FACULTE DE DROIT, D’ECONOMIE, DE GESTION ET SOCIOLOGIE

DEPARTEMENT DROIT

OPTION : DROIT PUBLIC INTERNE

LACORRUPTION DANS LE SECTEUR PUBLIC :

EFFICACITES ET LIMITES DES ACTIONS DU BIANCO

Présentée par :

Mademoiselle RATSIMBANIAINA Marie Joséphine

Joséphi

Année universitaire 2010 – 2011

Date de présentation : 22 Décembre 2011

 INTRODUCTION
La corruption est l’un de problèmes majeurs du monde en développement comme
Madagascar et il reçoit de plus en plus d’attention à mesure que nous avançons dans la
dernière décennie du siècle.
Je ne m’attarderai pas sur les définitions, il y a corruption lorsqu’un individu place de
manière illicite ses propres intérêts au dessus de ceux des autres et des idéaux qu’il s’est
engagé à savoir.
D’après Transparency International, la corruption est l’usage du pouvoir dont on est
investi pour obtenir des gains personnels. Quant au document des Nations Unies sur les
mesures pratique de lutte contre la corruption, pour les procureurs et les investigateurs les
auteurs qui y expriment leurs opinions estiment qu’il n’y a aucune définition complète et
universellement acceptée de la corruption, cette notion provient du latin « corruptus » (gâché)
et corrumpere (ruiner : mettre en pièce)
Les définitions en vogue en ce moment sont les variantes de l’abus d’un poste dans un
service public ou privé à titre personnel directe ou indirecte, car il ne faut pas oublier que la
corruption concerne aussi bien le secteur public que privé.
En générale, la corruption peut s’appuyer sur des menaces ou promesse ou les deux à
la fois, elle peut émaner d’un fonctionnaire ou d’un client intéressé et elle peut comporter des
commissions ou des omissions.
Au cours des deux décennies, un nombre croissant de pays en développement ont crée de
nouveaux organismes chargés d’une mission précise « extirper la corruption » et notre pays en
fait partie. En effet, la corruption constitue à Madagascar un phénomène social suffisamment
grave qui, non seulement dérègle le mécanisme normal du fonctionnement de
l’Administration, mais porte atteinte à l’image de marque des fonctionnaires de l’Etat.
Le secret, la non diffusion de informations concernant le fonctionnement de l’Etat,
l’insuffisance des contrôles et le nombreux disfonctionnements administratifs sont autant de
facteur favorisant la corruption, mais la pauvreté est la mère de tous les vices dit-on, si la
corruption a pris du champ : c’est parce que la majorité des malgaches se sont appauvris,
surtout la classe moyenne c’est-a- dire les agents de la fonction publique, et pourtant il faut
vivre.
Les autorités, les décideurs politiques et les bailleurs de fonds tels que la banque
mondiale et le FMI sont conscients de l’ampleur de la corruption à Madagascar et la gravité
de ses impacts sur la société Malgache. C’est ainsi que la prévention et la lutte contre celle-ci

1
font partie de la politique de l’Etat inséré dans le MAP au plan d’action pour Madagascar
dont l’un des défis c’est de réduire substantiellement la corruption d’une part, par le
changement des valeurs et des mentalités et d’autre part, par une confiance accrue du public
envers l’administration dans le cadre d’un environnement des affaires assainis.
Selon l’article 2 de la convention de l’union Africaine sur la prévention et la lutte
contre la corruption et les infractions assimilées : « Il appartient à chaque Etat partie de
promouvoir et de renforcer la mise en place des mécanismes nécessaires pour prévenir,
détecter, réprimer et éradiquer la corruption ». Madagascar s’est résolument engagé de
combattre fermement la corruption, et cette volonté politique s’est matérialisée par la création
du conseil supérieur de lutte contre la corruption en 2003. Ce dernier a été chargé d’élaborer
la loi, de concevoir la stratégie nationale et le cadre institutionnel adéquat.
C’est ainsi que la loi 2004-030 sur la lutte contre la corruption a été promulguée le 09
Septembre 2004 et publié le 16 Septembre 2004 portant la mise en place du BIANCO ou
Bureau Indépendance Anti-Corruption. Notre présent étude porte sur l’analyse de ce dernier,
Il est chargé de mener l’exécution d’une stratégie nationale de lutte contre la corruption, et
devant la difficulté sinon l’impossibilité de réunir des preuves en matière de corruption, on a
accordé à cet organe spécialisé des pouvoir d’enquêtes, un droit de communication élargie et
un maximum d’indépendance.
Le bon fonctionnement de l’organe sera en outre observé par le conseil supérieur de
lutte contre la corruption (CSLCC)
Le bureau œuvre dans le secteur public que privé, mais ce sera l’intervention du
Bureau Indépendant Anti-corruption (BIANCO) dans le secteur public qui va être exposée.
En effet, dans l’Administration publique Malgache, la corruption se trouve vraiment érigée en
système et cela peut nuire et porte atteinte aux intérêts, aussi bien des administrés que de
l’Administration elle-même. C’est la raison pour laquelle, on a trouvé particulièrement
intéressant de faire une analyse des actions du BIANCO concernant cette lutte contre la
corruption surtout dans le secteur public, Plusieurs questions se posent lorsqu’on porte le
regard au Bureau Indépendant Anti-corruption, à savoir : D’abord, quelles sont les
manifestations de la corruption à Madagascar et ses impacts en général? Ensuite, quelles
sont les actions entreprises par le BIANCO pour le lutter ? Mais la question essentielle est de
savoir l’efficacité et les limites de cette stratégie de lutte mise en place. Alors, c’est en
réponse à toutes ces questions que nous allons consacrer le développement qui va suivre.
Ainsi donc, pour mieux cerner notre étude et répondre à toutes ces questions, il faudra dans un
premier temps voir les manifestations de la corruption dans quelques secteurs et ses impacts

