CHAPITRE 8 : Quelle action publique pour l’environnement ?

OBJECTIFS D’APPRENTISSAGE DU PROGRAMME :

• Savoir iden er les di érents acteurs (pouvoirs publics, ONG, entreprises, experts, par s,
mouvements citoyens) qui par cipent à la construc on des ques ons environnementales
comme problème public et à leur mise à l’agenda poli que ;
• Comprendre que ces acteurs entre ennent des rela ons de coopéra on et de con it.
• Comprendre que l’ac on publique pour l’environnement ar cule di érentes échelles (locale,
na onale, européenne, mondiale).
• En prenant l’exemple du changement clima que :
- Connaître les principaux instruments dont disposent les pouvoirs publics pour faire face
aux externalités néga ves sur l’environnement : réglementa on, marchés de quotas
d'émission, taxa on, subven on à l’innova on verte ; comprendre que ces di érents
instruments présentent des avantages et des limites, et que leur mise en œuvre peut se heurter
à des dysfonc onnements de l’ac on publique ;
- Comprendre qu’en présence de bien commun les négocia ons et accords
interna onaux liés à la préserva on de l’environnement sont contraints par des stratégies de
passager clandes n et les inégalités de développement entre pays.

SAVOIR-FAIRE DU PROGRAMME :
- Savoir calculer, lire et interpréter des propor ons, des pourcentages de répar on, les taux de varia on, taux
de varia on cumulé, coe cient mul plicateur, indice simple, moyenne arithmé que.
- Savoir lire un tableau à double entrée et des représenta ons graphiques.

PLAN DU CHAPITRE

INTRODUCTION

I - LA CONSTRUCTION D’UNE ACTION PUBLIQUE ENVIRONNEMENTALE

1.1. De mul ples acteurs par cipent à ce e construc on
1.2. Une ac on publique mul -niveaux

II - LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

2.1. Les limites que rencontre l’ac on publique pour le climat
2.2. Les instruments de l’ac on publique
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 Des sujets pour s’entraîner :

EC1 – Mobilisa on de connaissances

• Vous montrerez qu’en présence de bien commun, l’ac on publique pour l’environnement est contrainte par des
stratégies de passager clandes n.
• Comment les marchés de quotas d’émission perme ent-ils de faire face aux externalités néga ves sur
l’environnement ?
• À par r d’un exemple, vous montrerez que l’ac on publique pour l’environnement ar cule di érentes échelles.
• À l’aide d’un exemple, vous montrerez en quoi les stratégies de passager clandes n peuvent contraindre la mise en
place d’accords environnementaux à l’échelle interna onale.
• À l'aide de deux exemples, vous montrerez que les acteurs impliqués dans les ques ons environnementales
entre ennent des rela ons de coopéra on et de con it.

EC2 - Étude de document

• Instruments des PP sur problème environnemental

EC3 – Raisonnement appuy sur un dossier documentaire « À l’aide de vos connaissances et du dossier
documentaire… »
• Vous montrerez qu’en présence de bien commun, les négocia ons et accords interna onaux liés à la préserva on
de l’environnement sont soumis à des contraintes.
• Vous montrerez que les ques ons environnementales impliquent une diversité d’acteurs à di érentes échelles.
• Vous montrerez que les pouvoirs publics disposent de plusieurs instruments pour faire face aux externalités
néga ves sur l’environnement.
• Vous montrerez comment les di érents instruments à disposi on des pouvoirs publics peuvent perme re de faire
face au changement clima que.

Disserta on
• Les instruments dont disposent les pouvoirs publics pour préserver l’environnement sont-ils e caces ?
• Dans quelle mesure les instruments dont disposent les pouvoirs publics pour faire face aux externalités néga ves
sur l’environnement sont-ils e caces ?
• Comment la préserva on de l'environnement est-elle devenue un problème public ?
• Comment les ques ons environnementales sont-elles devenues un problème public ?
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 INTRODUCTION

Ac on de Greenpeace pour dénoncer l’inac on des pouvoirs publics face aux incendies qui con nuent à
détruire l’Amazonie, 10 Septembre 2020. (Cliquez sur l’image pour lire l’ar cle de Greenpeace)

Environnement : correspond à l’ensemble des éléments biologiques qui perme ent les ac vités
humaines. Il se compose des ressources naturelles et de l’écosystème.

L’enjeu de l’écologie est donc venu à par r des années 1970 au centre des préoccupa ons des
citoyens, mais également des par s poli ques, des grandes entreprises. Ce processus intéresse la science
poli que qui étudie la manière dont un enjeu devient l’objet des poli ques publiques menées par les
décideurs poli ques. C’est la no on d’ac on publique.

L’ac on publique est l’ensemble des ac ons des pouvoirs publics (lois, réglementa ons, discours,
campagne de communica on...) en vue de traiter les problèmes publics inscrits à l'agenda poli que.

Le chapitre est à travailler à l’aide des documents du manuel Magnard (Ecole Directe) pour compléter les
exemples notamment.
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 I - LA CONSTRUCTION D’UNE ACTION PUBLIQUE ENVIRONNEMENTALE

I.1. De mul ples acteurs par cipent à ce e construc on

Il faut d’abord nous demander comment l’environnement est devenu un objet public, c’est-à-dire
comment il est devenu un sujet de préoccupa on média que, poli que, social.

Pas une journée ne se passe sans lire une tribune dans les médias appelant à
l’ac on, une décision poli que censée améliorer la durabilité de notre croissance
économique, un appel sur les réseaux sociaux pour défendre les espèces
menacées. Ce e situa on n’est pas apparue par hasard. Elle
a fait l’objet d’une lente construc on - depuis 1972 et la
publica on du Rapport Meadows in tulé « Halte à la
croissance » (c.f. Chapitre 1) jusqu’aux Marches de la
jeunesse pour le climat de 2019-2020 - que la science poli que explique à
l’aide de la no on de mise à l’agenda.

