite la concentration du pv législatif dans une seule chambre (check and balances). L’exécutif est
monocéphale : le Président est chef du gvt.
3. Conception américaine et conception européenne
Les écarts sont considérables entre les deux conceptions.
En Europe, les gvts sont conçus pr être majoritaires, on admet que la souveraineté du peuple entier est
représenté par ce gouvernement. A l’inverse, aux USA, la majorité est tendanciellement instable : on
vote selon le climat pol plutôt que selon la famille pol à laquelle on se rattache. En effet, les membres
d’un même parti peuvent se diviser sur le vote d’une loi. De plus, le fait que les élections des
Chambres se fassent à mi-mandat augmente le risque que la majorité peut disparaitre alors qu’elle
appartenait au PR lors de son élection.
Au contraire, en FR, la séparation des pouvoirs a mal été appropriée : lorsqu’on abolit l’absolutisme,
l’AN se proclame AN et concentre l’ensemble des pouvoirs en refusant le contrepoids du veto royal.
Après avoir compris les dangers de la Terreur, on commence à penser progressivement à une véritable
séparation fonctionnelle des trois pouvoirs avec la Constitution de l’an III (1795), notamment avec le
passage au bicaméralisme sous le directoire (Conseil des Anciens et Conseil des 500). Le pouvoir
exécutif est confié à un directoire de cinq membres à présidence tournante (peur du monocéphalisme).
Le pv judicaire est confié à des juges élus. Sieyès, qui avait pourtant contribué à rejeter le veto royal,
propose l’invention d’un jury constitutionnaire, supposé exerce un rôle de contrôle de
constitutionnalité. Mais ce régime sera renversé par le Coup d’Etat de Bonaparte en 1799..

C. Le pluralisme sociétal : prolongement culturel du pluralisme institutionnel

Le pluralisme instit résulte de la méfiance vis-à-vis de la concentration du pouvoir depuis déjà deux
siècles aux USA. Cela les conduit à une conception spécifique à leur culture du politique, au-delà des
institutions, en privilégiant la diversité des opinions participant à la décision politique.

1. Différences de légitimité des groupes d’intérêts selon certains pays

L’observation sociologique des différences entre USA et FR par Tocqueville l’a conduit à remarquer
que l’enracinement de la culture pol américaine dans un pluralisme sociétal s’exprime à travers une
forte prolifération associative dans la société américain. Ainsi, les grands partis démocrates et
républicains regroupent des idées très diffs au vue du pluralisme sociétal (diff du Partie démocrate
texan et californien).
En 1908, Bentley explique la différence de conception du gvt en FR et aux USA : si le gouvernement
est instituions en FR, le gouvernement est plus une action gouvernementale, une décision, une pol
publique qui résulte d’une compris. Les décisions résultent d’un processus fluide d’interaction
concurrentielle entre groupes d’intérêts inégaux.
Aux USA, l’idée d’une classe qui n’arrive pas être représenté dans le système pol n’existe pas. En
effet, ces groupes latents, lésés par une décision pol, même s’il n’est pas organisé, se feront entendre
grâce aux gens qu’ils vont affecter qui vont faire entendre leur voix. Il ne peut dc pas y avoir d’intérêt
particulier non représenté, ni même l’idée d’une classes dominée, exploitée, incapable de ses défendre.

2. Limiter l’influence des groupes de pression

Les USA prennent csce au XXe siècle du pb de l’activité de lobbying sur le congrès. Ils cherchent dc à
maitriser l’influence des groupes de pression sur les décisions, à travers quatre obligations :
- Conserver ?
- Transmettre ses infos à l’admin de la Chambre basse
- Se faire enregistrer auprès d’un deux des chambres
- Publier des infos ds un journal parlementaire
Ce règlement cherche à favoriser la transparence, mais cela fera l’objet de critiques par la cour
suprême puisqu’elle a du arbitrer de nb contentieux sur les ressources et les fonds distribués de
certaines assos, alors qu’elle ne font pas que du lobbying. Ces obligations doivent se concentrer sr les
organisations qui utilisent principalement leurs ressources pr influencer la législation.
De plus, on reproche à cette réglementation de ne se concentrer que sur le Congrès alors que des
décisions sont prises à la Maison Blanche et il n’y a pourtant pas de règles sur l’influence des lobbies.
Les lobbyistes professionnels sont nombreux (15 000 au niv fédéral), mais ce n’est que la face visible
de l’iceberg selon Yves Méni.
Les sols allemandes et danoises se rapprochent de la sol américaine : les groupes doivent se recenser
auprès du Bundestag, et ensuite ils pourront accéder aux locaux du Parlement, prendre contact avec les
députés, échanger des infos, être invité aux auditions de commissions. Le modèle de l’UE suit alors :
les lobbyistes doivent être déclarés, mais comme aux USA, il n’y a pas de réglementation telle quelle
pour l’exécutif européen.
Quant aux pays plus libéraux-corporatistes (RU, FR, Italie), ils ont privilégié une intégration de ces
groupe au processus décisionnel par des instances, comités qui permettent de réunir des représentants
invités à la discussion autour d’un texte de loi
- Italie : organismes publics réunissant des groupes d’intérêt
- RU : government by committee cad multiplication des comités thématiques, hybrides
(syndicats, assos)
- FR : comités représentatifs, comités d’experts créés par admin et ministres.