2
en général (Titre I), après quoi, nous examinerons le cadre stratégique de lutte entrepris par le
BIANCO (Titre II), ce qui nous conduira d’analyser l’efficacité et les limites à la mise en
œuvre du programme (Titre II

3
PARTIE I : LES MANIFESTATIONS DE LA CORRUPTION ET SES IMPACTS
Chapitre I : Les manifestations de la corruption dans quelques secteurs
Enumérer de façon exhaustive les diverses formes de la corruption serait impossible, puisque
la pratique en est occulte. En citer quelques secteurs suffit à comprendre le caractère expansif
de ce phénomène. Ici nous allons voir les manifestations dans le secteur judiciaire (section I),
dans la gestion des ressources publiques (Section II) et au niveau des collectivités
territoriales décentralisées (Section III)

Section I : Dans le secteur judiciaire

Ici, on va parler de la corruption de la Justice (paragraphe I) et dans l’Administration
pénitentiaire (paragraphe II)

Paragraphe I : Au niveau de la justice

La justice, cette vieille dame respectable est minée par le cancer de la corruption
certains jugements reposent moins sur l’intime conviction des magistrats que sur le poids de
l’argent qui fait traîner ou disparaître les dossiers.
Plusieurs décisions sont entachées de corruption, ce qui verse un pot de vin aura gain
de cause en cas de litige. On constate ainsi diverses manipulations des procédures et des
décisions de justice.
De ce fait, l’image de la justice malgache est médiocre, il y a discrédit du système
judiciaire car les décisions sont complaisantes ou arbitraires donnant profit aux corrupteurs.

Paragraphe II : Dans l’Administration pénitentiaire

On constate que les conditions de détention carcérale à Madagascar constituent encore
une entrave au respect des droits humains, c’est pourquoi les actes de corruption sont
manifestes dans ce secteur. Cela concerne surtout la gestion des mesures privatives de liberté.
Par exemple, il y en a qui obtient une hospitalisation de complaisance en versent une
somme d’argent aux agents pénitentiaires, mais surtout il y a les sorties illégales des détenus
Cette situation favorise le sentiment d’impunité ce qui fait que tous les efforts
accomplis semblent dérisoire.

4
Section II : La corruption dans la gestion des ressources publiques
Concernant la gestion des ressources publiques, la corruption se manifeste tout
d’abord par le détournement de fonds (PI), la concussion dans l’établissement d’impôts et
l’entrave à la réglementation (PII)

Paragraphe I : Le détournement de fonds

Une forme de corruption généralement occultée est le détournement de fonds accordés
par les instances étrangères notamment les prêts, les crédits ou financements en vue de la
réalisation de projets dont on a la responsabilité.
L’Importance des fonds drainés par ces financements d’origines étrangères et la
faculté de contourner les contrôles qui s’y rapportent incitent ces responsables à détourner ces
fonds à des fins proprement personnels.
Pour ce faire, une partie des fonds seulement est consacrée à l’exécution du projet,
l’autre partie sera départagée entre la personnalité chargée de gérer le fonds et la personne
chargée d’exécuter le projet selon leur arrangement.

Paragraphe II : La concussion dans l’établissement d’impôt et l’entrave à la

réglementation.
Concernant la concussion, il y a la fixation arbitraire des droits à acquitter incitant le
contribuable à négocier une réduction par le biais de la corruption de l’agent public. Il y a
aussi le paiement indus et injustifié des droits et taxes sans reçu ou excédant la somme y
figurant, c’est le cas qui se passe le plus souvent dans l’administration.
Pour ce qui est de l’entrave à la réglementation, les actes de corruption ayant trait à des
certificats de complaisance (paiement autorisé sur des dossiers incomplets) , des franchises et
exonérations illégales accordées à des entreprises. Ceci se manifeste surtout dans les services
de douanes en ce sens qu’il y a des dérogations et des franchises douanières en contradiction
avec les réglementations.
En ce qui concerne surtout les ressources naturelles, il y a des pratiques de corruption
dans les décisions d’attributions ou de retrait de permis et licences d’exploitations. Il y a aussi
la violation des dispositions réglementaires.
Par exemple : délivrance d’une autorisation de transport de bois prohibés malgré
l’existence d’un arrêté ministériel l’interdisant.
Les circonstances en matière d’exportation des bois prohibés cette année conduit à
conclure l’existence des actes de corruption dans le service douanier car le service devrait

5
faire le contrôle des marchandises exportées, mais on perçoit qu’il y a quand même une sorte
d’abus de pouvoir de la part du vrai responsable.

Section III : La corruption au niveau des collectivités territoriales décentralisées

Elle se manifeste surtout au niveau des services fonciers (Paragraphe I) et en matière
de passation du marché public (Paragraphe II)

Paragraphe I : Au niveau de services fonciers

Il y a perception des sommes indues lors de la reconnaissance de terrains, bornage et
délivrance des titres
Il y a des décisions entachées de corruption dans la mutation, la constatation de mise
en valeur et la délivrance des titres fonciers.
Par exemple, la délivrance des faux certificats de situation juridique, de faux croquis,
faux titre …
Il a aussi par exemple l’attribution de complaisance d’un terrain à un proche par un
agent ;
Les manipulations des PV de reconnaissance afin de dissimuler l’existence
d’empiétement ou d’opposition dans le but d’attribuer le terrain à la personne à avantager.

