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Facult de Droit Master 2 Droits de lHomme et Droit Humanitaire Anne 2011-2012

Mars 2012

Mmoire Dans le cadre du sminaire de Contentieux des Droits de lHomme

Thme Les files dattente nocturnes la Prfecture de lEssonne, Evry (91)

M. Serge Slama, Matre de confrences lUniversit dEvry-Val dEssonne M. Jean-Franois Dubost, Responsable du Programme Personnes dracines Amnesty International France

Anne-Laure Sabl Marjorie Simonet Carole Utchanah

SOMMAIRE
Introduction...............................................................1 I. Laccueil des trangers la prfecture de lEssonne : une ralit loin des idaux nationaux............................6
A. Lamlioration du service public : historique dune politique nationale.....6 B. Tmoignages dune ralit violente...10
1. Une nuit la prfecture dEvry.....10 2. La parole aux trangers.12 3. Les mdias, associations et politiques : extraits darticles et semaine de mobilisation...13

II. Ladaptation du service public des trangers la prfecture de lEssonne...20


A. Lvolution perptuelle du droit des trangers...20
1. Le rsultat de politiques publique et communautaire...20 2. La rception des textes par le bureau des trangers dEvry..22

B. Les ajustements propres la prfecture de lEssonne24


1. Les amliorations revendiques par lAdministration..24 2. Les contradictions releves au cours dobservations26

III. Illgalit des pratiques administratives de la prfecture de lEssonne : quelle justiciabilit ?...............................................................................................................38
A. Une pratique externe : les files dattente nocturne.38
1. Procdure extra juridictionnelle : le Dfenseur des droits38 2. Procdure juridictionnelle : le rfr-libert.40

B. Les pratiques internes44


1. Le refus de dpt dune demande dasile..45

2. Labsence de dlivrance de document permettant de prouver le dpt de dossier de demande dasile.....47 3. Le refus de dlivrer le formulaire de changement de statut ou denregistrer le dpt de dossier de changement de statut plus de deux mois avant lexpiration du titre de sjour en cours...49 4. Le refus de renouveler un rcpiss plus de trois jours avant lexpiration du rcpiss en cours......................................................................................................................51

Introduction
Au premier semestre du Master 2 Droit public mention Droits de lHomme et droit humanitaire de la facult de droit de lUniversit dEvry-Val dEssonne (91), le sminaire de Contentieux des droits de lHomme anim par Serge Slama, matre de confrences en droit public, nous a conduit ds novembre 2011 nous pencher sur le droit si spcifique des trangers et, pour lvaluation de la matire, analyser au choix un aspect de ce droit dans le but de contribuer son amlioration au besoin en utilisant un recours devant une juridiction. Que savions-nous du droit des trangers lentre du Master? A dfaut davoir reu un enseignement part entire, nous avions au moins crois durant notre parcours universitaire quelques jurisprudences en la matire, notamment celle rendue par le Conseil dEtat le 8 dcembre 1978 en vertu de laquelle et au nom dun nouveau principe gnral du droit, les trangers rsidant rgulirement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale 1, ou encore la dcision du Conseil constitutionnel du 13 aot 1993 consacrant notamment la pleine valeur constitutionnelle du droit dasile tel quil est affirm par lalina 4 du Prambule de 1946. Nos engagements auprs dassociations telle que la Cimade, dispensant des conseils juridiques aux trangers, avaient galement pu nous permettre daborder quelque peu cette branche du droit. Mais surtout, nous ne pouvions comme tout un chacun chapper au discours ambiant en matire dimmigration sur la scne politique et mdiatique dans des proportions encore jamais atteintes. Force est de constater que, depuis plusieurs dcennies, le discours officiel provenant du sommet de lEtat a fait de l'immigration un thme central du dbat public. Associe dans un premier temps laccroissement du chmage2, limmigration serait galement devenue source dinscurit et entranerait la ruine de nos systmes de protection sociale et la mise en pril de la prennit de notre identit nationale3.

cet arrt G.I.S.T.I C.F.D.T C.G.T, lAssemble du Conseil dEtat annule le dcret du 10 novembre 1977 qui rservait le droit au regroupement familial aux membres de la famille qui ne demandaient pas laccs au march du travail 2 A partir des annes 80 3 Sur ce sujet, voir louvrage Immigration : fantasmes et ralits , sous la direction de Claire Rodier et dEmmanuel Terray, Collection Sur le vif, paru en octobre 2008

1 Dans

De fait, la France - comme la plupart des Etats europens - a cherch rendre plus difficile lentre et le sjour des trangers sur sol en dveloppant des thories comme celle de limmigration choisie 4. Alors que lobjectif affich par le gouvernement franais ds 2007 tait de favoriser la migration par le travail et de modifier par l mme la proportion entre la migration professionnelle, juge trs faible, et la migration familiale alors dominante, larrive de Claude Guant au ministre de lIntrieur5 le 27 fvrier2011 a chang la donne puisquune lutte contre limmigration tout court est en marche se traduisant notamment par les objectifs datteindre le quota6 de 30 000 reconduites dtrangers en situation irrgulire pour lanne 2011 et, dsormais, de rduire le nombre d'entres lgales d'trangers en France. Corrlativement, on assiste depuis 2002 une succession de lois qui vont toutes dans le sens dun durcissement des conditions dentre et de sjour des trangers, avec rien que pour lanne 2011, trois nouvelles lois. (cf. infra II. A. 1.) Avec cette politique du chiffre, cette volont manifeste de restreindre limmigration, quelle soit illgale ou non, et ces retouches incessantes du Code de lentre et du sjour des trangers et du droit des trangers, laccueil des trangers en France sest vu fortement dgrad. Pour preuve, les files dattente devant les prfectures ne cesse alors de sempirer et pas trs loin de notre universit, la prfecture de lEssonne illustre parfaitement ce phnomne ayant cours depuis le dbut de lanne 2011 : Depuis mars, les files devant la prfecture dEvry ne cessent de sallonger. Retrait de titre de sjour ou dossier pour un regroupement familial, des dmarches simples qui entranent des heures dattentes avec parfois une nuit passe dehors 7. Nous avons donc choisi de nous consacrer aux files d'attente nocturnes la prfecture d'Evry. Il nous restait trouver une association de dfense des Droits de lHomme pour travailler en lien avec elle8. Or, courant novembre 2011, lors dune intervention de JeanFranois Dubost9 sur les demandes dasile dans le cadre du sminaire de Contentieux des Droits de lHomme, nous apprenons justement quil ne dispose gure dinformation sur la
4 Par opposition limmigration subie , limmigration choisie a pour fondement limmigration professionnelle sous couvert de lutter contre limmigration illgale 5 Ministre de l'Intrieur, de l'Outre-mer, des Collectivits territoriales et de l'Immigration 6 Les quotas de reconduites la frontire des personnes en situation irrgulire ont t mis en place en 2007, simultanment la cration en mai 2007, dans le gouvernement Fillon I, dun ministre entier ddi limmigration, lintgration, lidentit nationale et au dveloppement solidaire, supprim en novembre 2010 7 Reportage sur BFM en septembre 2011, intitul Prfecture dEvry Nuits dattente la prfecture pour un dossier 8 Cela faisait partie de lobjectif assign par notre enseignant 9Responsable du Programme Personnes dracines Amnesty International France

prfecture dEvry. Le contact est aussitt pris avec M. Dubost qui accepte de superviser notre travail. Si M. Dubost fut notre partenaire privilgi pour nous guider dans notre rflexion juridique, cette tude nous a conduit rencontrer plusieurs interlocuteurs avec, dans lordre des rencontres10 : -M. Julien Monier, journaliste, rdacteur en chef dEssonne Info, auteur dune srie de papiers sur la prfecture dEvry - Mme Yvette Le Garff, militante LDH 91 et membre de RESF 91 -M. Christian Vedelago, chef du service des trangers de la Prfecture dEvry -M. Pascal Sanjuan, Secrtaire Gnral de la Prfecture dEvry Ainsi avons-nous pu prendre en compte, outre laspect juridique de la question avec M. Dubost, dautres paramtres: - le militantisme, dans le domaine associatif, avec Mme Le Garff notamment, - les mdias, avec M. Monier et les journalistes de Canal +11 entre autres, - la pratique administrative, avec les responsables administratifs de la prfecture. A noter en dcembre 2011 le contact pris par Gaylord Van Wymeersch auprs de nous, reporter pour l'mission de France Inter "L-bas si j'y suis", suite la publication de notre tmoignage12 sur le blog Combat Pour les Droits de lHomme (CPDH) anim par Serge Slama. Il souhaitait discuter avec nous de notre dmarche et de notre travail de terrain mais se trouve jusqu ce jour occup terminer dautres sujets Effectivement, tout a commenc par une dmarche sur le terrain. Il nous paraissait indispensable daller nous rendre compte par nous-mmes de la situation, ne serait-ce que de visualiser une file dattente nocturne, de faire un reprage et un tat des lieux13, pour essayer
10 11