La mise à l’agenda est le processus par lequel un problème va faire l’objet d’un traitement, sous
quelque forme que ce soit, de la part des autorités publiques et va être suscep ble de faire
l’objet d’une ou plusieurs décisions.

Toute ques on sociale ne fait pas automa quement l'objet d'un traitement de la part des autorités
publiques. Pour qu’une ques on sociale soit inscrite à l'agenda poli que, il faut qu’elle ait été
construite comme problème public.

Or, une ques on de société ne repose pas nécessairement sur une prise de conscience d’une
majorité de citoyen. Ainsi, Howard Becker va iden er ce qu’il appelle « les entrepreneurs de
morale » : ce sont souvent eux, qui s’emparant d’une ques on et la média sant, la portent dans
l’espace public et en font une ques on de société.

On dis ngue 5 étapes dans le processus de la mise à l’agenda poli que d’un problème public :
➡L’iden ca on de la situa on ou du problème
➡Le cadrage de la nature du problème, de ses causes, des ac ons à mener
➡La jus ca on de l’importance du problème
➡La popularisa on auprès de l’opinion publique
➡La mise en poli que
• La diversité des acteurs

La mise à l’agenda des problèmes environnementaux est le fruit de la mobilisa on de

di érents acteurs, qui défendent chacun un intérêt par culier et vont u liser des ressources
variées et des formes d’ac on di érenciées appelées répertoires d’ac ons.
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 Les répertoires d’ac ons sont les di érents moyens d’ac on publique dont dispose un acteur en
fonc on des ressources qu’il peut mobiliser et des objec fs qu’il souhaite a eindre.

Quatre grands types d’acteurs peuvent être iden és :

- ceux de la société civile organisée : associa ons militantes et de

citoyens, experts issus des centres de recherche et des universités. Ils
vont mobiliser des moyens humains et militants via des pé ons, des
manifesta ons, mais également des moyens intellectuels (publica on
de tribunes dans la presse, de rapports scien ques…),

- ceux des entreprises privées : les grandes entreprises sont elles aussi concernées
par l’enjeu de l’environnement, soit en tant que productrices de ressources
naturelles (Total, Engie…), soit en tant qu’éme rices polluantes ou en n
préoccupées par l’enjeu de la produc on de déchets. Elles peuvent mobiliser des
ressources industrielles (innova ons technologiques, processus de produc on)
mais également marke ng (publicités, travail sur l’image de marque…) du fait de
ressources nancières importantes,

- ceux des pouvoirs publics : les collec vités locales et l’Etat, via
leurs élus (Maires, députés…) ainsi que les fonc onnaires qui y
travaillent par cipent également à ce e mise à l’agenda via la
poli sa on du problème qu’ils peuvent assurer (formula on de
programmes écologiques, débats poli ques sur ce sujet) comme
l’illustre l’émergence des par s écologistes dans les années
1970-1980, ainsi que les poli ques publiques qu’ils dé nissent
(normes polluantes, tri des déchets…). Ils disposent pour cela de
leurs ressources poli ques (militants des par s, campagnes électorales) et publiques (rece es
scales, dépenses publiques, lois et arrêtés…),

- ceux des médias : ils sont mo vés par une logique média que
(recherche de l’audience) qui va les pousser à me re en avant un
problème qui saura éveiller l’intérêt et la curiosité de leur auditoire, à
la fois dans une recherche d’informer mais également de générer des
revenus (rece es publicitaires, image de marque du média auprès du
public…). Ils u lisent bien sûr leurs ressources journalis ques et
média ques.

Ce e quadruple mobilisa on d’acteurs venus d’horizons di érents, et animés d’intérêts

variés, a permis au problème environnemental de devenir un enjeu public. Il a ainsi franchi
plusieurs obstacles qui cons tuent autant d’étapes du processus de mise à l’agenda. En e et, tous
les problèmes ne deviennent pas des enjeux faisant l’objet d’une ac on publique.
Par exemple : E. Macron a dé ni les violences faites aux femmes comme grande cause de l’année
2019, ce qui a mis ce problème en pleine lumière, alors qu’il était resté dans l’ombre les années
précédentes.
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 Pour être sélec onné, un problème doit faire l’objet :
- d’une mobilisa on (le plus souvent militante = la société civile organisée),
- d’une média sa on (rôle des médias),
- d’une poli sa on (rôle des pouvoirs publics).

Se produit alors la construc on du problème public : une fois sélec onné, le

problème va faire l’objet d’une construc on, i.e. qu’il doit être organisé selon
une certaine logique : qui sont les vic mes/les coupables (pays en
développement, rmes mul na onales, banques, la jeunesse, les
« boomers » ?) ? Quel Ministère est impliqué (Economie et nances, industrie,
environnement ?) ? A quel niveau les pouvoirs publics doivent-ils
intervenir (local, na onal, européen, interna onal ?) ?... Ainsi les problèmes
environnementaux peuvent être présentés comme une poli que consensuelle
(« ensemble, nous allons sauver la planète ! ») ou bien con ictuelle (« faisons
payer les pollueurs ! »), de Gauche ou de Droite…

En n, la mise à l’agenda peut être publicisée comme vue précédemment (aux yeux de
toute la société), mais également silencieuse (les trois étapes précédentes sont ignorées), ce sont
alors les pouvoirs publics qui font émerger le problème, sans qu’il y ait eu la formula on d’une
demande sociale (par exemple la suppression de l’Impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en 2017),
ou bien contrainte (une décision judiciaire ou de l’Union européenne force les pouvoirs publics à
se saisir du problème).