Paragraphe II : La passation des marchés publics

Un secteur de prédilection de la corruption : les marchés publics.
A chaque étape de la procédure, les citoyens candidats à l’obtention d’un marché
public ou ceux qui en sont titulaires subissent une véritable parcours du combattant. Les
étapes sont relativement nombreuses suivant l’importance du marché public, appel d’offre ou
de gré à gré.
Les règles qui gouvernent la passation du marché public sont la transparence et la
concurrence. Elle devrait donc se faire par de procédures loyales, non discriminatoires et
transparentes.
Alors que souvent, les manœuvres et manipulations sont multiples : Absence d’appel
d’offre, absence d’affichage, mise en concurrence fictives, etc…
Il y a aussi le favoritisme dans l’attribution des marchés alors qu’il n’est pas question
de favoriser indûment une entreprise en lui attribuant un marché sur la base des critères
subjectifs.

6
Chapitre II : Les impacts de la corruption en général
La corruption entraine d’importants impacts sur la société. Mais généralement, et dans
notre présent étude, elles peuvent être classés en deux dimensions, à savoir : dimension social
lorsqu’elle a pour conséquence le discrédit de l’Administration, dimension économique en ce
sens qu’elle freine le développement économique.

Section I : Dimension sociale : Discrédit de l’Administration

En effet, la persistance de la pratique de corruption porte aussi bien atteinte à l’image
de marque des fonctionnaire de l’Etat qu’à l’image du pays en général. Ce fléau national de
règle profondément le mécanisme normal du fonctionnement de l’administration.
Le public n’a plus confiance envers les commis de l’Etat car comme on l’a déjà
mentionné, la pratique de corruption se trouve érigée en système, c’est une habitude ancrée
dans les mœurs.
Ainsi, l’administration ne fonctionne plus normalement et la pratique de corruption est
inséparable dans la conduite de l’agent public surtout investi de mission de service public.
Pour avoir de service satisfaisant, c’est vraiment nécessaire de verser un pot de vin.
Cette culture et ce comportement accentue les inégalités, détruit l’égalité des droits.
L’Administration public souffre d’une image suffisamment dégradée, elle ne
fonctionne pas dans le sens que la population attend d’elle, elle apparait aujourd’hui comme
un véritable carcan coupé de la société et ceci à cause du clientélisme et aussi la manque de
transparence érigée en système de gestion.
L’image du pays est aussi mauvais, l’évolution de l’indice de perception de la corruption
mesuré par Transparency International est en légère basse, Madagascar est 85ème sur 180 en
2008 et cela va de mal en pis du fait de la crise car de 3,4 en 2008 le score est 3 en 2009 et de
2,6 en 2010 ;
Rappelons que le niveau 10 est le haut niveau de probité et le niveau 0 est la
corruption élevée.

Section II : Dimension économique : frein au développement

Force est de constater qu’en cinquante ans d’indépendance malgré les milliards d’aide
dont on a bénéficié, malgré les gouvernements qui se sont succédés et malgré les actions
entreprises, notre pays se trouve toujours au stade du démarrage d’activités économique.
Plusieurs faits peuvent entraver le développement économique pris dans le sens du
progrès, d’évolution vers un stade plus avancé. La corruption constitue l’un de ces faits.

7
D’abord parce que la corruption dans l’attribution des marchés publics a pour conséquence
un travail de qualité médiocre dont le coût peut être surévalué en raison de l’octroi du
marché par favoritisme sans considération de mérite et de compétence.
Et aussi parce que le détournement dans l’utilisation des fonds réservés au
financement du projet de développement socioculturel, économique a pour effet
l’accumulation des dettes sans résultats concrets et satisfaisants à l’issue. On constate que les
résultats ne sont pas proportionnels à l’importance des aides reçues même s’il est vrai que
des progrès ont été accomplis. Il faut reconnaître que si ces fonds allouées servaient
réellement et en totalité à réaliser les projets donnant lieu aux crédits, nous ne serions pas à ce
stade de développement.
La pratique de corruption au niveau de la perception des ressources publiques est aussi
l’une des causes du manque à gagner à l’Etat car la concussion pratiquée par différents agents
de l’Administration et surtout les comportements de ces derniers incitent les contribuables à
la fraude fiscale, et ceci tend à la réduction des recettes de l’Etat.

8
PARTIE II : LE CADRE STRATEGIQUE DE LUTTE DU BIANCO
Le Bureau Indépendant Anti-Corruption Opérationnel depuis le 15 octobre 2004 est
chargé de conduire la mise en œuvre de la stratégie de lutte contre la corruption axée sur les
trois principaux volets suivants : volet Education et communication (Chapitre I), volet
Prévention (Chapitre II) et volet Application de la loi (Chapitre III)

Chapitre I : Volet Education et communication

Le volet éducation et chargé d’éduquer le public sur les méfaits de la corruption afin
d’obtenir son soutien de la lutte.
Pour lutter contre la corruption dans le secteur public, ses activités portent d’une part
sur la diffusion de message de mobilisation de masse en partenariat avec le médias (PI), la
mobilisation des agents publics (PII) et l’appui du secteurs prioritaires dans l’adoption de
code de conduite (PIII)
Section I : Communication de masse et partenariat avec la presse
Dans un objectif de mobilisation du public au refus de la pratique de la corruption,
plusieurs supports ont été produits et par exemple, en vue d’arriver a une changement de
comportement des agents publics, des spots TV ont été conçus
Pour la promotion de la déclaration de patrimoine, une campagne de mobilisation des
personnes assujettis à travers les mass médias a été réalisée (encart presse et spots télévisés)
appuyé par la distribution d’un guide auprès des cibles.
Il faut souligner que les médias sont largement impliqués dans la lutte contre la
corruption, non seulement en tant que relais d’éducation, d’information et de mobilisation du
public mais aussi en tant que Watch dog et organismes d’interpellations. Le but est donc de
mobiliser les usagers du service public à refuser les pratiques de corruption.