Pour le calendrier des rencontres, cf. annexe n1 Prsents lors du rassemblement du 8 dcembre 2011, cf. p. 17 12 Cf. annexe n2 13 Do notre veille nocturne le 1er dcembre 2011

den comprendre les tenants et les aboutissants. Il en ressort une confusion gnrale, aussi bien pour les trangers que pour nous. Les trangers viennent passer la nuit pour renouveler un titre de sjour, chercher un rcpiss, un imprim des pices fournir pour une premire demande de titre de sjour, rapporter un document manquant, signaler un changement dadresseMais pourquoi ont-ils besoin de sy prendre la veille au soir ? Parce que, nous racontent-ils, cest ncessaire pour esprer accder aux guichets le lendemain matin. Lon apprend qu louverture de la prfecture 9 heures, un agent administratif leur dlivrera un ticket dentre dont le nombre serait limit cent cinquante. Toutefois, lobtention de ce ticket ne leur garantirait pas dtre reu car ces cent cinquante tickets seraient ensuite rpartis selon un quota au stade du pr-accueil en fonction du type de demande. De ces premires constations a dcoul la ncessit daller voir ce qui se passait lintrieur de la prfecture tant le phnomne de la file dattente apparaissait comme une composante des conditions daccueil des trangers14. Il nous fallait prsent observer les pratiques administratives la fois en terme daccueil mais galement au regard du droit des trangers. Cest partir de ce moment-l que lapproche de notre sujet a commenc se prciser en partie par le fait que nous nous soyons rapidement aperu que ces files dattente nocturnes dissimulaient un dysfonctionnement plus gnral de lorganisation interne du service des trangers, elle-mme troitement lie la politique publique en matire dimmigration. Pour autant, le chef de bureau du service des trangers nous assurait quil ne fallait voir aucune considration politique dans le phnomne des files dattente. Or, en admettant mme quil sagisse pour la prfecture dEvry dune situation temporaire en raison de contraintes administratives15, nous ne pouvons toutefois pas perdre de vue quune prfecture, autorit dconcentre de lEtat, se veut le relai de la politique nationale, a fortiori de celle en matire dimmigration. Ainsi pourrait-on dire que les files dattente constituent dune certaine manire lune des faces caches dune politique publique qui, rappelons-le, cherche rduire limmigration, y compris lgale, et atteindre un nombre de plus en plus grand dexpulsions. Cette politique trouve forcment se rpercuter et sappliquer en prfecture qui reprsente le passage

14 15

Do notre observation au service des trangers en fvrier/mars 2012 Voir les explications de M. Vedelago en annexe n6 et se reporter la partie II. B. 1.

oblig de tous les trangers, de ceux qui relvent du droit gnral de limmigration et de ceux qui demandent la protection au titre de lasile. Ds lors, le constat initial de files dattente nocturnes nous a conduites au final traiter un sujet relativement vaste, alliant le fonctionnement du service des trangers et le politique, le droit thorique des trangers et la pratique, de faon permable. Nous avons souhait, dans un premier temps, tablir un tat des lieux de laccs au service public tant dans son concept que dans la ralit (I). La mise en observation du fonctionnement du service des trangers de la prfecture de lEssonne nous a conduites, dans un deuxime temps, nous pencher sur la mise en uvre dun droit en perptuelle volution (II). Enfin, dans un troisime temps, nous nous efforcerons dtablir lillgalit de certaines pratiques prfectorales ainsi que leur justiciabilit (III).

I. Laccueil des trangers la prfecture de lEssonne : une ralit loin des idaux nationaux
Lamlioration du service public constitue une constante de la politique nationale franaise trangre lalternance politique. Tous les gouvernements successifs se sont prononcs en faveur dun meilleur accueil des usagers travers des communications, des circulaires, des chartes et mme en passant par la loi. Toutefois, lessentiel de cette politique est dnu de force juridique et nest donc pas invocable devant un juge. Ds lors, la ralit des grands principes noncs a du mal voir le jour comme le dmontrent les tmoignages relatifs au fonctionnement du service public des trangers au sein de la prfecture de lEssonne. Cette premire approche sera donc aborde dun point de vue externe.

A. Lamlioration du service public : historique dune politique nationale Rendre compte de lhistorique national en matire damlioration du service public constitue une tape pralable indispensable la comprhension des distorsions existant entre la politique nationale et la ralit du service public des trangers. De 1986 2005, le discours politique est unanime : laccueil dans les services publics doit tre amlior. Communication en Conseil des ministres du 3 janvier 1986 sur lamlioration des relations entre ladministration et les usagers Le Gouvernement a fait de la qualit des relations entre l'administration et les usagers un objectif prioritaire de son action. Le secrtaire d'Etat charg de la fonction publique et des simplifications administratives a prsent au Conseil des ministres une communication sur l'amlioration des relations entre l'administration et les usagers. Le Gouvernement a mis en uvre et poursuit la ralisation en ce domaine de cinq grands programmes d'action : - 1 - la mise en place d'un systme cohrent d'information du public et d'aide aux dmarches administratives. Les centres interministriels de renseignements administratifs (CIRA) sont chargs de rpondre aux demandes tlphoniques des administrs. Six centres existent aujourd'hui (Paris, Lyon, Metz, Lille, Rennes et Bordeaux), dont les trois derniers ont t crs depuis

1981, et traitent dj un million d'appels tlphoniques par an. Un nouveau centre sera ouvert Marseille en 1986. Les centres "administration votre service" (AVS) sont des structures d'accueil, d'information et de concertation avec les usagers. Ils existent actuellement dans les prfectures de neuf dpartements. L'installation d'une vingtaine de nouveaux centres est prvue en 1986. - 2 - La personnalisation des relations entre les usagers et les agents publics. - Les mesures dcides par le Gouvernement concernant la leve de l'anonymat aux guichets et dans les correspondances sont dsormais largement entres dans les faits.

Circulaire du 23 fvrier 1989 (M. Rocard) relative au renouveau du service public Chapitre IV : une politique daccueil et de service lgard des usagers Il convient dengager une rflexion sur lutilisation dautres supports, tels que laudiovisuel ou la tlcopie, laquelle pourrait faciliter les transmissions de documents aux usagers en vitant dplacements et attentes. [] Les responsables devront insister sur les attentes des usagers en sefforant de parvenir un assouplissement des horaires douverture et en amnageant les systmes dattente pour amliorer le confort. On veillera aussi faciliter laccs et laccueil des personnes ges, des trangers, des handicaps grce une assistance rpondant leurs besoins respectifs.