• Des acteurs entre coopéra on et con it

Puisque de nombreux acteurs (pouvoirs publics, ONG, entreprises, experts, par s,
mouvements citoyens) par cipent ainsi à la construc on des ques ons environnementales comme
problème public et à leur mise à l’agenda poli que, deux types d’interac ons peuvent se produire :

- des rela ons de coopéra on peuvent apparaître entre certains acteurs : ainsi les par s
écologistes et les associa ons environnementales comme Greenpeace partagent un grand nombre
d’objec fs communs et peuvent donc mener des ac ons conjointes. Les médias et les grandes
entreprises privées peuvent également voir dans l’environnement une source de béné ces et ainsi
mener un projet commun comme une émission de télévision sponsorisée par l’entreprise
productrice d’énergie. Ces acteurs entre ennent à la fois des rela ons de coopéra on et de
con it.
En n ce e coopéra on peut être ini ée par les acteurs des pouvoirs publics, l’État en tête, pour
abou r à des décisions consensuelles car réunissant toutes les par es prenantes. Cela a été l’idée
ini ale de la tenue du Grenelle de l’environnement en 2008, qui se manifeste aujourd’hui par la
tenue d’une Conférence environnementale sur le développement durable chaque année en
septembre et qui réunit tous les acteurs concernés.

Également, plus récemment l’organisa on en 2020, par le Président Emmanuel Macron de la

Conven on citoyenne pour le climat qui réunit des citoyens rés au sort et qui ont faire des
proposi ons pour la sauvegarde de l’environnement, devant abou r à une stratégie française pour
le climat,
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 - des rela ons de con it cependant peuvent également se manifester. Elles peuvent opposer :
- les associa ons environnementales aux pouvoirs publics,
les premiers reprochant aux seconds de ne pas su samment
agir pour le climat,
- les associa ons environnementales aux entreprises privées,
ces dernières étant tenues pour responsables du
changement clima que et de la pollu on,
- les entreprises privées aux pouvoirs publics, quand ces
derniers me ent en œuvre une taxa on ou une
réglementa on qui nuit aux intérêts nanciers des acteurs économiques.

I.2. Une ac on publique mul -niveaux

• De l’échelle locale à l’échelle interna onale

Une des spéci cités de l’action publique concernant l’environnement est qu’elle est mise en
œuvre à différentes échelles.

Les deux acteurs publics traditionnels de l’action publique, en particulier dans le

domaine écologique, concernaient deux échelons principaux :

- à l’échelle locale, ce sont les collectivités locales qui par les

arrêtés municipaux, les réglementations départementales ou encore
régionales qui protègent l’environnement. Par exemple la gestion de
l’eau est assurée par les communes, la gestion des transports
interurbains (TER) est le fait des régions. Ces administrations sont
les mieux placées pour traiter des problématiques propres à un
territoire.

- à l’échelle nationale, l’État et ses administrations dites centrales (Éducation Nationale,

Intérieur…) dispose de moyens nanciers importants pour agit en faveur de l’environnement et ce
de manière identique sur l’ensemble du territoire nationale. C’est le cas de la scalité
environnementale qui vise à polluer les activités polluantes, ou encore les subventions qui
nancent les énergies propres ou renouvelables. C’est l’État qui a les moyens d’interdire des
pratiques dangereuses pour l’environnement ou la santé.

Mais depuis les années 1980, l’État perd de sa centralité dans la politique
environnementale, concurrencé par deux nouveaux acteurs « supranationaux » (situés au-
dessus de lui) : l’Union européenne et les organisations internationales.

Le climat étant un bien commun mondial, l’échelon international s’avère indispensable pour
mettre en place des structures d’expertise et de négociations. L’Organisation des Nations unies
(ONU) a ainsi organisé en 1972 la première conférence mondiale pour l’environnement, puis a
créé en 1988 le Groupe d’experts inter-gouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), qui a joué
un rôle fondamental dans la conclusion ultérieure des accords climatiques comme le protocole de
Kyoto de 1997 ayant permis de xer des objectifs globaux en matière de réduction des gaz à effets
de serre. Chaque année depuis 1995, la Conférence des parties (COP) se réunit pour faire
avancer les négociations entre les pays en faisant partie a n d’atteindre les objectifs de réduction
des émissions de gaz à effet de serre. La dernière avancée date de 2015 lors de la réunion à Paris
de la COP21.
L’Union européenne intervient également de plus en plus dans l’action publique
environnementale comme par exemple la mise en œuvre du système européen d’échange de
quotas.
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Chronologie des dates-clé des négociations internationales : https://www.lemonde.fr/cop21/visuel/
2015/11/30/les-negociations-climatiques-internationales-en-10-dates_4820353_4527432.html
 Exercice : Distinguer les niveaux d’intervention

• Des échelles d’interven on complémentaires

L’ac on publique pour l’environnement est mise en œuvre à di érentes échelles, aussi bien locale,
na onale, européenne, que mondiale). L’enjeu est justement de trouver quel est l’échelon le plus
per nent des poli ques environnementales, ou comment ar culer leurs di érents échelons, pour
qu’elles soient le plus e cace possible. C’est tout l’enjeu d’une gouvernance mul -niveaux.
La gouvernance mul -niveaux est un système de négocia ons con nue entre les di érents
gouvernements imbriqués à plusieurs niveaux. L’intégra on européenne en est le parfait exemple
car elle représente une di usion du pouvoir à di érents niveaux : suprana onal ou infrana onal.

