Droit Constitutionnel Congolais Le Statut de Représentants Du Peuple

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LE STATUT DE REPRÉSENTANTS DU PEUPLE
DANS LES ASSEMBLÉES POLITIQUES DÉLIBÉRANTES
Collection « Bibliothèque de droit africain »
Dirigée par Évariste BOSHAB et MATADI NENGA GAMANDA.
Titres parus
1. NGONDANKOY NKOY-EA-LOONGYA Paul-Gaspard, Droit congolais des droits
de l’homme, 2004.
2. MASAMBA MAKELA Roger, Droit économique congolais, 2006.
3. MATADI NENGA GAMANDA, Droit judiciaire privé, 2006.
4. MUTOY MUBIALA, La mise en œuvre du droit des réfugiés et des personnes dépla-
cées en Afrique, 2006.
5. BOSHAB Évariste, Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du temps, 2007.
6. KANGULUMBA MBAMBI Vincent, Précis de Droit civil des biens. Tome 1. Théo-
rie générale des biens et théorie spéciale des droits réels fonciers et immobiliers
congolais, 2007.
7. ESAMBO KANGASHE Jean-Louis, La Constitution congolaise du 18 février 2006
à l’épreuve du constitutionnalisme, 2010.
8. BOSHAB Évariste & MATADI NENGA GAMANDA, Le statut de représentants du
peuple dans les assemblées politiques délibérantes, 2010.
ÉVARISTE BOSHAB
ET MATADI NENGA GAMANDA
LE STATUT DE REPRÉSENTANTS DU PEUPLE

DANS LES ASSEMBLÉES POLITIQUES
DÉLIBÉRANTES
Parlementaires, députés provinciaux, conseillers urbains,
conseillers communaux, conseillers de secteur ou de chefferie
BIBLIOTHÈQUE DE DROIT AFRICAIN 8

D/2010/4910/48 ISBN 978-2-8061-0005-4

© BRUYLANT-ACADEMIA s.a.
Grand’Place, 29
B- 1348 LOUVAIN-LA-NEUVE
www.bruylant-academia.be
Tous droits de reproduction, d’adaptation ou de traduction, par quelque procédé que ce

soit, réservés pour tous pays sans l’autorisation de l’éditeur ou de ses ayants droit.
Imprimé en Belgique.
AVANT-PROPOS
Le Parlement congolais, au cours de ses cinquante ans, a

connu une vie intense. Bicaméral dans ses débuts, puis mono-
caméral dans les vingt cinq années suivantes, il est redevenu
bicaméral au cours de dix dernières années. Déjà l’Acte cons-
titutionnel de la Transition, promulgué après l’Accord global
et Inclusif signé à Pretoria en Afrique du Sud le 17 décembre
2002, consacrait ce bicaméralisme pour un Parlement dont
les membres étaient nommés. Aujourd’hui, l’article 100 de la
Constitution du 18 février 2006 dispose que le pouvoir législatif
est exercé par un Parlement composé de deux Chambres : l’As-
semblée nationale et le Sénat. Les députés nationaux sont élus
au suffrage universel direct, les sénateurs au suffrage indirect.
Organisant les institutions politiques provinciales, l’article 195
de la Constitution a institué des assemblées provinciales, orga-
nes délibérants des provinces et dont les membres sont élus au
suffrage universel direct et certains cooptés.
Le présent ouvrage décrit et examine le statut des membres de
toutes les assemblées politiques délibérantes. Il se veut exhaus-
tif. Nous n’avons pas voulu limiter l’étude au seul statut de
députés nationaux et de sénateurs, entendus comme membres
de l’Assemblée nationale et du Sénat, composant le Parlement.
Nous avons élargi l’étude aux autres membres des assemblées
politiques délibérantes. Il s’agit non seulement des membres des
assemblées provinciales, mais aussi de ceux des autres assem-
blées politiques délibérantes, à savoir les membres des conseils
urbains, des conseils communaux ainsi que ceux des conseils
de secteur ou de chefferie qui, aux termes des articles 8 et 70
de la loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant com-
position, organisation et fonctionnement des Entités territoriales
décentralisées et leurs rapports avec l’État et les provinces, sont
aussi des organes délibérants.
Toutes ces personnes, membres des assemblées délibérantes,
représentent le peuple à leurs niveaux respectifs, à savoir la
nation, la province, la ville, la commune, le secteur ou la
6 LE STATUT DE REPRÉSENTANTS DU PEUPLE
chefferie. Nous sommes dans le cas d’une démocratie repré-

sentative comme on le verra plus loin. Le régime lui-même,
grâce à une forte décentralisation, est régionalisé.
Depuis son indépendance, le 30 juin 1960, la République
Démocratique du Congo a été confrontée à des crises politiques
multiformes qui ont ralenti, de façon dramatique, son élan de
développement. La contestation de la légitimité des institutions
et de ses dirigeants a été une des formes significatives de ces
nombreuses crises. L’Accord global et inclusif de Pretoria,
conclu en 2002 en vue de mettre fin à ces crises récurrentes, a
secrété un régime transitionnel vers la fin duquel une consti-
tution, après référendum, a été promulguée le 18 février par le
Président de la République. Cette Constitution a l’ambition de
résoudre l’équation de la légitimité, de la démocratisation, de
la décentralisation et du développement du pays.
Le processus de démocratisation entamé au cours de cette
troisième République sera certainement long et même laborieux.
Le panier de la démocratie ne sera pas immédiatement rempli
de fruits, car la démocratie avant d’être vécue dans les faits,
est d’abord et avant tout culturelle. Pour les uns, la démocratie,
c’est d’abord la liberté et les droits de l’homme ; pour les autres,
c’est la décentralisation et les élections ; pour d’autres encore,
c’est la bonne gouvernance ou même l’émergence de la société
civile, etc. La difficulté d’assimilation apparaît alors évidente.
Les pays dits de « vieille démocratie » ont mis d’ailleurs des
siècles pour y parvenir à leur manière et même là, les objectifs
visés ne sont pas toujours totalement atteints. En effet, on ne
peut se satisfaire de proclamer que l’on a atteint la démocratie.
Elle est toujours une quête incessante d’elle-même. Les objec-
tifs consistent dans la propension vers la cime que jamais l’on
atteint mais vers laquelle toujours on progresse.
La République Démocratique du Congo possède les ressources
humaines et matérielles suffisantes pour appréhender le concept
dans les faits et dispose de potentialités qui lui permettent de
marquer des pas de géant et de réaliser, en conséquence, l’éco-
nomie du temps. Elle peut donc tendre vers ce faîte qu’elle ne
pourrait peut-être pas atteindre au sens matériel de l’expression,
mais vers lequel la marche toujours progressive produira des
fruits délicieux.
Avant-propos 7
S’il est vrai que la démocratie est un concept philosophique,

politique, culturel et un mode de vie à la fois, de là, lui recon-
naître une multiplicité et une variabilité sans limite comme cer-
tains le prétendent, relève d’une profonde aporie philosophique
et politique. Il n’y a pas lieu, pour les représentants du peuple,
par exemple, de penser qu’ils peuvent, chacun, avoir sa démo-
cratie pour que finalement, lorsqu’ils sont réunis, ils diffusent
des cacophonies impropres au concept et contraires aux intérêts
du peuple. On ne peut pas dire qu’il y a mille façons d’assurer
le contrôle d’un gouvernement et mille façons d’analyser un
projet de budget dans une société démocratique.
Ce livre a été conçu dans l’intention de donner, aux repré-
sentants du peuple et à tous ceux qui sont intéressés par le
sujet, chercheurs et étudiants, les connaissances nécessaires
sur le droit parlementaire, et particulièrement sur le statut des
membres qui composent les assemblées politiques délibérantes.
Pour une meilleure défense des intérêts du souverain primaire,
les représentants du peuple doivent avoir la possibilité de
connaître leur statut officiel surtout qu’à chaque législature,
les nouveaux élus sont plus nombreux que les anciens 1. À ce
propos, on peut lire dans le Vade-mecum du parlementaire,
que la défense des intérêts du peuple se fait soit à travers les
lois et le budget que les parlementaires votent, soit à travers
le contrôle qu’ils exercent sur le gouvernement, les entreprises
publiques, les établissements et services publics. Pour y par-
venir, les députés nationaux et les sénateurs doivent avoir une
information suffisante sur le rôle qu’ils sont appelés à jouer en
leur qualité de mandataires du peuple 2.
Le livre a donc la prétention d’être un outil efficace pour
cette information suffisante. Il comporte trois titres. Le premier,
introductif, examine sommairement le système démocratique lui-
même, si agréablement choisi par notre peuple et porté par notre
Constitution. Le deuxième examine le statut du parlementaire,
c’est-à-dire du député national et du sénateur. Le troisième étudie
1 Sur les 500 députés nationaux qui composent la Chambre de la légis-
lature 2006-2011, 41 députés seulement de la précédente législature avaient

été réélus.
2 ASSEMBLÉE NATIONALE ET SÉNAT, Vade-mecum du parlementaire,
éd. du Parlement de la R.D.C., 2006, p. 9.

le statut des autres représentants, les députés provinciaux et les

membres des assemblées urbaines, communales et locales.
Le lecteur constatera un déséquilibre textuel : les deux pre-
miers titres sont plus longs que le troisième. Il était possible
de réaliser une autre présentation, mais nous avions estimé
intéressant de concentrer l’analyse de tous les concepts rela-
tifs à la représentation et à ses attributs dans le titre réservé
au Parlement. Le statut du parlementaire a l’avantage d’être le
seul qui ait été complètement régi dans les grandes lignes par
la Constitution. Les dispositions légales relatives au statut des
autres représentants se réfèrent, explicitement, et en la matière,
aux règles statutaires de députés nationaux et de sénateurs. Nous
avions donc été guidés par le souci des détails dans le traitement
du statut du parlementaire. Ces détails, pour de nombreuses
matières mentionnées, valent aussi pour les autres représentants.
Ainsi par exemple, lorsque le lecteur voudra connaître le régime
des immunités pour le conseiller communal, il en trouvera le
contenu dans la section relative aux immunités des parlemen-
taires, sans oublier que le mandat du parlementaire est national,
que celui du conseiller concerné est communal et que les deux
représentants du peuple sont justiciables de deux juridictions
différentes. L’application des règles, en cas de renvoi, se fait
donc, comme on dit mutatis mutandis.
L’ouvrage est d’un double intérêt, théorique et pratique. Il est
conçu pour servir à la fois aux universitaires et aux praticiens.
Les représentants du peuple, à quel que niveau qu’ils se situent,
y puiseront, nous l’espérons, les ressources nécessaires pour
comprendre leur statut et exercer, en conséquence, leur charge
de la façon la plus efficiente possible. Le statut détermine leurs
droits et devoirs qu’ils ont l’obligation de connaître. Ce statut
détermine aussi leur comportement dans la société.
Il serait prétentieux de notre part de soutenir que le contenu
de ce livre est complet. Le lecteur pourrait ne pas y trouver le
détail désiré ou l’interprétation, objet de son attente. Il s’agit,
certes, d’une œuvre intellectuelle avec, toujours, son petit côté
d’insuffisance.
TITRE PREMIER
LE RÉGIME DÉMOCRATIQUE
CHAPITRE 1
L’EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE
Section 1
LE PRINCIPE FONDAMENTAL DE LA DÉMOCRATIE
1 La souveraineté nationale appartient au peuple. Ce n’est pas ici

le lieu de faire une monographie sur la démocratie. Cela nous
amènerait à étudier aussi, pourquoi pas, les diverses formes de
démocratie dans les sociétés africaines traditionnelles. Il n’est
pas évident que nous en ayons les compétences nécessaires ni le
temps d’ailleurs. Il s’agit ici d’une petite esquisse qui permette
de décrire le cadre statutaire dans lequel les représentants du
peuple exercent leur rôle. Même dans une pièce de théâtre, les
acteurs ont besoin d’un podium, d’une audience, d’une sono-
risation et de lumière. Le contexte mérite une description et
même une analyse.
La Constitution de la République, dans son article 5, dis-
pose que la souveraineté nationale appartient au peuple. Tout
pouvoir émane du peuple, dit-elle. Le peuple exerce ce pouvoir
directement par voie de référendum ou d’élections et indirec-
tement par ses représentants.
La Constitution distingue donc le pouvoir direct et le
pouvoir indirect dont dispose le peuple dans l’exercice de sa
souveraineté. Schématiquement, l’on peut dire que le premier,
relève de la démocratie directe et le second, de la démocratie
indirecte.
§ 1. L’EXERCICE DE LA SOUVERAINETÉ PAR LE PEUPLE LUI-MÊME (DÉMOCRATIE

DIRECTE)
2 L’exercice de la souveraineté. La Constitution pose le principe

fondamental de l’exercice de la souveraineté par le peuple. Le
peuple est donc le titulaire légitime de la souveraineté dans la
démocratie. On l’appelle d’ailleurs « le souverain primaire » 1.

Mais par quels moyens le souverain primaire exerce-t-il cette
souveraineté ?
Les sociétés traditionnelles africaines au sud du Sahara
n’ont pas laissé une littérature écrite 2 à propos de leurs modes
de gouvernement et de représentation du peuple. On y accède
indirectement par la littérature orale et par l’étude des vestiges
historiques. Il semble bien clair aujourd’hui que nos sociétés
ont été dirigées, dans la plupart des cas, de manière démocra-
tique, bien que leurs structures politiques fussent différentes.
En effet dans les sociétés claniques originelles, la démocratie
directe aurait existé. Les hommes adultes du clan se réunissaient
dans la cour du chef de clan et prenaient les décisions sur la
façon dont ils entendaient résoudre les grandes questions qui
se posaient dans leur communauté.
Athènes avait sa démocratie directe et de la même manière
les clans traditionnels africains, petits en nombre, vivaient aussi
la leur. Plus ces clans grandissaient, plus il était impossible de
réunir tout le monde pour assurer un tel gouvernement. Il se
développait alors un système représentatif autour des chefs de
« familles souches ». Dans les sociétés constituées en chefferies, la
démocratie s’exerçait de façon indirecte par les notables, repré-
sentants les divers clans qui constituaient la chefferie. Il en était
de même des royaumes, composés de chefferies. La représentation
se réalisait autour des chefferies de façon tournante : les tours
étaient définis d’avance. Il faut cependant avouer que ce sys-
tème n’était pas le plus partagé des états traditionnels africains.
En plus, la représentation n’était pas spécialisée dans le sens
d’une séparation des pouvoirs. Elle n’était pas spécifiquement
« législative ». Les représentants exerçaient leur pouvoir dans
une structure politique de confusion des pouvoirs. Ils pouvaient
exercer à la fois les fonctions exécutives, judiciaires et même
religieuses. La question mérite une étude plus approfondie.
1 Voir l’exposé des motifs de la Constitution du 18 février 2006, Journal
officiel, 47e année, n° spécial, p. 4.

2 Nous voulons entendre par là les discours originaires de ces sociétés.
Certes, on retrouve une littérature abondante sur le sujet, mais il s’agit des
discours des autres sur ces peuples. En définitive, cette littérature n’est qu’un
métalangage.
L’exercice de la démocratie 13
3 La démocratie directe. D’après les écrits occidentaux, la démo-

cratie directe (ou encore le gouvernement direct) avait atteint son
point culminant dans la Grèce antique, à Athènes, du temps de
Périclès. Athènes fut le lieu par excellence où le peuple exerça
directement le pouvoir. Les réunions plénières étaient d’abord
mensuelles, puis, par la suite, plus rapprochées 3.
Évidemment ce système qui consistait à réunir le peuple
dans l’agora pour qu’il votât les lois et prît les décisions de
gouvernement était facilité par le fait que les citoyens grecs
disposaient d’une main d’œuvre abondante, les esclaves. Eux, ils
pouvaient aller prendre part aux plénières et les esclaves faisaient
le reste. Ils avaient aussi à leur disposition des métèques 4 qui,
avec les esclaves, réalisaient les travaux manuels et exerçaient
l’activité économique.
Mais comme on peut bien l’imaginer, on ne peut pas s’ac-
commoder d’un tel système aujourd’hui : on n’a ni esclaves, ni
étrangers au statut de métèques ; ensuite, les pays modernes ont
une population si nombreuse et dispersée dans des contrées
lointaines qu’il est impossible de la réunir en une assemblée
plénière. Comment en effet, le président de la plénière convo-
querait-il les millions des Congolais à travers le pays, en âge
de voter, dans une seule salle à Kinshasa, à Lubumbashi ou à
Kisangani pour traiter directement de quelques affaires du pays
inscrites à l’ordre du jour ? Y a-t-il une seule salle capable de
contenir de telles foules ? Y aurait-il suffisamment des moyens
de transport pour assurer les divers flux ? Comment, en effet,
assurerait-il le logement de ces millions des personnes, comment
les nourrirait-il et de quels moyens disposerait-il pour maintenir
la discipline, ne fût-ce que pour imposer le silence ? Comment
le pays tiendrait-il économiquement si plusieurs jours durant
toutes les activités s’arrêtaient dans le seul but de répondre aux
exigences de la démocratie directe ?
Pour des raisons d’ordre pratique, d’ordre économique,
d’ordre politique et même d’ordre logique, il n’est plus
possible d’exercer ni la démocratie directe ni le gouvernement
direct dans sa forme athénienne.
3 LE MONG NGUYEN, Les systèmes politiques démocratiques contempo-

rains, éd. STH, 3e éd., Paris, 1992, p. 43.
4 Les métèques étaient les étrangers qui habitaient dans une cité grecque.
Ils avaient un statut particulier. Ils n’étaient ni citoyens ni esclaves.

Du reste, la démocratie athénienne a été fort critiquée par les

philosophes grecs eux-mêmes comme une démocratie assise sur
l’esclavage, une démocratie conduite par les foules ignorantes,
parfois en état d’ivresse et qui changeaient vite d’avis au cours
d’une même journée ou prenaient des mesures qu’elles blâmaient
le lendemain !
§ 2. L’EXERCICE DE LA SOUVERAINETÉ PAR LES REPRÉSENTANTS DU PEUPLE
4 La démocratie indirecte. Le système de démocratie indirecte
ou de gouvernement représentatif est le système politique dans
lequel le peuple, appelé souverain primaire (titulaire du pou-
voir), délègue l’exercice du pouvoir à ses représentants.
Nous venions de voir les inconvénients majeurs de la démo-
cratie directe ou du gouvernement direct par le peuple lui-même.
Théoriquement, si c’est un système souhaitable, pratiquement
il est impossible.
Dans le système de démocratie représentative, toutes les lois
sont votées par les représentants du peuple. Le peuple n’aurait
qu’à voter ses représentants et n’aurait qu’à les sanctionner à
l’occasion du vote.
§ 3. L’EXERCICE COMBINE DE LA SOUVERAINETÉ PAR LE PEUPLE ET PAR LES

REPRÉSENTANTS
5 Les aménagements de la démocratie indirecte en faveur du

peuple. Si dans les États modernes l’exercice de la souveraineté
directement par le peuple apparaît comme une chimère, on l’a
vu, l’exercice par représentation n’est pas cependant totale. Il
y a eu des aménagements pour conduire vers un système semi-
direct.
Il s’agit d’un système dans lequel les lois sont votées par
un parlement élu, lequel contrôle, au nom du peuple, le gouver-
nement. Mais dans ce système, une certaine sphère du pouvoir
est laissée à la discrétion directe du peuple.
Le peuple agit directement par certaines méthodes (veto

populaire, initiative populaire, référendum). Mais la méthode
la plus courante est le référendum (en latin referendum).
A. L’initiative populaire
6 L’initiative populaire de la révision constitutionnelle. L’exercice
du pouvoir par le peuple, de façon directe, apparaît à l’occasion
de l’initiative pour une révision constitutionnelle. L’article 218
de la Constitution du 18 février 2006 dispose que l’initiative
de la révision constitutionnelle appartient concurremment au
Président de la République, au Gouvernement après délibération
en Conseil des ministres, à chacune des chambres du Parlement
agissant par la moitié au moins de ses membres.
La même initiative appartient aussi à une fraction du
peuple congolais, en l’occurrence cent mille personnes, s’ex-
primant par une pétition adressée à l’une des deux Chambres
du Parlement.
B. Le référendum
7 La notion de référendum. Le référendum est la procédure par
laquelle le peuple, en âge de voter, manifeste par un vote l’ap-
probation ou le rejet d’une mesure ou d’un acte proposé par
les pouvoirs publics. Les votants répondent par oui ou par non
à une question qui leur est posée.
Ainsi défini, le référendum ne serait alors pas différent du
plébiscite. On dit souvent et simplement que si le référendum
consiste à voter pour un acte, le plébiscite est le vote pour un
homme par l’approbation de sa personne. Il faut vite avouer
que la différenciation n’est pas si heureuse. Un référendum peut
dégénérer en plébiscite : finalement dans l’acte à voter on voit
plus la personne qui le soumet au vote que l’acte lui-même.
8 La critique adressée au référendum. Dans une assemblée, les

représentants sont réunis dans une salle. Pour qu’ils votent
efficacement, ils se comptent (le scrutin nécessite un nombre
précis des voix pour ou contre). Mais avant de voter, les repré-
sentants discutent. Il y a un débat autour de la question afin
d’en dégager le bien fondé ou non. Le texte qui leur est soumis
peut connaître des amendements. Après discussion, le texte voté
est généralement différent du texte initial (proposition de loi ou

projet de loi). Dans le référendum, le peuple ne dispose pas de
ces facilités démocratiques. Le vote qui s’y exprime est bloqué
comme la question elle-même.
Par ailleurs, il y a toujours dans un référendum des pres-
sions psychologiques et une instrumentalisation à peine voilée
de la volonté populaire. La Belgique, par exemple, est frileuse
de référendums parce qu’ils ne traduisent rien d’autre que la
dichotomie Francophones/Néerlandophones, déjà connue.
9 Les formes de référendum. Le référendum peut être obliga-

toire ou facultatif. Il est obligatoire lorsqu’il est imposé par
la constitution. C’est le cas de l’alinéa 3 de l’article 2 de la
Constitution du 18 février 2006 qui dispose que Kinshasa est la
capitale du pays et que la capitale ne peut être transférée dans
un autre lieu que par référendum. C’est aussi le cas de l’alinéa 2
de l’article 214 qui soumet, pour leur validité, toute cession,
tout échange, toute adjonction de territoire au référendum ou
encore de l’alinéa 3 de l’article 218 qui stipule que la révision
constitutionnelle, sauf celle opérée conformément à l’alinéa 4,
n’est définitive que si elle est approuvée par le référendum.
Il est facultatif s’il dépend d’une décision en dehors de
la constitution, par exemple, d’une décision du chef de l’État
de soumettre au vote du peuple, par référendum, une question
qu’il juge importante.
Section 2
LE SYSTÈME CONGOLAIS
10 Le suffrage universel allié au système référendaire. Le système

congolais mélange les deux variantes. On dirait qu’il est mixte
mais avec une nette prédominance de la représentation. Il recourt
au référendum dans certains cas précisés dans la Constitution.
Il s’agit des cas dans lesquels l’avis du peuple est sollicité.
Le peuple dispose aussi de la voie électorale dont la plus
complète est le suffrage universel, direct et secret exprimé à
l’occasion de l’élection présidentielle, de celle des députés
nationaux (articles 70 et 101 de la constitution), des députés

provinciaux à l’exception des leurs collègues qui sont cooptés
(article 197), des membres des conseils urbains, des conseils
communaux et des conseils de secteur ou de chefferie (articles
8 et 70 de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 por-
tant composition, organisation et fonctionnement des Entités
territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’État et les
provinces) 5.
L’article 8 de la loi précitée relatif au vote des membres
des conseils urbains n’indique pas que ces derniers sont élus
au suffrage universel et direct. La loi dispose qu’ils sont élus
dans les conditions fixées par la loi électorale. Bien qu’elle ne
fasse pas expressément référence à ce mode électoral, il n’y a
cependant pas de doute que le législateur a entendu prescrire,
pour ce genre de représentations, le suffrage universel, direct
et secret. Il y a même à penser que l’omission législative est
involontaire. En effet, il n’y a pas de raison juridique pour ne
l’avoir pas prévu alors qu’à l’article 70 de la même loi, il est
porté que les membres des conseils de secteur ou de cheffe-
rie sont élus au suffrage universel direct et secret « dans les
conditions prévues par la loi électorale ».
Tous les membres des assemblées politiques délibérantes en
République Démocratique du Congo, à l’exception de sénateurs 6
et des membres cooptés des assemblées provinciales 7, sont élus
au suffrage universel, direct et secret. La représentativité occupe
donc une place prépondérante dans l’exercice de la démocratie
dans le pays.
5 Désignée fréquemment ci-dessous sous l’appellation de « la loi
organique du 7 octobre 2008 ».

6 Les sénateurs, aux termes de l’article 104 de la Constitution, sont élus
au second degré par les assemblées provinciales.

7 Parlant de députés provinciaux, l’alinéa 4 de l’article 197 de la
Constitution stipule qu’ils sont élus au suffrage universel direct et secret

ou cooptés pour un mandat de cinq ans renouvelable. Le cinquième alinéa
dispose que le nombre de députés provinciaux cooptés ne peut dépasser le
dixième des membres qui composent l’Assemblée provinciale.
CHAPITRE 2
LES ASSEMBLÉES POLITIQUES DÉLIBÉRANTES
Section 1
LE RÉGIME CONSTITUTIONNEL ET LÉGAL DES ASSEMBLÉES
POLITIQUES DÉLIBÉRANTES
11 Les assemblées politiques délibérantes prévues par la Consti-

tution. Le titre III de la Constitution porte sur l’organisation et
l’exercice du pouvoir. Son article 68 cite les institutions de la
République qui sont le Président de la République, le Parlement,
le Gouvernement, les Cours et les Tribunaux. Le Parlement cons-
titue le pouvoir législatif. La Constitution lui réserve 49 articles
(de l’article 100 à l’article 148). La section est intitulée « du
pouvoir législatif ».
En plus, la Constitution, en son article 197 du même titre
III, prévoit une assemblée provinciale, organe délibérant de
la province, se référant, pour le reste, à l’application, mutatis
mutandis, de certains articles de la section réservée au « pou-
voir législatif ».
Bien qu’expressément instituées par la Constitution du
18 février 2008, les assemblées provinciales auront attendu,
pour leur organisation et leur fonctionnement, la loi n° 08/012
du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la
libre administration des provinces (articles 7.21) 1.
1 L’Assemblée nationale estimait que cette loi, puisqu’elle porte sur

l’organisation et le fonctionnement de ces assemblées, devait être organique.
Le Sénat, au cours de la commission mixte, fit remarquer que la Constitution
ne prévoyait pas une telle possibilité mais qu’elle laissait, par contre, une
ouverture à l’article 123 de voter une loi relative aux principes fondamentaux
concernant la libre administration des provinces et des entités territoriales
décentralisées (…). L’on sait, de par l’article 124 de la Constitution, que le
caractère organique d’une loi n’est conféré que par la Constitution seule. Cette
opinion l’emporta.
12 Les conseils urbains, les conseils communaux, les conseils de

secteur ou de chefferie sont institués par une loi organique.
Les conseils urbains, les conseils communaux et les conseils de
secteur ou de chefferie qui sont aussi des assemblées politiques
délibérantes sont régis par la loi organique n° 08/16 du 07 octobre
2008 portant composition, organisation et fonctionnement des
Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’État
et les provinces 2.
13 La République Démocratique du Congo, un État uni et régio-
nalisé. Nous savons que le régime congolais relève du régiona-
lisme. Le Parlement de la transition (2003-2006) qui a voté la
Constitution du 18 février 2006 était divisé en deux courants :
le premier voulait un État unitaire mais décentralisé, l’autre,
un État fédéral. Et cette discussion houleuse tant à l’Assemblée
nationale qu’au Sénat se termina par un consensus autour d’un
régime à forte décentralisation. En réalité, comme l’écrivent Jean
Michel Kumbu, Bob Kabamba et Jean-Louis Essambo, cette forme
se rapproche plus de celle d’un État fédéral qui ne dit pas son
nom 3.
L’expression « État unitaire » des unitaristes a été supprimée
du projet de constitution pour être remplacée par « uni » que l’on
retrouve à l’article premier de la Constitution. Les fédéralistes
se sont fortement battus pour se retrouver ailleurs dans le texte
dès lors que l’expression « État fédéral » a été elle aussi rayée.
On retrouve leur empreinte notamment dans l’article 175 qui
dispose que la part des recettes allouées aux provinces est éta-
blie à 40 % et qu’elle est retenue à la source ainsi que dans la
répartition des matières relevant des compétences exclusives et
concurrentes du pouvoir central et de la province. La première
tendance craignait la fragilisation de l’unité du pays par le retour
des rébellions à la suite d’un pouvoir élevé des provinces et la
deuxième mettait plutôt l’accent sur le développement régional
2 Par contre, la Constitution prévoit à l’article 3, alinéa 4 une loi orga-

nique qui doit régir la composition, l’organisation, le fonctionnement des
entités territoriales décentralisées ainsi que leurs rapports avec l’État et les
provinces.
3 KUMBU (Jean Michel), KABAMBA (Bob) et ESSAMBO KANGASHE (Jean-
Louis), « La constitution de la République Démocratique du Congo », in Mandats,

rôles et fonctions des pouvoirs constitués dans le nouveau système politique de
la République Démocratique du Congo, publié par le Programme des Nations
unies pour le développement (PNUD), Kinshasa, 2007, p. 18.
Les assemblées politiques délibérantes 21
que n’a pu amorcer, pendant des décennies, un pouvoir trop

centralisé.
Ces deux tendances ont engendré une forte décentralisa-
tion qui fait de la République un État régionalisé d’après les
tendances constitutionnelles et certains spécialistes 4.
Toutes ces assemblées politiques délibérantes à savoir, le
Parlement (l’Assemblée nationale et le Sénat), les assemblées
provinciales, les conseils urbains, les conseils communaux et
les conseils de secteurs ou de chefferie participent, chacune, à
son niveau, à l’exercice du pouvoir législatif.
Section 2
LE POUVOIR DÉLIBÉRANT
§ 1. LE DROIT PARLEMENTAIRE
14 Le contenu du droit parlementaire. Faisons une petite incursion
dans la théorie du droit. Elle ne va pas durer, rassurez-vous.
Un peu de théorie, c’est nécessaire pour mieux appréhender
le rôle du pouvoir des assemblées politiques délibérantes. La
matière qui traite de ces assemblées relève de ce que l’on appelle
aujourd’hui « le droit parlementaire ».
D’après Marcel Prelot, repris par Pierre Avril et Jean Gicquel,
le droit parlementaire comprend, dans son premier sens, l’en-
semble des règles applicables aux assemblées, quelle que soit la
nature de ces règles (constitutionnelles, organiques, législatives
ou ressortissant à leur ordre intérieur). Le droit parlementaire est
4 L’exposé des motifs de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant

principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces dit,
dans son troisième paragraphe : « Le statut, l’organisation et le fonctionnement
de la province procèdent des dispositions constitutionnelles qui instituent le
régionalisme politique en République Démocratique du Congo (…) ».
VUNDUAWE TE PEMAKO (Félix), « Réflexions sur le régionalisme politique
ou la nouvelle décentralisation territoriale », in Mandats, rôles et fonctions
des pouvoirs constitués dans le nouveau système politique de la République
Démocratique du Congo, p. 78.
donc, sous ce premier angle, la partie du droit constitutionnel

qui traite des règles suivies dans l’organisation, la composition,
les pouvoirs et le fonctionnement des assemblées politiques 5.
Dans son deuxième sens, ce droit se définit comme le droit
spécial des assemblées. Il désigne la « légalité » particulière qui
exprime leur traditionnelle autonomie et qui résulte de leur
pouvoir d’auto-organisation. Les deux professeurs cités ci-dessus
poursuivent que la légalité spéciale dont question s’interpose
entre la légalité générale, notamment la légalité constitutionnelle
qu’elle est naturellement tenue de respecter et les personnes qui
sont placées dans sa dépendance et auxquelles elle s’applique
directement 6. Cette idée était déjà traduite par Prelot en 1963
lorsqu’il écrivait que le droit parlementaire est l’ensemble des
règles écrites ou coutumières que suivent les membres des
assemblées politiques dans leur comportement individuel ou
collectif 7.
Ainsi sont notamment objet du droit parlementaire la
constitution, les matières législatives (lois pour le Parlement,
édits pour les Assemblées provinciales et décisions pour les
Conseils urbains, Conseils communaux et Conseils de secteurs
ou de chefferie), les actes non législatifs des assemblées, ceux
de leurs bureaux dans la limite de leur autonomie.
15 Les sources du droit parlementaire. Le droit parlementaire puise

ses sources :
– dans la constitution ;
– dans les lois, dans les édits et décisions ;
– dans les règlements intérieurs de ces diverses assemblées ;
– dans les coutumes propres à ces assemblées ;
– dans les traités et conventions internationaux ;
– et dans la jurisprudence.
5 AVRIL (Pierre) et GICQUEL (Jean), Droit parlementaire, Montchrestien,
3e éd. 2004, p. 2.
6 Ibid.
7 PRELOT (Marcel), « Introduction au droit parlementaire », in Politique,
n° 21/24, 1963, p. 491.

§ 2. LE DROIT PARLEMENTAIRE ET LA NORMATIVITÉ

16 Les assemblées délibérantes sont habilitées à prendre des
normes juridiques. Les assemblées délibérantes, pouvoir législatif,
produisent les lois. Aux termes de l’article 100 de la Constitution,
le Parlement vote les lois. La loi n° 08/012 du 31 juillet 2008
portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration
des provinces, prévoit que les assemblées provinciales votent les
édits. Les conseils urbain, communal, de secteur ou de chefferie
prennent conformément à la loi organique du 07 octobre 2008,
des décisions qui, à leur niveau respectives, sont des actes
législatifs.
Les assemblées délibérantes ne posent pas que des actes
législatifs. Elles produisent aussi une série d’autres actes tels que
des résolutions et des recommandations. Elles posent aussi des
actes de contrôle grâce à leur système d’enquêtes. Les enquêtes
sont sanctionnées par des rapports. Les bureaux des assemblées
délibérantes prennent aussi des décisions. Ces bureaux exercent
un pouvoir certain sur leur personnel administratif et politique.
Ce personnel leur est propre aux fins de répondre à leur nature,
à leur besoin de fonctionnement. C’est ainsi que l’on parle d’une
administration autonome.
En effet, les agents administratifs des assemblées délibé-
rantes ne sont soumis au statut de la fonction publique que si
leurs bureaux respectifs n’y ont pas apporté d’adaptations pour
répondre à leur particularité. Antoinette Bamba Bonganga et
Richard Kobakozete l’ont bien exprimé en ces termes : « (…) : le
statut particulier établi pour les fonctionnaires des assemblées
parlementaires permet de larges adaptations du statut général des
fonctionnaires dans la mesure où les règles de droit commun de
la fonction publique ne s’appliquent que si les instances diri-
geantes des Assemblées décident d’en faire la transposition. Les
Assemblées fixent comme elles l’entendent le nombre de leurs
fonctionnaires, le rythme de recrutement, le niveau et programme
des concours, ainsi que l’organisation des services. Il en va de
même pour tout ce qui concerne les grilles de rémunérations
qui sont fixées librement ainsi que le régime indemnitaire » 8.
8 BAMBA BONGANGA (Antoinette) et KOBAKOZETE ITONO (Richard),
« Autonomie administrative et financière du parlement et des assemblées

provinciales », in Mandats, rôles et fonctions des pouvoirs constitués dans le
nouveau système politique de la R. D.C., op. cit., p. 133.
Toutes les décisions que les assemblées délibérantes seraient

amenées à prendre dans ce domaine, relèvent, elles aussi, du
droit parlementaire.
Le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat peut
prendre des mesures relatives au fonctionnement du personnel
politique de son cabinet. Il signe des ordres de mission, etc. Tous
ces actes rentrent dans le réseau des activités parlementaires et
font aussi l’objet du droit parlementaire.
C’est pourquoi, le terme le meilleur et le plus globalisant est
celui des normes (parlementaires), objet du droit parlementaire. Le
Parlement ainsi que les autres assemblées politiques délibérantes
produisent des « normes ». Ces normes sont parlementaires. Les
autres institutions produisent aussi des normes, mais qui sont
d’une autre nature. Ainsi le gouvernement prend des décisions
(collectives ou individuelles) relatives à l’exécution du budget
et peut décider qu’une route soit construite ; les juridictions
rendent des jugements et leurs présidents peuvent sanctionner
administrativement les agents qui y œuvrent.
Il s’ensuit que dans un pays, toutes ces normes prises par
les différentes institutions fondent le système normatif. Cette
notion est tirée d’une théorie du droit appelée normativisme,
lequel est d’inspiration positiviste. Bien que contestée dans cer-
tains de ses aspects, cette théorie, pédagogiquement, explique
mieux les choses.
17 La théorie normativiste et le droit parlementaire. On parle

ici de la théorie normativiste en raison de son impact sur le
droit parlementaire. Cette théorie du droit s’articule sur les
principes suivants : le droit est un ensemble de normes ; ces
normes forment un ordre ou un système hiérarchisé ; toute
création du droit est aussi application du droit et vice-versa.
D’après cette théorie qui a eu la prétention de fonder, épisté-
mologiquement, la science du droit, une norme est la signification
prescriptive d’un acte humain. Retenons bien « prescription » car
une norme n’est pas nécessairement « commandement » comme
on l’a souvent enseigné. Que le président de l’Assemblée natio-
nale ou du Sénat signe un ordre de mission en faveur d’un
député ou d’un sénateur, c’est bien une norme (individuelle),
mais cette norme n’est pas commandement, cette autorité ne
« commande rien ». Elle habilite simplement tel député ou tel
sénateur à exécuter telle mission qui lui est prescrite. C’est sans
nul doute une norme d’habilitation qui, comme toutes les autres
prises dans ce cadre, fait l’objet du droit parlementaire.
Définir une norme juridique par la sanction qu’elle comporte
ne suffit pas non plus car, comme le disait si bien Hart, rien
ne permet de distinguer la règle juridique du commandement
d’un voleur qui ordonne à la victime, « la bourse ou la vie ».
Dans ce dernier cas, le voleur commande aussi, mais son com-
mandement n’est pas une norme. Il faut donc que la norme
juridique qui prescrit la sanction ait été posée par une autre
norme juridique.
Dans cette logique, on dirait que le Parlement vote les lois.
Ce pouvoir, le Parlement le tient de la Constitution (article 100).
Rien ne pouvait justifier ce pouvoir si la Constitution ne le lui
avait pas attribué, la Constitution étant, dans ce cas, une norme
supérieure. Ainsi, le Parlement vote, par exemple, la loi organique
n° 08/16 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation
et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs
rapports avec l’État et les provinces ainsi que la loi n° 08/012
libre administration des provinces parce qu’il détient ce pouvoir
de la Constitution, norme supérieure, en vertu de ses articles
3 et 123.
Par ces lois, le Parlement habilite telle ou telle autorité
provinciale ou d’une entité décentralisée à poser tel ou tel acte.
Ce dernier acte, norme donc, est posé en conformité d’une autre
norme qui lui est supérieure, à savoir les deux lois précitées.
L’acte posé par le gouverneur de province ou par le maire n’est
norme que parce que l’autorité qui l’a prise a été elle-même
habilitée à le faire par une norme supérieure.
Ainsi donc la Constitution dispose en son article 100 que
le Parlement vote les lois. En conformité à cette disposition, le
Parlement a voté, par exemple, la loi sur les principes fonda-
mentaux relatifs à la libre administration des provinces. Dans
cette loi, il prescrit à l’article 14 que l’Assemblée provinciale
adopte son règlement. En conformité à cette disposition légale,
l’Assemblée provinciale vote son règlement. Et c’est ensuite
en conformité à ce règlement que chaque député provincial
peut poser tel ou tel acte ou qu’il lui est interdit d’en poser
d’autres. Il en sera de même du chef de secteur qui prendrait
une décision en conformité à un arrêté du gouverneur de pro-

vince, ce dernier ayant reçu d’une loi votée par le Parlement
le pouvoir de le faire.
Il y a donc une unité des normes dans une hiérarchisation
pyramidale. C’est ce que l’on appelle la pyramide de Kelsen,
auteur de la théorie. Cette construction prend le nom de système
juridique ou de l’ordre normatif juridique.
Lorsqu’un général d’armée en province prend des actes qui
sont du pouvoir du gouverneur, on ne peut pas considérer ces
actes qu’il pose comme des normes car ils n’obéissent pas aux
conditions ci-dessus évoquées. Lorsqu’un ministre, par arrêté,
modifie le contenu d’une loi, cet arrêté qui brise l’unité et la
hiérarchie des normes n’est pas une norme car le ministre n’a
pas reçu le pouvoir d’une norme supérieure de modifier une
norme d’un échelon supérieur de la pyramide. Pour rétablir
l’équilibre du système, ces actes irréguliers doivent être annulés.
C’est pourquoi le système prévoit des juridictions compétentes
pour procéder à l’annulation des actes irréguliers qui viennent
le perturber.
§ 3. LA PYRAMIDE DE HANS KELSEN

18 Description de la pyramide de Kelsen. Pour la meilleure com-
préhension de ce qui est dit ci-dessus, décrivons très rapidement
et brièvement le système tel que conçu par son auteur, Hans
Kelsen, juriste d’origine autrichienne.
Au départ, il y a une norme comme l’est le verbe biblique
qui devint parole. Cette norme qui fonde le système est appelée
norme fondamentale. Mais à la différence des autres normes qui
suivent (constitution, lois, arrêtés, etc.) qui sont posées, c’est-
à-dire objectivement prises par des autorités à ce habilitées, la
norme fondamentale, elle, est simplement supposée. On suppose
que la population concernée était d’accord pour attribuer un
pouvoir de fondation à ceux qui rédigeaient la constitution. Il
s’agit, scientifiquement parlant, d’une hypothèse de travail et
non pas d’une véritable norme. La fonction de la norme fonda-
mentale est de valider la constitution.
À cet égard, l’exemple congolais est un des plus éloquents.
Ceux que nous appelons aujourd’hui les pères de l’indépen-
dance, réunis à Bruxelles en 1960 pour parler de l’indépendance

du Congo et en arrêter les modalités avec le pouvoir colonial
belge (Table Ronde), n’avaient reçu le mandat exprès d’aucun
Congolais pour le faire. Si l’on ne part pas de la supposition
que le peuple congolais avait donné un tel mandat à ces gens-
là, alors il faudrait bien remettre tout en question. Or, rien de
tel n’est arrivé.
Pour mettre fin à la guerre qui sévissait dans le pays depuis
1996, d’un côté le Gouvernement contre le Rassemblement
congolais pour la démocratie et, de l’autre, le Gouvernement
contre le Mouvement pour la libération du Congo, un groupe de
personnes issues du gouvernement, de groupes belligérants et de
la société civile se réunit en Afrique du Sud (Sun City) en 2002.
Ces personnes n’avaient pas été élues par le peuple congolais. Il
fallait néanmoins refonder la nation. Et pourtant ces personnes,
sans mandat, ont pris des résolutions qui donnèrent naissance
à la Constitution de la transition. Comment une telle constitu-
tion pouvait-elle avoir de la force ? Comment comprendre que
tout un système se soit construit autour d’elle, que cette même
constitution ait logiquement donné lieu à une autre constitution,
celle du 18 février 2006 si l’on ne partait pas de l’idée d’un
mandat supposé, lequel serait alors la norme fondamentale dont
parle Kelsen ? Il n’y a pas une autre technique juridique, selon
la théorie du savant juriste autrichien, de valider la Constitution
de la transition et par ricochet notre Constitution actuelle sans
recourir à la supposition d’un mandat originel.
Si on ne suppose pas une telle norme, tout l’édifice s’ef-
fondrerait car la Constitution de la transition, par exemple, ne
revêtirait aucune force et nul n’aurait été contraint à la respec-
ter. On n’aurait jamais eu de constitution parce qu’il n’y aurait
jamais eu de personnes habilitées à organiser des élections. Il
a donc fallu accorder crédit au groupe de Sun City, puis aux
parlementaires désignés par les forces politiques en présence,
elles-mêmes sans mandat du peuple ! La Belgique n’aurait jamais
été légalement acceptée si on ne supposait pas que la Commis-
sion administrative ou gouvernement provisoire du 4 octobre
1830 qui avait proclamé l’indépendance le faisait au nom du
peuple de qui il aurait reçu le pouvoir.
Revenons à la norme fondamentale : elle donne la validité
à la constitution et toutes les autres normes vont découler de
cette dernière. Ainsi, la norme fondamentale supposée habilite

les constituants à rédiger une constitution. La constitution ainsi
mise en œuvre est alors une norme posée. Conformément à cette
constitution, norme alors supérieure, d’autres normes vont être
prises : le parlement votera les lois, le gouvernement fonction-
nera d’après la manière et les structures constitutionnelles, les
gouverneurs poseront des actes conformément aux lois elles-
mêmes prises conformément à la constitution.
Et la pyramide est faite. On ne peut s’en cacher et Kelsen
lui-même devait pouvoir le savoir, cette théorie, comme toutes
les théories d’ailleurs, fait l’objet de critiques. Mais au moins,
elle a l’avantage de projeter un peu plus de lumière dans l’édi-
fication de la science du droit.
La théorie de Kelsen appelée normativiste conçoit le droit
comme un ensemble de normes juridiques, posées et hiérarchi-
sées. D’une façon ou d’une autre, elle a influencé le système
congolais qui lui aussi croit à la hiérarchie des normes (Consti-
tution, lois constitutionnelles, organiques, ordinaires, règlements
et autres sources). Cette hiérarchie se présente sous forme d’une
pyramide dont la tête est occupée par la Constitution. Quoi
qu’on en dise, c’est par rapport à cette théorie que sont nées
les cours constitutionnelles qui assurent aujourd’hui le contrôle
de la constitutionnalité. La République Démocratique du Congo
a institué sa Cour constitutionnelle que régissent les articles
157 à 169.
§ 4. LA HIÉRARCHIE DES NORMES DANS LE SYSTÈME CONGOLAIS

19 L’ordre juridique congolais. À l’instar de beaucoup de pays, la
République Démocratique du Congo dispose d’un système juri-
dique hiérarchisé, comprenant plusieurs catégories de normes.
Sans ordonnancement juridique cohérent du système, l’identi-
fication adéquate des normes applicables serait une opération
hasardeuse et périlleuse. De cette manière, le pays tomberait
dans l’anarchie. Même dans une famille, les ordres restent tout
de même hiérarchisés !
Bien que pertinente et fondée sur le plan scientifique, la
norme fondamentale de Kelsen qui cause la hiérarchie des autres
normes, reste tout de même une norme supposée, une norme qui
n’existe pas matériellement. Ainsi, elle ne fait même pas partie
du système juridique 9. L’on peut dire qu’elle n’a d’existence,

en tant qu’hypothèse scientifique de travail, que chez les théo-
riciens du droit, tout au moins chez ceux qui ne la contestent
pas. Alors la norme supérieure posée de laquelle découlent
toutes les autres est bien la Constitution. C’est finalement elle
qui, en raison de sa matérialité, « s’empare » de l’appellation
« norme fondamentale ». C’est elle qui fonde les institutions du
pays et en prévoit le fonctionnement. Logiquement elle se situe
en première place.
A. Les normes congolaises

20 La Constitution. La constitution est l’ensemble de règles qui
fondent l’État et ses institutions, elle en prévoit le fonctionne-
ment et les règles d’interaction. Et on l’a vu ci-dessus, elle est
supérieure aux autres règles. Sa supériorité aux autres règles
n’est pas contestée. Elle-même, la constitution donc, prévoit
que toute règle qui lui est contraire serait annulée pour incons-
titutionnalité et elle a institué une Cour constitutionnelle à cet
effet (articles 157-169).
Mais voici que les choses se compliquent un peu. Si
cette supériorité par rapport à la législation interne ne lui est
contestée de personne, il reste que cette primauté lui est dis-
putée par des normes de droit international.
La Constitution congolaise, en son article 215, dispose que
les traités et accords internationaux régulièrement ratifiés ou
conclus ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois, sous réserve pour chaque traité ou accord, de son
application par l’autre partie. Or, il y a dans l’ordre juridique
international, des traités ou des conventions dont l’application
n’est pas soumise à la réciprocité, exemple pris des textes relatifs
aux droits de l’homme. Ils sont donc d’application dans le droit
interne dès lors qu’ils sont régulièrement ratifiés. Par conséquent,
ils devraient prendre la première place dans la hiérarchie de
l’ordre juridique interne dont fait partie la constitution.
Qu’adviendrait-il lorsqu’une disposition interne congolaise
allait à l’encontre d’une disposition internationale d’un traité ou
d’un accord régulièrement ratifié ? La disposition internationale
9 TROPER (Michel), La philosophie du droit, 2e éd. PUF, 2006, p. 49.

l’emporterait-elle sur la disposition légale interne ? La question

revient à savoir, juridiquement, quel texte est hiérarchiquement
supérieur à l’autre ? La Constitution ou le Traité international ?
Autrement dit, à l’occasion d’une contradiction entre la Cons-
titution et le Traité quel est le texte qui s’applique ? Le droit
interne doit-il s’effacer devant le droit international ?
Les positions ne sont toujours pas unanimes. La Cour de
cassation belge, dans un arrêt du 9 novembre 2004, rendu
dans l’affaire Vlaams Block, a affirmé que la Convention euro-
péenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales prime la Constitution. Dans un autre arrêt, celui
du 16 novembre 2004, la Cour de cassation affirme que lors-
qu’il est donné de contrôler la conformité d’une disposition
légale par rapport à la Constitution ainsi que par rapport à
une disposition du droit international qui a des effets directs
dans l’ordre juridique interne, le juge doit opérer par priorité
le contrôle par rapport à la disposition de droit international.
Devant cette position, Marc Uyttendaele conclut que la Cour
de cassation affirme la primauté du droit international sur la
Constitution (belge) 10.
Mais dans un paragraphe suivant, le constitutionnaliste belge
constate que cette thèse de la primauté de la disposition de
droit international n’est pas admise de façon unanime. La Cour
d’arbitrage 11 estimait qu’aucune norme de droit international ne
donne aux États le droit de faire des traités contraires à leur
Constitution. La Cour d’arbitrage développait donc une concep-
tion très différente de la hiérarchie de normes dans laquelle la
Constitution prime la norme de droit international 12.
Qu’en est-il d’une disposition internationale d’un traité ou
d’un accord qui serait alors en contradiction avec la Constitution
congolaise ? Il y a à cet égard deux hypothèses.
La première concerne un traité ou un accord international
dont une disposition serait contraire à la Constitution et ce
avant la ratification. L’article 216 de la Constitution réserve une
réponse : « Si la Cour constitutionnelle consultée par le Prési-
10 UYTTENDAELE (Marc), Précis de droit constitutionnel belge, Regards

sur un système paradoxal, 3e éd. Bruylant, 2005, p. 144.
11 La Cour d’arbitrage porte aujourd’hui la dénomination de Cour
constitutionnelle.
12 Ibid., p. 145.
dent de la République, par le Premier ministre, le Président de

l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat, par un dixième
des députés ou un dixième des sénateurs, déclare qu’un traité
ou accord international comporte une clause contraire à la
constitution, la ratification ou l’approbation ne peut intervenir
qu’après la révision constitutionnelle. »
La deuxième hypothèse se rapporte au cas où la disposition
internationale se révèle contraire à la Constitution après que le
traité ou l’accord a déjà été ratifié. Il nous semble que, comme
dans le premier cas, la disposition ne sera d’application qu’après
la révision de la Constitution.
Cette position semble logique au vu de dispositions inter-
nationales d’ordre général elles-mêmes, inscrites presque dans
tous les traités. Illustrons cela par l’article 2, point 2 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques ratifié, sans
réserve, par la République Démocratique du Congo le 1er novembre
1976 : « Les États parties au présent Pacte s’engagent à prendre,
en accord avec leurs procédures constitutionnelles et avec les
dispositions du présent Pacte, les arrangements devant permettre
l’adoption de telles mesures d’ordre législatif ou autre, propres
à donner effet aux droits reconnus dans le présent Pacte qui
ne seraient pas déjà en vigueur. »
Il nous semble que par ce texte, le législateur international
n’occulte pas la supériorité des constitutions. L’application des
traités semble obéir à la logique d’une révision constitutionnelle
rapide mais préalable. C’est le sens de la disposition précitée
qui prescrit des arrangements appropriés de la constitution
et de la législation interne afin de permettre l’application de
dispositions internationales. Ce réajustement s’appelle révision
constitutionnelle ou modification législative.
La constitution congolaise elle-même ne dispose pas que
les dispositions internationales sont au-dessus d’elle. Le terme
« lois » de l’article 215 ne comprend pas la constitution.
21 Les dispositions du droit international citées au paragraphe

précédent par rapport à la Constitution.
De ce qui précède, il y a lieu de conclure en toute lumière
que la Constitution congolaise occupe la cime de la pyramide et
lui succèderaient les traités et les accords internationaux réguliè-
rement ratifiés. Le docteur Kilenda pense plutôt le contraire. Il
écrit : « On peut, de toute manière, penser que le juge congolais

est privé des moyens légaux pour écarter d’un procès l’applica-
tion d’une norme internationale qu’il jugerait non conforme à
la constitution car, en vertu du principe hiérarchique, le traité
a toujours préséance sur la constitution et sur la loi. Il devra
donc l’appliquer impérativement 13 ». Mais l’auteur pose tout de
même la question de l’examen de la régularité de la ratifica-
tion des traités car ne revêtiraient cette autorité que les traités
« régulièrement » ratifiés. Le juge, peut-il refuser l’application
d’un traité dès lors que sa « gestation » lui paraît irrégulière ?
L’auteur n’y répond pas.
Il reste tout de même évident que la force des traités est
consacrée par la constitution et ne s’impose pas d’elle-même !
De notre point de vue, les dispositions internationales des
traités régulièrement ratifiés ou des accords internationaux régu-
lièrement conclus occupent une place immédiatement après la
constitution.
22 Les lois. Les institutions délibérantes ne légifèrent que sur les

matières de leurs compétences. Elles n’empiètent pas sur les
attributions du pouvoir exécutif. Mais aussi, s’agissant de leurs
propres compétences, elles sont stratifiées : il y a le domaine
législatif réservé à l’institution compétente du pouvoir central, le
Parlement ; celui réservé au pouvoir législatif provincial exercé
par l’Assemblée provinciale ; celui exercé concurremment par
les deux, ainsi que le domaine réservé aux pouvoirs délibérants
urbains et locaux. Nous traitons, pour le moment, de deux pre-
miers domaines, celui réservé exclusivement au pouvoir central
et celui qu’exercent concurremment ce pouvoir central et le
pouvoir provincial.
Instituant le pouvoir législatif, la Constitution dispose en
son article 100, que le Pouvoir législatif est chargé de voter les
Lois. Si la Constitution ne déterminait pas le domaine d’in-
tervention législative, les conflits surgiraient quotidiennement
entre l’exécutif et le législatif. C’est pourquoi, le constituant
prit la précaution nécessaire de le faire dans l’article 122 de
13 KILENDA KAKENGI BASILA (Jean-Pierre), Le contrôle de la légalité des

actes du magistrat dans l’administration de la justice criminelle en R.D.C.,
Academia-Bruylant, coll. Thèses de sciences humaines, Louvain-la-Neuve,
2005, p. 76.
la Constitution : « sans préjudice des autres dispositions de la

Constitution », la loi fixe les règles concernant :
1. les droits civiques et les garanties fondamentales accordées
aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ;
2. le régime électoral ;
3. les finances publiques ;
4. les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens
en leur personne et en leurs biens ;
5. la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes
matrimoniaux, les successions et les libéralités ;
6. la détermination des infractions et des peines qui leur sont
applicables, la procédure pénale, l’organisation et le fonc-
tionnement du pouvoir judiciaire, la création de nouveaux
ordres de juridictions, le statut des magistrats, le régime
juridique du Conseil supérieur de la magistrature ;
7. l’organisation du Barreau, l’assistance judiciaire et la repré-
sentation en justice ;
8. le commerce, le régime de la propriété des droits et des
obligations civiles et commerciales ;
9. l’amnistie et l’extradition ;
10. l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des
impositions de toute nature, le régime d’émission de la
monnaie ;
11. les emprunts et engagements financiers de l’État ;
12. les statuts des agents de carrière des services publics de
l’État, du personnel de l’enseignement supérieur, universi-
taire et de la recherche scientifique ;
13. les Forces armées, la Police et les services de sécurité ;
14. le droit du travail et de la sécurité sociale ;
15. l’organisation générale de la défense et de la Police nationale,
le mode de recrutement des membres des Forces armées et
de la Police nationale, l’avancement, les droits et obligations
des militaires et des personnels de la police.
Mais il est aussi important d’avoir la vue complète des

matières qui relèvent du pouvoir central. De celles-ci il faudra
bien soustraire celles énumérées à l’article 122 de la Constitution
pour obtenir celles qui, en principe, relèvent exclusivement du
pouvoir gouvernemental.
En gros, sans préjudice des autres dispositions constitution-
nelles, relèvent exclusivement du pouvoir central (législatif et
exécutif), les matières suivantes, telles qu’énumérées par l’article
202 de la Constitution :
1. les affaires étrangères comprenant les relations diplomatiques
ainsi que les traités et accords internationaux ;
2. la réglementation du commerce extérieur ;
3. la nationalité, le statut et la police des étrangers ;
4. l’extradition, l’immigration, l’émigration et la délivrance des
passeports et des visas ;
5. la sûreté extérieure ;
6. la défense nationale ;
7. la police nationale ;
8. la fonction publique nationale ;
9. les finances publiques de la République ;
10. l’établissement des impôts sur le revenu, des impôts sur les
sociétés et des impôts personnels conformément à l’article
174 ;
11. la dette publique de la République ;
12. les emprunts extérieurs pour les besoins de la République
ou des provinces ;
13. les emprunts intérieurs pour les besoins de la
République ;
14. la monnaie, l’émission de la monnaie et le pouvoir libéra-
toire de la monnaie ;
15. les poids, mesures et informatique ;
16. les douanes et les droits d’importation et d’exportation ;
17. la réglementation concernant les banques et les opérations

bancaires et boursières ;
18. la réglementation des changes ;
19. la propriété littéraire, artistique et industrielle et les bre-
vets ;
20. les postes et les télécommunications, y compris les télé-
phones et télégraphes, la radiodiffusion, la télévision et les
satellites ;
21. la navigation maritime et intérieure, les lignes aériennes, les
chemins de fer, les routes et autres voies de communica-
tion, naturelles ou artificielles qui relient deux ou plusieurs
provinces ou le territoire de la République à un territoire
étranger ou qu’une loi nationale a déclarée d’intérêt natio-
nal bien qu’elles soient entièrement situées sur le territoire
d’une province ;
22. les universités et autres établissements d’enseignement
scientifique, technique ou professionnel supérieur créés
ou subventionnés par le Gouvernement central ou par les
Gouvernements provinciaux et qu’une loi nationale a déclarés
d’intérêt national ;
23. l’établissement des normes d’enseignement applicables dans
tous les territoires de la République ;
24. l’acquisition des biens pour les besoins de la République,
sans préjudice des dispositions de l’article 34 ;
25. l’élaboration des programmes agricoles, forestiers et énergé-
tiques d’intérêt national et la coordination des programmes
d’intérêt provincial ;
26. Les offices des produits agricoles et les organismes assimilés
ainsi que la répartition des cadres, conformément au statut
des agents de carrière des services publics de l’État ;
Les régimes énergétiques, agricoles et forestiers sur la chasse
et la pêche, sur la conservation de la nature (flore et faune),
sur la capture, sur l’élevage, sur les denrées alimentaires
d’origine animale et l’art vétérinaire.
27. la protection contre les dangers occasionnés par l’éner-

gie ou par les radiations et l’élimination des substances
radioactives ;
28. la prévention des abus des puissances économiques ;
29. le patrimoine historique, les monuments publics et les parcs
déclarés d’intérêt national ;
30. les services de la météorologie et la coordination technique
des services de la géodésie, de la cartographie et de l’hy-
drographie ;
31. la nomination et l’affectation des inspecteurs provinciaux
de l’enseignement primaire, secondaire, professionnel et
spécial ;
32. les statistiques et le recensement d’intérêt national ;
33. la planification nationale ;
34. la recherche scientifique et technologique ;
35. les plans directeurs nationaux de développement des infras-
tructures de base, notamment les ports, les aéroports, les
gares ;
36. l’assistance aux anciens combattants et les handicapés de
guerre ;
37. la législation notamment concernant :
a) le code de commerce, y compris les assurances, la
constitution et l’agrément des sociétés ;
b) le code pénal, le régime pénitentiaire ;
c) le code d’organisation et de compétence judiciaires et
le code judiciaire ;
d) la législation pour les professions libérales ;
e) la législation du travail comprenant notamment les lois
régissant les relations entre employeurs et travailleurs,
la sécurité des travailleurs, les règles relatives à la
sécurité sociale et, en particulier, les règles relatives
aux assurances sociales et au chômage involontaire ;
f) la législation économique comprenant les lois concer-
nant les mines, minéraux et huiles minérales, l’industrie,
les sources d’énergie et la conservation des ressources

naturelles ;
g) la législation sur les arts et métiers ;
h) la législation médicale et l’art de guérir, la médecine
préventive, notamment l’hygiène, la salubrité publique
et la protection maternelle et infantile, la législation sur
la profession de pharmacien, sur le commerce pharma-
ceutique, sur l’immigration et le transit, les règlements
sanitaires bilatéraux et internationaux, la législation
sur l’hygiène du travail, la coordination technique des
laboratoires médicaux et la répartition des médecins ;
i) la loi électorale ;
j) la législation sur la fabrication, la rectification, l’impor-
tation, l’exportation et la vente de l’alcool obtenu par
la distillation ;
k) la législation sur la fabrication, l’importation et l’ex-
portation, la vente des boissons alcoolisées et non
alcoolisées ;
l) la législation sur la fabrication, l’importation, l’expor-
tation et le transit des matériels de guerre ;
m) la législation sur la fécondation artificielle chez
l’être humain, sur la manipulation des informations
génétiques et sur les transplantations d’organes et des
tissus humains ;
n) la législation sur les réfugiés, les expulsés et les per-
sonnes déplacées ;
o) la législation sur l’admission aux professions médicales
et aux autres professions et activités.
S’agissant de matières concurrentes, l’article 203 de la
Constitution en donne la liste, sans préjudice des autres dis-
positions :
1. la mise en œuvre des mécanismes de promotion et de sau-
vegarde des droits humains et des libertés fondamentales
consacrés dans la présente Constitution ;
2. les droits civils et coutumiers ;
3. les statistiques et les recensements ;

4. la sûreté intérieure ;
5. l’administration des cours et tribunaux, des maisons d’arrêt
et de correction et des prisons ;
6. la vie culturelle et sportive ;
7. l’établissement des impôts, y compris les droits d’accise et
de consommation, à l’exclusion des impôts visés à l’article
174 ;
8. l’exécution des mesures sur la police des étrangers ;
9. la recherche scientifique et technologique ainsi que les
bourses d’études, de perfectionnement et d’encouragement
à la recherche ;
10. les institutions médicales et philanthropiques, l’engagement
du personnel médical et agricole de commandement ;
11. la mise en œuvre des programmes de la météorologie, de
la géologie, de la cartographie et de l’hydrologie ;
12. les calamités naturelles ;
13. la presse, la radio, la télévision, l’industrie cinématogra-
phique ;
14. la protection civile ;
15. le tourisme ;
16. les droits fonciers et miniers, l’aménagement du territoire,
le régime des eaux et forêts ;
17. la prévention des épidémies et épizooties dangereuses pour
la collectivité ;
18. la protection de l’environnement, des sites naturels, des
paysages et la conservation des sites ;
19. la réglementation sur les régimes énergétiques, agricoles
et forestiers, l’élevage, les denrées alimentaires d’origine
animale et végétale ;
20. la création des établissements primaires, secondaires, supé-
rieurs et universitaires ;
21. le trafic routier, la circulation automobile, la construction

et l’entretien des routes d’intérêt national, la perception et
la répartition des péages pour l’utilisation des routes cons-
truites par le pouvoir central et/ou par la province ;
22. les institutions médicales et philanthropiques ;
23. l’initiative des projets, programmes et accords de coopéra-
tion économique, culturelle, scientifique et sociale interna-
tionale ;
24. la production, le transport, l’utilisation et l’exploitation de
l’énergie ;
25. la protection des groupes des personnes vulnérables.
1) Les lois constitutionnelles

Les articles 218 à 220 de la Constitution traitent de la révision
constitutionnelle. Il s’agit de normes législatives auxquelles on
accorde une nature constitutionnelle parce qu’elles modifient la
Constitution. Les textes législatifs qui viennent ainsi modifier la
Constitution obéissent à des conditions spécifiques, pratiquement
rigides, en tout cas beaucoup plus dures que celles prévues pour
la modification des autres textes de loi.
a) La révision de la Constitution provient de l’initiative
concurrente :
– du Président de la République ;
– du Gouvernement après délibération en Conseil des
ministres ;
– de chacune des Chambres du Parlement à l’initiative
de la moitié de ses membres ;
– d’une fraction du peuple congolais, en l’occurrence cent
mille personnes, s’exprimant par une pétition adressée
à l’une des deux Chambres.
b) Chacune de ces initiatives est soumise à l’Assemblée nationale
et au Sénat qui décident à la majorité absolue de chaque
Chambre, du bien fondé du projet, de la proposition ou de
la pétition de révision. Dans ce cas, puisque le Congrès ne
se réunit pas comme dit ci-dessous, le texte doit être voté

en termes identiques.
c) La révision ne devient effective que si le projet, la propo-
sition ou la pétition portant révision constitutionnelle est
approuvée par référendum.
d) Le recours au référendum n’est plus nécessaire si l’Assem-
blée nationale et le Sénat, réunis en Congrès conformément
à l’article 119, point 1 de la Constitution approuvent le
projet, la proposition ou la pétition à la majorité des trois
cinquièmes de ses membres 14.
Dans quelles circonstances le Congrès se réunit-il, sans que
les deux Chambres ne siègent pour décider du projet, de la
proposition ou de la pétition ? D’après le droit parlementaire
français lorsqu’il s’agit d’un projet de loi, le Président de la
République peut décider de ne pas le soumettre à référendum,
mais à l’approbation du Congrès du Parlement (Assemblée et
Sénat réunis), qui doit se prononcer à la majorité des trois cin-
quièmes des suffrages exprimés. C’est de cette manière que le
Congrès français a approuvé, par exemple, le 28 février 2005
deux projets de loi constitutionnelle, l’un relatif au Titre XV de
la Constitution (Des Communautés européennes et de l’Union
européenne) et l’autre à la Charte de l’environnement. Il y a lieu
de noter ici que si en France, il s’agit de trois cinquièmes des
suffrages exprimés, au Congo la condition est plus dure, puis-
que le vote doit se réaliser aux trois cinquièmes des membres
composant le Congrès.
En droit congolais, le Président de la République peut
prendre l’initiative de soumettre directement au Congrès un
projet de révision constitutionnelle. S’agissant de la proposition
(faite par les députés ou les sénateurs) ou de la pétition (faite
par une frange de la population) et adressée aux deux Chambres,
il apparaît que la demande peut être adressée à chacune des
deux Chambres pour que le Congrès soit réuni. Le Congrès est
convoqué conformément à son règlement.
14 Article 218 de la Constitution, dernier alinéa : « Toutefois, le projet, la

proposition ou la pétition n’est pas soumis au référendum lorsque l’Assemblée
nationale et le Sénat réunis en Congrès l’approuvent à la majorité des trois
cinquièmes des membres les composant. »
Le vote définitif par chaque Chambre, après harmonisation

en commission mixte en des termes identiques est une procé-
dure classique de révision. Toutefois, les difficultés financières
généralement présentes ne facilitent pas toujours le recours à
la formule référendaire.
En plus des conditions énumérées ci-dessus, la Constitution
soumet la loi constitutionnelle à des restrictions drastiques. Elle
ne peut intervenir pendant l’état de guerre, l’état d’urgence ou
l’état de siège ni pendant l’intérim à la Présidence de la Répu-
blique ni lorsque l’Assemblée nationale et le Sénat se trouvent
empêchés de se réunir librement.
Par ailleurs, il y a des matières qui ne peuvent faire l’objet
d’une révision constitutionnelle aux termes de l’article 220 : il
s’agit de la forme républicaine de l’État, du suffrage universel,
de la forme représentative du gouvernement, du nombre et de
la durée des mandats du Président de la République, de l’in-
dépendance du pouvoir judiciaire, du pluralisme politique et
syndical.
Enfin, est formellement interdite, aux termes du même
article 220 de la Constitution, toute révision constitutionnelle
ayant pour objet ou pour effet de réduire les droits et libertés
de la personne ou de réduire les prérogatives des provinces et
des entités territoriales décentralisées.
Nous voulions, par le bref développement ci-dessus, démon-
trer que les conditions dans lesquelles sont votées les lois cons-
titutionnelles sont nettement plus dures, plus strictes et plus
rigides que pour les autres lois.
2) Les lois organiques

Parmi les lois que vote le Parlement, il y en a qui sont
organiques et d’autres pas. L’on pourrait dire qu’il y a d’une
part, les lois organiques et d’autre part, les lois ordinaires. La
Constitution n’utilise pas le terme « ordinaire ». Le quorum requis
pour voter ces dernières lois est inférieur à celui requis pour
les lois organiques (voir articles 60, 64 du Règlement actuel de
l’Assemblée nationale).
Sont organiques les lois auxquelles la Constitution elle-
même confère ce caractère, tels sont les termes clairs et précis
de l’article 124. Aucune loi ne peut être dite organique si la

Constitution n’a pas attribué au Parlement le pouvoir d’en
prendre une dans une matière bien déterminée.
Une divergence importante apparut entre le Sénat et l’As-
semblée nationale quand la question d’une loi relative au
fonctionnement des provinces fut inscrite à l’ordre du jour.
L’Assemblée nationale estimait que la matière était fondamentale
et se rapportait à la structure même de l’État et que même si la
Constitution ne lui conférait pas le caractère de loi organique,
la nature de la loi elle-même commandait qu’il en soit ainsi.
Le Sénat, au cours de la commission mixte argua que non seu-
lement la Constitution ne prévoyait pas que soit pris une loi
organique en la matière, mais qu’en plus l’article 123 précisait
que le Parlement prendrait une loi (ordinaire) déterminant les
principes fondamentaux concernant la libre administration des
provinces et des entités territoriales décentralisées ainsi que
leurs compétences et ressources. La formulation de la Cons-
titution contenait bien ce que l’Assemblée nationale désignait
sous l’expression « fonctionnement des provinces ». C’est donc
une loi ordinaire qui fut votée, la Loi n° 08/012 du 31 juillet
2008 « portant principes fondamentaux relatifs à la libre admi-
nistration des provinces, promulguée le 31 juillet 2008.
3) Les conditions d’une loi organique

a) La première condition pour qu’une loi soit déclarée orga-
nique est la prévision de son caractère organique, de façon
expresse, par la Constitution. Cette dernière prévoit, aux
termes de l’article 124, d’autres conditions spécifiques ;
b) Toute loi organique est votée ou modifiée à la majorité
absolue des membres composant chaque Chambre ;
c) Si la loi organique fait l’objet d’une proposition de loi, ladite
proposition n’est soumise à la délibération et au vote de
la première Chambre saisie qu’à l’expiration d’un délai de
quinze jours après son dépôt au Gouvernement ;
d) La procédure implique l’application de l’article 132 de la
Constitution 15. En cas de désaccord entre les deux Chambres,
15
Article 132 : « La discussion des projets de loi porte, devant la première
Chambre saisie, sur le texte déposé par le Gouvernement. Une Chambre saisie
le texte ne peut être adopté par l’Assemblée nationale en

dernière lecture qu’à la majorité absolue de ses membres ;
e) La loi organique ne peut être promulguée qu’après décla-
ration par la Cour constitutionnelle obligatoirement saisie
par le président de la République, de sa conformité à la
Constitution dans un délai de quinze jours.
Ce ne serait pas une erreur d’affirmer que les lois organiques
sont proches de lois constitutionnelles par la rigidité de leur
procédure d’adoption ou de modification. C’est donc pour cela
que, hiérarchiquement, elles viennent immédiatement après les
lois constitutionnelles.
23 Les actes ayant force de loi. Les actes ayant force de loi ne
sont pas définis par la Constitution. Ils sont cités par l’article
160. Il y est dit que « La Cour constitutionnelle est chargée du
contrôle de la constitutionnalité des lois et des actes ayant force
de loi ». Et vite, on est en droit de croire que les règlements
intérieurs de deux Chambres du Parlement, celui du Congrès
ainsi que ceux des institutions d’appui à la démocratie, à savoir
la Commission électorale nationale indépendante et le Conseil
supérieur de l’audiovisuel et de la communication sont un type
spécial d’actes ayant force de loi, bien qu’ils n’émanent pas de
l’Exécutif. En effet, alors que ces règlements ne sont pas des
lois au sens technique du terme, ils sont cependant soumis au
contrôle de la constitutionnalité par la Cour constitutionnelle
et sont adoptés dans un schéma pareil à celui de l’adoption
des lois. Puis, ils sont cités par la Constitution dans le même
article 160 qui parle d’actes ayant force de loi. Il y a là un lien
tout de même.
Sous la plume du professeur Vunduawe on peut lire que
les actes ayant force de loi sont « toutes déclarations de volonté
émanant de l’Exécutif destinées à produire, en vertu de la Cons-
titution ou des théories des circonstances exceptionnelles, des
effets juridiques équipollents à ceux d’une loi » 16. L’auteur en
donne les éléments essentiels, les caractéristiques fondamentales
d’un texte déjà voté par l’autre Chambre ne délibère que sur le texte qui lui
est transmis. »
16 VUNDUAWE TE PEMAKO, Traité de droit administratif, coll. Afrique
éditions, Larcier, Bruxelles, 2007, pp. 231-232.

ainsi que les conditions de validité. Il en décrit les formes et

les procédures 17. Il distingue les actes ayant force de loi édictés
en vertu de la Constitution en temps normal des actes pris en
circonstances exceptionnelles.
En tout état de cause, ces actes font partie du système
normatif congolais.
24 Les ordonnances-lois (article 129 de la Constitution). À vrai dire,
les ordonnances-lois sont une catégorie d’actes ayant force de
loi. Elles revêtent le caractère de lois mais sont prises, dans
les conditions spécifiques énoncées par la Constitution. Elles
sont donc différentes des ordonnances tout court qui, elles,
sont des actes de la compétence classique de l’Exécutif. Les
ordonnances-lois sont signées par le Président de la République
au nom du Gouvernement. La Constitution ne laisse pas entendre
que ces textes soient contresignés par le Premier ministre. Pour
que l’Exécutif bénéficie de la délégation du pouvoir législatif,
les conditions suivantes doivent être réunies :
a) Le Gouvernement doit disposer d’abord d’un programme
d’action urgent à exécuter ;
b) Il devra obtenir de l’Assemblée nationale ou du Sénat
l’autorisation de prendre ces ordonnances-lois 18. Il appa-
raît que l’autorisation conjointe de deux Chambres ne soit
pas nécessaire. L’une ou l’autre Chambre est habilitée à
prendre une telle décision. Cette autorisation est prise sous
la forme d’une loi d’habilitation. Le Gouvernement est tenu
d’indiquer :
– le délai dans lequel il prendrait ces ordonnances, ce
délai devant être limité dans le temps ;
– les matières bien déterminées sur lesquelles porteront
ces ordonnances ;
c) Les ordonnances-lois sont délibérées en Conseil des
ministres ;
d) Le Gouvernement doit déposer dans le délai, c’est-à-dire
entre la publication et la date limite fixée par la loi d’habi-
17
Ibid., pp. 232-238.
18
Lire intégralement l’article 129.
litation, un projet de loi de ratification devant le Parlement.