Section II : Insertion de modules « Intégrité morale, vie publique et lutte contre la

corruption » dans le programme des établissements de formation des agents publics.

La formation des agents publics par la défense des valeurs prônant l’intégrité, la
transparence et la redevabilité commence des leur passage aux centres spécialisés de
formation de fonctionnaires
Les actions de formation sont conçues de telle sorte que les agents publics formés
dans ces établissements spécialisés se sentent investis de la mission de promouvoir l’intégrité
dans leur lieu de travail respectif en tant qu’agents de changement.

9
 Des séances de sensibilisation et de formation ont été réalisées dans les instituts
spécialisés de formations suivantes :
Ecole Nationale de Magistrats et des Greffiers (ENMG), Ecole nationale d’Administration de
Madagascar (ENAM), Ecole des Inspecteurs de Douanes.

Section III : Appui aux secteurs prioritaires à l’élaboration et l’adoption de code de

conduite
Le code de conduite est un document de référence éthique incitant les agents de l’Etat
à adopter des comportements intègres et probes dans l’exercice de leur profession.
Les valeurs contenues dans ces codes de conduite servent de thèmes centraux dans
l’information, l’éducation, la mobilisation et la sensibilisation de ces agents de l’Etat.
Le code de conduite permet également de responsabiliser les entités administratives à
s’impliquer davantage dans la lutte contre la corruption. Ainsi l’appropriation des valeurs
véhiculées dans le code de conduite et la mise en place de cellule d’animation sont organisés
de façon à mobiliser le personnel de l’administration à adopter une attitude digne d’un agent
public. Les entités publiques concernées sont souvent l’Administration pénitentiaire,
judiciaire, douanière, et fiscal.
A l’instar de l’Administration pénitentiaire, un changement de mentalité et de
comportement des familles des détenus est attendu.

10
Chapitre II : Volet prévention
Cette division est chargée de veiller à ce que les procédures et pratiques des systèmes
dans le secteur public favorisent la probité (PI)
Par ailleurs, elle est chargée de conseiller toute personne (physique, morale,…) sur les
mesures susceptibles d’éliminer la corruption, il y a aussi accompagnement des entités dans le
cadre de promotion de la transparence (PII)

Section I : Revue des systèmes et analyse des procédures dans les secteurs prioritaires
Les travaux de revue des systèmes et d’analyse ont pour objectif de déterminer les
défaillances du système et les faiblesses des procédures soumises à l’étude en vue de cerner
les risques de corruption et de proposer des recommandations pour amélioration et le
redressement de la situation existante.
A l’issue des travaux effectués, des plans de mise en œuvre de ces recommandations
sont établis en concertation avec les entités concernées.
Les problèmes majeurs constatés lors des travaux de revue de système et d’analyse
effectués par le bureau sont le disfonctionnement du système d’organisation de
l’administration, l’existence des réseaux d’exploitants informels, l’insuffisance de
vulgarisation des textes et des procédures, l’inadéquation des textes par rapports aux réalités.

Section II : L’accompagnement des entités dans le cadre de la promotion de la

transparence
La contribution a consisté entre autres, à participer à l’élaboration de manuels et
guides de bonnes pratiques dans l’objectif de cerner les opportunités de corruption et de
redresser les défaillances constatées au cours de l’exécution de ce programme.
Il en est ainsi par exemple dans la collaboration avec la direction générale de la police
nationale, l’appui à l’Administration pénitentiaire, et la coopération avec le ministère de la
décentralisation en matière de passation des marchés publics.
Edition des brochures Police Nationale : instrument de travail destiné aux agents de la
circulation pour une meilleure application de texte référence par les usagers sur la nature de la
sanction

11
Chapitre III : Volet Investigation ou application de la loi
La division dans le domaine investigation a pour mission de recevoir et de traiter les
doléances relatives aux actes soupçonnés de corruption ou d’infractions assimilées
(section 1) et reçoit et conserve les déclarations de patrimoine des personnes qui y ont
assujettis en l’application de l’article 2 de la loi n° 2004 – 030 du 09 septembre 2004. (Section
2)
Section I : Réception et traitement des doléances
Si on a réfère à l’année 2009, le bureau a reçu 5868 doléances dont 1701 à
Antananarivo, 798 à Fianarantsoa, 751 à Mahajanga, 894 à Toamasina, 1266 à Antsiranana et
448 à Toliara
On peut ainsi constater ; les doléances affluentes au siège et leur proportion
s’accordent en fonction de l’ancienneté de la branche territoriale qui les reçoit.
Les doléances parviennent au BIANCO sous plusieurs formes : écrite, par téléphone
ou même courrier électronique, elles peuvent être anonymes ou identifiées.
Ce département mène alors des investigations des faits susceptibles de constituer des
infractions de corruption et saisir le ministère public
La poursuite et le jugement relèvent des juridictions classiques et la Chaine Pénale
Anti Corruption pour ce qui est de la circonscription du tribunal de Première Instance d’
Antananarivo.