Ce e approche de la science poli que correspond à la mise en évidence de dynamiques

résultant de négocia ons antagoniques entre les États-Membres et les Ins tu ons suprana onales
et infrana onales. Ainsi les administra ons publiques peuvent entrer en con it ou bien collaborer
entre elles à l’image de tous les acteurs étudiés dans la par e précédente.

Ce e gouvernance peut être impulsée du bas vers le haut, des collec vités locales vers les
Etats puis les ins tu ons interna onales (approche ascendante) ou bien impulsée des ins tu ons
interna onales vers les Etats et les collec vités locales (approche descendante)
Ainsi ce sont les collec vités locales qui peuvent prendre l’ini a ve d’ac ons environnementales,
dé nissant leurs propres objec fs et modalités d’ac ons et les font remontées à l’Etat (approche
« bo om-up »). Ou bien cela peut être l’ONU qui dé nit des objec fs de réduc on d’émissions
polluantes, chargeant les Etats de coordonner l’ac on des collec vités locales pour a eindre ces
objec fs (approche « top-down »).

Comment organiser la répar on des poli ques au sein des compétences partagées entre l’UE et
les Etats ?
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 C’est un principe de droit qui va organiser la répar on des compétences entre les di érentes
ins tu ons européennes et na onales. Il s’appelle le principe de subsidiarité et grossièrement
établit que la poli que doit être menée au niveau le plus local/bas possible. Le principe de
subsidiarité assure la nécessaire répar on des compétences car sans lui, des doublons et con its
pourraient apparaître dans le cadre de la gouvernance mul -niveaux.

Le principe de subsidiarité considère :

- réserver uniquement à l’échelon supérieur – ici l’Union européenne (UE) – uniquement ce que
l’échelon inférieur – les États membres de l’UE – ne pourrait e ectuer que de manière moins
e cace.
- en conséquence, l’UE, en dehors de ses compétences exclusives, ne peut se saisir d’une
compétence que si l’échelon inférieur ne peut la mener plus e cacement.

Dans le cadre européen, c’est la Cour de jus ce de l’Union Européenne qui assure le respect de ce
principe et règle les li ges qui peuvent se présenter quand un Etat-Na on et l’Union européenne
souhaitent intervenir dans le même domaine.
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 II - LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

II.1. Les limites que rencontre l’ac on publique pour le climat

• Les di ciles négocia ons interna onales

Doc : Retrait des Etats-Unis de l’accord de Paris : Trump agit-il en « passager clandes n » ?
Le 1er juin, Donald Trump a fait connaître sa décision de sor r de l’accord de Paris signé par les
Etats-Unis en 2015 et ra é par Barack Obama en 2016. […] A l’évidence, il aurait été préférable
que le deuxième éme eur mondial de gaz à e et de serre (16,4% des émissions mondiales de
C02 en 2015, derrière la Chine qui en représente 27,6%) restât dans l’accord. Que la première
puissance économique mondiale ne par cipe plus à l’ac on collec ve est d’autant plus grave
que cela peut inciter d’autres pays signataires de l’accord de Paris à suivre son mauvais exemple
ou, de façon plus sournoise, à ne respecter la logique de cet accord que de façon formelle. Or il
est clair que les engagements pris sont d’ores et déjà insu sants. C’était d’ailleurs écrit noir sur
blanc dans les textes signés à Paris, où la conférence des par es notait que « des e orts de
réduc on des émissions beaucoup plus importants que ceux associés aux contribu ons prévues
déterminées au niveau na onal seront nécessaires pour contenir l’éléva on de la température
de la planète en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels ». […]
Le problème du passager clandes n résolu
[…] Comme le souligne Chris an de Perthuis, fondateur de la chaire Economie du climat à
l’université Paris Dauphine (PSL Research University) dans chacune de ses interven ons
publiques, l’annonce du 1er juin a au moins le mérite de la clarté. Sinon, la communauté
interna onale aurait pu avoir à traiter le problème du « passager clandes n », que tous les
économistes connaissent bien. Le passager clandes n est celui qui béné cie de l’ac on des
autres sans rien faire lui-même. En ma ère clima que, toute ac on pro te à l’ensemble de la
communauté et celui qui ne fait rien en pro te également sans avoir à durcir ses propres règles
environnementales et sans avoir à engager de dépenses spéci ques. Dans le cas des Etats-Unis
sor s de l’accord de Paris, il y aura bien un pro teur, mais qui ne sera pas clandes n : sa
mauvaise volonté est évidente et elle est condamnée avec fermeté dans beaucoup de capitales.
[…]
« Climat: quel sera l’impact de la décision de Trump? », Gérard Horny, Telos, 29 juin 2017

1.Pourquoi Donald Trump a-t-il re ré les Etats-Unis de l’accord de Paris de 2015 ?

2.Qu’est-ce qu’une stratégie de passager clandes n ?
3.Pourquoi la préserva on d’un bien commun comme la qualité du climat peut-elle se
heurter à des stratégies de passagers clandes ns ?
Une représenta on des pertes et des gains lors des négocia ons clima ques
USA (B)
Action Inaction
climatique climatique
Action climatique (4 ; 4) (-4 ; 8)
Chine (A)
Inaction climatique (8 ; - 4) (0 ; 0)
(entre parenthèses, les gains ou pertes pour chaque pays en fonc on de la situa on)

1.Expliquez chaque situa on.

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 2.Quelle est la situa on la plus op male socialement, d’un point de vue collec f ?
3.Quel est le choix le plus ra onnel pour chaque pays ?
4.A quelle situa on chacun de ces choix va-t-il mener ?