La sanction du non dépôt ou du dépôt tardif est la caducité
de l’ordonnance-loi ou des ordonnances-lois.
La sanction de caducité d’une telle mesure législative prise
par l’Exécutif avait déjà été demandée, dans le passé, devant la
Cour suprême de justice dans l’affaire « Ministère public contre
Bavela » 19.
À l’expiration du délai fixé et obtenu par la loi d’habili-
tation, les ordonnances-lois cessent de plein droit de produire
leurs effets si le Parlement ne les ratifiait pas.
Le statut particulier des ordonnances-lois tient aussi du
fait que lorsqu’elles sont ratifiées par le Parlement, elles ne
peuvent pas être modifiées par le Gouvernement. Le pouvoir
de modification appartient désormais au Parlement qui le fait
par voie de loi.
Il y a lieu de noter que la loi d’habilitation (autorisation)
est prise par une des Chambres. Cependant la ratification est
demandée aux deux Chambres car l’alinéa deux de l’article 129
parle du projet de loi à déposer devant le Parlement.
On appelle donc ordonnances-lois, les mesures prises par
le Gouvernement dans les domaines qui relèvent normalement
de la loi, dans les conditions particulières et strictes énumérées
ci-dessus. L’on peut ainsi dire que dans certaines conditions
bien spécifiques, le Gouvernement participe, certes de façon
bien limitée, à la fonction législative. Cette technique s’analyse
en un mécanisme d’équilibre, en un tempérament du principe
de la séparation des pouvoirs
19
Ce précédent est cité par Jean-Pierre KILENDA KAKENGI BASILA, op.
cit., p. 87 : Monsieur Bavela alors membre du Haut Conseil de la République-
Parlement de Transition était poursuivi du chef d’offense envers le chef de
l’État. Devant la Cour suprême de justice, la défense avait soulevé l’incons-
titutionnalité de l’ordonnance-loi n° 300 du 16 décembre 1963 qui punit
les atteintes et les offenses envers le chef de l’État en relevant sa caducité
conformément au prescrit de l’article 37 de la Loi Fondamentale relative aux
structures du Congo. En effet, cette ordonnance-loi n’avait pas été approuvée
par les Chambres législatives dans les six mois à dater de sa mise en vigueur.
Pour n’avoir pas subi ce traitement parlementaire, la défense considérait ce
texte comme inconstitutionnel. La Cour suprême préféra trouver une solution
d’esquive basée sur l’incompétence de chambres réunies, la compétence étant
dévolue aux sections réunies !
Puisque les lois doivent être conformes à la Constitution

qui leur est supérieure d’après la hiérarchie des normes établie
par notre système juridique, la Cour constitutionnelle veille à
ce que ces lois et ordonnances-lois soient conformes à la Cons-
titution. Ce contrôle n’est cependant pas a priori comme dans
les cas des lois organiques ou dans celui des règlements des
Chambres du Parlement, du Congrès et des institutions d’appui
à la démocratie. Ce contrôle est assuré après une requête lui
adressée conformément à la Constitution et à la loi.
25 Les règlements nationaux. Les textes qui régissent les matières

autres que celles qui relèvent du domaine de la loi sont dits
réglementaires (article 128 de la Constitution). Il est intéressant
de lire les articles 122 et 123 de la Constitution. Au sens du
droit public, un acte réglementaire national est une disposi-
tion ou un ensemble de dispositions prises par les autorités, en
l’occurrence les autorités du Gouvernement central, ayant reçu
compétence à le faire par la constitution ou par les lois de la
République, dans les matières autres que les matières législatives.
Les règlements nationaux sont des textes pris par les membres
de l’Exécutif national tels que les ordonnances présidentielles,
les décrets du Premier ministre, les arrêtés des membres du
gouvernement. Le règlement national est donc de la compétence
des autorités qui relèvent du Gouvernement central.
Toute contradiction susceptible d’apparaître entre une loi et
un acte réglementaire est résolue en faveur de la loi. Ceci est
donc conforme à la hiérarchie des normes, principe de base du
système juridique congolais. Il en est de même d’ailleurs dans
un pays comme la France. Cette supériorité de la loi s’explique
amplement : « La différence d’autorité qui sépare la loi du règle-
ment est considérable : tandis que la loi rendue exécutoire par
la promulgation échappe à tout contrôle, le règlement reste, en
revanche, soumis à un principe dit principe de légalité 20. » Il
convient de rappeler aussi qu’à la différence de la loi dont le juge
ne peut jamais refuser l’application, le règlement administratif
peut ne pas être appliqué par le juge répressif, lorsque celui-ci
estime qu’il est illégal. En effet, le juge pénal peut déclarer d’of-
fice cette illégalité. Il apprécie la légalité de l’acte administratif,
20 AUBERT (J.L.), Introduction au droit, 3e éd. A. Colin, p. 83.

réglementaire ou individuel, lorsque, de cet examen, dépend la

solution du procès pénal 21 et peut interpréter cet acte.
La Constitution a prévu un cas spécial à l’article 128 ali-
néa 2 : Les textes à caractère de loi intervenus dans les matières
réglementaires peuvent être modifiés par décret si la Cour cons-
titutionnelle, à la demande du Gouvernement, a déclaré qu’ils
ont un caractère réglementaire en vertu de l’alinéa premier.
Cet alinéa dispose, en effet, que les matières autres que celles
qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.
L’autorité exécutive, pour modifier une telle loi qui a empiété
sur le champ réglementaire ne le fait pas de plein droit. Elle
doit, nécessairement interroger la Cour constitutionnelle qui
déterminera, de façon juridictionnelle, si le texte visé revêtait,
juridiquement, le caractère réglementaire.
Alors que la Cour constitutionnelle est le juge du carac-
tère réglementaire ou non d’un texte de loi intervenu dans
une matière, juge aussi de la constitutionnalité ou non d’un
acte réglementaire de l’autorité centrale, le Conseil d’État, lui,
est le juge de la violation de la loi par les actes, règlements
et décisions des autorités administratives centrales. Le Conseil
d’État connaît, en premier et dernier ressort, les recours pour
violation de la loi par ces autorités.
26 Les édits. Les édits sont les lois provinciales, votées par les
assemblées provinciales dans les matières qui sont de la com-
pétence des provinces (à ce sujet lire les articles 202, 203 et
204 de la Constitution, 33, 35, 36, 37 et 38 de la Loi du 31
juillet 2008). L’article 33 de la Loi n° 08/012 du 31 juillet 2008
des provinces dispose que « L’Assemblée provinciale légifère
dans les domaines relevant de la compétence exclusive de la
province ». Cet organe délibérant le fait par voie d’édits.
Par rapport à la hiérarchie des normes dans le système
juridique congolais, il est important de relever que « Tout édit
provincial incompatible avec les lois et règlements nationaux
est nul et abrogé de plein droit ». Telle est la stipulation de
l’article 34 de la Loi du 31 juillet 2008.
21 LAGUIER (J.), Droit pénal général, 16e éd. Dalloz, 1997, pp. 19-21.
La Cour constitutionnelle qui connaît de la constitution-

nalité des lois connaît aussi de la même constitutionnalité en
ce qui concerne les édits, lesquels, ne l’oublions pas, sont des
lois provinciales.
27 Les règlements provinciaux. Les autorités provinciales peuvent

prendre à leur tour des actes réglementaires dans les cas où
elles en sont habilitées par la loi. Ces règlements obéissent à la
hiérarchie établie par notre système juridique comme dit ci-dessus
à propos des règlements pris par les autorités du Gouvernement
central (autorités habilitées à le faire). En cas de conflit entre
les deux règlements, le règlement national l’emporte.
Par rapport aux édits, les règlements provinciaux occupent
un rang inférieur.
Pour assurer cette conformité aux normes supérieures, la
cour administrative d’appel a été habilitée à ce faire. Les appels
contre ses décisions sont portés devant le Conseil d’État.
28 Les décisions du Conseil urbain. Le Conseil urbain est une

assemblée délibérante. C’est un « parlement urbain ». Bien que
les normes qu’il vote conformément aux articles 11, 12 de la
loi organique n° 08/016 du 07 septembre 2008 portant compo-
sition, organisation et fonctionnement des entités territoriales
décentralisées et leurs rapports avec l’État et les provinces
soient appelées décisions, celles-ci sont, techniquement, des
actes législatifs dans le ressort de la Ville.
Il est de rigueur que ces décisions respectent toutes les
normes qui leur sont supérieures.
Certaines autres décisions sont réglementaires parce qu’elles
portent sur les règlements d’administration (article 13). L’article 13
de la Loi organique du 7 septembre 2008 dispose que le Conseil
urbain prend des règlements d’administration et de police et
précise en outre que ces règlements ne peuvent être contraires
aux dispositions légales ou réglementaires édictées par l’autorité
supérieure. Il est logique que les décisions à caractère régle-
mentaire soient conformes aux décisions législatives du même
Conseil urbain.
Mais comment alors distinguer les décisions législatives
de décisions réglementaires ? Étant donné que législateur n’a
réservé aucun détail à ce sujet, nous proposons que chaque fois
qu’il s’agira d’une décision à caractère législatif, qu’elle soit dite

« décision législative » alors que celle à caractère réglementaire
portera le titre de « décision réglementaire ». Ainsi le Conseil
urbain évitera toute confusion en la matière.
29 Les arrêtés urbains. Les arrêtés urbains, pris par le Maire,

doivent être conformes à toute la hiérarchie des normes évo-
quée jusque-là. Ils ne peuvent pas non plus violer les décisions
du Conseil urbain.
30 Les décisions du Conseil communal. Comme on le sait, le

Conseil communal est l’organe délibérant de la Commune. À
ce titre, il édicte des normes qui sont appelées décisions. En
effet, l’article 51 de la Loi organique du 07 septembre 2008 dis-
pose que les dispositions de l’article 12 s’appliquent mutatis
mutandis au Conseil communal. Il est dit à cet article 12 que
le Conseil urbain statue par voie de décision.
Ces décisions seront conformes à toute la hiérarchie des nor-
mes jusqu’aux décisions du Conseil urbain, pour les communes,
subdivisions de la Ville. Même en matière réglementaire, le
Conseil communal agira par voie de décision. Ici, nous réité-
rons le même conseil donné à propos des décisions du Conseil
urbain : qualifier la décision, dans son titre, de législative ou de
règlementaire afin d’éviter la confusion sur la nature desdites
mesures.
31 Les arrêtés communaux. Ce sont les actes du Collège exécutif

communal signés par le Bourgmestre. Ils obéissent au même
régime du respect de la hiérarchie des normes.
32 Les décisions du Conseil de secteur ou de chefferie. Le Secteur

ou la Chefferie dépend, hiérarchiquement, sur le plan adminis-
tratif, du Territoire. Mais le territoire n’est pas une entité décen-
tralisée et pourrait se poser ici la question relative au statut du
Conseil vis-à-vis des autorités administratives du Territoire. Le
Conseil de secteur ou de chefferie, organe délibérant, votant des
normes d’ordre législatif dans son ressort, est indépendant du
territoire. Mais ses décisions devront être conformes aux lois,
aux édits, aux règlements nationaux et provinciaux ainsi qu’aux
décisions et règlements du Conseil de secteur ou de chefferie
et ceci conformément à l’article 85 de la Loi, point 6.
33 Les arrêtés de secteur ou de chefferie. Aux termes de l’article

89 de la Loi organique du 07 septembre 2008, le chef de secteur
ou le chef de chefferie statue par voie d’arrêté de secteur ou
de chefferie. Ces normes occupent donc le bas de l’échelle de
normes écrites et doivent être conformes à toute la pyramide
qui repose sur elles.
34 Les précédents jurisprudentiels (la jurisprudence). On appelle
« jurisprudence » l’ensemble des règles résultant de l’activité des
cours et tribunaux. Sans entrer dans les controverses idéolo-
giques et théoriques, les précédents constants sont considérés
comme source du droit. Bien que la règle des précédents ne
soit pas systématique car on ne peut pas oublier qu’il y a une
hiérarchie des normes (on n’applique pas une règle jurispruden-
tielle contraire à une loi claire), elle est cependant facilitée par
l’organisation hiérarchique des juridictions. Lorsque la Cour de
cassation énonce une règle générale (ce que l’on appelle arrêt
de principe), les juridictions inférieures ne peuvent éviter de
l’appliquer sous peine de voir leurs décisions annulées. Par
ailleurs on sait que lorsque la Cour de cassation, casse avec
renvoi, la juridiction de renvoi ne peut décliner sa compétence ;
elle est tenue de se conformer à la décision de la Cour sur le
point de droit jugé par elle. Tels sont les termes de l’alinéa 5
de l’article 37 de l’ordonnance-loi n° 82-017 du 31 mars 1982
relative à la procédure devant la Cour suprême de justice, sié-
geant comme Cour de cassation. Nous n’avons pas de raison de
penser que les mêmes termes ne soient pas reconduits dans la
loi relative à la procédure devant la Cour de cassation, actuel-
lement en discussion au Parlement.
La place de la jurisprudence dans la pyramide est donc
variable.
B. Les normes découlant de sources supplétives

35 L’ordonnance de l’Administrateur général au Congo du 14 mai
1886 22. Cette ordonnance, approuvée par le décret du roi le
12 novembre 1886, est malheureusement et toujours en vigueur
22 À cette date, le Gouverneur général au Congo ne prit pas que cette
ordonnance relative aux sources supplétives du droit congolais. Il en prit, par

exemple, une autre relative à la procédure civile, avec une centaine d’articles,
laquelle ordonnance fut abrogée par le décret du 7 mars 1960 portant code
de procédure civile alors que celle dont question ici est toujours en vigueur.
sans modification aucune. Elle prescrit que lorsqu’on se trouve

devant une matière non prévue par un décret, un arrêté ou une
ordonnance déjà promulguée, les contestations qui sont de la
compétence des tribunaux au Congo seront jugées d’après les
coutumes locales, les principes généraux du droit et l’équité.
36 Les coutumes locales. Traitant de l’autorité coutumière, la Cons-
titution dispose en son article 207 que l’autorité coutumière est
reconnue, qu’elle est dévolue conformément à la coutume locale,
pour autant que celle-ci ne soit pas contraire à la Constitution, à
la loi, à l’ordre public et aux bonnes mœurs. La coutume locale
n’est applicable qu’à cette condition. Évariste Boshab reconnaît à
la coutume juridique dans notre pays un très large espace encore
malgré toutes les tentatives de réduction 23. Nous pensons que
la tentative de suppression de celle-ci comme règles de droit
est une erreur monumentale.
La coutume juridique, pour autant qu’elle ne soit pas contraire
à la constitution, aux lois (y compris les règlements) constitue
un ensemble de normes admises dans le système juridique
congolais. Dans ces conditions, il faut reconnaître que la règle
coutumière, en ce qu’elle ne peut être contraire à la loi, rentre
parfaitement dans le système juridique et la tentation qu’il y a
à penser que sa présence créé un autre système juridique est,
philosophiquement erronée. Comme la loi ne peut être contraire
à la constitution et le règlement à la loi, il en est de même de
la règle coutumière. C’est cette hiérarchisation verticale qui fait
qu’elle appartienne au même système que la constitution et la
loi. À ce propos, il est bon de réviser l’enseignement classique
qui distinguait le système de droit écrit d’une part et le système
de droit coutumier d’autre part alors même que la coutume
n’était applicable que pour autant qu’elle n’était contraire à la
loi et ceci depuis l’État indépendant du Congo.
37 Les principes généraux du droit. Il s’agit là d’un sujet fort

débattu en droit et trop technique pour être exposé dans le
cadre de cet ouvrage. Toute définition est hasardeuse. On peut
À ce sujet on fait souvent une confusion. Il est bon, lorsque l’on parle de
l’ordonnance du 14 mai 1886, de préciser toujours de quelle ordonnance il
s’agit.
23 BOSHAB (Évariste), Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du temps,
Academia-Bruylant, 2007, p. 129.

cependant sommairement dire que les principes généraux sont

des règles juridiques dotées d’un caractère suffisant de géné-
ralité, implicitement tirées de la législation et exprimées par
la jurisprudence qui leur confère une autorité. Ainsi, la Cour
suprême de justice avait-elle consacré comme principes généraux
du droit les principes selon lesquels « nul ne peut s’enrichir au
détriment d’autrui » ; « nul n’est censé ignorer la loi », etc.
38 L’équité. L’équité est généralement entendue comme le sens naturel
du juste. Comme on le voit, il est difficilement saisissable car
la notion échappe à l’objectivité 24. Elle fait partie de ce genre
de notions auxquelles le droit fait souvent recours en raison de
leur souplesse. C’est le cas, par exemple, de notions telles que la
bonne foi, l’intérêt général, etc. Comme source du droit, l’équité
pose de véritables problèmes, car à chaque juge correspond son
équité. Comment identifier une norme de l’équité ? Mais, voilà,
elle fait bien partie de notre système juridique comme source
supplétive du droit !
On venait de le lire, il est difficile sinon impossible d’iden-
tifier une norme de l’équité. Celle-ci échappe à toute observation
objective et en conséquence la difficulté d’en tirer une règle
objective demeure. Comment alors faire figurer dans la pyramide
des normes inidentifiables ?
39 Le dysfonctionnement et la déstabilisation de la pyramide.

Doit être évité le dysfonctionnement du système juridique par
quelque norme. Cette déstabilisation peut être due à « l’omni-
potence législative » comme le dit si bien Jean-Pierre Kilenda.
Il la définit comme l’attitude du pouvoir législatif qui n’a des
comptes à rendre à personne, qui rédige ses lois, qui les fait
voter et promulguer sans se soucier le moins du monde de leur
exact et parfait ajustement aux normes qui leur sont supérieures
dans l’ordre juridique étatique 25. Philosophiquement, il s’agit
des normes que quelque autorité édicte mais qui ne respectent
pas la hiérarchie des normes. C’est notamment le cas des dis-
24 Lire, à ce sujet, MATADI NENGA GAMANDA, Le droit judiciaire privé,

éd. Academia-Bruylant, 2006, pp. 45-57.
25 KILENDA KAKENGI BASILA (Jean-Pierre), Le contrôle de la légalité des
actes du magistrat dans l’administration de la justice criminelle en R.D.C.,

coll. Thèses de sciences humaines, Academia-Bruylant, Louvain-la-Neuve,
2005, p. 378.
positions légales ou réglementaires qui violent la constitution

ou la loi.
Ces dérapages, d’après l’auteur, consistent en une atteinte
à la cohérence logique de l’ordonnancement juridique et en
une liquéfaction des valeurs qui fondent le système (répressif)
légaliste 26.
La question des lois de nature à créer le dysfonctionne-
ment de l’ordonnancement juridique au point de briser ainsi
la pyramide de hiérarchie normative n’est pas une hypothèse
d’école. Traitant de la matière répressive, Jean-Pierre Kilenda a
abondamment analysé le phénomène. Il a pu constater qu’il y a
des lois qui méconnaissent le principe de la légalité des délits,
des peines et de la procédure pénale. Dans cette catégorie, il cite
notamment l’ordonnance-loi n° 66/338 du 30 mai 1966 portant
création du Tribunal militaire d’exception dont l’article 2 habi-
litait la juridiction à régler elle-même la procédure applicable
devant elle 27. Dans le même ordre d’idée, il y a lieu de citer
la création inconstitutionnelle de la Commission permanente
de discipline du comité central du Mouvement populaire de la
révolution (M.P.R.) et de l’Office des biens mal acquis (O.B.M.A)
ou encore du Comité d’experts pour la répression des crimes
économiques créé par arrêté n° 001 du ministère de l’intérieur
le 27 janvier 1999 qui ont fonctionné comme des juridictions
d’exception 28.
Dans la deuxième catégorie, le docteur Kilenda citait en
exemples quelques lois qui obstruent la séparation des pouvoirs
et qui ont été injectées dans le système juridique. Reprenant en
cela le professeur Gérard Balanda 29, il fait ressortir à la surface
l’ordonnance-loi n° 67 d’avril 1967 qui attribuait au ministre de
la Justice le pouvoir de statuer sur les requêtes de mise en liberté
provisoire en matière de détournement des deniers publics. La
troisième et la quatrième catégories comprennent des lois qui
26 Ibid., pp. 380-396.

27 Le tribunal étant un juge, il ne peut régler lui-même la procédure
à suivre. Toute procédure doit être prescrite préalablement, par une loi
et de façon impersonnelle. En effet, ce texte légal de 1966 publié dans le
moniteur congolais n° 13 du 15 juillet 1966, pp. 489-490 fait aussi du juge
un législateur !
28 MATADI NENGA GAMANDA, Le droit à un procès équitable, Academia-
Bruylant, Louvain-la-Neuve, 2002, pp. 28-30.

29 KILENDA KAKENGI BASILA (Jean-Pierre), op. cit., p. 386 et s.
portent atteinte, respectivement à la présomption d’innocence

et à l’indépendance du pouvoir judiciaire.
En matière non répressive, des lois ont aussi créé ce dys-
fonctionnement. Le cas de l’article 6 de la loi n° 77-027 du
17 novembre 1977 portant mesures de rétrocession des biens
zaïrianisés ou radicalisés est manifeste à cet égard. Il attri-
buait le pouvoir de statuer sur les conflits en la matière par
le département (ministère) du portefeuille ! Cette loi était une
violation du principe sacro-saint de la séparation des pouvoirs
et du droit à un procès équitable dans la mesure où le privé,
en cette matière, n’accédait plus à son juge naturel institué par
la constitution 30.
40 Le contrôle de la stabilité de la pyramide ou le contrôle du

système normatif lui-même. Des mécanismes ont été mis sur pied
pour sauvegarder la pyramide. Ces mécanismes consistent dans
la destruction juridique des normes qui sont créées sans égard
à la hiérarchie des normes. Comme elles sont extrapyramidales,
elles doivent être extirpées de l’ordre normatif, autrement elles
provoqueraient l’anarchie, la déstabilisation du système.
Ces mécanismes sont complexes et divers et ce n’est certes
pas le moment de les étudier tous. Néanmoins on peut en citer
les plus importants.
a) Le contrôle de la constitutionnalité
La Cour constitutionnelle contrôle la constitutionnalité des
lois et des actes ayant force de loi. Elle assure un contrôle a
priori et un contrôle a posteriori. C’est ainsi que conformément
à l’article 160 alinéa 3 de la Constitution, les lois organiques
et les règlements intérieurs des Chambres parlementaires et du
Congrès, de la Commission électorale nationale indépendante
ainsi que du Conseil supérieur de l’audiovisuel et de la com-
munication sont soumises, avant leur mise en application, à la
Cour constitutionnelle afin qu’elle se prononce sur leur confor-
mité à la Constitution. Il s’agit là d’une première modalité du
contrôle a priori.
30 MATADI NENGA GAMANDA, Le droit à un procès équitable, op. cit.,

pp. 31-32
La deuxième modalité consiste dans la discrétion reconnue

au Président de la République de soumettre à la Cour toute loi,
pour un examen de constitutionnalité préalable à la promulga-
tion. Ce pouvoir est aussi dévolu à chacun des présidents de
deux Chambres du Parlement, au Premier ministre ainsi qu’au
dixième de députés nationaux ou de sénateurs conformément
à l’article 160.
La Cour assure enfin le contrôle a posteriori lorsqu’elle est
saisie pour se prononcer sur un texte de loi ou un acte ayant
force de loi jugé inconstitutionnel. La Cour est saisie, dans ce
cas par toute personne, pour inconstitutionnalité de tout acte
législatif ou réglementaire.
La Cour peut aussi être saisie à la suite d’une exception
d’inconstitutionnalité soulevée devant une juridiction, par une
partie au procès. La juridiction peut aussi soulever d’office un
tel moyen.
Les arrêts de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles
d’aucun recours et sont immédiatement exécutoires. Comme pour
décourager toute tentative de spéculation autour des décisions de
la Cour, le constituant, a mis l’accent sur leur force obligatoire.
Ces arrêts « sont obligatoires et s’imposent aux pouvoirs publics,
à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, civiles
et militaires ainsi qu’aux particuliers ». Enfin, tout acte déclaré
non conforme à la Constitution est nul de plein droit, tels sont
les termes de l’article 168 de la Constitution.
Il faut avouer que le système du contrôle de la constitution-
nalité par la Cour constitutionnelle congolaise est un des plus
évolués au monde car il offre à chaque individu la possibilité de
faire opérer ce contrôle. L’ancien régime, régi par l’ordonnance-loi
n° 82-017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la
Cour suprême de justice, avait institué un recours restreint.
Seul, en effet, le Procureur général de la République, pouvait,
par requête en appréciation de la constitutionnalité, saisir la
Cour suprême de justice 31 alors qu’aujourd’hui ce pouvoir est
31 L’article 131 de cette ordonnance-loi disposait que la Cour suprême
de justice, toutes sections réunies, est saisie du recours en appréciation de

la constitutionnalité par requête du procureur général de la République
agissant soit d’office soit à la demande : a) du Président du mouvement
populaire de la révolution, Président de la République pour les lois et
constitutionnellement reconnu à toute personne. Si l’ancien sys-

tème décourageait toute velléité de recours pour inconstitution-
nalité, le nouveau est de nature à générer des recours abusifs.
Aux États Unis d’Amérique, l’exception d’inconstitutionnalité
est aussi de la compétence du juge du fond saisi de l’affaire.
Chaque juge, y compris le plus « petit », peut prononcer dans
une affaire l’inconstitutionnalité d’un texte. Mais une grande
différence existe à cet effet : l’exception d’inconstitutionnalité
soulevée devant une juridiction congolaise reste de la compétence
de la Cour constitutionnelle dont la décision vaut pour tous
alors qu’aux États Unis, le juge saisi se prononce sur l’incons-
titutionnalité, et si l’exception est déclarée fondée, elle ne vaut
que pour les parties au procès. Le texte déclaré inconstitutionnel
par le juge continue à s’applique pour ceux qui ne l’ont pas
attaqué. Cette nuance disparaît lorsque l’inconstitutionnalité a
été prononcée par la Cour suprême.
b) Le recours en annulation des actes réglementaires

La Constitution a institué des juridictions de l’ordre admi-
nistratif qui sont, dans l’ordre hiérarchique, le Conseil d’État, les
cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs.
Le Conseil d’État a la compétence d’annuler, en premier et
dernier ressort, les actes, règlements et décisions des autorités
centrales (article 155 de la Constitution) pris en violation de la
loi. En appel, il connaît des recours formés contre les décisions
des cours administratives d’appel.
Une loi organique, actuellement en gestation, fixe l’organi-
sation, la compétence et le fonctionnement de ces juridictions.
Ce qui est important, c’est que la création de ces juridictions
permet à tout impétrant de faire un recours administratif pour
annulation d’une décision prise par une quelconque autorité de
l’État. Ainsi, les décisions de chefs de secteur ou de chefferie,
celles des administrateurs de territoires n’échapperont plus à
un contrôle de légalité. C’est une avancée significative. Il reste
règlements intérieurs du Conseil législatif ; b) du Bureau du Conseil législatif,

pour les actes du Président du Mouvement populaire de la révolution, Pré-
sident de la République ayant valeur de loi ; c) des juridictions de jugement,
lorsqu’une exception d’inconstitutionnalité est soulevée devant elles pour
les lois et les actes du Président du Mouvement populaire de la révolution,
Président de la République ayant valeur de loi.
cependant que la carte géographique de ces juridictions prenne

en compte la vaste étendue du territoire national.
c) Le recours judiciaire
Une décision de justice est une norme aussi, bien qu’elle
ne soit qu’une norme individuelle. Elle n’est opposable qu’aux
parties au procès alors qu’une loi, norme revêtant un caractère
général, est d’une portée générale. Une décision de justice prise
en violation de la loi doit être rectifiée, dans le respect de la
procédure car, enfin, elle dérange le système juridique essen-
tiellement basé sur le respect des normes supérieures.
C’est pour cette raison qu’ont été organisés divers recours
en justice afin d’obtenir la modification de la décision qui a
violé la légalité. Ces recours s’étendent des recours ordinaires
(appel, opposition) aux recours extraordinaires (la cassation, la
requête civile, la tierce opposition et dans certains cas, la prise
à partie).
La Cour de cassation dans l’ordre judiciaire exerce certaine-
ment un rôle prééminent. Ses arrêts de principe en tant qu’ils
édictent des normes d’ordre général en matière judiciaire occu-
pent une place importante et s’imposent auprès des juridictions
inférieures. Les normes individuelles par le fait de la cassation
elle-même s’imposent aux juridictions de renvoi sur les points
de droit jugés par la Cour de cassation.
L’objectif du contrôle judiciaire est de faire respecter la
légalité, de rétablir l’ordre normatif déstabilisé par une « norme
pirate » c’est-à-dire, de rétablir la pyramide et sa hiérarchie.
Sous la belle plume de Jean-Pierre Kilenda, traitant du
contrôle du cadre normatif de la justice pénale, l’on peut lire :
« Liées pour le meilleur et pour le pire, les deux activités, nor-
mative et judiciaire, sont enclines à des dérapages attentatoires
à l’équilibre du procès pénal, si dès l’abord, aucune précaution
n’a été prise pour s’assurer de leur salubrité au point de vue
légal 32. »
32 KILENDA KAKENGI BASILA (Jean-Pierre), op. cit., p. 75.

Constitution
Traités et conventions
internationaux
Lois constitutionnelles
Lois organiques
Lois ordinaires
Ordonnances-lois
Règlements nationaux
Édits
Règlements provinciaux
Décisions
des conseils urbains
Arrêtés urbains
Décisions
des conseils communaux
Arrêtés communaux
Décisions des conseils
de secteur ou de chefferie
Les coutumes
Les principes généraux
Les précédents juris-

prudentiels
TITRE DEUXIÈME
LE STATUT DE REPRÉSENTANT DU PEUPLE

AU SEIN DES ASSEMBLÉES POLITIQUES
DÉLIBÉRANTES
CHAPITRE 1
LE STATUT DU PARLEMENTAIRE
Section 1
UN REGARD HISTORIQUE
41 Aux sources du statut de représentant du peuple. Les termes

député national et sénateur sont, certes, puisés de la Constitu-
tion. Les membres de l’Assemblée nationale portent le titre de
député national (article 101 de la Constitution). Ceux du Sénat
sont appelés sénateurs (article 104). L’on pourrait dire que la
République Démocratique du Congo ne connait les députés et
les sénateurs qu’à partir du 18 février 2006, date de la promul-
gation de notre actuelle Constitution ! Puis, même si le Congo
connaissait déjà les porteurs de tels titres, il faut vite dire que
ces titres sont aussi portés ailleurs et depuis des siècles déjà.
Et dans l’Afrique traditionnelle, même si l’appellation n’était
pas la même, il existait bien des personnalités dont le statut
s’apparente à celui du député national, du sénateur ou des
membres des autres assemblées délibérantes d’aujourd’hui.
§ 1. LA DÉMOCRATIE DANS LA GRÈCE ANTIQUE

42 La démocratie aristotélicienne. Aristote (384-322 av. J-C.), ana-
lysant les régimes politiques, dit de la démocratie qu’elle est le
gouvernement des pauvres. Il renchérit que la démocratie n’a
pas pour critère le nombre ou plutôt, d’abord le nombre, mais la
condition sociale. Le pouvoir est démocratique lorsqu’il appar-
tient aux pauvres et non au plus grand nombre. Et pourtant,
si le plus grand nombre est riche, le pouvoir de la majorité ne
sera pas démocratique mais oligarchique.
Il enseigna qu’il y a plusieurs degrés de démocratie selon
la part croissante du rôle des pauvres. Le dernier degré où il y
a le maximum de démocratie est celui dans lequel les fonctions
publiques électives sont rémunérées. Tout le monde peut élire
et être élu, le pouvoir est à tous. À la différence de ce qui se

passe pour les autres régimes, les candidats vont se presser car
les pauvres ont un intérêt financier évident à se faire élire pour
échapper à la pauvreté : ce sera, dit-il, une lutte d’autant plus
acharnée qu’il ne s’agira pas, en réalité, seulement de pouvoir
mais surtout de moyens de subsistance. Ces titulaires de pou-
voir, pour être réélus, deviendront démagogues. Cette forme de
démocratie, très proche de la tyrannie, est appelée démagogie
par Aristote. Dans ce type de régime, ce n’est plus le bien com-
mun qui commande les solutions mais les intérêts personnels
de ceux qui gouvernent ou de ceux que les gouvernants flattent
pour se maintenir au pouvoir 1.
43 La démocratie, un régime génétiquement mauvais. Socrate,

470-399 av. J-C. n’est pas a priori contre l’oligarchie, mais son
intelligence acérée trouvait dans la démocratie de nombreux
points critiques. Le philosophe grec ne put supporter que la
confection des lois et le gouvernement de la Cité soient confiés
à une assemblée de foulons, de cordonniers, de revendeurs, etc.
Socrate était convaincu qu’il n’y a de mérite et de vertu que
dans le savoir. Il était effrayé de voir la Cité dirigée par l’igno-
rance. Pour lui, le politique doit savoir ce qu’il fait et, pour le
savoir, il doit être éduqué 2.
Dans le même ordre d’idées, il a été découvert un pamphlet
politique anonyme (424 av. J-C.) très acerbe contre la démocra-
tie. Celle-ci n’est pas un régime mauvais par accident, mais un
régime mauvais en lui-même, par essence, insusceptible d’amé-
lioration : chez les meilleurs, il y a un minimum de dérègle-
ment et d’injustice et un maximum d’inclination vers le bien ;
tandis que dans le peuple il y a un maximum d’ignorance,
de désordre et de méchanceté, dans la mesure où la pauvreté
le pousse à l’ignominie. Le peuple est caractérisé aussi par le
manque d’éducation et par la rudesse qui, dans certains cas
naît de l’indigence. Dès lors, la direction d’une Cité ne peut
être laissée entre les mains des pauvres, par essence ignorants
et méchants.
44 La démocratie selon Périclès. Pour Périclès (495-429 av. J-C.),

préfigurant en cela Rousseau, la démocratie, c’est d’abord l’éga-
1 RICCI (Jean-Claude), Histoire des idées politiques, Dalloz, 2008, p. 51.

2 Ibid., p. 23.
Le statut du parlementaire 63
lité et les mœurs (fraternité, tolérance, mesure et équilibre). Il

parle de l’égalité, mais la considération principale est attachée
au mérite. La démocratie égale aussi liberté, mais une liberté
compatible avec les lois. La démocratie, selon Périclès, est un
régime de tolérance, de débat public, de confrontation des idées,
un régime de générosité et de fraternité (philanthropia).
45 Les pensées des philosophes favorables à la démocratie. Plus
tard, après les Grecs, d’autres penseurs favorables à la démocratie
ont surgi. Ils ont influencé la conduite des hommes dans leur
gouvernement. On peut en citer quelques-uns.
Spinoza ou Baruch de Spinoza (1632-1677) se poste comme
l’apôtre de la tolérance et de la démocratie. Pour lui, la démo-
cratie est la meilleure organisation politique car la souveraineté
ne peut résider que dans la nation 3.
Montesquieu, de son vrai nom Charles-Louis de Secon-
dat, baron de la Brède et de Montesquieu (1689-1755). Il écrit
notamment :
« La liberté politique dans un citoyen est cette tran-
quillité qui provient de l’opinion que chacun a de sa
sûreté ; et pour qu’on ait cette liberté, il faut que le
gouvernement soit tel qu’un citoyen ne puisse pas
craindre un autre citoyen 4. »
« C’est une expérience éternelle que tout homme qui
a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu’à ce
qu’il trouve des limites. Qui le croirait ? La vertu même
a besoin de limites… 5 »
« Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut
que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le
pouvoir 6. »
« Tout serait perdu si le même homme, ou le même
corps des principaux, ou des nobles ou du peuple,
exerçaient ces trois pouvoirs : celui de faire des lois,
3 RICCI (Jean-Claude), op. cit., p. 216.

4 MONTESQUIEU, Esprit des lois, L. XI, chap. 6.
5 Ibid., chap. 4.
6 Ibid.
celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de

juger les crimes ou les différends des particuliers 7. »
Montesquieu va jusqu’à analyser, à partir de l’expérience

de l’Angleterre, le régime parlementaire. Pour lui, le parlement
doit être bicaméral. L’une des chambres, la chambre basse, dis-
pose de la primauté en matière fiscale et financière. L’autre, la
chambre haute, celle de la noblesse héréditaire, est une chambre
de réflexion. Les deux chambres seraient soumises au régime
de sessions périodiques et non à celui de réunions permanentes
car, selon lui, c’est un facteur malsain d’excitation politique. Les
élus ont un mandat représentatif général et non particulier. Est
exclu, le mandat impératif.
Jean-Jacques Rousseau est avant tout un philosophe de la
liberté et de l’égalité. Mais la liberté avant tout. Pour permettre
à l’homme de garder au maximum sa liberté, il propose un sys-
tème politique de « contrat social » : « une forme d’association qui
défende et protège de toute la force commune la personne et le
bien de chaque associé, et par laquelle chacun s’unissant à tous
n’obéisse pourtant qu’à lui-même et reste aussi libre qu’aupara-
vant » 8. Les citoyens, dans le groupe, se déterminent en fonction
du bien commun, de l’intérêt général, de la volonté générale,
expression du peuple, expression de la souveraineté. Il énonce,
en quelque sorte, une théorie de la démocratie absolue.
§ 2. UNE BRÈVE HISTOIRE DU PARLEMENT EN OCCIDENT

46 Les origines anglaises du parlementarisme. S’il y a une chose
dont nous sommes certains, c’est que le parlementarisme, dans sa
forme élaborée, est d’origine anglaise. Ce parlementarisme puise
déjà sa source dans la reconnaissance par le roi, en 1215 du
droit de pétition. En 1295, le Conseil prit le nom de Model Par-
liament. En 1340, le Parlement se réunit déjà en deux chambres,
la Chambre des Lords et la Chambre des Communes. C’est le
Parlement qui, en 1327 contraint le roi Edouard II d’abdiquer. En
1462, les membres du Parlement rédigent eux-mêmes les projets
de loi (bills). Lorsqu’il y a accord entre les deux chambres, le
7 Ibid., chap. 6.
8 ROUSSEAU (J.-J.), Contrat social ou Principes du droit politique, I, 6.
roi se borne à promulguer la loi (Law). À part l’incident Crom-

well (dissolution du Parlement), l’ascension de l’institution est
grande.
C’est en 1782 que le parlementarisme est formalisé dans ses
principes dont la séparation des pouvoirs et la responsabilité du
contrôle de l’exécutif. Pour la première fois en effet, le Parlement
a imposé la démission de l’intégralité d’un gouvernement, le
Cabinet de Lord North qui bénéficiait pourtant de la confiance
du roi. Cet incident politique signifia qu’un gouvernement ne
peut se maintenir contre la volonté du Parlement.
47 La naissance du parlement en France. En France, l’acte de nais-

sance du Parlement est signé le 17 juin 1789 : les États généraux
réunis à Versailles se proclament « Assemblée nationale ». Il est
souhaitable de se rappeler que la Révolution française eut lieu
en 1789 et que la révolution fut l’affaire du peuple et donc de
ses représentants aussi. Les députés, grâce à la ferveur révolu-
tionnaire, s’accordent de grands pouvoirs. Ils ont la souveraineté
sur l’impôt, élaborent la constitution. Ce n’est plus le monarque
qui est souverain, mais la nation à travers ses représentants.
Cette institution législative eut plusieurs dénominations à
travers ces deux siècles de son existence : Assemblée nationale,
Conseil, Chambre des représentants, Corps législatif, Chambre
des députés, puis encore Assemblée nationale.
Le Sénat naquit en 1795 avec la Constitution votée la même
année. Deux chambres partageaient désormais le pouvoir législatif
même si cela l’était de façon inégalitaire. D’un côté le Conseil
des cinq cents qui avait seul l’initiative des lois (Assemblée
nationale) et le Conseil des Anciens (Sénat). En 1814, avec
Louis XVIII, le Parlement est composé de la Chambre des dépu-
tés élus pour cinq ans et de la Chambre des pairs héréditaires
ou désignés à vie (Sénat). Ces assemblées furent dissoutes par
Bonaparte pour reprendre après 9.
En 1875, la Chambre des députés est élue pour quatre ans
au suffrage universel direct. Le Sénat est élu pour neuf ans au
9 « Lorsque je me mis à la tête des affaires, la France se trouvait dans le

même état que Rome, lorsqu’on déclarait qu’un dictateur était nécessaire pour
sauver la République. » La déclaration est attribuée à Bonaparte qui se compor-
tait d’ailleurs en conséquence. Il dissout le Conseil des Cinq-cents et paralysa
le sénat. Une constitution est adoptée dans la suite par deux commissions
suffrage universel indirect. Les deux chambres ont alors des

attributions très étendues, particulièrement en ce qui concerne
les initiatives des lois et le contrôle du gouvernement.
Avec la Constitution de 1958, le régime parlementaire et
donc l’Assemblée nationale et le Sénat ont acquis toute leur
splendeur politique.
§ 3. LE PARLEMENT DANS L’AFRIQUE TRADITIONNELLE
48 La liberté, l’égalité et la souveraineté du groupe sont aussi
africaines. La démocratie est certainement née de la recherche
de l’égalité et de la liberté des citoyens et au centre de l’action,
l’individu. En Afrique, au centre de l’action se trouve le groupe.
Mais n’est-il pas possible de concevoir l’égalité et la liberté non
pas nécessairement par rapport à l’individu, mais par rapport à
une unité sociale, à une collectivité donnée ? De tout le temps,
quel que soit l’espace, les hommes pensent. Et Jaspers nous le
rappelle quand il met en lumière le fait que le temps n’entame
pas en profondeur le questionnement de l’homme portant sur
ce qu’il fait, sur ce qu’il est, sur ce qu’il cherche 10. Le ques-
tionnement n’a ni couleur, ni nationalité. Il varie peut-être en
densité selon les circonstances et les lieux.
Lorsque la société traditionnelle africaine conçoit cette égalité
et cette liberté comme facultés dont jouissent les différents clans
qui la composent et légifère sur la représentation clanique en
son sein, n’est-il pas possible d’analyser cette institution comme
une forme démocratique, en tout cas pour les États traditionnels
qui l’ont connue ? L’on sait comment, traditionnellement, les
collectivités africaines étaient organisées : l’individu s’effaçait
devant la collectivité, le clan. Cette affirmation n’exclut pas
l’existence des droits individuels. De petits États sous des
mises en place et qui vote le texte dans son bureau. De là, sort un parlement
tricaméral : le Tribunal qui discute les lois sans les voter, le Corps législatif
(ou « Corps des muets ») qui adopte ou rejette les lois, le Sénat conserva-
teur qui est chargé de vérifier que la loi est conforme à la constitution. La
préparation de la loi appartient à l’exécutif, par le biais du Conseil d’État,
chargé de rédiger les textes législatifs. C’est là, une complexité que seule une
dictature peut générer !
10 JASPERS (Karl), Introduction à la philosophie (trad. J. Hersch), Paris,
10/18, 1980, p. 6.
formes claniques ; des États-chefferies ensuite, puis, ceux,

mieux structurés comme les Empires ou Royaumes (exemples :
royaumes des Bayeke, Kuba, Kongo, Yaka, Malinké, etc.). Dans
les États-clans, chaque famille-souche avait la possibilité, généra-
lement par rotation, de présenter son candidat à un poste public
vacant. Et dans les États-chefferies, chaque clan disposait d’une
telle faculté à la mort du chef régnant. Nous ne disposons pas
de la même certitude en ce qui concerne des royaumes dans
lesquels les pouvoirs étaient organisés, souvent, à la suite des
conquêtes militaires. Il ne peut être nié l’existence de tyrannies
traditionnelles africaines.
Il est cependant difficile de soutenir que tous les éléments
d’approche constitutifs de la démocratie moderne se retrouvent
dans la « démocratie traditionnelle africaine ». On peut le voir
dans cette analyse d’Évariste Boshab à propos du processus,
presque ludique, d’une praxis démocratique entre pouvoir tradi-
tionnel et pouvoir étatique : « Mais dans la mesure où l’autorité
dans la chefferie repose sur l’affiliation clanique et le lien de
sang, la question qui se pose est de savoir comment inscrire
cette dynamique entre les autorités politiques et les chefs cou-
tumiers dans la logique d’une démocratie représentative ? » 11.
C’est là, pourtant, une donnée traditionnelle en conflit avec les
exigences d’une démocratie moderne.
Quoi qu’il en soit, l’Afrique traditionnelle était assise sur la
notion des droits et devoirs collectifs, particulièrement claniques.
À partir du moment où l’égalité est assurée entre groupes et que
chaque groupe assure son équilibre interne dans l’égalité, les
esclaves mis à part, l’on peut dire que dans leur contexte, ces
sociétés étaient déjà dans leur système démocratique. La démo-
cratie n’est pas opposée à la royauté (L’Angleterre, la Belgique,
le Botswana sont bien des royaumes démocratiques). Quant aux
esclaves, leur présence n’a pas empêché Athènes d’être à la
base de la démocratie !
11
BOSHAB (Évariste), Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du temps,
Academia-Bruylant, Louvain-la-Neuve, 2007, p. 279.
§ 4. LE POUVOIR LÉGISLATIF DANS L’ÉTAT INDÉPENDANT DU CONGO

49 L’État indépendant du Congo (EIC), une propriété privée du Roi
Léopold II de Belgique et donc absence de parlement. L’occu-
pation coloniale introduit au Congo une organisation politique
unique en son genre. Le roi Léopold II, alors président de
l’Association internationale du Congo, notifia le 1er août 1885
aux puissances étrangères que les possessions congolaises de
son Association formaient désormais « l’État indépendant du
Congo » et que d’accord avec l’Association, il a pris le titre
de “Souverain” dudit État 12, renonçant à celui d’empereur du
Congo qu’il voulait s’attribuer. Les puissances ont délibérément
reconnu à un homme le droit de créer un État dont il devenait
le maître 13.
Dans un décret pris à la même date, le Souverain notifia aux
mêmes puissances, le traité de frontières de son État. Tous les
pouvoirs, législatif et exécutif, se concentraient en la personne
du Roi souverain et toute autorité émanait de lui. On est en
présence d’un cas de monarchie absolue 14. Le Roi souverain
installa alors un double gouvernement. L’un, central, à Bruxelles,
l’autre, local, à Boma, capitale de l’E.I.C.
Il découle de ce qui précède que le pouvoir législatif était
le Roi souverain qui l’exerçait par décrets. Son représentant au
Congo, l’Administrateur général au Congo, en vertu du mandat
lui conféré, prenait des mesures législatives par ordonnances
(législatives) lesquelles devaient être approuvées par les décrets
du Roi souverain.
Ici, il y a manifestement absence de parlement, absence
d’individus représentant le peuple colonisé. C’est pourquoi l’on
a parlé d’absolutisme royal.
12 FUSIER-HERMAN (dir.), Répertoire général alphabétique du droit fran-
çais, t. XIIIe, 2e tirage, Paris, Recueil Sirey, 1895, p. 301.

13 STINGERS (J.), Congo, mythes et réalités. 100 ans d’histoire, Duculot,
Paris, 1989, p. 94.

14 MATADI NENGA GAMANDA, La question du pouvoir judiciaire en
République Démocratique du Congo, Contribution à une théorie de réforme,

éd. Droit et idées nouvelles, Kinshasa, 2001.
§ 5. LE POUVOIR LÉGISLATIF DANS LA COLONIE BELGE

50 La cession du Congo au Royaume de Belgique : un législateur
est attribué à la colonie. Devant les atrocités léopoldiennes sur
les populations congolaises, essentiellement pour l’exploitation
effrénée des ressources naturelles, il eut une grande campagne
internationale de dénonciation. Le roi fut ainsi forcé de céder
son État à des mains jugées plus aptes pour la colonisation. Dès
1906, la question de la cession de l’E.I.C. à la Belgique était
soulevée. Le 28 novembre 1907, un traité relatif à la cession
du Congo à la Belgique fut signé et ensuite il fut approuvé le
18 octobre 1908, date à laquelle fut votée la loi relative au gou-
vernement du Congo belge. Cette loi porte le nom de « Charte
coloniale ».
La Charte prévoit trois pouvoirs : le pouvoir législatif, le
pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire.
Contrairement à l’E.I.C. qui était une confusion totale des
pouvoirs entre les mains de la seule personne du Roi, le Congo
belge fut une entité différente de la métropole et le pouvoir
législatif était dévolu à la fois au Roi lui-même et au Parlement
belge.
Le Congo belge sera, de façon caricaturale, une sorte de
« démocratie coloniale » en ce qui concerne les institutions :
séparation des pouvoirs, quelques droits saupoudrés en garan-
ties aux autochtones, une liberté surveillée dans l’application
de leurs us et coutumes, le tout assaisonné par un recours à la
violence pour faire asseoir la mission dite civilisatrice.
51 Le Parlement belge et le Roi se partagent le pouvoir législatif

de la colonie. Conformément à l’article 7 de la Charte, le Roi
exerce le pouvoir législatif par voie de décrets, sur proposition
du ministre des Colonies. Ce pouvoir lui était dévolu en raison
des actes qu’il fallait souvent poser rapidement dans une colo-
nie lointaine. Le vote de lois par le Parlement belge, suivant
des procédures longues inhérentes au formalisme parlementaire,
pouvait faire traîner, sur place au Congo, l’action coloniale.
Dans certaines circonstances exceptionnelles d’ailleurs, le
Gouverneur général au Congo était appelé à exercer le pouvoir
législatif, sur délégation du pouvoir du Roi et ce, par voie d’or-
donnances législatives. En effet, on l’a déjà souligné, les tâches
urgentes à exercer exigeaient souvent la diligence des décisions

dans cette construction permanente qu’était la colonie.
Il faut cependant reconnaître que le pouvoir du Roi en la
matière était limité. L’alinéa premier de l’article 7 de la Charte
coloniale dispose que « La loi intervient souverainement en
toute matière ». Et l’alinéa deux poursuit que le roi exerce le
pouvoir législatif par voie de décrets, sauf quant aux objets qui
sont réglés par la loi.
Ainsi, il était reconnu au Parlement belge, législateur métro-
politain, un pouvoir législatif prépondérant. Non seulement il
pouvait intervenir, en toute matière, et ce de façon souveraine,
mais en plus la Charte lui réservait exclusivement un certain
nombre de matières.
Les populations congolaises étaient considérées alors comme
incapables d’exercer les droits civils et politiques, notamment
celui de voter 15. Ainsi, sans doute par fiction juridique, les
Belges votaient pour leurs députés qui étaient en même temps
les représentants du peuple colonisé.
§ 6. LE POUVOIR LÉGISLATIF APRÈS L’INDÉPENDANCE 16
52 Un parlement bicaméral. Le statut du parlementaire au Congo

à l’indépendance commence par la Loi fondamentale du 19 mai
1960 sur les structures de l’État, loi votée par le Parlement belge
alors compétent en la matière (voir supra). Comme aujourd’hui, le
premier parlement était bicaméral. Deux chambres, la Chambre de
représentants (Chambre basse) avec 143 membres et le Sénat
(Chambre haute) composé de 84 membres. La Chambre de repré-
sentants assurait la représentation de la nation congolaise dans
son ensemble car ses membres étaient élus au suffrage universel
direct. Le Sénat représentait les six provinces en raison des
particularités de chacune de ces composantes de la nation. Le
15
MATADI NENGA GAMANDA, op. cit., p. 114.
16
Il est recommandé, ici, de lire BOSHAB (Évariste), Le Parlement
congolais à l’occasion du Cinquantenaire, Discours prononcé, en sa qualité
de président de l’Assemblée nationale, Palais du Peuple, Kinshasa, le 17 juin
2010, éditions de l’Assemblée nationale, pp. 7-28. Le texte offre des détails
intéressants pour une meilleure compréhension de différentes législatures de
l’indépendance du pays à ce jour.
suffrage était indirect. À la suite d’une crise entre le président

de la République et le Parlement qui refusait une session extra-
ordinaire, « le Président Kasa-Vubu renvoya les deux chambres
en vacances le 29 septembre 1963… » 17.
En 1964, une Constitution, appelée Constitution de Lulua-
bourg (aujourd’hui Kananga), est votée pour la première fois par
un Parlement congolais et de nouvelles élections sont organisées.
Le système a démarré malgré les difficultés politiques évidentes.
À la suite du coup d’État de 1965 opéré par le lieutenant général
Joseph Mobutu, il fut voté en 1967 une nouvelle constitution,
promulguée le 24 juin 1967, effaçant d’un trait le fédéralisme
et instituant un État unitaire fortement centralisé. Dans un tel
système, le Sénat n’avait plus de raison d’être. Mais en plus,
la Chambre de représentants n’eut plus d’existence. De 1967 à
1970 le pays n’a pas connu de parlement.
53 Un parlement monocaméral. La Chambre de représentants res-

suscita sous la dénomination d’Assemblée nationale en 1970.
Cette assemblée portera successivement le nom de Conseil légis-
latif national le 05 janvier 1973 et de Conseil législatif à partir
du 15 août 1974. Ce parlement monocaméral fut composé de
420 membres élus sur listes présentées par le parti unique, le
Mouvement populaire de la révolution (M.P.R.).
Avec la révision constitutionnelle du 15 août 1974, le
Conseil législatif fut réduit à 210 membres désignés par le
Bureau politique du Mouvement populaire de la révolution
avant de se faire élire par acclamation 18.
Sous le régime de Conseil législatif, parlement monocamé-
ral, les députés portaient la dénomination de Commissaires du
peuple. Il semble que le Conseil législatif issu des élections de
1977, malgré les idéaux de nature dictatoriale du parti unique
qui limitaient son action, ait fonctionné tout de même avec
la détermination affichée d’exercer convenablement ses pou-
voirs, faisant comprendre à l’exécutif la sacro-sainte règle de
la séparation non pas de pouvoirs, mais de fonctions 19. On
17Ibid., p. 10.
18ASSEMBLEE NATIONALE & SÉNAT, Vade-mecum du parlementaire,
Kinshasa, éd. du Parlement de la RDC, 2006, p. 13.
19 En effet, les pouvoirs classiquement connus étaient exercés par le
Mouvement populaire de la révolution, Parti-État, seule institution du pays.

dit qu’il a exercé pleinement le contrôle parlementaire afin de

tenter de restaurer la bonne gouvernance 20.
Avec la révision constitutionnelle du premier janvier 1983, les
commissaires du peuple étaient élus au suffrage universel, direct
et secret. C’est sous ce régime que furent organisées les élections
législatives de 1987 et les mandats expiraient en 1992.
Après le discours du Président de la République, le citoyen
Mobutu Sese Seko Kuku Ngbendu wa Zabanga 21, prononcé le
24 avril 1990, par lequel il acceptait désormais l’ouverture
politique et en conséquence le pluralisme politique, le Conseil
législatif révisa la constitution de 1967 (une énième fois). Entre
autres matières révisées, le nom du Conseil législatif et le mode
de vote de ses membres. Ainsi le Conseil législatif redevint
Assemblée nationale.
54 Le Haut Conseil de la République, un parlement monocaméral. À
l’issue de la Conférence nationale souveraine (C.N.S.) convoquée
en 1992 aux fins d’offrir de nouvelles bases politiques au pays
et de mettre fin aux crises répétées, il fut institué un parlement
appelé Haut conseil de la République (HCR) dont les membres
avaient été désignés par les conférenciers. Et les conférenciers
étaient issus des partis et institutions politiques ainsi que des
associations civiles (société civile). Ce parlement comprenait
443 membres. Et les crises ne cessaient de se répéter.
55 La bipolarisation de la vie politique, le dédoublement institu-
tionnel, dédoublement du parlement. Au cours de cette période,
la vie politique congolaise s’est caractérisée par un phénomène
politique que l’on a appelé « bipolarisation ». D’un côté la Mou-
vance présidentielle et de l’autre l’Opposition. Ainsi la Mouvance
présidentielle eut son parlement, le Haut Conseil de la Répu-
blique (H.C.R.), et l’Opposition, son Assemblée nationale.
20 Ibid.
21 En 1972, le Président de la République, au nom de la philosophie
de l’authenticité africaine, ordonna que les noms ne soient plus d’empreinte
étrangère. Lui-même cessa de s’appeler Joseph Désiré. Les noms furent choisis
dans le patrimoine culturel africain. En même temps, les titres « Monsieur »,
« Madame », « Mademoiselle » disparurent pour donner lieu à ceux de « Citoyen »
et « Citoyenne ». Le costume dit « traditionnel » fut l’abacost, une copie du
costume classique mais sans ouverture de poitrine laissant entrevoir la cravate.
Après le discours du 24 avril 1990, les appellations et le costume reprirent,
à tort ou à raison, leurs droits dans la cité.
56 L’unification du parlement, la naissance du H.C.R-P.T. Ces deux

tendances politiques menèrent finalement des concertations qui
donnèrent naissance à un seul parlement appelé Haut conseil
de la République-Parlement de transition (HCR-PT). C’est alors
que naquit le principe dit du « partage équitable et équilibré du
pouvoir ». Le HCR-PT vota une nouvelle constitution pour la
République, « L’Acte constitutionnel de la transition » (A.C.T.).
Ce parlement était constitué de conseillers de la République
(ceux provenant du HCR), des anciens membres de l’Assem-
blée nationale (législature de 1987-1992) et d’un certain nombre
de personnalités politiques. Au total, le HCR-PT comprenait
735 membres appelés conseillers de la République.
Le programme prévu pour les élections générales dans le
pays ne put se réaliser avec la prise du pouvoir par l’AFDL
(Alliance des forces démocratiques pour la libération du Congo)
le 17 mai 1997 suivi de l’exil du président Mobutu au Maroc.
Le parlement fut congédié par l’AFDL.
57 La naissance de l’Assemblée constituante et législative, Parlement
de transition (A.C.L-P.T.). Un nouveau parlement est constitué
en 2000. L’Assemblée constituante et législative, Parlement de
transition (ACL-PT) voit le jour par décret-loi constitutionnel
n° 096/2000 du 21 juillet 2000 relatif à l’organisation et à
l’exercice du pouvoir en République Démocratique du Congo.
Ce parlement comptait 300 membres appelés députés, tous nom-
més par le président de la République. Ce parlement siégeait à
Lubumbashi, chef lieu de la province de Katanga.
Au cours de ladite période, le pays était déjà en guerre.
Sur le front est, le gouvernement devait lutter contre le Rassem-
blement congolais pour la démocratie (RCD) alors mouvement
armé. Au nord-ouest le Mouvement pour la libération du Congo
(MLC) ouvrait à son tour un nouveau front. Le pays vivait une
profonde crise et il s’avérait nécessaire de trouver une solution
négociée, une solution de paix, surtout après l’assassinat tragique
du Président de la République, Mzee Laurent Désiré Kabila, le
16 janvier 2001.
Des négociations de paix furent alors lancées. Plusieurs
accords intermédiaires furent conclus. L’essentiel fut fait en
Afrique du Sud. Les négociations finales portèrent la dénomi-
nation de « Dialogue inter-congolais » ou D.I.C en abrégé. Le
document final relatif à ces négociations fut appelé Accord global
et inclusif signé à Pretoria, en Afrique du Sud le 17 décembre

2002. Il consistait dans la mise en place d’un nouvel ordre
politique, fondé sur une nouvelle constitution démocratique.
58 Le retour au Parlement bicaméral. L’Accord global et inclusif
contient une série de résolutions. L’une d’elle institua un Sénat
et une Assemblée nationale. Les composantes politiques (l’ex-
Gouvernement, le Rassemblement congolais pour la démocra-
tie, le Mouvement de libération du Congo ainsi que la Société
civile pour ne citer que celles-là) furent invitées à désigner les
personnes de leur choix pour être membres du Sénat et de
l’Assemblée nationale de la transition. Ce nouveau parlement
bicaméral a voté une constitution appelée « Constitution de la
transition » laquelle servit de base de lancement de futures ins-
titutions. C’est d’ailleurs conformément à certaines dispositions
que furent montés les préparatifs des élections présidentielles,
législatives, sénatoriales de 2006. Le Parlement de la transition
vota en 2006 l’actuelle constitution, celle promulguée le 18
février 2006 par le Président de la République Joseph Kabila
Kabange.
Section 2
LE PARLEMENT SOUS LA CONSTITUTION DU 18 FÉVRIER 2006
59 Parlement bicaméral et la Constitution du 18 février 2006. La

Constitution est la première source du droit parlementaire. Elle
a institué un parlement et en a prévu le fonctionnement. L’ar-
ticle 100 dispose que le Parlement est composé de l’Assemblée
nationale et du Sénat. Les membres de l’Assemblée nationale
portent le titre de députés nationaux et ceux du Sénat celui
de sénateurs. Les articles 100 à 110 règlent le statut de ces
mandataires du peuple.
L’Assemblée nationale et le Sénat, connus sous l’appellation
de « Parlement » que leur confère la Constitution (articles 100)
sont les seules assemblées dont les règles de fonctionnement
ont été prévues par la Constitution (articles 111 et s.).
La Constitution prévoit, par province, une assemblée délibé-

rante dénommée Assemblée provinciale (article 197) ainsi que
le mode de désignation de ses membres.
C’est ainsi que le Parlement mit à profit l’article 3 de la
Constitution qui l’habilite à voter une loi organique portant
composition, organisation et fonctionnement des entités ter-
ritoriales décentralisées ainsi que leurs rapports avec l’État et
les provinces (loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008).
De même, en conformité avec l’article 123 de la Constitution,
il vota une loi sur les principes fondamentaux relatifs à la
libre administration des provinces (loi n° 08/012 du 31 juillet
2008). À côté de la Constitution, ces deux lois vinrent com-
pléter l’arsenal juridique nécessaire pour l’implantation et le
fonctionnement des institutions et organes de la nation. Ainsi
fut définitivement affirmé le caractère décentralisé et régionalisé
du pays. Les assemblées provinciales virent naître les règles de
leur fonctionnement, complétées par leurs règlements intérieurs
respectifs. Les organes des entités décentralisées furent alors régis
par des textes clairs et les assemblées délibérantes urbaines et
locales trouvèrent défini leur régime juridique.
Toutes ces assemblées, à l’instar du Parlement, devront
cependant tracer leurs us et coutumes avec le temps et créer
ainsi des précédents qui réguleront et stabiliseront leur droit
« parlementaire ».
60 Les rôles de deux Chambres sont-ils différents ? Quelles diffé-

rences y a-t-il entre l’Assemblée nationale et le Sénat ? Les titres
des membres de deux Chambres sont différents. Les membres
de l’Assemblée nationale sont appelés députés nationaux et
ceux du Sénat sont des sénateurs. Les premiers représentent la
nation alors que les seconds, bien que leur mandat soit natio-
nal, représentent la province, leur circonscription électorale.
Les députés nationaux sont élus au suffrage universel direct et
doivent être au moins âgés de 25 ans alors que les sénateurs
sont élus au second degré par les députés provinciaux et doi-
vent porter 30 ans d’âge, au moins. L’Assemblée nationale ne
connaît pas le système de cooptation ou celui de membres de
droit alors qu’au sein du Sénat, les anciens présidents de la
République élus sont, de droit, sénateurs à vie. En principe, le
nombre de députés nationaux est toujours plus élevé que celui
des sénateurs.
Les deux Chambres exercent le pouvoir législatif et sont

appelées « Parlement ». Il y a, sur le plan législatif une égalité :
elles votent les lois, elles contrôlent le gouvernement, chacune
d’elle jouit d’une autonomie administrative et financière.
L’article 100 de la Constitution qui institue ce pouvoir éga-
litaire commence cependant par une expression introductive
de quelque exception : « Sans préjudice des autres dispositions
de la présente Constitution, le Parlement vote les lois… » Cette
réserve se trouve ainsi consommée par les articles 113, 126,
135, 146 et 147 de la Constitution.
Les différences de fond qui découlent certainement du mode
d’élection des uns et des autres sont donc contenues dans les
dispositions constitutionnelles susvisées. La première grande dif-
férence est établie par l’article 113 de la Constitution ; « Outre
les Commissions permanentes et spéciales, les deux Chambres
peuvent constituer une ou plusieurs Commissions mixtes pari-
taires pour concilier les points de vue lorsqu’elles sont en
désaccord au sujet d’une question sur laquelle elles doivent
adopter la même décision en termes identiques. Si le désaccord
subsiste, l’Assemblée nationale statue définitivement. »
L’article 135 fixe la procédure à suivre dans le cas d’un
projet de loi ou d’une proposition de loi qui n’a pas rencontré
un accord des deux Chambres :
1. Il est d’abord recherché l’adoption d’un texte identique.
2. Une commission mixte paritaire est chargée de proposer
un texte sur les dispositions en discussion qui n’avaient
pas accueilli un accord entre les deux Chambres. Cette
commission est créée par les Bureaux de deux Chambres
après adoption par chacune d’elle du texte dont certaines
dispositions doivent faire l’objet d’une harmonisation.
3. Ensuite le texte de la Commission paritaire est soumis aux
plénières de deux Chambres. Aucun problème ne se pose
lorsque la Commission paritaire soumet un texte harmonisé
en termes identiques, dans lequel cas les plénières de deux
Chambres votent en termes identiques et clôturent ainsi le
dossier.
4. L’article 135 règle l’hypothèse où les divergences subsistent
entre les deux Chambres : « Si la Commission mixte pari-
taire ne parvient pas à l’adoption d’un texte unique ou si

ce texte n’est pas approuvé dans les conditions prévues à
l’alinéa précédent, l’Assemblée nationale statue définitive-
ment (…) »
C’est sans conteste que la Chambre basse du Parlement
prend le dessus pendant la période de « prolongation » pour
utiliser un langage de football.
Pourquoi cette différence ?
Le constituant s’est-il dit qu’une jeune démocratie n’avait
pas besoin de discussions interminables pendant que le pays
souffre d’un besoin rapide de lois et qu’à un certain moment
il était nécessaire de mettre fin au long processus en désignant
l’arbitre compétent pour siffler la fin du jeu ?
La deuxième grosse différence entre l’Assemblée nationale et
le Sénat réside dans la responsabilité du Gouvernement devant
l’une des Chambres, l’Assemblée nationale, la Chambre basse :
« L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gou-
vernement ou d’un membre du Gouvernement par le vote d’une
motion de censure ou de défiance. (…) » Ceci ressort de l’arti-
cle 146 de la Constitution pendant que l’article 147 enchaîne :
« Lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure, le
Gouvernement est réputé démissionnaire. Dans ce cas le Premier
ministre remet la démission du Gouvernement au Président de
la République dans les vingt quatre heures. Lorsqu’une motion
de défiance contre un membre du Gouvernement est adoptée,
celui-ci est réputé démissionnaire. »
Comme on le voit, il n’est pas reconnu au Sénat la compétence
en matière de vote de motions de censure ou de défiance contre
le gouvernement ou contre un membre du gouvernement.
Enfin, s’agissant d’une troisième différence, elle pourrait être
soutenue par le fait que bien que l’Assemblée nationale et le
Sénat votent les projets de lois de finances, ces projets de lois de
finances sont, chaque année, déposés par le Gouvernement sur
le Bureau de l’Assemblée nationale et non sur celui du Sénat.
La quatrième différence et non la moindre réside dans le
pouvoir du Président de la République de dissoudre l’Assemblée
nationale conformément à l’article 148 de la Constitution alors
qu’il ne détient pas ce pouvoir vis-à-vis du Sénat.
Le président Léon Kengo wa Dondo estime qu’un concours

égalitaire dans le vote des lois assurerait la qualité de la légis-
lation car, originellement, écrit-il, l’institution d’une seconde
chambre au sein de l’institution parlementaire était conçue,
et est toujours perçue comme un élément d’équilibre. Elle est
même souhaitée pour la qualité de la législation 22. À voir les
choses de près, il s’agit d’un débat à approfondir à l’intention
du constituant.
Mais il ne doit pas être occulté un point important et com-
mun aux deux Chambres tel que le stipule l’article 130 de la
Constitution : l’initiative des lois appartient concurremment au
gouvernement, à chaque député et à chaque sénateur.
61 Chambre basse, Chambre haute. Origine de l’appellation. Ces

appellations reviennent fréquemment dans le langage parlemen-
taire pour désigner l’Assemblée nationale ou la Chambre de
représentants comme la Chambre basse et le Sénat comme la
Chambre haute. On est souvent tenté de connaître leur origine.
Ces dénominations existent aussi en anglais : Lower House, Upper
House. En tout cas l’origine de ces expressions est obscure bien
qu’on ait tenté de scruter le droit parlementaire britannique qui
serait à l’origine de telles appellations. Il semble que de plus
en plus l’opposition de la terminologie tient au mode d’élection
de chacune de ces deux Chambres et à la durée du mandat de
membres de chacune d’elles. Une telle explication semble être
une bifurcation à défaut de trouver la vraie.
La Chambre haute est, depuis ses débuts, considérée comme
une assemblée composée de membres nommés ou de membres
de droit ou encore de membres élus au suffrage indirect (les
Sénats de la R.D.C., de la France, des États-Unis d’Amérique,
la Chambre des Lords en Grande Bretagne, etc.).
La Chambre basse, celle des députés ou des représentants
(États Unis, la première législature congolaise par exemple) ou
encore Assemblée nationale (R.D.C., France) ou Chambre des
communes (Grande Bretagne), a pour règle, pour l’élection de
ses membres, le suffrage populaire.
22
KENGO WA DONDO (Léon), Le Sénat dans l’évolution et le devenir du
Congo indépendant, Conférence donnée à l’occasion de grandes conférences
du Cinquantenaires de la République Démocratique du Congo le 12 juin
2010, p. 4.
Le XIXe siècle a vu surgir les théories libérales. Celles-ci ont

largement appuyé la création des Chambres hautes qui eurent
comme rôle celui de modérer le zèle révolutionnaire des élus du
peuple des jeunes démocraties. Il eut donc d’un côté, les repré-
sentants du peuple élus au suffrage universel qui composaient
les Chambres basses et de l’autre, les sénateurs, nommés ou de
droit ou encore élus au suffrage indirect. Ainsi, croyait-on, les
lois allaient être équilibrées.
62 La nature des règlements intérieurs de deux Chambres. Les
règlements respectifs des deux chambres complètent leur statut
constitutionnel ainsi que leur fonctionnement. Les chambres
sont habilitées par la Constitution (article 112) à adopter leurs
règlements en plénières. Les règlements de deux chambres ainsi
adoptées par ces dernières, en vertu de la règle constitutionnelle
d’habilitation, sont, techniquement parlant, des actes réglemen-
taires et non des lois. Cependant, comme il en a été question
ci-dessus, ils sont considérés comme des actes ayant force de
loi dont parle l’article 160 de la Constitution.
En effet, le règlement intérieur de chaque chambre n’est
pas une matière régie par la loi conformément aux articles 122
et 123 de la Constitution. C’est vrai que les listes que dressent
ces dispositions sont faites sous réserve d’autres, mais il est
bon de reconnaître aussi qu’aucune autre disposition constitu-
tionnelle ne réserve cette matière au domaine de la loi. Il y a
certainement un malaise à cela car les procédures que prévoient
les règlements des chambres sont si fondamentales pour le vote
des lois, y compris d’ailleurs des lois constitutionnelles qu’il
est à se demander comment ils ne peuvent être que des actes
réglementaires ? De plus, le constituant a lui-même considéré
les règlements de Chambres ainsi que le règlement du Congrès
comme une matière tellement importante qu’il les a soumis au
contrôle a priori de constitutionnalité par la Cour constitution-
nelle au même titre que les lois organiques (article 160 de la
Constitution). De là, à penser que ces règlements valent plus
que les lois ordinaires non soumises au contrôle préalable de
constitutionnalité, il n’y a qu’un pas. Sur le plan technique, ces
règlements ne sont que des actes réglementaires ou mieux, nous
l’avions déjà défendu, des actes ayant force de loi.
Par ailleurs, il y a lieu de signaler que le Parlement, par son
autonomie et sa spécialisation, crée des procédures sui generis
qui s’imposent à d’autres pouvoirs sans pour autant qu’elles ne

soient des lois. C’est ainsi que par une résolution, une Chambre
peut requérir la suspension de la détention de son membre et
le pouvoir judiciaire exécute, sans débat, une telle résolution.
63 Les autres sources des règlements de deux Chambres. Le statut

des députés et des sénateurs peut être puisé aussi dans la juris-
prudence de la Cour suprême de justice et, dans un proche ave-
nir, de la Cour de cassation et de la Cour constitutionnelle.
Les coutumes parlementaires et les conventions interna-
tionales, surtout interparlementaires, constituent aussi d’autres
sources. Le Parlement de la République Démocratique du Congo
est membre de plusieurs organisations interparlementaires, notam-
ment de l’Union interparlementaire, de l’Assemblée Parlemen-
taire Paritaire des Pays africains, des Caraïbes et du Pacifique
et l’Union européenne (APP/ACP-UE), de l’Union Parlementaire
Africaine, de l’Assemblée Parlementaire de la Francophonie, du
Forum Parlementaire de la Communauté de Développement de
l’Afrique Australe (SADC-PF). Il est en coopération agissante
avec l’Association des Parlementaires Européens pour l’Afrique
(AWEPA) et avec des Agences du système des Nations unies
(PNUD).
§ 1. LE DÉPUTÉ NATIONAL
1. Pour être député national, il faut avoir été élu
64 Les députés ne sont plus nommés, ils doivent être candidats et

être élus. Pour être député national, il faut avoir été candidat
aux élections législatives conformément à la loi électorale qui
en fixe les conditions et avoir été élu au suffrage universel et
secret. Leur mandat est de cinq ans. Ils sont rééligibles, mandat
après mandat. Les candidatures sont présentées par les partis
politiques ou par les regroupements politiques. Les candidatures
des indépendants sont aussi recevables si elles sont régulière-
ment introduites. Cependant la volonté du constituant est de
construire clairement la vie politique autour des partis politiques
ou de leurs regroupements.
La Constitution du 18 février a mis fin à la désignation

des députés qui avait été érigée en système par le Parti-État, le
Mouvement populaire de la Révolution et par la Constitution
de la transition.
La Constitution, en son article102, pose les conditions subs-
tantielles pour être candidat, sans préjudice d’autres conditions,
notamment de procédure et d’exclusion posées par la loi élec-
torale. Il s’agit de :
– la condition de nationalité : le candidat, quel que soit son
sexe, doit être Congolais. La « congoléité » est prouvée par
un certificat de nationalité que délivre le ministère de la
justice ;
– la condition d’âge : le candidat doit être âgé de 25 ans révo-
lus au moins. Ici, c’est l’attestation de naissance qui en fait
foi. Elle est délivrée par le bourgmestre de la commune de
résidence ;
– la condition de capacité : le candidat doit jouir de la plé-
nitude de ses droits civils et politiques et ne doit pas être
inclus dans un des cas d’exclusion que prévoit la loi élec-
torale. Cette condition est remplie dès lors que le dossier
contient une attestation de bonnes vie et mœurs délivrée par
le bourgmestre de la commune de résidence. Il est produit
aussi au dossier un extrait du casier judiciaire.
2. Le titre de député national

65 Les membres de l’Assemblée nationale portent le titre de
députés nationaux. Elus pour siéger à l’Assemblée nationale,
tous ces représentants du peuple portent le titre de « députés
nationaux ». Ils le portent déjà dès la proclamation des résultats
à la condition suspensive de la validation de leurs pouvoirs.
3. Le mandat
66 La validation de mandats. À la question de savoir quand exacte-
ment un élu acquiert la qualité de parlementaire, à la publication
des résultats ou à la validation de son mandat, on y répond
que cette qualité est acquise dès la publication des résultats des
élections, à la condition résolutoire que l’Assemblée n’invalide
pas son élection à la suite de la vérification des pouvoirs 23.