Communication en Conseil des ministres du 18 mars 1992 sur la Charte des services publics (J.-P. Soisson) Question crite n 21337 de M. Henri Collette (Pas-de-Calais - RPR) publie dans le JO Snat du 21/05/1992 - page 1156 M. Henri Collette demande M. le ministre d'Etat, ministre de la fonction publique et des rformes administratives, de lui prciser les perspectives de mise en uvre de la charte des services publics dfinie en fvrier 1992, affirmant les principes du service public : galit, neutralit et continuit, et les principes nouveaux de transparence, simplicit, participation des usagers et confiance. Parmi les quatre-vingt-neuf mesures nouvelles, alors prsentes et confirmes au conseil des ministres du 18 mars 1992, il lui demande de lui prciser les perspectives de mise en uvre concrte de la mesure tendant la mise en uvre d'un code de la communication qui devait faire l'objet d'un texte lgislatif. Rponse du ministre : Fonction publique publie dans le JO Snat du 27/08/1992 - page 1969 Rponse. - Faire connatre aux usagers des services publics leurs droits, mieux les accueillir, promouvoir la concertation et associer les usagers la dfinition et la mise en uvre des politiques, simplifier les textes et les procdures, telle est l'ambition de la charte des services publics adopte par le conseil des ministres du 18 mars 1992. Les actions engages et les nouvelles dcisions sont regroupes en sept rubriques : sant, protection sociale et solidarit ; ducation, emploi, travail et formation professionnelle ; justice, scurit

et dfense ; vie quotidienne ; transports et communication ; relations avec les entreprises ; services publics de proximit. La charte des services publics est un instrument permanent de modernisation et d'amlioration des services rendus. Elle fera chaque anne l'objet d'une actualisation et d'un rapport au Premier ministre, transmis au Parlement accompagn de l'avis du Conseil d'Etat et du Conseil conomique et social. Ce rapport valuera les rsultats des actions mises en uvre et proposera les mesures d'amlioration ncessaires. S'agissant plus particulirement de la mesure tendant la mise en uvre d'un code de la communication, la commission suprieure de codification a labor ce code qui a t remis au Premier ministre le 11 mai 1992. Une runion interministrielle tenue le 15 juillet 1992 a arrt dfinitivement ce projet de code, qui sera transmis au Conseil d'Etat avant dpt au Parlement du projet de loi de validation.

Circulaire du 26 juillet 1995 (A. Jupp) relative la prparation et la mise en uvre de la rforme de lEtat et des services publics L'administration doit contribuer relever les dfis de notre socit. L'implantation et l'organisation des services publics devront contribuer l'action en faveur des quartiers urbains en difficult ainsi qu' la lutte contre la dsertification rurale et contre l'exclusion.

Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations Article 16 A I. Les autorits administratives changent entre elles toutes informations ou donnes strictement ncessaires pour traiter les demandes prsentes par un usager. Une autorit administrative charge d'instruire une demande prsente par un usager fait connatre celui-ci les informations ou donnes qui sont ncessaires l'instruction de sa demande et celles qu'elle se procure directement auprs d'autres autorits administratives franaises, dont elles manent ou qui les dtiennent en vertu de leur mission. Les changes d'informations ou de donnes entre autorits administratives s'effectuent selon des modalits prvues par dcret en Conseil d'Etat, pris aprs avis motiv et publi de la Commission nationale de l'informatique et des liberts, qui fixe les domaines et les procdures concerns par les changes d'informations ou de donnes, la liste des autorits administratives auprs desquelles la demande de communication s'effectue en fonction du type d'informations ou de donnes et les critres de scurit et de confidentialit ncessaires pour garantir la qualit et la fiabilit des changes. Ce dcret prcise galement les informations ou donnes qui, en raison de leur nature, notamment parce qu'elles touchent au secret mdical et au secret de la dfense nationale, ne peuvent faire l'objet de cette communication directe. II. Un usager prsentant une demande dans le cadre d'une procdure entrant dans le champ du dernier alina du I ne peut tre tenu de produire des informations ou donnes qu'il a dj produites auprs de la mme autorit ou d'une autre autorit administrative

participant au mme systme d'changes de donnes. Il informe par tout moyen l'autorit administrative du lieu et de la priode de la premire production du document.

Circulaire du 2 mars 2004 (J.-P. Raffarin) relative la Charte daccueil des usagers Il vous revient bien sr d'adapter la charte d'accueil des prfectures et de l'tendre ceux de vos services qui n'en disposeraient pas encore. Les prfectures doivent en la matire tre exemplaires. Vous vous emploierez donc ce que tous les services des prfectures se dotent d'une telle charte, en s'engageant notamment sur des objectifs prcis et quantifis en matire de dlais d'attente ou de traitement des demandes. Vous dvelopperez les formations, le cas chant interministrielles, des agents chargs de l'accueil.

Charte Marianne applicable depuis le 3 janvier 2005 : liste des engagements obligatoires Un accs plus facile nos services : Nous vous informons sur nos horaires douverture :(les indiquer). Nous vous orientons vers le bon service et le bon interlocuteur. Nous simplifions laccs nos locaux (indiquer ici les dispositifs mis en place, par exemple : signaltique, parking, guichet unique, etc.). Nos locaux sont accessibles aux personnes mobilit rduite (indiquer les dispositions particulires). Nous nous rendons plus facilement disponibles (indiquer ici les dispositifs mis en place : prise de rendez-vous, information sur les heures daffluence, enqutes sur les prfrences en termes dhoraires douverture, etc.). Nous vous offrons une information plus accessible sur notre site internet (lindiquer). Nous vous permettons daccomplir certaines dmarches distance (mettre ici les dispositifs mis en place : tlphone, tlprocdures, etc.). Un accueil attentif et courtois : Nous vous donnons le nom de votre interlocuteur. Nous vous coutons avec attention et nous efforons de vous informer dans des termes simples et comprhensibles. Nous vous demandons uniquement les documents indispensables au traitement de votre dossier. Nous facilitons la constitution de vos dossiers (notamment en prcisant les pices fournir et en vous procurant des notices explicatives). Nous vous accueillons en toute confidentialit lorsque nous devons traiter des situations personnelles difficiles. Nous veillons vos conditions dattente (indiquer ici les dispositifs mis en place : amnagement des lieux daccueil, services associs tels que photocopieuse ou photomaton). Une rponse comprhensible vos demandes dans un dlai annonc :

Nous sommes attentifs la lisibilit et la clart de nos courriers et de nos formulaires. Dans un dlai maximal de... [ne pas dpasser 2 mois], nous apportons vos courriers postaux: - soit une rponse dfinitive ; - soit un accus de rception indiquant dans quel dlai vous sera donne une rponse, ainsi que le nom de la personne charge du dossier. Dans un dlai maximal de, nous apportons une rponse vos courriers lectroniques. Nous annonons votre temps dattente prvisible laccueil, sauf priodes exceptionnelles. Nous rpondons tous vos appels tlphoniques pendant les horaires suivants ( prciser). Nous vous rappelons si vous laissez un message en cas dabsence de votre interlocuteur [cet engagement, provisoirement facultatif, sera obligatoire compter du 1er septembre 2005].

B. Tmoignages dune ralit violente Face une politique nationale parfaitement tablie depuis une trentaine danne se dresse une ralit particulirement violente la prfecture de lEssonne. Cette ralit, nous la percevons tout dabord vu de lextrieur, en passant une nuit avec les trangers devant la prfecture. Cette ralit, ce sont aussi les tmoignages des trangers eux-mmes. Enfin, cette ralit, cest celle dcrie de faon continue par les mdias depuis un an.

1. Une nuit la prfecture dEvry Dans le cadre de notre tude, nous avons souhait raliser une veille nocturne auprs des trangers afin dtablir un diagnostic de la situation. Mercredi 30 novembre 2011 : A notre arrive 19 heures, une quinzaine de personnes attendent dj sur le trottoir longeant le Boulevard de France, ct du grand portail blanc encore ouvert de la prfecture (il fermera 20h30), prs des barrires mtalliques derrire lesquelles se constituera la file dattente. Deux chaises bancales sont restes l, des sacs poubelles sont prvus, une camra 360 filme les lieux. Nous nous prsentons, leur expliquons notre dmarche, suscitant la fois tonnement et reconnaissance, notre veille commune peut alors commencer. Nous comprenons rapidement quil existe une organisation interne de la file dattente lie la prsence dun chef . On nous explique que la premire personne arrive sur les lieux, en loccurrence 10 heures ce matin-l, devient naturellement le chef jusquau