Un climat de qualité est un bien

commun environnemental : il s’agit d’un
bien rival mais non excluable (puisqu’on
ne peut priver un agent économique de sa
consomma on, même s’il n’en paye pas le
coût, en ne fournissant aucun e ort de
diminu on des émissions de gaz à e et de
serre, dégradant ainsi la qualité du climat
pour les autres agents économiques). Des
pays peuvent alors vouloir adopter des
stratégies de passagers clandes ns,
espérant espère obtenir les gains d’une
ac on collec ve (les réduc ons
d’émissions de GES réalisées par les autres
pays) sans en avoir supporté les coûts (c’est-à-dire sans réduire ses propres émissions). Les Etats-
Unis, en se re rant dès l’élec on de Donald Trump de l’accord de Paris, semblent adopter une
telle stratégie, mais elle peut également concerner des pays restés dans l’accord, mais qui, en
l’absence de sanc ons, peuvent préférer ne pas me re en place les poli ques nécessaires à la
protec on de l’environnement pour ne pas en subir les couts économiques.

Les inégalités de développement entre pays peuvent

faire obstacle à la conclusion d’accords interna onaux de
préserva on du climat. Les pays développés, qui ont été
les premiers à connaître la révolu on industrielle, ont en
e et une responsabilité historique dans la concentra on
des gaz à e et de serre. Aujourd’hui encore, et même si
la Chine et l’Inde font par e des pays les plus polluants,
les émissions de GES par habitant sont bien plus élevées
dans les pays développés que dans ceux en
développement :

- les pays en développement considèrent alors que ce

sont les pays développés, ayant accumulé la de e
écologique la plus importante de par leur passé
industriel qui doivent supporter la plus lourde part des
e orts à accomplir,
- les pays développés, considérant que c’est aujourd’hui
l’industrialisa on accélérée et massive des pays en
développement qui est la principale cause du
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 réchau ement clima que, demandent à ces derniers les mêmes e orts que les leurs.

Le principal accord interna onal concernant la poli que clima que est le Protocole de
Kyoto, signé en 1997, dans lequel les Etats s’engagent à réduire leurs émissions de GES jusqu’en
2012. Ce Protocole ne concernait que les pays industrialisés, mais parmi ceux-ci, plusieurs pays
ne l’ont pas ra é, en par culier les Etats-Unis. Or c’est le principal pays éme eur de GES au
monde ! C’est donc principalement l’Union européenne qui a fourni les e orts de réduc on de
ses émissions de GES.
Le Protocole de Kyoto s’arrêtant en 2012, il a fallu trouver un nouvel accord, sujet du sommet
de Copenhague de 2009 et en n de la COP 21 organisé à Paris en 2015. Celui-ci abou t à deux
avancées : objec f commun de limiter le réchau ement clima que à 1,5°C d’ici 2100, tous les
pays l’ont signé, pays développés comme pays en développement, un progrès mais limité.

• Les dysfonc onnements de l’ac on publique

Quand les administra ons publiques lancent des poli ques environnementales, elles
rencontrent de nombreuses opposi ons extérieures comme nous l’avons vu dans la première
par e, mais leur ac on est également entravée par des probléma ques propres, internes, à
leur fonc onnement. Nous pouvons en relever de trois sortes :
- tout d’abord une probléma que temporelle : les poli ques environnementales ont souvent un
coût élevé au présent, et des béné ces qui n’apparaissent qu’à moyen-long terme. Or l’Ecole du
Public Choice en économie poli que montre bien que les élus privilégient, en par culier lors des
années pré-électorales des poli ques publiques accroissant la situa on des électeurs à très
court terme, soit juste avant les élec ons ! Les poli ques environnementales passent alors à la
trappe (écotaxe sur les poids lourds risquant de mener à des ac ons de grèves et de blocages
des routes, réglementa ons écologiques contraignantes pour les ordures ménagères dans les
villes risquant de mécontenter les électeurs de la commune…),
- ensuite une probléma que d’ine cacité : le coût peut être nalement bien plus élevé que
prévu, ou bien la mesure prise n’avoir aucun e et sur les comportements (limita ons de vitesse
lors des pics de pollu on), ou encore les administra ons chargées de me re en œuvre la
poli que environnementale peuvent traîner des pieds, trouver leur mise en place trop
compliquée,
- en n les poli ques environnementales entrent en contradic on avec d’autres poli ques qui
peuvent en anéan r les e ets béné ques a endus : c’est le cas du sou en au transport aérien
par le subven onnement du kérosène alors que dans le même temps l’essence des véhicules
automobiles est davantage taxé ! Ou encore les subven ons d’aide à l’embauche dans les
entreprises polluantes au nom de la lu e contre le chômage.

II.2. Les instruments de l’ac on publique

• Avantages et limites de la réglementa on

L’Etat dispose d’une arme majeure pour imposer une règle sur son territoire : c’est le pouvoir
législa f et réglementaire du Gouvernement et du Parlement. C’est ce que les économistes
appellent la réglementa on.
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 La réglementa on représente les interdic ons ou limita ons (par des normes) des ac vités
polluantes responsables de la dégrada on de l’environnement.
Elle passe par la dé ni on d’une règle juridique qui s’accompagne de l’applica on de sanc ons en
cas de non-respect de la règle.
Elle peut consister à interdire certains produits polluants (interdic on des gaz CFC responsables de
la dégrada on de la couche d’ozone), à encadrer certains procédés de produc on (normes
thermiques pour l’isola on des bâ ments), à xer des seuils de pollu on à ne pas dépasser
(normes d’émissions pour les véhicules), à exiger un niveau de qualité de certains produits (qualité
de l’eau) ...