Section II : La réception et conservation des déclarations de patrimoine

Le bureau est chargé de recevoir les déclarations de patrimoine des personnes
soumises à cette obligation, les modalités de réception, d’archivage et d’exploitation des
déclarations de patrimoine sont établis par voie règlementaire.
Des actions de relance ont été entreprises à l’occasion des diverses missions menées
par les investigateurs mais également à travers les séances de mobilisation et d’éducation
entreprises au niveau des secteurs concernés.
L’obligation de déclaration de patrimoine pour certaines catégories de hautes
personnalités et hautes fonctionnaires à pour objectif de promouvoir la transparence dans les
fonctions publiques ,de garantir l’intégrité du serviteur de l’Etat et d’affirmer la confiance du
public envers les institutions.
Rappelons que le défaut de déclaration de patrimoine sera puni d’un emprisonnement
de 6 mois à 5 ans et d’une amende de 50 millions de Fmg ou 10 million d’Ariary à 20
millions de Fmg ou 4 millions d’Ariary

12
PARTIE III- ANALYSE DES ACTIONS DE LUTTE ENTREPRIS PAR LE BIANCO

Chapitre I- Les succès du BIANCO

On remarque que des résultats sont acquis grâce aux efforts entrepris par le bureau
dans le cadre de ces 3 volets que nous venons d’étudier et que nous allons aborder ci-dessous.

Section I- Volet Education

Paragraphe I- L’attitude et comportement face à la corruption
A ce propos, le BIANCO fut une réussite, selon le rapport annuel du bureau, la
pratique de la corruption est refusée par la population suite aux actions d’éducation
entreprises pour engager la population à refuser la corruption.
Le grand public est mobilisé à refuser la pratique de corruption et à dénoncer les cas
de corruption dont il est victime. De ce fait, la peur constitue le facteur déterminant qui a fait
régresser cette pratique. Soulignons que le grand public et les agents de l’Etat sont
généralement (80%) favorable à la lutte contre la corruption.

Paragraphe II- L’application du code de conduite

La mise en œuvre des actions d’éducation et de mobilisation en vue de l’application
effective des codes de conduite par les agents prioritaires a été réalisée au niveau des six
branches territoriales.
La majeure partie des secteurs prioritaires détient désormais un code de conduite.
Selon le rapport annuel du BIANCO : 30% des agents publics mobilisés s’approprient du
code de conduite de leurs secteurs.
Ainsi, au niveau des services publics, un début d’appropriation de lutte contre la
corruption est constaté et les mesures prises dans le cadre de l’éradication de la corruption et
les conventions de partenariat mis en place dans ces secteurs en témoignent.
Dans l’administration judiciaire, la cérémonie officielle de lancement du processus
d’appropriation du code a eu lieu le 21 avril 2010 à la cour suprême d’Antananarivo à Anosy
par exemple.

13
Section II - Dans le domaine de Prévention
On peut dire que des résultats sont acquis à propos de l’analyse des procédures (paragraphes
I), ce qui conduit à la mise en place des dispositifs anti-corruption pour les entités ciblées
(paragraphes II)
Paragraphe I- Les Résultat de la revue des systèmes et procédures
On constate que les pratiques et les circonstances favorables à la corruption sont
réduites, de nombreux procédures simplifiées sont mises en œuvre par les entités cibles parmi
lesquels les communes en matière de perception de tickets de marché et les procédures de
versement des recettes fiscales, l’administration des finances a propos des procédures
relatives aux soldes et pension par exemple.
Les zones de risque de corruption dues aux défaillances des systèmes et procédures
sont détachées et éliminées et de nombreux systèmes et procédures sont redressés. Il en est
par exemple du revue de système et analyse des procédures de jouissance de droit de visite
dans les maisons centrales de Tananarive et Toamasina aboutissant ainsi à des
recommandations.

Paragraphe II- La mise en place des dispositifs anti-corruption pour appui aux entités
ciblées
Puisque la majorité des cas de corruption dénoncés se sont produits au niveau des
collectivités territoriales décentralisés. Il est normal que les appuis de la branche territoriale
du bureau pour la mise en place des dispositions anti-corruption aient été focalisés
principalement sur les communes et les services territoriaux déconcentrés. Il en est ainsi par
exemple le standard minimum de service et les normes d’accueil des usagers qui visent
essentiellement d’une part, au renforcement de l’information des usagers du service public et
à l’amélioration et la régulation des rapports de ces derniers avec les agents de
l’administration, et d’autre part, à l’élimination des pratiques de corruption et infractions
assimilées dans les locaux administratifs ; notamment par l’élimination des rabatteurs et
intermédiaires.
Et concernant, la prévention de la corruption dans la décentralisation de la gestion
foncière, une collaboration du bureau a été sollicitée afin de déceler et éliminer les risques de
corruption et infractions assimilées au niveau du processus de délivrances des certificats
foncières par les guichets fonciers communaux. Une convention de partenariat avec le

14
programme Millenium Challenge Account (MCA) a été conclue dans ce sens mais ce
programme a pris fin du fait de la crise politique.
La mise en place du guichet unique foncier constitue aussi l’une de ces dispositifs anti-
corruption, surtout pour faciliter les procédures et accentuer la rapidité des actions
Administratives.
Mais dans le cadre de prévention, on peut aussi citer la convention entre le BIANCO-
SAMIFIN (Service de Renseignement Financier) et la Direction Générale du Trésor visant à
renforcer la transparence dans la gestion et la protection des deniers publics.