lendemain matin 7 heures, charge pour lui de noter sur une feuille de papier le nom et le prnom de chaque personne qui souhaite prendre place dans la file. Il dtient donc cette fameuse liste quil conservera prcieusement et qui occupera en grande partie tous les esprits. Car chacun des inscrits se voit alors remettre un petit morceau de papier portant le numro qui correspond son ordre darrive et par l mme sa place dans la file dattente ; le n 5 est arriv midi, le n 15 16 heures, le n 44 19 heures 30 etc. Cette pratique semble bien connue des trangers ; rgulirement, des voitures sarrtent lendroit o nous veillons le temps de sajouter la liste. La plupart des trangers repartent mais non sans tre aviss quil est impratif de revenir au plus tard minuit, heure du premier appel gnral qui permet de vrifier la prsence des personnes inscrites. Les gens affluent donc aux alentours de 23 heures 30, 45 hommes, 16 femmes dont une avec son bb dans la poussette. Une simulation de file dattente seffectue alors consciencieusement, et ceux qui nont pas rpondu lappel se voient rays de la liste initiale sous la pression des personnes effectivement prsentes, rclamant au chef quune nouvelle liste soit dresse, ce quoi il rpondra favorablement en redistribuant chacun un nouveau numro, marqu de rouge cette fois-ci pour le diffrencier du prcdent crit lencre noire. Beaucoup sont satisfaits davoir gagn quelques places et peuvent nouveau schapper ou, le cas chant, attendre dans leur voiture, dans une cabine tlphonique Pour les autres, la seule solution est de rester, de sassoupir sous une couverture, ou de poursuivre la veille penser ou discuter, ils sont une vingtaine dans ce cas-l. Quoiquil en soit, un second appel est ralis 4 heures du matin pour former la file dfinitive, avec possibilit pour les nouveaux arrivants de se rajouter la suite des inscrits. Cette fois-ci ils ne repartiront pas et lon atteindra les 160 personnes au petit matin. Jeudi 1er dcembre 2011, 7 heures du matin : Nous observons louverture du portail de la prfecture par les policiers. Les trangers sont alors placs dans des serpentins blancs et y resteront jusqu louverture des bureaux 9 heures, rejoints dans lintervalle par les personnes qui arrivent spontanment. Nous dnombrons au final environ 200 personnes qui se sont prsentes ce matin-l aux grilles de la prfecture. Cette organisation entre trangers varie quelque peu dune nuit lautre et se droule parfois dans des affrontements, certains refusant de se plier la contrainte de la liste mise en place sous prtexte quelle na aucune valeur et que chacun est libre de ne pas vouloir faire la queue. Un systme de mise en vente de tickets existe. Notre veille sest quant elle droule sans incident majeur et il ny a pas eu a priori de vente de tickets.

Nous ne pouvons toutefois que souligner le risque latent de tensions en raison galement de lincomprhension des trangers face cette situation pour laquelle ils disent ne pas avoir le choix , de la grande fatigue accumule par les personnes prsentes, de la lassitude de celles revenant pour la nime fois, des conditions climatiques (4 degrs cette nuit-l, une pluie fine vers les 5 heures), certains montrant des signes de fbrilit et dinquitude quant au traitement de leur dossier au guichet. Mais pour beaucoup, il y a encore cette incertitude de recevoir un ticket au pr-accueil de la prfecture. Cest l tout lenjeu de lobtention dune bonne place dans la file dattente.

2. La parole aux trangers Nous avons souhait intgrer le tmoignage des trangers rencontrs durant notre veille dans la mesure o la perception du service public par les usagers eux-mmes est extrmement rvlatrice du foss existant entre le discours de lAdministration et le ressenti des trangers. Touas (Marocaine, en situation rgulire, en activit) Touas est venue pour un changement dadresse. Elle a fait parvenir la prfecture un courrier pour indiquer son changement dadresse. Une lettre lui a t renvoye pour prciser que le changement dadresse ne se faisait plus par courrier mais quil fallait se dplacer en prfecture. Ce courrier a fortement inquit Touas car il contenait dautres dispositions de nature inquiter tout tranger mme en situation rgulire. Touas na pas dormi de la nuit aprs avoir reu cette lettre car elle ne comprenait pas le sens de celle-ci. Sur le panneau daffichage lentre de la prfecture, il est indiqu que les changements dadresse se font de 10 heures 15 heures. Cependant, Touas na pas russi avoir accs ce service aux heures sus mentionnes. Un membre du personnel de la prfecture lui a conseill de venir trs tt afin de pouvoir avoir un ticket lui permettant dentrer dans les services de la prfecture. Touas reproche aux services de lEtat de manquer de clart dans les diffrentes procdures destines aux trangers. Pour elle, il serait ais pour la prfecture de dire oui ou non aux trangers voulant rgulariser leur situation plutt que de maintenir un flou. Elle prcise que les trangers devraient savoir quoi sen tenir afin denvisager oui ou non dentamer des dmarches (logement, cole pour les enfants, travail) pour rester sur le territoire franais. En attendant, Touas passe la nuit devant la prfecture.

Sad (Marocain, en situation rgulire, en activit) Sad est chef dquipe de mnage en rgion parisienne. Il doit utiliser des jours de rduction du temps de travail (dits RTT) pour pouvoir se rendre la prfecture. Par peur de ne pouvoir accder aux guichets dinstruction des demandes (nombre de tickets limit), Sad passe la nuit dehors. Si laccs lui est refus, son jour de rduction du temps de travail est perdu. Alors, il met toutes les chances de son ct tout en dplorant une telle situation. Sad a vcu dix ans en Italie. Il nous explique que le traitement des procdures concernant les trangers y est largement facilit par le recours la correspondance postale. En effet, il est possible denvoyer toutes les pices justificatives (notamment pour un renouvellement de titre de sjour) par le biais de la poste. Ensuite, ladministration italienne fixe un rendez-vous heure prcise ce qui vite tout phnomne de file dattente nocturne. En attendant, Sad passe la nuit devant la prfecture.

3. Les mdias, associations et politiques : extraits darticles et semaine de mobilisation La prfecture dEvry a fait lobjet de nombreuses attentions dans la presse, au sein dassociations militantes de dfense des droits de lhomme et au niveau politique, plus encore lorsque nous avons commenc traiter le sujet au mois de novembre 2011. Avril 2011 Le Parisien : De nombreux dbordements ont eu lieu depuis janvier : chauffoures, bousculades, policiers pris partieCes derniers ont d faire usage de gaz lacrymogne plusieurs reprises pour disperser la foule. Le syndicat policier Alliance a obtenu un rendezvous avec les services prfectoraux et, la semaine dernire, une dizaine d'associations de soutien aux trangers se sont fdres pour demander la mme chose. () Tous rclament des changements dans l'accueil des trangers la prfecture d'Evry.
http://www.leparisien.fr/essonne-91/accueil-des-etrangers-des-mesures-pour-gerer-la-cohue-20-042011-1414829.php

Mai 2011 Le Parisien : Le dput-maire (PS) d'Evry Manuel Valls a interpell le reprsentant de l'Etat sur les conditions d'accueil des trangers la prfecture d'Evry, qu'il juge indignes . Depuis plusieurs semaines, des files d'attente interminables se forment aux abords de la prfecture, rue des Mazires, o les ressortissants trangers sont contraints de patienter des nuits entires , crit le dput-maire. Celui-ci rclame du reprsentant de l'Etat() une solution d'accueil dcente et prenne . En rponse Manuel Valls, le prfet a indiqu qu'il tait prt examiner avec lui toutes les pistes d'amnagement des conditions actuelles d'accueil et leur impact pour apporter une rponse aux nuisances des riverains.
http://www.leparisien.fr/brunoy-91800/manuel-valls-interpelle-le-prefet-sur-l-accueil-des-etrangers09-05-2011-1440883.php

Rue 89 : La prfecture (dEvry) ouvre ses porte 9 heures, mais on nous a dit qu'il y avait tellement de monde qu'il valait mieux arriver en avance. Lorsque nous arrivons, une queue de plusieurs centaines de personnes se dresse l'entre de la prfecture. Trois policiers sont l discuter devant cette foule, nous leur demandons comment a se passe pour tre accueilli au guichet des trangers. Ils nous rpondent qu'il suffit de faire la queue, mais qu'en fait il n'y a aucune chance pour nous, car le nombre de personnes reues est limit 150 par jour. Extrait dun tmoignage : http://www.rue89.com/2011/05/07/lhumiliation-ordinaire-des-etrangers-ala-prefecture-de-lessonne-202861

Essonne info : Ils sont plus de 400 chaque matin, faire la queue devant les grilles de la prfecture de lEssonne. Certains attendent sur place depuis la veille. Renouveler un titre de sjour ou dclarer un changement dadresse est devenu un vritable calvaire pour les rsidents trangers du dpartement.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/9800/ils-dorment-devant-les-grilles-de-la-prefecture/