La réglementa on présente plusieurs avantages :

- elle peut être par culièrement e cace pour

supprimer la source d’une nuisance sur
l’environnement. Elle est donc le seul instrument qui
peut de manière radicale stopper une pollu on,
- elle est de plus facile à me re en œuvre car le seul
vote d’une loi su t. Elle permet donc d’agir rapidement
en cas de danger immédiat. Par exemple en cas de
révéla on scien fque sur la dangerosité de l’u lisa on
d’un produit de consomma on, les autorités peuvent procéder à la suspension de sa
commercialisa on.

Dans un objec f de protec on de la couche d’ozone, qui nous protège de l’excès

de rayonnement solaire, ce type d’instrument a par exemple été adopté pour la
réduc on de l’émission des CFC, gaz qui étaient présents dans la plupart des
bombes aérosol et qui ont une responsabilité dans l’existence de trous dans la
couche d’ozone aux pôles. La première conven on pour la protec on de la
couche d’ozone, signée à Vienne en 1985, a été suivie en 1987 d’engagements
fermes et chi rés pour diminuer l’usage de ces gaz. La couche d’ozone est
depuis en phase de reforma on au-dessus

Cependant, elle présente de nombreuses

limites qui font que les économistes vont lui
préférer des instruments incita fs que nous
étudierons après :
- elle doit s’accompagner de sanc ons et de
contrôles sans quoi elle peut être
ine cace. Ces mesures d’accompagnement
peuvent alors se révéler très coûteuses
(contrôles radars des vitesses
automobiles…) et de nombreuses fraudes
peuvent apparaître dans le cas d’absence de
contrôle comme l’a révélé le scandale du
dieselgate (de nombreux constructeurs
automobiles falsi aient les contrôles
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 d’émissions polluantes de leurs moteurs,
- elle s’applique de manière uniforme à tous les agents économiques, qu’il soit coûteux ou non
pour ces derniers de la respecter. Ainsi la possible interdic on des voitures diesel d’ancienne
généra on pénalisera davantage les ménages pauvres possesseurs de ces voitures que les
ménages riches possédant des voitures récentes,
- elle n’incite pas les agents économiques à polluer moins que la norme xée, et elle peut même
provoquer un e et-rebond (Jevons), les agents économiques possédant un équipement moins
polluant, mais l’u lisant davantage ce qui accroît nalement le niveau général de pollu on.
L’e cacité énergé que d’un produit en accroit la demande et la consomma on (les ampoules
basses consomma on se sont accompagnées d’un mode pour la mul plica on des sources de
lumière dans les habita ons (pe tes lampes décora ves)).
Aux côtés de la réglementa on existent donc des instruments économiques reposant sur des
incita ons monétaires (la taxa on et les subven ons), ou combinant contrainte réglementaire et
incita ons (le marché des quotas). Les deux autres instruments di èrent de la réglementa on du
fait qu’ils sont incita fs : la réduc on de la pollu on n’est pas obligatoire mais est laissée à
l’apprécia on du calcul économique des agents.

• Avantages et limites de la taxa on et de la subven on

La scalité est un autre instrument à la disposi on des pouvoirs publics. Celle-ci peut être u lisée
pour pénaliser les pollueur (taxa on) ou récompenser les dépollueurs (subven on).

A. Pigou (1877 1955) publie en 1920 “Economics of welfare”. S’interrogeant sur ce e ques on des
externalités néga ves, il propose l’établissement de taxes imputables au pollueur ou de
subven ons récompensant les comportements vertueux pour les ac vités productrices
d’externalités posi ves. On parle ordinairement d’écotaxes et de principe « pollueur / payeur »
(PPP).

La taxa on écologique consiste pour l’Etat à taxer les ac vités polluantes a n d’inciter à réduire
la pollu on. Le producteur/consommateurs aura alors intérêt à dépolluer tant que le coût de
dépollu on sera inférieur au coût de la taxe.

La subven on écologique consiste pour l’Etat à nancer les ac vités réduisant la pollu on a n
d’en encourager la produc on et/ou la consomma on. Le producteur/consommateur aura alors
intérêt à dépolluer tant que le béné ce de la pollu on sera inférieur au montant de la subven on.

La taxa on et la subven on ont donc pour philosophie de

corriger le prix du marché en y internalisant le coût de la
pollu on et en la faisant payer par le responsable ou en
faisant béné cier l’éme eur d’une externalité posi ve de sa
part dans le béné ce social.
Exemples : En France, la taxe carbone sur la consomma on
d’énergies fossiles éme rices de gaz à e et de serre est
ainsi passée de 7€ en 2014 à près de 45€ en 2019, le bonus-
malus automobile (taxa on croissante à l’achat d’un
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 véhicule en fonc on de son taux d’émission de C02 au km), subven ons pour des équipements
vertueux écologiquement (véhicules électriques, isola on des logements…)

Vidéo sur le fonc onnement de la contribu on climat-énergie française

Imposées par les pouvoirs publics, ces taxes cons tuent pour le pollueur un coût supplémentaire
qui s’ajoute au coût privé marchand, ce qui modi e son calcul de produc on op male. L’incita on
à réduire le volume de produc on ou à inves r pour supprimer ou réduire les émissions nocives
sera d’autant plus forte que le niveau de la taxe sera élevé. En toute logique, le niveau de ce e
taxe doit également re éter l’importance des dommages. Dans la mise en œuvre d’une taxe, les
pouvoirs publics ont donc une triple tâche : en xer le niveau, en organiser la collecte, décider de
l’a ecta on du produit collecté.