Ses droits et obligations existent déjà pourvu qu’il soit validé
comme député.
La validation des pouvoirs est de la compétence de l’Assem-
blée nationale. Ceci est conforme à l’article 103 dernier alinéa.
Le principe de la séparation des pouvoirs interdit qu’un autre
pouvoir soit habilité à autoriser des personnes à siéger à l’As-
semblée. Elle est l’acte par lequel la plénière de l’Assemblée
nationale déclare valide le mandat d’un député parce qu’après
examen du dossier, l’élu a satisfait aux conditions légales pour
y siéger.
Théoriquement, il se pose tout de même un problème : la
première plénière qui va siéger pour valider les mandats de
ses propres membres est composée de députés nationaux non
encore validés eux-mêmes ! Comment transférer plus de pouvoir
que l’on en a soi-même ?
67 La procédure de validation. L’on sait que la première plénière

est conduite dans sa première phase par le Secrétaire général
de l’Administration de l’Assemblée nationale étant donné que le
Bureau, même provisoire n’est pas encore constitué. Il désigne
le Doyen d’âge de députés lequel présidera le Bureau provisoire
ainsi que deux députés les moins âgés qui en seront les secré-
taires. Le Bureau provisoire ainsi constitué a généralement trois
rôles importants. Il procède à la vérification et à la validation
des mandats des députés ; il procède à l’adoption du règlement
intérieur de l’Assemblée nationale ainsi qu’à l’élection du Bureau
définitif.
Étant donné que la validation des pouvoirs se déroule
conformément aux règles préalablement établies afin d’éviter
l’arbitraire, elle ne pourra avoir lieu qu’après l’adoption, par la
plénière, du règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
En ce qui concerne la procédure de la validation des pou-
voirs proprement dite, le Bureau provisoire fait constituer par
la plénière une ou plusieurs commissions pour vérifier les pou-
voirs de ses membres. Pour simplifier les choses, nous parlerons
de la Commission. Elle aura pour tâche d’examiner le dossier
23 SERVICE JURIDIQUE DE LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS, Précis de droit
parlementaire, « L’inviolabilité parlementaire », Bruxelles, 2000, p. 19.

de chaque élu. Le dossier est transmis à l’Assemblée nationale

par l’organe ayant organisé les élections. Ce dossier est censé
contenir le procès-verbal de l’élection du député ainsi que toutes
les pièces relatives aux conditions d’éligibilité déposées par le
candidat député.
Les règles des assemblées délibérantes sont d’application.
La Commission décide à la majorité de ses membres selon les
exigences du règlement intérieur. Le règlement intérieur de l’As-
semblée nationale de la législature 2006-2011 exige une majorité
absolue des membres de la Commission. Cela veut dire la moitié
des membres composant la Commission, plus un.
Lorsqu’il y a égalité des voix au deuxième tour du scrutin,
la voix du président de la Commission est prépondérante. Le
rapport relatif aux travaux et conclusions est présenté à la plé-
nière par la Commission, sur invitation du Bureau provisoire
de l’Assemblée nationale.
La plénière s’exprime sur le rapport. Elle se prononce sur la
validité des pouvoirs de ses membres. Le règlement actuel fixe
le quorum à la majorité absolue des suffrages exprimés 24.
Enfin, le président du bureau provisoire proclame « Députés
nationaux » ceux dont les pouvoirs viennent d’être validés.
68 Les critères de validation. Quels sont alors les critères de vali-

dation ? D’abord, il s’agit, juridiquement, de vérifier si le député
national dont le dossier sous examen est bien la personne qui
avait été élue. C’est donc une question de l’identité complète
du député. À cette occasion, l’une des pièces fondamentales du
dossier à laquelle la Commission aura recours est le procès-verbal
de l’élection qui aura été transmis à l’Assemblée nationale par
l’organe organisateur des élections. La Commission et la plénière
ensuite, devront se rassurer que l’individu élu correspond bien
à ce député national dont le mandat va bientôt être validé.
La deuxième étape est celle de la vérification des condi-
tions de l’éligibilité du député proclamé élu. Il s’agit du respect
24 Il est important de faire la différence entre « majorité absolue des

membres composant l’Assemblée ou la Commission » et la majorité absolue
« des suffrages exprimés ». Le premier s’obtient en divisant par deux le nombre
de tous les membres de l’organe concerné, plus un, alors que l’autre, c’est le
nombre des votants divisé par deux plus un.
scrupuleux de l’article 106 de la Constitution. Pour valider les

pouvoirs du député proclamé élu, la plénière, après le rap-
port de la Commission et après débat éventuel, doit avoir la
conviction que :
a) L’élu est de nationalité congolaise. À ce sujet, il y a lieu
de retenir qu’il n’y a pas, à ce jour, une double nationalité.
La nationalité congolaise est une et exclusive : « La natio-
nalité congolaise est une et exclusive. Elle ne peut être
détenue concurremment avec aucune autre ». Ces termes
sont de l’alinéa premier de l’article 10 de la Constitution.
Il a cependant été remarqué que jusqu’à ce jour, certains
députés nationaux pourraient être de nationalité étrangère. Les
preuves de la nationalité étrangère sont restées quelque peu
difficiles. Disons à ce sujet que le processus de la reconstruc-
tion nationale avait toléré une telle faiblesse. Dans le chef
de la République, le devoir de respect de la Constitution
s’impose. Le député national non Congolais devait pourtant
être conséquent, respecter son choix, celui de l’abandon par
lui de la nationalité congolaise. Il ne devrait pas trahir son
option pourtant volontariste.
La question qui se pose est celle de savoir s’il faut admettre
ou pas la double nationalité pour la République Démocra-
tique du Congo. Cette question s’est toujours posée depuis
la période de la transition (2003-2006), mais le législateur
congolais a préféré garder le statu quo en la matière, compte
tenu de nombreux conflits frontaliers que le pays a connus.
Apparemment, elle est récurrente et se pose à nouveau.
b) L’élu est âgé de vingt-cinq ans au moins. Le député national
qui serait élu à 24 ans, doit être invalidé même s’il attei-
gnait l’âge requis à l’occasion de la validation. L’obligation
est donc celle de se soumettre à l’élection à 25 ans révolus.
Quel serait alors le sort de son suppléant ? La nullité de
l’élection du député entraîne celle de son suppléant. Dans
ce cas, une nouvelle élection s’impose, à moins que la loi
électorale prévoit expressément une conduite contraire.
c) L’élu dont le dossier est soumis à la validation jouit de
la plénitude de ses droits civils et politiques. S’il s’avère,
avant la validation, que le député national élu, avait été
condamné à la privation de droits civils et politiques et
que le jugement est coulé en force de chose jugée (c’est-à-
dire qu’il n’est plus susceptible de recours), il ne peut être

validé.
d) Le député élu ne se trouve pas ou plus dans un des cas
d’exclusion prévus par la loi électorale. Il suffit donc de s’y
référer pour en tirer argument. La loi reprend généralement,
parmi les conditions, celle de moralité. Une personne récem-
ment condamnée pour abus de confiance ou pour détour-
nement de deniers publics par un jugement exécutable 25
et élue député national, peut-elle être validée ? Un député
national élu, peut-il être validé dès lors qu’il est reconnu
coupable, entre l’élection et la validation de son mandat,
d’une infraction par jugement devenu exécutoire ? Toutes
ces hypothèses plaident, en principe, pour un non. Mais
le tout dépend des éléments du dossier et du moment où
se pose la question.
À l’occasion de la validation des mandats des députés natio-
naux de la législature de 2006-2011, surgit un cas qu’il fallait
résoudre, celui d’un député de la circonscription électorale de
Beni, dans la province du Nord-Kivu. La question de validation
qui paraissait complexe au début, trouva cependant une solution
quelque peu biaisée 26.
L’exercice de la fonction publique est aussi une charge morale.
Des anciens disaient que la vertu et la moralité doivent être à la
base de toute action politique. À cet effet, les sophistes (sophia
= sagesse) considéraient la Cité comme source exclusive de la
morale et de la loi. Platon estimait même que les lois étaient
fondées sur une morale transcendante. Pour lui donc, prédo-
mine, en politique, le souci du moral. Saint Thomas d’Aquin
25 Il est bon de saisir les nuances entre un jugement définitif et un jugement

exécutoire. Le premier est définitif simplement parce que le juge, tranchant
un litige quant au fond, ne peut plus revenir sur la question. Il est dessaisi.
Un juge supérieur peut cependant être saisi, éventuellement d’un appel. Le
second est toujours définitif lui aussi mais en plus, on peut l’exécuter soit
parce qu’il comporte une clause d’exécution provisoire nonobstant les recours
à former soit parce qu’il est coulé en force de chose jugée, autrement dit que
tous les recours sont écoulés et que la décision est exécutoire.
26 Il s’agit du cas de monsieur Paluku wa Mathethi Gilbert, un député
national indépendant. Il avait été condamné, avant les élections, par un tri-
bunal de grande instance à une servitude pénale principale pour abus de
confiance. Le jugement était assorti d’une arrestation immédiate. C’est de la
prison qu’il sortit de son propre gré pour participer aux élections et fut élu.
parle de la morale autant que de la vertu en politique. Jean-

Jacques Rousseau, à la recherche de la forme nouvelle de société,
entendait faire naître une Cité nouvelle dont les caractéristiques
essentielles sont celles d’être juste et de bonnes mœurs, celles
d’avoir des citoyens éduqués, aux vertus civiques et qui ont le
sens du bien public ainsi que des institutions politiques. Et la
politeia aristotélicienne n’est-elle pas un régime où dominent
le mérite tout autant que la vertu ?
En résumé, sur ce point, il ne peut être validé que le député
national élu dont le dossier ne comporte pas la preuve d’une
violation grave de mœurs et de l’ordre public.
69 Le mandat commence à la validation des pouvoirs et expire à

l’installation de la prochaine et nouvelle Assemblée. L’on peut
dire que la validation du mandat du député, correspond à son
entrée officielle en fonctions. Ce mandat commence à la validation
des pouvoirs et expire à l’installation de la nouvelle Assemblée.
Cette prescription de la Constitution met fin aux spéculations
qui se tissent lorsqu’il y a dépassement du mandat. En effet, on
observe généralement que les élections sont rarement organisées
aux dates prévues. Cette circonstance entraîne principalement
le dépassement de la durée du mandat. À cette occasion, des
contestations sur la validité de leur mandat s’élèvent.
En stipulant que le mandat du député national expire à
l’installation de la nouvelle Assemblée, la Constitution, par son
article 13 alinéa 3, a voulu mettre fin à de telles spéculations.
Conformément à cette disposition, les membres de l’Assemblée
nationale poursuivent donc le mandat au-delà de cinq ans jus-
qu’à l’installation de la nouvelle Assemblée nationale issue de
nouvelles élections, s’il n’a pas été possible de réaliser celles-ci
dans le délai régulier. Les raisons financières peuvent être à la
De cette manière, il ne forma pas appel contre la décision. La question de

sa validation se posa. Certains membres de l’Assemblée pensaient qu’un élu,
expiant une peine de servitude pénale après une décision coulée en force
de chose jugée et de surcroît un évadé de la prison, n’était pas digne d’être
validé. D’autres par contre, estimèrent qu’il était déjà député national et que
sa validation devait avoir lieu quitte au Procureur général de la République
de solliciter la levée de son immunité parlementaire pour qu’il retourne en
prison. Arrêté de nouveau, il fut détenu à la prison de Makala d’où il obtint,
sur demande de l’Assemblée nationale, une suspension de la détention aux
fins de participer aux travaux de la session. Il est resté, depuis, en liberté.
base d’un retard dans l’organisation électorale. Malheureusement,

le retard ainsi remarqué reste sans sanction juridique.
Les candidats députés des partis ou regroupements politiques,
une fois élus députés nationaux, n’accomplissent pas un man-
dat impératif.
4. Le mandat impératif est nul
70 La notion du mandat impératif. Le député est dépendant dans
l’exercice de son mandat. Le mandat est impératif lorsque cette
indépendance est violée. C’est notamment le cas lorsque le
député est tenu de respecter soit le programme sur lequel il a
été élu, soit les engagements pris avant son élection soit encore
les directives du parti dans l’exercice de sa mission parlemen-
taire. Son objet est de protéger la liberté du parlementaire. Ce
dernier peut prendre des engagements auprès de son électorat.
Il n’y est cependant pas lié. Autant, il n’est pas lié au respect
des instructions de son parti dans le cadre de sa fonction, autant
également il ne peut perdre sa liberté pour promesses faites.
L’expression est utilisée par l’alinéa 5 de l’article 101 de
la Constitution. Cette dernière n’en a donné aucune définition,
ce qui offre libre cours à la spéculation, surtout lorsque l’on
sait que l’article 110, in fine, comme pour semer le doute sur
la notion, dispose que tout député national ou tout sénateur
qui quitte délibérément son parti politique durant la législature
est réputé renoncer à son mandat parlementaire obtenu dans le
cadre dudit parti politique.
71 Le mandat impératif par rapport aux électeurs. Le mandat

parlementaire est un mandat « indépendant et représentatif, en
ce sens que les parlementaires ne rendent aucun compte aux
électeurs… Il n’existe pas de relation d’obligation entre eux 27 ».
Dans l’exercice de ses fonctions, le parlementaire est libre. Cette
liberté implique l’indépendance. Son mandat est non seulement
indépendant, mais aussi irrévocable. « Le parlementaire se déter-
mine librement dans l’exercice de son mandat et n’est juridi-
quement pas lié par les engagements qu’il aurait pu prendre
avant son élection, ni par les manifestations de volonté de ses
27 FRAISSEIX (Patrick), Droit constitutionnel, 2e éd., Vuibert, Paris, 2009,

p. 193.
électeurs en cours de mandat 28. » Ainsi, il ne peut démissionner

sur demande des électeurs parce qu’il n’aura pas accompli les
promesses faites. Il pourra néanmoins en être sanctionné par
le futur vote, ce qui est autre chose. Mirabeau n’a-t-il pas dit :
« Si nous sommes liés par nos instructions, nous n’avons qu’à
déposer nos cahiers sur nos banquettes et à nous en retourner
chez nous » et Condorcet d’ajouter : « Mandataire du peuple, je
ferai ce que je croirai plus conforme à ses intérêts. Il m’a envoyé
pour exposer mes idées, non les siennes ; l’indépendance absolue
de mes opinions est le premier de mes devoirs envers lui 29. »
72 Le mandat impératif par rapport au parti ou à la coalition

politique. Ici, il faut entendre par mandat impératif, l’instruc-
tion ou les directives émanant de son parti ou du regroupement
politique dont un député national est membre et à laquelle ou
auxquelles il doit obéir. Il y a dans ce cas une relation de
dépendance étroite du parlementaire vis-à-vis de son groupe.
Il en découlerait que le groupe peut avoir la tentation de révo-
quer le mandat du parlementaire, de le faire remplacer par son
suppléant, pour désobéissance ou inefficacité.
Son groupe politique ne dispose d’aucune compétence pour
le faire parce que le député exerce librement son mandat et avec
indépendance. Tout député conduit à démissionner sur la base
d’une injonction politique doit refuser d’obéir.
Plusieurs cas de violation du principe de l’indépendance
et de la liberté du parlementaire dans sa mission peuvent être
envisagés :
— Les interventions du député qui ne s’inscrivent pas dans la
ligne du parti
Le parti ou le regroupement politique demande au parle-
mentaire de démissionner, s’appuyant en cela à tort sur
28
AVRIL (Pierre) et GICQUEL (Jean), op. cit., p. 32.
29
Mirabeau : Compte de Mirabeau, né Honoré Gabriel Riqueti (1749-1791),
homme politique français, orateur charismatique, député puis président de
l’Assemblée constituante durant la Révolution française. Condorcet : Marie Jean
Antoine Nicolas de Caritat, marquis de Condorcet (1743-1794), philosophe,
mathématicien, économiste, académicien des sciences et homme politique
français. Député à l’Assemblée législative et membre de la Convention à
la Révolution française. Tous les deux cités par Le Mong Nguyen, op. cit.,
p. 20.
le dernier alinéa de l’article 110 de la Constitution, parce

qu’il estime que les interventions du député ou du séna-
teur le déstabilisent ou que ce dernier n’est pas efficace ou
fidèle à la ligne politique. Le député reste libre de prendre
la position qui lui semble la meilleure en sa conscience.
Ce seul fait, disons en lui seul, ne peut s’apparenter à un
départ délibéré du député de son parti même si ce dernier
l’excluait.
— Le député ne paie pas ses cotisations au parti
Le parti estime que le parlementaire n’assure pas sa cotisation
et qu’il faut mettre fin à son mandat. À lui seul le fait ne
constitue pas un départ délibéré du parti. Il se pourrait que
pour des raisons indépendantes du député, les cotisations
n’aient pu être assurées. Certaines circonstances spéciales
qu’il doit avoir expliquées au parti peuvent justifier une telle
attitude. Cependant, lorsqu’il ressort clairement que c’est de
façon délibérée que le député ne paie pas ses cotisations
alors qu’il sait que son parti doit en vivre, il peut être conclu
qu’il a délibérément accepté de vivre en marge de son groupe
politique surtout si d’autres circonstances alourdissent ce
manquement, notamment des prises de position contraires
à la ligne du parti, la participation manifeste aux réunions
d’un autre parti. Dans ce cas, n’est-il pas légitime de pen-
ser que par ce comportement le député aura délibérément
quitté son parti et la décision de ce dernier de l’en exclure
ne devrait-elle pas être prise en compte par l’Assemblée
nationale pour l’application non rigide de l’article 110 de
la Constitution ? L’application de l’article 110 suppose une
requête du parti à la Chambre.
— Les conventions en blanc
Le cas des conventions en blanc, signées d’avance par les
parlementaires avec leurs partis ou regroupements politiques,
aux termes desquelles ils sont remplaçables le cas échéant,
sont nulles. Il peut arriver, dans le pire des cas, que le député
ait délivré au parti une lettre de démission en blanc, non
datée. Ceci, dans l’intention de permettre au parti d’y insérer
la date, le nom du suppléant et de l’envoyer à l’Assemblée
nationale. Cette pratique est illégale et de nul effet.
— Les conventions avec les groupes d’intérêts
Les engagements pris par les parlementaires de groupes

d’intérêts (groupes provinciaux, groupe de défense de com-
merçants, etc.) n’ont que le sens d’orientation politique et
ne revêtent aucune force juridique qui obligerait un par-
lementaire de mettre fin à son mandat s’il s’écartait de la
ligne. Du reste ces groupements n’ont officiellement aucun
effet pour les députés nationaux, en tout cas dans l’actuel
règlement intérieur.
Cela ne signifie pas que le député national ne soit pas libre
de prendre part aux réunions organisées dans le cadre de
la province ou de la circonscription électorale : l’Assemblée
nationale ne reconnaissant pas ces groupes, leurs activités
n’ont simplement aucun effet juridique vis-à-vis d’elle. L’une
des sanctions, c’est qu’ils ne peuvent bénéficier ni d’une
allocation financière ni d’une assistance administrative.
— Les conventions de partage de la durée du mandat entre
titulaire et suppléants
Les conventions de partage de la durée du mandat entre le
titulaire et les suppléants, dans le sens tel que le titulaire
ferait trois ans et démissionnerait en faveur du premier
suppléant et ce dernier le ferait à son tour en faveur du
deuxième sont sans effet. De tels arrangements sont illégaux,
le député national ayant été élu pour exercer un mandat
d’une durée de cinq ans
Toute convention, entre le député et son parti qui irait dans
le sens de favoriser le deuxième suppléant au détriment du
premier en cas de vacance, est nulle.
73 Le mandat impératif comporte une sanction juridique. La sanc-
tion juridique du mandat impératif est que l’élu du peuple ne se
verra pas retirer son mandat pour non respect d’instructions de
son parti, pour non respect d’engagements pris au cours de sa
campagne électorale. On l’a vu, toute convention qui en porte
les traces est nulle et de nul effet.
74 Le mandat impératif comporte des aspects susceptibles d’échap-

per au contrôle et à la sanction. L’élu du peuple, de lui-même,
est souvent dans une situation qui ne lui permet pas de dénon-
cer ce qui est manifestement la violation de son mandat. Même
dans les pays où la démocratie semble très avancée, le mandat
impératif fonctionne comme une tumeur maligne, un cancer.
S’agissant du Royaume de Belgique, Marc Uyttendaele n’a pas

hésité de dire : « Le principe de l’interdiction du mandat impératif
comporte néanmoins une part de fiction. Dans la réalité politique,
les intérêts particuliers des circonscriptions dans lesquelles les
parlementaires sont élus conditionnent leur action. En outre,
le rôle des partis limite considérablement leur indépendance.
La plupart d’entre eux respectent la discipline de vote imposée
par leur parti 30. » Tout ceci peut s’analyser, écrit-il, comme une
forme de mandat impératif.
En effet, plusieurs facteurs entrent en ligne de compte. D’un
côté, s’agissant particulièrement de la République Démocratique
du Congo, les électeurs de la circonscription électorale attendent
que leur parlementaire concrétise les promesses faites. Cette
attitude conditionnera le futur vote. Ou il réalise une fraction de
ses engagements ou il se lance encore, dans la future campagne
dans de nouvelles promesses plus fallacieuses que les premières.
Son élection dépend de la capacité de sa démagogie.
De l’autre côté, le parti ou le regroupement politique est bien
celui-là qui désigne les membres aux postes les plus importants.
Ne pas être attentif à la dictée du parti, disons du chef du parti,
c’est prendre les risques de la congélation politique. Courir ce
risque est d’autant plus lourd que la plupart des parlementaires
n’ont pas de carrière professionnelle en dehors de leur mandat,
ce qui ne leur permet ni de survivre sans l’appui politique de
leur parti ni de manifester réellement leur indépendance. Ainsi
les consignes de tout genre sont données sous la forme voilée
du mandat impératif que Uyttendaele appelle, entre guillemets
« discipline de vote ». Le contenu des interventions parlemen-
taires dévoile un sous bassement de consignes de leurs partis
respectifs. Les interventions sont, du reste, très encadrées par
les groupes parlementaires dans le sens de la ligne du parti.
Les menaces proférées contre les parlementaires récalci-
trants restent souvent sans preuve et pourtant on en voit bien
les effets.
L’Assemblée nationale, disons toutes les assemblées délibé-
rantes, sont des pièces essentielles de la démocratie et l’écrase-
ment de l’indépendance de leurs membres, par un mécanisme
30 UYTTENDAELE (Marc), Précis de droit constitutionnel belge, Regards
sur un système institutionnel paradoxal, 3e éd. 2005, Bruylant, p. 265.

subtil de mandat impératif avec sanction politique, est une atti-

tude à proscrire. Il faut donc, normalement, laisser le député
national s’exprimer dans le sens de sa conscience et voter en
conséquence.
5. Le mandat est national

75 Élu par une circonscription électorale, le mandat est pourtant
bien national. Le député national est élu par une circonscription
électorale au suffrage universel direct et secret. Sa circonscrip-
tion électorale n’est donc pas le pays tout entier comme pour le
président de la République. Néanmoins, son mandat est national.
C’est de cela que provient le caractère général du mandat du
député national comme l’est d’ailleurs celui du Sénateur et que
la Constitution exprime fermement par la prescription suivante :
« Le député national représente la nation » (article 100, alinéa 4)
ou encore « Le sénateur représente sa province mais son mandat
est national » (article 104, alinéa 2).
La relation entre la circonscription (électeurs) et le député
national, entre la province et le sénateur, n’est pas une relation
juridique contractuelle entre l’électorat et l’élu. D’ailleurs, lorsque
la circonscription ou la province vient à disparaître en cours
de mandat du parlementaire, celui-ci reste parlementaire pour
la législature car son mandat est effectivement national.
6. Le nombre de députes nationaux

76 Le nombre de députés nationaux au cours d’une législature
n’est pas généralement fixé par la Constitution. Étant donné que
le nombre de députés nationaux peut varier d’une législature à
une autre, le constituant n’en a pas déterminé un chiffre fixe.
Il a préféré laisser la question à la compétence du législateur
de la loi électorale. Dans le passé, le nombre de députés ou de
conseillers ou encore de commissaires, selon l’appellation adop-
tée, a beaucoup varié au cours des périodes même très voisines
l’une de l’autre. À titre d’exemple, il eut, de 1960 à 1965, 143
députés ; le parlement monocaméral de 1972 en a compté 420 ; le
Conseil législatif de 1975 à 1977 eut 272 députés (commissaires
du peuple) ; il eut 310 députés entre 1982 et 1987 ; 222 de 1987
à 1990 ; 443 députés ou conseillers de 1992 à 1994 ; 735 dans
la législature de 1994 à 1997 ; 300 dans la législature de 2000
à 2003 ; 500 au cours de celle de 2003 à 2006 ; 500 au cours de

la présente période. Le HCR-PT comptait 735 membres !
Pour ne pas figer constitutionnellement un chiffre variable
avec le temps, l’article 101 de la Constitution a été rédigé de
telle façon que le nombre de députés nationaux ainsi que les
conditions de leur élection et éligibilité soient fixés par la loi
électorale.
§ 2. LE SÉNATEUR
1. Le sénateur doit avoir été candidat aux élections

sénatoriales
77 L’accomplissement des conditions prévues par l’article 106 de
la Constitution, au même titre que le député national. Le can-
didat sénateur doit remplir les conditions prévues par l’article
106 de la Constitution. Ces conditions sont les mêmes que celles
retenues pour le candidat député national. La seule différence,
à ce niveau, est celle de l’âge.
78 La règle d’âge du candidat sénateur. Alors que pour être candidat

député national, l’âge requis est de vingt-cinq ans au moins, le
candidat aux élections sénatoriales doit avoir, lui, trente ans à
la date de la candidature.
79 L’exception d’éligibilité. Une autre différence entre le député

national et le sénateur se rapporte à la qualité de sénateurs à
vie. Alors que le député national est candidat aux élections et
doit avoir été élu, les sénateurs, eux, ne sont pas tous élus. Les
anciens présidents de la République qui sont passés par le suf-
frage universel, direct et secret et élus sont de droit sénateurs à
vie. Ainsi, les présidents de la République qui s’autoproclame-
raient tels, ou ceux qui, dans le passé, ont été présidents sans
avoir été élus ne bénéficient pas de cet avantage. Ces anciens
présidents de la République élus sont donc, de droit, sénateurs
à vie. Tant qu’ils seront en vie, ils seront sénateurs. Ce privi-
lège, s’il faut identifier ainsi cet avantage, n’est pas gratuit : le
sénat a toujours été considéré comme une assemblée des sages
et autrefois il était réservé aux nobles par hérédité ; c’est là, une
des méthodes utilisées par la Constitution pour faire bénéficier
au législateur et au peuple l’expérience de ceux qui ont dirigé
le pays et qui en connaissent les secrets, peut-être pas tous,

mais quand même !
80 Le mandat de sénateurs s’inscrit autour d’un parti politique
ou d’un regroupement politique à l’instar de celui du député
national. Les candidats sénateurs sont présentés par les partis
politiques ou par les regroupements politiques. La tendance la
plus partagée au cours de la rédaction de la Constitution était
d’organiser la vie politique autour des partis et des regroupe-
ments afin de créer ainsi une coutume politique solide. Toutefois
les indépendants sont admis à être candidats sénateurs. Chaque
candidat se présente avec deux suppléants avec lesquels il est,
le cas échéant, élu.
2. Le candidat sénateur est élu au second degré par les

députés provinciaux
81 Les sénateurs sont élus au second degré par les députés provin-
ciaux. Les sénateurs sont élus au second degré par les assemblées
provinciales conformément aux stipulations constitutionnelles
(article 104, alinéa 4 de la Constitution). La loi électorale peut
fixer d’autres conditions, pourvu qu’elles ne soient pas contraires
à la Constitution. La même loi détermine aussi le nombre de
sénateurs ainsi que les procédures électorales.
Dans chaque province, il fonctionne une assemblée délibé-
rante (assemblée provinciale) dont les membres, appelés députés
provinciaux, sont élus au suffrage universel direct et secret.
Leur circonscription électorale est le territoire, la ville ou la
commune selon le cas. Ce sont ces députés provinciaux qui
élisent les sénateurs. C’est ce qu’il faut entendre par élection
au second degré. Les sénateurs ne sont pas élus directement
par les populations entières de leur circonscription électorale
qui est la province, mais par les députés de toute la province
au cours d’une plénière. On part de l’idée que le peuple qui a
élu les députés provinciaux a placé en ces deniers la confiance
nécessaire qui justifie qu’ils élisent, à leur tour, les sénateurs
en son propre nom.
3. Le mandat du sénateur
82 La validation du mandat du sénateur. La validation se passe
dans les mêmes conditions que celle du député national. Le
sénateur élu, une fois ses pouvoirs validés par la plénière du

Sénat, porte officiellement le titre de sénateur. Son mandat de
cinq ans commence à la date de la validation des pouvoirs et
expire à celle de l’installation du nouveau Sénat (article 105).
Cette disposition constitutionnelle permet d’éviter le vide
institutionnel au cas où les élections sénatoriales venaient à
connaître un retard dans leur organisation. La fin du mandat
n’est donc pas comptée de date à date (voir supra, mandat du
député national).
Le mandat du sénateur, à l’instar de celui du député natio-
nal, est de cinq ans renouvelable à volonté. Bien qu’élus par
les députés de sa province, le sénateur accomplit un mandat
national comme le prescrit l’article 104 de la Constitution.
Le mandat est donc général et tout mandat impératif est
nul. Il y a lieu de se référer, à ce propos, à la notion du mandat
impératif telle que développée au sujet du député national.
Section 3
LES DROITS DES DÉPUTÉS NATIONAUX ET DES SÉNATEURS
83 Leurs droits sont reconnus par la Constitution et par les règle-

ments respectifs de deux Chambres. Il s’agit des droits reconnus
par les articles 107 et 109 de la Constitution aux parlementaires
dans le cadre bien précis de l’exercice de leurs fonctions ainsi
que par les règlements respectifs de deux Chambres. Le tout
sans préjudice, d’une part, du bénéfice tiré des droits civils et
politiques garantis par la législation nationale et d’autre part,
de ceux garantis par les instruments juridiques internationaux,
notamment par le Pacte international relatif aux droits civils et
politiques. Ce Pacte entré en vigueur le 23 mars 1976 était régu-
lièrement ratifié par la République le 1er novembre 1976 31.
31
Journal Officiel du 9 avril 1999.
1. Les droits inscrits dans la Constitution et repris dans les

règlements de deux Chambres
84 La libre circulation du parlementaire (article 109, alinéa 1 de

la Constitution). Les sénateurs, les députés nationaux comme
d’ailleurs les députés provinciaux, les conseillers urbains,
municipaux, les conseillers de secteur ou de chefferie ont le
droit, comme toute personne résidant sur le territoire national
congolais, de circuler librement. Cette liberté de circulation a
pour siège l’article 30 de la Constitution. En effet, cet article
dispose que « toute personne qui se trouve sur le territoire natio-
nal a le droit d’y circuler librement, d’y fixer sa résidence, de
le quitter et d’y revenir, dans les conditions prévues par la loi ».
Dans certains cas précis, exemple pris des prisonniers, c’est la
loi qui détermine que le détenu soit, dans les limites de temps
fixées par le juge, interdit de libre circulation.
De façon spéciale pour le député national et pour le séna-
teur, le constituant a voulu marquer la liberté de circulation
d’un sceau particulier à l’article 109 : « Les députés nationaux
et les sénateurs ont le droit de circuler sans restriction ni
entrave à l’intérieur du territoire national. » Ils sont, en effet,
des représentants du peuple, élus au suffrage universel direct
et exercent un mandat national. Ils sont, sur le plan national,
« le peuple lui-même », la sentinelle de ce même peuple qui les
a élus. Rien alors ne permet que la liberté de circulation leur
soit réduite ou entravée.
Cela signifie, par exemple, qu’un député national ou un
sénateur ne peut être empêché de se déplacer d’un lieu à un
autre parce qu’il n’aurait pas une autorisation de sortie, ou
parce que le parquet se préparerait à envoyer au Parlement une
demande de levée d’immunités.
Il y a cependant lieu d’apporter un détail sur cette assertion,
surtout que l’on sait que les députés nationaux et les séna-
teurs obtiennent de leurs bureaux respectifs des autorisations
de sortie. Quel sens donner à ces documents ? Le parlementaire
ayant été élu pour participer activement aux travaux de son
institution et que le règlement intérieur sanctionne un certain
nombre d’absences, il est normal que celui qui a des raisons
de se soustraire aux travaux pour un temps à l’occasion d’un
voyage, en avise le président. Cette autorisation administrative
ne constitue pas la permission d’exercer un droit, en l’occurrence
la liberté de circulation. Il s’agit simplement d’un document de

contrôle administratif qui permet, entre autres, d’excuser une
série d’absences aux travaux parlementaires. Le document est
établi d’ailleurs dans l’avantage du parlementaire lui-même afin
que son absence ne lui soit opposée négativement. En consé-
quence, il serait mal venu de la part de services de migrations,
de refuser l’embarquement d’un député national ou d’un sénateur
dans un aéroport au motif qu’il ne serait pas détenteur d’une
autorisation de sortie signée par le Parlement.
Il y a aussi lieu d’envisager le cas d’un parlementaire, por-
teur d’un passeport diplomatique. Ce dernier document donne
droit à plusieurs avantages diplomatiques et protocolaires par
réciprocité convenue entre le pays d’accueil et le nôtre. À tout
moment la direction des migrations peut exiger qu’au passeport
soit joint une autorisation de sortie du ministère des affaires
étrangères. Le passager parlementaire qui ne l’aurait pas à sa
portée pourrait voir son voyage entravé. Cette sanction est, à
notre avis, excessive. Pour ne pas énerver la Constitution, les
agents de la direction de migrations commis à la frontière ont
pris l’habitude d’avertir généralement leur chef hiérarchique au
téléphone du déplacement du titulaire du passeport diplomati-
que numéro tel. À ce jour il n’y a pas eu d’incidents majeurs
à signaler.
Afin d’éviter le zèle négatif de quelque fonctionnaire, il est
conseillé à un parlementaire qui se déplace pour des motifs
personnels de se munir d’un passeport ordinaire.
85 Le droit à une indemnité équitable (article 109, alinéa 2). La

Constitution reconnaît au parlementaire une indemnité qu’elle
qualifie d’équitable. En effet, le député national et le sénateur
accomplissent une mission difficile et complexe. Une loi, on la
lit et on la commente. Elle fait toujours l’objet de discussions
devant les juridictions et les administrations, mais souvent on
ne se rend pas compte du nombre d’heures de travail que le
Parlement a dû y consacrer ! La discussion autour d’une dispo-
sition peut prendre des journées et des nuits entières, parfois
au détriment de la santé des parlementaires. Un mot, et un seul
peut être la pierre d’achoppement dans la rédaction d’un texte
législatif et donner lieu à de véritables recherches scientifiques.
Ces lourdes tâches que le parlementaire accomplit sont souvent
complexes.
C’est pour cette raison que l’État, pour l’encourager à travailler

et pour rémunérer ses fonctions, lui reconnaît une indemnité
équitable par rapport à sa charge 32.
Mais cette indemnité ne doit pas être dérisoire, elle ne
doit pas non plus être excessive. L’exigence est que l’indem-
nité doit simplement être équitable, autrement dit, une somme
d’argent ainsi que des avantages en nature qui lui permettent
d’exercer, sans trop de soucis, les fonctions de parlementaire
pendant le mandat que le peuple lui a confié. La nation a, en
effet, besoin de bonnes lois. C’est une nécessité nationale que
de bons contrôles de l’exécutif soient réalisés pour que vive la
démocratie. La bonne gouvernance se mesure aussi à la qua-
lité du contrôle parlementaire. Cela a un prix tout de même.
Sans une indemnité équitable, beaucoup de parlementaires
compétents ne s’adonneraient pas au travail et le Parlement
serait une institution sans valeur véritable. Pourquoi un homme
d’affaires, un médecin, un professeur d’université, un avocat,
un ingénieur se sacrifieraient-ils à accomplir des charges très
absorbantes et presque philanthropiques au détriment de leur
travail rémunérateur ?
La justification d’une indemnité équitable est, du reste,
contenue dans la Constitution. C’est pour assurer l’indépendance
et la dignité du parlementaire (article 109). C’est tout de même
là un argument essentiel. Si, dans ce monde dominé par les
puissances d’argent, un parlementaire se faisait payer par des
tiers pour accomplir une législation biaisée qui ne tiendrait point
compte de l’intérêt général, quel genre de lois aurions-nous ?
Que représente, en effet, un député ou un sénateur mendiant et
qui, en plus, serait sans moyen de locomotion pour rejoindre le
Parlement ou les divers ministères et entreprises publiques où
il est fréquemment appelé à assurer le contrôle ? Que vaudrait-il
aux yeux de ceux qu’il va contrôler ? Ne serait-il pas à la merci
de la corruption et de la prévarication ?
La loi des finances prévoit cette indemnité.
86 Le droit à une indemnité de sortie (article 109, alinéa 2). Les

députés nationaux et les sénateurs ont droit à une indemnité
de sortie conformément à l’article 109, alinéa 2 de la Constitu-
32 Article 199, alinéa 2, Règlement actuel de l’Assemblée nationale et
213, alinéa 3 du Sénat.

tion. Cette indemnité est égale à six mois de leurs émoluments

mensuels 33.
87 Le droit d’être couvert par des immunités nécessaires (article

107). Il serait difficile de remplir les fonctions de parlementaire
sans une couverture immunitaire. L’immunité consiste notamment,
dans le chef du parlementaire, de ne pas être poursuivi pour
les votes faits ou pour les propos tenus ou pour d’autres actes
posés dans le cadre de l’exercice de ses fonctions ou encore de
ne pas être arrêté pendant que le Parlement a besoin de lui.
Ce sujet revêt un caractère particulièrement important et
nous avons préféré lui réserver, ci-dessous, un paragraphe entier
afin de l’examiner dans tous ses détails.
2. Les droits inscrits dans les règlements
88 Les droits spécifiquement inscrits dans les règlements de deux

Chambres. L’alinéa 3 de l’article 109 de la Constitution stipule,
entre autres, que « les autres droits des Parlementaires sont fixés
par le Règlement intérieur de chacune des Chambres ». C’est en
vertu de cette norme d’habilitation que les deux Chambres du
Parlement inscriront désormais dans leurs règlements respectifs
une liste des droits en faveur de parlementaires. Pour la législa-
ture de 2006-2011, l’Assemblée nationale les a inscrits dans les
articles 91 à 94 de son règlement et le Sénat dans les articles
212 à 224.
89 Le droit à la parole. Le droit à la parole n’est pas à propre-

ment dit une prérogative que les règlements de deux Chambres
accordent au parlementaire. Le droit à la parole préexiste avant
les Chambres elles-mêmes. Philosophiquement, il s’agit d’un
droit inhérent à la fonction : il n’y a pas de parlementaire sans
parole ! Si l’on a conçu dans les démocraties représentatives
une fonction de voter les lois, d’en débattre préalablement, de
contrôler le gouvernement par des questions écrites, orales, par
des interpellations et ainsi de suite, c’est que celui qui exerce la
fonction ne peut être qu’exceptionnellement muet, donc atteint
d’un handicap.
33 Lire respectivement les articles 92, alinéa 2 et 217, alinéa 2 des règle-
ments de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Par ailleurs si la Constitution a prévu l’irresponsabilité à

propos des opinions émises par le parlementaire dans l’exercice
de son mandat, c’est que l’institution des immunités est aussi
basée sur la parole, sur la libre parole. On y reviendra.
Que le parlementaire ait le droit à la parole tant en plénière
qu’en commission ou sous-commission quoi de plus naturel !
Appelé à participer aux débats, il ne peut rester bouche cousue,
sauf s’il le veut.
Cependant le temps de parole peut être réglementé selon
certaines modalités. Il peut être envisagé d’accorder aux inter-
venants un temps limité, convenu entre le Bureau et la plénière
(de même pour les commissions et sous-commissions). Le temps
d’intervention et le nombre d’intervenants peut également faire
l’objet d’une entente entre groupes parlementaires.
La question se pose cependant à l’égard de non inscrits.
Étant donné qu’ils ne sont inscrits, par définition, dans aucun
groupe parlementaire, ils devaient pouvoir agir en électrons libres
en cette matière, autrement dit, ceux qui voudront intervenir
auraient droit à la parole dans le temps limité par la plénière.
Le règlement actuel de l’Assemblée nationale donne l’impres-
sion que les non inscrits sont des délaissés pour compte. Rien
ne justifie ce « statut », chaque parlementaire ayant été élu par
le peuple.
90 Le droit à un jeton de présence pour les travaux en Commis-

sions et Sous-commissions. Chaque parlementaire fait partie
d’une Commission et peut faire partie d’une Sous-commission.
Il bénéficie d’un jeton de présence. Une indemnité spécifique
fixée par le Bureau de chacune des deux Chambres lui est
allouée. Ne sont payés que les parlementaires porteurs de jetons
de présence (liste de présents). Ne sont payés que ceux qui ont
effectivement travaillé. Les excusés aux séances ne sont pas
bénéficiaires de l’indemnité. C’est là une sorte de sanction, la
sanction financière. Le seul avantage que tirent les excusés est
de ne pas être comptés comme absents et échapper ainsi à la
sanction disciplinaire.
91 Le droit aux vacances parlementaires. À l’obligation de séjourner

dans sa circonscription électorale pendant au moins un mois,
correspond le droit aux vacances parlementaires dont les titres
de voyage sont payés par le Parlement. Le mandat étant national
le parlementaire peut passer les vacances ailleurs sur le territoire

national, mais réserver un mois pour sa circonscription. Il a le
devoir de déposer un rapport de vacances.
Les parlementaires ont le droit de prendre des vacances à
la fin de chaque session ordinaire ou à la clôture d’une session
extraordinaire consécutive à une session ordinaire. Les règlements
de deux Chambres le prévoient habituellement.
92 Le droit à la protection de l’autorité publique et à une garde
rapprochée. La Constitution du 18 février 2006 régit un pays
post-conflits. Bien que la République ait choisi la démocratie
représentative, il n’a pas, par ce seul choix, mis fin à toutes
les insécurités qui ont tendu leurs tentacules dans le pays. Le
processus de sécurisation est cependant en marche. Dans un tel
environnement, la sécurité du parlementaire n’est pas néces-
sairement garantie par la nature. C’est pour cela que l’autorité
administrative, militaire et politique doit pouvoir assurer, à tout
moment, la sécurité du parlementaire 34.
Le Parlement, ayant conscience de la situation, accorde une
garantie supplémentaire : le député, s’il le veut, peut obtenir une
garde rapprochée. Cette garde est assurée par une police censée
être spécialisée dans le domaine. Bien que la garde dépende,
pour son paiement, d’un budget de la police, sa vie quotidienne
est assise sur les indemnités du parlementaire. La conséquence,
c’est que peu nombreux sont les parlementaires qui s’assurent
une telle garde.
93 Le droit aux titres et frais de voyage. Lorsque les députés natio-

naux ou les sénateurs sont appelés à participer aux sessions de
leurs Chambres, les frais et les titres de voyage aller et retour
pour eux-mêmes et pour leurs conjoints sont à charge du Parle-
ment. Une telle charge pour l’institution est logique. Le voyage
est effectué dans le cadre des charges qu’ils exercent conformé-
ment au mandat pour lequel le peuple les a élus. Une session
ordinaire dure généralement trois mois et peut être suivie d’une
session extraordinaire. L’administration du Parlement ne prend
34
Article 91 du Règlement actuel de L’Assemblée nationale et 214.
Cependant, la formulation du Sénat semble restrictive : une protection pen-
dant les tournées du sénateur.
en compte que la famille monogamique conformément au code

de la famille.
Cependant, il est tout de même juste de se poser la ques-
tion de savoir si dans un pays encore pauvre comme le nôtre,
les députés et sénateurs qui proviennent justement des couches
déshéritées de la population, peuvent continuer à exiger du
trésor public le luxe de payer les titres de voyages pour leurs
épouses ?
94 Les avantages sociaux. Les règlements respectifs de deux
Chambres prévoient généralement, quelles que soient les légis-
latures, des avantages liés à la fonction. Il s’agit notamment
d’une diversité des frais :
– les frais d’installation. L’Assemblée nationale n’a pas déter-
miné dans son Règlement la hauteur de ces frais. Pour le
Sénat, conformément d’ailleurs aux us parlementaires, ces
frais d’installation sont l’équivalent de six mois d’émolu-
ments mensuels 35 ;
– les soins médicaux pour les parlementaires, leurs conjoints
et pour leurs enfants à charge ;
– l’indemnité de logement ;
– l’indemnité de transport ;
– les frais funéraires pour les parlementaires, leurs conjoints
et leurs enfants à charge ;
– le droit au transfert de la dépouille du parlementaire dans
sa circonstance électorale, sauf avis contraire de la famille
du défunt ; ce droit comprendrait aussi celui du rapatriement
de la dépouille ;
– le droit pour le conjoint survivant et les orphelins de béné-
ficier, pendant les six premiers mois qui suivent le décès du
parlementaire, de l’entièreté de l’indemnité parlementaire
et de deux tiers de cette indemnité pendant le temps qui
reste à courir jusqu’à la fin de la législature ;
– les parlementaires, leurs conjoints et leurs enfants à charge
ont droit au passeport diplomatique ;
35
Règlement Sénat, article 217 ; Règlement Assemblée nationale, article 92,
alinéa 4.
– le droit à une assurance pour risque maladie, risque décès,

risques liés à l’exercice du mandat parlementaire, risque
vieillesse et maternité. Ce régime de sécurité sociale prévu
par la loi n° 88/002 du 29 janvier 1988 institue une coti-
sation obligatoire mensuelle au Service de Sécurité Sociale
pour les Parlementaires, en sigle, SESOPA.
3. La question spécifique de l’assurance SESOPA
95 La sécurité sociale pour les parlementaires a été instituée par

la loi n° 88/022 du 29 janvier 1988. À l’époque, il s’agissait d’as-
surer la sécurité sociale de Commissaires du peuple (SESOCOP),
membres d’un parlement monocaméral appelé Conseil législatif.
Y sont présentement assujettis, tous les parlementaires, anciens
et nouveaux (article 2).
Ce régime spécial couvre, aux termes de l’article premier
de la loi :
– le risque maladie,
– le risque décès,
– les risques liés à l’exercice du mandat parlementaire,
– le risque vieillesse (ou retraite),
– la maternité.
Les branches risques maladie, décès, risques liés à l’exercice
du mandat parlementaire et maternité sont entièrement à charge
du trésor public. La branche des pensions de retraite est assurée
par les cotisations de parlementaires, l’intervention du trésor
public, les produits de placement et de prise de participation,
les dons et legs ainsi que par les cotisations facultatives.
La pension « vieillesse contributive » ou pension de retraite
consiste en une rémunération viagère versée mensuellement
au parlementaire qui, pour une des raisons déterminées par la
Constitution ou par la loi électorale, cesse l’exercice du man-
dat parlementaire (article 40). Pour en jouir, il faut réunir les
éléments suivants :
– être en règle de cotisation ;
– avoir atteint l’âge de 55 ans et justifier d’une période mini-

male d’assurance fixée par voie de règlement ;
– avoir cessé d’exercer le mandat parlementaire.
96 Les cotisations de parlementaires sont mensuelles et obligatoires.

Elles sont effectuées par retenue à la source sur les indemnités
parlementaires. Cependant un ancien parlementaire peut pour-
suivre la cotisation en vue d’améliorer ses conditions de pen-
sion. On ne peut ignorer, en effet, que l’article 53 dispose que
la pension annuelle vaut la dernière indemnité parlementaire
fois le nombre d’années de cotisation, le tout divisé par 30.
97 Les cotisations facultatives. Les cotisations facultatives sont

celles versées par des anciens parlementaires afin d’améliorer,
comme on dirait, leur score final.
Bien que l’article 2 de la loi assujettisse les « Commissaires
du Peuple » et les anciens parlementaires à ce régime, seuls les
premiers en furent bénéficiaires. Cependant les anciens parle-
mentaires pouvaient y accéder conformément à l’article 97 de
ladite loi qui dispose que le président de la République, peut,
sur proposition du Bureau du Conseil législatif (lire aujourd’hui
Bureau de l’une ou de l’autre Chambre) autoriser l’admission à la
branche de la pension de retraite du présent régime de sécurité
sociale toute personne qui a exercé un mandat parlementaire
avant l’entrée en vigueur de la loi.
98 Les anciens parlementaires admis au bénéfice du SESOPA. Les

anciens parlementaires des première et deuxième législatures
de la première République ainsi que les anciens parlementaires
des première, deuxième et troisième législatures de la Deuxième
République 36 ont été admis au régime spécial de sécurité sociale
des anciens parlementaires (article 2) en vertu de l’ordonnance
n° 97-065 du 22 avril 1997 du Président de la République.
36
La Première République va théoriquement du 30 juin 1960 au
24 novembre 1965, jour de la prise du pouvoir, par coup d’État par Joseph
Désiré Mobutu, président de la deuxième République. On estime que la
troisième République prend fin le 17 mai 1997 avec la prise du pouvoir par
l’AFDL et s’étend jusqu’à ce jour.
Il est vrai que depuis la présente législature (2006-2011) des

anciens parlementaires touchent effectivement des indemnités
viagères et le SESOPA a ainsi apparu au grand jour sans que
beaucoup de parlementaires ne sachent exactement ce que cela
signifie. Il est conseillé aux parlementaires de prendre connais-
sance de la loi sur leur sécurité spéciale, loi composée de 100
articles afin de se familiariser avec leurs droits et devoirs en la
matière. La vieillesse progresse chaque jour et chaque jour l’on
court des risques. Les charges de député ne sont pas éternelles.
Il est bon de s’en rendre compte.
99 Le SESOPA et sa gestion ténébreuse. Il faut avouer que le régime

juridique du SESOPA fixé par la loi du 29 janvier 1988 est très
avantageux pour les parlementaires mais l’application qui en
a été faite dans le temps a été calamiteuse. Tel que ce service
fonctionne, il y a de multiples questions qui se posent :
– le retrait de la cotisation se fait à la source. Il n’y a cepen-
dant aucun document comptable remis au parlementaire en
justification éventuelle de cette cotisation ;
– aucun numéro de police d’assurance ne lui est attribué, alors
que la loi impose de mentionner, entre autres, le numéro
d’immatriculation du parlementaire, victime d’un accident
ou d’une maladie ;
– le régime lui-même est une question : le Parlement se com-
porte-t-il en une société d’assurance ou est-il une institution
assurée auprès d’une institution d’assurance spéciale ? Les
parlementaires n’en savent pas grand-chose. Il y a lieu de
craindre qu’un tel produit n’ait aucune assise sérieuse et
qu’il s’effondre, d’un moment à l’autre, à la manière de
certains produits de bourse ;
– la gestion du SESOPA elle-même est opaque. Y a-t-il eu
dans le passé une prise de participation ou de produits de
placements ? Personne n’en sait quelque chose ;
– enfin, il se pose la question même de la consistance de la
prime : ce que les parlementaires paient à titre de primes
est-il consistant au point de soutenir une sécurité sociale ?
Le tout se passe comme si le trésor public était l’assureur
des parlementaires.
4. Les droits spécifiques de membres du Bureau de

l’Assemblée nationale, du Sénat et des bureaux des
Commissions permanentes, des Comités des sages et des
groupes politiques
100 Les membres de Bureaux de l’Assemblée nationale, du Sénat,

de Commissions et Sous-commissions permanentes, de Comités
des sages et de Groupes politiques (parlementaires) ont droit à
des avantages particuliers. Les membres des Bureaux de deux
Chambres, des bureaux de commissions permanentes et de leurs
sous-commissions, de bureaux des comités de sages, de groupes
parlementaires ont droit à une indemnité de fonction et aux
avantages liés à leurs fonctions respectives.
Les membres des bureaux provisoires de deux Chambres
bénéficient aussi d’une indemnité de fonction et de droits équi-
valents à leurs fonctions.
La hauteur de toutes ces indemnités est fixée par une déci-
sion du Président de la chambre délibérée au sein du Bureau
de la chambre concernée.
101 Les groupes parlementaires. Les groupes parlementaires sont

constitués en fonction des affinités politiques. Le député natio-
nal ou le sénateur appartient au groupe parlementaire de son
parti ou de son regroupement politique. Le député national est
membre du groupe parlementaire auquel appartient le parti
politique dans le cadre duquel il a été élu. Autant, le sénateur
issu d’un parti politique est membre du groupe politique auquel
appartient ce parti. Qu’il s’agisse de l’appellation groupe parle-
mentaire ou groupe politique, la connotation est la même.
Le Sénat comprend en son sein des groupes provinciaux
que l’Assemblée nationale n’a pas en raison du fait juridique
que les sénateurs sont les élus de députés provinciaux et ont
donc un cordon ombilical avec les provinces. Ils représentent
leurs provinces respectives (article 104, alinéa 2). Il y a donc
des bureaux de groupes politiques et des bureaux de groupes
provinciaux.
Dans tous les cas, est interdite la constitution des groupes
politiques de défense des intérêts particuliers, professionnels,
locaux, claniques, tribaux ou ethniques ou encore contraires à
la Constitution ou aux lois de la République, à l’ordre public

ou aux bonnes mœurs.
Au sein de l’Assemblée nationale, il existe, de façon tout
à fait informelle, des associations des députés provinciaux ou
de la ville de Kinshasa. Nous les appelons associations, dans
la mesure où elles ne sont pas prévues par les règlements et ne
sont pas censés se dévouer à la défense des intérêts particuliers.
Elles n’ont pas le droit à un bureau auquel peut être reconnu
les avantages légaux.
§ 4. LA QUESTION SPÉCIFIQUE DE LA NATURE DE L’INDEMNITÉ PARLEMENTAIRE

102 La nature de l’indemnité parlementaire. Quelle est la nature
juridique de l’indemnité parlementaire ? Est-elle un traitement
comprenant un salaire, des indemnités de logement, de transport
et autres ? Est-elle saisissable par les créanciers du parlementaire ?
Le député doit-il ou non payer l’impôt ?
Comme pour la profession d’avocats où l’honoraire, rému-
nération du travail de l’avocat n’était pas concevable au début
(cas de Cicéron et autres), le seigneur ou le noble devant
assurer gratuitement la défense de ses protégés, la fonction de
parlementaire fut d’abord celle des riches à la suite du suffrage
censitaire 37. Ceci avait pour effet que les riches n’élisaient que
les riches. Eux, les riches, n’avaient pas besoin d’être payés, une
fois élus. Souvent, ils se contentaient d’obtenir le remboursement
des frais. Cela semblait gérable dans la mesure où ils étaient
eux-mêmes peu nombreux et les assemblées ne se réunissaient
pas aussi souvent qu’aujourd’hui : la fréquence et la durée des
sessions étaient limitées et l’activité parlementaire fort réduite
tout de même.
Aujourd’hui, les circonstances dans lesquelles travaille le
parlementaire sont manifestement différentes. Ainsi, reconnaître
une indemnité décente au parlementaire, n’équivaut pas à lui
reconnaître un avantage excessif et personnel. Le parlementaire
est appelé à voter les lois et à contrôler le gouvernement, les
entreprises publiques ainsi que les établissements et les services
37 Il s’agit d’un système électoral dans lequel, le droit de vote était réservé
aux contribuables versant un montant minimal, le cens, pour être électeur. En

France, le système était établi en 1791, puis fut remplacé par le suffrage universel.
publics. Il ne peut assurer une fonction de si haute importance

sans indépendance, sans dignité. La Constitution le dit claire-
ment : « Ils (les députés nationaux et les sénateurs) ont droit à
une indemnité équitable qui assure leur indépendance et leur
dignité » (article 109, alinéa 2).
La bonne gouvernance qui doit caractériser tout gouverne-
ment dans la gestion de la chose publique (res publica) dépend
en grande partie du travail parlementaire de contrôle : c’est le
contrôle régulier du comptable qui fait de celui-ci un bon
agent. La rectitude permanente des Exécutifs a toujours été la
conséquence des contrôles réguliers et effectifs des Législatifs. Il
s’agit là d’une tâche extrêmement importante dévolue au pouvoir
législatif et son accomplissement exige que le contrôleur soit
dans les dispositions qui ne le rendent pas fragile. Au Parle-
ment incombe également la tâche de légiférer, celle de voter
les lois du pays : quelle n’est pas, pour un pays, l’importance
des lois ? Peut-on abandonner la tâche d’examiner les projets et
les propositions de lois aux affamés, aux personnes démunies
de moyens de locomotion, indépendamment de leur capacité
intellectuelle ?
La question de la rémunération du parlementaire fait l’ob-
jet de beaucoup de spéculations. Ceci n’a pas manqué d’attirer
l’attention du Président de l’Assemblée nationale, l’honorable
Évariste Boshab : « Le travail des députés reste toujours incompris
du commun des mortels. Pour certains, les députés ne devraient
pas être payés, ils doivent plutôt s’investir à défendre les inté-
rêts du peuple par l’élaboration de bonnes lois, le fait de les
avoir élus est déjà une rétribution suffisante. Pour les autres, les
députés seraient très bien payés pour ne rien faire. Là, il s’agit
de la calomnie, de la mauvaise foi, car ceux qui soutiennent
cette thèse, bien que conscients du travail éminent qu’abattent
les députés, aimeraient les voir croupir dans la misère afin
de les rendre malléables à souhait, en quelque sorte à leur
merci… 38 ».
L’auteur de ces propos prolonge son discours en ces termes :
« Nous aimerions, si cela emporte l’assentiment des honorables
députés, organiser pour le reste de la législature, au moins une
38 BOSHAB (Évariste), Discours de clôture de la session ordinaire de mars
2010, prononcé comme président de l’Assemblée nationale, le 15 juin 2010,

éd. De l’Assemblée nationale, p. 6.
journée porte ouverte par mois, où nous inviterions plusieurs

catégories professionnelles de notre pays pour engager un dia-
logue constructif sur le travail parlementaire afin de donner
l’image réelle du député, pour ne pas dire, son importance dans
le fonctionnement d’une société démocratique 39 ». Il n’y a pas
d’analyse plus judicieuse du phénomène. En effet, en l’absence
d’information publique fiable, l’électorat, y compris pourtant des
personnes hautement formées, ne saisira pas toujours correcte-
ment les contours des fonctions du parlementaire.
Le fait, par exemple, de voir à la télévision des rangées
vides de parlementaires au cours d’une plénière, conduit les
télespectateurs à conclure à l’absentéisme alors qu’une infor-
mation claire du fonctionnement du Parlement aurait pu éviter
une telle méprise. En effet, avant d’atterrir sur les bancs d’une
plénière pour un vote définitif, les projets et les propositions de
lois sont d’abord examinés en commissions et sous-commissions.
Pendant que les uns sont en plénière, les autres travaillent dans
ces structures de base pour apprêter les lois devant être adoptées
en plénière. C’est un long et fastidieux travail qui dure des mois
pendant lesquels les commissions travaillent sans relâche. Au
cours de ces travaux, il n’y a pas de journalistes pour en faire
la relation, les travaux en commissions et sous-commissions
se déroulant, aux termes de la loi, à huis clos. Pendant que la
Commission économique et financière examine le projet de loi
budgétaire et pendant que la Commission administrative et juri-
dique amende le projet de loi relative à la Cour constitutionnelle
à soumettre à la plénière, celle-ci se réunit au même moment
pour un débat sur une autre loi qu’une autre commission lui a
soumise sans la présence d’au moins 150 députés, membres des
deux commissions en travaux. Mais tout ceci doit être expliqué.
Ce qui peut paraître comme absentéisme et paresse est parado-
xalement une application assidue au travail parlementaire.
Revenant à la question fondamentale du payement, il serait
souhaitable que les indemnités parlementaires ainsi d’ailleurs que
les traitements de tous les membres de l’Exécutif et des autres
fonctionnaires de l’État fassent l’objet d’une publication officielle,
peut-être que cela donnerait moins libre cours aux propos sans
fondement qui se propagent, malheureusement très vite.
39 Ibid., p. 7.
103 Les indemnités du député national. Voici, en réalité, pour l’année

2008, le tableau des avantages financiers des députés nationaux
et des sénateurs :
– émoluments : 2 millions de francs congolais au taux de
500 francs le dollar. En 2010 le taux est monté à 920 francs
congolais le dollar et le montant des émoluments est resté le
même pour ne représenter finalement que 2.000 dollars.
– autres avantages confondus : l’équivalent de mille cinq cents
dollars américains.
Le total mensuel se ramène à 3.500 dollars américains. Le
député national bénéficiant d’un crédit pour une voiture (un
véhicule 4x4) se voit retirer mensuellement à la source la somme
de 1.000 dollars pendant 32 mois.
Une somme mensuelle de 500 mille francs congolais est
mise mensuellement à sa disposition pour le paiement de son
assistant.
104 Les indemnités en droit parlementaire comparé. Ailleurs, en

Afrique, il n’a pas été divulgué les avantages chiffrés des par-
lementaires. Les publications qui existent sont des supputations
des journalistes qu’il faudrait bien prendre avec beaucoup de
réserve. Quelques pays d’Europe publient dans les sites officiels,
les données relatives aux avantages financiers de leurs élus.
C’est le cas de la France dont nous reproduisons les données
ci-dessous, en Euros :
– Indemnité de base : 5.487,25
– Indemnité de résidence : 164,62
– Indemnité de fonction : 1.412,97
Brut mensuel : 7.064,84
Retenues :
– Cotisation double à la caisse des pensions : 1.171,64
– Contribution exceptionnelle de solidarité : 56,92
– Contribution sociale généralisée et contribution
au remboursement de la dette sociale : 548,23
– Contribution au fonds de garantie de ressources : 27,43

Total retenues : 1804,22
Net à payer au député : 5.260,61
Cependant depuis le 1er juillet 2009, ce net à payer est de

5.867,39.
– Crédit alloué pour la rémunération de collaborateurs. Le
député peut employer un nombre de collaborateurs variant
entre 1 et 5. À ce propos, il lui est alloué le montant de 9.066
euros. S’il y a un solde, il est versé soit à la questure de
l’Assemblée nationale soit à son groupe politique. Le député
est donc employeur dans ce cas : il recrute, licencie, fixe
les conditions de travail et le salaire de son personnel.
– Le député bénéficie d’une carte nominative de transport
ferroviaire en première classe, quarante voyages aériens en
classe affaires aller et retour entre Paris et la circonscrip-
tion électorale et d’un crédit logement pour un montant qui
s’élève à 76.225 euros.
– Les coûts de téléphone et courrier électronique pour raison
de services sont pris en charge par l’Assemblée.
– Le député bénéficie également de la sécurité sociale et d’une
pension.
Ces chiffres et ces avantages, sont, à quelques unités près,
proches de ceux de sénateurs.
105 Les indemnités parlementaires et l’impôt. Le parlementaire
congolais ne paie pas l’impôt. Il n’y a aucun texte à l’appui
de cette exonération. Au milieu de l’année 2009, la question
s’est posée et le ministère des finances avait même commencé à
retenir l’impôt par prélèvement à la source, les indemnités étant
payées par voie bancaire. Après deux mois de prélèvements, cette
opération a été abandonnée et les sommes perçues, remboursées.
Il est vrai que les 2 millions de francs congolais perçus par le
parlementaire par la voie bancaire équivalaient, au moment des
faits, à 2200 dollars américains auxquels il fallait soustraire
une somme de plus ou moins 1000 dollars américains à titre
de remboursement de crédit véhicule, sans préjudice d’intérêts
bancaires et d’autres frais. Le solde ne pouvait permettre au
parlementaire de vivre décemment.
Mais la question reste posée, le parlementaire ne doit-il

pas payer l’impôt ? Dans notre entendement, il n’y a pas de
raison pour qu’il ne le paie pas. Le Parlement est l’autorité
budgétaire et par décence morale, il doit prêcher par le bon
exemple et même par le souci de sacrifice pour le peuple qu’il
représente. Le peuple paie l’impôt, mais lui s’en exonère ! Ce
n’est pas encore un scandale, certains pays comme le Maroc, le
Burkina Faso, l’Égypte et l’Inde pratiquent aussi l’exonération
totale ! Mais comment pourrait-on convenablement légiférer sur
l’impôt si soi-même on ne se le représente pas dans toutes ses
dimensions ?
Marc Van der Hulst a constaté qu’il y a une nette tendance
dans les démocraties à éliminer ce qui ressemble aux privilèges
non indispensables à l’exercice du mandat parlementaire et cette
tendance, dit-il, existe nettement dans le traitement fiscal des
indemnités, l’exonération fiscale étant devenue extrêmement
rare 40.
Pour être honnête, il est souhaitable de retenir le principe du
paiement de l’impôt et de le mettre en pratique. Mais cet impôt
ne peut s’étendre sur la totalité de l’indemnité car celle-ci est
subdivisée en plusieurs éléments. Si l’on admet que l’indemnité
parlementaire est composée d’une rémunération de base, d’une
indemnité complémentaire consistant soit en remboursement des
frais exposés soit en une indemnité de représentation à caractère
politique et d’une série d’avantages sociaux en nature ou en
numéraire, il faut alors admettre que la partie imposable est la
rémunération de base. Mais tout ceci suppose que le Parlement
fasse une distinction claire de divers postes de l’indemnité et
que celle-ci soit régulièrement payée.
106 Les indemnités du parlementaire sont elles saisissables ? Le

parlementaire débiteur vis-à-vis d’un créancier doit payer sa
dette. Le créancier peut-il recourir au recouvrement forcé faute
de paiement volontaire ? L’indemnité peut-elle alors être saisie ?
La loi ne l’interdit pas. Mais tout n’est pas saisissable dans l’in-
demnité parlementaire. En effet, comme dit ci-dessus, l’indemnité
comprend plusieurs autres avantages qui permettent au parle-
mentaire de bien remplir ses fonctions publiques. Elle comprend
40 VAN DER HULST (Marc), Le mandat parlementaire, Étude comparative
mondiale, Union interparlementaire, Genève, 2000, p. 161.

notamment le logement, les frais de transport, les cotisations au

Service de sécurité sociale. Il n’est pas permis d’immobiliser
de tels avantages et rendre le parlementaire inefficient dans ses
fonctions publiques. L’exercice du mandat public d’un parle-
mentaire ne peut être entravé.
L’indemnité comprenant une rémunération de base, c’est
celle-ci qui ferait l’objet d’une saisie, comme l’est le salaire d’un
débiteur. Bien que le parlementaire ne soit pas régi par le code
du travail, la ratio legis appliquée dans la saisie d’un salaire
par le code du travail reste d’application. L’exécution forcée
n’est pas une procédure inhumaine. Elle ne peut être l’occasion
d’asphyxier son débiteur au point de le rendre complètement
incapable de constituer un fond de remboursement. Elle doit
pouvoir maintenir le débiteur dans les conditions minimales
de logement, de nourriture, etc. Aussi, l’indemnité de base
du parlementaire ne serait-elle saisie que dans les proportions
pareilles à celles définies par le code du travail 41.
§ 5. LES DEVOIRS DES PARLEMENTAIRES

107 Les devoirs des parlementaires sont inhérents à leurs charges.
Les devoirs des parlementaires découlent de la nature des
fonctions qu’ils exercent conformément à l’article 100 de la
Constitution. Du moment où ils votent les lois et contrôlent
le gouvernement, ils doivent, en principe, être présents dans
l’hémicycle pour, d’abord participer aux travaux qui examinent
les projets et les propositions de lois, et ensuite pour y voter
les lois dont question.
Puisqu’ils sont appelés à contrôler le gouvernement,
les entreprises publiques ainsi que les établissements et les
41 Article 114 du code du travail : « La rémunération du travailleur n’est
cessible et saisissable qu’à concurrence d’un cinquième sur la partie n’excédant

pas cinq fois le salaire mensuel minimum interprofessionnel de sa catégorie
et d’un tiers sur le surplus. Elle est cessible et saisissable à concurrence de
deux cinquièmes lorsque la créance est fondée sur une obligation alimentaire
légale. La saisie et la cession autorisées pour toutes créances et celles autorisées
pour cause d’obligation alimentaire légale peuvent s’opérer cumulativement.
Le calcul des quotités cessibles et saisissables se fait après déduction des
retenues fiscales et sociales et de l’évaluation forfaitaire du logement, tel que
défini à l’article 139 du présent code. »
services publics, ils doivent participer aux travaux de contrôle

qui aboutissent à un rapport d’enquête défendu au cours d’une
plénière de l’Assemblée.
Ce sont les règlements respectifs de deux Chambres qui
explicitent les différents devoirs.
1. Le devoir de remplir pleinement sa charge de député
national ou de sénateur
108 La charge fondamentale du député national et du sénateur est
de voter les lois, de contrôler le gouvernement, les entreprises
publiques ainsi que les établissements et les services publics.
Comme dit plus haut, c’est la Constitution qui définit les fonc-
tions du parlementaire (article 100). Il appartient donc à ce
dernier de les exercer de la façon la plus active possible. Le
contraire serait faillir à la mission pour laquelle il a été élu.
Tout parlementaire est tenu de participer activement aux séances
de l’assemblée plénière, aux réunions des commissions et de
sous-commissions. Il s’agit des tâches prenantes et permanentes
pendant les sessions.
L’Assemblée nationale et le Sénat tiennent toujours, qu’il
s’agisse des plénières, des commissions ou des sous-commis-
sions des listes de présence. Les relevés d’absences dûment
établis sont transmis au Bureau qui statue et notifie sa décision
écrite au parlementaire concerné. Il faut cependant réaliser qu’il
arrive qu’un député ou sénateur soit noté absent alors qu’il
était présent et ce malgré les listes comportant les signatures de
présents. Le conseil est sans doute celui de noter ses propres
absences, autorisées et non autorisées, ce qui permet d’assurer
convenablement sa défense en cas de litige.
Il serait cependant hypocrite d’inscrire au compte du silence
l’absentéisme parlementaire, devenu par ailleurs un phénomène
presque mondial. À l’ouverture de la session ordinaire de sep-
tembre 2009, le Président de l’Assemblée nationale avait attiré
l’attention de députés nationaux sur ce triste phénomène : « (…)
Comme on peut le constater, l’absentéisme est une gangrène qui
mine le travail parlementaire en faisant porter le poids de la
production législative sur certains députés seulement qui sont
assidus, alors que si la charge était répartie entre tous, elle serait
légère pour chacun 42. »
109 Les sanctions financières pour violation de ce devoir. Les par-

lementaires qui ne prennent pas part aux réunions de leurs
Commissions et Sous-commissions n’ont pas droit au jeton de
présence et ne sont pas payés en conséquence. Le paiement
est cependant proportionnel au nombre de présences pour le
parlementaire qui n’a pas pris part à toutes les séances.
110 La sanction relative à la perte du mandat. Le député national ou

le sénateur qui s’absente de façon non justifiée et non autorisée
à plus d’un quart de séances d’une session perd son mandat.
Il s’agit là des termes de l’article 110 de la Constitution. C’est
un des modes par lequel le parlementaire peut faire mettre fin
à son mandat. En plus, tous les règlements intérieurs de deux
chambres inscrivent cette obligation 43.
111 Les récriminations politiques du groupe parlementaire auquel

appartient le parlementaire, comme sanction politique. Aucun
parti politique, aucun groupe parlementaire ne tolère des absences
sans justification, surtout aux plénières. C’est le grand moment
pendant lequel sont débattues, notamment des motions et des
résolutions. C’est le moment de la participation au contrôle de
l’Exécutif par les techniques des questions écrites, orales ou
par des interpellations. Les partis politiques aiment que leurs
membres soient là au grand complet et font des remarques à
ceux de leurs membres qui font « l’école buissonnière ».
112 Le jugement des électeurs comme sanction politique. La ten-

dance vers une exigence de présence est devenue un phénomène
mondial dans les démocraties représentatives et cette obligation
s’accompagne d’une formalisation des règles en la matière et
de l’instauration de sanctions « avant tout financières » 44. Marc
42 BOSHAB (Évariste), Discours d’ouverture de la session ordinaire de
septembre 2009, prononcé le 15 septembre 2009, éd. de l’Assemblée natio-

nale, p. 12.
43 Voir article 107 du Règlement de l’Assemblée nationale et 238 de
celui du Sénat, législature 2006-2011.

44 VAN DER HULST (Marc), Le mandat parlementaire, Étude comparative
mondiale, Union interparlementaire, Genève, 2000, p. 159.

Van der Hulst explique que ce phénomène est lié à la profes-

sionnalisation croissante du mandat parlementaire ainsi qu’au
contrôle accru que l’opinion publique exerce sur les travaux
du Parlement. L’homme de la rue a, en effet, tendance à com-
parer son propre sort à celui des hommes et femmes qu’il a
élus ; il ne comprend guère pourquoi il risque lui-même d’être
licencié sur le champ s’il s’absente de son poste de travail
sans raison valable alors que le soir, il voit à la télévision des
bancs dégarnis à l’assemblée 45. L’auteur ajoute que la pression
de l’opinion publique n’explique pas à elle seule le succès des
réglementations en matière de présence : les chefs de la Majorité
et de l’Opposition sont de plus en plus exigeants et comptent
sur les voix de tous et donc sur la participation de tous leurs
membres.
2. Le devoir de délicatesse
113 L’interdiction de l’usage indélicat de son titre. Le devoir de déli-

catesse est généralement inscrit dans les règlements intérieurs de
deux Chambres. Il est, en effet, interdit à tout député, sous
peine de sanctions disciplinaires, d’exciper ou de laisser user
de sa qualité, dans les entreprises financières, industrielles ou
commerciales ou dans l’exercice des professions libérales ou
autres et d’une façon générale, d’user de son titre pour des
motifs autres que l’exercice de son mandat.
Imaginez, en effet, un parlementaire, exerçant une fonction
libérale d’avocat, qui exciperait de sa qualité devant un manda-
taire d’une entreprise de l’État qu’il s’apprête à venir contrôler
comme parlementaire en vertu d’un pouvoir qu’il tient du Par-
lement ! La tentation est grande de monnayer la compréhension
contre une convention d’abonnement comme avocat conseil de
ladite entreprise. Il peut en être de même d’un parlementaire
médecin ou commerçant qui vendrait la tiédeur de ses fonctions
contre une convention des soins de santé ou contre un contrat
de fournitures de marchandises à l’entreprise. De la même façon,
viole le devoir de la délicatesse, le parlementaire qui s’adonne
au chantage ou qui fait le trafic d’influence.
45 Ibid.
L’usage abusif du terme « honorable » doit aussi être évité.

Ainsi, lorsque l’on pose la question à un parlementaire de savoir
comment il s’appelle, il doit pouvoir égrener ses nom et pré-
nom et si cela est nécessaire, terminer par dire qu’il est député
national ou sénateur. Il n’est pas bon de dire qu’on s’appelle
« honorable tel… », car « honorable » n’est pas un prénom.
3. Le devoir de dignité et d’honneur
114 La Constitution garantit la dignité et l’honneur du parlementaire.
Étant donné que la Constitution garantit la dignité et l’indépen-
dance du parlementaire (article 109), ce dernier doit en assurer
l’effectivité dans son comportement quotidien. Les règlements
intérieurs de deux Chambres prescrivent que le parlementaire
est tenu de sauvegarder, à tout moment, l’honneur et la dignité
de ses fonctions ainsi que l’image de marque du Parlement 46. En
effet, être parlementaire, c’est exercer, en vertu d’un mandat du
peuple, une haute fonction de représentation : le représentant a
alors l’obligation d’avoir de la finesse dans les manières, de la
retenue en toute circonstance. Il a, autrement dit, l’obligation
de vivre avec distinction et correction.
C’est justement en raison de cette position éminente de dis-
tinction, de dignité et d’honneur que le peuple lui a reconnu
le titre honorifique de « Honorable ». L’honneur n’est tout de
même pas reconnu à un impoli, à un escroc ou à un délinquant
tout court.
Viole le devoir de dignité et d’honneur, le parlementaire ivre
dans un lieu public ; le parlementaire qui s’adonne, bien que
l’acte soit privé, à une rixe publique avec son épouse ; le parle-
mentaire dont l’habillement n’est pas décent ou ne respecte pas
les convenances de sa position sociale et politique. Ne relèvent
pas de la décence, les tenues extravagantes pareilles à celles
des artistes musiciens en « show », les costumes de clown ou
semblables aux chasubles, les redingotes avec basques, peintes
d’écritures diverses, etc. Bien habillé, c’est la simplicité mais
aussi la classe.
46 Pour la législature 2006-2011 : article 96 alinéa 2 du Règlement inté-
rieur de l’Assemblée nationale et 225 alinéa 2 du Sénat.

4. Le devoir de discipline
115 Aucun corps sans discipline. Un corps sans discipline est voué
à la perte. C’est ainsi que les articles 98 à 111 du Règlement
actuel traitent de la discipline au sein de l’Assemblée natio-
nale. Au Sénat, les articles 228 à 241 du Règlement de mars
2007, traitent de la question. Il faudrait comprendre que toutes
ces dispositions relatives à la discipline constituent, pour les
parlementaires, des devoirs vis-à-vis de leur institution et vis-
à-vis du peuple qui les a élus dans le seul objectif de réaliser
la mission qui est la leur.
5. Le devoir de respecter le code de conduite de tout agent

public de l’État
116 Le code de conduite de l’agent public de l’État. Il est bon de

rappeler ici, l’objectif essentiel du décret-loi n° 017-2002 du
3 mars 2002, publié « au Journal Officiel de la République du
15 août 2004, lequel décret-loi porte le code de conduite de
tout agent public de l’État. « Le présent Code a pour objet : de
préciser les règles de conduite en matière d’intégrité morale
et d’éthique professionnelle ; d’aider l’agent public de l’État à
respecter ces règles ; de favoriser l’amour du travail et la bonne
gestion de la chose publique ; de lutter contre les anti-valeurs
dans les milieux socioprofessionnels. » C’est l’un des paragraphes
de l’exposé des motifs.
Le parlementaire n’est pas, certes, un fonctionnaire de l’État
dans le sens strict du terme, mais il est, à coup sûr, un homme
ou une femme public dans le sens de la personne qui remplit les
fonctions que lui ont confiées le peuple ou l’État pour œuvrer
au sein d’une institution publique appelée Parlement. On doit
attendre de lui un comportement que doit avoir tout individu
qui travaille au service de l’État. Ce devoir-là est rappelé au
parlementaire par les articles 96 et suivants du règlement inté-
rieur de l’Assemblée nationale, 228 à 241 du Sénat.
Les députés nationaux et les sénateurs, en leur qualité
de membres du Parlement 47, sont considérés par le décret-loi
47 L’article 100 de la Constitution dispose que le pouvoir législatif est
exercé par un Parlement composé de deux chambres : l’Assemblée nationale

et le Sénat.
comme des agents publics de l’État. Les membres des assemblées

des entités administratives décentralisées (conseillers urbains,
conseillers municipaux, conseillers de secteurs ou de cheffe-
ries) sont aussi considérés comme des agents publics de l’État.
Cependant le décret-loi dans son énumération ne reprend pas les
députés provinciaux. Il faut alors remarquer que le législateur a
dû croire que les membres des assemblées provinciales étaient
aussi membres du Parlement 48. Il est indéniable que le député
provincial est lui aussi agent public de l’État lequel est, au sens
de l’article premier du décret-loi, toute personne qui exerce
une activité publique de l’État ou rémunérée par ce dernier. Le
député provincial répond parfaitement à cette définition, même
si à la promulgation du décret-loi, la décentralisation mise à
jour par la Constitution du 18 février 2006 n’était encore que
dans les entrailles du peuple.
Ce code de conduite de l’agent public de l’État fait reposer
le comportement de l’agent sur des valeurs de référence qui
sont la compétence et l’éthique professionnelles. Il est bon de
rappeler qu’au point deux de l’article premier, la compétence
professionnelle s’entend comme l’aptitude d’un agent public
de l’État à accomplir personnellement et consciencieusement
toutes les obligations qui, en vertu de ses fonctions ou de son
mandat, sont imposées par des lois et règlements.
L’éthique professionnelle est, quant à elle, l’ensemble des
valeurs morales et des principes déontologiques qui guident les
comportements, les attitudes et des agissements de l’agent public
de l’État dans ses fonctions ou au cours de son mandat.
Sur ce point, il est difficile de passer sous silence le contenu
de l’article 6 dudit décret-loi : « le sens d’éthique profession-
nelle de l’agent public de l’État doit se témoigner notamment
par le dévouement, la ponctualité, la rigueur, la responsabilité,
l’honnêteté, l’intégrité, l’équité, la dignité, l’impartialité, la
loyauté, le civisme, la courtoisie et le devoir de réserve dans
ses relations… ».
48 L’organisation politique actuelle issue de la Constitution du 18 février

2006 n’existait pas encore lorsque ce décret-loi était pris en 2002 et publié au
J.O. en 2004. Il faut assimiler aux parlementaires, toutes les autres personnes
chargées de fonctions publiques délibérantes.
6. Le devoir d’indépendance
117 Savoir opérer, dans le délai, le choix entre la fonction par-

lementaire et une autre fonction qui lui est incompatible. La
Constitution, lorsqu’elle garantit une indemnité équitable au
parlementaire a pour entre autres motivations, celle d’assurer
son indépendance. C’est pour cette raison qu’elle a déployé une
liste de fonctions incompatibles avec celle qu’il exerce. Il n’est
pas interdit d’occuper une fonction qui soit incompatible avec
les charges de parlementaire. Mais il faut le signaler dans le
délai et lever l’option comme le prescrit la loi. Nous en parlerons
dans la section réservée aux « incompatibilités ». Mais d’ores et
déjà, l’exercice d’une fonction incompatible avec celle de par-
lementaire, de façon concurrente et dans toute l’indifférence,
est une violation de l’article 108 de la Constitution.
7. Le devoir de solidarité, de courtoisie et de respect

mutuel
118 Le devoir de solidarité, de courtoisie et de respect est un

devoir inhérent à tout corps institué. L’Assemblée nationale
et le Sénat sont des « corps » constitués. Et comme tous les
membres de corps constitués, les députés nationaux et les séna-
teurs obéissent aux mêmes règles qui les régissent, partagent la
même ambiance et exercent les mêmes charges. Les membres
de chaque Chambre, élus dans les mêmes conditions légales
pour remplir leurs charges, sont « collègues ». Ils partagent le
même sort « professionnel », bénéficient de mêmes avantages et
accomplissent les mêmes devoirs. Un corps dont les membres
ne sont pas soudés par une solidarité, ne serait pas un corps.
Imaginez, en effet, un corps humain dans lequel chaque organe
fonctionnerait à sa manière, contredisant les fonctions complé-
mentaires des autres organes : un œil qui refuserait de s’ouvrir
la journée, la bouche qui ne s’ouvrirait que quand on dort et
ainsi de suite ! La solidarité suppose donc la cohésion dans le
fonctionnement. Elle peut s’exprimer dans l’assistance de tout
genre et on le voit particulièrement à l’occasion des deuils.
Cette solidarité est aussi fonctionnelle : chaque membre
endosse les résolutions, les recommandations régulièrement
votées ainsi que les décisions prises par le Bureau dans le res-
pect de ses compétences.
Un tel corps fonctionnerait difficilement si ses membres

n’avaient aucun sens de courtoisie et de respect mutuel. Proje-
tons un regroupement des personnes ivres qui s’insulteraient à
tue tête et se jetteraient des bouteilles, chaque personne ayant
envie d’être entendue la première ! Qui dirait d’un tel regrou-
pement qu’il constitue un corps ?
Le fait que les voies de fait soient sanctionnées, que le
député ou le sénateur ait l’obligation de ne point troubler l’ordre,
qu’il lui incombe de ne s’adresser à ses collègues que lorsqu’il
est décemment habillé, relèvent justement de cette obligation
de courtoisie. Ses propos doivent être empreints de courtoisie.
Bien qu’il s’agisse des assemblées politiques dont les membres,
par partis ou regroupements politiques ont des programmes
différents, les parlementaires ne sont pas des ennemis. Tout le
système a été conçu, non pas pour des querelles personnelles,
mais pour des discussions, dans la différence certes, mais pour
la poursuite d’un idéal commun, la construction d’une société
démocratique.
L’essentiel pour un parlementaire, c’est de développer la
capacité nécessaire de travailler avec ceux qui ont des idées
contraires aux siennes, mais dans la direction des objectifs éta-
tiques généraux. Les parlementaires développent des idées qui
s’opposent parfois et même souvent. Cela relève de la nature
même de la démocratie et les débats permettent d’inscrire des
progrès dans la façon de penser et de gouverner. C’est pourquoi,
les divergences de vue ne constituent pas des conflits personnels
entre parlementaires et la solidarité reste toujours une règle de
fond malgré les apparences.
8. Le devoir de séjourner dans la circonscription électorale

un mois au moins et de rédiger un rapport de ces
vacances parlementaires
119 Les vacances parlementaires, le séjour du parlementaire et son

rapport. Il est retenu pour le parlementaire un devoir essentiel
en relation avec son électorat : c’est celui de séjourner pendant
un mois au moins, et cela de façon ininterrompue, dans la
circonscription électorale. C’est en même temps un devoir de
respect envers ses électeurs.
À la fin de ses vacances, le parlementaire dresse et dépose

auprès du Bureau un rapport sur la vie politique, administrative,
sociale et culturelle de la circonscription. Dans ce rapport, il
dresse une esquisse des solutions.
Chaque Chambre du Parlement désigne une commission
spéciale et temporaire pour l’examen de tous les rapports.
Ces commissions sont autorisées de requérir la présence des
membres du gouvernement, des membres des autres institu-
tions ou de toute personne susceptible d’éclairer leur religion
ou de réserver une réponse aux problèmes soulevés dans les
différents rapports.
Les parlementaires se plaignent toujours de ce que ces rap-
ports ne sont presque jamais suivis d’effets bien qu’ils soient
régulièrement envoyés au gouvernement.
§ 6. LA FIN DU MANDAT PARLEMENTAIRE
A. La fin définitive du mandat (fin de la législature)
1. L’expiration de la législature
120 L’expiration du mandat de cinq ans. L’article 103 de la Consti-
tution dispose, pour le député national, et 105 pour, le sénateur,
que le mandat est de cinq ans. Le pays est censé organiser de
nouvelles élections après l’expiration de cette période. Une société
démocratique est celle qui, en effet, organise ses élections à des
périodes régulières. L’essentiel, c’est que le pays s’y inscrive de
façon inexorable. Il est clairement énoncé par l’article 5 de la
Constitution que le pouvoir appartient au peuple qui l’exerce
directement par voie de référendum ou d’élections et indirecte-
ment par ses représentants et que le suffrage est universel, égal
et secret. Il revient à dire que le pouvoir que le peuple exerce
par ses représentants passe inexorablement par les élections à
périodes régulières de cinq ans parce que le mandat du député
national et du sénateur est de cinq ans.
Mais à quoi correspond l’expiration de la législature ? Quand
la législature expire-t-elle juridiquement ? La réponse se trouve,
pour le député national, à l’article 103 et pour le sénateur, à
l’article 105 : le mandat expire à l’installation de la nouvelle
Chambre. Tant qu’une nouvelle Assemblée ou un nouveau

Sénat n’aura pas encore été installé, le mandat, juridiquement,
continuera à courir.
La nouvelle question qui surgit est de savoir à quel moment
précis peut-on dire que la nouvelle Assemblée ou le nouveau
Sénat est entré en fonction ? C’est le jour de la première plé-
nière au cours de laquelle sont validés les mandats, au moins
de la majorité absolue, des membres composant la Chambre
concernée. Pourquoi ce quorum ? Parce qu’une assemblée légis-
lative ne fonctionne que quand elle peut valablement prendre
ses décisions.
2. La dissolution de l’Assemblée nationale
121 La dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la

République. Bien que le mandat des députés nationaux ne soit
pas encore arrivé à son terme constitutionnel de cinq ans, la
législature peut connaître une fin définitive par la dissolution.
Le dernier alinéa de l’article 148 de la Constitution dispose, en
effet, qu’à la suite d’une dissolution de l’Assemblée nationale,
la Commission électorale nationale indépendante convoque les
électeurs en vue de l’élection, dans le délai de soixante jours
suivant la date de publication de l’ordonnance de dissolution,
d’une nouvelle Assemblée nationale. La nouvelle Assemblée
ne poursuit pas le reste du mandat de l’Assemblée nationale
dissoute, elle commence son propre mandat. C’est une nouvelle
législature.
Le Président de la République, aux termes de l’article 148,
dispose du droit de prononcer la dissolution de l’Assemblée
nationale (pas celle du Sénat) lorsqu’une crise persistante
existe entre celle-ci et le gouvernement. Le Président de la
République consulte préalablement le Premier ministre ainsi
que les présidents des deux Chambres.
Bien qu’il lui soit reconnu le droit de dissoudre l’Assemblée
nationale en cas de crise, il ne peut le faire ni dans l’année qui
suit les élections, ni pendant les périodes de l’état d’urgence,
de siège ou de guerre.
Le Président de la République intérimaire ne dispose pas
de ce droit. L’on sait, conformément à l’article 75 de la Cons-
titution, que pour cause de décès, de démission ou pour toute

autre cause d’empêchement définitif, les fonctions de Président
de la République sont provisoirement exercées par le Président
du Sénat. Ce dernier ne dispose pas de tous les pouvoirs. Il
ne peut pas exercer notamment les pouvoirs énumérés aux
articles 78, 81 et 82 de la Constitution. C’est ici qu’il faudrait
également ajouter qu’il ne peut exercer les prérogatives de dis-
soudre l’Assemblée nationale conformément à l’article 148 de
la Constitution.
Avec la dissolution, les membres de l’Assemblée nationale
perdent leur mandat. Mais comme on le sait, ils restent rééli-
gibles.
B. Fin prématurée du mandat