Ce qui se droule actuellement devant la prfecture nest pas pensable, jusqu ce que lon se prsente un soir, tel un riverain ou un curieux. Et lcoute des tmoignages, au gr des discussions, le visiteur ne peut que se trouver lui-mme dsaronn la comprhension de la situation
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/9849/lattente-interminable-des-residents-etrangers-devant-laprefecture/

Juin 2011 Essonne info : Le flot de personnes pointant chaque soir devant la prfecture, en esprant entrer le lendemain matin pour une dmarche administrative, ne semble pas sattnuer (). La prfecture semblait pourtant avoir pris conscience du problme. Dans son communiqu, elle indique avoir ralis une analyse dtaille des types de demandes des usagers et les modalits daccueil du public (). Cest ainsi que depuis le 23 mai dernier, les demandes de renouvellement de rcpiss ainsi que les changements dadresse pourront tre faits sans restriction de 9h00 16h00 indique-t-elle.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/10462/laccueil-des-etrangers-a-la-prefecture-resteproblematique/

Essonne info : Des files dattente qui durent toute la nuit, et une situation qui sternise (). Malgr lannonce damliorations de laccueil, par les services de lEtat, ils taient prs de 200 ce dimanche soir (5 juin 2011) sous les intempries, passer une nouvelle nuit dehors.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/10454/un-dimanche-soir-presque-ordinaire-a-la-prefecturedevry/

Essonne info : Le secrtaire gnral de la prfecture estime que plusieurs personnes qui dorment sur place peuvent maintenant se prsenter directement en prfecture, selon les demandes (). Il regrette cependant le manque dinformations qui parviennent aux usagers, contraints selon lui passer la nuit dehors alors que beaucoup pourraient sen passer. Nous navons pas suffisamment communiqu sur les nouvelles procdures reconnaitil.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/10561/la-prefecture-reconnait-le-probleme-de-laccueil-desetrangers/

Essonne info : Malgr les amliorations que tente de mettre en place les services de la prfecture, la ralit est l. Ce mercredi soir (22 juin 2011), ils taient dj plus de 200 22H.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/11039/essonne-info-passe-la-soiree-devant-la-prefecture/

Essonne info : Jeudi dernier (23 juin 2011), lors de la soire organise en direct devant la prfecture dEvry, plusieurs lus essonniens sont venus la rencontre des ces naufrags de laction prfectorale. () Le prsident (PS) de linstance dpartementale (Conseil gnral) Jrme Guedj () a parl dun systme dlibr qui consiste organiser de la prcarit pour des personnes qui vivent, qui travaillent en France, qui ont des enfants, et qui viennent demander le bon fonctionnement du service public . Si il faut, avec mes collgues lus du Conseil gnral, crer une forme de rapport de force politico-mdiatique, nous le ferons.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/11194/prefecture-de-lessonne-et-maintenant/

Mediapart : Depuis plusieurs mois, la rue des Mazires se retrouve inonde par une foule dtrangers qui sentasse, jour aprs jour et nuit aprs nuit, devant les grilles de la prfecture dEvry. La majorit vient pour renouveler un titre de sjour ou effectuer un simple changement dadresse. Ces formalits, autrefois anodines, se sont transformes en vritable parcours du combattant. Depuis quelque temps, les procdures administratives se sont compliques. La prfecture dEvry ne distribue plus que 150 tickets par jour aux trangers venus pour ces demandes, rduisant considrablement laccs aux locaux et le nombre de dossiers traits puis valids.
http://blogs.mediapart.fr/blog/essonne-info/240611/jeudi-23-juin-au-soir-essonne-info-est-en-directdu-parvis-de-la-prefe

Essonne info : Alors que tous les tmoignages recueillis indiquaient que seuls 150 tickets ouvrant laccs aux guichets taient distribus chaque jour, le Prfet de lEssonne, par un communiqu, revient sur ces chiffres quil considre incorrects : La capacit daccueil des trangers la prfecture nest pas de 150 personnes mais denviron 500 par jour, tous types de demandes confondus. (). Il reconnait cependant que la capacit daccueil de la prfecture est devenue insuffisante.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/11242/galere-des-ressortissants-etrangers-le-prefet-reagit/

Juillet 2011 Essonne info : La socit civile a dcid de ragir, ce mardi, aux conditions daccueil rserves aux rsidents trangers la prfecture de lEssonne (). Ce mardi matin (5 juillet 2011), un rassemblement tait organis par un collectif dassociations, soutenues par des syndicats et partis politiques.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/11521/un-premier-rassemblement-pour-les-naufrages-de-laprefecture/

Septembre 2011 Le Parisien : Pour en finir avec les files d'attente interminables, qui s'tirent parfois toute la nuit devant ses locaux, la prfecture de l'Essonne tente d'amliorer l'accueil des trangers. A partir d'aujourd'hui (19 septembre 2011), un nouveau guichet sera rserv aux demandes de changements d'adresse, d'tat civil ou de duplicata de titre de sjour. Par ailleurs, les trangers titulaires d'une carte de sjour tudiant rsidant dans l'arrondissement d'Evry peuvent dsormais prendre rendez-vous sur Internet pour dposer leur demande de renouvellement.
http://www.leparisien.fr/evry-91000/un-effort-pour-l-accueil-des-etrangers-en-prefecture-19-09-20111614391.php

Le Rpublicain : Le guichet rapide destin faciliter la prise en charge des changements dadresse et dtat civil des titres de sjour, ainsi que les demandes de duplicata, est oprationnel depuis le lundi 19 septembre. Reste savoir si cette nouvelle disposition permettra enfin de rsorber les files dattente nocturnes des ressortissants trangers.
http://www.le-republicain.fr/index.php?option=com_flexicontent&view=items&id=4584:evryouverture-guichet-rapide-prefecture-de-lessonne-pour-accueil-ressortissants-etrangers

Essonne info : La premire sance publique du Conseil gnral de cette rentre avait lieu ce lundi (27 septembre 2011) lAssemble dpartementale de lEssonne (). Les lus ont demand au prfet comment celui-ci comptait rsoudre le problme de laccueil des rsidents trangers la prfecture. Michel Fuzeau, qui a prcis avoir rajout quatre personnes supplmentaires pour laccueil des trangers a prvenu les lus dpartementaux : Attention ne pas mettre dtincelles sur un sujet quil considre comme sensible .
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/12597/le-prefet-interpelle-par-lassemblee-departementale/

Dcembre 2011 Dimanche 4 dcembre 2011 LExpress : EVRY - A 06H00, trois heures avant l'ouverture et aprs une nuit blanche pour certains, une centaine d'trangers patiente devant la prfecture Evry: en Ile-deFrance, matine aprs matine, la scne se rpte, suscitant l'indignation d'associations qui appellent une semaine de mobilisation (). De lundi vendredi (du 5 au 9 dcembre 2011), un collectif appelle des rassemblements devant les prfectures d'Ile-de-France: "On demande qu'il y ait plus de moyens mis en uvre, qu'il y ait une humanisation des pratiques et qu'on traite dignement ces personnes. Il faut respecter la loi, fixer des dlais dcents pour une rponse", explique l'AFP David Hedrich, de Dom'Asile. "Cet t, on a connu des files d'attente de 150 200 personnes qui ont attendu soit tt le matin, soit tard la nuit. Aujourd'hui, ce temps d'attente a diminu", assure Pascal Sanjuan, secrtaire gnral de la prfecture de l'Essonne, qui accueille en moyenne 530 trangers chaque jour. Face une situation "trs insatisfaisante", la prfecture a affect "quatre agents supplmentaires", "un site internet a t mis en place", ainsi qu'un guichet pour les prestations rapides."
http ://www.lexpress.fr/actualites/1/societe/les-etrangers-continuent-a-faire-la-queue-devant-lesprefectures-d-ile-de-France_1057762.html

Du 5 au 9 dcembre 2011 ( Evry le 8 dcembre, de 6h 9h) Semaine de rassemblement devant les prfectures dIle de France, lappel de dizaines dassociations et de syndicats16 "Assez d'atteintes aux droits et la dignit des personnes dans les prfectures!" A Evry : Tract17 et photos18 du rassemblement