Section III - Dans le cadre du volet : Application de la loi

Paragraphe I- Le degré d’efficacité du traitement des doléances
Comme on l’a déjà mentionné ci-dessus, la majorité des cas de corruption dénoncés se
sont produits au niveau des collectivités territoriales décentralisées ; et que les doléances sont
catégorisées selon leurs teneurs en doléance de corruption donc susceptibles de faire l’objet
d’investigation et aller en dehors de tout fait de corruption et échappent à la compétence que
la loi confère au BIANCO.
Ainsi, concernant le traitement de dossier, on constate que les faits soupçonnés de
corruption sont investigués, on peut dire que les doléances reçoivent une suite appropriée.
Rappelons que les chances de succès des investigations sont plus élevées lorsque le
dénonciateur ou le plaignant s’identifie et accepte de collaborer avec les investigateurs du
BIANCO.
Le département investigation assure la confidentialité des informations reçues.

Paragraphe II- A propos de la déclaration de Patrimoine

En ce qui le concerne, plus de la moitié de personnes enquêtées estime que la
déclaration de patrimoine en tant qu’outil de lutte contre la corruption est efficace.
D’autre part, la plupart des agents publics qui sont prêts à déclarer leur patrimoine s’ils sont
assujettis est assez importante.
Aujourd'hui, l’application de l’obligation de déclaration de patrimoine est effective et
contrôlée. Mais il faut souligner qu’à partir de l’année 2009, le nombre de déclaration de
patrimoine reçu a diminué.

15
 Le BIANCO n’a reçu que très peu de déclarations et comparé au nombre des
personnes assujettis, il apparait que la mesure est loin d’être suivie. Bien que le BIANCO ait
pris le soin de ne pas indiquer le nombre exact de hautes personnalités devant se soumettre à
cette obligation, tout le monde sait que des centaines parmi celle-ci ignorent superbement cet
impératif. Et bien évidemment, le BIANCO n’a pas encore jugé utile et nécessaire d’ouvrir
des enquêtes judiciaires à l’encontre de ces récalcitrants, est-ce du à leurs statut de gros
bonnets ?

16
Chapitre II- Les obstacles à la mise en œuvre du programme
Plusieurs causes peuvent être à l’origine de la perpétuation de la corruption et
constituent de ce fait une limite aux actions du BIANCO. Elles peuvent être classées de trois
(3) ordres à savoir les causes politiques (Section I), les causes sociales (Section 2) et les
causes juridiques (Section 3).

Section I- Les causes politiques

Paragraphe I- Absence d’une réelle volonté politique et l’instabilité politique
Il est essentiel de préciser que l’existence d’une réelle volonté des acteurs politique est
une condition sine qua non à la base de toutes les mesures entreprises. En effet, l’absence de
cette volonté politique bloque tout le reste car c’est elle effectivement qui permettra
l’adoption et la mise en application de toutes ces mesures.
A Madagascar, cette volonté politique semble encore faire défaut alors qu’il est
vraiment impossible de réduire la corruption si les dirigeants eux-mêmes sont corrompus.
Les hommes politiques ont besoin qu’on leur apprenne des choses, il faut notamment leur
montrer comment la lutte contre la corruption peut les servir ou les desservir. Si l’on peut
faire voir aux responsables politiques que le soutien populaire dont ils bénéficient grandira à
mesure qu’on fera mieux reculer une corruption visible pour tous et couteuse au contribuable ;
il y a davantage de chances pour qu’ils appuient de tout leur poids la lutte contre les activités
illégales.
La lutte contre la corruption est surtout un devoir de citoyenneté. Les tenants au
pouvoir sont ainsi invités à donner l’exemple aussi bien dans leurs propos que dans leurs
actes leur refus de la corruption.
Concernant l’instabilité politique, on constate la recrudescence des pratiques de
corruption du fait de la conjoncture particulière que traverse notre pays. Ainsi la stabilité
politique est une des conditions de réussite de la lutte contre la corruption.

Paragraphe II- Insuffisance des moyens mis à la disposition du bureau

Dans le cadre de lutte contre la corruption ; l’insuffisance des capacités reste criante
autant au plan technique qu’au plan des ressources.
La crise a pour effet l’arrêt et le non renouvellement de tous les financements
extérieurs dont le bureau avait bénéficié et la réduction du financement apporté par l’Etat.

17
 La réduction des moyens disponibles a donc contraint le bureau à recentrer ses
activités, c’est pourquoi le BIANCO souhaite faire appel à la volonté ferme des autorités
dirigeantes afin que des mesures appropriées soient prises pour qu’il soit doté tous les ans des
moyens suffisants lui permettant de mener à bien sa mission.

Section II -Les causes sociales

Les causes sociales faisant obstacle au BIANCO sont dues à la faible adhésion du public
(paragraphe I) qui est liée à l’indépendance confus de cet organe spécialisé (paragraphe II)
Paragraphe I- Faible adhésion du public
Si l’opinion est un élément important, ce n’est pas uniquement parce que la
collaboration des citoyens joue un rôle important dans la découverte des actes illégaux et c’est
aussi parce que la pression populaire peut être aussi un facteur essentiel de la politique
anticorruption.
En effet, comme on l’a déjà mentionner le succès de la lutte contre la corruption
repose sur la participation de tous à dénoncer, c’est pourquoi, le BIANCO a priorisé la saisine
par voie de doléance.
Mais le problème se pose en ce qui concerne la connaissance des infractions de
corruption par le public. En effet, seule la corruption active et passive est connue par la
quasi-totalité des personnes enquêtées avec un taux supérieur à 90% ; mais les autres
infractions de corruption, comme l’abus de fonction et le conflit d’intérêt, elles se trouvent en
bas de l’échelle avec un taux généralement inferieur à 10%.
Malgré le nombre important de doléances reçues, les résultats du sondage effectué
ont montré que moins de 10% de personnes enquêtées ont déjà déposé des plaintes auprès du
BIANCO.
La peur des représailles et l’insatisfaction provoquée par les résultats du jugement sont
les principales causes évoquées.