Les incita ons scales écologiques, présentent trois avantages :

- elle a un e et à court terme et à long terme : à court terme, le producteur est ainsi incité à
moins produire, donc à réduire les émissions polluantes. À moyen et long terme, il pourra
également être encouragé à u liser des technologies de produc on moins polluantes pour
minimiser son paiement de la taxe,
- elle est incita ve donc laisse les agents économiques choisir s’ils préfèrent payer la taxe ou bien
renoncer à leur produc on/consomma on, toucher la subven on ou bien maintenir leur
produc on/consomma on, en fonc on de leur contrainte budgétaire et de leurs préférences
individuelles,
- la taxa on entraîne un « double dividende » : le prélèvement d’une nouvelle taxe se traduit par
de nouvelles rece es scales que les pouvoirs publics pourront a ecter à la répara on, au moins
par elle, des dommages causés. Ils peuvent aussi a ecter une part de ces rece es à la réduc on
de la pression scale sur d’autres facteurs, notamment le travail, auquel cas l’emploi s’en trouvera
s mulé.

Mais ces incita ons scales présentent également trois grands désavantages :
- L’Etat a la responsabilité d’en xer le niveau, d’en organiser la collecte, et décider
de l’a ecta on du produit collecté. Or il dispose d’une informa on imparfaite et
peut alors xer un niveau trop bas (ine cacité) ou trop élevé (coût élevé pour les
agents économiques (taxe) ou pour l’Etat (subven on),
- la taxa on écologique peut être régressive, c’est-à-dire frappant
propor onnellement davantage les ménages modestes. Son acceptabilité sociale
n’est alors pas assurée, et le Mouvement des Gilets jaunes à l’hiver 2018-2019 qui
a obtenu le gel de la hausse de la taxe carbone sur les carburants en est la parfaite illustra on,
- une taxe/subven on ne permet pas de déterminer le niveau de pollu on qui sera a eint, et
obtenir une réduc on des émissions de gaz à e ets de serre pourrait nécessiter d’augmenter les
taxes à un niveau tel qu’elle risquerait de ne pas être acceptée socialement.

• Avantages et limites du marché de quotas

R. Coase (1910- 2013) publie en 1960 “The problem of social cost”. Pour cet auteur, la redé ni on
des droits de propriété privée, notamment par l’ins tu on de « droits d’émission » et la créa on
d’un marché de ces droits, peut se subs tuer avantageusement à l’établissement d’écotaxes

Le marché de quotas d’émissions est le lieu où o reurs et demandeur s’échangent des quotas
d’émission de GES.
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 L’Etat xe un volume total d’émissions et répar r les quotas entre producteurs. Ensuite, ceux qui
souhaitent polluer davantage (demandeurs) doivent racheter les quotas de ceux qui polluent
moins (o reurs) que la quan té de quotas qui leur ont été a ribués.

Le mécanisme incita f est le suivant : si l’o re

est inférieure à la demande, le prix du quota
augmentera, rendant la pollu on plus chère et
incitant alors les pollueurs à réduire leur
pollu on.
Le marché est donc une incita on pour les
producteurs à réduire leur pollu on, à l’image
de la taxe mais il fonc onne à l’envers : l’Etat
xe à l’avance xe le niveau de pollu on et
l’o re et la demande ajustent le prix. Ce prix
agit comme un signal vis-à-vis des agents
économiques : sa hausse indique une forte
demande de pollu on incitant les entreprises
à vendre leurs quotas et donc à polluer moins !

Le marché de quotas d’émissions combine contrainte réglementaire et incita on monétaire.

Du côté réglementaire, les autorités européennes a ribuent individuellement aux principales
entreprises polluantes des quotas d’émission de gaz à e et de serre à ne pas dépasser.
Mais du côté incita f, les entreprises qui ont pollué moins que leur quota peuvent vendre sur un
marché nancier leurs quotas restant, tandis que celles qui ont pollué plus qu’autorisé ont le droit
d’acheter sur ce même marché les quotas vendus. Sur ce marché, le prix de la tonne de C02 se xe
donc en fonc on de l’o re et de la demande de quotas d’émission. Si la demande est supérieure à
l’o re, le prix du quota d’émission doit augmenter et inversement.

Vidéo sur le fonc onnement du marché de quotas

Le marché européen des quotas d’émission (ou

système d’échange de quotas d’émission de l’UE
ou SEQE) en est, à ce jour, le seul exemple. En
2010, l’Union Européenne représentait 80 % des
échanges de quotas dans le monde. Les pays de
l’Union ont mis en place ce nouveau marché en
2004. Dans un premier temps, de 2005 à 2007,
des quotas d’émission ont été accordés
gratuitement aux industriels concernés, qui ont
eu ensuite la possibilité de les échanger sur ce
« marché du carbone ». A par r de 2008 et d’une
nouvelle alloca on de quotas plus ambi euse
(réduc on de 8 % en 2012 par rapport à 1990), il
est devenu possible de transférer (procédure de
« banking ») ces quotas d’une période à l’autre.
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 Le marché de quotas a plusieurs avantages :
- par rapport à la taxa on/subven on, le niveau de pollu on est xé à l’avance, l’ajustement se
faisant par le prix. Il permet donc de pouvoir xer un objec f clair de dépollu on.
- il incite fortement à dépolluer du fait que la revente des quotas rapporte de l’argent à
l’entreprise.
- ce sont les producteurs qui décident librement de leur choix de moins polluer ou d’acheter des
quotas : si le quota coûte plus cher que le coût de dépollu on = il polluera moins, s’il coûte moins
cher = il polluera plus.