Les causes suivantes mettent prématurément fin au mandat
parlementaire.
1. Le décès
122 La mort du parlementaire avant l’expiration du mandat. Le

décès met fin à la vie physique du parlementaire. Ce dernier
n’existe plus. Il serait absurde de considérer qu’une personne
qui n’existe pas ou plus exerce une fonction ! La fonction de
parlementaire ne peut pas non plus être exercée par les héri-
tiers étant donné qu’elle n’est pas un bien patrimonial. Ladite
fonction, si le parlementaire meurt en cours de mandat, sera
exercée par une autre personne conformément à la législation
du pays : la Constitution prévoit que le parlementaire est élu
avec deux suppléants et la loi électorale réglemente à la fois
l’élection du parlementaire et des suppléants.
Les règles propres au décès, plus précisément aux actes
de décès sont prévues par le Code de la famille (loi n° 87-010
du 1er août 1987 entrée en vigueur le 1er septembre 1988). Le
décès est prouvé par acte de l’officier de l’état civil du ressort
du lieu où le décès est survenu (article 132 de la loi). Il est
possible que le parlementaire soit décédé dans les conditions
d’incertitude ou au cours d’un voyage maritime, aérien, lacustre,
ou fluvial. Il peut s’agir d’une pure disparition. La loi prévoit,
dans toutes ces conditions, la façon dont l’acte sera dressé (lire
les articles 132 à 147).
2. La démission
123 La démission du Parlement tout entier. La démission en bloc

qui aurait lieu dans l’une ou l’autre Chambre du Parlement
n’est pas prévue. Dans le droit parlementaire congolais cette
hypothèse n’est pas envisageable dans la mesure où le mandat
parlementaire n’est pas impératif. L’hypothèse suppose qu’un
parti politique ou une coalition politique demande à ses membres
de démissionner en bloc. Les députés qui le feraient obéiraient
ainsi à un mandat impératif interdit par la Constitution.
124 La démission du parlementaire. Qu’un parlementaire démis-

sionne, ceci est légal parce que la démission est prévue par la
Constitution comme un des modes de cessation du mandat.
Il y a lieu de distinguer la démission volontaire de la
démission d’office.
La démission volontaire est le fait pour un député national
ou pour un sénateur de renoncer délibérément, sans contrainte,
à sa charge de parlementaire. Il peut estimer que pour des rai-
sons personnelles il ne peut plus poursuivre son mandat. La
question est de savoir s’il doit attendre la réponse à la lettre
adressée au Bureau à cet effet ? Le Parlement est une institution
publique et l’intérêt public et donc national l’emporte sur la
volonté d’un seul individu. En réalité, ledit parlementaire doit
pouvoir attendre la réponse de la plénière qui, en général, se
limite à prendre acte. Cependant la plénière peut réaliser que
la démission est le résultat d’une injonction extérieure, ce qui
équivaut à l’exercice d’un mandat impératif. Dans ce cas la
plénière peut refuser une telle démission. Le Bureau peut aussi
différer la procédure pour des raisons liées au fonctionnement
de la Chambre.
La démission volontaire du parlementaire ressemble, dans
sa nature, à celle du fonctionnaire 49, mais le parlementaire n’a
pas, comme ce dernier, le droit à l’ouverture d’une allocation
de fin de carrière.
Le parlementaire se trouvant dans une situation d’incompa-
tibilité et qui n’a pas opté dans le délai imparti conformément
49
Voir à cet effet, VUNDUAWE TE PEMAKO (Félix), Traité de droit admi-
nistratif, Larcier, Bruxelles, 2007, p. 653.
à l’article 78 de la loi électorale est considéré d’office comme

démis de ses fonctions. On parle alors de la démission d’office.
En effet, l’article 78 dispose que l’élu qui fait l’objet de l’une
des incompatibilités visées à l’article 77 points 1, 3, 4, 6, 7 et
9 doit opter, dans les huit jours de la validation de mandat,
entre son mandat et les autres fonctions qu’il exerce 50. S’il opte
pour son mandat, il en avise, par lettre dans le même délai,
selon le cas, le Bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat
ainsi que celui de la Commission électorale indépendante. « À
défaut de se prononcer dans le délai fixé, il est présumé avoir
renoncé à son mandat. »
Forme de démission
La Constitution ne détermine pas la forme dans laquelle la
démission doit être faite. De toutes les façons il n’appartient pas
à la Constitution de donner les détails de la façon dont doit
être effectuée la démission d’un parlementaire. Mais l’on estime
que devant entraîner la saisine de la plénière, une démission
doit pouvoir être écrite. La Loi électorale dispose d’ailleurs
que le parlementaire doit, dans les huit jours, opter par lettre
adressée au Bureau de la Chambre à laquelle il appartient et
à la Commission électorale indépendante (article 78 de la loi
électorale du 9 mars 2006).
Autorité compétente
La lettre de démission est adressée au Président de la
Chambre concernée qui en avise le Bureau. Puis, elle est soumise
à la plénière pour en prendre acte. Ladite lettre est réservée en
copie à la Commission électorale indépendante (ou à tout autre
organe chargé des élections).
La lecture de l’article 78 de la présente loi électorale laisse
entendre que le parlementaire n’avise le Bureau de sa Chambre
50
Ces points concernent les incompatibilités fondées sur les mandats de
membre du gouvernement ; membre d’une institution d’appui à la démocratie ;
membre du cabinet du Président de la République, du Premier ministre, du
Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat, des membres du
gouvernement ou de toute autre autorité politique ou administrative de l’État ;
sur la qualité d’agent de carrière des services publics de l’État ; de cadre
politico-administratif de la territoriale, à l’exception de chef de chefferie et
de chef de groupement ; sur tout autre mandat électif.
et la Commission électorale que s’il opte pour son mandat. En

réalité le parlementaire doit prendre la précaution d’aviser toutes
ces autorités toutes les fois qu’il fait son option dans le délai
imparti. Autrement dit, qu’il choisisse de continuer à exercer
son mandat ou qu’il opte de partir, il doit écrire au risque d’être
démis d’office.
Quand opère-t-elle ?
La démission sort ses effets à partir du moment où l’As-
semblée plénière en prend acte.
3. L’empêchement définitif
125 Un obstacle qui rend impossible l’exercice du mandat. Il s’agit

de tout événement qui survient dans la vie d’un parlementaire et
qui constitue un obstacle à l’exercice définitif de la profession.
Certains événements, telle que l’incapacité permanente, sont de
façon particulière cités par la Constitution, d’autres, par contre
ne le sont pas. C’est le cas de l’éloignement d’un parlementaire :
pour des raisons qui lui sont propres, un parlementaire décide
d’immigrer dans un pays étranger et se met dans une situation
telle qu’il ne pourra plus siéger. D’après les circonstances, on
peut en tirer un empêchement définitif.
4. L’incapacité permanente
126 L’incapacité permanente. Elle peut être définie comme la perte

définitive, partielle ou totale de la capacité de travailler, suite
à une maladie professionnelle ou à un accident du travail. Le
service médical du Parlement se charge de l’examen et du
calcul de cette incapacité, mais peut faire recours aux experts
qui peuvent être soit des sociétés spécialisées en la matière
soit des experts individuels. Le tout dépend de l’état général
du parlementaire, de son âge, de ses aptitudes et qualifications
professionnelles, du fait qu’il exerce ailleurs d’autres fonctions
ou pas.
5. Les absences non justifiées et non autorisées à plus d’un

quart des séances d’une session
127 Les absences au cours d’une session et susceptibles de don-

ner lieu à une sanction de fin de mandat. L’article 110 de la
Constitution stipule en son point 6 que l’absence injustifiée
et non autorisée à plus d’un quart des séances d’une session
entraîne la fin du mandat du parlementaire. L’hypothèse n’est
pas subjective. Il suffit, qu’objectivement, le Bureau constate une
absence dans ces proportions pour que la sanction ait lieu.
Une telle sanction, pour ce motif, est si grave que le parle-
mentaire doit pouvoir s’entourer des précautions lorsqu’il doit
s’absenter. En cas de maladie, il doit pouvoir le signifier au
Rapporteur du Bureau, et ce par écrit, en y joignant éventuelle-
ment un certificat médical. En cas de voyage, il doit pouvoir se
munir d’une autorisation de voyage, généralement délivrée par
un membre du Bureau de la Chambre en charge de la question
aux termes du règlement.
6. L’exclusion
128 L’exclusion prévue par la loi électorale. La Constitution cite,

dans son article 110 relatif à la fin de mandat du parlementaire,
les cas d’exclusion prévus par la loi électorale. Les personnes
exclues du mandat ont été énumérées par l’article 10 de cette
loi et sont les suivantes :
a) les personnes privées de leurs droits civils et politiques ;
b) les personnes condamnées pour crimes de guerre, crimes
de génocide et crimes contre l’humanité par une juridiction
pénale internationale ; Il devait être cité aussi les crimes
d’agression ;
c) les personnes condamnées du chef de banqueroute et les
faillis ;
d) les personnes frappées d’une incapacité mentale médicale-
ment prouvée au cours de cinq dernières années précédant
les élections ;
e) les fonctionnaires et agents de l’Administration publique ne
justifiant pas, à la date limite du dépôt des candidatures,
de leur demande de mise en disponibilité ;
f) les mandataires actifs des entreprises publiques ou mixtes

ne justifiant pas, à la date limite du dépôt des candidatures,
du dépôt de leur lettre de démission ;
g) les magistrats qui n’auront pas donné la preuve, à la date
limite du dépôt des candidatures, du dépôt de leur lettre
de démission ;
h) les membres des Forces armées et de la Police nationale
congolaise qui n’auront pas donné la preuve, à la date limite
du dépôt des candidatures, de leur démission acceptée ou
de leur mise à la retraite ;
i) les membres de la Commission électorale indépendante à
tous les niveaux, y compris le personnel.
La date limite du dépôt des candidatures est incluse dans

le délai de computation (elle est prise en considération).
Il s’est posé quelques fois la question de l’identification de
mandataires actifs des entreprises publiques et mixtes, surtout
celle de savoir si le président du conseil d’administration était
actif ou inactif. Les derniers développements de la pratique
congolaise consacrée par la loi ne laissent plus de doute à ce
sujet : le président du conseil d’administration est bel et bien un
mandataire actif. La loi électorale considère ce mandat comme
un mandat actif, son article 77, point 8 le cite particulièrement
parmi les incompatibilités.
7. L’acceptation d’une fonction incompatible

avec le mandat de député national ou de sénateur
129 L’accès à une fonction incompatible avec son mandat. La fin

prématurée du mandat parlementaire peut être causée par une
diversité d’obstacles dont les contenus de certains s’empiètent.
C’est l’exemple des cas d’exclusion prévus par la loi électorale
dans lesquels on retrouve l’incompatibilité pour non exercice de
l’option dans le délai. Nous traiterons de cette question relative
aux incompatibilités plus tard, dans une autre section.
8. Une condamnation pénale
130 La condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale

principale pour infraction intentionnelle. Il s’agit du cas d’un
parlementaire qui serait condamné par une juridiction répres-
sive à une servitude pénale principale pour avoir commis une
infraction intentionnelle.
La servitude pénale est aujourd’hui une peine de prison. On
la trouve notamment en République Démocratique du Congo et
au Burundi. La condamnation à une peine de servitude pénale
principale a la signification d’une peine de prison ferme (par
opposition au sursis). Le terme de « servitude » provient de
l’époque où l’on prescrivait les travaux forcés. Les travaux for-
cés eux-mêmes et l’amende ne sont pas une servitude pénale
principale.
Ensuite, l’infraction commise par le parlementaire doit être
une infraction intentionnelle. Une infraction est dite intentionnelle
lorsque son auteur a poursuivi le résultat : il a volontairement
commis la faute dans l’intention d’atteindre l’objectif nuisible
qu’il poursuivait. Elle correspond à une intention de nuire de
l’agent. Celui-ci doit avoir eu la volonté de faire ce que la loi
interdit dans le but d’obtenir un résultat dommageable. C’est
bien sûr l’attitude psychologique la plus grave. C’est pour cela
que les infractions intentionnelles sont lourdement punies par la
loi pénale. C’est le cas de l’empoisonnement, de l’assassinat, du
vol, des crimes de génocide, des crimes de guerre ou de crimes
contre l’humanité ou de crimes d’agression par exemple.
Par contre, l’infraction non intentionnelle consiste en une
faute d’imprudence ou de négligence qui peut, dans certains cas,
donner lieu à des conséquences graves comme la mort. C’est
le cas, en matière de circulation routière, d’un dépassement
maladroit de véhicules qui se termine par une malheureuse
collision avec mort d’hommes. L’infraction va se dénommer
« homicide involontaire », moins punie que le meurtre ou l’as-
sassinat. De manière générale, la jurisprudence considère qu’il y
a négligence lorsqu’un individu n’a pas prévu les conséquences
de ses actes ou n’a pas pris les dispositions nécessaires pour
éviter ces conséquences.
Enfin ladite peine principale, s’étale d’un jour à 20 ans de

prison. La servitude pénale principale au-delà de 20 ans est la
perpétuité.
Cette peine, pour causer la fin d’un mandat doit être irré-
vocable, autrement dit, le jugement de condamnation doit être
coulé en force de chose jugée. Toutes ces deux expressions
signifient encore que le jugement est définitivement terminé,
qu’il n’y a plus de voie de recours ordinaires (appel, opposition)
à faire : soit que le jugement lui-même est un jugement rendu
en dernier ressort, soit qu’il n’est plus susceptible de quelle
que voie de recours. Il doit donc être exécuté 51. Lorsque le
parlementaire condamné relève appel ou fait opposition à un
jugement rendu contre lui par défaut, ce jugement, bien que
définitif sur le point ainsi jugé, n’est pas encore irrévocable.
Ainsi lorsqu’il y a encore possibilité d’exercice d’une voie de
recours ordinaire (appel ou opposition), il ne peut être mis fin
au mandat du parlementaire.
Le seul conseil à tirer de tout ce qui précède est que le
parlementaire doit éviter de s’exposer aux poursuites pénales
et doit en conséquence se conduire conformément à la loi du
pays.
9. Les causes d’inéligibilité constatées

alors que le parlementaire aura déjà été élu
131 Toute cause d’inéligibilité, à la date des élections, constatée

par une juridiction compétente. L’article 7 de la loi électorale
de 2006 prévoyait les juridictions compétentes pour connaître
du contentieux concernant une déclaration de candidature. La
Cour suprême de justice était compétente pour connaître du
51
C’est de bon escient, de parler ici, du cas Paluku. Monsieur Paluku
avait été élu député national et avait posé sa candidature alors qu’il était
condamné par une juridiction pénale pour infraction intentionnelle avec arres-
tation immédiate. Il n’a pas formé appel contre ce jugement car il s’était évadé
de la prison. Elu tout de même, le Ministère public qui avait déjà lancé un
mandat de prise de corps l’a rattrapé pour qu’il purge sa peine. Bien que la
décision judiciaire ait été irrévocable, le député a tout de même interjeté appel
pendant qu’il bénéficiait encore de sa liberté en qualité de député national.
Cet appel fut déclaré irrecevable pour tardiveté et le jugement était devenu
définitivement exécutable. Le condamné, devenu député, bénéficia d’une
suspension de la détention à l’occasion d’une plénière.
contentieux relatif à la déclaration de candidats à l’élection pré-

sidentielle et à celle des candidats aux législatives. L’article 135
de la même loi attribue à la même juridiction cette compétence
en ce qui concerne les candidats sénateurs.
Ces causes, constatées avant l’élection ne nous intéressent
pas ici car elles ne mettraient pas fin à un mandat qui n’a pas
existé. Elles nous intéressent seulement si elles sont constatées
alors que l’élection avait déjà eu lieu et alors même que le
député national ou sénateur était déjà élu. La Constitution parle
de « toute cause d’inéligibilité, à la date des élections, constatée
ultérieurement par l’autorité judiciaire compétente… ».
Parlant de conditions de ces causes d’inéligibilité, on peut
d’abord citer les conditions d’exclusion que nous avons citées
ci-dessus et qui font l’objet de l’article 10 de la loi électorale
de 2006. Mais en plus, il faut évoquer aussi les autres causes
d’inéligibilité prévues par la Constitution en ses articles 103,
pour les députés nationaux et 106 pour les sénateurs. Si le
parlementaire est convaincu par une juridiction compétente
de l’un quelconque des points ci-dessous cités, son mandat est
appelé à prendre fin :
– être étranger ;
– ne pas avoir eu l’âge requis à la clôture des dépôts de can-
didatures (25 ans pour un candidat député national et 30
pour le candidat sénateur) ;
– ne pas jouir de la plénitude de ses droits civils et politiques
(cette cause est aussi une cause d’exclusion) ;
– ne pas avoir eu la qualité d’électeur ;
– ne s’être pas enrôlé avant ou à l’occasion du dépôt de sa
candidature.
10. La renonciation du mandat
132 La renonciation du mandat. En réalité il s’agit d’une modalité

de la démission, la démission volontaire. Ici, le parlementaire,
pour une raison ou une autre, ne veut plus exercer le mandat
qui lui a été confié par son électorat soit comme indépendant
soit dans le cadre d’un parti politique ou d’un regroupement
politique. Que doit-il faire pour y renoncer ? Dans tous les cas, il
doit signaler cette renonciation par écrit. Cette lettre est adressée
au Président de la Chambre à laquelle appartient le parlementaire
ainsi qu’au chef du parti ou du regroupent politique concerné,
l’organe chargé des élections averti.
Il reste retenu que le parlementaire omis par son parti, par
sanction disciplinaire, peut soit poursuivre son mandat car ce
ne serait pas de façon délibérée qu’il aurait quitté son parti,
soit, s’il le veut, démissionner volontairement.
Au cours de la rédaction de la Constitution, le contexte
politique au sein des composantes a influencé la texture du
denier alinéa de l’article 110. On ne peut ignorer que ce sont
les parlementaires de la période de la transition (2003-2006) qui
ont rédigé la présente Constitution. Ils ont assimilé les compo-
santes de la transition (ex-gouvernement, Rassemblement con-
golais pour la démocratie, Mouvement de libération du Congo,
Société civile) aux partis politiques qui fonctionneraient après
la transition. Or la vie politique dans ces composantes politi-
ques a été émaillée par beaucoup de cas d’inégalité, d’injustice
et d’arbitraire. Éliminer le terme « délibérément » aurait signifié
conférer aux partis politiques le pouvoir de mettre fin au mandat
des parlementaires dont ils ne tolèreraient plus le comportement
pour une raison ou une autre. Cela aurait signifié donc l’accep-
tation d’une dimension de l’arbitraire. La fonction parlementaire
se laisserait déstabiliser par les humeurs des chefs de partis ou
de regroupements politiques.
133 Le député national ou le sénateur est remplacé par son premier

suppléant. Dans tous les cas où le mandat du parlementaire se
termine de façon prématurée, le premier suppléant le remplace.
Rien ne permet de penser que le parti auquel appartient le
parlementaire détienne le droit de désigner une autre personne
ou même de faire le choix entre le premier et le deuxième sup-
pléants alors même que le premier suppléant est encore vivant.
L’article 110 de la Constitution, dans son alinéa 3, prescrit que
dans le cas où le mandat du député national ou du sénateur
prenait fin avant l’expiration du mandat (cela sous entendu),
ledit parlementaire est remplacé par son premier suppléant.
Pour que ce remplacement ne s’opère pas de cette manière, il
faut prouver que :
– le premier suppléant est dans une situation d’incompatibilité

à laquelle il ne voudrait pas mettre fin dans le délai ;
– le premier suppléant est dans une situation d’incapacité
permanente ;
– le premier suppléant désiste de la fonction parlementaire ;
– le premier suppléant est frappé d’une condamnation irrévo-
cable à une peine de servitude pénale principale à la suite
d’une infraction intentionnelle ;
– le premier suppléant est décédé lui-même entre-temps ;
– le premier suppléant se trouve dans les conditions d’inéli-
gibilité.
Le premier suppléant ne devient parlementaire qu’à la suite
de la validation de son pouvoir par la plénière, après examen
préalable du dossier par la Commission politique, administrative
et juridique de la Chambre concernée.
CHAPITRE 2
LA PROTECTION DU MANDAT DU PARLEMENTAIRE
Section 1
LES IMMUNITÉS
§ 1. CE QUE N’EST PAS L’IMMUNITÉ PARLEMENTAIRE

134 Ce que n’est pas l’immunité parlementaire par rapport aux
exigences constitutionnelles. Définissons d’abord l’immunité par
ce qu’elle n’est pas, en tout cas, dans une société démocratique.
L’immunité n’est pas l’intouchabilité qui caractériserait le statut
d’un parlementaire. L’immunité n’est pas un régime d’impunité
organisé en faveur du parlementaire, faisant de lui une person-
nalité particulière, au point de briser les règles démocratiques
relatives à l’égalité des citoyens que prescrit la Constitution de
la République. En effet, l’exposé des motifs attaché à la Consti-
tution retient que le constituant poursuivait entre autres objec-
tifs à atteindre, l’éradication de l’impunité. Dans le corps de la
Constitution on retrouve ce souci qui transpire à travers le droit
à l’égalité de tous les citoyens. En effet, l’article 12, dispose que
tous les Congolais sont égaux devant la loi et qu’ils ont tous
le droit à une égale protection des lois. Cela est tellement dit
et écrit de façon péremptoire qu’organiser une échappatoire au
droit à une égale protection des lois au profit d’une catégorie
des Congolais, en occurrence les parlementaires, serait une vio-
lation flagrante de la Constitution.
135 Par rapport aux exigences des instruments juridiques internatio-

naux. Les traités et les accords internationaux que la République
Démocratique du Congo a régulièrement ratifiés ou conclus, ont,
dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois,
sous réserve pour chaque traité ou accord, de son application
par l’autre partie. Il y a lieu de noter rapidement que les trai-
tés et accords relatifs aux droits de l’homme n’attendent pas,
pour leur application, une quelconque réciprocité. Or, le Congo
fait sienne la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme à

laquelle il se réfère dans sa Constitution du 18 février 2006.
On trouve d’ailleurs cette référence dans toutes ses précédentes
constitutions.
Aujourd’hui, en effet, on peut entendre résonner dans le
préambule de la Constitution du 18 février 2006 le même refrain :
« Réaffirmant notre adhésion et notre attachement à la Déclara-
tion Universelle des Droits de l’Homme, à la Charte Africaine
des Droits de l’Homme et des Peuples, aux Conventions des
Nations unies sur les Droits de l’Enfant et sur les Droits de la
Femme… »
L’article premier de la Déclaration Universelle des Droits
de l’Homme scande, comme un couplet, ce qui suit : « Tous
les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en
droits… » Le droit à un procès équitable est, pour ne citer que
celui-là, un des droits fondamentaux de l’homme proclamé par
l’article 10 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme :
« Toute personne a droit, en pleine égalité, à ce que sa cause
soit entendue équitablement et « publiquement par un tribunal
indépendant et impartial, qui décidera, soit de ses droits et
« obligations, soit du bien-fondé de toute accusation en matière
pénale dirigée contre elle ».
La Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, bien
qu’instrument non contraignant pour les États car elle n’a effec-
tivement que le statut d’une déclaration, est cependant devenue
un instrument juridique historique que les pays énoncent souvent
dans les préambules de leurs constitutions, la rendant du coup,
source du droit pour leurs pays. C’est le cas de la République
Démocratique du Congo.
Depuis le Pacte international des droits civils et politiques,
adopté à New York, ouvert à la signature, à la ratification et
à l’adhésion par l’Assemblée générale des Nations unies le
16 décembre 1966 et entré en vigueur le 23 mars 1976, en tout
cas ratifié le 1er novembre 1976 par la République Démocratique
du Congo, plus rien ne permet de dire que le droit à l’égalité
soit méconnu dans notre pays.
L’article 14 du Pacte qui institue en détail le droit à un pro-
cès équitable, prescrit de façon péremptoire le droit à l’égalité
La protection du mandat du parlementaire 137
devant les juridictions : « Tous sont égaux devant les tribunaux

et les cours de justice. »
L’on retrouve également le souci du droit à un procès
équitable, lequel implique l’égalité des citoyens devant la loi,
dans la Charte africaine des Droits de l’Homme et des peuples
approuvée par le XVIIIe Sommet des Chefs d’État et de Gou-
vernement de l’Organisation de l’Unité Africaine (aujourd’hui
Union Africaine) en juillet 1981 à Naïrobi. La ratification de la
Charte intervint pour la RDC le 20 juillet 1987.
Il n’est pas possible, pour la République Démocratique du
Congo, d’échapper aux obligations relatives à l’égalité qu’elle
a souscrites à travers tous les traités internationaux qu’elle a
librement ratifiés ou auxquels elle a librement adhéré. D’ailleurs,
il suffit de lire, par exemple, l’article 2 du Pacte international
relatif aux droits civils et politiques pour s’en rendre compte :
« Les États parties au présent Pacte s’engagent à res-
pecter et à garantir à tous les individus se trouvant sur
leur territoire et relevant de leur compétence les droits
reconnus dans le présent Pacte, sans distinction aucune,
notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de
religion, d’opinion politique ou de toute autre opinion,
d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance
ou de toute autre situation. Les États parties au pré-
sent Pacte s’engagent à prendre, en accord avec leurs
procédures constitutionnelles et avec les dispositions
du présent Pacte, les arrangements devant permettre
de telles mesures d’ordre législatif ou autre, propres à
donner effet aux droits reconnus dans le présent Pacte
qui ne seraient déjà pas en vigueur. Les États parties
au présent Pacte s’engagent à :
– garantir que toute personne dont les droits et libertés
reconnus dans le présent Pacte auront été violés dis-
posera d’un recours utile, alors même que la violation
aurait été commise par des personnes agissant dans
l’exercice de leurs fonctions officielles ;
– garantir que l’autorité compétente, judiciaire, admi-
nistrative ou législative, ou toute autre autorité com-
pétente selon la législation de l’État, statuera sur les
droits de la personne qui formelle recours et déve-
lopper les possibilités de recours juridictionnel ;
– garantir la bonne suite donnée par les autorités compé-

tentes à tout recours qui aura été reconnu justifié. »
Il découle de ce qui précède que la notion de l’immunité
parlementaire ne saurait violer l’égalité des citoyens ou des jus-
ticiables devant la loi. Il n’est pas concevable de prévoir une
catégorie des citoyens qui ne puissent répondre des violations
de la loi pénale ou civile. Il ne peut être question d’engendrer
légalement une race des citoyens qui ne réponde de ses actes
préjudiciables aux autres.
Et pourtant l’immunité est tout de même là, vivante, non
seulement en République Démocratique du Congo mais aussi dans
tous les pays du monde avec, bien sûr, des disparités parfois
importantes. Il faudrait donc, au vu des instruments juridiques
tant nationaux qu’internationaux sur l’égalité, sur le droit à un
procès équitable, orienter l’examen de l’institution immunitaire
et sa compréhension, vers des pistes autres que celles de la
couverture des parlementaires en vue de leur assurer l’impunité.
Pour comprendre donc la nature de l’immunité du parlementaire
(comme celle des autres pouvoirs constitués), il faudrait bien
une analyse plus profonde. C’est la tâche à laquelle nous allons
nous atteler, précédée d’un aperçu historique.
§ 2. UN APERÇU HISTORIQUE
A. Dans l’Afrique traditionnelle
136 Le Conseil des sages, le Conseil des notables ou le Conseil du

royaume. Dans la société traditionnelle africaine, ce qui était
dit au Conseil des sages (sages du clan ou notables des clans au
sein du conseil de chefferies ou encore notables des chefferies
au sein du Conseil du roi) revêtait parfois un caractère secret
pour des raisons d’État. Tout n’était pas secret car des normes
d’ordre public y étaient prises avec obligation de publication.
Ces sociétés, on le sait aujourd’hui, étaient bien des collectivités
étatiques. Plus aucun savant en la matière ne leur dénie cette
qualité. Ces personnalités qui participaient à la gestion de la
collectivité publique à un haut niveau comme représentants des
clans ou des chefferies et dont certaines légiféraient à côté du
roi, n’étaient pas à la merci des citoyens qui, par jalousie ou
par simple extravagance pouvaient leur en vouloir. Des vérités

ou des critiques acerbes étaient parfois adressées au roi, au chef
de chefferie ou au chef du clan selon l’entité étatique concernée.
Ces représentants qui tenaient de tels propos au nom de leurs
collectivités n’étaient pas poursuivis de ce chef. Cela s’expliquait
non pas seulement à la suite de la relation de la représenta-
tivité mais aussi dans le but d’éviter des conflits avec l’entité
clanique, membre de la collectivité étatique dont question. La
stabilité de l’État en dépendait aussi.
Et lorsque le représentant commettait une infraction en dehors
de sa fonction, il bénéficiait d’un privilège de juridiction. Il
était jugé par la juridiction du roi s’il était notable d’une chef-
ferie, par le conseil de chefferie s’il était notable d’un clan. Le
notable du clan qui n’exerçait pas une fonction représentative,
était jugé par les notables du clan. Ceci relevait du respect dû
à l’âge (l’Africain est très respectueux de l’ordre de générations)
et par ricochet à la notabilité.
La personne du roi et de tous les autres chefs était sacrée. Le
sacré ne permet pas d’être jugé immédiatement par les hommes.
Les immunités traditionnelles trouvent donc leur fondement dans
le caractère sacré du pouvoir et de la personne qui l’exerce.
Ce système, comme on le voit, était confus. En lui-même,
il était à la fois régime des immunités et régime des privilèges
de juridictions. On y retrouve l’irresponsabilité en raison du
caractère sacré, l’inviolabilité pour infractions commises dans
le domaine du non sacré et le privilège de juridictions dans le
cadre de l’institution de l’inviolabilité. La question mériterait
d’être étudiée dans un cadre monographique spécifique.
B. Les immunités dans Rome

137 Dans la Rome royale archaïque. On parle de Rome, parce que
nous sommes héritiers d’un patrimoine juridique immense,
surtout en droit constitutionnel et en droit des obligations.
Le génie de Rome est d’abord celui de son droit et l’on sait
que l’influence de ses institutions reste considérable. Quelles
définitions romaines n’inondent pas nos codes ? Est-ce pour
cela, que jusqu’à une récente époque, faire le droit restait l’af-
faire des latinistes ? Mais Rome est passée par trois étapes, la
royauté archaïque, la République et l’empire avant qu’elle ne
s’effondre.
À Rome comme en Afrique traditionnelle, le pouvoir du

roi était sacré et donc sa personne aussi (rex sacrorum). Nous
faisons allusion à la Rome royale archaïque. Nul humain ne
condamnait ce qui était sacré. Le roi participait à la fois de
l’invisible et du visible, il veillait à l’équilibre des forces entre
le monde profane et celui du sacré. Il était, sur terre, une pièce
de la transcendance divine. Il exerçait le pouvoir judiciaire et le
pouvoir politique. Une telle personne jouissait des prérogatives
d’un régulateur des forces humaines et mythiques. Cependant, le
caractère sacré du pouvoir du roi n’impliquait pas injustice, car
les dieux n’aiment pas cela. C’est pour cela que le roi avait en
même temps une autre fonction, celle de protéger son peuple 1.
En conséquence, l’immunité était totale.
138 Rome, la République, organise la protection de ses dirigeants

selon la formule « Do ut des ». Mais Rome devint une Répu-
blique sur d’autres bases que le « sacré ». Ainsi la conception
de la protection de ses dirigeants sera également fondée sur
d’autres bases. Rappelons-nous la tyrannie royale romaine. Les
Romains finirent par tomber méfiants du pouvoir personnel
(odium regni). Ils mirent sur pied un système contrôlable par
les humains qu’ils étaient. Puisqu’un dirigeant peut être défaillant
et même devenir fou sans le savoir, alors il faut bien surveiller
son comportement, le contrôler. C’est ainsi qu’ils fondèrent un
régime républicain basé sur le principe de la multiplication,
du partage et de la spécialisation des charges de l’État. « C’est
alors que sont mis en place les trois piliers de toute organisa-
tion politique démocratique à venir : l’exécutif, le législatif et le
judiciaire, dans leur indépendance, leur autonomie de principe
et leur surveillance réciproque de fait 2. »
Le système dut consacrer des normes pour la protection
de ceux qui exerçaient les charges publiques, les magistratures,
surtout qu’elles constituaient des fonctions (munera) gratuites.
Munus au singulier ou Munera au pluriel signifie la charge ou
les charges que le magistrat 3 (celui qui remplit une fonction
1
Il eut cependant des débordements. L’exemple du roi Mamurius Veturius,
le vieux roi, expulsé par le peuple et victime de son propre pouvoir.
2
THOMAS (Joël), « La protection des dirigeants à Rome », in SEGUR
(Philippe) (dir.), La protection des pouvoirs constitués, Chef de l’État, Ministres,
Parlementaires, Juges, Bruylant, 2007, p. 16.
3
Ne pas lui accorder le sens restrictif de magistrat d’aujourd’hui.
publique, au sens large) exerce en faisant don de soi en pro-

tégeant la Cité et en conséquence la Cité (l’État) lui reconnaît
une protection. Cette protection est assise aussi sur le cursus
honorum : on n’occupait pas une fonction à Rome sans jus-
tification d’un parcours de charges déjà occupées et exigées
pour en occuper une autre. C’était un gage de garantie pour la
stabilité, la qualité et une garantie contre les ambitieux et les
incompétents pressés d’exercer les fonctions pour lesquelles ils
n’étaient pas préparés. Aujourd’hui, on parlerait du profil, du
background pour exercer telle ou telle fonction.
Ainsi donc, on exerce gratuitement à Rome une fonction
publique pour protéger l’État, et en récompense les citoyens
conviennent d’accorder leur protection à celui qui se sacrifie.
« La protection des dirigeants découle directement de la nature
de ce système d’interdépendance, que l’on retrouve avec une
belle homogénéité dans la politique, mais aussi dans la religion
d’État, sous le signe du don et du contre-don, en fonction de la
formule célèbre Do ut des 4 : je donne pour que tu donnes. C’est
cette protection que Rome a appelée Immunitas, en français
Immunité, que les Romains entendaient comme une exonéra-
tion à certaines charges (obligations) qui incombaient aux autres
citoyens en raison des fonctions publiques (munus).
139 Le retour en arrière de la conception immunitaire sous l’Em-

pire. C’est l’empire, certes, mais il subsiste encore quelques pans
moribonds du système républicain, lesquels fonctionnent comme
des fictions. Les pouvoirs sont désormais entre les mains de
l’empereur. Lui, il les doit à l’armée. Le système immunitaire est
en régression : « La réalité du pouvoir est passée à l’empereur, à
son secrétariat, et surtout à l’armée, dont l’histoire nous montre
qu’elle fait et défait les empereurs. Le système clanique (…)
se trouve généralisé à l’ensemble de la politique, qui devient
une lutte des clans et de factions, assez proche d’un système
maffieux, l’empereur étant alors le premier des maffiosi 5. »
La protection n’est plus institutionnelle, elle devient mili-
taire. Naît alors le règne de l’arbitraire, de la violence et de
l’insécurité, commencé à la fin de la République avec l’assassinat
odieux de Cicéron, pour sa liberté d’expression, pour les actes
4 THOMAS (Joël), op. cit., p. 17.

5 Ibid., p. 23.
posés par lui alors qu’il était consul. Alors que la République
romaine, à son apogée, était un contrat mutuel de droits et de
devoirs entre l’individu et la collectivité, à sa fin et à partir
de l’empire Rome semblait ne plus avoir de devoirs envers ses
citoyens et ses représentants 6. Ainsi, mourut à Rome le système
institutionnel de protection de dirigeants à la suite du jeu des
ambitions incontrôlées.
Mais comme le dit un adage populaire, à quelque chose
malheur est bon. La fin tragique de Rome et de ses dirigeants
augura de nouveaux lendemains pour les institutions modernes
de démocratie. Il fallait améliorer ce que Rome avait de génial
à son point culminant de gloire républicaine : légiférer sur les
immunités, naviguer entre l’égalité des citoyens et la protection
des dirigeants.
L’exemple romain a démontré que laisser ses représentants
sans protection peut conduire à la ruine.
C. Les origines anglaises des immunités modernes
140 Le Bill of Rights. Dans le système démocratique moderne, il faut

avouer que le principe de l’immunité est directement l’héritage
de l’Angleterre d’entre le XIVe et le XVIe siècles. Les poursuites
contre les membres des Communes (membres de la Chambre
basse du Parlement britannique, élus au suffrage universel)
étaient devenues si fréquentes qu’il s’imposait de légiférer cor-
rectement sur la question. Emeric Lozdowski écrit à ce propos
que les parlementaires étaient jugés pour des prises de parole
considérées comme diffamantes, pour des propositions de loi
estimées attentatoires aux droits de la couronne 7. Lors de la
révolution de 1688, il était apparu nécessaire de protéger ces
parlementaires. C’est en ce sens que le Bill of Rights (1689)
6
Parmi les violences significatives, il y a lieu de citer l’assassinat de deux
frères tribuns de la plèbe, Tiberius Sempronius Gracchus et Caius Sempronius
Gracchus, appelés Gracques ; celui de Caracalla (par ses propres gardes de
corps), et au comble, celui de la mère de Néron, par son propre fils. Beaucoup
de dirigeants moururent par empoisonnement : une dame, dénommée Locuste
était l’empoisonneuse officielle et attitrée de la Cour.
7
L OZDOWSKI (Emeric), « La protection politique et pénale des
parlementaires », in La protection des pouvoirs constitués, Chef de l’État,
Ministres, Parlementaires, Juges, op. cit., p. 129.
énonce que « la liberté de la parole, des débats et des procédures

dans le Parlement ne pourraient être l’objet d’une poursuite ou
être mise en question devant aucune cour ou dans aucun lieu
en dehors du Parlement ».
141 Les privilèges du Parlement britannique actuel. Aujourd’hui,
le Législatif anglais est d’une composition particulière : le pou-
voir législatif comprend la Reine, la Chambre des Lords et la
Chambre des Communes. Toute loi (bill) doit être votée à la fois
par les deux Chambres et recevoir ce qu’ils appellent the royal
assent.
S’agissant de privilèges dont bénéficient les membres du
Parlement britannique, Frédérique Rueda en a dénombré essen-
tiellement trois.
Premièrement, ils sont protégés contre toute arrestation. La
règle ne nous paraît pas générale car elle correspondrait, légè-
rement chez nous, à l’inviolabilité qui sera exposée ci-dessous.
Bien que ce privilège soit lié à l’exercice de la fonction parle-
mentaire, il connaît des limites. Il y a d’abord une limite dans
le temps consacré à la protection : « elle s’étend de quarante
jours avant le début de la session parlementaire à quarante jours
après la fin de cette session » 8. Ensuite, la portée même de
cette protection est limitée : « elle ne joue qu’en matière civile,
mais pas en matière criminelle, ni quand la défense nationale
est concernée » 9.
Deuxièmement, le privilège le plus notable est la liberté de
la parole. C’est cette immunité prévue par l’article IX du Bill of
Rights de 1689 et dont question ci-dessus. « Elle s’applique à
la participation des parlementaires aux débats, aux séances de
questions et aux travaux des différents types de commissions 10. »
Nous reviendrons sur son étendue un peu plus tard.
Troisièmement, le Parlement britannique a le privilège de
se protéger contre toute attaque extérieure. Chaque Chambre
peut utiliser les procédures dites de breach of previlege et de
contempt pour sanctionner non seulement ses propres membres,
mais aussi des tiers. S’agissant des médias, toute publication ou
8
RUEDA (Frédérique), « La protection des pouvoirs constitués dans les pays
anglo-saxons », in La protection des pouvoirs constitués, op. cit., p. 237.
9
Ibid.
10
Ibid., p. 238.
relation des affaires parlementaires doit se faire de bonne foi

et sans intention malicieuse, sous peine d’entrer dans le cadre
du contempt 11.
D. Les origines françaises de l’institution d’immunités

142 La Révolution française proclame tout député inviolable. Tout
député est inviolable. La France a bénéficié du développent du
droit parlementaire britannique et les Révolutionnaires de 1789
n’avaient pas manqué d’être sous l’influence du Bill of Rights
de 1689. Christophe Euzet livre une idée exacte du contexte
révolutionnaire par rapport à la nouvelle institution, le corps
législatif. Le problème de la protection des pouvoirs constitués,
écrit-il, se pose avec la même intensité lors des expériences
constituantes de 1789-91, 1793 et de 1795. La préoccupation
immédiate de la première constituante, au-delà du souci avoué
de préserver l’ensemble des pouvoirs constitués, semblait rési-
der par-dessus tout dans la volonté de protéger l’organe révo-
lutionnaire (l’Assemblée) d’un retour à l’Ancien régime 12. C’est
ainsi que le 27 décembre 1789, un décret déclarait « tout député
inviolable ». Il s’agissait là d’une protection infinie, absolue. Du
coup, l’Assemblée était « sanctualisée ».
Mais en plus de toute cette puissante couverture, les membres
de l’Assemblée étaient irrévocables et protégés par une indé-
pendance organique solide. Non seulement les parlementaires
ne pouvaient recevoir de l’exécutif aucune récompense, sous
quelque forme que ce fût, jusqu’à deux ans après la cessation des
mandats, mais en plus, l’Assemblée ne pouvait être dissoute.
Parlant des immunités instituées par l’Assemblée nationale
et coulées dans le décret du 23 juin 1789, à un moment où
elle entrait en conflit avec la Cour, Pierre Avril et Jean Gicquel
11
Le même privilège existe aux États Unis d’Amérique en faveur du
Congrès. Le Black’s Law Dictionnary, 6e éd. définit le contempt of Congress
comme une « Deliberate interference with duties and powers of Congress.
Both houses of Congress may cite an individual for such contempt ». C’est
bien une immixtion délibérée dans les devoirs et droits du Congrès ou, s’agis-
sant de l’Angleterre, dans les affaires de la Chambre des Lords ou celle des
Communes.
12
EUZET (Christophe), « Les fondements doctrinaux de la protection
des pouvoirs constitués », in La protection des pouvoirs constitués, op. cit.,
p. 29.
ressuscitent une célèbre phrase d’Eugène Pierre : « Ce n’est pas

un privilège créé au profit d’une catégorie d’individus ; c’est une
mesure d’ordre public pour mettre le pouvoir législatif au-dessus
des atteintes du pouvoir législatif. » Autrement dit, ce régime
est destiné à favoriser l’indépendance des élus. Il ne doit pas
être interprété comme un privilège contraire au principe cons-
titutionnel d’égalité devant la loi 13.
143 Les atténuations. La protection du représentant du peuple subit
des hauts et des bas. Déjà, en 1793, il eut un recul, la protec-
tion subit une atténuation, car il eut une double préoccupation,
celle de protéger le législatif des excès de l’exécutif mais aussi
de protéger le peuple des dérives potentielles du législatif.
Aujourd’hui, les immunités en France sont presque réglées
dans les mêmes termes qu’en République Démocratique du Congo,
sauf que l’expérience française est beaucoup plus riche en la
matière et nourrie d’une jurisprudence abondante. Une différence
existe tout de même dans l’appréciation de l’inviolabilité.
§ 3. LES IMMUNITÉS DANS LE SYSTÈME DÉMOCRATIQUE MODERNE

144 Les immunités, une institution causée en vue d’assurer l’indé-
pendance de la fonction. L’immunité est une technique juridique
au service d’un but qui lui est extérieur, l’indépendance de la
fonction de parlementaire. Son fondement se trouve dans la
spécificité de l’exercice de certaines fonctions publiques. Les
personnes appelées à les exercer se retrouvent dans une vul-
nérabilité particulière telle qu’elles ne l’auraient pas vécue si
elles n’étaient pas en fonction.
Le parlementaire, de par sa fonction, se trouve en effet dans
une situation différente par rapport aux autres mandataires. La
nature de ses fonctions appelle une protection spécifique. Il
doit parler pour la défense des intérêts du peuple, ce qui, dans
certaines situations l’expose aux critiques et aux poursuites alors
que s’il n’était pas parlementaire, il ne prendrait pas de parole
au Parlement, il ne s’exposerait donc pas de cette manière.
Pour cette raison, il fallait, d’une part, établir cette protec-
tion juridique de façon effective et d’autre part, réaliser cette
13
AVRIL (Pierre) et GICQUEL (Jean), op. cit., p. 49.
technique d’abandon du droit commun vers un droit spécial.

Dans cet exercice, il fallait tout de même établir un équilibre
entre les principes de légalité et d’égalité auxquels l’immunité
porte atteinte.
L’institution des immunités parlementaires a donc pour
cause l’indépendance de l’exercice du mandat. Il ne s’agit pas
de la protection exclusive d’un individu appelé « parlementaire ».
Elle protège plutôt la fonction en raison de l’intérêt public, et
la personne du parlementaire ne l’est qu’indirectement. Si un
parlementaire était en un tour de main poursuivi parce que,
dans le cadre d’un contrôle parlementaire, il avait dénoncé la
prévarication qui prévalait dans l’exécutif ou dans la magis-
trature, cela équivaudrait à réduire au silence le Parlement et,
en définitive, le peuple tout entier dont il est représentant. Ce
serait un frein au contrôle que le peuple doit exercer sur les
gouvernants et donc la destruction même de la démocratie.
L’immunité, comme protection, n’aura été établie donc que
pour l’intérêt public.
Il n’est pas à penser que le parlementaire s’imagine qu’il
s’agit là d’un privilège qui lui a été consenti par la loi à titre
personnel. De même, le citoyen ne doit pas non plus avoir
l’impression que les parlementaires sont placés au-dessus des
lois. Il est invité à ne pas considérer cette protection comme
un privilège qui crée un système d’impunité « légale » en faveur
de ses élus. La protection du parlementaire, c’est la protection
du souverain primaire.
Jusque-là, les auteurs ne sont pas si divisés sur la nécessité
de la protection du parlementaire. Cependant des variétés vont
apparaître dans le contenu même des immunités ou dans la
façon de les classifier. Les uns prétendent que par immunités
il faut entendre l’institution de l’irresponsabilité seulement,
l’inviolabilité n’étant que des privilèges dans le mécanisme de
poursuites. D’autres pensent que les immunités consistent dans
les deux, l’irresponsabilité et l’inviolabilité, la première étant une
immunité absolue et la deuxième une immunité de procédure.
C’est cette dernière théorie classique, la plus partagée en tout
cas, que nous allons exposer ci-dessous.
En raison du suffrage universel et direct ou indirect duquel
ils sont issus tous les représentants du peuple, à tous les niveaux,
bénéficient de l’immunité dite parlementaire. Cette immunité est
reconnue non seulement aux membres du Parlement (députés

nationaux et sénateurs), mais aussi aux membres des Assemblées
provinciales, à ceux de Conseils urbains, de Conseils commu-
naux et de Conseils de secteur et de chefferie.
A. L’irresponsabilité
a) Le contenu de l’irresponsabilité
145 L’immunité absolue. L’irresponsabilité du parlementaire est ins-

tituée par l’article 107, alinéa 1er de la Constitution : « Aucun
parlementaire ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu
ou jugé en raison des opinions ou votes émis par lui dans
l’exercice de ses fonctions. »
Cet article est rédigé dans les mêmes termes que l’article
58 de la Constitution belge et 26 de la Constitution française de
1958. La disposition française a cependant subi une modification
depuis 1995 comme on le verra au sujet de l’inviolabilité. En
1997, la Belgique revit également la sienne.
L’irresponsabilité est la forme de l’immunité absolue. Elle
emporte dispense générale et perpétuelle d’application des règles
de droit pénal et de responsabilité civile à tous les actes que le
député ou le sénateur accomplit dans l’exercice de ses fonctions
et qui contiendraient une infraction ou une faute faisant corps
avec l’exercice même de la fonction 14. De la même manière, Marc
Uyttendaele parle de l’irresponsabilité en termes d’immunité
absolue. Elle exonère, en effet, de façon absolue, le parlementaire
de toute forme de responsabilité, qu’elle soit pénale, civile voire
disciplinaire pour les attitudes prises et les opinions défendues
dans le cadre de l’exercice du mandat parlementaire 15.
Emeric Lozdowski 16 écrit, à ce propos, que cette irrespon-
sabilité concerne toutes les poursuites contre les actes liés à la
fonction parlementaire, comme les votes, les déclarations écrites,
la signature ou le vote d’une motion de censure, les rapports,
14DELPÉRÉE (Francis), Le droit constitutionnel de la Belgique, LGDJ,

2000, p. 529.
15 UYTTENDAELE (Marc), Précis de droit constitutionnel belge, Bruylant,
2005, p. 280.
16 Ibid., p. 136.
les saisines du conseil constitutionnel (chez nous, Cour cons-

titutionnelle), etc. Dans ce cadre bien strict, poursuit-il, l’im-
munité est absolue, elle ne peut engager l’élu ni d’un point de
vue civil, ni d’un point de vue pénal.
b) Combien de temps cette immunité perdure-t-elle ?

146 L’immunité absolue est perpétuelle. L’immunité absolue et donc
perpétuelle est celle qui découle de l’article 107 alinéa premier
de la Constitution congolaise, 58 de la Constitution belge et 26
de la Constitution française. Elle subsiste même après la fin du
mandat parlementaire. Serait donc irrecevable, par exemple, toute
action mue par un demandeur en raison d’un préjudice subi
à la suite des propos tenus par un parlementaire à l’occasion
d’une question débattue en plénière. L’irrecevabilité frapperait
autant toute action civile et toute action pénale si lesdits propos
étaient constitutifs d’une infraction.
c) L’irresponsabilité couvre-t-elle le parlementaire de tous

les actes posés dans l’exercice de ses fonctions ?
147 La portée de l’irresponsabilité. La Constitution, à lire les termes
précis de son libellé, n’est pas large en la matière. Mais l’on
perçoit clairement que l’intention du constituant est de couvrir
les opinions et les votes exprimés dans l’exercice du mandat. La
disposition reconnaît au parlementaire le libre exercice du droit
d’expression dans l’exercice de ses fonctions sans crainte d’être
poursuivi ou arrêté si, à l’occasion, cet exercice constituait une
infraction ou un fait préjudiciable aux tiers. L’irresponsabilité
est, en cette matière, à la fois pénale et civile.
Clairement donc, cette immunité couvre les opinions et les
votes émis dans le cadre de ses fonctions. Il s’agit notamment
de :
– tous les votes émis et de tous les propos (opinions) pro-
noncés en plénière ;
– tous les votes et de toutes les opinions émis en commissions
et en sous-commissions (commissions et sous-commissions
permanentes, spéciales et d’enquêtes, y compris les groupes
parlementaires et politiques, la conférence de présidents et
le comité des sages) ;
– déclarations écrites des parlementaires adressées en plénière

ou en commission, en sous-commission, au sein des groupes
parlementaires et politiques, de la conférence de présidents
ou du comité des sages) ;
– des rapports rédigés dans le cadre des commissions, sous-
commissions, groupes parlementaires et politiques, de la
conférence de présidents, du comité des sages ou dans le
cadre des vacances parlementaires ;
– la signature, notamment d’une motion de censure conformé-
ment à l’alinéa 2 de l’article 146 de la Constitution ; ou encore
de la signature pour la convocation d’une plénière ;
– la saisine de la Cour constitutionnelle ;
– des attitudes d’approbation ou de désapprobation, telle que
la levée d’une main, ce qui équivaut à l’expression d’une
opinion, cela au sein des organes cités ci-dessus ;
– de la correspondance au Président dans le cadre d’une
question parlementaire en débat ou à faire inscrire à l’ordre
du jour ; dans les mêmes circonstances, aux présidents des
commissions, sous-commissions, groupes parlementaires et
politiques, conférence de présidents.
Au cours de la session ordinaire de mars-juin 2010, le
Premier ministre venait de répondre à une question orale avec
débat, le député national, auteur de la question concluait en
égrenant, entre autres faits reprochés au chef du gouvernement,
l’enrichissement sans cause en citant quelques exemples. Beau-
coup considérèrent cette conclusion comme « ultra petita » dans
la mesure elle n’aurait pas été complètement le résultat du débat
qui s’était tenu en plénière. Elle est allée au-delà de la question
posée. Le Premier ministre n’aurait donc pas été entendu préa-
lablement sur ce fait avant la conclusion. Mécontent, le Premier
ministre adressa une lettre au Président de l’Assemblée afin que
le député concerné présente ses excuses publiquement sinon il
ferait mettre en route le mécanisme de retrait des immunités.
La question est de savoir si la réaction du Premier ministre
Muzito pouvait trouver satisfaction ?
Le même député national n’ayant pas été satisfait par la
réponse du chef du Gouvernement, conclut qu’une motion de
censure allait être déposée au cours de la session ordinaire. Le
14 mai 2010 le Bureau de l’Assemblée nationale accusa réception

d’une motion de censure datée du 13 mai 2010, accompagnée
d’une liste de 126 signatures, remplissant ainsi la condition
exigée par l’article 146 de la Constitution. Il a cependant été
constaté que deux députés nationaux avaient signé deux fois et
l’un d’eux avec des signatures différentes. Le 19 mai 2010, au
cours de la plénière prévue pour l’examen de la motion, celle-ci
fut retirée par l’Opposition, le climat n’ayant pas été propice au
débat. En effet, le parti auquel appartient le Premier ministre
(le Palu) avait drainé des militants avec calicots et drapeaux,
scandant des slogans hostiles aux signataires de la motion et
empêchant au passage l’entrée des membres du Bureau de l’As-
semblée nationale.
Cette affaire fut différemment commentée. Certains députés
et hommes politiques pensaient qu’il y avait tricherie dans le
chef de l’Opposition dans la mesure où les vraies raisons étaient
les doubles « fausses signatures ». À cette occasion naquit un
débat autour de la question de savoir si les députés nationaux
concernés par lesdites signatures pouvaient être pénalement
poursuivis ?
La motion de censure est, par excellence, une opinion émise
par les parlementaires signataires. La liste de signatures est un
élément indissociable, indétachable du texte même de la motion
qui ne peut être déclaré recevable sans le quart de signatures
des membres composant l’Assemblée nationale. Des lors, même
si ces signatures s’étaient avérées fausses, elles n’exposeraient
leurs auteurs à aucune poursuite et ce, conformément à l’alinéa
premier de l’article 107 de la Constitution 17. De même, l’auteur
de la question orale avait émis une opinion à l’occasion d’un
acte de contrôle gouvernemental. Il échappe entièrement à la
sanction pénale et civile même dans l’hypothèse où ladite opi-
nion constituait un délit.
17 L’alinéa 2 de l’article 146 dispose ; « L’Assemblée nationale met en
cause la responsabilité du Gouvernement ou d’un membre du Gouvernement

par le vote d’une motion de censure ou de défiance. La motion de censure
contre le Gouvernement n’est recevable que si elle est signée par un quart des
membres de l’Assemblée nationale. La motion de défiance contre un membre
du Gouvernement n’est recevable que si elle est signée par un dixième des
membres de l’Assemblée nationale. »
d) La question des actes détachés de la fonction

parlementaire mais posés à l’occasion de l’exercice de
ladite fonction
148 Quel est le traitement des actes infractionnels détachés de la
fonction mais commis à l’occasion de l’exercice de celle-ci ?
C’est notamment le cas d’un parlementaire qui, au cours d’une
plénière, s’adonnerait à une rixe contre un de ses collègues. C’est
aussi le cas d’un député ou d’un sénateur dont la corruption est
prouvée à l’occasion d’une commission d’enquête. D’abord, ces
actes ne sont ni des opinions ni des votes et donc échappent au
régime de l’irresponsabilité. Ensuite, bien que commis à l’oc-
casion de l’exercice de la fonction de parlementaire, ces actes
en sont détachés et ne peuvent donc être couverts par l’irres-
ponsabilité. Bien sûr, la rixe et la corruption ne constituent pas
des éléments de la fonction parlementaire.
Les parlementaires auteurs de ces actes tombent sous le
coup des poursuites mais peuvent bénéficier des règles édictées
dans le cadre de l’inviolabilité dont on parlera ci-dessous. Ils
pourront donc tirer avantage de l’immunité relative qui, dans
son régime, est simplement une immunité de procédure.
e) La question des actes détachés de la fonction

parlementaire et posés en dehors de l’exercice
de la fonction
149 L’égalité en matière de poursuites renaît, sauf à bénéficier de
l’inviolabilité. Ici, la difficulté est moindre parce qu’il s’agit
des actes non posés dans le cadre de l’exercice de la fonction
parlementaire. C’est notamment le cas du parlementaire qui
rouerait des coups un agent commis à l’ordre public sur une
route, le cas de celui qui serait auteur d’un vol, d’une escro-
querie ou qui, commerçant, ne remplirait pas les devoirs de la
loi en matière fiscale. Tous ces actes sont régis en infractions
et le parlementaire peut en être poursuivi.
Le principe est qu’il ne faudrait pas donner l’impression ni
au parlementaire lui-même ni aux autres personnes que la règle
constitutionnelle de l’égalité entre citoyens n’était qu’un leurre.
Beaucoup de parlementaires congolais pensent que l’immunité
absolue couvre toutes les infractions et certains d’entre eux, se
reconnaissant probablement délinquants perpétuels, font tout
(alors tout) pour se retrouver sur la liste des élus, ce qui leur
permettrait d’échapper continuellement aux poursuites. Cette

conception de l’immunité « couvre-tout » semble aussi être,
malheureusement, celle de la police qui n’interpelle presque
jamais les parlementaires en situation infractionnelle en dehors
de leur fonction.
Mais il n’est toujours pas facile de dire si l’acte est détaché
ou non de la fonction parlementaire. Le député ou le séna-
teur qui se rend à une plénière et qui commet, par accident
de circulation routière des blessures involontaires à un tiers,
semble bien avoir commis l’acte répréhensible dans l’exercice
de ses fonctions comme tout accident d’un employé, de son
domicile au lieu du travail et de ce dernier à son domicile est
réputé accident du travail.
La situation n’est pas la même pour le parlementaire. La
Constitution est claire ; il faut qu’il s’agisse des opinions ou des
votes exprimés dans l’exercice de ses fonctions de parlemen-
taires. Conduire une voiture ne rentre pas dans l’exercice du
mandat parlementaire.
Les actes détachés de la fonction parlementaire et posés en
dehors de l’exercice de la fonction sont concernés par l’invio-
labilité, une variante de l’immunité examinée ci-dessous.
150 Exception. Il est bon de noter que le droit est constamment

en mutation, surtout depuis le développement du droit inter-
national et la systématisation des Droits de l’Homme. La
condamnation internationale de crimes de génocide, de crimes
de guerre, de crimes contre l’humanité et de crimes d’agression,
sans prise en compte de quelle que immunité, a ouvert la porte
à une exception fondamentale. L’appel d’un parlementaire à un
génocide, l’incitation à une haine donnant lieu au génocide,
aux crimes internationalement punis, même si le discours est
prononcé devant une plénière de l’une des deux Chambres du
Parlement, peut donner lieu à poursuites.
Cela ressort clairement de l’article 27 du traité de Rome
relatif à la Cour pénale internationale :
« Le présent statut s’applique à tous de manière
égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité offi-
cielle. En particulier, la qualité officielle de chef d’État
ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement
ou d’un parlement (…) n’exonère en aucun cas de la
responsabilité pénale au regard du présent statut, pas

plus qu’elle ne constitue en tant que telle un motif de
réduction de la peine (…). Les immunités ou règles de
procédure spéciales qui peuvent s’attacher à la qualité
officielle d’une personne, en vertu du droit interne ou
du droit international, n’empêchent pas la Cour d’exercer
sa compétence à l’égard de cette personne. »
Bien que les parlementaires bénéficient d’une immunité totale
en raison des opinions ou votes émis par eux dans l’exercice
de leurs fonctions, il ne doit donc pas être perdu de vue que si
ces opinions ou votes constituent des infractions qui relèvent de
la compétence de la Cour pénale internationale, ils en seraient
poursuivis et jugés sans égard à leur immunité.
Une telle exception n’est pas la première en droit inter-
national public. On peut noter, en passant, que l’article 7 du
statut de Nuremberg énonçait que le statut personnel des accu-
sés, chef d’État ou hauts fonctionnaires ne pourrait être pris en
considération ni comme une excuse absolutoire, ni comme un
motif de diminution de la peine.
Le fondement de cette exception réside d’abord dans la gravité
des crimes poursuivis et relavant de la compétence de la Cour
pénale internationale (CPI). En effet, il est évident aujourd’hui
que les crimes d’une telle gravité menacent la paix et la sécurité
des pays et du monde entier. La Communauté internationale
ne voudrait plus revivre les affres de deux guerres mondiales.
Ensuite, il a été prouvé que la commission de ces crimes était
généralement le fait des personnes qui occupent, dans l’État,
des très hautes fonctions.
Les poursuites doivent pouvoir être internes car la com-
pétence de la Cour est subsidiaire. À l’intérieur de l’État, il
ne devait pas être question de lâcheté : l’État doit entamer les
poursuites et faire juger les criminels de ces infractions par ses
propres juridictions. La répression des crimes de guerre, des
crimes de génocide, des crimes contre l’humanité et des crimes
d’agression constitue avant tout, au sens du traité de Rome, un
devoir des États. Il est dit que la répression doit être effecti-
vement assurée par des mesures prises dans le cadre national
et par le renforcement de la coopération internationale. Le
préambule de ce Traité affirme qu’il est « du devoir de chaque
État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de
crimes internationaux ». Ainsi, comme dit ci-dessus, la compé-

tence de la Cour est subsidiaire et complémentaire si les États
jouent leur rôle. La Cour ne joue ce rôle de premier plan que
si l’État des criminels n’a pas la volonté de poursuivre ou si,
ayant la volonté, il est dans l’incapacité véritable de bien mener
les enquêtes et les poursuites. Il peut apparaître que l’État, tout
en menant des enquêtes et tout en entamant des poursuites, a
cependant la volonté de soustraire les présumés criminels à leur
responsabilité pénale et civile. Il arrive aussi que l’État affiche
des lenteurs injustifiées dans la poursuite des présumes criminels,
ce qui laisserait croire qu’il n’a pas la volonté de poursuivre.
Dans ce cas, la Cour reprendrait sa juridiction.
B. L’inviolabilité
151 Fondement. Le doyen Hauriou évoque dans son Précis de droit

constitutionnel, des prérogatives destinées à protéger les parle-
mentaires dans l’exercice de leurs fonctions. Il s’agit, écrit-il, de
« sauvegarder la session parlementaire » avec pour but « d’empê-
cher que, soit des particuliers, soit le gouvernement lui-même
puisse éloigner des séances du Parlement un membre dont ils
redouteraient l’influence » 18. Parlant du refus systématique du
Parlement d’autoriser les poursuites, le doyen de Toulouse estime
qu’il ne s’agit pas d’un droit à caractère individuel, mais d’une
prérogative du Parlement qui a intérêt à être au complet lorsqu’il
siège. Ainsi le retour au droit commun dans les intersessions
paraît alors renforcer le principe de « protection des organes »,
a contrario, de celle des personnes.
C’est ce souci que nous retrouvons dans la Constitution
congolaise du 18 février 2006. Alors que l’irresponsabilité n’est
traitée que dans un seul alinéa, le premier de l’article 107,
l’inviolabilité l’est dans trois alinéas sur les quatre qui forment
l’article 107.
L’inviolabilité concerne trois hypothèses qui correspondent
aux trois alinéas : l’interdiction de poursuites et d’arrestation
du parlementaire en cours de session sans l’autorisation de la
Chambre à laquelle il appartient ; l’interdiction de l’arrestation
du parlementaire en dehors de sessions sans l’autorisation du
18 HAURIOU (Maurice), Précis de droit constitutionnel, Sirey, 1929,
pp. 532 et s.
Bureau de la Chambre à laquelle il appartient ; la suspension de

poursuites ou de la détention du parlementaire si la Chambre
à laquelle il appartient le requiert.
152 La nature de l’inviolabilité. Sous la belle plume de Pierre Avril

et de Jacques Gicquel on peut lire ceci, concernant l’inviolabilité :
« Elle s’analyse en une immunité de procédure, garantissant le
parlementaire pris en qualité d’individu contre des poursuites
pénales abusives ou vexatoires intentées contre lui à raison de
faits étrangers à l’exercice du mandat 19. »
L’inviolabilité est dite immunité procédurale. En effet, elle
n’exonère pas le parlementaire des infractions commises. La
question n’est donc pas une question de fond. Mais pour l’intérêt
de l’institution et de la nation, la loi réglemente la procédure en
la matière. Delpérée ne croyait pas si bien dire lorsqu’il écrivait
que l’inviolabilité « entend protéger le parlementaire pendant
la durée des sessions, contre la mise en œuvre de procédures
juridictionnelles que justifieraient des infractions étrangères à
l’exercice normal du mandat ». Il ne s’agit pas, ajoutait-il, « de
faire échapper l’élu fautif ou présumé tel à la conséquence
d’actes qui sont punissables pour tous les citoyens, mais de
différer dans le temps le jugement de telles infractions. Dans
l’intérêt de la fonction et de l’institution parlementaires, il faut
mettre, en cours de session, les élus de la Nation à l’abri de
ces procédures et a fortiori d’une condamnation pénale » 20.
D’ailleurs, la controverse générale en la matière soulève que
l’inviolabilité n’est même pas une forme d’immunité. Elle con-
sisterait seulement en un avantage de procédure en faveur du
Parlement en session.
Une doctrine de plus en plus fréquente enseigne que l’in-
violabilité n’est pas une immunité. Pour elle, seule l’institution
de l’irresponsabilité est immunité parlementaire. L’inviolabilité
s’apparente plus à un privilège de procédure qu’à l’institution
immunitaire. Quoi qu’il en soit, la controverse reste d’ordre
académique car, dans la pratique, la distinction est bien faite
19 AVRIL (Pierre) et GICQUEL (Jean), Droit parlementaire, 3e édition,

Montchrestien, 2004, p. 50.
20 DELPÉRÉE (Francis), Le droit constituionnel de la Belgique, L.G.D.J.,
2000, p. 531.
entre l’irresponsabilité et l’inviolabilité, quel que soit le nom

que l’on donne à l’une et à l’autre.
153 Les trois hypothèses de l’inviolabilité. La Constitution prévoit

trois hypothèses que couvrent les trois derniers alinéas de l’ar-
ticle 107.
a) Le Parlement est en session et le parlementaire a
commis une infraction qui n’est pas couverte par
l’irresponsabilité
154 Les poursuites ou l’arrestation sont soumises à une autorisa-
tion préalable. C’est l’hypothèse de l’alinéa deux de l’article
107 : « Aucun parlementaire ne peut, en cours de sessions, être
poursuivi ou arrêté, sauf en cas de flagrant délit, qu’avec l’auto-
risation de l’Assemblée nationale ou du Sénat, selon le cas. »
Cette hypothèse est celle qui peut surgir pendant que l’As-
semblée nationale ou le Sénat est en session. Au cours de cette
période, les poursuites contre un parlementaire ou son arrestation
ne sont possibles que moyennant une autorisation préalable de
la Chambre du Parlement à laquelle il appartient.
155 Les poursuites et leur portée. La question qui se pose en vue de

saisir la portée de cette disposition réside dans la compréhen-
sion de la notion de poursuites judiciaires. En quoi consistent
les poursuites judiciaires ? Le parlementaire peut-il être entendu
par un officier du ministère public, juste pour recueillir des
informations qui permettent à ce dernier de décider ? Comment
peut-il chercher à obtenir une autorisation de poursuites dès lors
qu’il n’a même pas entendu le parlementaire présumé coupable
afin de déterminer les indices sérieux de culpabilité ? L’audition
fait-elle partie des poursuites ?
L’article 107 alinéa 2 de la Constitution n’interdit pas à
l’officier du ministère public de recueillir au sujet de l’infraction
supposée des informations utiles. À l’époque où l’article 59 de
la Constitution belge était libellé dans les mêmes termes que
l’article congolais, Marc Uyttendaele, en en faisant le commen-
taire, laisse entendre que le parlementaire ne pouvait pas être
entendu par l’officier du ministère public à propos des faits
délictueux qu’il aurait commis alors qu’il pouvait l’être, comme
témoin, pour une infraction commise par un tiers. Ce régime,
écrit le constitutionnaliste belge, connaissait cependant deux

tempéraments : le parlementaire, présumé coupable, pouvait, de
sa propre initiative, demander à un magistrat de prendre acte
de ses déclarations, sans que le magistrat ne l’interroge ; lorsque
le magistrat formulait une demande auprès de la Chambre à
laquelle appartenait le parlementaire, le président pouvait inviter
ce dernier à fournir les explications qu’il jugeait opportunes sur
les faits qui lui sont imputés 21.
Traitant du même sujet, Jacques Velu relève qu’il y a pour-
suite, lorsque l’action publique est exercée contre un parlemen-
taire soit par citation directe devant une juridiction, soit par
réquisitoire de mise en instruction, soit par la constitution de
partie civile, ou lorsque le parlementaire, même de son consen-
tement, est l’objet d’un interrogatoire par le ministère public ou
le juge d’instruction ou d’une visite domiciliaire pour un fait
délictueux qui lui est imputé 22.
Au sens strict du terme, il y a poursuite lorsque le minis-
tère public soumet la cause à la juridiction de jugement 23. En
conséquence, il n’y a lieu à autorisation requise que lorsque
le ministère public estime qu’il a suffisamment d’indices ou
de preuves sur l’auteur de l’infraction et sur l’infraction elle-
même et qu’il doit donc saisir la juridiction compétente. Dans
cette logique, l’audition de l’inculpé ne constituerait pas une
poursuite. Par contre, la perquisition qui est aussi, de par sa
nature, une mesure d’instruction ne peut être ordonnée qu’en
cas de flagrance. En tout cas, au Congo, la perquisition est une
mesure contraignante et humiliante à certains égards et elle ne
peut avoir lieu que si l’autorisation de poursuite a été obtenue
du Parlement. En Belgique, en raison de la modification inter-
venue, elle peut avoir lieu sans autorisation mais en présence
du Président de la Chambre ou de son délégué.
Il nous semble que dans la pratique congolaise, les actes
d’instruction sont souvent confondus avec les actes de « pour-
suite ». Il a été constaté que lorsqu’une infraction est imputée à
un parlementaire dans le cadre du deuxième alinéa de l’article
21 UTTENDAELE (Marc), Précis de droit constitutionnel belge, 3e édition,

Bruylant, 2005, p. 287.
22 VELU (Jacques), Droit public, t. I, 1986, p. 502.
23 RUBBENS (Antoine), Le droit judiciaire congolais, L’instruction criminelle
et la procédure pénale, t. III., Université Lovanium, 1965, p. 62.

107, ce dernier refuse d’être entendu sans autorisation de la

Chambre à laquelle il appartient. Les agents de la police s’abs-
tiennent d’ailleurs d’interpeller le parlementaire à la moindre
présentation du macaron.
S’agit-il là d’une pratique en marge de la loi ?
L’article 109 de l’ordonnance-loi n° 82-017 du 31 mars 1982
relative à la procédure devant la Cour suprême de justice dispose
que l’officier de police judiciaire ou l’officier du ministère public
qui reçoit une plainte, une dénonciation ou constate l’existence
d’une infraction à charge d’une personne qui au moment de
la plainte ou du constat, est membre du « Conseil législatif »,
transmet son procès-verbal directement au Procureur général
de la République (…).
La question qui se pose est celle de savoir si l’officier de
police ou du ministère public dispose de la possibilité d’entendre
le parlementaire avant de transmettre son procès-verbal ?
L’on reste encore sous sa soif à la lecture de l’article 110
du texte légal précité : en dehors du cas de flagrance, si le Pro-
cureur général de la République estime que la nature des faits
et la gravité des indices relevés justifient l’exercice de l’action
publique, il adresse au Président du « Conseil législatif » un
réquisitoire aux fins de poursuite.
Le texte a au moins l’avantage de faire la distinction entre
actes d’instruction et actes de poursuite. En effet, pour connaître la
nature des faits et pour faire le constat de la gravité des indices,
l’officier de police ou du ministère public a dû instruire avant
d’envisager un acte de poursuite.
Cela dit, la question reste entière : peut-on entendre ou pas
un parlementaire présumé coupable d’une infraction au cours
d’une instruction ?
Scientifiquement, la réponse est positive et cela dans l’avan-
tage même du parlementaire. Il peut donner des informations
qui sont susceptibles de l’innocenter et dans ces conditions il
n’y aurait pas matière à poursuite. Le dossier serait classé sans
donc atteindre le Bureau de la Chambre. Néanmoins, il y a des
actes de poursuites, appelés actes contraignants, que l’officier
de police ne peut poser si le cas n’est pas flagrant mais que
l’officier du ministère public peut, le Président de la Chambre
informé. Qu’il s’agisse de l’officier de police judiciaire ou de

l’officier du ministère public, l’audition du parlementaire, même
en cas de flagrant délit, doit se dérouler dans la dignité. Le
Président de l’Assemblée nationale, s’adressant au Procureur
général de la République dans le cadre de l’affaire du député
Mukonkole, écrivait ceci dans une lettre datée du 27 mai 2010 :
« (…), je voudrais cependant faire remarquer que l’Honorable
Martin Mukonkole bénéficiant du privilège de juridiction devrait
également bénéficier d’un traitement digne de son rang. »
Nous nous retrouvons dans une situation où la science du
droit (objective) permet certains actes d’instruction alors que la
politique juridique (subjective) les soumet à l’échec : cette der-
nière pense en effet que nos officiers ne sont pas suffisamment
armés pour assurer le respect de la dignité du parlementaire et
que dans ces conditions même les actes d’instruction doivent
attendre l’autorisation du Parlement. Le comportement général
de la police et des magistrats s’inscrit d’ailleurs dans ce cadre-
là. Il s’agit, finalement, là d’un domaine qui mérite que des
précisions légales soient fournies.
Parlant de l’information et de l’instruction, Bosly et Vander-
meersch enseignent que tous les actes accomplis par le procureur
ou par les agents de la police judiciaire dans la recherche des
infractions et du rassemblement des preuves ne sont soumis à
aucune condition ou restriction pour autant qu’ils n’impliquent
aucune mesure contraignante requérant l’intervention d’un juge.
Il s’agit, poursuit-il, « de tous les actes que le procureur du Roi
et les officiers et agents de la police sont autorisés à accomplir
dans le cadre de l’information, à l’exception de l’arrestation en
l’absence de flagrance ».
Ils soulignent qu’en principe, les magistrats du parquet ou
les officiers de police judiciaire peuvent accomplir, dans les
conditions fixées par la loi, les actes suivants à l’égard d’un
parlementaire :
– l’audition du parlementaire ou la confrontation en qualité
de suspect ou de témoin en dehors de l’exercice de toute
contrainte ;
– toutes les constatations relatives à l’infraction ;
– les descentes sur les lieux ;
– l’expertise en cas de flagrance ;

– l’arrestation du parlementaire en cas de flagrance ;
– la perquisition chez le parlementaire en cas de flagrance ;
– les saisies à l’égard d’un parlementaire en cas de flagrance
ou la saisie de pièces ou documents remis volontairement
par l’intéressé en dehors de toute flagrance ;
– le prélèvement ADN avec le consentement de l’intéressé ;
– le repérage de communications en cas de flagrance ou, dans
l’hypothèse du harcèlement téléphonique, avec le consen-
tement de l’intéressé (…) 24.
En raison du caractère d’ordre public des règles relatives à
l’immunité parlementaire et des garanties instituées dans l’intérêt
de la fonction, une visite domiciliaire chez un parlementaire,
même avec son consentement ne peut être envisagée en dehors
du flagrant délit 25.
Cependant, une perquisition peut s’effectuer, dans les
conditions du droit commun, dans le domicile d’un parlemen-
taire, si elle concerne un fait délictueux commis par un tiers.
Encore faut-il, dans ce cas, comme l’écrit Uttendaele, que ni
la découverte de l’objet recherché, ni la constatation à laquelle
la justice veut procéder ne soient de nature à constituer une
preuve ou même un indice de culpabilité à charge du membre
du Parlement lui-même 26.
156 Les mesures contraignantes. Il existe des mesures d’instruc-

tion dites contraignantes, lesquelles nécessitent une procédure
particulière. Dans les pays qui connaissent l’institution du
juge d’instruction, il s’agit des mesures que seul ce juge peut
ordonner. Dans le cas de notre pays, la compétence de l’ins-
truction étant reconnue au parquet, c’est ce dernier qui recourt
à ces mesures contraignantes. Le critère pour les distinguer des
autres mesures n’est pas très net. Néanmoins, l’on peut dire qu’il
s’agit de mesures que seuls les magistrats du parquet peuvent
prendre. Ainsi la perquisition, la saisie, l’exploration corporelle,
24 BOSLY (Henri D.) et VANDERMEERSCH (Damien), Droit de la procédure

pénale, 2e éd., La Charte, Bruxelles, 2001, p. 130.
25 Ibid.
26 UTTENDAELE (Marc), op. cit., p. 288.
les mesures modernes qui consistent à recourir au prélèvement

d’ADN hors consentement de l’intéressé, la mise sous écoute
téléphonique par exemple, sont à considérer comme des mesures
contraignantes. Ces mesures, lorsqu’elles sont envisagées par le
magistrat, le Président de la Chambre dont est membre le parle-
mentaire doit être avisé et ceci dans le seul cas de la flagrance.
Particulièrement, lorsque le parquet recourt à la perquisition,
il est hautement recommandé que le Président de la Chambre
ou son représentant y soit. La procédure est similaire à la per-
quisition faite dans le cabinet d’un avocat, laquelle procédure
exige toujours la présence du bâtonnier ou de son délégué.
Dans de tels cas, l’autorité du Parlement est tenue au secret
professionnel.
157 La citation directe contre un parlementaire. Chaque personne

dispose du droit de saisir la justice pour que celle-ci statue
sur la contestation qui lui est soumise. Ainsi, toute personne
lésée par une infraction peut, dans certaines conditions légales,
saisir sa juridiction naturelle pour demander réparation. Par
conséquent, le tribunal sera tenu d’examiner l’infraction et de
prononcer les peines prévues par la loi si elle était établie.
Cependant, en raison de l’immunité de procédure, durant
la session, la partie préjudiciée ne peut mettre l’action publique
en mouvement à l’égard d’un parlementaire par une citation
directe. En effet, d’après les articles 107 et 153 de la Constitu-
tion et l’article 111 de l’ordonnance-loi relative à la procédure
devant la Cour suprême de justice, juridiction encore compétente
pour les matières qui relèvent de la compétence de la Cour
de cassation, de la Cour constitutionnelle et du Conseil d’État
en vertu de l’article 223 de la Constitution, seul le Procureur
général de la République qui d’une part, sollicite l’autorisation
de poursuite et d’autre part, saisit la Cour par une requête. Il
n’y a donc pas lieu à citation directe.
Toutefois, un parlementaire, à l’occasion d’une infraction,
peut librement envisager la signature d’une transaction avec
la victime. Cette opération ne nécessite pas une autorisation
préalable de la Chambre dont il relève.
158 Le parlementaire peut-il être assigné en matière civile ou

commerciale ? Sauf lorsque le préjudice présumé, subi par la
victime, découle d’une opinion ou d’un vote exprimé par le
parlementaire dans l’exercice de ses fonctions, dans lequel cas

l’immunité est absolue (pénale, civile et commerciale), dans les
autres cas attachés à l’inviolabilité, la victime peut effectivement
assigner un parlementaire, en matière civile ou commerciale. Il
en est de même en matière disciplinaire.
159 L’arrestation. Sans autorisation de l’Assemblée nationale ou du

Sénat, selon qu’il s’agit d’un député national ou d’un sénateur,
aucune arrestation ne peut être opérée lorsque le Parlement est
en session.
Sauf le cas du flagrant délit, un parlementaire ne peut, pendant
la durée de la session, en matière répressive, être poursuivi ou
arrêté qu’avec l’autorisation de la Chambre dont il est membre
(alinéa 2 de l’article 107 de la Constitution).
Bosly et Vandermeersch précisent, en ce qui concerne
la Belgique, que cette règle ne s’applique pas à l’arrestation
administrative. Un parlementaire peut ainsi être arrêté admi-
nistrativement, par exemple, lors d’une manifestation mais son
arrestation est limitée au temps strictement nécessaire et ne
peut en aucun cas dépasser douze heures (article 31 de la loi
sur la fonction de police). Dans une telle hypothèse, le Prési-
dent de la Chambre doit toujours être informé de l’arrestation
administrative et l’assemblée dont le membre fait partie, peut
à tout moment décider qu’il doit y être mis fin 27.
L’autorisation de la Chambre est ainsi requise pour toutes les
formes de privation de liberté judiciaire hors le cas du flagrant
délit et pendant la session : l’arrestation judiciaire, le mandat
d’amener, le mandat d’arrêt, la prise de corps et l’arrestation
immédiate.
160 Le flagrant délit. Le flagrant délit est une exception à l’inviola-

bilité, c’est-à-dire à la règle selon laquelle lorsque le Parlement
est en session le parlementaire ne peut être poursuivi qu’avec
l’autorisation de la Chambre concernée. Ci-dessous, il en sera
également question dans l’hypothèse où le Parlement n’est pas
en session.
Le flagrant délit comprend l’infraction flagrante et l’infrac-
tion réputée flagrante. D’après l’article 7 du code de procédure
27 BOSLY (Henri D.) et VANDERMEERSCH (Damien), op. cit., p. 135.

pénale, l’infraction flagrante est celle qui se commet actuellement

ou qui vient de se commettre. L’infraction est réputée flagrante
lorsqu’une personne est poursuivie par la clameur publique, ou
lorsqu’elle est trouvée porteuse d’effets, d’armes, d’instruments
ou papiers faisant présumer qu’elle est l’auteur ou complice,
pourvu que ce soit dans un temps voisin de l’infraction 28.
Pour tomber sous l’application des règles spécifiques au
flagrant délit, les actes de poursuite doivent être accomplis
sans désemparer, c’est-à-dire dans le laps de temps matérielle-
ment nécessaire pour en permettre l’accomplissement. « Il est
communément admis qu’il existe, après la commission de l’in-
fraction, un délai maximum de vingt-quatre heures dans lequel
on peut encore considérer qu’il y a flagrant délit. Il appartient
au ministère public d’examiner s’il y a flagrant délit. S’il y a
28 Pendant que l’Assemblée nationale était en session ordinaire, le

27 mai 2010 la Cour suprême de justice siégeait pour connaître d’un cas dit
de « flagrance » dans lequel un député national, en l’occurrence M. Martin
Mukonkole, était impliqué, à tort ou à raison. Il s’agissait d’un dossier instruit
déjà pendant huit jours à l’encontre des présumés voleurs des voitures dont
l’une aurait été vendue au député national. Pour retenir qu’il y avait flagrance
et justifier l’arrestation, le Parquet général de la République se serait fondé
sur le caractère continu de l’infraction de recel. Or, la flagrance se situe au
moment de la commission immédiate des faits et ne s’étend pas éternellement
dans le temps continu d’une infraction. L’infraction flagrante est celle qui
se commet « actuellement » ou « qui vient de se commettre ». L’infraction est
réputée flagrante lorsqu’une personne est poursuivie par la clameur publique,
ou lorsqu’elle est trouvée porteuse d’effets, d’armes, d’instruments ou papiers
faisant présumer qu’elle est l’auteur ou complice, « pourvu que ce soit dans un
temps voisin de l’infraction ». Les faits auraient été commis, eux, en 2009.
La Cour aurait dû prendre une position claire pour affirmer qu’il n’y avait
pas flagrance dans l’espèce, l’exception ayant été soulevée par la défense. Or
dans son arrêt R.P. 003/CR rendu le 27 mai 2010, elle avait simplement estimé
que la détention du parlementaire à la prison de Makala à Kinshasa devait
être transformée en résidence surveillée. En effet, l’article 104, alinéa 2 de
l’ordonnance-loi n° 82-017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la
Cour suprême de justice, applicable aux membres du « Conseil législatif » en
conformité à l’article 113 de la même ordonnance-loi, « la détention préventive
est remplacée par l’assignation à résidence surveillée ». En décidant ainsi, la
Cour avait admis implicitement qu’il y avait flagrance. La question revêt alors
une importance particulière dans la mesure où la Cour, par son arrêt, étendait
la notion de l’infraction réputée flagrante au caractère continu d’une infraction.
Ceci bouleverse tout de même tout l’enseignement en la matière.
doute, la procédure en cas d’infraction non flagrante devra être

poursuivie. L’assemblée législative n’a pas à remettre en question
la qualification de flagrance faite par le ministère public 29. »
S’il est certain qu’il n’y a pas lieu à autorisation dans le
cas de la flagrance, il reste cependant constitutionnel que la
suspension des poursuites puisse être sollicitée par le Parlement.
L’article 111 de l’ordonnance-loi relative à la procédure devant
la Cour suprême de justice dispose clairement que « Même
dans le cas où les faits seraient flagrants ou réputés tels, si
le Conseil législatif en session décide, en cours d’instruction
d’une cause, de suspendre les poursuites et la détention d’un
membre du Conseil législatif, cette décision est immédiatement
exécutoire, mais elle cesse de produire ses effets dès la clôture
de la session ».
Dans le cas du député Mukonkole, le Président de l’As-
semblée nationale, dans sa lettre n° 0689/2010 datée du 11 juin
2010, a eu à rappeler ladite disposition au Procureur général
de la République qui hésitait à saisir rapidement la Cour afin
que cette dernière prenne acte de la résolution de l’Assemblée
nationale relative à la suspension de la détention du député
votée le 7 juin 2010. Ensuite, le Président de l’Assemblée, dans
la même lettre, rappelait le caractère exécutoire de la résolution
de l’institution législative.
161 Critiques adressées à l’inviolabilité relative à l’alinéa 2 de

l’article 107. Cette disposition de notre Constitution est une
copie conforme de l’article 26 de la Constitution française de
1958 avant sa modification. Les critiques qui étaient formulées
contre cette disposition en France sont, dans l’essentiel, celles
auxquelles le Parlement fait face au Congo. L’on ressent nette-
ment un malaise lorsque l’on aborde la question des poursuites :
qu’un parlementaire, citoyen comme tout autre, commette une
infraction, du reste détachée de sa fonction et qu’il ne puisse
même pas être immédiatement poursuivi, voici l’élément qui
choque.
29 SERVICE JURIDIQUE DE LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS, Précis de droit
parlementaire, « L’inviolabilité parlementaire », Bruxelles, 2000, p. 22., cité par

BOSLY (Henri D.) et VANDERMEERSCH (Damien), op. cit., p. 129.
162 En droit parlementaire comparé. En France, en raison de cri-

tiques formulées tant par le peuple que par les doctrinaires, la
disposition a dû subir une modification en 1995. Pierre Mazeaud
rappelle la vision qui prévalait à l’Assemblée nationale en cette
période à propos de l’inviolabilité. Cette règle, disait-il, n’est
plus « dans ses modalités sinon dans son principe, réellement
adaptée à notre temps, à nos mœurs, ni à l’état de l’opinion, ni
même aux réformes intervenues depuis 1958 dans le domaine de
la procédure pénale » 30. La réforme de l’article 26 porta sur ses
deux derniers alinéas. Le deuxième, réformé, est ainsi libellé :
« Aucun membre du Parlement ne peut faire l’objet,
en matière criminelle ou correctionnelle, d’une arresta-
tion ou de tout autre mesure privative ou restrictive de
liberté qu’avec l’autorisation du bureau de l’Assemblée
dont il fait partie. Cette autorisation n’est pas requise en
cas de crime ou de flagrant délit ou de condamnation
définitive. »
Comme on le voit, la protection relative aux poursuites a
été supprimée. Il est bon de lire dans la longue note de bas de
page un extrait du rapport Mazeaud qui porte la motivation
de la révision de l’article 26 31. La Belgique a ressenti le même
30 MAZEAUD (Pierre), Rapport A.N., n° 2138.2, session ordinaire, 1995.