Paragraphe II - Indépendance confus du bureau

D’une part, le BIANCO doté d’une indépendance et d’une autonomie opérationnelle
et de gestion par le décret n°2004-937 du 05 octobre 2004 portant sa création qui a fixé
comme objectif de réduire de manière sensible et significative la corruption pour que
Madagascar devienne une référence en matière de probité, d’équité et de prospérité.

18
 D’autre part, sur le plan financier, le BIANCO est rattaché à la présidence car le
budget utilisé est inscrit dans le budget de la présidence de la république.
Cette ambiguïté justifie le souci du public sur l’indépendance du bureau. Le bureau à été
perçu à tort comme étant un instrument politique.
Il faut surtout souligner qu’à l’évidence, le public aurait davantage confiance en une
unité que serait indépendante et autonome par rapport à toutes les Administrations.

Section III - Les causes juridiques

L’absence du cadre juridique adéquate (paragraphe I), et l’incohérence de la chaine anti-
corruption (paragraphe II) sont les principales causes juridiques
Paragraphe I - Absence de cadre juridique adéquate
Toujours est-il que les recommandations émises par le bureau depuis l’’année 2008
s’avèrent d’actualité quant à la nécessité d’adopter une politique pénale adéquate ainsi que
de procéder à son suivi et son évaluation périodique ne serait ce qu’au niveau des décisions de
mise en mandat de dépôt par exemple, sachant que depuis l’opérationnalisation du bureau
jusqu’à la fin de l’année 2009, seulement 28,5% des personnes arrêtées ont été mises en
mandat de dépôt.
Et a propos de la déclaration de patrimoine qui contribue au renforcement de
l’Ethique du service public et la confiance des usagers envers les commis de l’Etat. Il
convient de rappeler que nonobstant les mesures de répression prévues par la loi, le bureau
s’est contenté de renforcer l’information et la sensibilisation des personnes assujetties par le
biais de campagne de sensibilisation de masse et la mise à disposition des formulaires auprès
de tous les secteurs et organes d’appartenance des personnes concernées.
Cette absence de cadre juridique favorise ainsi la culture d’impunité.

Paragraphe II - Incohérence de la chaine anti-corruption

Rappelons que la loi fixe un cadre institutionnel de la lutte contre la corruption : Tout
d’abord, le conseil supérieur de lutte contre la corruption (CSLCC) qui est devenu le conseil
pour la sauvegarde de l’intégrité crée par décret 2006-207 du 21 Mars 2006 dont le rôle
principal consiste à développer la composante intégrité de l’’Etat, du programme nationale
de bonne gouvernance, le BIANCO chargé de coordonner la mise en œuvre de la stratégie
nationale par l’Education, la prévention et l’investigation ,et la Chaine Pénale Anti-

19
corruption (CPAC) : guichet unique judiciaire spécialisé dans le traitement des dossiers de
corruption.
En effet, les actions entrepris par le BIANCO dans le volet investigation par exemple s’arrête
au traitement des dossiers signalant le cas de corruption, le bureau n’a pas le pouvoir
d’arrêter les personnes soupçonnée, il revient à la juridiction compétente de le prendre en
charge ; mais souvent dans le secteur judiciaire, les actes de corruption se poursuivent
encore, ainsi l’impunité des acteurs persiste car en raison du principe d’indépendance du
juge, le BIANCO ne peut rien faire.
Cette situation constitue vraiment une limite à l’action du BIANCO qui s’avère
ainsi de ce fait insignifiant.
Rappelons que la réussite de la lutte est conditionnée, entre autres, par l’existence d’une
synergie d’actions entre ces trois organisations.

20
 CONCLUSION

En résumé, la corruption a des effets délétères et souvent ravageurs sur le

fonctionnement de l’Administration en général ainsi que sur le développement économique et
politique.
La tendance à la généralisation du phénomène pourrait aboutir à l’administration
publique payante. Donc, nous contribuables, nous allons subir deux prélèvements au moins :
une première fois par le système de l’impôt, une deuxième fois par la corruption ; mais à
cette différence que si l’impôt est déterminé par la loi et prélevé une fois, la contribution par
le système de la corruption est soumise à l’arbitraire du corrupteur passif et payable à chaque
démarche administrative.
A Madagascar, le BIANCO n’a pas éliminé complètement la corruption mais on peut
constater que les mesures prises ont contribué au recul de la corruption.
« Lutter contre la corruption » s’agit d’une œuvre qui nécessite la persévérance de
tous les acteurs et le succès dépend fondamentalement d’un engagement citoyen et ce à
tous les niveaux de responsabilité.
Il faut donc s’attaquer au mal, sans pour autant croire au miracle. Il n’existe pas de
recette magique qui, d’un coup de baquette, ferait disparaitre la corruption. Aucun pays du
monde n’y est parvenu et l’on ne voit par en quoi Madagascar pourrait faire exception.
Ainsi, un changement d’état d’esprit est vraiment nécessaire. Dans les services
publics, des fonctionnaires doivent mettre un terme à leurs comportements égoïstes et devenir
de vrais employés du service public c'est-à-dire vraiment au service du public, ils doivent
cesser d’exploiter leurs fonctions et de se conduire en parasites ; comme des chrétiens
renaissant à eux-mêmes, ils doivent se laisser guider par la vertu et non par l’appât du gain,
pareille révolution ne peut venir que du fond de l’être.
Mais il ne faut jamais oublier que les succès ou l’échec dépend de celui qui régit le
pays. Si la chaine d’arpentage est droite, alors le bois sera rectiligne non parce qu’un effort
spécial aura été fait mais ce par quoi la chaine est régie produit cet effet.
De la même manière, si celui qui règne est sincère et droite, alors d’honnêtes
fonctionnaires serviront son gouvernement et les gredins se cacheront
Comme je l’ai déjà noté ; l’opinion public est un élément clef dans le cadre de la
lutte contre la corruption.