Annexe n3 Annexe n4 18 https://picasaweb.google.com/107118568106201623620/RassemblementDevantLaFileDAttenteALaPrefecture DEvryDe6HA9HLe7122011?authkey=Gv1sRgCIPTwJeSv_G-lQE&feat=email


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12 dcembre 2011 Libration : Cinq heures du matin, par un froid de canard, sur le trottoir qui longe la prfecture de lEssonne Evry, ils sont dj une centaine en file indienne grelotter derrire des barrires. Marie-Louise sencourage en tapotant ses pieds gels : Allez, plus que trois heures de temps et ils ouvriront les grilles. Elle est arrive ici 2 heures du matin, toute seule, avec sa chaise pliante et une couverture, par le bus de nuit. La semaine dernire, je suis venue 4 h 30. Jai fait la queue cinq heures et, arrive au bout, on ma dit de revenir, il y avait trop de monde avant moi.
http ://www.liberation.fr/societe/01012377013-pour-cinq-minutes-d-entretien-il-faut-patienter-vingtheures

14 dcembre 2011 Canal + : Reportage sur les files dattente la prfecture dEvry, lors du rassemblement du 8 dcembre
http://player.canalplus.fr/#/560663

Communiqu de presse de la Campagne Ile de France contre les atteintes aux droits et la dignit des personnes dans les prfectures19 : Au cours de ces actions, de nombreux tmoignages ont t recueillis, par les militants et par les journalistes prsents. Ils confirment quel point les trangers sont mal traits dans les prfectures : manque dinformation, refus de dossiers, obligation de dmarches rptitives, dossiers qui saccumulent, dlais de rponse dmesurs, multiplication des titres prcaires (dont le renouvellement frquent augmente mcaniquement les files), non respect des procdures, etc.
http://www.gisti.org/spip.php?article2491

15 dcembre 2011 Essonne info : Voil des mois que nous vous alertons sur la situation de dizaines de rsidents trangers de notre dpartement, contraints de dormir devant les grilles de la prfecture, afin de renouveler leurs papiers (). Les mois ont pass depuis ces soires de mai et juin. (). Lautomne est arriv, et la file dattente a chang de lieu. Auparavant situe rue des Mazires, sous les fentres de riverains bout de nerfs, la queue a t dplace boulevard de France, cest--dire de lautre ct (). Avec larrive du froid, la situation devient difficile pour ces hommes et femmes qui passent la nuit sur place, bien quen se relayant, comme le relate le tmoignage de trois tudiantes20 du master Droits de lHommeDroit Humanitaire de luniversit dvry.
http://essonneinfo.fr/91-essonne-info/17200/le-calvaire-des-residents-etrangers-se-poursuit-dans-lefroid/

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Communiqu intgral en annexe n5 Notre tmoignage de la veille nocturne, annexe n2

GISTI : Le motif mme de la demande de rgularisation peut tre utilis pour rejeter doffice certaines catgories de demandeurs ou demandeuses. A cet gard, la prfecture dEvry (Essonne) sillustre par les tonnantes liberts prises avec la rgle de droit, et a dvelopp des pratiques indites. (). Lactuel prfet de lEssonne, a en effet dcid, par un exercice totalement arbitraire de son pouvoir discrtionnaire, de ninstruire aucun dossier de demande de titre de sjour fonde sur une prsence de dix annes sur le territoire franais, certain que ce type de demande sera en tout tat de cause rejet. Les intress.e.s se voient ainsi refuser lobtention dune dcision, mme de rejet, qui est pourtant un pralable indispensable un recours, le cas chant, devant la juridiction administrative. La Revue du Gisti, Plein droit, n91, dcembre 2011 Les bureaux de limmigration , p. 2122 Fvrier 2012 Question au gouvernement lAssemble Nationale le 2 fvrier 2012, au sujet des conditions daccueil des trangers la prfecture de lEssonne et la sous-prfecture de Palaiseau, par Franois Lamy, dput maire (PS) de Palaiseau : Actuellement, les files dattente nocturnes ont disparu aussi bien Evry qu Palaiseau. Tous les ressortissants trangers qui se prsentent au pr-accueil sont prsents dans la journe. A Evry tous les trangers qui se prsentent peuvent dposer leur dossier. , rponse de Mme Marie-Luce PENCHARD, Ministre auprs du Ministre de lIntrieur
http://www.dailymotion.com/video/xob5ke_question-au-gouvernement-au-sujet-des-conditions-daccueil-des-etrangers-a-la-prefecture-de-l-essonn_news

Sur un tel sujet o se mlent le politique, le militantisme et la dfense des droits de lhomme par le biais dassociations venues dnoncer la situation des files dattente nocturnes loccasion des diverses manifestations, il nous fallait garder lesprit que le but de notre dmarche devait essentiellement tre juridique. Cest dailleurs en cette qualit de juristes que nous avons pu obtenir un premier rendez-vous avec le chef du bureau du service des trangers de la prfecture, rendez-vous qui initiera notre tude vue de lintrieur.

II. Ladaptation du service public des trangers la prfecture de lEssonne


Aprs avoir fait un bilan extrieur de la situation, notre attention sest porte sur le fonctionnement interne de la prfecture de lEssonne. Au terme dun second rendez-vous avec le chef du service des trangers et en prsence cette fois du Secrtaire Gnral de la prfecture, une mise en observation nous a t accorde. Nous avons tout dabord cherch dterminer les contraintes externes qui psent sur lorganisation de la prfecture pour ensuite, se concentrer sur les choix propres dorganisation de la prfecture en tant que politique publique territorialise. A. Lvolution perptuelle du droit des trangers Le phnomne dinflation lgislative touchant le droit des trangers doit ncessairement tre abord pour pouvoir faire tat des contraintes externes qui psent sur ladministration franaise et plus particulirement sur le service des trangers de la prfecture de lEssonne. 1. Le rsultat de politiques publiques nationale et communautaire Linflation lgislative que subit le droit des trangers a une double origine : lune nationale et lautre internationale. Le droit communautaire sest en effet empar du thme de limmigration. De ce fait, le droit franais se doit dtre en conformit avec les normes de lUnion europenne. Le lgislateur franais na dautre choix que de transposer les dispositions en droit interne lorsque le droit communautaire lexige. La seconde origine, nationale, joue pour sa part un rle dterminant dans le phnomne dinflation lgislative. En adoptant de manire rgulire de nouveaux textes en matire dimmigration, le lgislateur par lintermdiaire du phnomne majoritaire - soutient ouvertement les gouvernements en place depuis 2003. Cette politique nationale a tout dabord cherch mettre en uvre une politique de l'immigration choisie plutt que subie pour finalement aboutir une restriction pure et simple de limmigration. Avalise par le lgislateur, la politique dimmigration a gnr une multiplication des textes de loi comme lillustrent ces nombreuses lois ministrielles :

La loi du 26 novembre 2003, dite Loi Sarkozy , relative la matrise de l'immigration, au sjour des trangers en France et la nationalit, qui limite l'immigration familiale et encourage l'immigration professionnelle ; La loi du 10 dcembre 2003, dite Loi Villepin , modifiant la loi n52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, qui durcit les possibilits d'obtention du statut de rfugi ; La loi du 24 juillet 2006, dite Loi Sarkozy II , rformant le Code de l'entre et du sjour des trangers et du droit d'asile, qui rduit l'tranger la force de travail qu'il reprsente ; La Loi du 20 novembre 2007, dite Loi Hortefeux , relative la matrise de l'immigration, l'intgration et l'asile, qui, notamment, prvoit lidentification par les empreintes gntiques des enfants entrant sur le territoire dans le cadre du regroupement familial ; la non-motivation de la dcision dobligation de quitter le territoire franais (OQTF) aprs un refus ou un non-renouvellement de titre de sjour ; lexigence dune autorisation spcifique pour les trangers rsidents de longue dure souhaitant exercer une profession commerciale ; la suspension des prestations familiales en cas de non-respect du contrat daccueil et dintgration ; l'exigence de conditions de ressources pour les personnes handicapes qui demandent le regroupement familial. Toutes ces rformes ayant d'ailleurs t considres par la Haute Autorit de Lutte contre les Discriminations et pour lEgalit (HALDE) comme ayant un caractre discriminatoire ; La loi du 16 juin 2011, dite Loi Besson/Hortefeux/Guant , relative l'immigration, l'intgration et la nationalit, qui porte essentiellement sur l'loignement des trangers.