31 Selon la nouvelle rédaction qui se substituerait aux deuxième et
troisième alinéas de l’article 26 de la Constitution, l’autorisation de l’Assemblée
nationale ou du Sénat pendant la durée des sessions ne serait plus requise pour
l’engagement de poursuites à l’encontre d’un député ou d’un sénateur. L’étendue
de la protection dont disposent les membres du Parlement deviendrait donc
identique tout au long de l’année. Cet aspect de la réforme n’est pas celui qui
soulève le plus de difficultés et, sur ce point, le texte que le Gouvernement
nous soumet rejoint les préoccupations que, dès le mois de décembre 1993,
le Président de l’Assemblée nationale exprimait dans l’exposé des motifs
d’un projet de proposition de loi constitutionnelle qu’il avait fait parvenir
aux présidents des groupes politiques de l’Assemblée et rendu public. Ce
texte mérite d’être cité, dans la mesure où il met parfaitement en lumière les
inconvénients de la protection accordée aux membres du Parlement contre
l’engagement de poursuites et les incompréhensions qu’elle suscite aujourd’hui :
« L’immunité parlementaire, instituée pour la première fois le 23 juin 1789, le
jour même où notre première Assemblée nationale entrait en lutte ouverte avec
le pouvoir royal, et qui figure aujourd’hui à l’article 26 de notre Constitution,
a traditionnellement pour objet de protéger les assemblées parlementaires en
assurant l’intégrité de leur composition : elle garantit en effet qu’aucune
poursuite abusive, que nulle arrestation arbitraire ne pourra empêcher un
élu d’y remplir sa fonction de législation et de contrôle de l’exécutif.
malaise et a procédé en 1997 à la révision constitutionnelle de

l’article 59 relatif à l’immunité parlementaire. Le premier alinéa
concerne l’irresponsabilité et les suivants, l’inviolabilité. Ces
derniers alinéas sont ainsi libellés :
« Si la nécessité de tels principes demeure intacte, en revanche, les temps
semblent venus d’adapter leur mode de traduction à la lumière de l’expérience
et de l’évolution des rapports entre les pouvoirs.
« Ainsi, si on comprend aisément que l’arrestation et la détention d’un
parlementaire soient de nature à porter atteinte au fonctionnement régulier des
assemblées parlementaires, tel n’est plus à l’évidence le cas de l’engagement
de poursuites et de la mise en examen, qui n’impliquent nullement la mise en
détention automatique. Au demeurant, les poursuites judiciaires, lorsqu’elles
ont été engagées hors session parlementaire, ne sont pas interrompues lorsque
débute la session suivante et le parlementaire mis en examen peut continuer
à siéger normalement dès lors qu ‘il n ‘a pas été mis en détention.
« L’immunité parlementaire contre les poursuites judiciaires n ‘impliquant
pas l’arrestation concomitante est en outre mal comprise par nos concitoyens,
qui la perçoivent comme un privilège permettant aux parlementaires de
retarder sans raison le cours de la justice à leur encontre, et par là même
la découverte de la vérité. Ceci est d’autant plus mal ressenti que les autres
personnes mises en cause dans la même affaire peuvent être dans le même
temps mises en examen et en détention.
« Enfin, la « médiatisation » à laquelle donne inévitablement lieu la
procédure de levée d’immunité parlementaire fait que le système se retourne
en définitive contre ceux-là mêmes qu’il a pour vocation de protéger : le
parlementaire visé par la demande verra inévitablement la décision de lever
son immunité interprétée comme une reconnaissance implicite de sa culpabilité ;
en revanche, la décision de refus de lever l’immunité ou la caducité de la
demande sera perçue comme une manœuvre dilatoire, destinée à retarder
l’action de la justice ; les assemblées elles-mêmes se trouvent confrontées à
une situation contradictoire, qui les conduit à se prononcer sur le caractère
sérieux, loyal et sincère de la demande de levée d’immunité tout en ne devant
pas se transformer en juges d’une affaire qui, au demeurant, n’en est qu’au
début de l’instruction. En outre, quelles qu’elles soient, les décisions des
assemblées sont inévitablement l’objet de contestations.
« À une époque où l’indépendance de la justice par rapport au pouvoir
exécutif est parfaitement ancrée dans notre pratique institutionnelle, et où les
risques de pression de l’exécutif sur le Parlement ne sont plus à redouter, il
nous faut donc adapter la procédure de protection du Parlement à ce qui est
strictement nécessaire, c’est-à-dire ne prévoir l’intervention des assemblées
parlementaires que dans les seuls cas d’arrestation et de mise en détention
des élus auteurs de crimes ou de délits.
« Cette modification paraît susciter d’autant moins de difficultés que le
dernier alinéa de l’article 26 de la Constitution permet en tout état de cause
de suspendre la détention ou la poursuite d’un membre du Parlement lorsque
l’Assemblée le requiert. »
« Sauf le cas de flagrant délit, les mesures contrai-

gnantes requérant l’intervention d’un juge ne peuvent
être ordonnées à l’égard d’un membre de l’une ou l’autre
Chambre, pendant la durée de la session, en matière
répressive, que par le premier président de la cour d’ap-
pel sur demande du juge compétent. Cette décision est
communiquée au président de la Chambre concernée.
Toute perquisition ou saisie effectuée en vertu de
l’alinéa précédent ne peut l’être qu’en présence du
président de la Chambre concernée ou d’un membre
désigné par lui.
Pendant la durée de la session, seuls les officiers
du ministère public et les agents compétents peuvent
intenter des poursuites en matière répressive à l’égard
d’un membre de l’une ou l’autre Chambre.
Le membre concerné de l’une ou de l’autre Chambre
peut, à tous les stades de l’instruction, demander, pen-
dant la durée de la session et en matière répressive, à la
Chambre dont il fait partie de suspendre les poursuites.
La Chambre concernée doit se prononcer à cet effet à
la majorité des deux tiers des votes exprimés.
La détention d’un membre de l’une ou de l’autre
Chambre ou sa poursuite devant une cour ou un tribunal
est suspendue pendant la session si la Chambre dont
il fait partie le requiert. »
À l’instar de la France, la Belgique, à l’occasion de la révision
constitutionnelle du 28 février 1997, ne soumet pas à l’auto-
risation de la Chambre les poursuites contre un parlementaire
même lorsqu’il y a session en cours. Sous le régime antérieur,
l’ouverture des poursuites sans accord préalable de l’assemblée
compétente n’était autorisée qu’en cas de flagrance.
S’agissant de la République Démocratique du Congo, il
semble qu’il ne soit pas encore opportun de supprimer l’auto-
risation préalable du Parlement pour les poursuites contre un
parlementaire. Les structures démocratiques sont si jeunes que
la tentative se solderait par l’affaiblissement de la représentation
politique nationale.
b) Le Parlement n’est pas en session

163 L’arrestation du parlementaire est soumise à l’autorisation du
Bureau. L’alinéa trois de l’article 107 prévoit l’hypothèse où le
Parlement est hors session alors que le député ou le sénateur
qui a commis une infraction doit être arrêté : « En dehors de
sessions, aucun parlementaire ne peut être arrêté qu’avec l’auto-
risation du Bureau de l’Assemblée nationale ou du Bureau du
Sénat, sauf en cas de flagrant délit, de poursuites autorisées ou
de condamnation définitive. »
Cette disposition ne mentionne pas que le parlementaire
ne peut pas être poursuivi sans autorisation en dehors de
sessions. Il en résulte que si le Parlement est hors session,
les poursuites peuvent être entamées contre un député ou un
sénateur conformément au droit commun. Cependant le parle-
mentaire ne pourra être arrêté qu’avec l’autorisation du Bureau
de la Chambre dont il est membre.
S’il y a flagrant délit, l’arrestation peut s’opérer sans auto-
risation.
Lorsque le cas du parlementaire avait déjà été soumis au
Parlement pour une autorisation de poursuites conformément à
l’alinéa deux, il ne sera plus question d’autorisation pour pro-
céder à son arrestation même si le Parlement est hors session.
Ici, c’est le retour au droit commun.
Toutefois si les poursuites entreprises alors que le Parle-
ment est en vacances ne sont pas achevées à l’ouverture de
la session suivante, la Chambre intéressée peut en requérir la
suspension.
Lorsque les poursuites avaient déjà été entamées parce
qu’elles étaient autorisées par le Parlement ou encore lorsque
les poursuites entamées pendant que le Parlement était hors ses-
sion ont abouti à une condamnation définitive, le parlementaire
est arrêté. La Constitution parle de la condamnation définitive
et non de la condamnation irrévocable.
c) La suspension de poursuites ou de la détention

164 À la demande de la Chambre à laquelle appartient le parle-
mentaire, la suspension de poursuites ou de la détention peut
être ordonnée. Le dernier alinéa de l’article 107 prévoit que les
poursuites entamées contre un parlementaire ou sa détention

peuvent être suspendues lorsque le Parlement le requiert. « La
suspension ne peut excéder la durée de la session en cours. »
Des termes mêmes de la disposition, il s’avère que la
suspension ne peut être requise que si le Parlement est en
session. Les parlementaires poursuivis ou arrêtés pendant
les vacances peuvent cependant bénéficier d’une suspension
lorsque les Chambres rentrent en session et que si elles en
font la demande.
La Chambre est saisie soit à la demande du parlementaire
en difficulté, soit par une motion (incidentielle) d’un autre par-
lementaire, soit à la demande du Bureau. La demande, d’où
qu’elle vienne, doit être motivée.
La formulation de la demande à elle seule ne suffit pas pour
emporter suspension. La demande doit être suivie d’une réunion
de la plénière si le Parlement est en session. Une résolution
aux fins de la suspension de poursuites ou de la détention
est votée par la plénière et notifiée au Procureur général de la
République.
Lorsque le Parlement n’est pas en session, la Constitution ne
prévoit pas la compétence du Bureau en matière de suspension.
L’on comprend pourquoi un tel pouvoir n’a pas été reconnu au
Bureau : la suspension a pour objet de faire participer le par-
lementaire aux séances de la Chambre. Ceci suppose donc que
la Chambre soit en session. Cette disposition a été prévue pour
contourner les abus éventuels fondés sur des actes d’instruction
intempestifs, malveillants qui entraveraient le travail parlemen-
taire ou qui n’auraient d’autre objectif que de ridiculiser l’élu
du peuple.
165 La durée de la suspension. La suspension, si elle est autorisée

par le Parlement, n’a de vie que la durée de la session. Elle
répond au besoin de l’institution parlementaire de profiter de
la présence de ses membres pour l’accomplissement de son tra-
vail de représentation nationale, surtout lorsque le parlementaire
concerné est spécifiquement sollicité pour son travail. Elle n’a
pas pour objet de soustraire le membre du Parlement de pour-
suites judiciaires ou de la détention. Ce travail parlementaire
collectif s’effectue pendant les sessions.
C’est donc la raison pour laquelle la suspension ne peut

dépasser la durée d’une session. Rappelons que l’article 111 de
l’ordonnance-loi relative à la procédure devant la Cour suprême
de justice, cour qui exerce provisoirement les attributions dévo-
lues à la Cour de cassation non encore installée, dispose que la
mesure de suspension est d’exécution immédiate mais qu’elle
cesse de produire ses effets dès la clôture de la session.
Le parlementaire concerné, en fin de session, doit pouvoir
se mettre à la disposition du parquet et pour s’en rassurer, la
Chambre dont il est membre aviserait, par élégance, l’autorité
judiciaire de la fin des travaux de la session. Le parquet lui-
même devait pouvoir tenir son agenda.
166 Le Procureur général de la République peut-il refuser d’ap-

pliquer la résolution parlementaire ? Les termes de la Cons-
titution et de la loi ne permettent pas à l’autorité du Parquet
général de la République de discuter de l’opportunité ou non
d’une telle résolution. Il l’applique du moment où elle lui est
notifiée. L’article 107, dernier alinéa, est libellé en des termes
impératifs : « La détention ou la poursuite d’un parlementaire
est suspendue si la Chambre dont il est membre le requiert. »
L’article 111 de l’ordonnance-loi relative à la procédure devant
la Cour suprême est d’ailleurs plus explicite : « (…) cette décision
est immédiatement exécutoire (…) » Il s’agit là d’un mécanisme
constitutionnel d’intrusion du pouvoir législatif dans l’exercice
du pouvoir judiciaire. L’on part de l’idée que le parlementaire
exerce un pouvoir qui émane du peuple et qu’au nom et pour
l’intérêt de ce souverain premier il légifère. Ce pouvoir, il l’exerce
non pas pour lui-même, mais pour l’intérêt de la nation.
Le projet de loi organique relatif à la Cour de cassation,
actuellement en discussion au Parlement, contient les dispo-
sitions identiques. Nous ne pensons pas que ces dispositions
soient abrogées ou fondamentalement modifiées.
d) Le juge compétent
167 La Cour de cassation. Conformément à l’article 153 de la Consti-
tution, seule la Cour de cassation est compétente pour connaître,
en premier et dernier ressort, des infractions commises par les
membres de l’Assemblée nationale et du Sénat. En principe, la
Cour de cassation n’est pas saisie par une citation directe. C’est
toujours le ministère public près cette Cour qui a la mission

d’instruire et de poursuivre. C’est pour cela que les requêtes,
pour solliciter l’autorisation de poursuites, émanent du Procu-
reur général de la République.
Lorsque l’on se trouve dans les cas non frappés par l’ir-
responsabilité, les actions civiles et commerciales sont de la
compétence du juge naturel. Elles obéissent aux règles ordinaires
de procédure et de compétence.
C. La question spécifique de la violation du secret professionnel
168 La violation du secret de délibérations par un membre d’une
commission d’enquête siégeant à huis clos. Il s’agit d’une ques-
tion expressément traitée par les actuels règlements de deux
Assemblées. Celui de Assemblée nationale dispose à son article
183 que toutes les réunions ainsi que les séances de l’Assemblée
plénière y relatives se tiennent à « huis clos ». Les membres de la
commission d’enquête ainsi que ceux qui, à quelque titre que ce
soit, assistent ou participent aux travaux de ladite commission,
sont tenus au secret des délibérations. Cette obligation s’étend
également à tous les documents et informations auxquels ils
ont accédé au cours de l’enquête.
L’article 178 du règlement du Sénat stipule que « La Com-
mission d’enquête délibère à la majorité absolue de ses membres.
Sous peine des poursuites disciplinaires, ses membres sont tenus
au secret des délibérations des faits dont ils ont eu connaissance
au cours de l’enquête ». Le deuxième alinéa de l’article 180 du
même règlement dispose que la Commission peut « déférer en
justice les auteurs des faits pénalement répréhensibles consta-
tés lors de l’enquête ». Et le troisième alinéa enchaîne que « le
président de la Commission d’enquête ou son remplaçant saisit
l’autorité judiciaire compétente ».
La question qui se pose est celle de la situation du parle-
mentaire qui aura violé le secret des délibérations alors que les
travaux de la Commission sont en cours, alors que le rapport
n’est pas encore présenté. Il peut aussi s’agir de la révélation
des secrets gardés comme tels par la Commission et qui ne sont
pas contenus dans le rapport. Le parlementaire en infraction
peut-il être déféré en justice comme il est dit dans le règlement
du Sénat ? Cette disposition qui autorise le président de la com-
mission à déférer en justice les auteurs des faits pénalement
répréhensibles constatés lors de l’enquête ne concernerait-elle

que les non parlementaires ?
À vrai dire, il y a lieu de distinguer deux situations dif-
férentes :
1° le parlementaire divulgue les informations à l’occasion de
l’exercice de ses fonctions, en séance publique de la com-
mission ou en séance plénière. Dans ce cas, on se retrouve
dans la situation décrite par l’alinéa premier de l’article 107.
Il est donc couvert par l’irresponsabilité sans préjudice de
sanctions disciplinaires.
2° la divulgation des informations couvertes par la confidentialité
a eu lieu à une autre occasion qu’à celle de l’expression de
ses opinions ou de ses votes en commission ou en plénière
de l’assemblée à laquelle le parlementaire appartient. C’est le
cas où la divulgation a lieu au cours d’une émission télévi-
sée ou dans un article de presse, à l’occasion d’un meeting
ou d’une conférence 32. Le cas tombe alors sous l’empire
de l’inviolabilité sans préjudice de sanctions disciplinaires.
Le parlementaire peut être poursuivi pour divulgation de
secrets professionnels.
Les sanctions disciplinaires sont celles énumérées par les
règlements de deux Chambres.
Qu’en est-il des personnes autres que les parlementaires,
lesquelles, « à quelque titre que ce soit », assistent ou participent
aux travaux de la commission et qui divulgueraient les secrets ?
Ces personnes qui assistent ou participent, en raison de leur état
ou de leur profession, aux séances non publiques, notamment
aux séances au cours desquelles les témoins sont entendus à
huis clos, sont tenues au secret professionnel et sont réprimées
conformément au code pénal.
32 LAGASSE (Nicolas) et BAESELEN (Xavier), Le droit d’enquête parlemen-

taire, Bruylant, 1998, p. 76.
Section 2
LES INCOMPATIBILITÉS
§ 1. POURQUOI LES INCOMPATIBILITÉS

169 Notion. Dans le sens commun du terme, l’incompatibilité, c’est
l’impossibilité de s’accorder ou de vivre ensemble. Ainsi, on dira
des époux qu’il leur est impossible de cohabiter en raison de
leur incompatibilité d’humeurs. En droit public, le législateur
peut estimer que l’exercice d’une fonction publique ne peut
aller ensemble avec l’exercice d’une autre. Autrement dit, le
législateur peut interdire le cumul de fonctions.
Les incompatibilités, dans l’espèce, sont instituées pour la
protection de la fonction de parlementaire. Celle-ci, pour être
bien exercée, exige l’indépendance dans le chef du député ou
du sénateur. Autrement dit, avec le cumul, le parlementaire
risque d’entrer dans des conflits d’intérêts qui nuiraient abon-
damment à son indépendance. Cette indépendance relève de
l’ordre public pour la défense de la démocratie. Mais en plus,
le cumul de fonctions peut rendre le parlementaire indisponible
et donc absentéiste, ce que ni les Bureaux des assemblées ni
les partis politiques n’aiment.
Elles sont instituées notamment afin « d’éviter les confusions
entre les différentes assemblées, de protéger le parlementaire
contre les pressions extérieures, d’assurer l’indépendance de
certaines fonctions, de garantir la séparation des pouvoirs au
sein d’une même entité ou entre les différentes entités, et, enfin,
de veiller à moraliser l’institution parlementaire » 33.
170 L’énumération constitutionnelle des incompatibilités. L’article

108 de la Constitution énumère, de façon exhaustive, les incom-
patibilités à la fonction de parlementaire. L’on note donc onze
spécifications à ce sujet :
1. Le mandat de député national est incompatible avec le
mandat de sénateur et le mandat de sénateur est aussi incom-
patible avec celui de député national.
33 UYTTENDAELE (Marc), op. cit., p. 268.

Il est possible d’être à la fois candidat à l’élection législa-

tive et à l’élection sénatoriale. Le candidat élu député national
par sa circonscription peut, à la suite de l’élection sénatoriale
par les députés provinciaux, être voté comme sénateur. Il lui
appartiendra de faire le choix entre ses deux mandats. Il a été
remarqué que les députés nationaux élus sénateurs avaient tous
opté pour le sénat. Le fondement de l’interdiction de ce cumul
réside probablement dans le fait que le parlementaire risque
de jouer doublement le même rôle alors qu’il faut respecter le
principe d’un parlementaire, une voix au Parlement.
2. Le mandat de député national ou de sénateur est incom-
patible avec tout autre mandat électif
Le constituant aurait pu traiter la question relative à l’in-
terdiction de cumul de mandats électifs en un seul point au
lieu de la traiter à deux endroits différents, éloignés d’ailleurs
l’un de l’autre : le cumul du mandat de député national avec le
mandat de sénateur et vice-versa qui se place le premier, et celui
des mandats électifs en général qui se retrouve au point 9 de
l’article 108. En prescrivant au point 9 que le mandat de député
national ou celui de sénateur est incompatible avec tout autre
mandat électif, on comprend pourtant bien qu’il y a interdiction
de cumul de mandat de député national et de sénateur, que le
parlementaire ne peut exercer, en même temps, son mandat avec
celui de député provincial, de conseiller urbain, de conseiller
communal, de conseiller de secteur ou de chefferie.
L’interdiction qui est faite est celle de cumuler deux man-
dats électifs et non celle de se porter candidat. Le choix d’un
seul mandat doit donc être opéré entre les deux pour l’exer-
cice desquels on aura été élu au sein de différentes assemblées
délibérantes.
En Belgique, le cumul de mandat de député fédéral avec
celui de conseiller communal est admis, sauf pour le sénateur.
En France, le mandat de député est incompatible avec l’exercice
de plus d’un des mandats de conseiller régional, de conseiller
à l’assemblée de Corse, de conseiller général, de conseiller de
Paris, de conseiller municipal d’une commune d’au moins trois
mille cinq cents habitants 34.
34 AVRIL (Pierre) et GICQUEL (Jean), op. cit., p. 39.

3. L’incompatibilité du mandat parlementaire avec la fonc-

tion de membre du gouvernement.
Cette incompatibilité garantit à la fois l’indépendance du
parlementaire et le principe démocratique de la séparation des
pouvoirs. On ne peut être en même temps parlementaire appelé
à contrôler le Gouvernement et membre de ce même exécutif à
contrôler ! Lorsqu’un parlementaire est nommé ministre, il doit
pouvoir opter, dans le délai, soit de demeurer dans l’exercice
de son mandat soit d’exercer les fonctions de membre du gou-
vernement. Il quitte définitivement le Parlement pour le temps
de la législature.
La pratique congolaise n’autorise pas le retour du ministre,
ancien parlementaire, à récupérer son siège au Parlement bien
que la législature soit encore en cours. L’explication probable
à cette pratique réside dans l’intention de décourager les parle-
mentaires à abandonner le mandat pour une autre fonction, sans
doute plus rémunératrice. Il faut avouer aussi que ce va-et-vient
affaiblirait le Parlement d’une jeune démocratie.
Ailleurs, la question a été réglée autrement d’après les
époques. En Belgique, par exemple, la constitution originaire
prévoyait une incompatibilité entre les fonctions de parlemen-
taire et de ministre. En 1893, l’incompatibilité a été abolie pour
revoir le jour en 1993 mais avec cette nuance qu’une fois les
fonctions de ministre terminées, le parlementaire qui était en
incompatibilité reprend son siège au parlement. Le suppléant
est alors et simplement un intermédiaire 35.
4. L’interdiction de cumul avec les fonctions de membre
d’une institution d’appui à la démocratie.
Les articles 211 et 212 de la Constitution ont institué deux
institutions d’appui à la démocratie : la Commission électorale
nationale indépendante (CENI) et le Conseil supérieur de l’audio-
visuel. Cette interdiction se comprend aisément pour la CENI
dans la mesure où le parlementaire est le « fruit » des élections et
que celles-ci ainsi que les opérations connexes sont l’œuvre de
cette institution. Le parlementaire qui y exercerait des fonctions
serait à la fois juge et partie. Le Conseil de l’audiovisuel veille
au respect de la déontologie en matière d’information et à l’accès
35 DELPÉRÉE (Francis), cité par UYTTENDAELE (Marc), op. cit., p. 273.

équitable des partis politiques, des associations et des citoyens

aux moyens officiels d’information et de communication. C’est
un arbitre. Le parlementaire, membre d’une telle institution court
les risques du manque de neutralité, les partis politiques et les
candidats aux élections étant fort intéressés par la matière. On
pourrait bien se retrouver dans la même hypothèse que celle
du parlementaire membre de la CENI.
5. L’interdiction de cumul avec des fonctions au sein des
Forces armées, de la Police nationale et des Services de sécu-
rité.
La Constitution interdit tout cumul de mandat parlemen-
taire avec les fonctions dans l’armée. On ne peut être colonel
et député ou sénateur. D’abord, l’armée, la police et les services
de sécurité sont, logiquement, apolitiques. Être parlementaire,
c’est être politicien. Ces charges s’opposent les unes aux autres.
Ensuite, il s’agit de fonctions exécutives alors que le parlemen-
taire exerce une fonction législative.
6. L’incompatibilité avec la fonction de magistrat
La présente incompatibilité, comme celle de l’interdiction
de cumul avec les fonctions de ministre ou de membre des
Forces armées, de la Police nationale ou de Services de sécu-
rité, garantit la séparation des pouvoirs. Le magistrat relève du
Pouvoir judiciaire alors que le parlementaire du législatif.
7. L’incompatibilité avec les fonctions d’agent de carrière
des services publics de l’État
Ici, il faut recourir au droit administratif pour comprendre
l’expression « agent de carrière des services publics de l’État ».
L’article 122 de la Constitution dispose en son point 12 que la
loi fixe les règles concernant les statuts des agents de carrière
des services publics de l’État, du personnel de l’enseignement
supérieur, universitaire et de la recherche scientifique. Sous la
plume de Félix Vunduawe te Pemako on peut lire qu’en droit
positif congolais, l’ensemble des fonctionnaires se trouve réuni
sous l’appellation générique de « personnel de carrière des ser-
vices publics de l’État ». Ainsi dit, ces agents sont des fonc-
tionnaires c’est-à-dire des agents nommés unilatéralement par
l’Administration pour assurer de façon permanente un emploi
et titularisés dans la hiérarchie administrative 36. Aujourd’hui,

à la lecture de la Constitution, il y a, d’une part, une Fonction
publique nationale et d’autre part, une Fonction publique pro-
vinciale et locale 37.
Ces agents sont apolitiques et différents des autres agents
publics tels que le personnel politique de ministères. À ce
titre, l’incompatibilité avec les fonctions de parlementaire se
justifie.
8. L’incompatibilité fondée sur la situation de cadre poli-
tico-administratif de la territoriale
Cette catégorie d’administratifs fait partie du pouvoir exécutif.
En raison de la séparation des pouvoirs ces agents ne peuvent
exercer les fonctions législatives.
9. L’interdiction de cumul avec les fonctions de mandataire
public actif
Les mandataires publics sont les représentants de l’État ou
de la province dans les entreprises étatiques ou provinciales,
mais aussi dans les entreprises d’économie mixte. Ils ont le rôle
qui est soit celui de l’exécutif et de gestionnaire (mandataires
actifs) soit celui de surveillance (mandataires passifs). S’il est
clair que l’administrateur directeur général et son adjoint sont
des actifs, la question est restée longtemps posée pour le pré-
sident du conseil d’administration.
La position du président du conseil d’administration long-
temps considérée comme celle d’un mandataire passif a dû
changer de camp en raison du fait que, au Congo, ce mandataire
a un bureau permanent au sein de l’entreprise : il y travaille
généralement à temps plein et est gratifié d’un salaire au lieu de
jetons de présence aux réunions du conseil payés normalement
aux administrateurs. La loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant
organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales,
urbaines, municipales et locales mit fin au débat. En effet, son
article 77 consacre au titre d’incompatibilité le mandat public
actif. Cette disposition a l’avantage de citer les mandats que le
législateur considère comme actifs et le président du conseil
36
VUNDUWAWE TE PEMAKO (Félix), Traité de droit administratif, Larcier,
2007, p. 577.
37
Ibid., pp. 589-590.
d’administration figure à côté de l’administrateur délégué général

(ou administrateur directeur général) et de son adjoint.
10. L’interdiction de cumul avec les fonctions de membre
des cabinets du Président de la République, du Premier ministre,
du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat,
des membres du Gouvernement et généralement d’une autorité
politique ou administrative de l’État ainsi que d’employé dans une
entreprise publique ou dans une société d’économie mixte.
Les membres des cabinets des autorités politiques, tant au
niveau central qu’au niveau provincial et local sont, certes, des
agents publics mais les fonctions qu’ils exercent sont à la fois
politiques et administratives. Ils sont liés à l’autorité qui les a
nommés et par conséquent ils ne sont pas indépendants. Or
le parlementaire se caractérise essentiellement par son esprit
d’indépendance dans ses opinions et dans ses votes. L’incom-
patibilité est justifiée de ce chef.
11. Le mandat de parlementaire est incompatible avec
l’exercice des fonctions rémunérées conférées par un État
étranger ou un organisme international.
La Constitution érige en incompatibilité les rapports de
subordination à un Organisme international. Le salaire payé
par un Organisme international à une personne est la preuve
de cette subordination. En plus, ledit organisme, par son carac-
tère international, échappe à la souveraineté de la République.
Un parlementaire, salarié d’un tel organisme, sous un régime de
subordination, pourrait être tenté d’immerger dans un mandat
impératif. De tels liens, nuisent à l’indépendance du parlemen-
taire et sont donc incompatibles avec la fonction.
171 Les incompatibilités et les conditions d’éligibilité. Il arrive que

l’on confonde les conditions relatives à l’éligibilité de candidats
aux élections législatives et sénatoriales aux incompatibilités qui
frappent les parlementaires. Les premières sont les conditions
posées pour pouvoir être élu et sont prévues par la loi électorale.
Il s’agit des conditions que le candidat doit absolument remplir
pour concourir à l’élection. C’est, par exemple, la nationalité,
l’âge, etc. 38. Elles sont donc préalables à l’élection.
38 L’alinéa premier de l’article 9 de la loi n° 06/006 du 09 mars 2006
portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales,

Les secondes, sont des obstacles à la poursuite du mandat

électoral. Ici, se pose la question du choix entre le mandat par-
lementaire et une autre activité que l’on exerce concurremment
avec lui 39.
172 Les incompatibilités et les conditions de recevabilité de can-

didatures. Si les conditions d’éligibilité sont à compter parmi
les conditions de recevabilité de la candidature, elles n’ont
cependant rien à voir avec les incompatibilités 40.
urbaines, municipales et locales : « Les conditions d’éligibilité sont : être de

nationalité congolaise ; avoir l’âge requis à la date de clôture du dépôt de
candidature ; jouir de la plénitude de ses droits civils et politiques ; ne pas
se trouver dans un des cas d’exclusion prévus par la (présente) loi ; avoir la
qualité d’électeur ou se faire identifier et enrôler lors du dépôt de sa candi-
dature. »
39 L’article 78 de la même loi, dans son premier alinéa, dispose que
« L’élu qui fait l’objet de l’une des incompatibilités visées (…) doit opter,
dans les huit jours de la validation de mandat, entre son mandat et les autres
fonctions qu’il exerce ».
40 L’alinéa premier de l’article 21 de la loi électorale de 2006 érige
en conditions d’irrecevabilité de la candidature, l’inéligibilité du candidat,

l’omission de son consentement écrit, la candidature dans plusieurs
circonscriptions électorales, le défaut de qualité d’électeur, le défaut de
présentation individuelle pour un candidat indépendant dans un scrutin autre
que le scrutin uninominal, le défaut d’être sur une liste de parti politique ou
regroupement politique, le non-versement de la caution requise.
TITRE TROISIÈME
LE STATUT DE DÉPUTÉS PROVINCIAUX, DES

CONSEILLERS URBAINS, DES CONSEILLERS
COMMUNAUX ET DES CONSEILLERS DE
SECTEUR OU DE CHEFFERIE
CHAPITRE 1
LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES
Section 1
L’ASSEMBLÉE PROVINCIALE, ORGANE DÉLIBÉRANT
173 L’Assemblée provinciale, organe délibérant de la province. La

Constitution prévoit l’Assemblée et le Gouvernement provinciaux
comme institutions provinciales. S’agissant de l’Assemblée, ins-
titution qui nous concerne, l’article 197, alinéa premier, dispose
qu’elle est l’organe délibérant de la province et qu’elle délibère
dans le domaine des compétences réservées à la province. Elle
contrôle le Gouvernement provincial ainsi que les services publics
provinciaux et locaux. L’Assemblée provinciale légifère par voie
d’édit (deuxième alinéa). Dans le cadre de leurs compétences, le
fonctionnement (qui ne fait pas l’objet de ce livre) des assemblées
provinciales est identique à celui du Parlement. Étant donné
que les assemblées provinciales votent des édits, nous nous
limitons à déterminer leurs domaines respectifs d’intervention
sans décrire la procédure par laquelle ces édits sont adoptés.
§ 1. LES ÉDITS, ACTES LÉGISLATIFS PROVINCIAUX

174 Les édits. La Constitution n’a pas réservé de dispositions pour
régir le fonctionnement de l’Assemblée provinciale à l’instar des
articles 111 à 148 qui règlent le fonctionnement du Parlement.
Ce dernier, en vertu des pouvoirs lui conférés par cette même
Constitution (article 123) a dû pallier la « carence » un peu plus
tard par une loi. Celle-ci, votée le 31 juillet 2008, complète le
statut du député provincial. Il ne s’agit pas, à vrai dire, d’une
carence, mais d’une matière délibérément laissée par la Cons-
titution à la compétence du Parlement.
En effet, l’article 123 de la Constitution en son point 1 dis-
pose que la loi détermine la libre administration des provinces
et des entités territoriales décentralisées, de leurs compétences
et de leurs ressources. Cependant, il faut vite réaliser que tout

n’a pas été laissé au libre pouvoir du Parlement car l’article 3
de la Constitution détermine déjà certains principes fondamen-
taux qui doivent régir les provinces et les entités décentralisées.
Cette disposition, en son dernier alinéa, abandonne néanmoins
à la loi le pouvoir de fixer la composition, l’organisation et le
fonctionnement des entités territoriales décentralisées ainsi que
le régime de leurs rapports avec l’État et les provinces.
C’est en vertu de tous ces pouvoirs que la loi n° 08/012
libre administration des provinces fut votée. Cette loi complète
le statut des députés provinciaux et régit, entre autres, l’organi-
sation et le fonctionnement des assemblées provinciales.
175 La validité des édits. L’une des obligations que le législateur

provincial doit observer est le respect des lois et des règlements
nationaux. Tout édit provincial incompatible avec les lois et
règlements d’exécution nationaux est nul et abrogé de plein droit
dit l’alinéa deux de l’article 34 de la loi. Cette validité trouve
son fondement dans la théorie de la hiérarchie des normes qui
composent l’ordre normatif évoquée dans le titre premier.
§ 2. LES DOMAINES DES ÉDITS

176 Les matières de compétence exclusive. Les matières qui relèvent
de la compétence législative exclusive des assemblées provincia-
les sont énumérées par la loi (loi n° 08/012 du 31 juillet 2008,
des provinces). Ainsi, sans préjudice des autres dispositions de
ladite loi, l’article 35 livre une liste des matières qui ne peuvent
être régies que par les édits :
1. le plan d’aménagement de la province ;
2. la fonction publique provinciale et locale ;
3. la dette publique provinciale ;
4. les finances publiques provinciales ;
5. les emprunts intérieurs pour les besoins de la province ;
6. les travaux et marchés publics d’intérêt provincial et
local ;
Les assemblées provinciales 185
7. l’enseignement maternel, primaire, secondaire, professionnel

et national ainsi que l’alphabétisation des citoyens confor-
mément aux normes établies par le pouvoir central ;
8. l’établissement des peines d’amende ou de prison pour
assurer le respect des édits en conformité avec la législa-
tion nationale ;
9. les taxes et les droits provinciaux et locaux, notamment
l’impôt foncier, l’impôt sur les revenus locatifs et l’impôt
sur les véhicules automoteurs ;
10. la production de l’eau pour les besoins de la province ;
11. la planification provinciale.
177 L’habilitation-délégation du pouvoir législatif central dans les
matières de sa compétence exclusive. Parler de la compétence
spécifique par habilitation dans le présent cas est tautologique
parce que toute autorité étatique et provinciale est exercée con-
formément à une norme d’habilitation (exemples : le Parlement
vote les lois grâce à l’article 100 de la Constitution, norme
d’habilitation ; le Président de la République négocie et ratifie
les traités, article 213 ; le Gouverneur de province promulgue
les édits dans les quinze jours de leur transmission, article 28
de la loi du 31 juillet portant principes fondamentaux… ; le
maire statue par voie d’arrêté urbain, article 43, loi organique
relative aux entités territoriales décentralisées ; le Conseil de
secteur délibère sur le programme d’assainissement du secteur,
article 73, etc.).
Ici, il s’agit d’un deuxième degré d’habilitation. Le constituant
habilite le Parlement à prendre des lois dans les matières dont
la compétence lui est exclusivement réservée. Mais le Parlement
habilité par la Constitution, peut habiliter à son tour l’Assem-
blée provinciale à prendre des édits dans les matières qui ne
relèvent pas normalement de la compétence de cette dernière.
Nous disons qu’il s’agit d’une habilitation par délégation, elle-
même prévue par la Constitution.
La norme aux termes de laquelle une assemblée provinciale
ne peut légiférer sur les matières de la compétence exclusive
du pouvoir central et vice versa, est portée par l’article 205 de
la Constitution dans son premier alinéa.
Les alinéas 2 et 3 réglementent les incursions autorisées

du législateur national et du législateur provincial dans les
domaines pourtant exclusifs de l’un et l’autre.
L’Assemblée nationale et le Sénat peuvent habiliter, par
une loi, une assemblée provinciale à prendre des édits sur des
matières de la compétence exclusive du pouvoir central. De
même, une assemblée provinciale peut, par un édit, habiliter
l’Assemblée nationale et le Sénat à légiférer sur des matières
de la compétence exclusive de la province. Les lois ou les édits
votés dans ces circonstances (en vertu de la délégation) restent
en vigueur jusqu’à ce qu’une loi ou un édit, selon le cas, aura
été pris en la matière par l’institution à qui revient la compé-
tence exclusive.
Cette hypothèse peut se vérifier lorsque le calendrier des
travaux du Parlement ne permet pas de porter à son ordre du
jour l’examen d’un projet de loi ou d’une proposition de loi
pourtant urgent à l’égard d’une province, la session étant en
phase terminale alors que l’assemblée provinciale commence, par
exemple, une session ordinaire. Autant, on l’a déjà vu, l’une ou
l’autre Chambre du Parlement peut habiliter l’Exécutif à prendre
des ordonnances-lois dans les matières législatives lorsqu’il y a
un programme urgent à exécuter, autant le même exercice est
permis, au bénéfice des assemblées provinciales.
178 Les matières concurrentes. Ainsi qu’il avait déjà été écrit, il y
a des matières qui relèvent de la compétence concurrente de
l’État et des provinces.
Ces matières législatives concurrentes sont tirées d’une liste
des matières que la Constitution dresse dans l’article 203 sans
qu’il ne soit fait la distinction entre compétence législative et
compétence réglementaire.
Cette distinction est plutôt faite par la loi du 31 juillet
2008 qui, en son article 36, cite, de façon précise, les matières
concurrentes sur lesquelles l’Assemblée provinciale peut légiférer.
Il en découle que les matières de l’article 203 de la Constitution
non reprises sur cette liste relèvent du domaine réglementaire.
L’article 37 de la loi l’exprime clairement : les matières reprises
aux dispositions des articles 203 et 204 de la Constitution autres
que celles énumérées aux articles 35 et 36 de la présente loi
ont un caractère réglementaire.
Peuvent donc faire l’objet d’une législation provinciale, les

matières concurrentes ci-après, trillées par le législateur national
aux termes de l’article 36 de la loi. Ce tri a été réalisé sur la
liste dressée par l’article 203 de la Constitution :
1. la mise en œuvre des mécanismes de promotion et de sau-
vegarde des droits humains et des libertés fondamentales
consacrés dans la Constitution ;
3. l’établissement des impôts, y compris les droits d’accise et
de consommation, à l’exclusion des impôts visés à l’article
174 de la Constitution ;
4. la recherche scientifique et technologique ainsi que les
bourses d’études, de perfectionnement et d’encouragement
à la recherche ;
5. la presse, la radio, la télévision, l’industrie cinématogra-
phique ;
7. les droits fonciers et miniers, l’aménagement du territoire,
le régime des eaux et forêts ;
8. la réglementation sur les régimes énergétiques, agricoles
et forestiers, l’élevage, les denrées alimentaires d’origine
animale et végétale ;
9. la création des établissements primaires, secondaires, supé-
rieurs et universitaires ;
11. la production, le transport, l’utilisation et l’exploitation de
l’énergie ;
12. la protection des groupes des personnes vulnérables ;
13. la protection de l’environnement, des sites naturels, des
paysages et la conservation des sites ;
14. le trafic routier, la circulation automobile, la construction
et l’entretien des routes d’intérêt national, la perception et
la répartition des péages pour l’utilisation des routes cons-
truites par le pouvoir central et ou par la province.
179 L’habilitation légale de légiférer dans les affaires concurrentes.

L’article 34 de la loi dispose que l’Assemblée provinciale peut
légiférer sur ces matières. La Constitution ne règle pas la voie
par laquelle les législateurs national et provincial régenteraient
cette concurrence. Mais il reste clair qu’une telle procédure
suppose une concertation entre le Parlement et l’Assemblée
provinciale concernée.
Une telle démarche doit être objective et susceptible de
preuve. Il importe donc que la concertation soit documentée par
un écrit émanant de l’autorité compétente, en l’occurrence les
plénières de deux Chambres ou leurs Bureaux respectifs si le
Parlement est en vacances. Cette similitude procédurale a déjà
été observée dans les matières réglementaires concurrentes : l’État,
représenté par le ministre ayant en charge le secteur concerné,
et le gouverneur de province se concertent par un échange des
lettres pour avoir une position commune. Mais avant tout, de
telles questions (d’ordre réglementaire) méritent d’être traitées,
en fin de concertations, en conseil de ministres.
La procédure que nous recommandons permet d’éviter, d’une
part, le dysfonctionnement de l’ordonnancement législatif et
d’autre part, la contestation dans le chef de l’une ou de l’autre
institution législative. Bien sûr, les mécanismes de contrôle de
la constitutionnalité et de la légalité mis en place pour le res-
pect de la hiérarchie des normes permettent de rétablir l’ordre,
surtout que la Constitution, de façon expresse a consacré dans
l’alinéa 5 de l’article 205, la suprématie de la législation natio-
nale sur l’édit provincial.
Si l’édit pris dans une matière concurrente ne rencontre
pas l’assentiment du Parlement, une loi viendrait naturellement
l’abroger. Mais si l’édit est incompatible avec les lois et les
règlements d’exécution nationaux, il est nul et abrogé de plein
droit parce que la loi prime sur l’édit. Mais l’article 205 ne
règle pas la question des effets juridiques : dans les deux cas,
il n’est réglé ni les effets juridiques de l’édit abrogé par la loi
ni ceux de l’édit abrogé de plein droit. Ce qui est certain, c’est
que dans le premier cas, l’édit sort ses effets jusqu’à son abro-
gation. Dans le second cas, on est tenté de dire que les effets
sont nuls, l’édit nul de plein droit étant supposé n’avoir jamais
existé. C’est là une question à approfondir.
Section 2
LES MEMBRES DES ASSEMBLÉES PROVINCIALES OU DÉPUTÉS

PROVINCIAUX
§ 1. L’APPELLATION, DÉNOMINATION, L’ÉLECTION ET LE NOMBRE
180 Le titre de députés provinciaux. Les membres des assemblées
provinciales portent le titre de députés provinciaux conformé-
ment à l’alinéa 3 de l’article 197 de la Constitution.
Ils sont élus au suffrage universel direct dans leurs circons-
criptions électorales. Le suffrage est également secret. Certains
membres des assemblées provinciales sont cooptés. Leur nombre
ne peut cependant dépasser le dixième de tous les membres
qui composent l’assemblée. Ce quota est fixé par l’alinéa 4 de
l’article 197 de la Constitution et par le dernier alinéa de l’ar-
ticle 8 de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes
fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces,
brièvement désignée ci-dessous comme Loi du 31 juillet 2008.
Le nombre de députés provinciaux est déterminé par la loi
électorale.
À titre d’exemple, l’application de cette proportion donne,
dans la législature présente, la répartition suivante pour
quelques provinces prises au hasard : Ville de Kinshasa, 48
sièges au total et 44 sièges de députés provinciaux à élire et
quatre députés à coopter ; Maniema, 24 sièges, 22 à élire et deux
à coopter ; Sankuru, 18 sièges, 17 à élire et 1 à coopter 1.
§ 2. LE MANDAT DU DÉPUTÉ PROVINCIAL

181 La durée du mandat du député provincial. Comme pour le
député national, le mandat du député provincial est de cinq
ans renouvelable. Il est fixé par l’alinéa 4 de l’article 197 de
la Constitution, lequel a été repris par l’article 7 de la loi du
31 juillet 2008.
1 Source : annexe II, à la loi n° 6/006 du 09 mars 2006 portant organisation
des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales

et locales.
Ce qui a été dit à propos du mandat du parlementaire,

s’applique, mutatis mutandis, aux députés provinciaux.
§ 3. LES DROITS ET LES DEVOIRS DE DÉPUTÉS PROVINCIAUX

182 Les droits inscrits dans la Constitution. Il est dit à l’article
197 de la Constitution que l’article 109 relatif aux droits de
parlementaires est applicable, mutatis mutandis, aux députés
provinciaux. Ces droits étendus aux membres des assemblées
provinciales sont ceux prévus par la Constitution, c’est-à-dire :
– le droit de circuler sans restriction sur le territoire national
et celui d’en sortir ;
– le droit à une indemnité équitable en vue d’assurer leur
indépendance et leur dignité ;
– une indemnité de sortie égale à six mois de leurs émolu-
ments.
Les autres droits sont fixés par les règlements respectifs des
assemblées provinciales.
Le statut de provinces a été fixé par la Constitution. L’arti-
cle 3 dispose que la province est une composante politique et
administrative du territoire de la République, dotée de la person-
nalité juridique et jouissant d’une autonomie de gestion de ses
ressources humaines, économiques, financières et techniques.
Il faut cependant faire remarquer que l’inégalité de ressour-
ces engendre l’inégalité financière des provinces, tout au moins
pour le moment. Il en découle que les assemblées provinciales
ne jouissent pas toutes de mêmes droits en raison de l’exiguïté
de la plupart des budgets provinciaux.
Il arrive que les règlements intérieurs des assemblées pro-
vinciales prévoient à titre d’indemnités des sommes estimées
équitables pour assurer l’indépendance et la dignité de députés,
mais les ressources ne permettent pas d’assurer l’application du
taux fixé ni le paiement régulier des indemnités mensuelles. Les
indemnités de sortie de six mois resteront encore une gageure
jusqu’au moment où sonnera le glas de leur liquidation.
Aujourd’hui déjà, les problèmes financiers dans les
provinces sont perceptibles. Certaines assemblées souffrent
d’arriérés de plusieurs mois. Mais on a souvent l’habitude de

s’y arrêter pour penser immédiatement à la solution facile, celle
d’un État centralisé qui tendrait, une fois encore, ses tentacules
partout afin d’aider les faibles. On n’ignore dans cette perspective
que chaque province congolaise est potentiellement riche, et plus
riche que beaucoup de pays dits riches. La solution se trouve
alors dans le management. Le Katanga ne pouvait pas devenir
une province riche si la décision de sa mise en valeur par le
Congo belge, grâce aux efforts collectifs, n’avait pas été prise.
Autrement, elle serait exactement comme toutes les autres, se
morfondant dans les plaintes habituelles de manque de moyens.
Aujourd’hui le statut du pays a changé, le gouverneur d’une
province ainsi que son équipe gouvernementale sont supposés
être de véritables managers à l’instar de ceux des entreprises
privées. À la recherche de l’épanouissement et de l’enrichis-
sement de leur province, ils devraient mettre tous les moyens
légaux pour la mise en valeur progressive des potentialités,
sans préjudice des investissements nationaux compensatoires.
Les députés provinciaux sont des maillons de ce management,
l’Assemblée provinciale étant l’autorité budgétaire avec pouvoir
provincial législatif.
Certes, immédiatement il se pose la question de savoir s’il
est décent que les membres des assemblées délibérantes des
provinces d’un même pays connaissent une telle disparité dans
leurs indemnités ? Il nous semble que la réponse soit positive.
En effet, faire émarger les assemblées provinciales au budget
du gouvernement central serait une violation de la Constitu-
tion. En effet, le député provincial fait partie des ressources
humaines provinciales et ce serait violer l’un des fondements
de la décentralisation, à savoir, l’autonomie de gestion prescrite
par l’article 3 de la Constitution.
En outre, par rapport aux autres cadres politiques de la
province et aux agents de la fonction publique provinciale, ce
privilège statutaire qui consisterait en apports du gouvernement
central en faveur de députés provinciaux serait non seulement
analysé comme une violation de la Constitution mais serait
également ressenti comme peu éthique dans le chef du gou-
vernement central et des députés eux-mêmes.
183 Les autres droits inscrits dans le règlement intérieur. Le règle-

ment de l’Assemblée provinciale de Kinshasa prévoit en plus des
droits constitutionnellement prévus quelques autres droits tels

que le remboursement des frais de téléphone (dont les députés
nationaux ne disposent pas), le droit à un assistant payé par
l’Assemblée mais dépendant du député provincial auquel il est
attaché. La liste des assistants est transmise au Bureau par le
groupe parlementaire. Le député non inscrit dans un groupe
parlementaire transmet lui-même le nom de son assistant.
L’Assemblée provinciale de la province de l’Équateur a éga-
lement inscrit les mêmes droits dans son règlement intérieur.
L’article 84 reconnaît au député provincial le droit à la protection
dont les autorités sont débitrices. Il a particulièrement droit à
une garde rapprochée s’il le désire. L’article 85 qui prévoit les
titres de voyage pour les députés afin de participer aux sessions,
étend le même droit aux conjoints.
Il n’y a pas de profonde différence entre les différents
règlements des assemblées provinciales, en tout cas en ce qui
concerne les droits et les devoirs des députés. Apparemment il
y avait eu des concertations préalables à toute rédaction.
184 Les devoirs. Comme tout membre d’une assemblée délibérante,

le premier devoir est celui de participer aux travaux de cette
dernière. Ce devoir a un contenu identique pour le député pro-
vincial, le sénateur et le député national.
Il est interdit au député provincial, sous peine de sanctions
disciplinaires, d’exciper ou de laisser user de sa qualité dans
des entreprises financières, industrielles ou commerciales ou
dans l’exercice des professions libérales ou autres. D’une façon
générale, il lui est interdit d’user de son titre pour des motifs
autres que l’exercice de son mandat.
Il lui incombe également les devoirs d’honneur et de dignité :
« Il a l’obligation de sauvegarder, à tout moment, l’honneur et
la dignité de ses fonctions ainsi que l’image de marque de l’As-
semblée provinciale 2. »
Les députés provinciaux comme toute autre personne résidant
en République Démocratique du Congo sont tenus de respecter
2 Article 95, alinéa 2 du Règlement de l’Assemblée provinciale de Kins-
hasa, législature 2006-2011.

les lois du pays. Ils doivent respecter le code de conduite de

l’agent public de l’État 3.
Il leur incombe également les devoirs de respect mutuel,
de courtoisie et de solidarité.
L’obligation de vacances parlementaires dans la circons-
cription électorale, sanctionnée par un rapport relatif à la vie
politique, administrative, économique, sociale et culturelle
de l’entité prend une bonne place. Contrairement au député
national qui peut passer ses vacances dans n’importe quel lieu
de la République (mais avec obligation de passer au moins
un mois dans sa circonscription électorale), son mandat étant
national, les vacances du député provincial n’ont lieu que dans
sa circonscription électorale. Il peut, certes, aller ailleurs dans
la République, mais ce séjour ne serait pas appelé « vacances
parlementaires ».
§ 4. LES IMMUNITÉS
185 Les immunités, pour les députés provinciaux, sont prévues par
la loi du 31 juillet 2008. Il est curieux que l’article 197 de la
Constitution qui institue l’Assemblée provinciale comme organe
délibérant de la province, et qui se réfère expressément aux
articles 100, 101, 102, 103, 108 et 109 comme applicables aux
assemblées provinciales, n’ait pas rangé, dans le même ordre
l’article 107 relatif aux immunités.
Les députés provinciaux auraient été sérieusement inquié-
tés dans leurs provinces respectives, faute d’immunités. Quoi
de plus normal lorsque l’on sait que les opinions et les votes
de députés sont toujours potentiellement infractionnels dans le
contexte d’une jeune démocratie où l’intolérance est perceptible
en permanence. Devant cette situation inquiétante, le législa-
teur national a dû combler la lacune. Aussi, la loi n° 08/012
libre administration des provinces, est-elle venue au secours de
députés provinciaux. L’article 9 de ladite loi, reprend, mutatis
mutandis, le contenu de l’article 107 de la Constitution relatif
aux immunités des députés nationaux et sénateurs :
3 Il s’agit du décret n° 017.2002 du 3 mars 2002.

« Aucun député provincial ne peut être poursuivi, recherché,

arrêté, détenu ou jugé en raison des opinions ou vote émis par
lui dans l’exercice de ses fonctions.
Il ne peut, en cours de sessions, être poursuivi ou arrêté,
sauf en cas de flagrant délit, qu’avec l’autorisation de l’Assem-
blée provinciale.
En dehors de sessions, il ne peut être arrêté qu’avec l’auto-
risation du Bureau de l’Assemblée provinciale, sauf en cas de
flagrant délit, de poursuites autorisées ou de condamnation
définitive.
La détention ou la poursuite d’un député provincial est
suspendue si l’Assemblée provinciale dont il est membre le
requiert. La suspension ne peut excéder la durée de la session
en cours. »
Le régime immunitaire est donc le même que celui de
députés nationaux et de sénateurs.
186 Le juge compétent. En matière répressive, le député provincial

est justiciable de la Cour d’appel. Cette compétence attributive
est portée par l’article 10 de la loi du 31 juillet 2008.
Le président de l’Assemblée provinciale est justiciable de
la Cour de cassation conformément à l’article 153 alinéa 3 de
la Constitution.
§ 5. LES INCOMPATIBILITÉS
187 Le régime des incompatibilités est le même que celui de parle-
mentaires. L’article 197 de la Constitution dispose que l’article
108 relatif aux incompatibilités pour les charges de député
national et de sénateur est applicable, mutatis mutandis, aux
députés provinciaux. S’agissant de la question, il est donc bon
de se référer aux développements réservés à ce sujet à propos
de députés nationaux et sénateurs
CHAPITRE 2
LE CONSEILLER URBAIN
Section 1
LE CONSEIL URBAIN, ORGANE DÉLIBÉRANT
188 Le Conseil urbain, organe délibérant de la ville. La ville est

une de trois entités décentralisées à côté de la commune et du
secteur ou de la chefferie. Son organe délibérant est le Conseil
urbain et son exécutif s’appelle le Collège exécutif urbain. Ses
attributions, son organisation et son fonctionnement sont déter-
minés par la loi organique n° 08/16 du 7 octobre 2008.
189 Le Conseil urbain statue par décision. Comme le Parlement qui

vote les lois, les assemblées provinciales les édits, les conseils
urbains prennent des décisions. Ces décisions ont la nature
législative, le Conseil urbain étant une assemblée délibérante
dans chaque ville.
L’article 11 de la loi du 17 octobre 2008 établit une liste non
exhaustive des matières qui relèvent de la compétence législative
du conseil urbain. Il s’agit de matières suivantes :
1. son règlement intérieur ;
2. la construction et l’aménagement de la voirie située dans
l’agglomération urbaine ;
3. la construction et l’aménagement des collecteurs de drainage
et d’égouts urbains ;
4. l’éclairage urbain ;
5. la délivrance d’autorisations d’exploitation d’un service
d’autobus et de taxis ; l’autorisation de stationnement sur
la voie publique ; la fixation et l’approbation des tarifs ainsi
que la perception des redevances y relatives ;
6. le plan d’aménagement de la ville ;
7. les actes de disposition d’un bien du domaine privé de la

ville et les actes de désaffectation d’un bien du domaine
public de la ville ;
8. l’aménagement, l’entretien et la gestion des marchés d’intérêt
urbain ;
9. la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion des
parcs publics, des complexes sportifs et des aires de jeux ;
la construction et l’entretien des bâtiments publics apparte-
nant à la ville ; l’organisation des décharges publiques et du
service de collecte des déchets, du traitement des ordures
ménagères ;
10. l’organisation et la gestion d’un service anti-incendie ;
11. l’organisation et la gestion des pompes funèbres et des
cimetières ;
12. l’organisation et la gestion d’un service d’hygiène ; la cons-
truction, l’entretien et la gestion des morgues ; le programme
d’assainissement ; la promotion de la lutte contre le VIH/
SIDA et les maladies endémiques ;
13. la police des spectacles et manifestations publiques ;
14. la construction et l’exploitation des microcentrales pour la
distribution d’énergie électrique ; l’aménagement des sources
et forages de puits d’eau ;
15. la construction et la gestion des musées ; la création et la
gestion des sites historiques et des monuments d’intérêt
urbain ;
16. l’initiative de la création des écoles primaires, secondaires,
professionnelles et spéciales, conformément aux normes éta-
blies par l’État ;
17. la construction, la réhabilitation, l’équipement et l’entretien
des bâtiments scolaires appartenant à l’État dans le ressort
de la ville ;
18. la création et la gestion des centres sociaux et des maisons
pour les personnes du troisième âge ; l’assistance aux per-
sonnes vulnérables ;
19. la création et la gestion des centres culturels et des biblio-
thèques.
Le conseiller urbain 197
Naturellement, le Conseil urbain élit son bureau. Cette élec-

tion du bureau est coulée sous forme de décision, s’agissant d’un
acte de délibération. Le conseil urbain prend aussi des décisions
dans les matières suivantes énumérées par l’article 12 :
– l’élection du maire et du maire-adjoint ;
– l’approbation du programme du collège exécutif urbain ;
– l’adoption du projet de budget de la ville ;
– les avis émis lorsqu’il en est requis par le collège exécutif
sur toute matière intéressant la ville.
190 Les actes réglementaires du Conseil urbain. Les assemblées

délibérantes prennent aussi des actes réglementaires. On l’a vu
à propos du Parlement. Il en est de même du Conseil urbain.
L’article 13 lui permet expressément de prendre ces règlements,
lesquels ne peuvent être contraires aux dispositions légales ou
réglementaires édictées par l’autorité supérieure. Le même article
13 prévoit aussi que le Conseil urbain peut prendre des règle-
ments de police. Ces règlements de police sont sanctionnés de
peines ne dépassant pas sept jours d’emprisonnement et 25.000
francs congolais d’amende ou d’une de ces peines seulement.
La question qui se pose est celle de la nature des règlements
de police. Puisqu’ils sont pris sous forme de décisions, sont-
ils des actes réglementaires ou législatifs dans le contexte d’un
organe législatif ? Ces règlements fixant des peines d’ordre pénal
sont, à notre avis, législatifs et se prennent, en conséquence,
conformément à la procédure législative. Avant, une autorité
administrative était compétente en la matière et le règlement
était un acte réglementaire. Aujourd’hui la question se pose
autrement dès lors que l’organe compétent est lui-même un
organe législatif et en l’occurrence le Conseil urbain.
191 La publication des décisions et des règlements. Les décisions

et les règlements sont publiés au bulletin officiel de la province
par les soins du Gouverneur. Le ministre de la République ayant
les affaires intérieures dans ses attributions en est informé. À
défaut de publication dans le délai prédéterminé, la publication
est de droit. Toutefois, il est dit à l’article 124 qu’« en atten-
dant la mise en service du bulletin officiel de la province, la
publication des actes et règlements est valablement accomplie
par voie d’affichage, de diffusion par les medias et par Inter-

net ».
Section 2
LE STATUT DU MEMBRE DU CONSEIL URBAIN
§ 1. LE TITRE ET L’ÉLECTION
192 Le titre et les modalités de leur élection. Les membres du
Conseil urbain portent le titre de « Conseillers urbains ».
En ce qui concerne leur élection, l’article 8 se limite à
disposer qu’ils sont élus dans les conditions fixées par la loi
électorale. En principe, à leur niveau, le suffrage devait égale-
ment être universel et secret comme la loi organique sur les
entités décentralisées le prescrit pour les membres des conseils
de secteur ou de chefferie.
§ 2. LE MANDAT
193 Le mandat du conseiller urbain. Comme pour tous les autres
mandats électifs, le mandat du conseiller urbain commence par
la validation des pouvoirs par le Conseil urbain et se termine
lorsqu’un nouveau Conseil est installé. À ce propos, nous
recommandons de se référer aux développements faits pour le
mandat de parlementaires.
194 Les incompatibilités. Aux termes de l’article 26 de la loi, le
mandat de conseiller urbain est incompatible avec les fonctions
ou mandats suivants :
1. membre du Gouvernement central ou provincial ;
2. membre du Collège exécutif des entités territoriales décen-
tralisées ;
3. membre des forces armées, de la police nationale et des
services de sécurité ;
4. magistrat ;
5. agent de carrière des services publics de l’État ou de la

province ;
6. cadre administratif de la territoriale à l’exception des chefs
de chefferie ou de groupement ;
7. mandataire public actif ;
8. membre des cabinets du Président de la République, du
Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale, du
Président du Sénat, du Président de l’Assemblée provinciale,
du Gouverneur, du Ministre, du Maire, du Bourgmestre, du
Chef de secteur et du Chef de chefferie ;
9. tout autre mandat électif.
195 La durée et la fin du mandat. L’article 9 de la loi organique
numéro 08/16 du 07 octobre 2008, portant composition, organi-
sation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées
(ETD) et leurs rapports avec l’État et les provinces dispose que
la durée du mandat des conseillers urbains sera déterminée par
la loi électorale.
S’agissant de la fin du mandat, la même disposition renvoie
à l’article 110 de la Constitution relatif au mandat des députés
nationaux et à celui de sénateurs, appliquée mutatis mutandis.
C’est l’article 110 de la Constitution qui énumère les causes qui
mettent fin au mandat d’un député national ou d’un sénateur.
Il s’agit de :
– l’expiration de la législature, c’est-à-dire de la durée du
mandat ;
– du décès ;
– de la démission ;
– de l’empêchement définitif ;
– de l’incapacité permanente ;
– de l’absence non justifiée et non autorisée à plus d’un quart
des séances d’une session ;
– de l’exclusion prévue par la loi électorale ;
– de l’acceptation d’une fonction incompatible avec le
mandat ;
– de la condamnation irrévocable à une peine de servitude

pénale principale pour infraction intentionnelle ;
– de toute cause d’inéligibilité, à la date des élections, mais
constatée ultérieurement par l’autorité judiciaire compé-
tente ;
– du départ délibéré de son parti politique durant la législa-
ture.
Ces causes ont déjà été examinées dans le titre relatif au sta-
tut de parlementaires. S’il y a lieu, il est bon de s’y référer.
§ 3. LES DROITS ET LES DEVOIRS

196 Les droits et devoirs du conseiller urbain. Le conseiller urbain
a droit à une indemnité équitable qui lui assure indépendance
et dignité. Tels sont les termes de l’article 10 de la loi du
17 octobre 2008. Il s’agit, en termes de droits, le seul qui ait
été expressément déclaré à coté des immunités dont on parlera
ci-dessous. La disposition relative aux immunités est commune
aux conseillers urbains, conseillers communaux et aux conseillers
Étant donné que le Conseil a, entre autres attributions, celle
d’adopter son règlement intérieur, il est à penser que d’autres
droits et devoirs y seront inscrits. Le nombre total de conseils
urbains étant élevé et égal à celui des villes, il est préférable qu’il
y ait un même modèle de règlement. À ce sujet, l’on pourrait
penser que les assemblées provinciales, en concertation avec
les ministères de l’intérieur de État et des provinces, mettent
sur pied un modèle de règlement pour les conseils urbains, les
Conseils de secteur ou de chefferie afin d’éviter la disparité non
seulement dans le statut de leurs membres mais aussi dans le
fonctionnement de ces assemblées.
§ 4. LES IMMUNITÉS
197 L’irresponsabilité ou immunité absolue et permanente. Comme
pour les parlementaires et les députés provinciaux, aucun
conseiller urbain ne peut être poursuivi, recherché, arrêté,
détenu ou jugé en raison des opinions ou des votes émis dans
l’exercice de ses fonctions. Le développement de cette question

a été longuement réalisé à l’occasion des immunités des parle-
mentaires. Il est bon de s’y référer également.
S’il est vrai que le député national et le sénateur ont un
mandat national et qu’ils ne peuvent donc être inquiétés à ce
propos sur aucune portion du territoire congolais, une interpré-
tation tendancieuse pourrait être faite à l’encontre des conseillers
urbains, eux qui ne travaillent que dans le cadre d’une ville. L’on
pourrait développer une tendance selon laquelle, en dehors de
leur ville, les conseillers urbains ayant commis des infractions
dans l’exercice de leurs fonctions en termes d’opinions et de
votes peuvent être poursuivis, arrêtés ou détenus. Il faut bien le
dire, l’immunité absolue et permanente vaut pour tout le terri-
toire congolais, y compris devant les juridictions étrangères.
La seule exception à cette immunité est constituée par les
infractions qui relèvent de la Cour pénale internationale, à savoir,
les crimes de génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes
de guerre et les crimes d’agression.
198 Le juge compétent pour connaître des infractions commises par

le conseiller urbain. L’article 121 de la loi du 17 octobre 2008
désigne la Cour d’appel comme juge compétent pour connaître
des infractions commises par le président du conseil urbain.
Elle est aussi le juge du maire et du maire-adjoint. La raison
avancée pour les soustraire de la juridiction du tribunal de
grande instance est qu’il s’agit là de trois hautes personnalités
de la ville qu’il ne fallait pas offrir aux probables tracasseries
« vengeresses » de quelques habitants de la ville, ce qui contri-
buerait à l’affaiblissement de l’autorité urbaine.
Les conseillers urbains autres que le président du Conseil sont
justiciables devant le tribunal de grande instance du ressort.
CHAPITRE 3
LE CONSEILLER COMMUNAL ET LE CONSEILLER

DE SECTEUR OU DE CHEFFERIE
Section 1
LE CONSEIL COMMUNAL
199 La commune. Aux termes de l’article 46 de la loi relative aux

entités décentralisée, on entend par commune, premièrement, tout
chef lieu de territoire. Deuxièmement, constitue une commune,
toute subdivision de la ville ou toute agglomération ayant une
population d’au moins 20.000 habitants à laquelle un décret
du Premier ministre aura conféré ce statut. Ce critère, pourtant
objectif, est de nature à susciter des remous une fois appliqué
dans sa rigueur car il y a des contrées vastes et lointaines qui
ne pourraient compter aucune ville. Un projet récent est en
train de prendre naissance dans un sens qui permette, dans
certains cas, de recourir à des critères d’ordre politique et donc
subjectifs.
Le premier décret pris en cette matière a été largement
critiqué par le Parlement. Les travaux, pour sa modification
viennent de reprendre. Il est presque certain aujourd’hui que
l’année 2011 connaîtra une nouvelle configuration de communes
dans la République.
200 Le Conseil communal. Deux organes dirigent la commune, l’un,

législatif, organe délibérant, le Conseil communal et l’autre, exé-
cutif, le Collège exécutif communal.
Les membres du Conseil communal portent le titre de
conseillers communaux. L’article 48 de la loi organique rela-
tive aux entités décentralisées dispose qu’ils sont élus dans les
conditions fixées par la loi électorale. La loi électorale n° 06/006
du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle,
législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales de
2006 stipulait qu’ils sont élus au suffrage universel au scrutin

proportionnel de listes ouvertes à une seule voix préférentielle
avec application de la règle du plus fort reste (article 191).
201 Conditions pour être conseiller communal. Pour être conseiller

communal, il faut, essentiellement, remplir les conditions sui-
vantes : être de nationalité congolaise, être âgé de 18 ans révolus
à la date de la clôture du dépôt des candidatures, jouir de la
plénitude de droits civils et politiques, avoir soi-même la qualité
d’électeur.
202 Les attributions du Conseil communal. Le Conseil communal

délibère sur les matières d’intérêt communal. L’article 50 de la
loi du 07 octobre 2008 sur les entités décentralisées en donne
une liste non exhaustive. Il s’agit, notamment, de matières
suivantes :
2. l’entretien des voies, l’aménagement, l’organisation et la
gestion des parkings ;
3. l’entretien des collecteurs de drainage et d’égouts ;
4. l’éclairage public communal ;
5. les mesures de police relatives à la commodité de passage sur
les voies communales et sur les routes d’intérêt général ;
6. le plan d’aménagement de la commune ;
7. les actes de disposition des biens du domaine privé de la
commune ;
8. l’aménagement, entretien et gestion des marchés publics
d’intérêt communal ;
9. la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion des
parcs publics, des complexes sportifs et des aires de jeux ; la
construction et l’entretien des bâtiments publics appartenant
à la commune ; l’organisation des décharges publiques et du
service de collecte des déchets ; la construction, l’aménage-
ment et la gestion des salles de spectacles ;
10. l’organisation et la gestion d’un service de secours et des
premiers soins aux populations de la commune ;
Le conseiller communal et le conseiller de secteur ou de chefferie 205
11. l’organisation et la gestion d’un service d’hygiène ; le pro-

gramme d’assainissement ; la campagne de vaccination de
la population, la promotion de la lutte contre le VIH/SIDA
et les maladies endémiques ;
12. la police des spectacles et des manifestations publiques ;
13. l’initiative de création des crèches, des écoles maternelles,
primaires, secondaires, professionnelles et spéciales,
conformément aux normes établies par le pouvoir central ;
14. la construction, la réhabilitation des bâtiments des crèches
et écoles maternelles de l’entité, l’organisation des crèches
et écoles maternelles, la mise en place des structures et
l’exécution des programmes d’alphabétisation des adultes ;
thèques ;
16. la mise en place des structures et des projets d’intérêts
communaux entre la commune et les communes voisines ;
17. la Fonction publique locale ; l’organisation des services com-
munaux conformément à la loi, la création et l’organisation
des services publics, des établissements publics communaux
dans le respect de la législation nationale ;
18. l’adoption du projet du budget des recettes et des dépenses,
l’adoption des comptes annuels, l’approbation ou le rejet
des libéralités, les dons et legs octroyés à la commune, le
contrôle de la gestion des ressources financières, l’appro-
bation du programme ainsi que le contrôle de l’exécution
dudit programme, les emprunts intérieurs pour les besoins
communaux ;
19. le partenariat entre la commune, le secteur privé et les
organisations non gouvernementales ;
20. les modalités de mise en œuvre des impôts, taxes et droits
communaux conformément à la loi ;
21. l’autorisation de la participation de la commune aux capitaux
des sociétés exerçant des activités d’intérêt communal ;
22. l’autorisation de participation de la commune dans l’associa-
tion avec une ou plusieurs autres communes limitrophes en
vue de coopérer à la solution de divers problèmes d’intérêt

commun ;
23. la planification et la programmation du développement de
la commune.
Entre autres compétences, le Conseil communal élit le
bourgmestre et son adjoint conformément aux articles 51 et 12
de la loi.
Il est habilité à prendre des règlements d’administration
et de police. Ces règlements ne peuvent être contraires aux
dispositions légales ou réglementaires édictées par l’autorité
supérieure. Il sanctionne les règlements de police des peines
ne dépassant pas sept jours de servitude pénale principale et
15.000 Francs congolais d’amende ou d’une de ces peines seu-
lement (article 52).
203 Le mandat du conseiller communal. Le mandat du conseiller com-
munal commence à la validation des pouvoirs par le Conseil
communal et se termine à la fin de la législature. L’article 49
de la loi organique relative aux entités décentralisées stipule
que le conseiller est élu conformément à la loi électorale. La
durée de son mandat n’est pas expressément fixée. Par ailleurs,
l’article 53 de la même loi dispose qu’en ce qui concerne le
fonctionnement du Conseil communal, il faut se référer aux
articles 14 à 27 relatifs au Conseil urbain. L’article 14 donne au
Conseil le pouvoir de prendre son règlement intérieur, lequel
règlement détermine la durée du mandat.
Juridiquement parlant, et ceci vaut pour toutes les assem-
blées, la durée du mandat est préalablement fixée par la loi
électorale. En effet, lorsque les membres des assemblées poli-
tiques délibérantes sont élus, ils le sont pour un mandat bien
précis, déjà déterminé par la loi électorale. Lorsque le peuple
élit, il donne mandat à l’élu pour une durée préalablement
déterminée. L’assemblée ne reprend dans son règlement que la
durée déjà fixée. Il est impensable, en effet, que l’on élise des
mandataires politiques pour un mandat dont la durée n’est pas
connue d’avance et de leur conférer la charge de déterminer
eux-mêmes, dans leur règlement, la durée de l’exercice de leurs
fonctions.
La loi électorale du 09 mars 2006 retenait dans son
article 193 que ses dispositions 118 et 119 étaient applicables,
mutatis mutandis, aux élections municipales. Or l’article 118

est libellé dans les termes que le député national est élu au
suffrage universel direct, pour un mandat de cinq ans. Certes,
une loi électorale peut changer d’une élection à l’autre, comme
elle peut demeurer sans modifications, mais en attendant, il n’y
a pas de raison de ne pas affirmer que le conseiller municipal
a un mandat d’une durée de cinq ans.
204 Fin du mandat. Les termes de l’article 110 de la Constitution
sont étendus aux conseillers municipaux conformément à l’ar-
ticle 9 de la loi organique relative aux entités décentralisées. Il
est donc utile de se référer à l’examen déjà fait au sujet de la
fin du mandat du député national et du sénateur.
205 La dissolution. La dissolution des assemblées délibérantes (sauf

le Sénat) provoque la fin de mandats. Cependant, une nuance
importante existe à ce propos en ce qui concerne les assemblées
autres que l’Assemblée nationale.
En effet, la Constitution, en son article 148, dispose qu’en
cas de crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée
nationale, c’est le Président de la République qui dissout cette
dernière après certaines formalités. Ici, il s’agit d’une décision
discrétionnaire du Président de la République.
Or, ce n’est pas la même stipulation pour les autres assem-
blées. En ce qui concerne les assemblées provinciales, il s’agit
d’une dissolution de plein droit. Le Président de l’Assemblée
nationale et celui du Sénat constatent cette dissolution de plein
droit et font rapport au Président de la République qui en prend
acte (articles 19 et 20 de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008
des provinces).
Parlant du Conseil urbain, la dissolution est aussi de plein
droit si les conditions prévues sont réunies. Ici, c’est le prési-
dent de l’Assemblée provinciale qui en fait le constat et fait
rapport au ministre de l’intérieur de la République, le gou-
verneur de province informé. Le même processus est réservé
au Conseil communal et au Conseil de secteur ou de chefferie
conformément aux articles 77 et 27 de la loi organique relative
aux entités décentralisées.
206 Les immunités. Les immunités reconnues aux conseillers commu-

naux relèvent de la logique démocratique qui fonde le système
représentatif : quel que soit le niveau auquel ils se situent, les
représentants du peuple bénéficient des immunités parce qu’ils
exercent ces fonctions en son nom.
Ces immunités, à savoir l’irresponsabilité et l’inviolabilité,
revêtent le même contenu que celui des immunités reconnues
aux députés nationaux, aux sénateurs et à tous les autres élus des
assemblées politiques délibérantes. Il y a lieu de s’y référer.
Section 2
LE CONSEIL DE SECTEUR OU DE CHEFFERIE
207 Le secteur. Aux termes de l’article 66 de la loi organique du