21
 Ainsi, le BIANCO doit s’assurer du soutien de l’opinion : faites savoir encore et
encore est l’une des tactiques efficace pour y parvenir c'est-à-dire faites connaître vos
intentions, précisez bien les règles et les sanctions et claironnez vos victoires.
Surtout, il faut convaincre le public de votre sérieux : mettre la main sur quelques
responsables et les poursuivre est un excellent moyen de prouver que votre politique anti-
corruption est sérieuse. En tout état de cause, des sanctions politiques exemplaires feraient
réfléchir plus d’un par exemple.
Les évènements liés à la crise politique et qui s’en sont suivis ont été le théâtre de
nombreuses interpellations publiques à l’endroit de l’efficacité, voire le bien fondé de la lutte
contre la corruption et la neutralité du bureau et ses performances. Il est important d’éclairer
le public afin de regagner sa confiance quant à l’impartialité et la neutralité du bureau et son
désintéressement de toute cause ou enjeux politique.
La lutte contre la corruption n’est pas seulement un investissement consenti par une
nation dans le but d’appuyer ses efforts de développement mais un élément clef dont la
réussite est une condition importante de stabilité sociale et politique.
Enfin, il convient plus que jamais de rappeler que les efforts doivent contribuer à
rendre le service public plus fluide et accessible aux usagers, à établir une justice impartiale et
sûre, à assainir l’environnement des affaires, à assurer une bonne gestion des ressources
nationales et à instaurer la transparence et sans oublier selon Madagascar Action Plan,
l’objectif est d’atteindre le niveau 5 de l’indice de Perception de corruption de l’ONG
Transparency International en 2012.
Appelons nous à la persévérance, à la patience et à l’engagement de tout un chacun.
L’enjeu, la stabilité du pays et son développement harmonieux « en vaut la chandelle ».
Ensemble, nous vaincrons la corruption.

22
MOTS CLES

Concussion : c’est le fait pour une personne investie d’une autorité public ou chargée d’une
mission de service public de percevoir une somme indue.

Exonération et franchise illégales : c’est le fait pour une personne investie d’une autorité
public ou chargée d’une mission de service public d’accorder des exonérations illégales de
droits, impôts ou taxes ou de donner gratuitement des produits des établissements publics.

Favoritisme : c’est le fait pour un agent public ou un élu ou pour toute personne agissant
pour eux, de favoriser, par un acte irrégulier, un soumissionnaire dans un marché public.

Code de conduite : ensemble des règles et des standards souhaités dans un environnement
particulier. Il définit les droits et les obligations de tout un chacun et se base sur des valeurs
éthiques.

Corruption active : c’est le fait pour toute personne de proposer à un agent public ou à un
élu un avantage illégal pour qu’il accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de ses
fonctions.

Corruption passive : c’est le fait pour tout agent public ou élu de solliciter ou d’accepter d’un
usager un avantage illégal pour qu’il accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de ses
fonctions.

Abus de fonction : c’est le fait pour un agent public de faire un acte illégal pour obtenir un
avantage indu

Le conflit d’intérêts : c’est le fait pour un agent public ou une autorité publique, de ne pas
déclarer un intérêt privé coïncidant avec un intérêt public, cette situation étant susceptible
d’influencer une décision liée à ses fonctions.
BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES GENERAUX:

Robert KLITGAARD : « Combattre la corruption »

DOCUMENTS SPECIALISES:

Rapport annuel du BIANCO 2009

Rapport annuel du BIANCO 2007

TEXTES :

Convention des Nations Unies sur la lutte contre la corruption.

Loi n° 2004- 030 du 09 septembre 2004 sur la lutte contre la corruption.

Décret n° 2002-1127 du 30 septembre 2002 instituant une obligation de déclaration

de patrimoine pour certaines catégories de hautes personnalités et de fonctionnaires
modifié et complété par le décret n° 2004-983 du 12 octobre 2004 .

Décret n°2008-176 du 15 Février 2008 portant réorganisation du Bureau Indépendant

Anti-corruption abrogeant le décret n° 2004-937 du 05 Octobre 2004.

COLLECTE :

Guide sur la déclaration de patrimoine

Brochure: Natao ho antsika ny ady amin’ny kolikoly”

Brochure: « Le BIANCO et la lutte contre la corruption »

PERIODIQUE :

Miara- miadyamin’ny kolikoly

Bulletin annuel du BIANCO 2010

Bulletin annuel du BIANCO 2009

WEBOGRAPHIE :

www.bianco.mg.org