L'inflation des textes concernant les trangers en 2011 est dautant plus flagrante. En effet, au cours de l'anne passe, nous avons dnombr pas moins de trois nouvelles lois, sept nouveaux dcrets et deux nouveaux arrts susceptibles de concerner le service des trangers de la Prfecture de l'Essonne : 9 fvrier 2011 : Dcret n2011-163 sur le montant des taxes prvues aux articles L. 311-13, L. 311-14 et L. 311-15 du CESEDA ; 14 mars 2011 : Loi n2011-267 Orientation et programmation pour la performance de la scurit intrieure ; 31 mars 2011 : Arrt Documents et visas exigs pour l'entre des trangers sr le territoire europen de la France ; 12 mai 2011 : Arrt fixant la liste des diplmes au moins quivalents au master pris en application du 2 de l'article R311-35 et du 2 de l'article R313-37 du CESEDA ; 17 mai 2011 : Loi n2011-525 de simplification et d'amlioration de la qualit du droit (articles 18 et 162) ;

8 juin 2011 : Dcret n2011-638 Application de gestion des dossiers des ressortissants trangers en France, titres de sjour et titres de voyage des trangers (articles 1er 7 et article 8) ; 16 juin 2011 : Loi n2011-672 Immigration, intgration et nationalit (articles 1er 7, 8 70, 89 96, 97, 98, 99, 101 108, 111, 50-II et 111) qui intgre en droit franais, les directives communautaires de 2008 et 2009 Retour et Sanction respectivement; 8 juillet 2011 : Dcret n2011-819 Application de la loi n2011-672 du 16 juin 2011 relative l'immigration, l'intgration et la nationalit ; 8 juillet 2011 : Dcret n2011-820 Application de la loi n2011-672 du 16 juin 2011 relative l'immigration, l'intgration et la nationalit et portant sur les procdures d'loignement des trangers ; 29 aot 2011 : Dcret n2011-1031 Conditions d'exercice du droit d'asile ; 6 septembre 2011 : Dcret n2011-1049 Pris pour l'application de la loi n2011-672 du 16 juin 2011 relative l'immigration, l'intgration et la nationalit et relatif aux titres de sjour (articles 2 50 et 62) ; 7 septembre 2011 : Dcret n2011-1070 Entre en vigueur des dispositions relatives aux taxes sur les titres de sjour et les titres de voyage prvues l'art. 77 de la loi n2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011 .

2. La rception des textes par le bureau des trangers dEvry La constance avec laquelle le lgislateur lgifre en droit des trangers impose au service public toujours plus dadaptabilit afin dentrer en conformit avec la loi. Chaque modification textuelle engendre une adaptation du service des trangers de la Prfecture d'Evry. En effet, lorsqu'un nouveau texte apparat, modifiant les conditions d'accueil ou de traitement des dossiers, ce sont tous les agents prfectoraux qui doivent en connatre les lments afin de pouvoir renseigner au mieux les usagers. Dans un contexte d'inflation lgislative, comme nous l'avons vu, se pose la question de savoir comment les agents rceptionnent ces nouvelles informations qui voluent une vitesse considrable. Le bureau des trangers de la Prfecture d'Evry nous a indiqu la faon dont certains textes de 2011 avaient t rceptionns et leur perception sur ces modifications : Lorsque les modifications ne sont pas trs importantes, le chef du service des trangers fait passer une note ses agents afin de les informer des changements en question ; Les modifications apportes par le dcret du 9 fvrier 2011, augmentant les taxes perues par l'OFII et ainsi les tarifs des titres, et par l'arrt du 12 mai 2011, fixant la liste des diplmes au moins quivalent au master accepts l'appui d'une demande ou d'un renouvellement de carte de sjour temporaire avec mention tudiant , ont fait

l'objet d'une runion dirige par le chef du service des trangers auprs de ses agents, une fiche de procdure ainsi qu'un compte-rendu leur a t remis ; La loi du 14 mars 2011 a dshabilit la Prfecture prendre les photos d'identit au profit d'entreprises prives, ce qui, malgr tout, lui permet de gagner du temps et ainsi de recevoir plus d'usagers ; Le dcret du 8 juin 2011, en application du rglement communautaire de 2008, met en place l'utilisation du logiciel AGDREF 2 avec enregistrement biomtrique dans les prfectures. Les agents ont reu une formation sur l'utilisation de ce logiciel, les obligeant ainsi sabsenter du service et donc rduire la capacit daccueil de celuici. Ce dcret revoit galement le format du titre de voyage, qui doit dsormais tre fait par l'imprimerie nationale et non plus directement par la Prfecture, or, si cela la dleste, les dlais de fabrication augmentent et sont alors plus chers, comme nous le fera remarquer le chef du service des trangers ; La loi du 16 juin 2011 tend les visas de long sjour valant titre de sjour directement en visa d'un an, ainsi la Prfecture n'a plus recevoir les individus concerns en premire demande, ce qui permet de recevoir plus d'usagers. Nanmoins, le bureau fera mention de la cration d'un statut pour jeunes majeurs, introduit par cette loi, particulirement compliqu, et qu'ils ne mettent en uvre que difficilement avec leurs partenaires.

Finalement, le chef du service des trangers avouera demi-mots, que pour lui, autant que pour ses agents, c'est difficile de suivre . Les agents du pr-accueil confirmeront cette difficult lors de notre mise en observation. Lorsque nous les interrogeons sur leur capacit intgrer les nombreuses modifications lgislatives21, ils avouent avoir du mal tout assimiler (qui pourrait leur reprocher ?). Non juristes de formation, les agents du pr-accueil sont seulement forms au droit des trangers pendant trois jours. En cas de changement dans les procdures relatives aux trangers, une simple runion a lieu. Ces difficults lies la lisibilit du droit des trangers est particulirement nuisible pour lusager. En effet, la multiplication des textes de loi rend sa mise en uvre complexe. Si les agents en contact direct avec les usagers ont des difficults assimiler les modifications rcurrentes, comment
du pr-accueil prend pour exemple les trangers malades : auparavant, ils devaient se rendre chez un mdecin agr puis dposer leur dossier la prfecture. Dsormais, il faut se rendre chez un mdecin qui enverra le dossier lAgence rgionale de sant puis ltranger devra se prsenter la prfecture un mois aprs son rendez-vous chez le mdecin.
21 Lagent

linformation peut-elle tre retransmise de faon claire aux trangers, eux-mmes issus dune culture juridique diffrente ? Nous-mmes tudiantes en droit navons toujours pas cern, en trois mois dtude, nombre de subtilits lies au traitement des procdures du CESEDA. Il apparat donc clairement que la politique nationale en matire dimmigration conjugue aux exigences communautaires va rebours des objectifs de politique nationale en matire damlioration dans laccs au service publique. A ces contraintes externes sajoutent les choix internes de la prfecture de lEssonne, choix prsents comme des amliorations par lAdministration mais prsentant toutefois de nombreuses contradictions.

B. Les ajustements propres la prfecture de lEssonne

Si toutes les prfectures appliquent en principe le mme droit, les pratiques sont cependant propres chaque service des trangers. Nous allons tcher dans cette partie de vous prsenter le point de vue de la prfecture de lEssonne sur ces ajustements internes pour ensuite le mettre en perspective avec nos observations respectives.