07 octobre 2008, le secteur est un ensemble généralement hétéro-
gène de communautés traditionnelles indépendantes, organisées
sur la base de la coutume. Il est composé de groupements coutu-
miers. Ces groupements conservent leur organisation coutumière.
Cependant, son chef est élu et est investi par les pouvoirs publics.
Cette définition que l’on répète depuis l’époque coloniale n’est
pas très correcte à notre avis. Il serait bien de la reformuler et
c’est probablement une question qui revient aux chercheurs.
Deux organes commandent le secteur. L’organe législatif est
le Conseil législatif. L’exécutif est dirigé par le Collège exécutif
de secteur.
208 La chefferie. L’article 67 de la loi organique précitée définit la

chefferie comme un ensemble généralement homogène de com-
munautés traditionnelles organisées sur la base de la coutume.
La remarque faite à propos de la définition du secteur vaut pour
la chefferie. Contrairement au secteur dont le chef est élu par les
membres du Conseil de secteur, le chef de chefferie est désigné
par la coutume bien qu’investi par les pouvoirs publics.
La chefferie dispose d’un organe législatif appelé Conseil
de chefferie
Des articles 65 et 67, il ressort que les règles coutumières
sont des normes qui font partie intégrante de notre système
normatif. Dès lors, il est inconcevable de régir les institutions

coutumières ou partiellement coutumières par des règles qui
ne seraient pas elles-mêmes coutumières ou partiellement cou-
tumières. L’on s’entend qu’à la base, ces règles ne doivent pas
être contraires à la loi.
La violation de toute règle peut impliquer le recours à un
juge de pleine juridiction. Il serait heureux que le législateur
comprenne que non seulement les tribunaux coutumiers (et
on peut leur attribuer une autre dénomination) ont une réelle
importance dans l’administration de la justice à la base, mais
qu’en plus, qui, mieux qu’eux, seraient plus compétents pour
interpréter et appliquer ces règles traditionnelles (conformes à
la loi) ?
209 Le Conseil de secteur ou de chefferie. Les membres du Conseil

de secteur ou de chefferie portent le titre de conseillers de sec-
teur ou de chefferie selon le cas. Organe délibérant, le Conseil
de secteur ou de chefferie prend des décisions dans les matières
suivantes :
2. la construction, l’aménagement et l’entretien des voies d’in-
térêt local ; l’organisation des péages au profit de l’entité
conformément à la législation nationale ; l’aménagement,
l’organisation et la gestion des parkings de l’entité ; l’orga-
nisation du service de cantonnage ;
3. les mesures de police relatives à la commodité de passage sur
les voies d’intérêt local et sur les routes d’intérêt général ;
5. l’organisation et la gestion d’un service d’hygiène de l’en-
tité ;
6. le programme d’assainissement ; la campagne de vaccina-
tion de la population et la promotion de la lutte contre le
Vih/Sida et les maladies endémiques ;
7. la construction et l’entretien des bâtiments publics du sec-
teur ou de la chefferie, des complexes sportifs et des aires
de jeux de l’entité ; l’organisation des décharges publiques
et du service de collecte et le traitement des déchets de
l’entité, la construction, l’aménagement et la gestion des

salles de spectacles de l’entité ;
8. la construction et l’exploitation des mini-centrales pour la
distribution d’énergie électrique ; l’installation des panneaux
solaires ; l’aménagement des sources et les forages de puits
d’eau pour la distribution ;
9. l’initiative de création des crèches, des écoles maternelles,
primaires, secondaires, professionnelles et spéciales,
conformément aux normes établies par le pouvoir central ;
10. la construction, la réhabilitation des bâtiments des crèches
et écoles maternelles, la mise en place des structures et
l’exécution des programmes d’alphabétisation des adultes ;
11. la création et la gestion des centres sociaux, l’assistance
aux personnes vulnérables et la protection des personnes
de troisième âge dans le ressort de l’entité ;
12. la création et la supervision des centres commerciaux et
postes d’achat des produits agricoles ;
13. l’organisation des campagnes agricoles, la promotion de
l’élevage et de la pêche ;
14. la création et la gestion des sites historiques d’intérêt local,
l’organisation du tourisme dans le ressort de l’entité ;
thèques ;
16. l’organisation, la gestion des cimetières de l’entité et l’or-
ganisation des pompes funèbres.
Enfin, c’est le Conseil de secteur qui élit le chef de secteur
et son adjoint dans les conditions fixées par la loi électorale.
Par contre, le chef de chefferie est désigné selon la coutume.
210 Les immunités et les incompatibilités. Les dispositions légales

applicables au Conseil communal sont applicables, mutatis
mutandis, aux conseillers de secteur ou de chefferie. Pour un
développement plus détaillé de la question, nous vous con-
seillons d’avoir en vue, les détails donnés au sujet des députés
nationaux et des sénateurs.
CONCLUSION
Conclusion 213
La culture démocratique, comme toute autre culture s’ac-

quiert, par la formation et par l’éducation et, avec certitude,
elle prend beaucoup de temps. Bien que la République Démo-
cratique du Congo ait délibérément, par le système électoral et
par l’organisation de ses institutions, opéré une option vers un
régime démocratique, l’on ne peut occulter le fait que cette voie
consommera un certain nombre d’années avant de se débarrasser
de scories de la dictature et de ses avatars.
Le dernier développement du fonctionnement des assemblées
provinciales n’a pas encouragé l’option prise par la République.
Beaucoup de concitoyens ont même proposé de revenir, à ce
propos, au système de l’État unitaire, avec centralisation du
pouvoir afin d’éviter la théâtralisation de la démocratie au sein
des assemblées provinciales.
Il est difficile de penser qu’après les élections urbaines,
communales et locales que les organes délibérants mis en place à
grand prix fonctionnent immédiatement de façon convenable.
On le voit donc, il nous faudra une certaine patience. La
Constitution et les lois à elles seules ne suffisent pas pour
générer une culture démocratique. Mais ce dont on a besoin,
c’est la résolution d’emprunter le chemin sans marche arrière.
Les premiers pas d’un bébé n’ont jamais été géants. Bien que
nous disposions de meilleurs textes législatifs, il nous faudra
cependant de la patience pour voir nos assemblées politiques
délibérantes fonctionner et générer leurs propres précédents.
Nous sommes tentés de dire, leur propre jurisprudence. Ainsi
pas à pas, le train prendra sa vitesse de croisière et dans la
bonne direction.
La tentation d’arrêter le processus que ressentent certains à
la suite des dysfonctionnements successifs relève, à notre avis
de l’impatience ramenée toujours à notre mesure de l’immé-
diateté. Que l’on se souvienne du coup d’État de 1965 qui a
remis la pendule à zéro et causé une perte de temps difficile
à rattraper !
Notre souci, à travers ce livre, a été de produire une analyse
juridique aussi exacte que possible du statut des membres des
assemblées politiques délibérantes afin que ces derniers, sachant
ce qu’ils sont juridiquement, exercent, en âme et conscience les
fonctions pour lesquelles ils ont été élus ou cooptés.
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ANNEXES
ANNEXE 1
Loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition,

organisation et fonctionnement des entités territoriales décentrali-
sées et leurs rapports avec l’État et les provinces
Exposé des motifs
Le constituant du 18 février 2006 a opté pour la décentralisation comme
mode de gestion de certaines entités territoriales de la République.
Après les avoir énumérées à l’article 3, il pose les principes de leur libre
administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources humaines,
économiques, financières et techniques. Il annonce l’élaboration d’une loi
organique devant fixer les règles relatives à leur composition, organisation
et fonctionnement ainsi que leur rapport avec l’État et les provinces.
La présente loi organique s’inscrit dans ce contexte.
Cependant, elle n’épuise pas le vaste champ de la décentralisation qui
comporte une série d’autres lois devant régir des matières particulières. Tel
est notamment le cas des lois fixant les limites des provinces ainsi que
celles de la ville de Kinshasa, de celle portant subdivision territoriale à
l’intérieur des provinces ou encore celle relative aux modalités d’organisation
et de fonctionnement de la Conférence des gouverneurs de province.
Elle s’articule autour de six titres :
– Le titre I est consacré aux dispositions générales. Il reprend les dis-
positions constitutionnelles relatives à la subdivision territoriale et
administrative de la République Démocratique du Congo.
– Le titre II porte sur l’organisation et le fonctionnement d’une entité
territoriale décentralisée.
– Le titre III fixe les règles régissant les rapports d’une entité territoriale
décentralisée avec l’État et la province.
– Le titre IV est relatif aux ressources financières d’une entité territoriale
décentralisée.
– Le titre V est consacré au statut judiciaire des autorités des entités
territoriales décentralisées.
– Le titre VI traite des dispositions transitoires et finales.
Cette structuration met en relief les éléments suivants :
1. Une répartition judicieuse des compétences entre les différentes enti-

tés territoriales décentralisées afin de leur assurer un développement
harmonieux.
2. La libre administration d’une entité territoriale décentralisée dans la
mesure où elle décide librement dans la sphère des compétences qui
lui sont conférées sans immixtion de l’autorité provinciale, sauf dans
des cas limitativement énumérés par la loi.
3. Le principe de la représentation en même temps de l’État et de la Province
par les autorités exécutives des entités territoriales décentralisées.
Ainsi, les mêmes autorités exécutives locales assurent également la
coordination et le suivi des services de l’État et de la Province dans
leurs entités respectives.
Aussi, l’exercice des compétences déconcentrées de l’État se fait-il sous
l’autorité du gouverneur qui peut déléguer ses pouvoirs à l’Administra-
teur de territoire.
4. L’autonomie financière qui permet à une entité territoriale décentralisée
de disposer d’un budget propre, distinct de ceux du pouvoir central
et de la province. Ce budget est toutefois intégré en dépenses et en
recettes au budget de la province qui est présenté en même temps
que le budget du pouvoir central pour former le budget de l’État arrêté
chaque année par une loi.
5. Le droit des entités territoriales décentralisées à 40 % des recettes à
caractère national allouées à la province ainsi que la possibilité de
bénéficier des ressources de la caisse nationale de péréquation.
Une entité territoriale décentralisée dispose des ressources exception-
nelles. Il lui est toutefois interdit de recourir aux emprunts extérieurs.
L’autorité exécutive d’une entité territoriale décentralisée est placée
sous la tutelle du gouverneur de province. Il s’agit d’un contrôle a priori
ou a posteriori sur les actes.
Pour leur garantir le libre exercice des compétences que leur reconnais-
sent la Constitution et les lois, il est apparu nécessaire de conférer aux
membres des organes délibérants d’une entité territoriale décentralisée
des immunités de poursuites dans les limites des dispositions de l’article
107 de la Constitution.
Par ailleurs, la loi institue un privilège de juridiction au bénéfice de tou-
tes les autorités d’une entité territoriale décentralisée. En matière pénale,
elles sont selon le cas, justiciables de la Cour d’appel ou du Tribunal de
grande instance en premier ressort.
Les autorités exécutives locales représentent le pouvoir central dans
leurs juridictions respectives. Elles exécutent les lois, édits et règlements
Annexe 1 : Loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 223
nationaux ou provinciaux et assurent le maintien de l’ordre public avec

notamment des forces de la police nationale mises à leur disposition.
Telle est l’économie générale de la présente loi organique.
Loi
L’Assemblée nationale et le Sénat ont adopté ;
Le président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :
TITRE 1er : DES DISPOSITIONS GÉNÉRALES
Article 1er
La présente loi fixe la composition, l’organisation et le fonctionnement
des entités territoriales décentralisées ainsi que leurs rapports avec l’État
et les provinces, conformément à l’article 3 alinéa 4 de la Constitution.
Article 2
La République Démocratique du Congo est, dans ses frontières du
30 juin 1960, un État de droit, indépendant, souverain, uni et indivisible,
social, démocratique et laïc.
Article 3
La République Démocratique du Congo est composée de la ville de
Kinshasa et de 25 provinces dotées de la personnalité juridique.
Ces provinces sont : Bas-Uele, Équateur, Haut-Lomami, Haut-Katanga,
Haut-Uele, Ituri, Kasaï, Kasaï Central, Kasaï Oriental, Kongo Central, Kwango,
Kwilu, Lomami, Lualaba, Maï-Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-
Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo et Tshuapa.
Kinshasa est la capitale du pays et le siège des institutions
nationales.
Elle a le statut de province. La capitale ne peut être transférée dans
un autre lieu du pays que par voie de référendum.
Article 4
La province est subdivisée en villes et territoires. Sont subdivisés, à
l’intérieur de la province :
1. la ville en communes ;
2. la commune en quartiers et/ou en groupements incorporés ;
3. le territoire en communes, secteurs et/ou chefferies ;
4. le secteur ou chefferie en groupements ;
5. le groupement en villages.
Article 5
Le territoire, le quartier, le groupement et le village sont des entités
territoriales déconcentrées dépourvues de la personnalité juridique.
La ville, la commune, le secteur et la chefferie sont des entités territo-
riales décentralisées dotées de la personnalité juridique.
Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion
de leurs ressources humaines, économiques, financières et techniques.
TITRE II : DES ENTITÉS TERRITORIALES DÉCENTRALISÉES
CHAPITRE 1er : DE LA VILLE
Section 1re : De la définition
Article 6
Aux termes de la présente loi, il faut entendre par ville :
1. tout chef-lieu de province ;
2. toute agglomération d’au moins 100.000 habitants disposant des équi-
pements collectifs et des infrastructures économiques et sociales à
laquelle un décret du Premier ministre aura conféré le statut de ville.
Le décret est pris sur proposition du ministre de la République ayant
les affaires intérieures dans ses attributions après avis conforme de l’As-
semblée provinciale.
Section 2 : Des organes
Article 7
Les organes de la ville sont :
1. le conseil urbain ;
2. le collège exécutif urbain.
Sous-section 1re : Du conseil urbain
Article 8
Le conseil urbain est l’organe délibérant de la ville. Ses membres sont
appelés conseillers urbains.
Ils sont élus dans les conditions fixées par la loi électorale.
Article 9
Le mandat de conseiller urbain commence à la validation des pouvoirs
par le conseil urbain et se termine à l’installation du nouveau conseil.
Sous réserve des dispositions particulières prévues par la loi électorale
et la présente loi, les dispositions de l’article 110 de la Constitution s’ap-
pliquent, mutatis mutandis, au mandat de conseiller urbain.
Article 10
Le conseiller urbain a droit à une indemnité équitable qui lui assure
indépendance et dignité.
§ 1er Des attributions
Article 11
Le conseil urbain délibère sur les matières d’intérêt urbain, notam-
ment :
1. son Règlement intérieur ;
2. la construction et l’aménagement de la voirie située dans l’agglomé-
ration urbaine ;
3. la construction et l’aménagement des collecteurs de drainage et d’égouts
urbains ;
4. l’éclairage urbain ;
5. la délivrance d’autorisation d’exploitation d’un service d’autobus et de
taxis ; l’autorisation de stationnement sur la voie publique ; la fixation
et l’approbation des tarifs ainsi que la perception des redevances y
relatives.
6. le plan d’aménagement de la ville ;
7. les actes de disposition d’un bien du domaine privé de la ville et les
actes de désaffectation d’un bien du domaine public de la ville ;
8. l’aménagement, l’entretien et la gestion des marchés d’intérêt
urbain ;
9. la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion des parcs
publics, des complexes sportifs et des aires de jeux ; la construction
et l’entretien des bâtiments publics appartenant à la ville ; l’organisa-
tion des décharges publiques et du service de collecte des déchets,
du traitement des ordures ménagères
10. l’organisation et la gestion d’un service anti-incendie ;
11. l’organisation et la gestion des pompes funèbres et des cimetières ;
12. l’organisation et la gestion d’un service d’hygiène ; la construction,
l’entretien et la gestion des morgues ; le programme d’assainisse-
ment ; la promotion de la lutte contre le VIH/SIDA et les maladies
endémiques ;

14. la construction et l’exploitation des microcentrales pour la distribution
d’énergie électrique ; l’aménagement des sources et forages de puits
d’eau ;
15. la construction et la gestion des musées ; la création et la gestion des
sites historiques et des monuments d’intérêt urbain ;
16. l’initiative de la création des écoles primaires, secondaires, profession-
nelles et spéciales, conformément aux normes établies par l’État ;
17. la construction, la réhabilitation, l’équipement et l’entretien des bâti-
ments scolaires appartenant à l’État dans le ressort de la ville ;
18. la création et la gestion des centres sociaux et des maisons pour les
personnes du troisième âge ; l’assistance aux personnes vulnérables ;
19. la création et la gestion des centres culturels et des bibliothèques.
Article 12
Le conseil urbain élit le maire et le maire adjoint dans les conditions
fixées par la loi électorale.
Il approuve le programme élaboré par le collège exécutif urbain.
Il adopte le projet de budget de la ville.
Il donne, lorsqu’il en est requis, avis sur toute matière intéressant la
ville.
Il statue par voie de décision.
Dans les huit jours francs de son adoption, la décision est transmise au
gouverneur de province qui dispose d’un délai de quinze jours pour faire
connaître son avis. Passé ce délai, l’avis favorable est réputé acquis.
En cas d’avis défavorable, celui-ci est motivé. Dans ce cas, la décision
est renvoyée au conseil urbain pour une seconde délibération.
La décision soumise à une seconde délibération est adoptée, soit sous
sa forme initiale, soit après modification des dispositions concernées à la
majorité absolue des membres du conseil urbain.
Les décisions sont publiées au Bulletin officiel de la province par les
soins du gouverneur.
Le ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses
attributions en est informé.
À défaut de publication dans le délai sus décrit, la publication est de
droit.
Article 13
Le conseil urbain prend des règlements
d’administration et de police. Ces règlements ne peuvent être
contraires aux dispositions légales ou réglementaires édictées par l’auto-
rité supérieure.
Le conseil sanctionne les règlements de police de peines ne dépassant

pas sept jours d’emprisonnement et 25.000 francs congolais d’amende ou
d’une de ces peines seulement.
§ 2. Du fonctionnement
Article 14
Le Règlement intérieur du conseil urbain détermine notamment :
1. la durée du mandat et les règles de fonctionnement du bureau, les
pouvoirs et prérogatives de ses membres ;
2. le nombre, la désignation, la composition et la compétence de ses
commissions permanentes ainsi que la création et le fonctionnement
des commissions spéciales ;
3. le régime disciplinaire des conseillers urbains ;
4. les différents modes de vote ;
5. l’organisation des services administratifs.
Article 15
Avant sa mise en application, le Règlement intérieur du conseil urbain
est transmis par le président du bureau provisoire à la Cour administrative
d’appel qui se prononce sur sa conformité aux dispositions de la présente
loi dans un délai de quinze jours.
Passé ce délai, le Règlement intérieur est réputé conforme.
Les dispositions déclarées non conformes ne peuvent être mises en
application.
Article 16
Le conseil urbain se réunit de plein droit en session extraordinaire
au plus tard le quinzième jour suivant la proclamation des résultats de
l’élection des conseillers urbains par la commission électorale nationale
indépendante en vue de :
1. l’installation du bureau provisoire, dans les conditions fixées par la loi
électorale, dirigé par le doyen d’âge assisté de deux conseillers urbains
les moins âgés ;
2. la validation des pouvoirs, dans les conditions déterminées par la loi
électorale ;
3. l’élaboration et l’adoption du Règlement intérieur ;
4. l’élection et l’installation du bureau définitif.
La séance d’ouverture est présidée par le cadre le plus gradé de l’Ad-
ministration du conseil urbain.
La session extraordinaire prend fin dès que l’ordre du jour est

épuisé.
Article 17
Le conseil urbain ne siège valablement qu’à la majorité absolue de
ses membres.
Ses décisions sont prises à la majorité absolue des membres pré-
sents.
Les séances du conseil urbain sont publiques, sauf si le huis clos est
prononcé.
Elles sont obligatoirement publiques lorsque les délibérations portent
sur le budget, les taxes, les emprunts et les comptes.
Article 18
Les membres du collège exécutif urbain ont accès aux travaux du conseil
urbain ainsi qu’à ceux de ses commissions.
S’ils en sont requis, les membres du collège exécutif urbain ont l’obli-
gation d’assister aux séances du conseil urbain, d’y prendre la parole
et de fournir toutes les explications qui leur sont demandées sur leurs
activités.
Le conseil urbain peut inviter toute personne dont elle estime la pré-
sence utile à ses travaux.
Dans les deux cas, ces personnes n’ont pas voix délibérative.
Article 19
Les conseillers urbains et les membres du collège exécutif urbain ne
peuvent assister aux délibérations sur les matières dans lesquelles ils ont
un intérêt personnel.
Article 20
Le conseil urbain est dirigé par un bureau composé d’un président,
d’un vice-président, d’un rapporteur et d’un questeur.
Les membres du bureau sont élus dans les conditions fixées par le
Règlement intérieur en tenant compte, le cas échéant, de la représentation
de la femme.
Article 21
Le président du conseil urbain assure la police des débats.
Les procès-verbaux des délibérations sont publiés dans les annales du
conseil urbain.
Article 22
Le conseil urbain est habilité à recevoir la démission du maire ou du
maire adjoint et à la transmettre sans délai au gouverneur de province.
Celui-ci en prend acte.
Le gouverneur en informe sans délai la commission électorale nationale
indépendante et le ministre de la République ayant les affaires intérieures
dans ses attributions.
La commission électorale nationale indépendante organise une nouvelle
élection conformément à la loi électorale.
Article 23
Le conseil urbain se réunit en session ordinaire une fois par trimestre
suivant les modalités fixées par son Règlement intérieur.
La durée d’une session ordinaire ne peut dépasser trente jours.
Le conseil urbain tient une session budgétaire dans les délais compa-
tibles avec le calendrier d’élaboration du budget de la Province.
Article 24
Le conseil urbain peut se réunir en session extraordinaire à l’initiative
de son bureau ou de la moitié au moins de ses membres ou encore à la
demande du collège exécutif urbain.
Les débats de la session extraordinaire ne portent que sur les matières
figurant dans l’acte de convocation.
La session extraordinaire est close dès que l’ordre du jour est
épuisé.
Toutefois, sa durée ne peut dépasser quinze jours.
Article 25
Le gouverneur de province et le maire de la ville peuvent proposer
l’inscription d’une question à l’ordre du jour du conseil urbain.
Article 26
Le mandat de conseiller urbain est incompatible avec les fonctions ou
mandats suivants :
2. membre du collège exécutif des entités territoriales décentralisées ;
3. membre des forces armées, de la police nationale et des services de
sécurité ;
4. magistrat ;
5. agent de carrière des services publics de l’État ou de la province ;
6. cadre administratif de la territoriale à l’exception des chefs de chefferie
ou de groupement ;

8. membre des cabinets du président de la République, du Premier ministre,
du président de l’Assemblée nationale, du président du Sénat, du prési-
dent de l’Assemblée provinciale, du gouverneur, du ministre, du maire,
du bourgmestre, du chef de secteur et du chef de chefferie ;
Article 27
Le conseil urbain est dissout de plein droit en cas de crise institution-
nelle persistante.
Il y a crise institutionnelle persistante lorsque six mois durant, le
conseil urbain :
1. n’arrive pas à dégager une majorité ;
2. ne peut se réunir faute de quorum.
Dans ce cas, le président de l’Assemblée provinciale constate la disso-
lution de plein droit et en fait rapport au ministre de la République ayant
les affaires intérieures dans ses attributions.
Le gouverneur de province en est informé.
Le ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses
attributions en prend acte.
La commission électorale nationale indépendante convoque, conformé-
ment à la 101 électorale, de nouvelles élections.
Sous-section 2. Du collège exécutif urbain
Article 28
Le collège exécutif urbain est l’organe de gestion de la Ville et d’exé-
cution des décisions du conseil urbain.
Article 29
Le collège exécutif urbain est composé du maire, du maire adjoint et
de trois échevins urbains.
Article 30
Le maire et le maire adjoint sont élus au sein ou en dehors du conseil
urbain dans les conditions fixées par la loi électorale.
Ils sont investis par le ministre de la République ayant les affaires
intérieures dans ses attributions dans les quinze jours de la proclamation
des résultats. Passé ce délai, l’investiture est acquise de droit.
Article 31
Les échevins urbains sont désignés par le maire au sein ou en dehors
du conseil urbain en tenant compte des critères de compétence, de cré-
dibilité et de représentativité communautaire.
Cette désignation est soumise à l’approbation du conseil.
Article 32
Les fonctions de maire ou de maire adjoint prennent fin par décès,
démission, empêchement définitif ou incapacité permanente.
Une condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale princi-
pale pour infraction intentionnelle entraîne la démission d’office.
Article 33
En cas de décès, démission, empêchement définitif, incapacité perma-
nente ou condamnation irrévocable du maire, le collège exécutif urbain
est réputé démissionnaire.
Dans ce cas, il expédie les affaires courantes sous la conduite du maire
adjoint.
Un nouveau scrutin est organisé par la commission électorale nationale
indépendante conformément à la loi électorale.
Article 34
En cas de décès, démission, empêchement définitif, incapacité perma-
nente ou de condamnation irrévocable du maire adjoint, son remplacement
est pourvu conformément à la loi électorale.
Article 35
En cas d’absence ou d’empêchement du maire, l’intérim est assumé
par le maire adjoint.
En cas d’absence ou d’empêchement du maire et du maire adjoint, l’in-
térim du maire est assuré par les échevins urbains selon leur préséance.
En cas d’absence ou d’empêchement d’un échevin urbain, la suppléance
est organisée parle maire.
Article 36
Le maire peut, après décision du collège exécutif urbain, engager la
responsabilité du collège exécutif sur son programme, sur une déclaration
de politique générale ou sur le vote d’un texte.
Le conseil urbain met en cause la responsabilité du collège exécutif
ou d’un de ses membres par le vote d’une motion de censure ou de
défiance.
La motion de censure contre le collège exécutif n’est recevable que

si elle est signée par un quart des membres du conseil. La motion de
défiance contre un membre du collège exécutif n’est recevable que si elle
est signée par un dixième au moins des membres du conseil.
Le débat et le vote ne peuvent avoir lieu que quarante huit heures
après le dépôt de la motion. Seuls sont recensés les votes favorables à la
motion de censure ou à la motion de défiance qui ne peut être adoptée
qu’à la majorité absolue des membres composant le conseil urbain. Si la
motion de censure ou de défiance est rejetée, ses signataires ne peuvent
en proposer une nouvelle au cours de la même session.
Le programme, la déclaration de politique générale ou le texte visé à
l’alinéa 1er est considéré comme adopté sauf si une motion de censure est
votée dans les conditions prévues aux alinéas 2 et 3 du présent article.
Article 37
Lorsque la motion de censure est adoptée, le collège exécutif urbain
est réputé démissionnaire. Il en est de même de la motion de défiance à
l’encontre du maire. Dans ce cas, celui-ci remet la démission du collège
exécutif urbain au gouverneur de province.
La commission électorale nationale indépendante procède à l’organi-
sation de nouvelles élections conformément à la loi électorale.
Article 38
Il ne peut être présenté de motion de censure avant douze mois après
l’élection du collège exécutif urbain.
§ 1er. Des attributions du collège exécutif urbain
Article 39
Sans préjudice d’autres attributions qui lui sont conférées par des textes
particuliers, le collège exécutif urbain :
1. exécute les lois, les édits, les règlements et les décisions de l’autorité
supérieure ainsi que les décisions du conseil urbain ;
2. assure l’accomplissement des tâches d’intérêt général dans le ressort
de la ville.
Il est également chargé de :
a) instruire les affaires à soumettre au conseil urbain ;
b) préparer et proposer au conseil urbain le projet de budget de la ville,
le projet des crédits supplémentaires et de virement des crédits ;
c) soumettre au conseil urbain le projet de reddition des comptes de la
ville ;
d) diriger les services de la ville ;
e) gérer les revenus de la ville, ordonner les dépenses et contrôler la

comptabilité ;
f) administrer les établissements de la ville ;
g) désigner, sur avis conforme du conseil urbain, les mandataires de la
ville dans les entreprises publiques de la ville et dans les sociétés
d’économie mixte dans lesquelles la ville a des participations ;
h) diriger les travaux à exécuter aux frais de la ville ;
i) administrer les propriétés de la ville et conserver ses droits ;
j) exécuter le plan d’aménagement de la ville ;
k) proposer au conseil urbain le programme d’action du développement
économique, social, culturel et environnemental.
Article 40
En cas d’urgence, et lorsque le conseil urbain n’est pas en session, le
collège exécutif urbain prend des règlements de police et les sanctionne
de peines ne dépassant pas sept jours de servitude pénale principale et
25.000 Francs congolais d’amende ou d’une de ces peines seulement.
Le maire communique immédiatement ces règlements au conseil urbain
en motivant l’urgence. Ces règlements cessent d’avoir effet s’ils ne sont
pas entérinés par le conseil urbain à sa prochaine session.
Le gouverneur de province et le ministre de la République ayant les
affaires intérieures dans ses attributions en reçoivent ampliation.
Les règlements sont publiés au Bulletin officiel de la province.
§ 2. Des attributions du maire
Article 41
Le maire est l’autorité de la ville. Il est le chef du collège exécutif
urbain. À ce titre :
1. il assure la responsabilité de la bonne marche de l’administration de
sa juridiction :
2. il est officier de police judiciaire à compétence générale ;
3. il est officier de l’état civil ;
4. il est l’ordonnateur principal du budget de la ville ;
5. il représente la ville en justice et vis-à-vis des tiers.
Article 42
Indépendamment des attributions ci-dessus et de celles qui peuvent
lui être conférées par des dispositions particulières, le maire :
1. veille à l’exécution des lois, des édits, des règlements et des décisions
de l’autorité supérieure ainsi que du conseil urbain ;
2. veille au maintien de l’ordre public dans la ville. À cette fin, il dispose

des unités de la Police nationale y affectées ;
3. assure l’accomplissement des tâches d’intérêt urbain ;
4. informe le gouverneur de province de tout événement important survenu
dans la ville et le prévient de tout différend de nature à y troubler l’or-
dre public. Le ministre de la République ayant les affaires intérieures
dans ses attributions en est informé.
Article 43
Le maire statue par voie d’arrêté urbain.
Article 44
Le maire adjoint assiste le maire dans l’exercice de ses fonctions. Il
s’occupe, sous l’autorité de celui-ci, des tâches spécifiques qui lui sont
confiées par l’arrêté portant organisation et fonctionnement du collège
exécutif urbain.
Article 45
Les échevins exécutent les tâches qui leur sont confiées par l’arrêté
portant organisation et fonctionnement du collège exécutif urbain.
La répartition des tâches entre les échevins porte notamment sur le
secteur de la bonne gouvernance, de la promotion de l’économie, de la
croissance, de l’accès aux services sociaux de base, de la lutte contre le
VIH/SIDA et autres endémies, des infrastructures de base et de l’appui à
la dynamique communautaire.
CHAPITRE II : DE LA COMMUNE
Section 1re : De la définition
Article 46
Aux termes de la présente loi, il faut entendre par commune :
1. tout chef-lieu de territoire ;
2. toute subdivision de la ville ou toute agglomération ayant une popu-
lation d’au moins 20.000 habitants à laquelle un décret du Premier
ministre aura conféré le statut de commune.
Ce décret est pris sur proposition du ministre de la République ayant
les affaires intérieures dans ses attributions, après avis conforme de l’As-
La commune est subdivisée en quartiers et/ou en groupements incor-

porés.
Toutefois, les chefs-lieux de secteur ou de chefferie ne peuvent être
érigés en commune.
Section 2. Des organes
Article 47
Les organes de la commune sont :
– le conseil communal ;
– le collège exécutif communal.
Sous-section 1re. Du conseil Communal
Article 48
Le conseil communal est l’organe délibérant de la commune.
Ses membres sont appelés conseillers communaux.
Ils sont élus dans les conditions fixées par la loi électorale.
Article 49
Les dispositions des articles 9 et 10 de la présente loi relatives au
conseil urbain s’appliquent mutatis mutandis au conseil communal.
§ 1er. Des attributions du conseil communal
Article 50
Le conseil communal délibère sur les matières d’intérêt communal
notamment :
2. l’entretien des voies, l’aménagement, l’organisation et la gestion des
parkings ;
3. l’entretien des collecteurs de drainage et d’égouts ;
4. l’éclairage public communal ;
5. les mesures de police relatives à la commodité de passage sur les
voies communales et sur les routes d’intérêt général ;
6. le plan d’aménagement de la commune ;
7. les actes de disposition des biens du domaine privé de la com-
mune ;
8. l’aménagement, entretien et gestion des marchés publics d’intérêt
communal ;
9. la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion des parcs
publics, des complexes sportifs et des aires de jeux ; la construction et
l’entretien des bâtiments publics appartenant à la commune ; l’organisa-

tion des décharges publiques et du service de collecte des déchets ; la
construction, l’aménagement et la gestion des salles de spectacles ;
10. l’organisation et la gestion d’un service de secours et des premiers
soins aux populations de la commune ;
11. l’organisation et la gestion d’un service d’hygiène ; le programme d’as-
sainissement ; la campagne de vaccination de la population, la. pro-
motion de la lutte contre le VIH/SIDA et les maladies endémiques ;
12. la police des spectacles et des manifestations publiques ;
13. l’initiative de création des crèches, des écoles maternelles, primaires,
secondaires, professionnelles et spéciales, conformément aux normes
établies par le pouvoir central ;
14. la construction, la réhabilitation des bâtiments des crèches et écoles
maternelles de l’entité, l’organisation des crèches et écoles maternel-
les, la mise en place des structures et l’exécution des programmes
d’alphabétisation des adultes ;
15. la création et la gestion des centres culturels et des bibliothèques ;
16. la mise en place des structures et des projets d’intérêts communaux
entre la commune et les communes voisines ;
17. la Fonction publique locale ; l’organisation des services communaux
conformément à la loi, la création et l’organisation des services publics,
des établissements publics communaux dans le respect de la législation
nationale ;
18. l’adoption du projet du budget des recettes et des dépenses, l’adoption
des comptes annuels, l’approbation ou le rejet des libéralités, les dons
et legs octroyés à la commune, le contrôle de la gestion des ressour-
ces financières, l’approbation du programme ainsi que le contrôle de
l’exécution dudit programme, les emprunts intérieurs pour les besoins
communaux ;
19. le partenariat entre la commune, le secteur privé et les organisations
non gouvernementales ;
20. les modalités de mise en œuvre des impôts, taxes et droits commu-
naux conformément à la loi ;
21. l’autorisation de la participation de la commune aux capitaux des
sociétés exerçant des activités d’intérêt communal ;
22. l’autorisation de participation de la commune dans l’association avec
une ou plusieurs autres communes limitrophes en vue de coopérer à
la solution de divers problèmes d’intérêt commun ;
23. la planification et la programmation du développement de la
commune.
Article 51
Les dispositions de l’article 12 de la présente loi s’appliquent mutatis
mutandis au conseil communal.
Article 52
Le conseil communal prend des règlements d’administration et de
police. Ces règlements ne peuvent être contraires aux dispositions légales
ou réglementaires édictées par l’autorité supérieure.
Le conseil peut sanctionner les règlements de police de peines ne
dépassant pas sept jours de servitude pénale principale et 15.000 francs
congolais d’amende ou d’une de ces peines seulement.
§ 2. Du fonctionnement du conseil communal
Article 53
Les dispositions des articles 14 à 27 de la présente loi relatives au
fonctionnement du conseil urbain s’appliquent, mutatis mutandis, au
conseil communal.
Sous-section 2. Du collège exécutif communal
Article 54
Le collège exécutif communal est l’organe de gestion de la commune
et d’exécution des décisions du conseil communal.
Article 55
Le collège exécutif communal est composé du bourgmestre, du
bourgmestre adjoint et de deux autres membres appelés échevins com-
munaux.
Article 56
Le bourgmestre et le bourgmestre adjoint sont élus au sein ou en dehors
du conseil communal dans les conditions fixées par la loi électorale.
Ils sont investis par arrêté du gouverneur de province dans les quinze
jours de la proclamation des résultats.
Article 57
Les échevins communaux sont désignés par le bourgmestre au sein ou
en dehors du conseil communal en tenant compte des critères de compé-
tence, de crédibilité et de représentativité communautaire.
Cette désignation est soumise à l’approbation de ce dernier.
Article 58
Les dispositions des articles 32 à 38 et 40 de la présente loi s’appliquent,
mutatis mutandis, au collège exécutif communal.
§ 1er. Des attributions du collège exécutif communal
Article 59
Sans préjudice d’autres attributions qui lui sont dévolues par des textes
particuliers, le collège exécutif communal assure l’accomplissement des
tâches d’intérêt communal notamment :
1. exécuter les lois, les édits, les règlements et les décisions de l’autorité
supérieure ainsi que les décisions du conseil communal ;
2. préparer et proposer au conseil communal le projet du budget de la
commune, le projet des crédits supplémentaires et de virement des
crédits ;
3. élaborer, présenter et exécuter le programme de développement éco-
nomique, social, culturel et environnemental de la commune ;
4. exécuter la tranche du programme de développement de la ville assi-
gnée à la commune ;
5. soumettre au conseil communal les comptes annuels des recettes et
des dépenses ;
6. publier ou notifier les décisions du conseil communal ;
7. diriger les services de la commune ;
8. gérer les revenus de la commune, ordonner les dépenses et veiller à
la bonne tenue de la comptabilité ;
9. administrer les établissements de la commune ;
10. diriger les travaux à exécuter aux frais de la commune ;
11. gérer le patrimoine de la commune et conserver ses droits ;
12. exécuter le plan d’aménagement de la commune ;
13. mandater, sur avis conforme du conseil communal, les personnes
appelées à représenter les intérêts de la commune dans les sociétés
où la commune a pris des participations ;
14. mandater, sur avis conforme du conseil communal, les personnes
appelées à représenter la commune dans les associations dont la
commune est membre ;
15. recevoir les rapports des représentants de la commune dans les socié-
tés et associations
§ 2. Des attributions du bourgmestre
Article 60
Le bourgmestre est l’autorité de la commune. Il est le chef du collège
exécutif communal.
À ce titre :
1) il assure la responsabilité de la bonne marche de l’administration de
sa juridiction ;
2) il est officier de police judiciaire à compétence générale ;
3) il est officier de l’état civil ;
4) il est ordonnateur principal du budget de la commune ;
5) il représente la commune en justice et vis-à-vis des tiers ;
6) il exécute et fait exécuter les lois, les édits et les règlements natio-
naux et provinciaux ainsi que les décisions et les règlements urbains
et communaux ;
7) il assure le maintien de l’ordre public dans sa juridiction.
À cette fin, il dispose des unités de la Police nationale y affectées.
Article 61
En cas d’urgence, et lorsque le conseil communal n’est pas en session,
le bourgemestre peut, le collège exécutif communal entendu, prendre des
règlements d’administration et de police et en sanctionner les violations par
des peines ne dépassant pas sept jours de servitude pénale principale et
de 5.000 Francs Congolais d’amende ou d’une de ces peines seulement.
Dans ce cas, les dispositions de l’article 40, alinéas 2, 3 et 4 de la
présente loi sont applicables.
Article 62
Le bourgmestre statue par voie d’arrêté communal après délibération
du collège exécutif.
Article 63
Les dispositions des articles 44 et 45 de la présente loi s’appliquent,
mutatis mutandis, au collège exécutif communal.
Article 64
L’administration communale est constituée des services publics propres
à la commune sous la direction du bourgmestre ainsi que des services
publics du pouvoir central y affectés.
CHAPITRE III : DU SECTEUR ET DE LA CHEFFERIE
Section 1re. De la définition
Article 65
Le secteur ou la chefferie est une subdivision du Territoire.
Article 66
Le secteur est un ensemble généralement hétérogène de communautés
traditionnelles indépendantes, organisées sur base de la coutume. Il a à
sa tête un chef élu et investi par les pouvoirs publics.
Il est administré conformément aux dispositions de la présente loi.
Toutefois, les groupements coutumiers qui le composent, conservent leur
organisation coutumière dans les limites et conditions prévues par la
présente loi et la loi portant statut des chefs coutumiers.
Article 67
La chefferie est un ensemble généralement homogène de communautés
traditionnelles organisées sur base de la coutume et ayant à sa tête un chef
désigné par la coutume, reconnu et investi par les pouvoirs publics.
Elle est administrée conformément aux dispositions de la présente loi
et à la coutume pour autant que celle-ci ne soit contraire ni aux lois, ni
aux édits, ni à l’ordre public et aux bonnes mœurs.
Article 68
Les limites du secteur ou de la chefferie sont fixées par décret du
Premier ministre pris sur proposition du ministre de la République ayant
les affaires intérieures dans ses attributions, après avis conforme de l’As-
Section 2. Des organes du secteur ou de chefferie
Article 69
Les organes du secteur ou de chefferie sont :
– le conseil de secteur ou de chefferie ;
– le collège exécutif de secteur ou de chefferie.
Sous-section 1re. Du conseil du secteur ou de chefferie
Article 70
Le conseil de secteur ou de chefferie est l’organe délibérant du secteur
ou de la chefferie.
Ses membres sont appelés conseillers de secteur ou de chefferie.

Ils sont élus au suffrage universel direct et secret dans les conditions
fixées par la loi électorale.
Article 71
Le conseiller de secteur ou de chefferie a droit à une indemnité équi-
table qui lui assure indépendance et dignité.
Article 72
Les dispositions de l’article 12, alinéas 2 et suivants de la présente
loi sont applicables, mutatis mutandis, au conseil de secteur ou de chef-
ferie.
§ 1er. Des attributions du conseil de secteur ou de chefferie
Article 73
Le conseil de secteur ou de chefferie délibère sur les matières d’intérêt
local, notamment :
2. la construction, l’aménagement et l’entretien des voies d’intérêt local ;
l’organisation des péages au profit de l’entité conformément à la
législation nationale ; l’aménagement, l’organisation et la gestion des
parkings de l’entité ; l’organisation du service de canton nage ;
3. les mesures de police relatives à la commodité de passage sur les
voies d’intérêt local et sur les routes d’intérêt général ;
5. l’organisation et la gestion d’un service d’hygiène de l’entité ;
6. le programme d’assainissement ; la campagne de vaccination de la
population et la promotion de la lutte contre le VIH/SIDA et les mala-
dies endémiques ;
7. la construction et l’entretien des bâtiments publics du secteur ou de
la chefferie, des complexes sportifs et des aires de jeux de l’entité ;
l’organisation des décharges publiques et du service de collecte et le
traitement des déchets de l’entité, la construction, l’aménagement et
la gestion des salles de spectacles de l’entité ;
8. la construction et l’exploitation des microcentrales pour la distribution
d’énergie électrique ; l’installation des panneaux solaires ; l’aménage-
ment des sources et les forages de puits d’eau pour la distribution ;
9. l’initiative de création des crèches, des écoles maternelles, primaires,
secondaires, professionnelles et spéciales, conformément aux normes
10. la construction, la réhabilitation des bâtiments des crèches et écoles

maternelles, la mise en place des structures et l’exécution des pro-
grammes d’alphabétisation des adultes ;
11. la création et la gestion des centres sociaux, l’assistance aux personnes
vulnérables et la protection des personnes de troisième âge dans le
ressort de l’entité ;
12. la création et la supervision des centres commerciaux et postes d’achat
des produits agricoles ;
13. l’organisation des campagnes agricoles, la promotion de l’élevage et
de la pêche ;
14. la création et la gestion des sites historiques d’intérêt local, l’organi-
sation du tourisme dans le ressort de l’entité ;
15. la création et la gestion des centres culturels et ‘des bibliothèques ;
16. l’organisation, la gestion des cimetières de l’entité et l’organisation
des pompes funèbres.
Article 74
Le conseil de secteur élit le chef de secteur et le chef de secteur adjoint
dans les conditions fixées par la loi électorale.
Le chef de chefferie est désigné selon la coutume. Il est secondé par
trois échevins de chefferie.
Article 75
Les dispositions de l’article 52 de la présente loi s’appliquent, mutatis
mutandis, au conseil de secteur ou de chefferie.
§ 2. Du fonctionnement du conseil de secteur ou de chefferie
Article 76
Le conseil de secteur ou de chefferie est dirigé par un bureau composé
d’un président, d’un Vice-président et d’un Rapporteur.
Les membres du bureau sont élus dans les conditions fixées par le
Règlement intérieur du conseil de secteur ou de chefferie, en tenant
compte, le cas échéant, de la représentation de la femme.
Article 77
Sans préjudice d’autres dispositions de la présente loi, les dispositions
des articles 14, 16 à 19, 21 et 23 à 27 de la présente loi relatives au fonc-
tionnement du conseil urbain s’appliquent, mutatis mutandis, au conseil
Sous-section 2 : Du collège exécutif du secteur ou de chefferie
Article 78
Le collège exécutif du secteur ou de chefferie est l’organe de gestion
du secteur ou de chefferie et d’exécution des décisions de son conseil.
Article 79
Le collège exécutif du secteur est composé du chef de secteur, du chef
de secteur adjoint et de deux échevins désignés par le chef de secteur.
Le collège exécutif de chefferie est composé du chef de chefferie désigné
selon la coutume et de trois échevins désignés par le chef de chefferie.
La désignation des échevins tient compte des critères de compétence,
de crédibilité et de représentativité communautaire et est soumise à l’ap-
probation du conseil de secteur ou de chefferie.
Article 80
Le chef de secteur et le chef de secteur adjoint sont élus au sein ou
en dehors du conseil de secteur dans les conditions fixées par la loi
électorale.
Le gouverneur de province investit par arrêté le chef de secteur et son
adjoint, dans les quinze jours de leur élection. Passé ce délai, l’investiture
est de droit.
Il investit également par arrêté le chef de chefferie désigné selon la cou-
tume locale dans le respect de la loi sur le statut des chefs coutumiers.
Article 81
Les dispositions des articles 31 à 38 de la présente loi relatives au
collège exécutif urbain s’appliquent mutatis mutandis au collège exécutif
de secteur ou de chefferie, sous réserve des dispositions propres à la
coutume pour le chef de chefferie.
Article 82
Le chef de chefferie ne répond pas de ses actes devant le conseil de
chefferie. Aucun de ses actes ne peut produire d’effet s’il n’est contresigné
par un échevin qui, par cela, s’en rend seul responsable devant le conseil
de chefferie.
Article 83
En cas de décès, démission, empêchement définitif, incapacité per-
manente ou condamnation irrévocable du chef de chefferie pour un fait
portant atteinte à l’honneur ou à la dignité, les trois échevins expédient
collégialement les affaires courantes en attendant la désignation du nou-

veau chef.
En cas d’absence ou d’empêchement provisoire, son intérim est assumé
par l’échevin préséant.
§ 1er. Des attributions du collège exécutif de secteur ou de chefferie.
Article 84
Sans préjudice d’autres attributions qui peuvent lui être conférées par
des textes particuliers, le collège exécutif du secteur ou de la chefferie :
1. assure :
a) l’encadrement des populations en vue de la réalisation du programme
agricole et économique de l’entité ;
b) l’exécution des tâches d’intérêt général lorsqu’il en est requis spé-
cialement par l’autorité supérieure ou lorsque l’urgence s’impose ;
2. veille à :
a) l’amélioration de l’habitat ;
b) la sauvegarde du patrimoine et, spécialement :
a. l’entretien du réseau routier ;
b. la gestion du domaine ;
c. la protection :
1° de la flore ;
2° de la faune ;
3° des ouvrages d’art et des sites classés ;
4° des eaux, des cours d’eau et des rives ;
5° élabore le projet de budget.
§ 2. Des attributions du chef de secteur ou de chefferie
Article 85
Le chef de secteur est l’autorité du secteur.
À ce titre :
1. il assure la responsabilité de la bonne marche de l’Administration de
sa juridiction ;
2. il est officier de police judiciaire à compétence générale ;
3. il est officier de l’état civil ;
4. il est ordonnateur principal du budget du secteur ;
5. il représente le secteur en justice et vis-à-vis des tiers ;
6. il exécute les lois, les édits, les règlements nationaux et provinciaux,
les décisions et les règlements du secteur ;
7. il assure le maintien de l’ordre public dans sa juridiction. À cette fin,
il dispose des unités de police nationale y affectées.
En sus des attributions ci-dessus et de celles qui peuvent être recon-

nues au chef de secteur par des textes particuliers, ce dernier supervise
la collecte de l’impôt personnel minimum et veille à la bonne tenue des
registres de l’état civil.
Article 86
Le chef de chefferie est l’autorité de la chefferie.
Il exerce l’autorité coutumière et définit les orientations relatives à la
bonne marche de sa juridiction.
Il est officier de police judiciaire à compétence générale.
Il est officier de l’état civil.
Il représente la chefferie en justice et vis-à-vis des tiers ;
Le premier échevin assure la responsabilité du bon fonctionnement de
l’Administration.
Il est responsable devant le conseil.
Il est officier de police judiciaire à compétence générale et de l’état
civil par délégation.
Il exécute les lois, les édits, les règlements nationaux et provinciaux,
les décisions et les règlements de la chefferie.
Il assure le maintien de l’ordre public dans. sa juridiction. À cette fin,
il dispose des unités de la Police nationale y affectées.
En sus des attributions ci-dessus et de celles qui peuvent être recon-
nues au chef de chefferie par des textes particuliers, ce dernier supervise
la collecte de l’impôt personnel minimum et veille à la bonne tenue des
registres de l’état civil.
Article 87
Sans préjudice des attributions qui lui sont dévolues par la présente loi
et les autres lois particulières, le chef de secteur ou le chef de chefferie
est le chef du collège exécutif du secteur ou de chefferie.
Article 88
En cas d’urgence, !e chef de secteur ou de chefferie peut, le collège
exécutif de secteur ou de chefferie entendu, prendre des règlements d’ad-
ministration et de police et en sanctionner les violations par des peines
ne dépassant pas sept jours de servitude pénale principale et 2.500 Francs
congolais d’amende ou par l’une de ces peines seulement.
Il les communique immédiatement en indiquant les raisons de l’urgence
au conseil de secteur ou de chefferie. Ces règlements cessent d’avoir effet
s’ils ne sont pas entérinés par le conseil de secteur ou de chefferie à sa
prochaine session.
Le gouverneur de province et le ministre ayant les affaires intérieures

dans ses attributions en reçoivent ampliation.
Ils sont publiés au Bulletin officiel de la province.
Article 89
Le chef de secteur ou le chef de chefferie statue par voie d’arrêté de
secteur ou de chefferie après délibération du collège exécutif de secteur
ou de chefferie.
Article 90
Le chef de secteur adjoint assiste le chef de secteur dans l’exercice de ses
fonctions et assume son intérim en cas d’absence ou d’empêchement.
Il s’occupe, sous l’autorité du chef de secteur, des tâches spécifiques
lui confiées par l’arrêté portant organisation et fonctionnement du collège
exécutif du secteur.
Article 91
Les échevins de secteur exécutent les tâches leur confiées par le chef
de secteur conformément à l’arrêté du chef de secteur portant organisation
et fonctionnement du collège exécutif de secteur.
La répartition des tâches porte notamment sur les secteurs de bonne
gouvernance locale, de la promotion de l’économie, de la lutte contre le
VIH/SIDA et autres maladies endémiques et de la croissance ainsi que
de la promotion de la fourniture des services et infrastructures sociocul-
turelles de base.
Article 92
L’Administration du secteur ou de la chefferie est constituée de services
publics locaux du secteur ou de la chefferie sous la direction du chef de
secteur ou du chef de la chefferie ainsi que de services publics du pouvoir
central et du pouvoir provincial affectés dans le secteur ou la chefferie.
Titre III : Des rapports des entités territoriales décentralisées avec l’État
et les provinces
CHAPITRE 1er. DE LA REPRÉSENTATION DE L’ÉTAT

ET DE LA PROVINCE
Article 93
Le maire, le bourgmestre, le chef de secteur et le chef de chefferie sont
des autorités exécutives locales et représentent l’État et la province dans
leurs juridictions respectives.
Ils assument, à ce titre, la responsabilité du bon fonctionnement des

services de l’État et des services provinciaux dans leurs entités et assurent
la bonne marche de leurs administrations respectives sous réserve des
dispositions des articles 82 et 86 de la présente loi.
Article 94
Le maire, le bourgmestre, le chef de secteur ou le chef de chefferie
coordonnent et supervisent, dans leurs entités respectives, les services qui
relèvent de l’autorité du pouvoir central ou de la province.
CHAPITRE II : DE LA TUTELLE SUR LES ACTES DES ENTITÉS

TERRITORIALES DÉCENTRALISÉES
Article 95
Le gouverneur de province exerce, dans les conditions prescrites dans
la présente loi, la tutelle sur les actes des entités territoriales décentra-
lisées.
Il peut déléguer cette compétence à l’Administrateur du territoire.
Article 96
La tutelle sur les actes des entités territoriales décentralisées s’exerce
par un contrôle a priori et un contrôle a posteriori.
Article 97
Les actes suivants sont soumis à un contrôle a priori :
1. l’élaboration de l’avant-projet de budget afin de valider la compatibilité
avec les hypothèses macroéconomiques retenues dans les prévisions
du budget national, les projections de recettes et la prise en compte
des dépenses obligatoires ;
2. la création des taxes et l’émission d’emprunt conformément à la loi
sur la nomenclature des taxes et la loi financière ;
3. la création d’entreprises industrielles et commerciales, la prise de par-
ticipation dans les entreprises ;
4. la signature de contrat comportant des engagements financiers sous
différentes formes de prises de participation ;
5. les règlements de police assortis de peine de servitude pénale
principale ;
6. l’exécution des travaux sur les dépenses d’investissement du budget
de l’État comme maître d’ouvrage délégué ;
7. les actes et les actions pouvant entraîner des relations structurées avec
les États étrangers, les entités territoriales des États étrangers, quelle
qu’en soit la forme ;
8. la décision de recours à la procédure de gré à gré, par dérogation aux
règles de seuil et de volume des marchés normalement soumis aux
‘procédures d’appel d’offres, dans le respect de la loi portant Code des
marchés publics.
Tous les autres actes sont soumis à un contrôle a posteriori.
Article 98
Les actes soumis au contrôle a priori sont transmis au gouverneur de
province avant d’être soumis à délibération ou à exécution.
L’autorité de tutelle dispose de vingt jours à compter de la réception
du projet d’acte concerné pour faire connaître ses avis. Passé ce délai, le
projet d’acte est soumis à délibération ou à exécution.
Article 99
La décision négative de l’autorité de tutelle est motivée. Elle est sus-
ceptible de recours administratif et/ou juridictionnel.
Article 100
Le silence de l’autorité de tutelle endéans trente jours constitue une
décision implicite de rejet.
Dans ce cas, l’entité territoriale décentralisée peut former un recours
devant la Cour administrative d’appel de son ressort.
Article 101
Le gouverneur de province organise au moins une fois l’an, une réunion
avec les chefs des exécutifs des entités territoriales décentralisées en vue
de leur permettre de se concerter et d’harmoniser leurs points de vue sur
les matières relevant de leurs attributions.
Article 102
En plus de la tutelle, le gouverneur de province appuie les entités
territoriales décentralisées dans la mise en œuvre de leurs compétences
décentralisées, en disposant des services techniques ci-après :
1. la planification et l’élaboration des projets ;
2. les travaux publics et le développement rural ;
3. l’agriculture, la pêche et l’élevage ;
4. la santé ;
5. l’éducation ;
6. l’environnement et les nouvelles sources d’énergie ;
7. les finances et le budget ;

8. les services démographiques et les statistiques de la population.
Article 103
Pour l’exécution des travaux d’intérêt local, l’autorité locale peut réqui-
sitionner, conformément à la loi, les services des organismes de l’État ou
de la province installés dans son ressort.
Titre IV : Des ressources financières
Article 104
Les finances d’une entité territoriale décentralisée sont distinctes de
celles de la province.
Article 105
Les ressources financières d’une entité territoriale décentralisée com-
prennent les ressources propres, les ressources provenant des recettes
à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la Caisse
nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles.
L’entité territoriale décentralisée établit les mécanismes propres de
leur recouvrement.
Article 106
Le budget d’une entité territoriale décentralisée est intégré en recettes
et en dépenses, dans le budget de la province, conformément aux dispo-
sitions de la loi financière.
Article 107
Les comptes d’une entité territoriale décentralisée sont soumis
au contrôle de l’Inspection générale des finances et de la Cour des
comptes.
CHAPITRE 1er. DES RESSOURCES PROPRES
Article 108
Les ressources propres d’une entité territoriale décentralisée
comprennent l’impôt personnel minimum, les recettes de participation,
les taxes et droits locaux.
Article 109
L’impôt est établi et recouvré conformément à la loi.
L’impôt personnel minimum est perçu au profit exclusif des communes,

des secteurs ou des chefferies.
Article 110
Les recettes de participation de chaque entité territoriale décentralisée
comprennent les bénéfices ou les revenus de leur participation en capital
dans les entreprises publiques, les sociétés d’économie mixte et les asso-
ciations momentanées à but économique.
Article 111
Les taxes et droits locaux comprennent notamment les taxes d’intérêt
commun, les taxes spécifiques à chaque entité territoriale décentralisée
et les recettes administratives rattachées aux actes générateurs dont la
décision relève de celle-ci.
Article 112
Les taxes d’intérêt commun sont constituées de la taxe spéciale de
circulation routière, de la taxe annuelle relative à la délivrance de la
patente, les diverses taxes de consommation sur la bière et le tabac, la
taxe de superficie sur les concessions forestières, la taxe sur la superficie
des concessions minières, la taxe sur les ventes des matières précieuses
de production artisanale et toutes autres taxes instituées par le pouvoir
central et revenant en tout ou en partie à l’entité territoriale décentralisée
en vertu de la loi.
La clé de répartition du produit des taxes d’intérêt commun entre les
entités territoriales décentralisées est fixée par la législation qui institue
lesdites taxes, après avis de la Conférence des gouverneurs de province.
Article 113
Les taxes spécifiques à chaque entité territoriale décentralisée sont
des taxes prélevées sur les matières locales non imposées par le pouvoir
central.
Elles sont soit rémunératoires soit fiscales conformément à la législation
sur la nomenclature des taxes et droits provinciaux et locaux.
Les règles de perception des taxes spécifiques sont fixées, après avis
de la Conférence des gouverneurs de province, par la loi fixant la nomen-
clature des recettes locales.
Article 114
Une entité territoriale décentralisée perçoit les recettes administra-
tives rattachées aux actes générateurs dont la décision relève de sa
compétence.
CHAPITRE 2 : DES RESSOURCES PROVENANT DES RECETTES À

CARACTÈRE NATIONAL
Article 115
Les entités territoriales décentralisées ont droit à 40 % de la part des
recettes à caractère national allouées aux provinces.
Article 116
La répartition des ressources entre les entités territoriales décentrali-
sées est fonction des critères de capacité de production, de la superficie
et de la population.
L’édit en détermine le mécanisme de répartition.
CHAPITRE 3 : DES RESSOURCES DE LA CAISSE NATIONALE DE

PÉRÉQUATION
Article 117
Une entité territoriale décentralisée peut bénéficier des ressources
provenant de la caisse nationale de péréquation prévues à l’article 181
de la Constitution.
Chapitre 4 : Des ressources exceptionnelles
Article 118
Sous réserve des dispositions de l’article 96 de la présente loi, une
entité territoriale décentralisée peut recourir aux emprunts intérieurs pour
financer ses investissements.
Article 119
Une entité territoriale décentralisée peut bénéficier des dons et legs
dans les conditions définies par la loi.
Leur valeur est inscrite en recette au budget de l’exercice de leur
acceptation.
TITRE V : DU STATUT JUDICIAIRE DES AUTORITÉS DES

ENTITÉS TERRITORIALES DÉCENTRALISÉES
Article 120
Aucun conseiller urbain, communal, de secteur ou de chefferie ne peut
être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé en raison des opinions
ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions.
Il ne peut, en cours de sessions, être poursuivi ou arrêté, sauf en cas

de flagrant délit, qu’avec l’autorisation du conseil dont il relève.
En dehors de session, il ne peut être arrêté qu’avec l’autorisation du
bureau du conseil, sauf en cas de flagrant délit, de poursuites autorisées
ou de condamnation définitive.
La détention ou la poursuite d’un conseiller est suspendu si le conseil
dont il est membre le requiert. La suspension ne peut excéder la durée
de la session en cours.
Article 121
Le maire, le maire adjoint et le président du conseil urbain sont, en
matière pénale, justiciables de la Cour d’appel.
Le conseiller urbain, le bourgmestre, le chef de secteur, le chef de
chefferie, et leurs adjoints ainsi que les conseillers communaux, de sec-
teur et de chefferie sont, en matière pénale, justiciables du Tribunal de
Grande Instance.
TITRE VI : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES
CHAPITRE 1er DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES
Article 122
Les villes existant à l’entrée en vigueur de la présente loi conservent
leur statut.
Article 123
Les chefs-lieux des territoires deviennent des villes ou des communes
selon qu’ils remplissent ou non les conditions prévues à l’article 6 de la
présente loi.
Article 124
En attendant la mise en service du Bulletin officiel de la province, la
publication des actes et règlements est valablement accomplie par voie
d’affichage, de diffusion par les médias et par internet.
Article 125
En attendant la promulgation de la loi fixant l’organisation et le fonc-
tionnement de l’Administration publique, l’administration d’une entité
territoriale décentralisée est constituée des agents et organismes publics
mis à sa disposition par le pouvoir central.
CHAPITRE 2 : DES DISPOSITIONS FINALES
Article 126
En attendant l’organisation des élections urbaines, communales et
locales par la commission électorale nationale indépendante instituée par
la Constitution, les autorités des différentes entités territoriales décentra-
lisées actuellement en poste sont gérées conformément aux dispositions
du Décret-loi n0082 du 02 juillet 1998 portant statut des autorités chargées
de l’administration des circonscriptions territoriales.
Article 127
Toutes les dispositions antérieures contraires à la présente loi sont
abrogées.
Article 128
La présente loi entre en vigueur trente jours après sa publication au
Journal officiel.
Fait à Kinshasa, le 7 octobre 2008

Joseph KABILA Kabange
ANNEXE 2
Loi n° 08/012 du 31 juillet 2008, portant principes fondamentaux

relatifs à la libre administration des provinces,
Exposé des motifs
La Constitution du 18 février 2006 proclame le caractère uni et
indivisible de la République Démocratique du Congo. Elle institue deux
échelons d’exercice du pouvoir d’État : le pouvoir central et la province à
l’intérieur de laquelle se meuvent des entités territoriales décentralisées
que sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie ainsi que d’autres
circonscriptions administratives.
La province est une composante politique et administrative du terri-
toire de la République, dotée de la personnalité juridique et gérée par
les organes locaux.
Le statut, l’organisation et le fonctionnement de la province procèdent
des dispositions constitutionnelles qui instituent le régionalisme politique en
République Démocratique du Congo, déterminent les institutions politiques
de la province et répartissent les compétences entre elle et le pouvoir
central (articles 3 et 195 à 206 de la Constitution).
La complexité des règles et mécanismes de fonctionnement entre le
pouvoir central et la province d’une part et entre les institutions provinciales
de l’autre rend indispensable l’élaboration d’une loi fixant les principes
fondamentaux devant régir la libre administration de la province ainsi que
l’autonomie de gestion de ses ressources humaines, économiques, finan-
cières et techniques, conformément à l’article 123 de la Constitution.
La loi s’articule autour des points suivants :
– Titre I : Des dispositions générales ;
– Titre II : De l’administration de la province ;
– Titre III : Des rapports entre le Gouvernement central et les provinces ;
– Titre IV : Des dispositions transitoires et finales. Telle est la substance
de la présente loi.
Loi
L’Assemblée nationale et le Sénat ont adopté,
Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :
TITRE Ier : DES DISPOSITIONS GÉNÉRALES
Article 1er
La présente loi détermine les principes fondamentaux relatifs à la
libre administration des provinces, de leurs compétences et de leurs
ressources.
La ville de Kinshasa a le statut de province.
Article 2
La province est une composante politique et administrative du territoire
de la République.
Elle est dotée de la personnalité juridique.
Elle jouit de l’autonomie de gestion de ses ressources humaines, éco-
nomiques, financières et techniques.
Elle exerce, par ses institutions politiques, les compétences qui lui sont
dévolues par la Constitution.
Elle coopère avec les autres provinces et le pouvoir central dans le
cadre du fonctionnement régulier des institutions.
Article 3
Kinshasa et de 25 provinces.
Haut-Uele, Ituri, Kasaï, Kasaï Central, Kasaï Oriental, Kongo Central, Kwango,
Kwilu, Lomami, Lualaba, Mai-Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-
Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo et Tshuapa.
Article 4
La province est subdivisée en villes et territoires. Sont subdivisés à
l’intérieur de la province :
1. la ville en communes ;
2. la commune en quartiers et/ou en groupements incorporés ;
3. le territoire en communes, secteurs et/ou chefferies ;
4. le secteur ou chefferie en groupements ;
5. le groupement en villages.
Article 5
La ville, la commune, le secteur et la chefferie sont des entités territo-
riales décentralisées dotées de la personnalité juridique.
Le territoire, le quartier, le groupement et le village sont des entités
territoriales déconcentrées dépourvues de la personnalité juridique.
Annexe 2 : Loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 257
TITRE II : DE L’ADMINISTRATION DE LA PROVINCE
CHAPITRE 1er : DES INSTITUTIONS POLITIQUES DE LA PROVINCE
Article 6
Les institutions provinciales sont :
1. l’Assemblée provinciale ;
2. le Gouvernement provincial.
Section 1re : De l’Assemblée provinciale
§ 1er. De la nature juridique et de l’organisation
Article 7
L’Assemblée provinciale est l’organe délibérant de la province. Elle
délibère dans le domaine des compétences réservées à la province et
contrôle le Gouvernement provincial ainsi que les services publics pro-
vinciaux et locaux.
Elle légifère par voie d’édit.
Ses membres sont appelés députés provinciaux.
Ils sont élus au suffrage universel direct et secret ou cooptés pour un
mandat de cinq ans renouvelable dans les conditions fixées par la loi
électorale.
Le nombre de députés provinciaux cooptés ne peut dépasser le dixième
des membres qui composent l’Assemblée provinciale.
Article 8
Le mandat de député provincial est incompatible avec les fonctions
ou mandats suivants :
2. membre d’une institution d’appui à la démocratie ;
3. membre des Forces armées, de la police nationale et des services de
sécurité ;
4. magistrat ;
5. agent de carrière des services publics de l’État, provinciaux ou
locaux ;
6. cadre politico-administratif de la territoriale, à l’exception des chefs de
chefferie et de groupement ;
8. membre des cabinets du Président de la République, du Premier
ministre, du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat,
des membres du Gouvernement central ou provincial, et généralement

une autorité politique ou administrative de l’État ou de la province,
employé dans une entreprise publique ou dans une société d’économie
mixte ;
9. tout autre mandat électif
Le mandat de député provincial est incompatible avec l’exercice des
fonctions rémunérées conférées par un État étranger ou un organisme
international.
Article 9
Aucun député provincial ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu
ou jugé en raison des opinions ou vote émis par lui dans l’exercice de
ses fonctions.
Il ne peut, en cours de sessions, être poursuivi ou arrêté, sauf en cas
de flagrant délit, qu’avec l’autorisation de l’Assemblée provinciale.
En dehors de sessions, il ne peut être arrêté qu’avec l’autorisation du
Bureau de l’Assemblée provinciale, sauf en cas de flagrant délit, de pour-
suites autorisées ou de condamnation définitive.
La détention ou la poursuite d’un député provincial est suspendue si
l’Assemblée provinciale dont il est membre le requiert. La suspension ne
peut excéder la durée de la session en cours.
Article 10
En matière répressive, le député provincial est justiciable de la Cour
d’appel.
Le Président de l’Assemblée provinciale est justiciable de la Cour de
cassation conformément à l’article 153 alinéa 3 de la Constitution.
Article 11
Les députés provinciaux ont droit à une indemnité équitable qui assure
leur indépendance et leur dignité.
Ils ont droit à une indemnité de sortie égale à six mois de leurs émo-
luments.
Article 12
Le député provincial a le droit de circuler sans restriction ni entrave à
l’intérieur du territoire national et d’en sortir.
Dans tous les cas, il ne peut engager la République ou la province
qu’avec le mandat exprès du Gouvernement central ou provincial, selon
le cas.
Article 13
Le mandat de député provincial prend fin par :
1. expiration de la législature ;
2. décès ;
3. démission ;
4. empêchement définitif ;
5. incapacité permanente ;
6. absence non justifiée et non autorisée à plus d’un quart des séances
d’une session ;
7. exclusion prévue par la loi électorale ;
8. acceptation d’une fonction incompatible avec son mandat ;
9. condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale
pour infraction intentionnelle.
Toute cause d’inéligibilité à la date des élections constatée ultérieure-
ment par l’autorité judiciaire compétente entraîne la perte du mandat de
député provincial.
Tout député provincial qui quitte délibérément son parti politique
durant la législature est réputé renoncer à son mandat obtenu dans le
cadre dudit parti politique.
Dans ces cas, il est remplacé par son premier suppléant.
Article 14
L’Assemblée provinciale adopte son Règlement intérieur.
Le Règlement intérieur détermine notamment :
1. la durée et les règles de fonctionnement du Bureau, les pouvoirs et pré-
rogatives de son Président ainsi que des autres membres du Bureau ;
2. le nombre, le mode de désignation, la composition, le rôle et la com-
pétence de ses commissions permanentes ainsi que la création et le
fonctionnement des commissions spéciales et temporaires ;
3. l’organisation des services administratifs ;
4. le régime disciplinaire des députés provinciaux ;
5. les différents modes de vote, à l’exception de ceux prévus par la Cons-
titution.
Il est publié au Journal officiel.
Article 15
L’Assemblée provinciale se réunit de plein droit en session extraordi-
naire le quinzième jour suivant la proclamation des résultats des élections
provinciales par la Commission électorale nationale indépendante en vue

de :
1. l’installation du Bureau provisoire dirigé par le doyen d’âge assisté des
deux membres les moins âgés ;
2. la validation des pouvoirs ;
3. l’élaboration et l’adoption du Règlement intérieur ;
4. l’élection et l’installation du Bureau définitif.
La séance d’ouverture est présidée par le fonctionnaire le plus gradé
de l’Administration de l’Assemblée provinciale.
La session prend fin à l’épuisement de l’ordre du jour.
Article 16
L’Assemblée provinciale tient de plein droit chaque année deux ses-
sions ordinaires :
– la première s’ouvre le 15 janvier et se clôture le 15 avril ;
– la deuxième s’ouvre le 15 juillet et se clôture le 15 octobre.
Si le 15 janvier ou le 15 juillet tombe un dimanche ou un jour férié,
l’ouverture de la session a lieu le premier jour ouvrable qui suit.
La seconde session est principalement consacrée à l’examen du bud-
get. Celui-ci est transmis au Gouvernement central par le Gouverneur de
province au plus tard le 31 août.
Article 17
L’Assemblée provinciale peut être convoquée en session extraordinaire
par son Président sur un ordre du jour déterminé, à la demande de son
Bureau, de la moitié de ses membres ou du Gouvernement provincial.
La session extraordinaire ne peut dépasser trente jours.
Article 18
L’Assemblée provinciale est dirigée par un Bureau composé d’un Prési-
dent, d’un Vice-président, d’un Rapporteur, d’un Rapporteur adjoint et d’un
Questeur élus dans les conditions fixées par son Règlement intérieur.
§ 3. De la dissolution
Article 19
L’Assemblée provinciale est dissoute de plein droit en cas de crise
institutionnelle persistante.
Il y a crise institutionnelle persistante lorsque :
1. pendant six mois successifs, l’Assemblée provinciale n’arrive pas à
dégager une majorité ;
2. elle ne peut se réunir pendant une session faute de quorum ;

3. au cours de deux sessions d’une même année, le Gouvernement pro-
vincial est renversé à deux reprises.
Article 20
Dans les cas prévus à l’article 19 ci-dessus, le Président de l’Assemblée
nationale et le Président du Sénat constatent la dissolution de plein droit
et en font rapport au Président de la République.
Le Président de la République en prend acte par ordonnance contresi-
gnée par le Premier ministre.
Article 21
La Commission électorale nationale indépendante convoque, confor-
mément à la loi électorale, de nouvelles élections.
Section 2 : Du Gouvernement provincial
§ 1er. De la nature juridique et de l’organisation
Article 22
Le Gouvernement provincial est l’organe exécutif de la province.
Article 23
Le Gouvernement provincial est composé d’un Gouverneur, d’un Vice-
gouverneur et des ministres provinciaux.
Le Gouverneur et le Vice-gouverneur sont élus pour un mandat de cinq
ans renouvelable une seule fois par les députés provinciaux au sein ou
en dehors de l’Assemblée provinciale. Ils sont investis par ordonnance du
Président de la République.
Les ministres provinciaux sont désignés par le Gouverneur au sein ou
en dehors de l’Assemblée provinciale.
La composition du Gouvernement provincial tient compte de la repré-
sentativité provinciale et de la femme.
Le nombre de ministres provinciaux ne peut dépasser dix.
Avant d’entrer en fonction, le Gouverneur présente à l’Assemblée pro-
vinciale le programme de son Gouvernement.
Lorsque ce programme est approuvé à la majorité absolue des membres
qui composent l’Assemblée provinciale, celle-ci investit les ministres.
Les membres du Gouvernement provincial peuvent être, collectivement
ou individuellement, relevés de leurs fonctions par le vote d’une motion
de censure ou de défiance de l’Assemblée provinciale.
Article 24
Avant leur entrée en fonction et à l’expiration de celle-ci, les membres du
Gouvernement provincial sont tenus de déposer, devant la Cour adminis-
trative d’appel, la déclaration écrite de leur patrimoine familial, énumérant
leurs biens meubles, y compris actions, parts sociales, obligations, autres
valeurs, comptes en banque, leurs biens immeubles, avec indication des
titres pertinents.
Le patrimoine familial inclut les biens du conjoint selon le régime
matrimonial, des enfants mineurs et des enfants, mêmes majeurs, à
charge du couple.
La Cour administrative d’appel communique cette déclaration à l’ad-
ministration fiscale.
Faute de cette déclaration, endéans les trente jours, la personne
concernée est réputée démissionnaire.
Dans les trente jours suivant la fin des fonctions, faute de cette décla-
ration, en cas de déclaration frauduleuse ou de soupçon d’enrichissement
sans cause, la Cour de cassation est saisie par les soins du Procureur
général près cette Cour.
Article 25
Durant leurs fonctions, les Gouverneurs de province et les membres
du Gouvernement provincial ne peuvent par eux-mêmes ou par personne
interposée, ni acheter, ni acquérir d’aucune façon, ni prendre en bail un
bien qui appartient au domaine de l’État, en ce compris les provinces ou
les entités territoriales décentralisées.
Ils ne peuvent prendre part directement ou indirectement aux mar-
chés publics au bénéfice des administrations ou des institutions dans
lesquelles le pouvoir provincial et les entités territoriales décentralisées
ont des intérêts.
Article 26
Les Gouverneurs des provinces, les Vice-gouverneurs et les ministres
provinciaux sont justiciables de la Cour de cassation conformément à
l’article 153 de la Constitution.
Article 27
L’organisation et le fonctionnement du Gouvernement provincial ainsi
que la répartition des compétences entre les ministres provinciaux sont
fixés par un arrêté du Gouverneur délibéré en Conseil des ministres.
Article 28
Le Gouverneur est le chef de l’exécutif provincial.
Il représente la province en justice et auprès des tiers.
Il nomme, relève de leurs fonctions et, le cas échéant, révoque les
ministres provinciaux.
Il dispose de l’Administration publique en province. À ce titre, tous les
services publics provinciaux et nationaux en province sont placés sous
son autorité.
Il promulgue les édits dans les quinze jours de leur transmission.
À défaut, la promulgation est de droit.
Sans préjudice des pouvoirs propres qui lui sont dévolus par les lois
et les règlements nationaux ou les édits provinciaux, le Gouverneur agit
par voie d’arrêté provincial délibéré en Conseil des ministres. L’arrêté est
contresigné par le ministre provincial chargé de son exécution.
Article 29
Le ministre provincial est responsable de son département
ministériel.
Il applique le programme du Gouvernement provincial dans son minis-
tère, sous la coordination et l’autorité du Gouverneur de province.
Il exerce le pouvoir réglementaire dans son secteur par voie d’arrêté
du ministre provincial.
Toutes les mesures réglementaires sont délibérées en Conseil des
ministres.
Article 30
Le Gouverneur dispose d’un cabinet dont le nombre de membres ne
peut dépasser dix.
Les ministres provinciaux disposent chacun d’un cabinet dont le nombre
de membres ne peut dépasser quatre.
Les conseillers sont désignés pour les matières relevant de la compé-
tence de la province.
Article 31
En cas d’adoption d’une motion de censure, le Gouvernement expédie
les affaires courantes jusqu’à l’investiture du nouveau Gouvernement.
CHAPITRE 2 : DES COMPÉTENCES
Article 32
La répartition des compétences entre le pouvoir central et la province
s’effectue conformément aux dispositions des articles 202, 203 et 204 de
la Constitution.
Article 33
L’Assemblée provinciale légifère dans les domaines relevant de la com-
pétence exclusive de la province.
L’initiative des édits appartient concurremment au Gouvernement pro-
vincial et à chaque député provincial.
Les projets d’édits adoptés par le Gouvernement en Conseil des
ministres sont déposés sur le Bureau de l’Assemblée provinciale.
Les propositions d’édit sont, avant délibération et adoption, notifiées
pour information au Gouvernement qui adresse, dans les quinze jours
de leur réception ses observations au Bureau de l’Assemblée provinciale.
Passé ce délai, ces propositions d’édit sont mises à délibération.
Article 34
L’Assemblée provinciale peut légiférer sur les matières relevant de la
compétence concurrente du pouvoir central et de la province.
Tout édit provincial incompatible avec les lois et règlements d’exécution
nationaux est nul et abrogé de plein droit.
Article 35
Sans préjudice des autres dispositions de la présente loi, l’édit fixe les
règles concernant :
4. les finances publiques provinciales ;
5. les emprunts intérieurs pour les besoins de la province ;
6. les travaux et marchés publics d’intérêt provincial et local ;
7. l’enseignement maternel, primaire, secondaire, professionnel et natio-
nal ainsi que l’alphabétisation des citoyens conformément aux normes
8. l’établissement des peines d’amende ou de prison pour assurer le
respect des édits en conformité avec la législation nationale ;
9. les taxes et les droits provinciaux et locaux, notamment l’impôt
foncier, l’impôt sur ‘les revenus locatifs et l’impôt sur les véhicules
automoteurs ;
10. la production de l’eau pour les besoins de la province ;

Article 36
Sous réserve des dispositions de l’article 203 de la Constitution et 33
de la présente loi, l’Assemblée provinciale peut également légiférer sur
les matières ci-après :
1. la mise en œuvre des mécanismes de promotion et de sauvegarde
des droits humains et des libertés fondamentales consacrés dans la
Constitution ;
3. l’établissement des impôts, y compris les droits d’accise et de con-
sommation, à l’exclusion des impôts visés à l’article 174 de la Cons-
titution ;
4. la recherche scientifique et technologique ainsi que les bourses d’études,
de perfectionnement et d’encouragement à la recherche ;
5. la presse, la radio, la télévision, l’industrie cinématographique ;
7. les droits fonciers et miniers, l’aménagement du territoire, le régime
des eaux et forêts ;
8. la réglementation sur les régimes énergétiques, agricoles et forestiers,
l’élevage, les denrées alimentaires d’origine animale et végétale ;
9. la création des établissements primaires, secondaires, supérieurs et
universitaires ;
11. la production, le transport, l’utilisation et l’exploitation de l’énergie ;
12. la protection des groupes des personnes vulnérables ;
13. la protection de l’environnement, des sites naturels, des paysages et
la conservation des sites ;
14. le trafic routier, la circulation automobile, la construction et l’entretien
des routes d’intérêt national, la perception et la répartition des péages
pour l’utilisation des routes construites par le pouvoir central et ! ou
par la province.
Article 37
Les matières reprises aux dispositions des articles 203 et 204 de la
Constitution autres que celles énumérées aux articles 35 et 36 de la pré-
sente loi ont un caractère réglementaire.
Article 38
Sous réserve d’habilitation, une Assemblée provinciale ne peut légiférer
sur les matières de la compétence exclusive du pouvoir central ; de même,
ni l’Assemblée nationale ni le Sénat ne peut légiférer sur les matières de

la compétence exclusive d’une province.
Article 39
Sans préjudice des dispositions de la Constitution et de la présente
loi, les moyens d’information et de contrôle de l’Assemblée provinciale
sur le Gouvernement provincial, les entreprises publiques provinciales, les
établissements et services publics provinciaux sont :
1. la question orale ou écrite avec ou sans débat non suivi de vote ;
2. la question d’actualité ;
3. l’interpellation ;
4. la commission d’enquête ;
5. l’audition par les commissions.
Ces moyens de contrôle s’exercent dans les conditions déterminées par
le Règlement intérieur de l’Assemblée provinciale.
Article 40
L’Assemblée provinciale est également habilitée à exercer un contrôle
a priori ou a posteriori sur certains actes déterminés du Gouvernement pro-
vincial.
Sont soumis à autorisation préalable :
1. l’émission d’emprunt et la signature d’un accord de prêt ;
2. la création, la prise des participations et la cession d’actifs dans les
entreprises ;
3. les actes de disposition des biens du domaine privé de la province ;
4. la conclusion des accords de coopération avec les provinces limitrophes
des pays voisins.
Sont soumis à approbation :
2. les accords de coopération interprovinciale.
Article 41
Le Gouverneur de province peut, après délibération du Conseil des
ministres, engager devant l’Assemblée provinciale la responsabilité du Gou-
vernement sur son programme, sur une déclaration de politique générale
ou sur le vote d’un texte.
L’Assemblée provinciale met en cause la responsabilité du Gouverne-
ment provincial ou d’un membre du Gouvernement provincial par le vote
d’une motion de censure ou de défiance. La motion de censure contre le
Gouvernement provincial n’est recevable que si elle est signée par un quart
des membres de l’Assemblée provinciale. La motion de défiance contre un
membre du Gouvernement provincial n’est recevable que si elle est signée

par un dixième des membres de l’Assemblée provinciale.
après le dépôt de la motion. Seuls sont recensés les votes favorables à
la motion de censure ou de défiance qui ne peut être adoptée qu’à la
majorité absolue des membres composant l’Assemblée provinciale. Si la
Article 42
Lorsque l’Assemblée provinciale adopte une motion de censure, le
Gouvernement provincial est réputé démissionnaire. Dans ce cas, le Gou-
verneur de province remet la démission du Gouvernement au Président
de la République dans les vingt-quatre heures.
Lorsqu’une motion de défiance contre un membre du Gouvernement
provincial est adoptée, celui-ci est réputé démissionnaire.
Lorsqu’une motion de défiance contre le Gouverneur est adoptée, le
Gouvernement provincial est réputé démissionnaire.
CHAPITRE III : DES RESSOURCES
Section 1re : Des dispositions générales
Article 43
Les finances du pouvoir central et celles des provinces sont
distinctes.
Article 44
Le budget de l’État comprend le budget du pouvoir central et le budget
des provinces. Il est arrêté chaque année par une loi.
Article 45
Les budgets des entités territoriales décentralisées sont intégrés, en
dépenses et en recettes, dans le budget de la province conformément aux
dispositions de la loi financière.
Article 46
Les comptes des provinces et ceux des différentes entités territoria-
les décentralisées sont soumis au contrôle de l’Inspection générale des
finances et de la Cour des comptes.
Section Il : Des ressources propres
Article 47
L’impôt est établi conformément à la législation fiscale provinciale.
Article 48
Les ressources propres de la province comprennent les impôts, les taxes,
les droits provinciaux et locaux ainsi que les recettes de participation.
La province établit le mécanisme de leur recouvrement dans le respect
des procédures fixées par la législation nationale.
Article 49
Les taxes, les droits provinciaux et locaux comprennent notamment
les taxes d’intérêt commun, les taxes spécifiques à chaque province et à
chaque entité et les recettes administratives rattachées aux actes généra-
teurs dont la décision relève de la compétence des provinces.
Article 50
Les taxes d’intérêt commun sont constituées de la taxe spéciale de
circulation routière, de la taxe annuelle pour la délivrance de la patente,
diverses taxes de consommation sur la bière, l’alcool et spiritueux ainsi
que le tabac, la taxe de superficie sur les concessions forestières, la taxe
de superficie sur des concessions minières, la taxe sur les ventes des
matières précieuses de production artisanale et toutes autres taxes insti-
tuées par le pouvoir central et revenant en tout ou en partie aux provinces
en vertu de la loi.
La clé de répartition du produit des taxes d’intérêt commun entre les
provinces et entre les entités territoriales décentralisées est fixée par la
législation qui institue lesdites taxes, après avis de la Conférence des
Gouverneurs de province.
Article 51
Les taxes spécifiques à chaque province sont prélevées sur les matières
locales non imposées par le pouvoir central. Elles sont soit rémunératoires,
soit fiscales conformément à la législation sur la nomenclature des taxes
et droits provinciaux.
Les règles de perception des taxes spécifiques sont fixées, après avis
de la Conférence des Gouverneurs de province, par la loi fixant la nomen-
clature des recettes locales.
Article 52
La province perçoit les recettes administratives rattachées aux actes
générateurs dont la décision relève de sa compétence.
Article 53
Les recettes de participation de chaque province comprennent les béné-
fices ou les revenus de leur participation en capital dans les entreprises
publiques et les associations momentanées à but lucratif.
Section III : Des ressources provenant des recettes à caractère

national
Article 54
La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est
établie à 40 %. Elle est retenue à la source.
La retenue à la source s’effectue par un versement automatique de
40 % dans le compte de la province et de 60 % dans le compte général
du Trésor.
Ce mécanisme est exécuté par la Banque centrale du Congo conformé-
ment à la loi financière.
Article 55
Aux termes de la présente loi, sont à caractère national :
1. les recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participa-
tion ;
2. les recettes des douanes et accises ;
3. les recettes provenant des impôts recouvrés sur les grandes entreprises,
des pétroliers producteurs ainsi que les autres impôts pouvant être
perçus à leur lieu de réalisation.
Article 56
L’édit sanctionnant le vote du budget provincial intègre les budgets
des entités territoriales décentralisées, notamment la part des recettes à
caractère national et celles des autres recettes de la province ainsi que
des dépenses correspondantes.
Article 57
La province peut bénéficier des ressources provenant de la Caisse
nationale de péréquation prévue à l’article 181 de la Constitution.
Section IV : Des ressources exceptionnelles
Article 58
Dans les conditions fixées par la loi financière et la législation sur le
crédit, la province peut recourir aux emprunts intérieurs pour financer ses
investissements.
L’État peut contracter et garantir conformément à la Constitution et à la
loi financière des emprunts extérieurs pour les besoins de la province.
Article 59
La province peut bénéficier des dons et legs dans les conditions défi-
nies par la loi.
Leur valeur est inscrite en recette au budget de l’année d’exercice de
leur acceptation.
TITRE III : DES RAPPORTS ENTRE LE POUVOIR CENTRAL