II. Peut-on gouverner des sociétés pluralistes ?

Tous les Etats sont +/- pluralistes, mais est ce que cette multitude d’acteurs sociaux hétérogènes,
complexes, pluralistes sont-ils gouvernables (surveillance, régulation) ?

A. Les réponses de type interactionniste

Selon les interactionnistes, il y a tlm d’acteurs qui rentrent ds l’équation qu’on ne peut pas savoir qui à
faire la pol publique. Les analyses interactionnistes montrent le caractère diffus et dispersé du
pouvoir : le grand nb de groupes entraine une concurrence accrue entre eux, qui donne des positions de
force à certains selon les aléas du contexte (résultats électoraux, sondages, crises d’opinion). Ainsi, les
pols publiques tentent de s’inscrire dans l’agenda selon les fenêtres d’opportunité politique (période où
l’on pense pv avancer plus vite sur tel sujet).
Le leadership pol est précaire : le leader est très dépendant de son entourage pr prendre des décisions
(cf. polyarchie : forme de leadership dispersé, fluide, précaire). Un groupe ne peut dominer
durablement, puisque sa gloire conduira nécessairement à sa marginalisation par les autres groupes.
Faute de pouvoir dominer, les acteurs sociaux se sentent obligés de négocier des compromis, des
modes normaux de prise de décision politique.
Les agents qui participent aux décisions politiques sont contraints par des limites cognitives
matérielles ou de connaissance (ex. temps). Les approches interactionnistes mettent en évidence
l’extrême complexité des processus de pols publiques (diffs valeurs, idéologies, croyances), ce qui
donne l’impression d’une ingouvernabilité des sociétés.

B. Les réponses de type directionniste

3 courants :
- L’analyse directionniste de Raymond Aron est une analyse qui affirme qu’il existe une
partie élitiste qui dirige la grande masse sociétale (cf. Schumpeter) quelque soit le
régime pol ou la configuration historique. Cette élite pol est plus compétente pr gérer
la société (fondement d’un anti démocratisme.
 - L’analyse marxiste : sociétés capitalistes dirigées par une classe bourgeoise (pareil que
élitistes mais existence de cette domination seulement dans la société capitaliste).
- L’analyse néocorporatiste (Schmitter) : articulation de groupes d’i aux admins pr
former des néo corporations
Ainsi, l’analyse directionniste décrit un phéno de concentration des ressources de pouvoir qui
permettent de diriger. En effet, soit c’est un GS qui détient le pv (classe bourgeoisie marxiste), soit
c’est une élite hétérogène (école élitiste). On défend ici la Loi d’Airain de l’oligarchie.
Les décisions st dc prises à un niveau supérieur où les acteurs dominants agissent selon leur intérêts, et
tentent d’imposer leur vision du monde en la traduisant sous la forme d’une décision politique.
Si les marxistes critiquent cette approche et critiquent donc la société capitaliste, selon eux à la source
de ce rapport de domination, pour les élitistes, rien de tout ça : les élites ne critiquent pas ce phéno car
il est universel, il change juste d’une société à l’autre car l’élite justifie tjrs différemment son pouvoir
(justification démocratique en système capitaliste, justification théologique dans l’AR).
Mais attention, cette élite est accompagnée par des acteurs sociaux, des intellectuels organiques (cf.
accompagnement des révolutionnaires FR par des avocats, auteurs, imprimeurs, pamphlétaire). Ainsi,
la perpétuation de la classe bourgeoise est garantie par un pv de violence physique et symbolique sur
les idéologies soutenus par les ressources de pouvoir.
Charles Wright Mills (prof à Harvard) considère que les décisions sont prises par une élite au pv
(Congrès, Maison Blanche, Pentagone) à haut revenu, homogène (même formations universitaires,
mêmes modes de vies). Mills va donc à l’encontre de la science politique américaine et est vu par
Aron comme en colère contre la SP des USA pr dénoncer cette classe bourgeoise dominante.
Dahl, à travers son livre, vient contredire Mills. S’il y a une classe dirigeante, on la retrouverait
partout, mêmes dans les petites villes. Son étude sur la désignation des candidats, les politiques
publiques et les débats de la petite ville de New Haven vers LA lui permet de se demander qui
gouverne, qui décide. Il montre dc qu’il existe un pluralisme puisque les acteurs ne st pas les mêmes
suivants les domaines, dc il n’y a pas de domination globale et transversale. S’il y a bien un leader,
c’est le maire : mais ce dernier est très dépendant de son entourage, du comité de consultation des
citoyens :il doit prendre en compte tous les consensus dans sa décision. Il y a dc une interaction et une
interdépendance continue entre les acteurs aux USA.
CCL :
L’affrontement de ses deux positions relèvent de la distinction entre Policy network et Policy
community. En effet, la Policy network vient prolonger la vision interactionniste e, décrivant la scène
d’action pol à partir de réseaux d’interdépendances sociologiquement observables et non d’instits
formelles. A l’inverse, la Policy community, plutôt directionniste, parlent d’une communauté privé de
l’argent public qui relie un ensemble d’acteurs aux intérêts homogènes. Il y aurait dc une domination
du secteur.
Chapitre 7 : Action publique du numérique