Mais le marché de quotas présente également plusieurs limites :

- si trop de quotas sont distribués (comme cela a été le cas) le prix sera faible et l’incita on à
dépolluer le sera aussi. Ainsi, entre 2008 et 2013, suite à la crise nancière, le prix du quota de CO2
s’est e ondré ce qui n’a pas permis au marché de fonc onner correctement.
- s’il cumule les avantages de la réglementa on et de l’incita on, il en cumule également les
inconvénients ! Nécessité de contrôles et de sanc on pour éviter les fraudes (cas de la fraude à la
TVA en 2008-2009), risque de pénalisa on des entreprises concernées par le marché face aux
concurrents étrangers non soumis aux quotas : risque de délocalisa on causées par le dumping
environnemental (les pays concurrents instaurent une faible réglementa on environnementale
pour a rer les entreprises étrangères).

Marché de
quotas
Taxation/
Réglementation
subvention

Principe et
exemple

Avantages

Inconvénients

Exercice Vrai ou Faux ? Corrigez lorsque la proposi on est fausse, expliquez si elle est
vraie.
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 V F Correction ou explication
Le bonus-malus automobile est un
exemple de règlementation.
La réglementation agit directement
sur les quantités d’émissions.
La règlementation est une mesure
dif cile et coûteuse à mettre en place.
La taxation impose à toutes les
entreprises de dépolluer.
La taxation et la subvention agissent
directement sur les quantités
d’émissions.
La taxation agit sur les coûts de
production des entreprises.
La subvention est une mesure
incitative.
La taxation peut entraîner des
délocalisations de la production
La taxation peut nuire à la
compétitivité des entreprises.
Le double dividende permet aux
actionnaires d’une entreprise non
polluante de s’enrichir.
Le marché des quotas présente
comme avantage par rapport à la
réglementation d’inciter les
entreprises à dépolluer le plus
possible.
Si le nombre de quotas d’émission
émis au départ par les pouvoirs
publics est trop élevé, alors leur prix
va être élevé également.
Si le prix des quotas sur le marché
est trop élevé, cela ne va pas inciter
les entreprises à baisser leurs
émissions de CO2.
Le marché des quotas impose à
toutes les entreprises de dépolluer.
Le marché des quotas xe dès le
départ le niveau d’émissions de CO2
possible.
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 Bilan
On remarque donc que les limites de chaque instrument peuvent être compensées par les
avantages des autres :
•la réglementa on nécessite l’instaura on de mécanismes incita fs : puisque la
réglementa on n’implique pas d’incita on, elle doit être complétée par des incita ons
économiques comme la taxe sinon elle peut ne pas être respectée (cf circula on alternée en
cas de pic de pollu on qui est peu respectée par les automobilistes). La réglementa on doit
donc être réservée à des cas de pollu on graves qui nécessitent une mesure rapide et radicale
comme une interdic on.
•le marché de quotas nécessite la réglementa on. L’instaura on d’un marché de quotas
nécessite la mise au point d’un ensemble de règles de ges on et de régula on et donc de la
réglementa on :
- dé ni on juridique de tres de propriété,
- dé ni on de sanc ons en cas de fraude…
•taxe et marché de quotas peuvent être complémentaires :
- le marché de quotas peut avoir une fonc on interna onale, car il peut dépasser les
fron ères na onales, ce que fait le marché européen de quotas,
- une taxe est di cilement applicable au niveau interna onal du fait qu’elle repose
sur la souveraineté d’un Etat, qui n’existe pas à ce niveau. Elle est plus facilement applicable
au niveau na onal.
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 Exercice
Soient deux entreprises : Acilor et Pétrox, qui reje ent chacune 100 tonnes de CO2 dans
l’atmosphère chaque année. Réduire ses émissions de CO2 coûterait 10€/t à Acilor, avec une
réduc on maximale de 40 t.
Réduire ses émissions coûterait 20 €/t à Pétrox, avec une réduc on maximale de 40 t.
L’Etat souhaite réduire la pollu on engendrée par ces rejets. Il dispose de trois instruments
possibles :
- Un règlement interdisant à une entreprise de rejeter plus de 90t de CO2 par entreprise.
- Une taxe de 25 €/t.
- Un marché de quotas. Chaque entreprise se voit allouer un quota de 80 Mt de CO2, les permis
étant négociables sur un marché.

1) Si la réglementa on est adoptée…

a) quel sera le montant des émissions de CO2 addi onnées des deux rmes ?
b) Combien coûtera la lu e contre la pollu on aux deux rmes ?
c) Que pensez-vous de ce e mesure (êtes-vous sa sfait du résultat obtenu)?

2) Si la taxe est adoptée…

a) Que fera chacune des deux rmes ? Quel sera le niveau des émissions de CO2 après
taxa on ?
b) Au total, combien coûtera la dépollu on (ou la taxe) aux deux entreprises ?
c) Que pensez-vous de ce niveau de taxa on ?
d) Que donnerait une taxe de 5 €/t ? Une taxe de 15 €/t ?

3) Si le marché de permis est mis en place…

a) Quel sera le montant des émissions de CO2 addi onnées des deux rmes ?
b) Si le prix du carbone sur le marché est de 15 €/t, que vont décider de faire les deux
rmes ? A quels
coûts ?

4) Conclusion : quelle mesure conseilleriez-vous au gouvernement ?

Complétez le tableau suivant :
Réglementation Taxation Marché de quotas

Norme 90t 25 €/t 5 €/t 15 €/t 15 €/t

Acilor Pétrox Acilor Pétrox Acilor Pétrox Acilor Pétrox Acilor Pétrox

Réduction de la pollution

Coût supplémentaire

Réduction totale

Coût total
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