ET LA PROVINCE
CHAPITRE 1er : DE LA COLLABORATION ENTRE LE PARLEMENT ET

L’ASSEMBLÉE PROVINCIALE
Article 60
L’Assemblée provinciale participe à la constitution du Parlement par
l’élection des sénateurs.
Article 61
Dans sa mission constitutionnelle de représentation des provinces,
le Sénat peut à tout moment, consulter les Présidents des Assemblées
provinciales.
L’Assemblée nationale et le Sénat peuvent par ailleurs, dépêcher dans
une province une délégation des parlementaires pour une mission ponc-
tuelle.
Article 62
L’Assemblée nationale et le Sénat peuvent, par une loi, habiliter une
Assemblée provinciale à prendre des édits sur des matières de la compé-
tence exclusive du pouvoir central. Lorsque l’Assemblée nationale et le

Sénat mettent fin à cette habilitation, les dispositions des édits promulgués
à cet effet demeurent cependant en vigueur dans la province jusqu’à ce
que le Parlement ait légiféré en la matière.
Une assemblée provinciale peut également, par un édit, habiliter l’As-
semblée nationale et le Sénat à légiférer sur des matières de la compétence
exclusive de la province. Lorsque l’Assemblée provinciale met fin à cette
habilitation, les dispositions des lois promulguées à cet effet demeurent
cependant en vigueur dans la province jusqu’à ce que l’Assemblée pro-
vinciale ait légiféré en la matière.
La législation nationale prime sur l’édit provincial.
CHAPITRE 2 : DE LA REPRÉSENTATION DE L’ÉTAT EN PROVINCE
Article 63
Le Gouverneur de province représente le Gouvernement central en
province.
Il assure, dans ce cadre, la sauvegarde de l’intérêt national, le respect
des lois et règlements de la République et veille à la sécurité et à l’ordre
public dans la province.
Article 64
Dans les matières relevant de la compétence exclusive du pouvoir cen-
tral, le Gouverneur de province coordonne et supervise les services qui
relèvent de l’autorité du pouvoir central.
Article 65
Dans l’exercice de sa mission de représentation du Gouvernement
central et de coordination des services publics déconcentrés en province,
le Gouverneur de province répond de ses actes devant le Gouvernement
central.
Article 66
Les actes posés par le Gouverneur de province dans ces matières sont
susceptibles d’annulation.
En cas de nécessité, le pouvoir central peut réformer ou se substituer
au pouvoir du Gouverneur de province.
Article 67
En cas de fautes graves commises par le Gouverneur de province dans
l’exercice des missions des services publics déconcentrés, le pouvoir cen-
tral peut :
1. saisir l’Assemblée provinciale pour faire application des articles 41 et
42 de la présente loi ;
2. en matière pénale, le déférer devant la Cour de cassation selon la
procédure prévue par l’article 68 de la présente loi ;
3. déférer ses actes administratifs devant la Cour administrative d’appel
selon la procédure devant les juridictions administratives.
Article 68
Lorsque le Gouverneur de province ou le Vice-gouverneur se rend cou-
pable d’outrage à l’Assemblée provinciale et/ou d’autres infractions de droit
commun dans ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, l’Assemblée
provinciale le met en accusation devant la Cour de cassation.
La décision de poursuites ainsi que la mise en accusation sont votées
à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée provinciale
suivant la procédure prévue par le Règlement intérieur.
Article 69
Il y a outrage à l’Assemblée provinciale lorsque, sur des questions
posées par elle sur l’activité gouvernementale, le Gouverneur ne fournit
aucune réponse dans un délai de trente jours.
Article 70
Pour leurs déplacements officiels à l’étranger, le Gouverneur de province
et les membres du Gouvernement provincial sont astreints à l’autorisation
préalable du Gouvernement central.
Pour leurs déplacements officiels ou privés, le Gouverneur, le Vice-
gouverneur et les ministres provinciaux sont régis par l’arrêté du Gouverneur
portant organisation et fonctionnement du Gouvernement provincial.
Dans l’un ou l’autre cas, les dispositions de l’alinéa 2 de l’article 12 de
la présente loi leur sont applicables.
Article 71
Sauf dispositions contraires de la législation nationale, le Gouvernement
provincial exécute les lois et règlements nationaux par l’intermédiaire de
ses services.
CHAPITRE III : DU CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES ACTES

DE LA PROVINCE
Article 72
La Cour constitutionnelle connaît des conflits de compétence entre
l’État et les provinces conformément à l’article 161 de la Constitution.
Article 73
La Cour constitutionnelle connaît de la constitutionnalité des édits.
Article 74
La Cour administrative d’appel connaît en premier ressort des recours en
annulation pour violation de la loi, des édits et des règlements nationaux
formés contre les actes ou décisions des autorités provinciales ou locales
et les organismes décentralisés placés sous la tutelle de ces autorités.
TITRE IV : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES
Article 75
Dans le mois qui suit la promulgation de la présente loi, le Gouver-
nement central soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat le calendrier
d’installation de nouvelles provinces visées à l’article 2 de la Constitution,
dans les trente-six mois à dater de l’installation du Sénat.
Article 76
À l’installation effective de nouvelles provinces, les députés provinciaux
en cours de mandat sont de droit membres de nouvelles Assemblées pro-
vinciales.
Celles-ci procèdent à l’élection de leurs Bureaux et de nouveaux Gou-
verneurs, conformément à la loi électorale.
Les membres des Gouvernements provinciaux perdent leurs fonctions
à l’installation de nouveaux Gouvernements provinciaux. Ils bénéficient
d’une indemnité de sortie équivalant à six mois de leurs émoluments
mensuels.
Les dispositions de l’alinéa précédent s’appliquent, mutatis mutandis,
aux membres des Bureaux des assemblées provinciales sortants.
Article 77
Toutes dispositions antérieures contraires à la présente loi sont
abrogées.
Article 78
La présente loi entre en vigueur trente jours après la date de sa pro-
mulgation.
Fait à Kinshasa, le 31 juillet 2008

Joseph KABILA Kabange
ANNEXE 3
Constitution de la République Démocratique du Congo
Kinshasa février 2006
Exposé des motifs
Depuis son indépendance, le 30 juin 1960, la République Démocratique
du Congo est confrontée à des crises politiques récurrentes dont l’une des
causes fondamentales est la contestation de la légitimité des Institutions
et de leurs animateurs.
Cette contestation a pris un relief particulier avec les guerres qui ont
déchiré le pays de 1996 à 2003.
En vue de mettre fin à cette crise chronique de légitimité et de donner
au pays toutes les chances de se reconstruire, les délégués de la classe
politique et de la Société civile, forces vives de la Nation, réunis en
Dialogue intercongolais, ont convenu, dans l’Accord Global et Inclusif signé
à Pretoria en Afrique du Sud le 17 décembre 2002, de mettre en place un
nouvel ordre politique, fondé sur une nouvelle Constitution démocratique
sur base de laquelle le peuple congolais puisse choisir souverainement
ses dirigeants, au terme des élections libres, pluralistes, démocratiques,
transparentes et crédibles.
À l’effet de matérialiser la volonté politique ainsi exprimée par les par-
ticipants au Dialogue intercongolais, le Sénat, issu de l’Accord Global et
Inclusif précité, a déposé, conformément à l’article 104 de la Constitution
de la transition, un avant-projet de la nouvelle Constitution à l’Assemblée
nationale qui l’a adopté sous forme de projet de Constitution soumis au
référendum populaire.
La Constitution ainsi approuvée s’articule pour l’essentiel autour des
idées forces ci-après :
1. De l’État et de la souveraineté
Dans le but d’une part, de consolider l’unité nationale mise à mal par
des guerres successives et, d’autre part, de créer des centres d’impulsion
et de développement à la base, le constituant a structuré administrati-
vement l’État congolais en 25 provinces plus la ville de Kinshasa dotées
de la personnalité juridique et exerçant des compétences de proximité
énumérées dans la présente Constitution.
En sus de ces compétences, les provinces en exercent d’autres concur-

remment avec le pouvoir central et se partagent les recettes nationales
avec ce dernier respectivement à raison de 40 et de 60 %.
En cas de conflit de compétence entre le pouvoir central et les pro-
vinces, la Cour
constitutionnelle est la seule autorité habilitée à les départager.
Au demeurant, les provinces sont administrées par un Gouvernement
provincial et une
Assemblée provinciale. Elles comprennent, chacune, des entités terri-
toriales décentralisées
qui sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie.
Par ailleurs, la présente Constitution réaffirme le principe démocratique
selon lequel tout
pouvoir émane du peuple en tant que souverain primaire.
Ce peuple s’exprime dans le pluralisme politique garanti par la Cons-
titution qui érige, en
infraction de haute trahison, l’institution d’un parti unique.
En ce qui concerne la nationalité, le constituant maintient le principe
de l’unicité et de l’exclusivité de la nationalité congolaise.
2. Des droits humains, des libertés fondamentales et des devoirs du citoyen et de

l’État
Le constituant tient à réaffirmer l’attachement de la République Démo-
cratique du Congo aux Droits humains et aux libertés fondamentales tels
que proclamés par les instruments juridiques internationaux auxquels elle
a adhéré. Aussi, a-t-il intégré ces droits et libertés dans le corps même
de la Constitution.
À cet égard, répondant aux signes du temps, l’actuelle Constitution intro-
duit une innovation de taille en formalisant la parité homme-femme.
3. De l’organisation et de l’exercice du pouvoir

Les nouvelles Institutions de la République Démocratique du Congo
sont : le Président de la République ;
– le Parlement ;
– le Gouvernement ;
– les Cours et Tribunaux.
Les préoccupations majeures qui président à l’organisation de ces
institutions sont les suivantes :
1. assurer le fonctionnement harmonieux des Institutions de l’État ;
2. éviter les conflits ;
3. instaurer un État de droit ;
Annexe 3 : Constitution de la République Démocratique du Congo 277
4. contrer toute tentative de dérive dictatoriale ;

5. garantir la bonne gouvernance ;
6. lutter contre l’impunité ;
7. assurer l’alternance démocratique.
C’est pourquoi, non seulement le mandat du Président de la République
n’est renouvelable qu’une seule fois, mais aussi, il exerce ses prérogatives
de garant de la Constitution, de l’indépendance nationale, de l’intégrité
territoriale, de la souveraineté nationale, du respect des accords et traités
internationaux ainsi que celles de régulateur et d’arbitre du fonctionnement
normal des Institutions de la République avec l’implication du Gouverne-
ment sous le contrôle du Parlement.
Les actes réglementaires qu’il signe dans les matières relevant du Gou-
vernement ou sous gestion ministérielle sont couverts par le contreseing
du Premier ministre qui en endosse la responsabilité devant l’Assemblée
nationale.
Bien plus, les affaires étrangères, la défense et la sécurité, autrefois
domaines réservés du Chef de l’État, sont devenues des domaines de
collaboration.
Cependant, le Gouvernement, sous l’impulsion du Premier ministre,
demeure le maître de la conduite de la politique de la Nation qu’il définit
en concertation avec le Président de la République.
Il est comptable de son action devant l’Assemblée nationale qui peut le
sanctionner collectivement par l’adoption d’une motion de censure. L’As-
semblée nationale peut, en outre, mettre en cause la responsabilité indi-
viduelle des membres du Gouvernement par une motion de défiance.
Réunis en Congrès, l’Assemblée nationale et le Sénat ont la compétence
de déférer le Président de la République et le Premier ministre devant la
Cour constitutionnelle, notamment pour haute trahison et délit d’initié.
Par ailleurs, tout en jouissant du monopole du pouvoir législatif et du
contrôle du Gouvernement, les parlementaires ne sont pas au-dessus de
la loi ; leurs immunités peuvent être levées et l’Assemblée nationale peut
être dissoute par le Président de la République en cas de crise persistante
avec le Gouvernement.
La présente Constitution réaffirme l’indépendance du pouvoir judiciaire
dont les membres sont gérés par le Conseil supérieur de la magistrature
désormais composé des seuls magistrats. Pour plus d’efficacité, de spécia-
lité et de célérité dans le traitement des dossiers, les Cours et Tribunaux
ont été éclatés en trois ordres juridictionnels :
– les juridictions de l’ordre judiciaire placées sous le contrôle de la Cour
de cassation ;
– celles de l’ordre administratif coiffées par le Conseil d’État et
– la Cour constitutionnelle.
Des dispositions pertinentes de la Constitution déterminent la sphère
d’action exclusive du pouvoir central et des provinces ainsi que la zone
concurrente entre les deux échelons du pouvoir d’État.
Pour assurer une bonne harmonie entre les provinces elles-mêmes d’une
part, et le pouvoir central d’autre part, il est institué une Conférence des
Gouverneurs présidée par le Chef de l’État et dont le rôle est de servir de
conseil aux deux échelons de l’État.
De même, le devoir de solidarité entre les différentes composantes de
la Nation exige l’institution de la Caisse nationale de péréquation placée
sous la tutelle du Gouvernement. Compte tenu de l’ampleur et de la com-
plexité des problèmes de développement économique et social auxquels
la République Démocratique du Congo est confrontée, le constituant crée
le Conseil économique et social, dont la mission est de donner des avis
consultatifs en la matière au Président de la République, au Parlement
et au Gouvernement.
Pour garantir la démocratie en République Démocratique du Congo, la
présente Constitution retient deux institutions d’appui à la démocratie,
à savoir la Commission électorale nationale indépendante chargée de
l’organisation du processus électoral de façon permanente et le Conseil
supérieur de l’audiovisuel et de la communication dont la mission est
d’assurer la liberté et la protection de la presse ainsi que de tous les
moyens de communication des masses dans le respect de la loi.
4. De la révision constitutionnelle
Pour préserver les principes démocratiques contenus dans la présente
Constitution contre les aléas de la vie politique et les révisions intem-
pestives, les dispositions relatives à la forme républicaine de l’État, au
principe du suffrage universel, à la forme représentative du Gouvernement,
au nombre et à la durée des mandats du Président de la République, à
l’indépendance du pouvoir judiciaire, au pluralisme politique et syndical
ne peuvent faire l’objet d’aucune révision constitutionnelle.
Telles sont les lignes maîtresses qui caractérisent la présente Consti-
tution.
Le Sénat a proposé ; l’Assemblée Nationale a adopté ;
Le peuple congolais, lors du référendum organisé du 18 au 19 décembre
2005, a approuvé ;
Le Président de la République promulgue la Constitution dont la teneur
suit :
PRÉAMBULE
Nous, Peuple congolais,
Uni par le destin et par l’histoire autour de nobles idéaux de liberté,
de fraternité, de solidarité, de justice, de paix et de travail,
Animé par notre volonté commune de bâtir, au cœur de l’Afrique, un
État de droit et une Nation puissante et prospère, fondée sur une véritable
démocratie politique, économique, sociale et culturelle,’
Considérant que l’injustice avec ses corollaires, l’impunité, le népotisme,
le régionalisme, le tribalisme, le clanisme et le clientélisme, par leurs
multiples vicissitudes, sont à l’origine de l’inversion générale des valeurs
et de la ruine du pays,’
Affirmant notre détermination à sauvegarder et à consolider l’indépen-
dance et l’unité nationales dans le respect de nos diversités et de nos
particularités positives,’
Réaffirmant notre adhésion et notre attachement à la Déclaration
Universelle des Droits de l’Homme, à la Charte Africaine des Droits de
l’Homme et des Peuples, aux Conventions des Nations unies sur les Droits
de l’Enfant et sur les Droits de la Femme, particulièrement à l’objectif
de la parité de représentation homme-femme au sein des institutions du
pays ainsi qu’aux instruments internationaux relatifs à la protection et à
la promotion des droits humains,’
Mû par la volonté de voir tous les États Africains s’unir et travailler de
concert en vue de promouvoir et de consolider l’unité africaine à travers
les organisations continentales, régionales ou sous-régionales pour offrir de
meilleures perspectives de développement et de progrès socio-économique
aux Peuples d’Afrique,’
Attaché à la promotion d’une coopération internationale mutuellement
avantageuse et au rapprochement des peuples du monde, dans le respect
de leurs identités respectives et des principes de la souveraineté et de
l’intégrité territoriale de chaque État,’
Réaffirmant notre droit inaliénable et imprescriptible de nous organi-
ser librement et de développer notre vie politique, économique, sociale
et culturelle, selon notre génie propre, Conscients de nos responsabilités
devant Dieu, la Nation, l’Afrique et le Monde,
Déclarons solennellement adopter la présente Constitution.
TITRE 1er : DES DISPOSITIONS GÉNÉRALES
CHAPITRE 1er : DE L’ÉTAT ET DE LA SOUVERAINETÉ
Section 1re : De l’État
Article 1er
La République Démocratique du Congo est, dans ses frontières du
30 juin 1960, un État de droit, indépendant, souverain, uni et indivisible,
social, démocratique et laïc.
Son emblème est le drapeau bleu ciel, orné d’une étoile jaune dans
le coin supérieur gauche et traversé en biais d’une bande rouge finement
encadrée de jaune.
Sa devise est « Justice – Paix – Travail ».
Ses armoiries se composent d’une tête de léopard encadrée à gauche
et, à droite, d’une pointe d’ivoire et d’une lance, le tout reposant sur une
pierre.
Son hymne est le « Debout Congolais ! »
Sa monnaie est « le Franc congolais ».
Sa langue officielle est le français.
Ses langues nationales sont le kikongo, le lingala, le swahili et le tshi-
luba. L’État en assure la promotion sans discrimination.
Les autres langues du pays font partie du patrimoine culturel congolais
dont l’État assure la protection.
Article 2
Kinshasa et de 25 provinces dotées de la personnalité juridique.
Haut-Uele, Ituri, Kasai, Kasai Oriental, Kongo central, Kwango, Kwilu,
Lomami, Lualaba, Kasaï Central, Mai-Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-
Kivu, Nord-Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo,
Tshuapa.
Kinshasa est la capitale du pays et le siège des institutions nationales.
Elle a le statut de province. La capitale ne peut être transférée dans un
autre lieu du pays que par voie de référendum.
La répartition des compétences entre l’État et les provinces s’effectué
conformément aux dispositions du Titre III de la présente Constitution.
Les limites des provinces et celles de la ville de Kinshasa sont fixées

par une loi organique.
Article 3
Les provinces et les entités territoriales décentralisées de la République
Démocratique du Congo sont dotées dé la personnalité juridique et sont
gérées par les organes locaux.
Ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le
secteur et la chefferie.
Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion
de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.
La composition, l’organisation, le fonctionnement de ces entités terri-
toriales décentralisées ainsi que leurs rapports avec l’État et les provinces
sont fixés par une loi organique.
Article 4
De nouvelles provinces et entités territoriales peuvent être créées par
démembrement ou par regroupement dans les conditions fixées par la
Constitution et par la loi.
Section 2 : De la Souveraineté
Article 5
La souveraineté nationale appartient au peuple. Tout pouvoir émane
du peuple qui l’exerce directement par voie de référendum ou d’élections
et indirectement par ses représentants.
Aucune fraction du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer
l’exercice. La loi fixe les conditions d’organisation des élections et du
référendum.
Le suffrage est universel, égal et secret. Il est direct ou indirect.
Sans préjudice des dispositions des articles 72, 102 et 106 de la présente
Constitution, sont électeurs et éligibles, dans les conditions déterminées
par la loi, tous les Congolais de deux sexes, âgés de dix-huit ans révolus
et jouissant de leurs droits civils et politiques.
Article 6
Le pluralisme politique est reconnu en République Démocratique du
Congo.
Tout Congolais jouissant de ses droits civils et politiques a le droit de
créer un parti politique ou de s’affilier à un parti de son choix.
Les partis politiques concourent à l’expression du suffrage, au renfor-
cement de la conscience nationale et à l’éducation civique. Ils se forment
et exercent librement leurs activités dans le respect de la loi, de l’ordre

public et des bonnes mœurs.
Les partis politiques sont tenus au respect des principes de démocratie
pluraliste, d’unité et de souveraineté nationales.
Les partis politiques peuvent recevoir de l’État des fonds publics des-
tinés à financer leurs campagnes électorales ou leurs activités, dans les
conditions définies par la loi.
Article 7
Nul ne peut instituer, sous quelque forme que ce soit, de parti unique
sur tout ou partie du territoire national.
L’institution d’un parti unique constitue une infraction imprescriptible
de haute trahison punie par la loi.
Article 8
L’opposition politique est reconnue en République Démocratique du
Congo. Les droits liés à son existence, à ses activités et à sa lutte pour
la conquête démocratique du pouvoir sont sacrés. Ils ne peuvent subir de
limites que celles imposées à tous les partis et activités politiques par la
présente Constitution et la loi.
Une loi organique détermine le statut de l’opposition politique.
Article 9
L’État exerce une souveraineté permanente notamment sur le sol, le
sous-sol, les eaux et les forêts, sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et
maritime congolais ainsi que sur la mer territoriale congolaise et sur le
plateau continental.
Les modalités de gestion et de concession du domaine de l’État visé
à l’alinéa précédent sont déterminées par la loi.
CHAPITRE 2 : DE LA NATIONALITÉ
Article 10
La nationalité congolaise est une et exclusive. Elle ne peut être détenue
concurremment avec aucune autre.
La nationalité congolaise est soit d’origine, soit d’acquisition indivi-
duelle.
Est Congolais d’origine, toute personne appartenant aux groupes
ethniques dont les personnes et le territoire constituaient ce qui est
devenu le Congo (présentement la République Démocratique du Congo)
à l’indépendance.
Une loi organique détermine les conditions de reconnaissance, d’acqui-

sition, de perte et de recouvrement de la nationalité congolaise.
TITRE II : DES DROITS HUMAINS, DES LIBERTÉS

FONDAMENTALES ET DES DEVOIRS
DU CITOYEN ET DE L’ÉTAT
CHAPITRE 1er : DES DROITS CIVILS ET POLITIQUES
Article 11
Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits.
Toutefois, la jouissance des droits politiques est reconnue aux seuls
Congolais, sauf exceptions établies par la loi.
Article 12
Tous les Congolais sont égaux devant la loi et ont droit à une égale
protection des lois.
Article 13
Aucun Congolais ne peut, en matière d’éducation et d’accès aux fonc-
tions publiques ni en aucune autre matière, faire l’objet d’une mesure
discriminatoire, qu’elle résulte de la loi ou d’un acte de l’exécutif, en
raison de sa religion, de son origine familiale, de sa condition sociale,
de sa résidence, de ses opinions ou de ses convictions politiques, de
son appartenance à une race, à une ethnie, à une tribu, à une minorité
culturelle ou linguistique.
Article 14
Les pouvoirs publics veillent à l’élimination de toute forme de discri-
mination à l’égard de la femme et assurent la protection et la promotion
de ses droits.
Ils prennent, dans tous les domaines, notamment dans les domaines
civil, politique, économique, social et culturel, toutes les mesures appro-
priées pour assurer le total épanouissement et la pleine participation de
la femme au développement de la nation. Ils prennent des mesures pour
lutter contre toute forme de violences faites à la femme dans la vie publi-
que et dans la vie privée.
La femme a droit à une représentation équitable au sein des institutions
nationales, provinciales et locales.
L’État garantit la mise en œuvre de la parité homme-femme dans les-

dites institutions.
La loi fixe les modalités d’application de ces droits.
Article 15
Les pouvoirs publics veillent à l’élimination des violences sexuelles.
Sans préjudice des traités et accords internationaux, toute violence
sexuelle faite sur toute personne, dans l’intention de déstabiliser, de
disloquer une famille et de faire disparaître tout un peuple est érigée en
crime contre l’humanité puni par la loi.
Article 16
La personne humaine est sacrée. L’État a l’obligation de la respecter
et de la protéger.
Toute personne a droit à la vie, à l’intégrité physique ainsi qu’au libre
développement de sa personnalité dans le respect de la loi, de l’ordre
public, du droit d’autrui et des bonnes mœurs. Nul ne peut être tenu en
esclavage ni dans une condition analogue. Nul ne peut être soumis à un
traitement cruel, inhumain ou dégradant.
Nul ne peut être astreint à un travail forcé ou obligatoire.
Article 17
La liberté individuelle est garantie. Elle est la règle, la détention l’ex-
ception.
Nul ne peut être poursuivi, arrêté, détenu ou condamné qu’en vertu de
la loi et dans les formes qu’elle prescrit.
Nul ne peut être poursuivi pour une action ou une omission qui ne
constitue pas une infraction au moment où elle est commise et au moment
des poursuites.
Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui ne
constitue pas une infraction à la fois au moment où elle est commise et
au moment de la condamnation. Il ne peut être infligé de peine plus forte
que celle applicable au moment où l’infraction est commise.
La peine cesse d’être exécutée lorsqu’en vertu d’une loi postérieure
au jugement :
1. elle est supprimée ;
2. le fait pour lequel elle était prononcée, n’a plus le caractère infraction-
nel.
En cas de réduction de la peine en vertu d’une loi postérieure au juge-
ment, la peine est exécutée conformément à la nouvelle loi.
La responsabilité pénale est individuelle. Nul ne peut être poursuivi,

arrêté, détenu ou condamné pour fait d’autrui.
Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à
ce que sa culpabilité ait été établie par un jugement définitif.
Article 18
Toute personne arrêtée doit être immédiatement informée des motifs
de son arrestation et de toute accusation portée contre elle et ce, dans
la langue qu’elle comprend.
Elle doit être immédiatement informée de ses droits.
La personne gardée à vue a le droit d’entrer immédiatement en contact
avec sa famille ou avec son conseil.
La garde à vue ne peut excéder quarante huit heures. À l’expiration de
ce délai, la personne gardée à vue doit être relâchée ou mise à la dis-
position de l’autorité judiciaire compétente. Tout détenu doit bénéficier
d’un traitement qui préserve sa vie, sa santé physique et mentale ainsi
que sa dignité.
Article 19
Nul ne peut être ni soustrait ni distrait contre son gré du juge que la
loi lui assigne. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
dans un délai raisonnable par le juge compétent.
Le droit de la défense est organisé et garanti.
Toute personne a le droit de se défendre elle-même ou de se faire assis-
ter d’un défenseur de son choix et ce, à tous les niveaux de la procédure
pénale, y compris l’enquête policière et l’instruction préjuridictionnelle.
Elle peut se faire assister également devant les services de sécurité.
Article 20
Les audiences des cours et tribunaux sont publiques, à moins que
cette publicité ne soit jugée dangereuse pour l’ordre public ou les bonnes
mœurs. Dans ce cas, le tribunal ordonne le huis clos.
Article 21
Tout jugement est écrit et motivé. Il est prononcé en audience
publique.
Le droit de former un recours contre un jugement est garanti à tous.
Il est exercé dans les conditions fixées par la loi.
Article 22
Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de
religion.
Toute personne a le droit de manifester sa religion ou ses convictions,

seule ou en groupe, tant en public qu’en privé, par le culte, l’enseignement,
les pratiques, l’accomplissement des rites et l’état de vie religieuse, sous
réserve du respect de la loi, de l’ordre public, des bonnes mœurs et des
droits d’autrui.
La loi fixe les modalités d’exercice de ces libertés.
Article 23
Toute personne a droit à la liberté d’expression.
Ce droit implique la liberté d’exprimer ses opinions ou ses convictions,
notamment par la parole, l’écrit et l’image, sous réserve du respect de la
loi, de l’ordre public et des bonnes mœurs.
Article 24
Toute personne a droit à l’information.
La liberté de presse, la liberté d’information et d’émission par la radio
et la télévision, la presse écrite ou tout autre moyen de communication
sont garanties sous réserve du respect de l’ordre public, des bonnes mœurs
et des droits d’autrui.
La loi fixe les modalités d’exercice de ces libertés.
Les médias audiovisuels et écrits d’État sont des services publics dont
l’accès est garanti de manière équitable à tous les courants politiques
et sociaux. Le statut des médias d’État est établi par la loi qui garantit
l’objectivité, l’impartialité et le pluralisme d’opinions dans le traitement
et la diffusion de l’information.
Article 25
La liberté des réunions pacifiques et sans armes est garantie sous
réserve du respect de la loi, de l’ordre public et des bonnes mœurs.
Article 26
La liberté de manifestation est garantie.
Toute manifestation sur les voies publiques ou en plein air, impose aux
organisateurs d’informer par écrit l’autorité administrative compétente.
Nul ne peut être contraint à prendre part à une manifestation.
La loi en fixe les mesures d’application.
Article 27
Tout Congolais a le droit d’adresser individuellement ou collectivement
une pétition à l’autorité publique qui y répond dans les trois mois.
Nul ne peut faire l’objet d’incrimination, sous quelque forme que ce
soit, pour avoir pris pareille initiative.
Article 28
Nul n’est tenu d’exécuter un ordre manifestement illégal. Tout individu,
tout agent de l’État est délié du devoir d’obéissance, lorsque l’ordre reçu
constitue une atteinte manifeste au respect des Droits de l’Homme et des
libertés publiques et des bonnes mœurs.
La preuve de l’illégalité manifeste de l’ordre incombe à la personne
qui refuse de l’exécuter.
Article 29
Le domicile est inviolable. Il ne peut y être effectué de visite ou de
perquisition que dans les formes et les conditions prévues par la loi.
Article 30
Toute personne qui se trouve sur le territoire national a le droit d’y
circuler librement, d’y fixer sa résidence, de le quitter et d’y revenir, dans
les conditions fixées par la loi.
Aucun Congolais ne peut être ni expulsé du territoire de la République,
ni être contraint à l’exil, ni être forcé à habiter hors de sa résidence
habituelle.
Article 31
Toute personne a droit au respect de sa vie privée et au secret de la
correspondance, de la télécommunication ou de toute autre forme de
communication. Il ne peut être porté atteinte à ce droit que dans les cas
prévus par la loi.
Article 32
Tout étranger qui se trouve légalement sur le territoire national jouit de
la protection accordée aux personnes et à leurs biens dans les conditions
déterminées par les traités et les lois.
Il est tenu de se conformer aux lois et règlements de la République.
Article 33
Le droit d’asile est reconnu.
La République Démocratique du Congo accorde, sous réserve de la sécurité
nationale, l’asile sur son territoire aux ressortissants étrangers, poursuivis
ou persécutés en raison, notamment, de leur opinion, leur croyance, leur
appartenance raciale, tribale, ethnique, linguistique ou de leur action en
faveur de la démocratie et de la défense des Droits de l’Homme et des
Peuples, conformément aux lois et règlements en vigueur.
Il est interdit à toute personne jouissant régulièrement du droit d’asile
d’entreprendre toute activité subversive contre son pays d’origine ou
contre tout autre pays, à partir du territoire de la République Démocra-

tique du Congo.
Les réfugiés ne peuvent ni être remis à l’autorité de l’État dans lequel
ils sont persécutés ni être refoulés sur le territoire de celui-ci.
En aucun cas, nul ne peut être acheminé vers le territoire d’un État dans
lequel il risque la torture, des peines ou des traitements cruels, dégradants
et inhumains. La loi fixe les modalités d’exercice de ce droit.
CHAPITRE 2 : DES DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS
Article 34
La propriété privée est sacrée.
L’État garantit le droit à la propriété individuelle ou collective, acquis
conformément à la loi ou à la coutume.
Il encourage et veille à la sécurité des investissements privés, nationaux
et étrangers.
Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique
et moyennant une juste et préalable indemnité octroyée dans les condi-
tions fixées par la loi.
Nul ne peut être saisi en ses biens qu’en vertu d’une décision prise
par une autorité judiciaire compétente.
Article 35
L’État garantit le droit à l’initiative privée tant aux nationaux qu’aux
étrangers.
Il encourage l’exercice du petit commerce, de l’art et de l’artisanat par
les Congolais et veille à la protection et à la promotion de l’expertise et
des compétences nationales.
La loi fixe les modalités d’exercice de ce droit.
Article 36
Le travail est un droit et un devoir sacrés pour chaque Congolais.
L’État garantit le droit au travail, la protection contre le chômage et
une rémunération équitable et satisfaisante assurant au travailleur ainsi
qu’à sa famille une existence conforme à la dignité humaine, complétée
par tous les autres moyens de protection sociale, notamment, la pension
de retraite et la rente viagère.
Nul ne peut être lésé dans son travail en raison de ses origines, de
son sexe, de ses opinions, de ses croyances ou de ses conditions socio-
économiques.
Tout Congolais a le droit et le devoir de contribuer par son travail à la

construction et à la prospérité nationales.
La loi établit le statut des travailleurs et réglemente les particularités
propres au régime juridique des ordres professionnels et l’exercice des
professions exigeant une qualification scolaire ou académique.
Les structures internes et le fonctionnement des ordres professionnels
doivent être démocratiques.
Article 37
L’État garantit la liberté d’association.
Les pouvoirs publics collaborent avec les associations qui contribuent
au développement social, économique, intellectuel, moral et spirituel des
populations et à l’éducation des citoyennes et des citoyens.
Cette collaboration peut revêtir la forme d’une subvention. La loi fixe
les modalités d’exercice de cette liberté.
Article 38
La liberté syndicale est reconnue et garantie.
Tous les Congolais ont le droit de fonder des syndicats ou de s’y affilier
librement, dans les conditions fixées par la loi.
Article 39
Le droit de grève est reconnu et garanti.
Il s’exerce dans les conditions fixées par la Loi qui peut en interdire
ou en limiter l’exercice dans les domaines de la défense nationale et de
la sécurité ou pour toute activité ou tout service public d’intérêt vital
pour la nation.
Article 40
Tout individu a le droit de se marier avec la personne de son choix, de
sexe opposé, et de fonder une famille.
La famille, cellule de base de la communauté humaine, est organisée de
manière à assurer son unité, sa stabilité et sa protection. Elle est placée
sous la protection des pouvoirs publics.
Les soins et l’éducation à donner aux enfants constituent, pour les
parents, un droit naturel et un devoir qu’ils exercent sous la surveillance
et avec l’aide des pouvoirs publics.
Les enfants ont le devoir d’assister leurs parents.
La loi fixe les règles sur le mariage et l’organisation de la famille.
Article 41
L’enfant mineur est toute personne, sans distinction de sexe, qui n’a
pas encore atteint 18 ans révolus.
Tout enfant mineur a le droit de connaître les noms de son père et
de sa mère.
Il a également le droit de jouir de la protection de sa famille, de la
société et des pouvoirs publics.
L’abandon et la maltraitance des enfants, notamment la pédophilie, les
abus sexuels ainsi que l’accusation de sorcellerie sont prohibés et punis
par la loi.
Les parents ont le devoir de prendre soin de leurs enfants et d’assurer
leur protection contre tout acte de violence tant à l’intérieur qu’à l’exté-
rieur du foyer.
Les pouvoirs publics ont l’obligation d’assurer une protection aux
enfants en situation difficile et de déférer, devant la justice, les auteurs
et les complices des actes de violence à l’égard des enfants.
Toutes les autres formes d’exploitation d’enfants mineurs sont punies
par la loi.
Article 42
Les pouvoirs publics ont l’obligation de protéger la jeunesse contre toute
atteinte à sa santé, à son éducation et à son développement intégral.
Article 43
Toute personne a droit à l’éducation scolaire. Il y est pourvu par l’ensei-
gnement national. L’enseignement national comprend les établissements
publics et les établissements privés agréés.
La loi fixe les conditions de création et de fonctionnement de ces
établissements. Les parents ont le droit de choisir le mode d’éducation
à donner à leurs enfants.
L’enseignement primaire est obligatoire et gratuit dans les établisse-
ments publics.
Article 44
L’éradication de l’analphabétisme est un devoir national pour la réali-
sation duquel le Gouvernement doit élaborer un programme spécifique.
Article 45
L’enseignement est libre.
Il est toutefois soumis à la surveillance des pouvoirs publics, dans les
conditions fixées par la loi.
Toute personne a accès aux établissements d’enseignement national, sans

discrimination de lieu d’origine, de race, de religion, de sexe, d’opinions
politiques ou philosophiques, de son état physique, mental ou sensoriel,
selon ses capacités.
Les établissements d’enseignement national peuvent assurer, en collabo-
ration avec les autorités religieuses, à leurs élèves mineurs dont les parents
le demandent, une éducation conforme à leurs convictions religieuses.
Les pouvoirs publics ont le devoir de promouvoir et d’assurer, par l’en-
seignement, l’éducation et la diffusion, le respect des droits de l’homme,
des libertés fondamentales et des devoirs du citoyen énoncés dans la
présente Constitution.
Les pouvoirs publics ont le devoir d’assurer la diffusion et l’enseignement
de la Constitution, de la Déclaration universelle des droits de l’homme,
de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, ainsi que de
toutes les conventions régionales et internationales relatives aux droits de
l’homme et au droit international humanitaire dûment ratifiées.
L’État a l’obligation d’intégrer les droits de la personne humaine dans
tous les programmes de formation des forces armées, de la police et des
services de sécurité.
La loi détermine les conditions d’application du présent article.
Article 46
Le droit à la culture, la liberté de création intellectuelle et artistique,
et celle de la recherche scientifique et technologique sont garantis sous
réserve du respect de la loi, de l’ordre public et des bonnes mœurs.
Les droits d’auteur et de propriété intellectuelle sont garantis et pro-
tégés par la loi.
L’État tient compte, dans l’accomplissement de ses tâches, de la diver-
sité culturelle du pays.
Il protège le patrimoine culturel national et en assure la promotion.
Article 47
Le droit à la santé et à la sécurité alimentaire est garanti.
La loi fixe les principes fondamentaux et les règles d’organisation de
la santé publique et de la sécurité alimentaire.
Article 48
Le droit à un logement décent, le droit d’accès à l’eau potable et à
l’énergie électrique sont garantis. La loi fixe les modalités d’exercice de
ces droits.
Article 49
La personne du troisième âge et la personne avec handicap ont droit
à des mesures spécifiques de protection en rapport avec leurs besoins
physiques, intellectuels et moraux.
L’État a le devoir de promouvoir la présence de la personne avec han-
dicap au sein des institutions nationales, provinciales et locales.
Une loi organique fixe les modalités d’application de ce droit.
CHAPITRE 3 : DES DROITS COLLECTIFS
Article 50
L’État protège les droits et les intérêts légitimes des Congolais qui se
trouvent tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays.
Sous réserve de la réciprocité, tout étranger qui se trouve légalement
sur le territoire national bénéficie des mêmes droits et libertés que le
Congolais, excepté les droits politiques.
Il bénéficie de la protection accordée aux personnes et à leurs biens
dans les conditions déterminées par les traités et les lois.
Il est tenu de se conformer aux lois et règlements de la République.
Article 51
L’État a le devoir d’assurer et de promouvoir la coexistence pacifique
et harmonieuse de tous les groupes ethniques du pays.
Il assure également la protection et la promotion des groupes vulné-
rables et de toutes les minorités.
Il veille à leur épanouissement.
Article 52
Tous les Congolais ont droit à la paix et à la sécurité, tant sur le plan
national qu’international.
Aucun individu ou groupe d’individus ne peut utiliser une portion du
territoire national comme base de départ d’activités subversives ou terro-
ristes contre l’État congolais ou tout autre État.
Article 53
Toute personne a droit à un environnement sain et propice à son épa-
nouissement intégral.
Elle a le devoir de le défendre.
L’État veille à la protection de l’environnement et à la santé des
populations.
Article 54
Les conditions de construction d’usines, de stockage, de manipulation,
d’incinération et d’évacuation des déchets toxiques, polluants ou radioactifs
provenant des unités industrielles ou artisanales installées sur le territoire
national sont fixées par la loi.
Toute pollution ou destruction résultant d’une activité économique
donne lieu à compensation et/ou à réparation.
La loi détermine la nature des mesures compensatoires, réparatoires
ainsi que les modalités de leur exécution.
Article 55
Le transit l’importation, le stockage, l’enfouissement. le déversement dans
les eaux continentales et les espaces maritimes sous juridiction nationale,
l’épandage dans l’espace aérien des déchets toxiques, polluants, radioactifs
ou de tout autre produit dangereux, en provenance ou non de l’étranger,
constitue un crime puni par la loi.
Article 56
Tout acte, tout accord, toute convention, tout arrangement ou tout autre
fait, qui a pour conséquence de priver la nation, les personnes physiques
ou morales de tout ou partie de leurs propres moyens d’existence tirés
de leurs ressources ou de leurs richesses naturelles, sans préjudice des
dispositions internationales sur les crimes économiques, est érigé en
infraction de pillage punie par la loi.
Article 57
Les actes visés à l’article précédent ainsi que leur tentative, quelles qu’en
soient les modalités, s’ils sont le fait d’une personne investie d’autorité
publique, sont punis comme infraction de haute trahison.
Article 58
Tous les Congolais ont le droit de jouir des richesses nationales.
L’État a le devoir de les redistribuer équitablement et de garantir le
droit au développement.
Article 59
Tous les Congolais ont le droit de jouir du patrimoine commun de
l’humanité. L’État a le devoir d’en faciliter la jouissance.
Article 60
Le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales consacrés
dans la Constitution s’impose aux pouvoirs publics et à toute personne.
Article 61
En aucun cas, et même lorsque l’état de siège ou l’état d’urgence
aura été proclamé conformément aux articles 85 et 86 de la présente
Constitution, il ne peut être dérogé aux droits et principes fondamentaux
énumérés ci-après :
1. le droit à la vie ;
2. l’interdiction de la torture et des peines ou traitements cruels, inhu-
mains ou dégradants ;
3. l’interdiction de l’esclavage et de la servitude ;
4. le principe de la légalité des infractions et des peines ;
5. les droits de la défense et le droit de recours ;
6. l’interdiction de l’emprisonnement pour dettes ;
7. la liberté de pensée, de conscience et de religion.
CHAPITRE 4 : DES DEVOIRS DU CITOYEN
Article 62
Nul n’est censé ignorer la loi.
Toute personne est tenue de respecter la Constitution et de se confor-
mer aux lois de la République.
Article 63
Tout Congolais a le droit et le devoir sacré de défendre le pays et son
intégrité territoriale face à une menace ou à une agression extérieure.
Un service militaire obligatoire peut être instauré dans les conditions
fixées par la loi.
Toute autorité nationale, provinciale, locale et coutumière a le devoir
de sauvegarder l’unité de la République et l’intégrité de son territoire,
sous peine de haute trahison.
Article 64
Tout Congolais a le devoir de faire échec à tout individu ou groupe
d’individus qui prend le pouvoir par la force ou qui l’exerce en violation
des dispositions de la présente Constitution. Toute tentative de renverse-
ment du régime constitutionnel constitue une infraction imprescriptible
contre la nation et l’État. Elle est punie conformément à la loi.
Article 65
Tout Congolais est tenu de remplir loyalement ses obligations vis-à-vis
de l’État. Il a, en outre, le devoir de s’acquitter de ses impôts et taxes.
Article 66
Tout Congolais a le devoir de respecter et de traiter ses concitoyens
sans discrimination aucune et d’entretenir avec eux des relations qui per-
mettent de sauvegarder, de promouvoir et de renforcer l’unité nationale,
le respect et la tolérance réciproques.
Il a, en outre, le devoir de préserver et de renforcer la solidarité natio-
nale, singulièrement lorsque celle-ci est menacée.
Article 67
Tout Congolais a le devoir de protéger la propriété, les biens et intérêts
publics et de respecter la propriété d’autrui.
TITRE III : DE L’ORGANISATION ET DE L’EXERCICE

DU POUVOIR.
CHAPITRE 1er : DES INSTITUTIONS DE LA RÉPUBLIQUE.
Article 68
Les institutions de la République sont :
1. le Président de la République ;
2. le Parlement ;
3. le Gouvernement ;
4. les Cours et Tribunaux.
Section 1re : Du pouvoir exécutif
§ 1er. Du Président de la République.
Article 69
Le Président de la République est le Chef de l’État. Il représente la
nation et le symbole de l’unité nationale.
Il veille au respect de la Constitution.
Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs
publics et des Institutions ainsi que la continuité de l’État. Il est le garant
de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, de la souveraineté
nationale et du respect des traités et accords internationaux.
Article 70
Le Président de la République est élu au suffrage universel direct pour
un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois.
À la fin de son mandat, le Président de la République reste en fonction
jusqu’à l’installation effective du nouveau Président élu.
Article 71
Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages
exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour du scrutin, il est
procédé, dans un délai de quinze jours, à un second tour.
Seuls peuvent se présenter au second tour, les deux candidats qui ont
recueilli le plus grand nombre des suffrages exprimés au premier tour.
En cas de décès, d’empêchement ou de désistement de l’un ou « autre
de ces deux candidats, les suivants se présentent dans l’ordre de leur
classement à l’issue du premier tour.
Est déclaré élu au second tour, le candidat ayant recueilli la majorité
des suffrages exprimés.
Article 72
Nul ne peut être candidat à l’élection du Président de la République
s’il ne remplit les conditions ci-après :
1. posséder la nationalité congolaise d’origine ;
2. être âgé de 30 ans au moins ;
3. jouir de la plénitude de ses droits civils et politiques ;
4. ne pas se trouver dans un des cas d’exclusion prévus par la loi élec-
torale.
Article 73
Le scrutin pour l’élection du Président de la République est convoqué
par la Commission électorale nationale indépendante, quatre-vingt dix
jours avant l’expiration du mandat du Président en exercice.
Article 74
Le Président de la République élu entre en fonction dans les dix jours
qui suivent la proclamation des résultats définitifs de l’élection présiden-
tielle.
Avant son entrée en fonction, le Président de la République prête,
devant la Cour constitutionnelle, le serment ci-après :
« Moi… élu Président de la République Démocratique du Congo, je jure
solennellement devant Dieu et la nation :
– d’observer et de défendre la Constitution et les lois de la
République ;
– de maintenir son indépendance et l’intégrité de son territoire ;

– de sauvegarder l’unité nationale ;
– de ne me laisser guider que par l’intérêt général et le respect des droits
de la personne humaine ;
– de consacrer toutes mes forces à la promotion du bien commun et de
la paix ;
– de remplir, loyalement et en fidèle serviteur du peuple, les hautes
fonctions qui me sont confiées. ».
Article 75
En cas de vacance pour cause de décès, de démission ou pour toute
autre cause d’empêchement définitif, les fonctions de Président de la
République, à l’exception de celles mentionnées aux articles 78, 81 et 82
sont provisoirement exercées par le Président du Sénat.
Article 76
La vacance de la présidence de la République est déclarée par la Cour
constitutionnelle saisie par le Gouvernement.
Le Président de la République par intérim veille à l’organisation de
l’élection du nouveau Président de la République dans les conditions et
les délais prévus par la Constitution.
En cas de vacance ou lorsque l’empêchement est déclaré définitif par la
Cour constitutionnelle, l’élection du nouveau Président de la République
a lieu, sur convocation de la Commission électorale nationale indépen-
dante, soixante jours au moins et quatre-vingt-dix jours au plus, après
l’ouverture de la vacance ou de la déclaration du caractère définitif de
l’empêchement.
En cas de force majeure, ce délai peut être prolongé à cent vingt jours
au plus, par la Cour constitutionnelle saisie par la Commission électorale
nationale indépendante.
Le Président élu commence un nouveau mandat.
Article 77
Le Président de la République adresse des messages à la Nation.
Il communique avec les Chambres du Parlement par des messages qu’il
lit ou fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat.
Il prononce, une fois l’an, devant l’Assemblée nationale et le Sénat
réunis en Congrès, un discours sur l’état de la Nation.
Article 78
Le Président de la République nomme le Premier ministre au sein de la
majorité parlementaire après consultation de celle-ci. Il met fin à ses fonc-
tions sur présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.
Si une telle majorité n’existe pas, le Président de la République con-
fie une mission d’information à une personnalité en vue d’identifier une
coalition.
La mission d’information est de trente jours renouvelable une seule
fois.
Le Président de la République nomme les autres membres du Gouver-
nement et met fin à leurs fonctions sur proposition du Premier ministre.
Article 79
Le Président de la République convoque et préside le Conseil des
ministres. En cas d’empêchement, il délègue ce pouvoir au Premier
ministre.
Le Président de la République promulgue les lois dans les conditions
prévues par la présente Constitution.
Il statue par voie d’ordonnance.
Les ordonnances du Président de la République autres que celles pré-
vues aux articles 78 alinéa premier, 80, 84 et 143 sont contresignées par
le Premier ministre.
Article 80
Le Président de la République investit par ordonnance les Gouverneurs
et les Vice-gouverneurs de province élus, dans un délai de quinze jours
conformément à l’article 198.
Article 81
Sans préjudice des autres dispositions de la Constitution, le Président de
la République nomme, relève de leurs fonctions et, le cas échéant, révoque,
sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des ministres :
1. les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires ;
2. les officiers généraux et supérieurs des forces armées et de la police
nationale, le Conseil supérieur de la défense entendu ;
3. le chef d’état major général, les chefs d’état-major et les commandants
des grandes unités des forces armées, le Conseil supérieur de la défense
entendu ;
4. les hauts fonctionnaires de l’administration publique ;
5. les responsables des services et établissements publics ;
6. les mandataires de l’État dans les entreprises et organismes publics,
excepté les commissaires aux comptes.
Les ordonnances du Président de la République intervenues en la

matière sont contresignées par le Premier Ministre.
Article 82
Le Président de la République nomme, relève de leurs fonctions et,
le cas échéant, révoque, par ordonnance, les magistrats du siège et du
parquet sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature.
Les ordonnances dont question à l’alinéa précédent sont contresignées
par le Premier ministre.
Article 83
Le Président de la République est le commandant suprême des Forces
armées. Il préside le Conseil supérieur de la défense.
Article 84
Le Président de la République confère les grades dans les ordres natio-
naux et les décorations, conformément à la loi.
Article 85
Lorsque des circonstances graves menacent, d’une manière immédiate,
l’indépendance ou l’intégrité du territoire national ou qu’elles provoquent
l’interruption du fonctionnement régulier des institutions, le Président de la
République proclame l’état d’urgence ou l’état de siège, après concertation
avec le Premier ministre et les Présidents des deux Chambres, conformé-
ment aux articles 144 et 145 de la présente Constitution.
Il en informe la nation par un message.
Les modalités d’application de l’état d’urgence et de l’état de siège
sont déterminées par la loi.
Article 86
Le Président de la République déclare la guerre par ordonnance délibérée
en Conseil des ministres après avis du Conseil supérieur de la défense et
autorisation de l’Assemblée nationale et du Sénat, conformément à l’article
143 de la présente Constitution.
Article 87
Le Président de la République exerce le droit de grâce.
Il peut remettre, commuer ou réduire les peines.
Article 88
Le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés
extraordinaires
auprès des États étrangers et des organisations internationales.

Les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers sont accré-
dités auprès de lui.
Article 89
Les émoluments et la liste civile du Président de la République sont
fixés par la loi de finances.
§ 2 : Du Gouvernement
Article 90
Le Gouvernement est composé du Premier ministre, de ministres, de
Vice¬ministres et, le cas échéant, de Vice-premier ministres, de ministres
d’État et de ministres délégués.
Il est dirigé par le Premier ministre, chef du Gouvernement. En cas
d’empêchement, son intérim est assuré par le membre du Gouvernement
qui a la préséance.
La composition du Gouvernement tient compte de la représentativité
nationale. Avant d’entrer en fonction, le Premier ministre présente à l’As-
semblée nationale le programme du Gouvernement.
qui composent l’Assemblée nationale, celle-ci investit le Gouvernement.
Article 91
Le Gouvernement définit, en concertation avec le Président de la Répu-
blique, la politique de la Nation et en assume la responsabilité.
Le Gouvernement conduit la politique de la Nation.
La défense, la sécurité et les affaires étrangères sont des domaines de
collaboration entre le Président de la République et le Gouvernement.
Le Gouvernement dispose de l’administration publique, des Forces
armées, de la Police nationale et des services de sécurité.
Le Gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale dans
les conditions prévues aux articles 90, 100, 146 et 147.
Une ordonnance délibérée en Conseil des ministres fixe l’organisation,
le fonctionnement du Gouvernement et les modalités de collaboration
entre le Président de la République et le Gouvernement ainsi qu’entre les
membres du Gouvernement.
Article 92
Le Premier ministre assure l’exécution des lois et dispose du pouvoir
réglementaire sous réserve des prérogatives dévolues au Président de la
République par la présente Constitution. Il statue par voie de décret.
Il nomme, par décret délibéré en Conseil des ministres, aux emplois civils
et militaires autres que ceux pourvus par le Président de la République.
Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par
les ministres chargés de leur exécution.
Le Premier ministre peut déléguer certains de ses pouvoirs aux
ministres.
Article 93
Le ministre est responsable de son département. Il applique le programme
gouvernemental dans son ministère, sous la direction et la coordination
du Premier ministre.
Il statue par voie d’arrêté.
Article 94
Les Vice-ministres exercent, sous l’autorité des ministres auxquels ils
sont adjoints, les attributions qui leur sont conférées par l’ordonnance
portant organisation et fonctionnement du Gouvernement. Ils assument
l’intérim des ministres en cas d’absence ou d’empêchement.
Article 95
Les émoluments des membres du gouvernement sont fixés par la loi
de finances.
Le Premier ministre bénéficie, en outre, d’une dotation.
§ 3. Des dispositions communes au Président de la République et au Gouverne-

ment.
Article 96
Les fonctions de Président de la République sont incompatibles avec
l’exercice de tout autre mandat électif, de tout emploi public, civil ou
militaire et de toute activité professionnelle.
Le mandat du Président de la République est également incompatible
avec toute responsabilité au sein d’un parti politique.
Article 97
Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec
l’exercice de tout mandat électif, de tout emploi public, civil ou militaire
et de toute activité professionnelle à l’exception des activités agricoles,
artisanales, culturelles, d’enseignement et de recherche.
Elles sont également incompatibles avec toute responsabilité au sein
d’un parti politique.
Article 98
Durant leurs fonctions, le Président de la République et les membres
du Gouvernement ne peuvent, par eux-mêmes ou par personne interpo-
sée, ni acheter, ni acquérir d’aucune autre façon, ni prendre en bail un
bien qui appartienne au domaine de l’État, des provinces ou des entités
décentralisées.
Ils ne peuvent prendre part directement ou indirectement aux marchés
publics au bénéfice des administrations ou des institutions dans lesquelles
le pouvoir central, les provinces et les entités administratives décentrali-
sées ont des intérêts.
Article 99
Avant leur entrée en fonction et à l’expiration de celle-ci, le Président
de la République et les membres du Gouvernement sont tenus de déposer,
devant la Cour constitutionnelle, la déclaration écrite de leur patrimoine
familial, énumérant leurs biens meubles, y compris actions, parts sociales,
obligations, autres valeurs, comptes en banque, leurs biens immeubles, y
compris terrains non bâtis, forêts, plantations et terres agricoles, mines et
tous autres immeubles, avec indication des titres pertinents.
Le patrimoine familial inclut les biens du conjoint selon le régime
matrimonial, des enfants mineurs et des enfants, même majeurs, à charge
du couple.
La Cour constitutionnelle communique cette déclaration à l’administration
fiscale. Faute de cette déclaration, endéans les trente jours, la personne
concernée est réputée démissionnaire. Dans les trente jours suivant la fin
des fonctions, faute de cette déclaration, en je. cas de déclaration fraudu-
leuse ou de soupçon d’enrichissement sans cause, la Cour constitutionnelle
ou la Cour de cassation est saisie selon le cas.
Section 2 : Du pouvoir législatif
Article 100
Le pouvoir législatif est exercé par un Parlement composé de deux
Chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat.
Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution,
le Parlement vote les lois. Il contrôle le Gouvernement, les entreprises
publiques ainsi que les établissements et les services publics.
Chacune des Chambres jouit de l’autonomie administrative et financière
et dispose d’une dotation propre.
§ 1er. De l’Assemblée nationale
Article 101
Les membres de l’Assemblée nationale portent le titre de député natio-
nal. Ils sont élus au suffrage universel direct et secret.
Les candidats aux élections législatives sont présentés par des partis
politiques ou par des regroupements politiques. Ils peuvent aussi se pré-
senter en indépendants.
Chaque député national est élu avec deux suppléants.
Le député national représente la nation.
Tout mandat impératif est nul.
Le nombre de députés nationaux ainsi que les conditions de leur élec-
tion et éligibilité sont fixés par la loi électorale.
Article 102
Nul ne peut être candidat aux élections législatives s’il ne remplit les
conditions ci-après :
1. être Congolais ;
torale.
Article 103
Le député national est élu pour un mandat de cinq ans. Il est
rééligible.
Le mandat de député national commence à la validation des pou-
voirs par l’Assemblée nationale et expire à l’installation de la nouvelle
Assemblée.
§ 2. Du Sénat
Article 104
Les membres du Sénat portent le titre de sénateur.
Le sénateur représente sa province, mais son mandat est national. Tout
mandat impératif est nul.
Les candidats sénateurs sont présentés par des partis politiques ou
par des regroupements
politiques. Ils peuvent aussi se présenter en indépendants.
Ils sont élus au second degré par les Assemblées provinciales.
Chaque sénateur est élu avec deux suppléants.
Les anciens Présidents de la République élus sont de droit sénateurs

à vie.
Le nombre de sénateurs ainsi que les conditions de leur élection et
éligibilité sont fixés par la loi électorale.
Article 105
Le sénateur est élu pour un mandat de cinq ans. Il est rééligible.
Le mandat de sénateur commence à la validation des pouvoirs par le
Sénat et expire à l’installation du nouveau Sénat.
Article 106
Nul ne peut être candidat membre du Sénat s’il ne remplit les condi-
tions ci-après :
1. être Congolais ;
torale.
§ 3. Des immunités et des incompatibilités
Article 107
Aucun parlementaire ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu
ou jugé en.raison des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de
ses fonctions.
Aucun parlementaire ne peut, en cours de sessions, être poursuivi ou
arrêté, sauf en cas de flagrant délit, qu’avec l’autorisation de l’Assemblée
nationale ou du Sénat, selon le cas.
En dehors de sessions, aucun parlementaire ne peut être arrêté qu’avec
l’autorisation du Bureau de l’Assemblée nationale ou du Bureau du Sénat,
sauf en cas de flagrant délit, de poursuites autorisées ou de condamnation
définitive.
La détention ou la poursuite d’un parlementaire est suspendue si la
Chambre dont il est membre le requiert. La suspension ne peut excéder
la durée de la session en cours.
Article 108
Le mandat de député national est incompatible avec le mandat de
sénateur et vice-versa.
Le mandat de député ou de sénateur est incompatible avec les fonc-
tions ou mandats suivants :
1. membre du Gouvernement ;
2. membre d’une institution d’appui à la démocratie ;

3. membre des Forces armées, de la police nationale et des services de
sécurité ;
4. magistrat ;
5. agent de carrière des services publics de l’État ;
6. cadre politico-administratif de la territoriale, à l’exception des chefs de
collectivité-chefferie et de groupement ;
8. membre des cabinets du Président de la République, du Premier ministre,
du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat, des
membres du Gouvernement, et généralement d’une autorité politique
ou administrative de l’État, employé dans une entreprise publique ou
dans une société d’économie mixte ;
Le mandat de député national ou de sénateur est incompatible avec
l’exercice des fonctions rémunérées conférées par un État étranger ou un
organisme international.
§ 4. Des droits des députés nationaux ou des sénateurs
Article 109
Les députés nationaux et les sénateurs ont le droit de circuler sans
restriction ni entrave à l’intérieur du territoire national et d’en sortir.
Ils ont droit à une indemnité équitable qui assure leur indépendance
et leur dignité. Celle-ci est prévue dans la loi des finances.
Ils ont droit à une indemnité de sortie égale à six mois de leurs émo-
luments.
Les modalités d’application de l’alinéa précédent ainsi que les autres
droits des Parlementaires sont fixés par le Règlement intérieur de chacune
des Chambres.
§ 5. De la fin du mandat de député national ou de sénateur
Article 110
Le mandat de député national ou de sénateur prend fin par :
1. expiration de la législature ;
2. décès ;
3. démission ;
4. empêchement définitif ;
5. incapacité permanente ;
6. absence non justifiée et non autorisée à plus d’un quart des séances
d’une session ;
7. exclusion prévue par la loi électorale ;
8. acceptation d’une fonction incompatible avec le mandat de député ou
de sénateur ;
9. condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale
pour infraction intentionnelle.
Toute cause d’inéligibilité, à la date des élections, constatée ultérieu-
rement par l’autorité judiciaire compétente entraîne la perte du mandat
de député national ou de sénateur.
Dans ces cas, il est remplacé par son premier suppléant.
Tout député national ou tout sénateur qui quitte délibérément son
parti politique durant la législature est réputé renoncer à son mandat
parlementaire obtenu dans le cadre dudit parti politique.
§ 6. Du fonctionnement de l’Assemblée nationale et du Sénat
Article 111
L’Assemblée nationale et le Sénat sont dirigés, chacun, par un bureau
de sept membres comprenant :
1. un président ;
2. un premier vice-président ;
3. un deuxième vice-président ;
4. un rapporteur ;
5. un rapporteur adjoint ;
6. un questeur ;
7. un questeur adjoint.
Les présidents des deux chambres doivent être des Congolais d’ori-
gine. Les membres du bureau sont élus dans les conditions fixées par le
règlement intérieur de leur chambre respective.
Article 112
Chaque chambre du Parlement adopte son règlement intérieur.
Le règlement intérieur détermine notamment :
1. la durée et les règles de fonctionnement du Bureau, les pouvoirs et pré-
rogatives de son Président ainsi que des autres membres du Bureau ;
2. le nombre, le mode de désignation, la composition, le rôle et la com-
pétence de ses commissions permanentes ainsi que la création et le
fonctionnement des commissions spéciales et temporaires ;
3. l’organisation des services administratifs dirigés par un Secrétaire général
de l’administration publique de chaque Chambre ;
4. le régime disciplinaire des députés et des sénateurs ;

5. les différents modes de scrutin, à l’exclusion de ceux prévus expressé-
ment par la présente Constitution.
Avant d’être mis en application, le règlement intérieur est obligatoire-
ment transmis par le Président du bureau provisoire de la chambre inté-
ressée à la Cour constitutionnelle qui se prononce sur sa conformité à la
Constitution dans un délai de quinze jours. Passé ce délai, le Règlement
intérieur est réputé conforme.
application.
Article 113
Outre les commissions permanentes et spéciales, les deux chambres
peuvent constituer une ou plusieurs commissions mixtes paritaires pour
concilier les points de vue lorsqu’elles sont en désaccord au sujet d’une
question sur laquelle elles doivent adopter la même décision en termes
identiques.
Si le désaccord persiste, l’Assemblée nationale statue définitivement.
Article 114
Chaque chambre du Parlement se réunit de plein droit en session
extraordinaire le quinzième jour suivant la proclamation des résultats des
élections législatives par la commission électorale nationale indépendante
en vue de :
1. l’installation du bureau provisoire dirigé par le doyen d’âge assisté des
deux les moins âgés ;
2. la validation des pouvoirs ;
3. l’élection et l’installation du bureau définitif ;
4. l’élaboration et l’adoption du règlement intérieur.
La séance d’ouverture est présidée par le secrétaire général de l’Admi-
nistration de chacune des deux chambres.
Pendant cette session, les deux chambres se réunissent pour élaborer
et adopter le règlement intérieur du Congrès.
La session extraordinaire prend fin à l’épuisement de l’ordre du jour.
Article 115
L’Assemblée nationale et le Sénat tiennent de plein droit, chaque année,
deux sessions ordinaires :
1. la première s’ouvre le 15 mars et se clôture le 15 juin ;
2. la deuxième s’ouvre le 15 septembre et se clôture le 15 décembre.
Si le 15 du mois de mars ou du mois de septembre est férié ou tombe

un dimanche, l’ouverture de la session a lieu le premier jour ouvrable qui
suit.
La durée de chaque session ordinaire ne peut excéder trois mois.
Article 116
Chaque chambre du Parlement peut être convoquée en session extra-
ordinaire par son président sur un ordre du jour déterminé, à la demande
soit de son bureau, soit de la moitié de ses membres, soit du Président
de la République, soit du Gouvernement.
La clôture intervient dès que la Chambre a épuisé l’ordre du jour pour
lequel elle a été convoquée et, au plus tard, trente jours à compter de la
date du début de la session.
Article 117
L’inscription, par priorité, à l’ordre du jour de chacune des chambres d’un
projet de loi, d’une proposition de loi ou d’une déclaration de politique
générale est de droit si le Gouvernement, après délibération en conseil
des ministres, en fait la demande.
Article 118
L’Assemblée nationale et le Sénat ne siègent valablement qu’à la majo-
rité absolue des membres qui les composent.
Les séances de l’Assemblée nationale et du Sénat sont publiques, sauf
si le huis clos est prononcé.
Le compte rendu analytique des débats ainsi que les documents de
l’Assemblée nationale et du Sénat sont publiés dans les annales parle-
mentaires.
Article 119
Les deux Chambres se réunissent en Congrès pour les cas suivants :
1. la procédure de révision constitutionnelle, conformément aux articles
218 à 220 de la présente Constitution ;
2. l’autorisation de la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de
siège et de la déclaration de guerre, conformément aux articles 85 et
86 de la présente Constitution ;
3. l’audition du discours du Président de la République sur l’état de la
Nation, conformément à l’article 77 de la présente Constitution ;
4. la désignation des trois membres de la Cour constitutionnelle, confor-
mément aux dispositions de l’article 158 de la présente Constitution.
Article 120
Lorsque les deux Chambres siègent en Congrès, le bureau est celui de
l’Assemblée nationale et la présidence est, à tour de rôle, assurée par le
président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat.
Le Congrès adopte son règlement intérieur.
Avant d’être mis en application, le règlement intérieur est communiqué
par le président du Congrès à la Cour constitutionnelle qui se prononce
sur la conformité de ce règlement à la présente Constitution dans un
délai de 15 jours.
Passé ce délai, le règlement intérieur est réputé conforme.
application.
Article 121
Chacune des chambres ou le Congrès ne siège valablement que pour
autant que la majorité absolue de ses membres se trouve réunie. Sous
réserve des autres dispositions de la Constitution, toute résolution ou
toute décision est prise conformément au Règlement intérieur de chacune
des chambres ou du Congrès.
Les votes sont émis, soit par appel nominal et à haute voix, soit à
main levée, soit par assis et levé, soit par bulletin secret, soit par procédé
électronique. Sur l’ensemble d’un texte de loi, le vote intervient par appel
nominal et à haute voix. Les votes peuvent également être émis par un
procédé technique donnant plus de garanties.
Sous réserve des autres dispositions de la Constitution, chacune des
chambres ou le Congrès peut décider le secret du vote pour l’adoption
d’une résolution déterminée.
Toutefois, en cas des délibérations portant sur des personnes, le vote
s’effectue par bulletin secret.
Section 3 : Des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir

législatif
Article 122
Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, la
loi fixe les règles concernant :
1. les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens
pour l’exercice des libertés publiques ;
2. le régime électoral ;
3. les finances publiques ;
4. les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur
personne et en leurs biens ;
5. la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matri-

moniaux, les successions et les libéralités ;
6. la détermination des infractions et des peines qui leur sont appli-
cables, la procédure pénale, l’organisation et le fonctionnement du
pouvoir judiciaire, la création de nouveaux ordres de juridictions, le
statut des magistrats, le régime juridique du Conseil supérieur de la
magistrature ;
7. l’organisation du Barreau, l’assistance judiciaire et la représentation
en justice ;
8. le commerce, le régime de la propriété des droits et des obligations
civiles et commerciales ;
9. l’amnistie et l’extradition ;
10. l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions
de toute nature, le régime d’émission de la monnaie ;
11. les emprunts et engagements financiers de l’État ;
12. les statuts des agents de carrière des services publics de l’État, du
personnel de l’enseignement supérieur, universitaire et de la recherche
scientifique ;
13. les Forces armées, la Police et les services de sécurité ;
14. le droit du travail et de la sécurité sociale ;
15. l’organisation générale de la défense et de la Police nationale, le
mode de recrutement des membres des Forces armées et de la Police
nationale, l’avancement, les droits et obligations des militaires et des
personnels de la police.
Article 123
Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, la
loi détermine les principes fondamentaux concernant :
1. la libre administration des provinces et des entités territoriales décen-
tralisées, de leurs compétences et de leurs ressources ;
2. la création des entreprises, établissements et organismes publics ;
3. le régime foncier, minier, forestier et immobilier ;
4. la mutualité et l’épargne ;
5. l’enseignement et la santé ;
6. le régime pénitentiaire ;
7. le pluralisme politique et syndical ;
8. le droit de grève ;
9. l’organisation des médias ;
11. la coopérative ;
12. la culture et les arts ;
13. les sports et les loisirs ;
14. l’agriculture, l’élevage, la pêche et l’aquaculture ;

15. la protection de l’environnement et le tourisme ;
16. la protection des groupes vulnérables.
Article 124
Les lois auxquelles la Constitution confère le caractère de loi organique,
sont votées et modifiées à la majorité absolue des membres composant
chaque Chambre dans les conditions suivantes :
1. la proposition de loi n’est soumise à la délibération et au vote de la
première Chambre saisie qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours
après son dépôt au Gouvernement ;
2. la procédure de l’article 132 est applicable. Toutefois, faute d’accord entre
les deux Chambres, le texte ne peut être adopté par l’Assemblée natio-
nale en dernière lecture qu’à la majorité absolue de ses membres ;
3. les lois organiques ne peuvent être promulguées qu’après déclaration
par la Cour constitutionnelle obligatoirement saisie par le Président de
la République, de leur conformité à la Constitution dans un délai de
quinze jours.
Article 125
Si un projet ou une proposition de loi est déclaré urgent par le Gouver-
nement, il est examiné par priorité dans chaque Chambre par la commis-
sion compétente suivant la procédure prévue par le Règlement intérieur
de chacune d’elles.
La procédure normale est appliquée aux propositions ou aux projets de
loi portant amendement de la Constitution ou modifiant les lois organiques
ainsi qu’aux projets de loi d’habilitation prévue à l’article 129.
Article 126
Les Lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État.
L’Assemblée nationale et le Sénat votent les projets de lois de finances
dans les conditions prévues pour la loi organique visée à l’article 124 de
la Constitution.
Le projet de loi de finances de l’année, qui comprend notamment le
budget, est déposé par le Gouvernement sur le bureau de l’Assemblée
nationale au plus tard le quinze septembre de chaque année.
Les créations et transformations d’emplois publics ne peuvent être
opérées hors les prévisions des lois de finances.
Si le projet de loi de finances, déposé dans les délais constitutionnels,
n’est pas voté avant l’ouverture du nouvel exercice, il est mis en vigueur
par le Président de la République, sur proposition du Gouvernement
délibérée en Conseil des ministres, compte tenu des amendements votés

par chacune dès deux Chambres.
Si le projet de loi de finances n’a pas été déposé en temps utile pour
être promulgué avant le début de l’exercice, le Gouvernement demande à
l’Assemblée nationale et au Sénat l’ouverture de crédits provisoires.
Si, quinze jours avant la fin de la session budgétaire, le Gouvernement
n’a pas déposé son projet de budget, il est réputé démissionnaire.
Dans le cas où l’Assemblée nationale et le Sénat ne se prononcent
pas dans les quinze jours sur l’ouverture des crédits provisoires, les dis-
positions du projet prévoyant ces crédits sont mises en vigueur par le
Président de la République sur proposition du Gouvernement délibérée
en conseil des ministres.
Si, compte tenu de la procédure ci-dessus prévue, la loi de finances
de l’année n’a pu être mise en vigueur au premier jour du mois de février
de l’exercice budgétaire, le Président de la République, sur proposition
du Gouvernement délibérée en conseil des ministres, met en exécution
le projet de loi de finances, compte tenu des amendements votés par
chacune des deux chambres.
Article 127
Les amendements au projet de loi de finances ne sont pas recevables
lorsque leur adoption a pour conséquence, soit une diminution des recettes,
soit un accroissement des dépenses, à moins qu’ils ne soient assortis de
propositions compensatoires.
Article 128
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un
caractère réglementaire. Les textes à caractère de loi intervenus en ces
matières peuvent être modifiés par décret si la Cour constitutionnelle, à la
demande du gouvernement, a déclaré qu’ils ont un caractère réglementaire
en vertu de l’alinéa précédent.
Article 129
Le Gouvernement peut, pour l’exécution urgente de son programme
d’action, demander à l’Assemblée nationale ou au Sénat l’autorisation de
prendre, par ordonnances-lois, pendant un délai limité et sur des matières
déterminées, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Ces ordonnances-lois sont délibérées en Conseil des ministres. Elles
entrent en vigueur dès leur publication et deviennent caduques si le projet
de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement au plus tard à
la date limite fixée par la loi d’habilitation.
À l’expiration du délai visé à l’alinéa premier du présent article, si le

Parlement ne ratifie pas ces ordonnances-lois, celles-ci cessent de plein
droit de produire leurs effets.
Les ordonnances-lois délibérées en Conseil des ministres et ratifiées
ne peuvent être modifiées dans leurs dispositions que par la loi.
Les ordonnances-lois cessent de plein droit de produire leurs effets en
cas de rejet du projet de loi de ratification.
Article 130
L’initiative des lois appartient concurremment au Gouvernement, à
chaque député et à chaque sénateur.
Les projets de loi adoptés par le Gouvernement en Conseil des ministres
sont déposés sur le Bureau de l’une des chambres. Toutefois, s’agissant
de la loi de finances, le projet est impérativement déposé dans les délais
prévus à l’article 126 sur le bureau de l’Assemblée nationale.
Les propositions de loi sont, avant délibération et adoption, notifiées
pour information au Gouvernement qui adresse, dans les quinze jours
suivant leur transmission, ses observations éventuelles au bureau de l’une
ou l’autre chambre. Passé ce délai, ces propositions de loi sont mises en
délibération.
Article 131
Les membres du Gouvernement ont accès aux travaux de l’Assemblée
nationale et du Sénat ainsi qu’à ceux de leurs commissions.
S’ils en sont requis, les membres du Gouvernement ont l’obligation
d’assister aux séances de l’Assemblée nationale et à celles du Sénat, d’y
prendre la parole et de fournir aux parlementaires toutes les explications
qui leur sont demandées sur leurs activités.
Article 132
La discussion des projets de loi porte, devant la première chambre
saisie, sur le texte déposé par le Gouvernement. Une chambre saisie d’un
texte déjà voté par l’autre chambre ne délibère que sur le texte qui lui
est transmis.
Article 133
Les membres du Gouvernement ont le droit de proposer des amende-
ments aux textes en discussion mais ne participent pas au vote.
Article 134
Les propositions de loi et les amendements formulés par les
membres de l’Assemblée nationale ou du Sénat ne sont pas recevables
lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique,
à moins qu’ils ne soient assortis de propositions dégageant les recettes
ou les économies correspondantes.
Article 135
Tout projet ou toute proposition de loi est examiné successivement par
les deux Chambres en vue de l’adoption d’un texte identique.
Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux chambres, un projet
ou une proposition de Ici n’a pu être adopté après une lecture par chaque
chambre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte
sur les dispositions restant en discussion est mise en place par les deux
Bureaux.
Le texte élaboré par la commission mixte paritaire est soumis pour
adoption aux deux chambres.
Si la commission mixte paritaire ne parvient pas à l’adoption d’un texte
unique ou si ce texte n’est pas approuvé dans les conditions prévues à
l’alinéa précédent, l’Assemblée nationale statue définitivement. En ce cas,
l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission
mixte paritaire, soit le dernier texte voté par elle, modifié, le cas échéant,
par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
Article 136
Dans les six jours de son adoption, la loi est transmise au Président
de la République pour sa promulgation. Le Premier ministre en reçoit
ampliation.
Article 137
Dans un délai de quinze jours de 13 transmission, le Président de la
République peut demander à l’Assemblée nationale ou au Sénat une nou-
velle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle
délibération ne peut être refusée.
Le texte soumis à une seconde délibération est adopté par l’Assemblée
nationale et le Sénat soit sous la forme initiale, soit après modification à
la majorité absolue des membres qui les composent.
Article 138
Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution,
les moyens d’information et de contrôle de l’Assemblée nationale ou du
Sénat, sur le Gouvernement, les entreprises publiques, les établissements
et services publics sont :
1. la question orale ou écrite avec ou sans débat non suivi de vote ;
2. la question d’actualité ;
3. l’interpellation ;
4. la commission d’enquête ;
5. l’audition par les Commissions.
Ces moyens de contrôle s’exercent dans les conditions déterminées
par le règlement intérieur de chacune des chambres et donnent lieu, le
cas échéant, à la motion de défiance ou de censure, conformément aux
articles 146 et 147 de la présente Constitution.
Article 139
La Cour constitutionnelle peut être saisie d’un recours visant à faire
déclarer une loi à promulguer non conforme à la Constitution par :
1. le Président de la République dans les quinze jours qui suivent la
transmission à lui faite de la loi définitivement adoptée ;
2. le Premier ministre dans les quinze jours qui suivent la transmission
à lui faite de la loi définitivement adoptée ;
3. le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat dans
les quinze jours qui suivent son adoption définitive ;
4. un nombre de députés ou de sénateurs au moins égal au dixième des
membres de chacune des chambres, dans les quinze jours qui suivent
son adoption définitive.
La loi ne peut être promulguée que si elle a été déclarée conforme
à la Constitution par la Cour constitutionnelle qui se prononce dans les
trente jours de sa saisine. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s’il
y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. Passé ces délais, la loi est
réputée conforme à la Constitution.
Article 140
Le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours
de sa transmission après l’expiration des délais prévus par les articles 136
et 137 de la Constitution.
À défaut de promulgation de la loi par le Président de la République
dans les délais constitutionnels, la promulgation est de droit.
Article 141
Les lois sont revêtues du sceau de l’État et publiées au journal
officiel.
Article 142
La loi entre en vigueur trente jours après sa publication au journal
officiel à moins qu’elle n’en dispose autrement.
Dans tous les cas, le Gouvernement assure la diffusion en français et

dans chacune des quatre langues nationales dans le délai de soixante
jours à dater de la promulgation.
Article 143
Conformément aux dispositions de l’article 86 de la Constitution, le
Président de la République déclare la guerre sur décision du conseil des
ministres après avis du conseil supérieur de la défense et autorisation de
deux chambres
Il en informe la Nation par un message.
Les droits et devoirs des citoyens, pendant la guerre ou en cas d’inva-
sion ou d’attaque du territoire national par des forces de l’extérieur, font
l’objet d’une loi.
Article 144
En application des dispositions de l’article 85 de la présente Constitu-
tion, l’état de siège, comme l’état d’urgence, est déclaré par le Président
de la République.
L’Assemblée nationale et le Sénat se réunissent alors de plein droit.
S’ils ne sont pas en session, une session extraordinaire est convoquée à
cet effet conformément à l’article 116 de la présente Constitution.
La clôture des sessions ordinaires ou extraordinaires est de droit
retardée pour permettre, le cas échéant, l’application des dispositions de
l’alinéa précédent.
L’état d’urgence ou l’état de siège peut être proclamé sur tout ou partie
du territoire de la République pour une durée de trente jours.
L’ordonnance proclamant l’état d’urgence ou l’état de siège cesse
de plein droit de produire ses effets après l’expiration du délai prévu à
l’alinéa trois du présent article, à moins que l’Assemblée nationale et le
Sénat, saisis par le Président de la République sur décision du conseil des
ministres, n’en aient autorisé la prorogation pour des périodes successives
de quinze jours.
L’Assemblée nationale et le Sénat peuvent, par une loi, mettre fin à
tout moment à l’état d’urgence ou à l’état de siège.
Article 145
En cas d’état d’urgence Ou d’état de siège, le Président de la République
prend, par ordonnances délibérées en conseil des ministres, les mesures
nécessaires pour faire face à la situation.
Ces ordonnances sont, dès leur signature, soumises à la Cour consti-
tutionnelle qui, toutes affaires cessantes, déclare si elles dérogent,ou non
à la présente Constitution.
Article 146
Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres,
engager devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement
sur son programme, sur une déclaration de politique générale ou sur le
vote d’un texte.
L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement
ou d’un membre du Gouvernement par le vote d’une motion de censure
ou de défiance. La motion de censure contre le Gouvernement n’est rece-
vable que si elle est signée par un quart des membres de l’Assemblée
nationale. La motion de défiance contre un membre du Gouvernement
n’est recevable que si elle est signée par un dixième des membres de
l’Assemblée nationale.
après le dépôt de la motion. Seuls sont recensés les votes favorables à
la motion.de censure ou de défiance qui ne peut être adoptée qu’à la
majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. Si la
Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l’approbation
d’une déclaration de politique générale.
Article 147
Lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure, le Gou-
vernement est réputé démissionnaire. Dans ce cas, le Premier ministre
remet la démission du Gouvernement au Président de la République dans
les vingt quatre heures.
Lorsqu’une motion de défiance contre un membre du Gouvernement
est adoptée, celui-ci est réputé démissionnaire.
Article 148
En cas de crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée natio-
nale, le Président de la République peut, après consultation du Premier
ministre et des Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, prononcer
la dissolution de l’Assemblée nationale.
Aucune dissolution ne peut intervenir dans l’année qui suit les élections,
ni pendant les périodes de l’état d’urgence ou de siège ou de guerre, ni
pendant que la République est dirigée par un Président intérimaire.
À la suite d’une dissolution de l’Assemblée nationale, la Commission
électorale nationale indépendante convoque les électeurs en vue de
l’élection, dans le délai de soixante jours suivant la date de publication

de l’ordonnance de dissolution, d’une nouvelle Assemblée nationale.
Section 4 : Du pouvoir judiciaire
§ 1er. Des dispositions générales
Article 149
Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pou-
voir exécutif.
Il est dévolu aux Cours et Tribunaux qui sont : la Cour constitution-
nelle, la Cour de cassation, le Conseil d’État, la Haute Cour militaire, les
cours et tribunaux civils et militaires ainsi que les parquets rattachés à
ces juridictions.
La justice est rendue sur l’ensemble du territoire national au nom du
peuple.
Les arrêts et les jugements ainsi que les ordonnances des Cours et
tribunaux sont exécutés au nom du Président de la République.
Il ne peut être créé des Tribunaux extraordinaires ou d’exception sous
quelque dénomination que ce soit.
La loi peut créer des juridictions spécialisées.
Le pouvoir judiciaire dispose d’un budget élaboré par le Conseil supérieur
de la magistrature et transmis au Gouvernement pour être inscrit dans le
budget général de l’État. Le Premier Président de la Cour de cassation en
est l’ordonnateur. Il est assisté par le Secrétariat permanent du Conseil
supérieur de la magistrature.
Article 150
Le pouvoir judiciaire est le garant des libertés individuelles et des droits
fondamentaux des citoyens.
Les juges ne sont soumis dans l’exercice de leur fonction qu’à l’autorité
de la loi. Une loi organique fixe le statut des magistrats.
Le magistrat du siège est inamovible. Il ne peut être déplacé que par
une nomination nouvelle ou à sa demande ou par rotation motivée décidée
par le Conseil supérieur de la magistrature.
Article 151
Le pouvoir exécutif ne peut donner d’injonction au juge dans l’exercice
de sa juridiction, ni statuer sur les différends, ni entraver le cours de la
justice, ni s’opposer à l’exécution d’une décision de justice.
Le pouvoir législatif ne peut ni statuer sur des différends juridictionnels,
ni modifier une décision de justice, ni s’opposer à son exécution.
Toute loi dont l’objectif est manifestement de fournir une solution à

un procès en cours est nulle et de nul effet.
Article 152
Le Conseil supérieur de la magistrature est l’organe de gestion du
pouvoir judiciaire.
Le Conseil supérieur de la magistrature est composé de :
1. Président de la Cour constitutionnelle ;
2. Procureur général près la Cour constitutionnelle ;
3. Premier Président de la Cour de cassation ;
4. Procureur général près la Cour de cassation ;
5. Premier Président du Conseil d’État ;
6. Procureur général près le Conseil d’État ;
7. Premier Président de la Haute Cour militaire ;
8. Auditeur général près la Haute Cour militaire ;
9. Premiers Présidents des Cours d’Appel ;
10. Procureurs Généraux près les Cours d’Appel ;
11. Premiers Présidents des Cours administratives d’Appel ;
12. Procureurs Généraux près les Cours administratives d’Appel ;
13. Premiers Présidents des Cours militaires ;
14. Auditeurs militaires supérieurs ;
15. deux magistrats de siège par ressort de Cour d’Appel, élus par
l’ensemble des magistrats du ressort pour un mandat de trois ans ;
16. deux magistrats du parquet par ressort de Cour d’Appel, élus par
l’ensemble des magistrats du ressort pour un mandat de trois ans ;
17. un magistrat de siège par ressort de Cour militaire ;
18. un magistrat de parquet par ressort de Cour militaire.
Il élabore les propositions de nomination, de promotion et de révoca-
tion des magistrats.
Il exerce le pouvoir disciplinaire sur les magistrats. Il donne ses avis
en matière de recours en grâce.
Une loi organique détermine l’organisation et le fonctionnement du
Conseil supérieur de la magistrature.
§ 2. Des juridictions de l’ordre judiciaire
Article 153
Il est institué un ordre de juridictions judiciaires, composé des cours
et tribunaux civils et militaires placés sous le contrôle de la Cour de
cassation.
Sans préjudice des autres compétences qui lui sont reconnues par la
présente Constitution ou par les lois de la République, la Cour de cassation
connaît des pourvois en cassation formés contre les arrêts et jugements
rendus en dernier ressort par les cours et tribunaux civils et militaires.
Dans les conditions fixées par la Constitution et les lois de la Répu-
blique, la Cour de cassation connaît en premier et dernier ressort des
infractions commises par :
1. les membres de l’Assemblée nationale et du Sénat ;
2. les membres du Gouvernement autres que le Premier ministre ;
3. les membres de la Cour constitutionnelle ;
4. les magistrats de la Cour de cassation ainsi que du parquet près cette
Cour ;
5. les membres du Conseil d’État et les membres du Parquet près ce
Conseil ;
6. les membres de la Cour des Comptes et les membres du parquet près
cette Cour ;
7. les Premiers Présidents des Cours d’appel ainsi que les Procureurs
généraux près ces cours ;
8. les Premiers Présidents des Cours administratives d’appel et les Pro-
cureurs près ces cours ;
9. les Gouverneurs, les Vice-gouverneurs de province et les ministres
provinciaux ;
10. les Présidents des Assemblées provinciales.
Les Cours et Tribunaux, civils et militaires, appliquent les traités inter-
nationaux dûment ratifiés, les lois, les actes réglementaires pour autant.
qu’ils soient conformes aux lois ainsi que la coutume pour autant que
celle-ci ne soit pas contraire à l’ordre public ou aux bonnes mœurs.
L’organisation, le fonctionnement et les compétences des juridictions
de l’ordre judiciaire sont déterminés par une loi organique.
§ 3. Des juridictions de l’ordre administratif
Article 154
Il est institué un ordre de juridictions administratives composé du
Conseil d’État et des Cours et Tribunaux administratifs.
Article 155
Sans préjudice des autres compétences que lui reconnaît la Consti-
tution ou la loi, le Conseil d’État connaît, en premier et dernier ressort,
des recours pour violation de la loi, formés contre les actes, règlements
et décisions des autorités administratives centrales.
Il connaît en appel des recours contre les décisions des Cours admi-
nistratives d’appel.
Il connaît, dans les cas où il n’existe pas d’autres juridictions compé-
tentes, de demandes d’indemnités relatives à la réparation d’un dommage
exceptionnel, matériel ou moral résultant d’une mesure prise ou ordonnée
par les autorités de la République. Il se prononce en équité en tenant
compte de toutes les circonstances d’intérêt public ou privé.
L’organisation, la compétence et le fonctionnement des juridictions de
l’ordre administratif sont fixés par une loi organique.
§ 4. Des juridictions militaires
Article 156
Les juridictions militaires connaissent des infractions commises par les
membres des Forces armées et de la Police nationale.
En temps de guerre ou lorsque l’état de siège ou d’urgence est proclamé,
le Président de la République, par une décision délibérée en Conseil des
ministres, peut suspendre sur tout ou partie de la République et pour la
durée et les infractions qu’il fixe, l’action répressive des Cours et Tribunaux
de droit commun au profit de celle des juridictions militaires. Cependant,
le droit d’appel ne peut être suspendu.
Une loi organique fixe les règles de compétence, d’organisation et de
fonctionnement des juridictions militaires.
§ 5. De la Cour constitutionnelle
Article 157
Il est institué une Cour constitutionnelle.
Article 158
La Cour constitutionnelle comprend neuf membres nommés par le
Président de la République dont trois sur sa propre initiative, trois dési-
gnés par le Parlement réuni en Congrès et trois désignés par le Conseil
supérieur de la magistrature.
Les deux tiers des membres de la Cour constitutionnelle doivent être
des juristes provenant de la magistrature, du barreau ou de l’enseignement
universitaire.
Le mandat des membres de la Cour constitutionnelle est de neuf ans
non renouvelable.
La Cour constitutionnelle est renouvelée par tiers tous les trois ans.
Toutefois, lors de chaque renouvellement, il sera procédé au tirage au sort
d’un membre par groupe.
Le Président de la Cour constitutionnelle est élu par ses pairs pour une
durée de trois ans renouvelable une seule fois. Il est investi par ordonnance
du Président de la République.
Article 159
Nul ne peut être nommé membre de la Cour constitutionnelle :
1. s’il n’est congolais
2. s’il ne justifie d’une expérience éprouvée de quinze ans dans les
domaines juridique ou politique.
Article 160
La Cour constitutionnelle est chargée du contrôle de la constitution-
nalité des lois et des actes ayant force de loi.
Les lois organiques, avant leur promulgation, et les règlements intérieurs
des chambres parlementaires et du Congrès, de la Commission électorale
nationale indépendante ainsi que du Conseil supérieur de l’audiovisuel et
de la communication, avant leur mise en application, doivent être sou-
mis à la Cour constitutionnelle qui se prononce sur leur conformité à la
Constitution.
Aux mêmes fins d’examen de la constitutionnalité, les lois peuvent
être déférées à la Cour constitutionnelle, avant leur promulgation, par le
Président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assem-
blée nationale, le président du Sénat ou le dixième des députés ou des
sénateurs.
La Cour constitutionnelle statue dans le délai de trente jours. Toutefois,
à la demande du Gouvernement, s’il y a urgence, ce délai est ramené à
huit jours.
Article 161
La Cour constitutionnelle connaît des recours en interprétation de la
Constitution sur saisine du Président de la République, du Gouvernement,
du Président du Sénat, du Président de l’Assemblée nationale, d’un dixième
des membres de chacune des chambres parlementaires, des gouverneurs
de province et des présidents des Assemblées provinciales.
Elle juge du contentieux des élections présidentielles et législatives
ainsi que du référendum.
Elle connaît des conflits de compétences entre le pouvoir exécutif et
le pouvoir législatif ainsi qu’entre l’État et les provinces.
Elle connaît des recours contre les arrêts rendus par la Cour de cassation
et le Conseil d’État, uniquement en tant qu’ils se prononcent sur l’attri-
bution du litige aux juridictions de l’ordre judiciaire ou administratif. Ce
recours n’est recevable que si un déclinatoire de juridiction a été soulevé

par ou devant la Cour de cassation ou le Conseil d’État.
Les modalités et les effets des recours visés aux alinéas précédents
sont déterminés par la loi.
Article 162
La Cour constitutionnelle est juge de l’exception d’inconstitutionnalité
soulevée devant ou par une juridiction.
Toute personne peut saisir la Cour constitutionnelle pour inconstitu-
tionnalité de tout acte législatif ou réglementaire.
Elle peut, en outre, saisir la Cour constitutionnelle, par la procédure
de l’exception de l’inconstitutionnalité invoquée dans une affaire qui la
concerne devant une juridiction.
Celle-ci surseoit à statuer et saisit, toutes affaires cessantes, la Cour
constitutionnelle.
Article 163
La Cour constitutionnelle est la juridiction pénale du Chef de l’État et du
Premier ministre dans les cas et conditions prévus par la Constitution.
Article 164
La Cour constitutionnelle est le juge pénal du Président de la République
et du Premier ministre pour des infractions politiques de haute trahison,
d’outrage au Parlement, d’atteinte à l’honneur ou à la probité ainsi que
pour les délits d’initié et pour les autres infractions de droit commun
commises dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.
Elle est également compétente pour juger leurs co-auteurs et complices.
Article 165
Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, il y a
haute trahison lorsque le Président de la République a violé intentionnel-
lement la Constitution ou lorsque lui ou le Premier ministre sont reconnus
auteurs, co-auteurs ou complices de violations graves et caractérisées des
Droits de l’Homme, de cession d’une partie du territoire national.
Il y a atteinte à l’honneur ou à la probité notamment lorsque le compor-
tement personnel du Président de la République ou du Premier ministre est
contraire aux bonnes mœurs ou qu’ils sont reconnus auteurs, co-auteurs ou
complices de malversations, de corruption ou d’enrichissement illicite.
Il y a délit d’initié dans le chef du Président de la République ou du
Premier ministre lorsqu’il effectue des opérations sur valeurs immobilières
ou sur marchandises à l’égard desquelles il possède des informations pri-
vilégiées et dont il tire profit avant que ces informations soient connues
du public. Le délit d’initié englobe l’achat ou la vente d’actions fondés sur

des renseignements qui ne seraient jamais divulgués aux actionnaires.
Il y a outrage au Parlement lorsque sur des questions posées par l’une
ou l’autre Chambre du Parlement sur l’activité gouvernementale, le Premier
ministre ne fournit aucune réponse dans un délai de trente jours.
Article 166
La décision de poursuites ainsi que la mise en accusation du Président
de la République et du Premier ministre sont votées à la majorité des
deux tiers des membres du Parlement composant le Congrès suivant la
procédure prévue par le Règlement intérieur.
La décision de poursuites ainsi que la mise en accusation des membres
du Gouvernement sont votées à la majorité absolue des membres compo-
sant l’Assemblée nationale suivant la procédure prévue par le Règlement
intérieur.
Les membres du Gouvernement mis en accusation, présentent leur
démission.
Article 167
En cas de condamnation, le Président de la République et le Premier
ministre sont déchus de leurs charges. La déchéance est prononcée par
la Cour constitutionnelle.
Pour les infractions commises en dehors de l’exercice de leurs fonctions,
les poursuites contre le Président de la République et le Premier ministre
sont suspendues jusqu’à l’expiration de leurs mandats. Pendant ce temps,
la prescription est suspendue.
Article 168
Les arrêts de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun
recours et sont immédiatement exécutoires. Ils sont obligatoires et s’im-
posent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives et juri-
dictionnelles, civiles et militaires ainsi qu’aux particuliers.
Tout acte déclaré non conforme à la Constitution est nul de plein
droit.
Article 169
L’organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle sont
fixés par une loi organique.
Section 5 : Des Finances publiques
§ 1er. Des dispositions générales
Article 170
Le Franc congolais est l’unité monétaire de la République Démocratique
du Congo. Il a le pouvoir libératoire sur tout le territoire national.
Article 171
Les finances du pouvoir central et celles des provinces sont
distinctes.
Article 172
L’exercice budgétaire commence le premier janvier et se termine le
31 décembre.
Article 173
Le compte général de la République est soumis chaque année au Par-
lement par la Cour des comptes avec ses observations.
Le compte général de la République est arrêté par la loi.
Article 174
Il ne peut être établi d’impôts que par la loi.
La contribution aux charges publiques constitue un devoir pour toute
personne vivant en République Démocratique du Congo.
Il ne peut être établi d’exemption ou d’allègement fiscal qu’en vertu
de la loi.
Article 175
Le budget des recettes et des dépenses de l’État, à savoir celui du
pouvoir central et des provinces, est arrêté chaque année par une loi.
La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est
établie à 40 %. Elle est retenue à la source.
La loi fixe la nomenclature des autres recettes locales et la modalité
de leur répartition.
§ 2. De la Banque centrale
Article 176
La Banque centrale du Congo est l’institut d’émission de la République
Démocratique du Congo.
À ce titre, elle a pour mission :
1. la garde des fonds publics ;

2. la sauvegarde et la stabilité monétaire ;
3. la définition et la mise en œuvre de la politique monétaire ;
4. le contrôle de l’ensemble de l’activité bancaire ;
5. de conseil économique et financier du Gouvernement.
Dans la réalisation de ces missions et attributions, la Banque centrale
du Congo est indépendante et jouit de l’autonomie de gestion.
Article 177
L’organisation et le fonctionnement de la Banque centrale du Congo
sont fixés par une loi organique.
§ 3. De la Cour des comptes
Article 178
Il est institué en République Démocratique du Congo une Cour des
comptes. La Cour des comptes relève de l’Assemblée nationale.
Les membres de la Cour des comptes sont nommés, relevés de leurs
fonctions et, le cas échéant, révoqués par le Président de la République,
après avis de l’Assemblée nationale.
Les membres de la Cour des comptes doivent justifier d’une haute
qualification en matière financière, juridique ou administrative et d’une
expérience professionnelle d’au moins dix ans.
Article 179
La composition, l’organisation et le fonctionnement de la Cour des
comptes sont fixés par une loi organique.
Article 180
La Cour des comptes contrôle, dans les conditions fixées par la loi, la
gestion des finances de l’État, des biens publics ainsi que les comptes
des provinces, des entités territoriales décentralisées ainsi que des orga-
nismes publics.
Elle publie, chaque année, un rapport remis au Président de la Répu-
blique, au Parlement et au Gouvernement.
Le rapport est publié au Journal officiel.
§ 4. De la Caisse nationale de péréquation
Article 181
Il est institué une Caisse nationale de péréquation. Elle est dotée de
la personnalité juridique.
La Caisse nationale de péréquation a pour mission de financer des
projets et programmes d’investissement public, en vue d’assurer la soli-
darité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les
provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées.
Elle dispose d’un budget alimenté par le Trésor public à concurrence
de dix pour cent de la totalité des recettes à caractère national revenant
à l’État chaque année.
Elle est placée sous la tutelle du Gouvernement.
Une loi organique fixe son organisation et son fonctionnement.
Section 6 : De la Police nationale et des Forces armées
§ 1er. De la Police nationale
Article 182
La Police nationale est chargée de la sécurité publique, de la sécurité
des personnes et de leurs biens, du maintien et du rétablissement de l’ordre
public ainsi que de la protection rapprochée des hautes autorités.
Article 183
La Police nationale est apolitique. Elle est au service de la Nation
congolaise. Nul ne peut la détourner à ses fins propres.
La Police nationale exerce son action sur l’ensemble du territoire
national dans le respect de la présente Constitution et des lois de la
République.
Article 184
La Police nationale est soumise à l’autorité civile locale et est placée
sous la responsabilité du ministère qui a les affaires intérieures dans ses
attributions.
Article 185
Les effectifs, à tous les niveaux, les fonctions de commandement en
tout temps et en toute circonstance, doivent tenir compte des critères
objectifs liés à la fois à l’aptitude physique, à une instruction suffisante
et à une moralité éprouvée ainsi qu’à une représentation équitable des
provinces.
Article 186
Une loi organique fixe l’organisation et le fonctionnement de la Police
nationale.
§ 2. Des Forces armées
Article 187
Les Forces armées comprennent la force terrestre, la force aérienne, la
force navale et leurs services d’appui.
Elles ont pour mission de défendre l’intégrité du territoire national et
les frontières. Dans les conditions fixées par la loi, elles participent, en
temps de paix, au développement économique, social et culturel ainsi
qu’à la protection des personnes et de leurs biens.
Article 188
Les Forces armées sont républicaines. Elles sont au service de la Nation
toute entière.
Nul ne peut, sous peine de haute trahison, les détourner à ses fins
propres. Elles sont apolitiques et soumises à l’autorité civile.
Article 189
Les effectifs à tous les niveaux, les fonctions de commandement en
tout temps et en toute circonstance, doivent tenir compte des critères
objectifs liés à la fois à l’aptitude physique, à une instruction suffisante,
à une moralité éprouvée ainsi qu’à une représentation équitable des pro-
vinces.
Article 190
Nul ne peut, sous peine de haute trahison, organiser des formations
militaires, paramilitaires ou des milices privées, ni entretenir une jeunesse
armée.
Article 191
Une loi organique fixe l’organisation et le fonctionnement des Forces
armées.
Article 192
Il est institué un Conseil supérieur de la défense.
Le Conseil supérieur de la défense est présidé par le Président de
la République et, en cas d’absence ou d’empêchement, par le Premier
ministre.
Une loi organique détermine l’organisation, la composition, les attribu-

tions et le fonctionnement du Conseil supérieur de la défense.
Section 7 : De l’Administration publique
Article 193
L’Administration publique est apolitique, neutre et impartiale. Nul ne
peut la détourner à des fins personnelles ou partisanes.
Elle comprend la fonction publique ainsi que tous les organismes et
services assimilés.
Article 194
Une loi organique fixe l’organisation et le fonctionnement des servi-
ces publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales
décentralisées.
CHAPITRE 2 : DES PROVINCES
Section 1re. Des institutions politiques provinciales
Article 195
Les institutions provinciales sont :
1. l’Assemblée provinciale ;
2. le Gouvernement provincial.
Article 196
Les provinces sont organisées conformément aux principes énoncés à
l’article 3 de la présente Constitution.
Les subdivisions territoriales à l’intérieur des provinces sont fixées par
une loi organique.
Article 197
L’Assemblée provinciale est l’organe délibérant de la province. Elle
délibère dans le domaine des compétences réservées à la province et
contrôle le Gouvernement provincial ainsi que les services publics pro-
vinciaux et locaux.
Elle légifère par voie d’édit.
Ses membres sont appelés députés provinciaux.
Ils sont élus au suffrage universel direct et secret ou cooptés pour un
mandat de cinq ans renouvelable.
Le nombre de députés provinciaux cooptés ne peut dépasser le dixième

des membres qui composent l’Assemblée provinciale.
Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, les
dispositions des articles 100, 101, 102, 103, 108 et 109 sont applicables,
mutatis mutandis, aux Assemblées provinciales.
Articles 198
Le Gouvernement provincial est composé d’un Gouverneur, d’un Vice-
gouverneur et des ministres provinciaux.
Le gouverneur et le vice-gouverneur sont élus pour un mandat de cinq
ans renouvelable une seule fois par les députés provinciaux au sein ou
en dehors de l’Assemblée provinciale. Ils sont investis par ordonnance du
Président de la République.
Les ministres provinciaux sont désignés par le Gouverneur au sein ou
en dehors de l’Assemblée provinciale.
La composition du Gouvernement provincial tient compte de la repré-
sentativité provinciale.
Le nombre de ministres provinciaux ne peut dépasser dix.
Avant d’entrer en fonction, le Gouverneur présente à l’Assemblée pro-
vinciale le programme de son Gouvernement.
qui composent l’Assemblée provinciale, celle-ci investit les ministres.
Les membres du Gouvernement provincial peuvent être, collectivement
ou individuellement, relevés de leurs fonctions par le vote d’une motion
de censure ou de défiance de l’Assemblée provinciale.
Les dispositions des articles 146 et 147 de la présente Constitution s’ap-
pliquent, mutatis mutandis, aux membres du Gouvernement provincial.
Article 199
Deux ou plusieurs provinces peuvent, d’un commun accord, créer un
cadre d’harmonisation et de coordination de leurs politiques respectives
et gérer en commun certains services dont les attributions portent sur les
matières relevant de leurs compétences.
Article 200
Il est institué une Conférence des Gouverneurs de province.
Elle a pour mission d’émettre des avis et de formuler des suggestions sur
la politique à mener et sur la législation à édicter par la République.
La Conférence des Gouverneurs de province est composée, outre les
Gouverneurs de province, du Président de la République, du Premier
ministre et du ministre de l’intérieur. Tout autre membre du Gouvernement
peut y être invité.
Elle est présidée par le Président de la République.

Elle se réunit au moins deux fois par an sur convocation de son Pré-
sident. Elle se tient à tour de rôle dans chaque province.
Une loi organique en détermine les modalités d’organisation et de
fonctionnement.
Section 2 : De la répartition des compétences entre le pouvoir

central et les provinces
Article 201
La répartition des compétences entre le pouvoir central et les provinces
est fixée par la présente Constitution.
Les matières sont, soit de la compétence exclusive du pouvoir central,
soit de la compétence concurrente du pouvoir central et des provinces,
soit de la compétence exclusive des provinces.
Article 202
matières suivantes sont de la compétence exclusive du pouvoir central :
1. les affaires étrangères comprenant les relations diplomatiques ainsi
que les traités et accords internationaux ;
2. la réglementation du commerce extérieur ;
3. la nationalité, le statut et la police des étrangers ;
4. l’extradition, l’immigration, l’émigration et la délivrance des passeports
et des visas ;
5. la sûreté extérieure ;
6. la défense nationale ;
7. là police nationale ;
8. la fonction publique nationale ;
9. les finances publiques de la République ;
10. l’établissement des impôts sur le revenu, des impôts sur les sociétés
et des impôts personnels conformément à l’article 174 ;
11. la dette publique de la République ;
12. les emprunts extérieurs pour les besoins de la République ou des
provinces ;
13. les emprunts intérieurs pour les besoins de la République ;
14. la monnaie, l’émission de la monnaie et le pouvoir libératoire de la
monnaie ;
15. les poids, mesures et informatique ;
16. les douanes et les droits d’importation et d’exportation ;
17. la réglementation concernant les banques et les opérations bancaires
et boursières ;
18. la réglementation des changes ;

19. la propriété littéraire, artistique et industrielle et les brevets.
20. les postes et les télécommunications, y compris les téléphones et
télégraphes, la radiodiffusion, la télévision et les satellites ;
21. la navigation maritime et intérieure, les lignes aériennes, les chemins
de fer, les routes et autres voies de communication, naturelles ou
artificielles qui relient deux ou plusieurs provinces ou le territoire de
la République à un territoire étranger ou qu’une loi nationale a décla-
rée d’intérêt national bien qu’elles soient entièrement situées sur le
territoire d’une province ;
22. les universités et autres établissements d’enseignement scientifique,
technique ou professionnel supérieur créés ou subventionnés par le
Gouvernement central ou par les Gouvernements provinciaux et qu’une
loi nationale a déclarés d’intérêt national ;
23. l’établissement des normes d’enseignement applicables dans tous les.
territoires de la République ;
24. l’acquisition des biens pour les besoins de. la République, sans pré-
judice des dispositions de l’article 34 ;
25. l’élaboration des programmes agricoles, forestiers et énergétiques d’inté-
rêt national et la coordination des programmes d’intérêt provincial ;
Les offices des produits agricoles et les organismes assimilés ainsi
que la répartition des cadres, conformément au statut des agents de
carrière des services publics de l’État ;
Les régimes énergétiques, agricoles et forestiers sur la chasse et la
pêche, sur la conservation de la nature (flore et faune), sur la capture,
sur l’élevage, sur les denrées alimentaires d’origine animale et l’art
vétérinaire.
26. la protection contre les dangers occasionnés par l’énergie ou par les
radiations et l’élimination des substances radioactives ;
27. la prévention des abus des puissances économiques ;
28. le patrimoine historique, les monuments publics et les parcs déclarés
d’intérêt national ;
29. les services de la météorologie et la coordination technique des ser-
vices de la géodésie, de la cartographie et de l’hydrographie ;
30. la nomination et l’affectation des inspecteurs provinciaux de l’ensei-
gnement primaire, secondaire, professionnel et spécial ;
31. les statistiques et le recensement d’intérêt national ;
32. la planification nationale ;
34. les plans directeurs nationaux de développement des infrastructures
de base, notamment les ports, les aéroports, les gares ;
35. l’assistance aux anciens combattants et les handicapés de guerre ;
36. la législation notamment concernant :

a) le code de commerce, y compris les assurances, la constitution et
l’agrément des sociétés ;
b) le code pénal, le régime pénitentiaire ;
c) le code d’organisation et de compétence judiciaires et le code judi-
ciaire ;
d) la législation pour les professions libérales ;
e) la législation du travail comprenant notamment les lois régissant les
relations entre employeurs et travailleurs, la sécurité des travailleurs,
les règles relatives à la sécurité sociale et, en particulier, les règles
relatives aux assurances sociales et au chômage involontaire ;
f) la législation économique comprenant les lois concernant les mines,
minéraux et huiles minérales, l’industrie, les sources d’énergie et la
conservation des ressources naturelles ;
g) la législation sur les arts et métiers ;
h) la législation médicale et l’art de guérir, la médecine préventive,
notamment l’hygiène, la salubrité publique et la protection mater-
nelle et infantile, la législation sur la profession de pharmacien,
sur le commerce pharmaceutique, sur l’immigration et le transit,
les règlements sanitaires bilatéraux et internationaux, la législation
sur l’hygiène du travail, la coordination technique des laboratoires
médicaux et la répartition des médecins ;
i) la loi électorale ;
j) la législation sur la fabrication, la rectification, l’importation, l’ex-
portation et la vente de l’alcool obtenu par la distillation ;
k) la législation sur la fabrication, l’importation et l’exportation, la
vente des boissons alcoolisées et non alcoolisées ;
l) la législation sur la fabrication, l’importation, l’exportation et le
transit des matériels de guerre ;
m) la législation sur la fécondation artificielle chez l’être humain, sur la
manipulation des informations génétiques et sur les transplantations
d’organes et des tissus humains ;
n) la législation sur les réfugiés, les expulsés et les personnes dépla-
cées ;
0) la législation sur l’admission aux professions médicales et aux autres
professions et activités.
Article 203
matières suivantes sont de la compétence concurrente du pouvoir central
et des provinces :
1. la mise en œuvre des mécanismes de promotion et de sauvegarde

des droits humains et des libertés fondamentales consacrés dans la
présente Constitution ;
3. les statistiques et les recensements ;
4. la sûreté intérieure ;
5. l’administration des cours et tribunaux, des maisons d’arrêt et de
correction et des prisons ;
6. la vie culturelle et sportive ;
7. l’établissement des impôts, y compris les droits d’accise et de con-
sommation, à l’exclusion des impôts visés à l’article 174 ;
8. l’exécution des mesures sur la Police des étrangers ;
9. la recherche scientifique et technologique ainsi que les bourses d’études,
de perfectionnement et d’encouragement à la recherche ;
10. les institutions médicales et philanthropiques, l’engagement du per-
sonnel médical et agricole de commandement ;
11. la mise en œuvre des programmes de la météorologie, de la géologie,
de la cartographie et de l’hydrologie ;
12. les calamités naturelles ;
13. la presse, la radio, la télévision, l’industrie cinématographique ;
15. le tourisme ;
16. les droits fonciers et miniers, l’aménagement du territoire, le régime
des eaux et forêts ;
17. la prévention des épidémies et épizooties dangereuses pour la collec-
tivité ;
18. la protection de l’environnement, des sites naturels, des paysages et
la conservation des sites ;
19. la réglementation sur les régimes énergétiques, agricoles et forestiers,
l’élevage, les denrées alimentaires d’origine animale et végétale ;
20. la création des établissements primaires, secondaires, supérieurs et
universitaires ;
21. le trafic routier, la circulation automobile, la construction et l’entretien
des routes d’intérêt national, la perception et la répartition des péages
pour l’utilisation des routes construites par le pouvoir central et/ou
par la province ;
23. l’initiative des projets, programmes et accords de coopération écono-
mique, culturelle, scientifique et sociale internationale ;
24. la production, le transport, l’utilisation et l’exploitation de l’énergie ;
25. la protection des groupes des personnes vulnérables.
Article 204
matières suivantes sont de la compétence exclusive des provinces :
2. la coopération inter-provinciale ;
4. l’application des normes régissant l’état civil ; 5. les finances publiques
provinciales ;
6. les emprunts intérieurs pour les besoins des provinces ;
7. la délivrance et la conservation des titres immobiliers dans le respect
de la législation nationale ;
9. l’organisation du petit commerce frontalier ;
10. l’organisation et le fonctionnement des services publics, établissements
et entreprises publics provinciaux dans le respect de la législation
nationale ;
11. les travaux et marchés publics d’intérêt provincial et local ;
12. l’acquisition des biens pour les besoins de la province ;
13. l’enseignement maternel, primaire, secondaire, professionnel et spécial
ainsi que l’alphabétisation des citoyens, conformément aux normes
14. l’établissement des peines d’amende ou de prison pour assurer le
respect des édits en conformité avec la législation nationale ;
15. les communications intérieures des provinces ;
16. les impôts, les taxes et les droits provinciaux et locaux, notamment
l’impôt foncier, l’impôt sur les revenus locatifs et l’impôt sur les véhi-
cules automoteurs ;
17. la fixation des salaires minima provinciaux, conformément à la légis-
lation nationale ;
18. l’affectation du personnel médical, conformément au statut des agents
de carrière des services publics de l’État, l’élaboration des program-
mes d’assainissement et de campagne de lutte contre les maladies
endémo¬épidémiques conformément au plan national : l’organisation
des services d’hygiène et de prophylaxie provinciale, l’application et le
contrôle de la législation médicale et pharmaceutique nationale ainsi
que l’organisation des services de la médecine curative, des services
philanthropiques et missionnaires, des laboratoires médicaux et des
services pharmaceutiques, l’organisation et la promotion des soins de
santé primaires ; 19. l’élaboration des programmes miniers, minéralo-
giques, industriels, énergétiques d’intérêt provincial et leur exécution
conformément aux normes générales du planning national ;
20. l’élaboration des programmes agricoles et forestiers et leur exécution

conformément aux normes du planning national, l’affectation du per-
sonnel agricole, des cadres conformément aux dispositions du statut
des agents de carrière des services publics de l’État, l’application de
la législation nationale concernant l’agriculture, la forêt, la chasse et
la pêche ainsi que l’environnement, la conservation de la nature et la
capture des animaux sauvages, l’organisation et le contrôle des cam-
pagnes agricoles, la fixation des prix des produits agricoles ;
21. l’affectation en province du personnel vétérinaire, conformément au
statut des agents de carrière des services publics de l’État ; l’élaboration
des programmes de campagne de santé animale et l’application des
mesures de police sanitaire vétérinaire, notamment en ce qui concerne
les postes frontaliers et de quarantaine ;
22. l’organisation des campagnes de vaccination contre les maladies
enzootiques, l’organisation des laboratoires, cliniques et dispensaires
de la provenderie ainsi que l’application de la législation nationale
en matière vétérinaire, l’organisation de la promotion de santé de
base ;
23. le tourisme, le patrimoine historique, les monuments publics et les
parcs d’intérêt provincial et local ;
24. l’habitat urbain et rural, la voirie et les équipements collectifs provin-
ciaux et locaux ;
25. l’inspection des activités culturelles et sportives provinciales ;
26. l’exploitation des sources d’énergie non nucléaire et la production de
l’eau pour les besoins de la province ;
27. l’exécution des mesures du droit de résidence et d’établissement des
étrangers, conformément à la loi ;
28. l’exécution du droit coutumier ;
Article 205
Une assemblée provinciale ne peut légiférer sur les matières de la
compétence exclusive du pouvoir central. Réciproquement, l’Assemblée
nationale et le Sénat ne peuvent légiférer sur les matières de la compé-
tence exclusive d’une province.
Toutefois, l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent, par une loi, habi-
liter une Assemblée provinciale à prendre des édits sur des matières de la
compétence exclusive du pouvoir central. Lorsque l’Assemblée nationale
et le Sénat mettent fin à la délégation de pouvoir ainsi donnée à l’Assem-
blée provinciale, les dispositions des édits provinciaux promulgués en des
matières de la compétence exclusive du pouvoir central, en vertu de cette
délégation de pouvoir, demeurent cependant en vigueur dans la province

intéressée jusqu’à ce qu’une loi nationale ait réglé ces matières.
Pareillement, une Assemblée provinciale peut, par un édit, habiliter
l’Assemblée nationale et le Sénat à légiférer sur des matières de la com-
pétence exclusive de la province. Lorsque l’Assemblée provinciale met fin
à la délégation de pouvoir ainsi donnée à l’Assemblée nationale et au
Sénat, les dispositions des lois nationales promulguées en des matières
de la compétence exclusive des provinces, en vertu de cette délégation
de pouvoir, demeurent cependant en vigueur dans la province intéressée
jusqu’à ce qu’un édit provincial les ait réglées.
Dans les matières relevant de la compétence concurrente du pouvoir
central et des provinces, tout édit provincial incompatible avec les lois et
règlements d’exécution nationaux est nul et abrogé de plein droit, dans
la mesure où il y a incompatibilité.
La législation nationale prime sur l’édit provincial.
Article 206
Sauf dispositions contraires de la législation nationale, les Gouverne-
ments provinciaux exécutent, par l’intermédiaire de leurs services, les lois
et les règlements nationaux.
Section 3 : De l’autorité coutumière
Article 207
L’autorité coutumière est reconnue.
Elle est dévolue conformément à la coutume locale, pour autant que
celle-ci ne soit pas contraire à la Constitution, à la loi, à l’ordre public et
aux bonnes mœurs.
Tout chef coutumier désireux d’exercer un mandat public électif doit se
soumettre à l’élection, sauf application des dispositions de l’article 197
alinéa 3 de la présente Constitution. L’autorité coutumière a le devoir de
promouvoir l’unité et la cohésion nationales. Une loi fixe le statut des
chefs coutumiers.
TITRE IV : DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
Article 208
Il est institué en République Démocratique du Congo un Conseil éco-
nomique et social.
Article 209
Le Conseil économique et social a pour mission de donner des avis
consultatifs sur les questions économiques et sociales lui soumises par
le Président de la République, l’Assemblée nationale, le Sénat et le Gou-
vernement.
Il peut, de sa propre initiative, appeler l’attention du Gouvernement et
des provinces sur les réformes qui lui paraissent de nature à favoriser le
développement économique et social du pays.
Article 210
Une loi organique détermine l’organisation et le fonctionnement du
Conseil économique et social.
TITRE V : DES INSTITUTIONS D’APPUI À LA DÉMOCRATIE
CHAPITRE 1er : DE LA COMMISSION ÉLECTORALE NATIONALE

INDÉPENDANTE
Article 211
Il est institué une Commission électorale nationale indépendante dotée
de la personnalité juridique.
La Commission électorale nationale indépendante est chargée de l’orga-
nisation du processus électoral, notamment de l’enrôlement des électeurs,
de la tenue du fichier électoral, des opérations de vote, de dépouillement
et de tout référendum.
Elle assure la régularité du processus électoral et référendaire.
Une loi organique fixe l’organisation et le fonctionnement de la Com-
mission électorale nationale indépendante.
CHAPITRE 2 : DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE L’AUDIOVISUEL ET DE

LA COMMUNICATION
Article 112
Il est institué un Conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communi-
cation dotée de la personnalité juridique.
Il a pour mission de garantir et d’assurer la liberté et la protection de
la presse, ainsi que de tous les moyens de communication de masse dans
le respect de la loi.
Il veille au respect de la déontologie en matière d’information et à

l’accès équitable des partis politiques, des associations et des citoyens
aux moyens officiels d’information et de communication.
La composition, les attributions, l’organisation et le fonctionnement
du Conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication sont fixés
par une loi organique.
TITRE VI : DES TRAITES ET ACCORDS INTERNATIONAUX
Article 213
Le Président de la République négocie et ratifie les traités et accords
internationaux.
Le Gouvernement conclut les accords internationaux non soumis à
ratification après délibération en Conseil des ministres. Il en informe
l’Assemblée nationale et le Sénat.
Article 214
Les traités de paix, les traités de commerce, les traités et accords rela-
tifs aux organisations internationales et au règlement des conflits inter-
nationaux, ceux qui engagent les finances publiques, ceux qui modifient
les dispositions législatives, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes,
ceux qui comportent échange et adjonction de territoire ne peuvent être
ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.
Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable
sans l’accord du peuple congolais consulté par voie de référendum.
Article 215
Les traités et accords internationaux régulièrement conclus ont, dès
leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour
chaque traité ou accord, de son application par l’autre partie.
Article 216
Si la Cour constitutionnelle consultée par le Président de la République,
par le « Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale ou le Pré-
sident du Sénat, par un dixième des députés ou un dixième des sénateurs,
déclare qu’un traité ou accord international comporte une clause contraire
à la Constitution, la ratification ou l’approbation ne peut intervenir qu’après
la révision de la Constitution.
Article 217
La République Démocratique du Congo peut conclure des traités ou des
accords d’association ou de communauté comportant un abandon partiel
de souveraineté en vue de promouvoir l’unité africaine.
TITRE VII : DE LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE
Article 218
L’initiative de la révision constitutionnelle appartient concurremment :
1. au Président de la République ;
2. au Gouvernement après délibération en Conseil des ministres ;
3. à chacune des Chambres du Parlement à l’initiative de la moitié de ses
membres ;
4. à une fraction du peuple congolais, en l’occurrence 100.000 personnes,
s’exprimant par une pétition adressée à l’une des deux Chambres.
Chacune de ces initiatives est soumise à l’Assemblée nationale et au
Sénat qui décident, à la majorité absolue de chaque Chambre, du bien
fondé du projet, de la proposition ou de la pétition de révision.
La révision n’est définitive que si le projet, la proposition ou la pétition
est approuvée par référendum.
Toutefois, le projet, la proposition ou la pétition n’est pas soumis au
référendum lorsque l’Assemblée nationale et le Sénat réunis en Congrès
l’approuvent à la majorité des trois cinquième des membres les compo-
sant.
Article 219
Aucune révision ne peut intervenir pendant l’état de guerre, l’état d’ur-
gence ou l’état de siège ni pendant l’intérim à la Présidence de la Répu-
blique ni lorsque l’Assemblée nationale et le Sénat se trouvent empêchés
de se réunir librement.
Article 220
La forme républicaine de l’État, le principe du suffrage universel, la
forme représentative du Gouvernement, le nombre et la durée des mandats
du Président de la République, l’indépendance du pouvoir judiciaire, le
pluralisme politique et syndical, ne peuvent faire l’objet d’aucune révision
constitutionnelle.
Est formellement interdite toute révision constitutionnelle ayant pour
objet ou pour effet de réduire les droits et libertés de la personne ou de
réduire les prérogatives des provinces et des entités territoriales décen-

tralisées.
TITRE VIII : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES
Article 221
Pour autant qu’ils ne soient pas contraires à la présente Constitution,
les textes législatifs et réglementaires en vigueur restent maintenus jusqu’à
leur abrogation ou leur modification.
Article 222
Les institutions politiques de la transition restent en fonction jusqu’à
l’installation effective des institutions correspondantes prévues par la
présente Constitution et exercent leurs attributions conformément à la
Constitution de la Transition.
Les institutions d’appui à la démocratie sont dissoutes de plein droit
dès l’installation du nouveau Parlement.
Toutefois, par une loi organique, le Parlement pourra, s’il échet, instituer
d’autres institutions d’appui à la démocratie.
Article 223
En attendant l’installation de la Cour constitutionnelle, du Conseil
d’État et de la Cour de cassation, la Cour suprême de justice exerce ‘les
attributions leur dévolues par la présente Constitution.
Article 224
En attendant l’installation des juridictions de l’ordre administratif, les
Cours d’appel exercent
les compétences dévolues aux Cours administratives d’appel.
Article 225
La Cour de sûreté de l’État est dissoute dès l’entrée en vigueur de la
présente Constitution.
Article 226
Les dispositions de l’alinéa premier de l’article 2 de la présente Constitu-
tion entreront en vigueur endéans trente six mois qui suivront l’installation
effective des institutions politiques prévues par la présente Constitution.
En attendant, la République Démocratique du Congo est composée de
la ville de Kinshasa et de dix provinces suivantes dotées de la personnalité
juridique : Bandundu, Bas-Congo, Équateur ; Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental,

Katanga, Maniema, Nord-Kivu, Province Orientale, Sud-Kivu.
Article 227
Les provinces telles qu’énumérées par l’article 2 de la présente Cons-
titution constituent les circonscriptions électorales des sénateurs de la
première législature.
La loi électorale détermine les conditions d’attribution d’un quota
additionnel à la ville de Kinshasa pour les élections des sénateurs.
Article 228
Sans préjudice des dispositions de l’article 222 alinéa 1, la Constitution
de la Transition du 04 avril 2003 est abrogée.
Article 229
La présente Constitution, adoptée par référendum, entre en vigueur dès
sa promulgation par le Président de la République.
Fait à Kinshasa, le 18 février 2006
Joseph KABILA
Président de la République
Démocratique du Congo
INDEX
A
Absence(s) : 84, 108, 111, 127
Accord : 21, 22, 46, 198, 162
– global et inclusif : 57, 58
– international : 20, 21
Acte(s)
– législatifs : 16, 28
– ayant force de loi : 23
– constitutionnel de la transition : 56
– réglementaires : 27
Agent public : 116, 184,
Appel : 27, 40, 130, 150
Arrestation : 151, 154, 155, 159, 163
Arrêt(s) : 40
Arrêté(s) : 18, 25
– urbains : 29
– communaux : 31
– de secteur ou de chefferie : 33
Assemblée
– constituante et législative, parlement de la transition : 57
– nationale : 16, 20, 22, 40, 47, 54, 55, 56, 58, 59, 60, 65- 100, 116, 121, 154, 159,
160, 177, 205
– provinciale : 11, 17, 22, 26, 59, 81, 173, 174, 177, 180, 184, 194, 205
Assignation : 158
Attribution(s) : 22, 47, 155, 188, 191, 196, 202
Autonomie : 14, 60, 62, 182
Autorisation : 24, 84, 127, 151, 154, 155, 157, 159, 160, 162, 163, 185, 202
Autorité(s) : 18, 25, 27, 40, 48, 124, 135, 170, 183
Avis : 10, 94, 189
B
Bicaméral : 45, 52, 58, 59
Bill of Rights : 140, 141
Bipolarisation : 55
Bourgmestre : 31, 64, 194, 202
Bulletin : 191
C
Chambre(s) : 6, 22, 24, 40, 60, 62, 83, 88, 90, 97, 100, 107, 114, 120, 121, 124, 127,
141, 151, 160, 164, 177
– basse : 45, 46, 47, 52, 61
– haute : 52, 61
Charte
– africaine : 135
– coloniale : 50, 51
– de l’environnement : 22
Chef de l’État : 9
Chose jugée : 68, 130
Circonscription électorale : 60, 72, 74, 81, 91, 104, 119, 184
Citation directe : 155, 157, 167
Citoyen : 3, 22, 48, 53, 68, 134, 138, 140, 153, 161, 170, 176
Code : 137
– de commerce : 22
– de l’organisation et des compétences judicaires : 22
– judiciaire : 22, 122
– du travail : 106,
– de conduite de l’agent public : 116, 184
– de procédure pénale : 160
– pénal : 22, 168
Commissaire(s) : 53, 76, 97
Commission(s) : 60, 67, 68, 89, 90, 100, 141,
– d’enquêtes : 168
– mixtes : 22
– permanentes : 100, 102, 108,
– spéciales : 119
Commune : 30, 81, 140, 188, 189, 200
Compétence : 13, 66, 76, 116, 118, 150, 157, 164, 167, 173, 177, 186
Condamnation irrévocable : 130, 163, 195
Conflit : 22, 27, 39, 48, 92, 118, 136, 169
Congrès : 22, 24, 62
Conseil : 6, 10, 12, 13, 14, 24, 25, 27, 40, 53, 95, 136, 144
– urbain : 12, 28, 30, 188, 189, 190, 193, 198, 203, 205
– communal : 12, 30, 199, 200, 202, 203, 205, 210
– de secteur ou de chefferie : 12, 32, 205, 207, 209
Constituant : 22, 57, 60, 62, 76, 84, 134, 147, 171, 177
Constitution : 1, 2, 6, 15, 18, 20, 22, 36, 46, 52, 59, 63, 76, 83, 95, 114, 124, 145, 157,
174, 181, 182
– de la transition : 58
– du 18 février 2006 : 9, 10, 59, 92, 116, 135
Constitutionnalité : 18, 23, 25, 26, 40, 62
Contentieux : 131
Contrainte : 124, 155
Contrôle : 20, 24
Index 345
– de constitutionnalité : 18, 23, 40, 62, 179

– de l’exécutif : 46, 47, 111, 147, 173
– judiciaire : 40
– de stabilité de la pyramide normative : 40
– administratif : 40, 84
– parlementaire : 53, 85, 109, 144
Convention(s) : 72, 113
– internationales : 15, 20, 63
– européenne : 20
– en blanc : 72
Cour
– administrative d’appel : 27
– de cassation : 20, 34, 40, 165, 166, 167
– constitutionnelle : 18, 22, 23, 24, 25, 40, 62, 63, 145, 157
Coutume(s) : 35, 36, 40
Crime(s) : 45
– économiques : 39
– d’agression : 127, 130, 150, 197
– de génocide : 127, 130, 150, 197,
– contre l’humanité : 127, 130, 150, 197
– de guerre : 127, 130, 150, 197
Cumul : 169, 170
D
Débat(s) : 8, 44, 60, 62, 89, 102, 118, 140, 147
Décentralisation : 13, 116, 182
Décès : 94, 95, 122, 195
Décision(s) : 2, 3, 14, 16, 25, 27, 28, 30, 32, 34, 51, 118, 120, 189, 190, 191, 209
Déclaration(s) : 22, 23, 145, 155
– de candidature : 131
– universelle des droits de l’homme : 135
– de volonté : 23
Décret : 25, 35, 49, 199
Dédoublement institutionnel : 55
Délai(s) : 22, 24, 69, 89, 117, 121, 124, 129, 133, 160, 171, 191
Délibération(s) : 6, 22, 168, 189
Démission : 46, 60, 71, 72, 121, 123, 125, 128, 132, 195
– forme de la — : 124
– d’office : 124
– volontaire : 124
Démocratie : 1, 18, 23, 45, 48, 50, 57, 58, 61, 74, 85, 105, 118, 169, 185
– directe : 1, 2, 3, 4
– indirecte : 1, 4, 5
– aristotélicienne : 42
– selon Socrate : 43
– selon Périclès : 44
– selon Spinoza : 45
– selon J.J. Rousseau : 45

– selon Montesquieu : 45
– selon d’autres penseurs : 45
– représentative : 2, 4, 89, 92, 112
– origines de la —: 46, 47, 48, 50, 51
Député national : 41, 64, 65, 68, 69, 72, 74, 75, 77, 78, 80, 82, 84, 85, 101, 103, 108,
110, 113, 121, 131, 133, 159, 170, 184, 184, 187, 197, 204
Député provincial : 17, 116, 170, 174, 181, 182, 183, 184, 185, 186
Détention : 62, 151, 160, 162, 164, 165, 185
Devoir(s) : 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119
Déstabilisation de la pyramide : 39
Dialogue inter congolais : 57, 59
Dysfonctionnement de la pyramide : 39
Discipline : 3, 39, 75, 115
Dissolution : 46, 121, 205
Droit(s) : 20, 45, 51, 66, 83
– constitutionnels de parlementaires : 83, 84, 85, 86, 87
– réglementaires de parlementaires : 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99,
100, 101
E
Édit(s) : 14, 15, 36, 173, 174, 175, 176, 177, 179
Égalité : 14, 44, 48, 60, 67, 133, 134, 135, 142, 144, 149, 179
Éligibilité : 67, 79, 171, 172
Empêchement : 121, 125, 195
Engagement(s) : 70, 71, 72, 73
Enquête(s) : 16, 107, 147, 148, 150, 168
Entité(s) : 12, 17, 22, 28, 32, 50, 59, 116, 136, 169, 174, 177, 188, 192, 194, 195, 199,
200, 203, 204, 205, 209
Entreprise(s) : 85, 102, 107, 108, 113, 128, 163, 170, 182
Équité : 35, 38, 116
État(s) : 20, 22, 27, 40
– claniques : 48
– chefferies : 48
– étranger : 170
– fédéral : 13
– régionalisé : 13, 52
– unitaire : 13, 52
– uni : 13
– indépendant du Congo : 49
Exclusion : 64, 68, 128, 129, 131, 178, 195
Exécution : 16, 106, 165, 175
Expiration du mandat : 122,
Index 347
F
Fédéralisme : 52
Finance(s) : 22, 60, 85, 105, 176
Flagrant délit : 154, 155, 159, 160, 162, 163, 185
Fonctionnaire : 16, 84, 102, 116, 124, 150, 170
Fonction publique : 16, 66, 68, 138, 169, 170, 176, 182
Gouvernement : 2, 3, 4, 5, 6, 11, 16, 18, 22, 24, 42, 43, 45, 46, 50, 57, 58, 60
– central : 25, 27, 182, 194
– provincial : 173
Groupe(s) : 18, 22, 45, 48, 72, 178
– parlementaire(s) : 74, 89, 101, 111, 147, 183
– politique(s) : 72, 99, 100, 101, 104, 147
– provincial : 101
H
Habilitation : 17, 24, 88, 177, 179, 202, 209
Haut Conseil de la République : 54, 55
Haut Conseil de la Révolution, Parlement de transition : 56
Hiérarchie : 17, 19, 20, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40,
170, 175, 179
Huis clos : 102, 168
I
Illégalité : 25
Immunité(s) : 87, 89, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147,
148, 149, 150, 151, 152, 152, 197
– de procédure : 144, 148, 157
– absolue : 144, 145, 146, 149, 197
– perpétuelle : 145, 146
Impôt(s) : 122, 47, 102, 105, 176, 178
Impunité : 134, 144
Incapacité : 126, 128, 133, 150, 195
Incompatibilité(s) : 117, 124, 128, 129, 133, 169, 170, 171, 172, 187, 194, 210
Indemnité(s) : 85, 86, 94, 96, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 117, 182, 196
Indépendance : 18, 22, 39, 52, 71, 72, 74, 85, 102, 114,117, 138, 142, 144, 169, 170,
196
Infraction : 22, 68, 136, 145, 146, 149, 150, 152, 154, 155, 157, 163, 167, 197, 198
– intentionnelle : 130, 133, 195
– flagrante : 160
– réputée flagrante : 160
Initiative : 47, 60, 155, 188,
– populaire : 6
– de la révision constitutionnelle : 7, 22
Inviolabilité : 136, 141, 143, 144, 148, 151, 152, 153, 158, 161, 162, 168, 206
Irresponsabilité : 89, 136, 144, 145, 147, 148, 151, 152, 154, 162, 167, 168, 197, 206
J
Juge : 20, 21, 25, 38, 39, 40, 84, 155, 156, 167, 198, 208
Jugement : 16, 68, 112, 130, 152,
Juridiction(s) : 16, 17, 34, 39, 40, 85, 128, 130, 131, 135, 136, 1150, 155, 157, 197, 208
Jurisprudence : 34, 37, 63, 130, 143
L
Légalité : 14, 25, 144, 189
Législateur : 20, 27, 50, 51, 68, 76, 79, 116, 169, 170, 175, 177, 178, 185, 208
Législature : 56, 61, 67, 68, 70, 75, 76, 88, 94, 98, 102, 120, 121, 170, 180, 195, 203
Liberté(s) : 20, 22, 44, 45, 48, 50, 70, 84, 135, 140, 141, 159, 162, 178
Loi(s) : 3, 8, 10, 11, 14, 15, 16, 18, 20, 22, 23, 24, 25, 28, 30, 32, 39, 40, 44, 46, 51, 52,
59, 68, 85, 94, 95, 97, 101, 102, 107, 122, 124, 128, 130, 135, 140, 144, 152, 157,
159, 166, 174, 177, 178, 180, 184, 185, 188, 192, 195, 198, 200, 202, 203, 205, 208,
209
– constitutionnelles : 18, 22, 62
– organiques : 22, 24, 40, 62
M
Magistrature : 22, 138, 144
Majorité : 22, 42, 67, 112, 120, 162, 168
Mandat : 18, 22, 50, 53, 61, 64, 66, 67, 69, 72, 82, 85, 89, 93, 110, 113, 116, 124, 127,
129, 130, 131, 132, 147, 170, 181, 193, 194, 195, 197, 203, 204, 205
– du député national : 60, 75, 82, 84, 91, 184
– actif : 128, 170
– du sénateur : 82, 10, 133, 170, 197
– impératif : 45, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 82, 123, 124
– d’arrêt : 159
– représentatif : 45, 71
– parlementaire : 70, 71, 72, 75, 94, 95, 97, 105, 112, 120, 127, 128, 129, 133, 145,
146, 149, 171, 181
Mandataire(s) : 71, 113, 128, 170, 194
Mécanisme(s) : 24, 74, 144, 147, 166
Mesure(s) : 30, 39, 49, 135, 140, 156
– contraignantes : 156, 162
– d’instruction : 156
– de police : 202, 209
Ministère public : 24, 155, 160, 167
Ministre(s) : 6, 17, 20, 22, 25, 39, 40, 51, 60, 121, 147, 170, 179, 194, 199, 206
Monarchie : 49
Monocaméral(isme) : 53, 54, 76, 95
Motion de censure : 60, 145, 147
Index 349
Motivation : 117, 162, 164

Moyen(s) : 3
– légaux : 21, 182
– de subsistance : 42
– de locomotion : 102
N
Nation : 46, 47, 52, 60, 15, 85, 153
Nationalité : 22, 48, 64, 68, 171, 201
Nations unies : 63, 135
Nommé(s) : 57, 61, 64, 170
Normativisme : 16, 17, 18
Norme(s) : 16, 17, 18, 19, 22, 25, 28, 29, 30, 33, 35, 38, 175, 177, 189, 208, 209
– congolaises : 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36
– fondamentale : 18, 19
– législatives : 22
– de droit international : 20, 21
– posée : 18
– supérieure : 18, 19, 27, 28, 30, 31, 33, 36, 38, 40
– supposée : 18, 19, 155
– pirate : 40
O
Obligation(s) : 22, 66, 68, 71, 91, 110, 114, 116, 118, 135, 136, 137, 138, 168, 175, 184
Opération(s) : 19, 22, 63, 105, 170
Opposition : 40, 54, 55, 61, 112, 130
Ordonnance(s) : 24, 121
– législatives : 49, 51
– les ordonnances de l’Administrateur général au Congo : 35
Ordonnances-lois : 24, 177
Ordonnancement : 19, 39, 179
Ordre : 3, 14, 16, 17, 18, 20, 22, 32, 36, 39, 40, 43, 57, 68, 139
Organe(s) : 136, 142, 149, 169, 177, 189, 200
Organisation(s) : 11, 14, 17, 45, 59, 63, 82, 135, 170, 188, 200
P
Pacte(s) : 20, 83, 135
Paix : 57
Parlement : 6, 11, 13, 51,52,
Parlementaire(s) : 16, 17, 45, 47, 51, 52, 59, 61, 63, 66, 70, 72, 74, 84, 87, 89, 90, 91,
95, 96, 102, 105, 107, 108, 110, 113, 114, 116, 118, 122, 124, 125, 127, 130, 144,
148, 149, 155, 163, 170, 193, 197
Parlementarisme : 46
Parti : 54, 64, 69, 72, 73, 74, 80, 101, 111, 123
Parti-État : 64
Pétition : 6, 22, 46
Plébiscite : 7
Plénière(s) : 3, 60, 62, 66, 67, 68, 81, 82, 89, 102, 107, 108, 111, 120, 124, 133, 146,
147, 148, 149, 150, 164, 168, 179
Pluralisme : 22, 53
Police : 22, 28, 92, 99, 128, 149, 154, 159, 170, 189, 190, 194, 202, 209
Poursuite(s) : 130, 140, 144, 145, 148, 149150, 151, 154, 155, 160, 161, 162, 163, 164,
165, 167
Pouvoir(s) : 1, 2, 4, 6, 11, 13, 14, 16, 17, 22, 24, 39, 40, 42, 45, 47, 49, 50, 53, 56, 60,
62, 65, 67, 82, 92, 106, 113, 121, 127, 132, 135, 137, 142, 164, 166, 169, 170, 174,
176, 177, 193, 202, 207, 209
Prérogative(s) : 22, 89, 121, 137, 151
Président de la République : 6, 11, 20, 22, 24, 53, 57, 58, 60, 75, 97, 98, 121, 170, 177,
194, 205
Prescription : 17, 75
Principe(s) : 1, 2, 16, 17, 21, 22, 24, 25, 26, 34, 35, 37, 39, 40, 46, 56, 59, 66, 74, 105,
116, 138, 140, 142, 149, 162, 174, 177, 180, 185, 205
Prise à partie : 40
Privilège(s) : 79, 105, 36, 141, 142, 144, 152, 182
Procédure(s) : 7, 20, 22, 34, 39, 51, 62, 67, 81, 106, 135, 141, 144, 148, 152, 156, 157,
160, 165, 166, 173, 190
Programme : 16, 22, 118, 177, 189, 202, 209
Projet(s) : 8, 22, 24, 46, 60, 102, 107, 118, 166, 189, 199, 202
Promulgation : 8, 22, 51, 60, 97, 102, 107, 140, 177
Proposition(s) : 8, 22, 51, 60, 97, 102, 107, 140, 177
Protection : 22, 92, 134, 138, 139, 141, 142, 143, 144, 151, 162, 178, 183, 209
Province(s) : 11, 12, 13, 16, 17, 22, 26, 52, 57, 59, 60, 68, 72, 75, 81, 82, 101, 170, 173,
174, 176, 177, 179, 180, 182, 183, 185, 191, 194, 195, 205
Publication : 20, 66, 102, 104, 135, 136, 141, 191
Pyramide : 17, 18, 21, 33, 38, 39, 40
Q
Quorum : 22, 120
Quota : 180
R
Rapport(s) : 12, 16, 17, 18, 28, 67, 68, 107, 118, 119, 145, 147, 162, 168, 184, 205
Ratification : 20, 21, 24, 135
Recours : 22, 25, 38, 40, 50, 68, 126, 130, 135
Référendum : 1, 5, 7, 8, 8, 9, 10, 22, 120
– facultatif : 9
– obligatoire : 9
Réforme(s) : 49, 162
Index 351
Régime(s) : 13, 16, 22, 40, 42, 43, 44, 45, 47, 59, 68, 97, 99, 134, 136, 138, 148, 155,
170
Régionalisé : 13, 59
Règle(s) : 14, 17, 20, 22, 34, 36, 53, 59, 67, 78, 118, 122, 134, 141, 148, 155, 159
Règlement(s) : 15, 17, 18, 22, 25, 28, 32, 83, 88, 94, 101, 189
– de Chambres : 25, 62, 92, 168
– de l’Assemblée nationale : 62, 62
– du Sénat : 62, 16823, 24
– des institutions d’appui à la démocratie :
– nationaux : 25, 27, 32, 175
– provinciaux : 27, 183
– intérieurs : 23, 40, 59, 62, 67, 110, 113, 116, 182, 196, 202, 203
– du congrès : 23, 24, 40, 62
Renonciation : 2, 5, 22, 48, 52, 114, 162, 165
Représentation : 2, 5, 22, 48, 52, 114, 162, 165
Requête civile : 40
Résolution(s) : 16, 45, 58, 62, 111, 118, 160, 164, 166
Responsabilité : 46, 60, 89, 116, 136, 145, 190
Révision constitutionnelle : 6, 9, 20, 22, 53, 162
S
Saisine : 124, 145, 147
Sanction(ner) :4, 16, 17, 24, 69, 72, 73, 74, 84, 90, 109, 110, 111, 112, 113, 127, 132,
141, 147, 168, 184, 190, 202
Scrutin(s) : 8, 67, 172, 200
Séance(s) : 90, 108, 127, 141, 151, 164, 168, 195
Secret : 10, 53, 64, 75, 79, 81, 120, 136, 156, 168, 180, 192
Sécurité : 22, 92, 94, 95, 97, 98, 99, 104, 106, 150, 170, 194
Sénat : 17, 22, 40, 47, 52, 58, 59, 60, 82, 87, 94, 100, 101, 108, 116, 118, 121, 125,
154, 159, 167, 168, 177, 194, 205
Sénateur(s) : 20, 41, 59, 60, 61, 63, 70, 72, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 84, 85, 86, 93,
101, 102, 104, 108, 110, 113, 115, 118, 129, 131, 133, 144, 148, 159, 163, 169, 170,
184, 187, 195, 197, 204, 206, 210
Séparation des pouvoirs : 2, 24, 39, 46, 50, 66, 169, 170
Session(s) :
– ordinaire(s) : 90, 91, 108, 145, 147, 177
– extraordinaire(s) : 52, 91, 93
Sesopa : 94, 98, 99
Solidarité : 104, 118, 184
Sous-commission(s) : 100, 102, 108
Source(s) : 15, 18, 22, 35, 41, 63, 189
Souveraineté : 2, 5, 45, 47, 170
– nationale : 1
– du groupe : 48
Souverain primaire : 2, 4, 144
Statut(s) : 3, 16, 22, 24, 32, 41, 52, 59, 63, 89, 134, 135, 150, 170, 174, 182, 195, 199
Suffrage : 10, 22
– censitaire : 102
– universel : 10, 22, 47, 52, 53, 60, 64, 75, 79, 81, 84, 140, 180, 200, 202
Suppléant(s) : 68, 72, 80, 122, 133, 170
Suspension : 62, 151, 163, 164, 165, 185
Système(s) : 2, 3, 4, 10, 16, 18, 19, 23, 25, 27, 36, 38, 39, 40, 45, 48, 52, 60, 63, 64,
136, 139, 140, 206, 208
T
Territoire(s) : 9, 22, 32, 81, 84, 91, 135, 178, 197, 199
Théorie(s) : 14, 17, 23, 45, 61, 144, 175
Tierce opposition : 40
Traité(s) :15, 20, 21, 22, 50, 135, 150, 177
Tribunal : 39, 47, 135, 157, 162, 198
Tricaméral : 47
U
Union : 20, 22, 63, 105, 112, 135
Unité : 13, 17, 48, 135
Urgence : 22, 121
V
Vacance(s) : 52, 72, 91, 119, 147, 163, 164, 179, 184
Validation de mandats : 65, 66, 67, 68, 69, 82, 124, 193
Vote : 4, 7, 16, 17, 22, 51, 53, 60, 71, 74, 87, 145, 149, 150, 158, 162, 170, 177, 185,
189, 197
TABLE DES MATIÈRES
AVANT-PROPOS......................................................................................... 5
TITRE PREMIER
LE RÉGIME DÉMOCRATIQUE
CHAPITRE 1
L’EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE........................................................ 11
Section 1 Le principe fondamental de la démocratie............................ 11
§ 1. L’exercice de la souveraineté par le peuple lui-même ......... 11
§ 2. L’exercice de la souveraineté par les représentants
du peuple ................................................................................. 14
§ 3. L’exercice combine de la souveraineté par le peuple
et par les représentants .......................................................... 14
A. L’initiative populaire.......................................................... 15
B. Le référendum.................................................................... 15
Section 2 Le système congolais............................................................... 16
CHAPITRE 2
LES ASSEMBLÉES POLITIQUES DÉLIBÉRANTES ............................. 19
Section 1 Le régime constitutionnel et légal des assemblées
politiques délibérantes ............................................................ 19
Section 2 Le pouvoir délibérant ............................................................. 21
§ 1. Le droit parlementaire ............................................................ 21
§ 2. Le droit parlementaire et la normativité............................... 23
§ 3. La pyramide de Hans Kelsen ................................................. 26
§ 4. La hiérarchie des normes dans le système congolais ........... 28
A. Les normes congolaises ..................................................... 29
1) Les lois constitutionnelles............................................ 39
2) Les lois organiques ....................................................... 41
3) Les conditions d’une loi organique ............................. 42
B. Les normes découlant de sources supplétives ................. 50
a) Le contrôle de la constitutionnalité ............................ 54
b) Le recours en annulation des actes réglementaires ... 56
c) Le recours judiciaire..................................................... 57
TITRE DEUXIÈME
LE STATUT DE REPRÉSENTANT DU PEUPLE AU SEIN DES ASSEMBLÉES

POLITIQUES DÉLIBÉRANTES
CHAPITRE 1
LE STATUT DU PARLEMENTAIRE ....................................................... 61
Section 1 Un regard historique............................................................... 61
§ 1. La démocratie dans la Grèce antique .................................... 61
§ 2. Une brève histoire du parlement en Occident ..................... 64
§ 3. Le parlement dans l’Afrique traditionnelle........................... 66
§ 4. Le pouvoir législatif dans l’État indépendant du Congo...... 68
§ 5. Le pouvoir législatif dans la colonie belge ............................ 69
§ 6. Le pouvoir législatif après l’indépendance 16 ........................ 70
Section 2 Le parlement sous la constitution du 18 février 2006......... 74
§ 1. Le député national .................................................................. 80
1. Pour être député national, il faut avoir été élu ............... 80
2. Le titre de député national................................................ 81
3. Le mandat........................................................................... 81
4. Le mandat impératif est nul ............................................. 87
5. Le mandat est national...................................................... 92
6. Le nombre de députes nationaux ..................................... 92
§ 2. Le sénateur .............................................................................. 93
1. Le sénateur doit avoir été candidat aux élections
sénatoriales......................................................................... 93
2. Le candidat sénateur est élu au second degré
par les députés provinciaux .............................................. 94
3. Le mandat du sénateur...................................................... 94
Section 3 Les droits des députés nationaux et des sénateurs .............. 95
1. Les droits inscrits dans la Constitution et repris
dans les règlements de deux Chambres ........................... 96
2. Les droits inscrits dans les règlements............................. 99
3. La question spécifique de l’assurance SESOPA............... 103
4. Les droits spécifiques de membres du Bureau de
l’Assemblée nationale, du Sénat et des bureaux
des Commissions permanentes, des Comités
des sages et des groupes politiques................................... 106
§ 4. La question spécifique de la nature de l’indemnité
parlementaire .......................................................................... 107
§ 5. Les devoirs des parlementaires .............................................. 113
1. Le devoir de remplir pleinement sa charge
de député national ou de sénateur ................................... 114
2. Le devoir de délicatesse..................................................... 116
3. Le devoir de dignité et d’honneur .................................... 117
Table des matières 355
4. Le devoir de discipline ...................................................... 118

5. Le devoir de respecter le code de conduite
de tout agent public de l’État............................................ 118
6. Le devoir d’indépendance ................................................. 120
7. Le devoir de solidarité, de courtoisie
et de respect mutuel .......................................................... 120
8. Le devoir de séjourner dans la circonscription
électorale un mois au moins et de rédiger un rapport
de ces vacances parlementaires ........................................ 121
§ 6. La fin du mandat parlementaire ............................................ 122
A. La fin définitive du mandat (fin de la législature) ............ 122
1. L’expiration de la législature........................................ 122
2. La dissolution de l’Assemblée nationale ..................... 123
B. Fin prématurée du mandat ............................................... 124
1. Le décès ......................................................................... 124
2. La démission ................................................................. 125
3. L’empêchement définitif............................................... 127
4. L’incapacité permanente .............................................. 127
5. Les absences non justifiées et non autorisées
à plus d’un quart des séances d’une session .............. 128
6. L’exclusion..................................................................... 128
7. L’acceptation d’une fonction incompatible
avec le mandat de député national ou de sénateur.... 129
8. Une condamnation pénale ........................................... 130
9. Les causes d’inéligibilité constatées
alors que le parlementaire aura déjà été élu .............. 131
10. La renonciation du mandat ......................................... 132
CHAPITRE 2
LA PROTECTION DU MANDAT DU PARLEMENTAIRE
Section 1 Les immunités ......................................................................... 135
§ 1. Ce que n’est pas l’immunité parlementaire .......................... 135
§ 2. Un aperçu historique.............................................................. 138
B. Les immunités dans Rome ................................................ 139
C. Les origines anglaises des immunités modernes ............. 142
D. Les origines françaises de l’institution d’immunités ...... 144
§ 3. Les immunités dans le système démocratique moderne...... 145
A. L’irresponsabilité................................................................ 147
a) Le contenu de l’irresponsabilité .................................. 147
b) Combien de temps cette immunité perdure-t-elle ? .... 148
c) L’irresponsabilité couvre-t-elle le parlementaire
de tous les actes posés dans l’exercice
de ses fonctions ? .......................................................... 148
d) La question des actes détachés de la fonction

parlementaire mais posés à l’occasion de l’exercice
de ladite fonction.......................................................... 151
e) La question des actes détachés de la fonction
parlementaire et posés en dehors de l’exercice
de la fonction ................................................................ 151
B. L’inviolabilité...................................................................... 154
a) Le Parlement est en session et le parlementaire
a commis une infraction qui n’est pas couverte
par l’irresponsabilité..................................................... 156
b) Le Parlement n’est pas en session............................... 168
c) La suspension de poursuites ou de la détention ........ 168
d) Le juge compétent ........................................................ 170
C. La question spécifique de la violation du secret
professionnel ...................................................................... 171
Section 2 Les incompatibilités ................................................................ 173
§ 1. Pourquoi les incompatibilités ................................................. 173
TITRE TROISIÈME
LE STATUT DE DÉPUTÉS PROVINCIAUX, DES CONSEILLERS URBAINS,

DES CONSEILLERS COMMUNAUX ET DES CONSEILLERS DE SECTEUR
OU DE CHEFFERIE
CHAPITRE 1
LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES
Section 1 L’Assemblée provinciale, organe délibérant .......................... 183
§ 1. Les édits, actes législatifs provinciaux................................... 183
§ 2. Les domaines des édits ........................................................... 184
Section 2 Les membres des assemblées provinciales ou députés
provinciaux.............................................................................. 189
§ 1. L’appellation, dénomination, l’élection et le nombre ........... 189
§ 2. Le mandat du député provincial ............................................ 189
§ 3. Les droits et les devoirs de députés provinciaux .................. 190
§ 4. Les immunités ......................................................................... 193
§ 5. Les incompatibilités ................................................................ 194
CHAPITRE 2
LE CONSEILLER URBAIN........................................................................ 195
Section 1 Le conseil urbain, organe délibérant ..................................... 195
Section 2 Le statut du membre du conseil urbain ................................ 198
Table des matières 357
§ 1. Le titre et l’élection................................................................. 198

§ 2. Le mandat................................................................................ 198
§ 3. Les droits et les devoirs .......................................................... 200
§ 4. Les immunités ......................................................................... 200
CHAPITRE 3
LE CONSEILLER COMMUNAL
ET LE CONSEILLER DE SECTEUR OU DE CHEFFERIE ................... 203
Section 1 Le conseil communal .............................................................. 203
Section 2 Le conseil de secteur ou de chefferie .................................... 208
CONCLUSION.................................................................................... 211
BIBLIOGRAPHIE ESSENTIELLE............................................................. 215
ANNEXES.................................................................................................... 219
INDEX.......................................................................................................... 343
TABLE DES MATIÈRES............................................................................ 351

Droit Constitutionnel Congolais Le Statut de Représentants Du Peuple

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Dirigée par Évariste BOSHAB et MATADI NENGA GAMANDA.

LE STATUT DE REPRÉSENTANTS DU PEUPLE

BIBLIOTHÈQUE DE DROIT AFRICAIN 8

D/2010/4910/48 ISBN 978-2-8061-0005-4

Tous droits de reproduction, d’adaptation ou de traduction, par quelque procédé que ce

Le Parlement congolais, au cours de ses cinquante ans, a

chefferie. Nous sommes dans le cas d’une démocratie repré-

S’il est vrai que la démocratie est un concept philosophique,

1 Sur les 500 députés nationaux qui composent la Chambre de la légis-

lature 2006-2011, 41 députés seulement de la précédente législature avaient

éd. du Parlement de la R.D.C., 2006, p. 9.

le statut des autres représentants, les députés provinciaux et les

1 La souveraineté nationale appartient au peuple. Ce n’est pas ici

§ 1. L’EXERCICE DE LA SOUVERAINETÉ PAR LE PEUPLE LUI-MÊME (DÉMOCRATIE

2 L’exercice de la souveraineté. La Constitution pose le principe

démocratie. On l’appelle d’ailleurs « le souverain primaire » 1.

1 Voir l’exposé des motifs de la Constitution du 18 février 2006, Journal

officiel, 47e année, n° spécial, p. 4.

3 La démocratie directe. D’après les écrits occidentaux, la démo-

3 LE MONG NGUYEN, Les systèmes politiques démocratiques contempo-

Ils avaient un statut particulier. Ils n’étaient ni citoyens ni esclaves.

Du reste, la démocratie athénienne a été fort critiquée par les

§ 3. L’EXERCICE COMBINE DE LA SOUVERAINETÉ PAR LE PEUPLE ET PAR LES

5 Les aménagements de la démocratie indirecte en faveur du

Le peuple agit directement par certaines méthodes (veto

8 La critique adressée au référendum. Dans une assemblée, les

est généralement différent du texte initial (proposition de loi ou

9 Les formes de référendum. Le référendum peut être obliga-

10 Le suffrage universel allié au système référendaire. Le système

nationaux (articles 70 et 101 de la constitution), des députés

5 Désignée fréquemment ci-dessous sous l’appellation de « la loi

organique du 7 octobre 2008 ».

au second degré par les assemblées provinciales.

Constitution stipule qu’ils sont élus au suffrage universel direct et secret

LES ASSEMBLÉES POLITIQUES DÉLIBÉRANTES

11 Les assemblées politiques délibérantes prévues par la Consti-

1 L’Assemblée nationale estimait que cette loi, puisqu’elle porte sur

12 Les conseils urbains, les conseils communaux, les conseils de

2 Par contre, la Constitution prévoit à l’article 3, alinéa 4 une loi orga-

Louis), « La constitution de la République Démocratique du Congo », in Mandats,

que n’a pu amorcer, pendant des décennies, un pouvoir trop

4 L’exposé des motifs de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant

donc, sous ce premier angle, la partie du droit constitutionnel

15 Les sources du droit parlementaire. Le droit parlementaire puise

5 AVRIL (Pierre) et GICQUEL (Jean), Droit parlementaire, Montchrestien,

n° 21/24, 1963, p. 491.

§ 2. LE DROIT PARLEMENTAIRE ET LA NORMATIVITÉ

8 BAMBA BONGANGA (Antoinette) et KOBAKOZETE ITONO (Richard),

« Autonomie administrative et financière du parlement et des assemblées

Toutes les décisions que les assemblées délibérantes seraient

17 La théorie normativiste et le droit parlementaire. On parle

une décision en conformité à un arrêté du gouverneur de pro-

§ 3. LA PYRAMIDE DE HANS KELSEN

dance, réunis à Bruxelles en 1960 pour parler de l’indépendance

cette dernière. Ainsi, la norme fondamentale supposée habilite

§ 4. LA HIÉRARCHIE DES NORMES DANS LE SYSTÈME CONGOLAIS

du système juridique 9. L’on peut dire qu’elle n’a d’existence,

A. Les normes congolaises

9 TROPER (Michel), La philosophie du droit, 2e éd. PUF, 2006, p. 49.

l’emporterait-elle sur la disposition légale interne ? La question

10 UYTTENDAELE (Marc), Précis de droit constitutionnel belge, Regards

dent de la République, par le Premier ministre, le Président de