1. Les amliorations revendiques par lAdministration Selon les sources, les files dattente nocturnes devant les grilles de la prfecture de lEssonne ont commenc se former entre janvier et mars 2011. Pour le Prfet, interrog au mois de mai, cette situation se justifie par larrive de la biomtrie sur les cartes de sjour et la ncessaire mise aux normes de lAdministration aux passeports biomtriques pour laquelle le dpartement de lEssonne a t choisi comme site pilote pour exprimenter le logiciel AGDREF222. Pour cette raison, mais aussi en vertu de la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) qui vise limiter les dpenses, seule la prfecture dEvry, et parfois la sous-prfecture de Palaiseau, sont habilites dsormais
22

Refonte de L'Application de Gestion des Dossiers des Ressortissants trangers en France (AGDREF) qui permet de grer les dossiers des ressortissants trangers en France, depuis la demande de titres de sjour jusqu' leur dlivrance, de contrler la rgularit du sjour des trangers et de produire des statistiques sur les flux migratoires

recevoir les demandes des trangers rsidents. Lexprimentation du dispositif dAGDREF2 a eu pour consquence de devoir former quatre agents aux nouvelles procdures pendant les vacances davril ce qui aurait entrain du retard dans le traitement des dossiers mais le Secrtaire gnral de la prfecture prvoyait en mai un retour la normale pour septembre. A ces nouvelles contraintes sest ajoute la reprise en prfecture (1er mars 2011) de laccueil des trangers jusqualors effectu dans deux commissariats et dans soixante-et-onze mairies (9 mai 2011), ce qui a gnr une augmentation des trangers accueillir de lordre de 10%. Au mois de dcembre, alors que les files dattente perdurent, le Secrtaire gnral indique avoir cependant pris les mesures ncessaires pour amliorer les conditions daccueil des trangers, pour rsorber le temps dattente lintrieur et pour remdier la formation de files dattente, voquant les amnagements suivants : - Remplacement des barrires provisoires (jusquen avril) par linstallation de barrires fixes, des serpentins, pour viter les resquilleurs et les mouvements de foule - Une rorganisation des guichets avec linversion des halls (entre le service carte grise et le service des trangers) et du coupe une attente aux guichets lintrieur de la prfecture et non plus lextrieur ; la mise en place dun guichet pour les prestations rapides pour les demandes de renouvellement de rcpiss et les changements dadresse, sans restriction, de 9h 16h ; ainsi que trois guichets de pr-accueil. - Un renforcement en terme deffectifs, de quatre agents supplmentaires, pour rpondre linsuffisance de la capacit daccueil de la prfecture. - La mise en place dun site internet pour dlivrer des informations et permettre le tlchargement de formulaires : avec ds le printemps les formulaires de listes de pices fournir en ligne pour la constitution dun dossier de premire demande ou de renouvellement de titre de sjour et depuis le 1er septembre la possibilit pour les ressortissants trangers titulaires dune carte de sjour tudiant et rsidant dans une commune de larrondissement dEvry de prendre un rendez-vous pour le dpt de leur demande de renouvellement de titre de sjour, possibilit tendue ensuite aux demandeurs dun renouvellement dune carte de sjour munie de la mention conjoint de franais .

Si bien quen dcembre 2011, le Secrtaire gnral semble ne pas comprendre les raisons qui poussent les usagers dormir devant les grilles avant daffirmer en fvrier 201223 que les files dattente sont derrire nous , prcisant que parmi ceux qui font encore la queue la nuit, beaucoup viennent alors quils nont aucune chance dobtenir un titre de sjour. Le Secrtaire gnral conteste par ailleurs la polmique des cent cinquante tickets puisque la prfecture accueille jusqu cinq cent cinquante personnes en plus chaque jour. Pour autant, les gens continuent de faire la queue la nuit. Mais le Secrtaire gnral considre que beaucoup pourraient sen passer. Regrettant en juin le manque dinformations qui parviennent aux usagers et reconnaissant ne pas avoir suffisamment communiqu sur les nouvelles procdures , aucune amlioration en ce sens na t faite depuis la pose au mois davril dun panneau daffichage dont la signaltique na toujours pas t revue. Quant au chef du service des trangers, celui-ci dclarait en fvrier 2012 que la capacit daccueil de chaque guichet na pas t sature depuis novembre 2011 alors quil reconnaissait en dcembre 2011, au cours de notre entretien (annexe n6), lexistence des files dattente nocturnes. Bref, autant de contradictions que nous avons pu relever lors de nos observations.

2. Les contradictions rvles au cours dobservations Notre mise en observation des guichets du service des trangers la prfecture de lEssonne sest chelonne sur la priode allant du 17 fvrier au 2 mars, raison dune journe et demi deux journes chacune, ce qui, en soi, est largement insuffisant pour faire le tour de toutes les pratiques mais qui nous a tout de mme permis den tirer des observations. Nayant pas eu la mme approche, le mme ressenti et a fortiori les mmes observations, nous avons choisi dtablir un rapport dobservation propre chacune dont voici un aperu : Observation n1 (Carole Utchanah) Observations des mardi 21 fvrier (matin) et vendredi 2 mars

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Entretien du 13 fvrier 2012

Le matin, en arrivant la Prfecture de lEssonne, je constate, comme dhabitude, la file dattente dans le serpentin blanc. Je vais discuter avec les premiers de la file pour savoir quelle heure ils sont arrivs pour faire la queue. Deux ou trois personnes me rpondent quils ont pass la nuit devant la Prfecture mais trs vite, les suivants disent quils sont arrivs 4h. Il semblerait donc que, depuis notre observation de novembre, une amlioration ait eu lieu, bien que la majorit des personnes arrivent entre 4 et 5h du matin, ce qui reste encore trop tt pour pouvoir accder un service public. A lintrieur de la Prfecture je reste en observation en grande partie au pr-accueil, qui est, selon le chef du service des trangers et les agents, le lieu principal daccueil des trangers. Nanmoins, il faut noter quau pr-accueil, si les guichets reoivent la grande majorit des trangers, surtout ceux qui ont attendu des heures devant la Prfecture, laccueil gnral informe tous ceux qui arrivent dans la journe, ainsi que certaines personnes dans le cadre de certaines procdures (naturalisation, retrait de carte de sjour). Cest pour accder aux guichets du pr-accueil que lattente est la plus longue alors que celui-ci na pour principale mission que de diriger les trangers vers le guichet correspondant leur demande. En effet, dans la majorit des cas, les trangers, qui ont dj attendu des heures dehors, attendent encore longtemps, parfois plusieurs heures, pour accder aux guichets du praccueil et une fois arriv l, on leur demande la raison de leur venue, pour alors simplement les diriger vers les guichets comptents au vu de leur demande et leur donner un nouveau ticket avec un numro de passage pour aller une nouvelle fois attendre leur tour dans la file dattente du guichet concern. Il y a 4 sections vers lesquelles le pr-accueil peut envoyer les personnes : limmigration familiale ; limmigration professionnelle ; les procdures spciales et les premires demandes en matire de procdures spciales. Selon les effectifs et sur la base dune moyenne du temps de traitement dun dossier selon les sections, un nombre de ticket distribuer au pr-accueil est fix par avance chaque jour. Le vendredi 2 mars, limmigration familiale pouvait recevoir 44 usagers, limmigration professionnelle 80, les procdures spciales 25 et les premires demandes de procdures spciales 8 10. Ds la matine, la quatrime section a t sature, le pr-accueil demandant aux personnes se prsentant pour ce type de demande de revenir un autre jour car nayant plus de tickets. Cependant, les autres sections nont pas atteint leur nombre dusagers maximum, limmigration familiale ayant reu 38 individus dans la journe. Il faut prciser que la journe du vendredi est la plus calme de la semaine, il ny a eu ce jour que 171 personnes qui sont venues. A titre de comparaison, le mardi matin, le rythme tait beaucoup plus soutenu.

Il y a 3 guichets au pr-accueil, les 3 agents en poste sont tous arrivs en septembre 2011, ils ont suivi une formation de 3 jours, ntant pas juristes et encore moins spcialistes du droit des trangers, avant dentrer en fonction. Les agents sont courtois, lune dentre eux me dira quel point cest important de recevoir et de garder le sourire avec les usagers, ceuxci ayant attendu trs longtemps et tant parfois dans des situations difficiles, selon elle, elle les reoit donc toujours calmement et avec le sourire tandis que son collgue, au guichet ct, lui fait de lhumour pour apaiser les tensions. Le pr-accueil, cependant, traite lui-mme des demandes de titre de sjour de 10 ans, et parfois, avant denvoyer les usagers vers le guichet concern par la demande, fait une premire vrification des pices demandes, bien que ce soit le guichet qui approuvera ou non ces pices. Les usagers faisant une demande de titre de 10 ans doivent ncessairement faire, en mme temps, une demande de carte de sjour dun an, au cas o leur demande de 10 ans ne soit pas accepte . De nombreux trangers viennent la Prfecture pour renouveler un titre avant que ce dernier narrive premption, cependant, de manire systmatique, ils sont renvoys lorsquils se prsentent avant les 2 mois prcdant lexpiration de leur titre antrieur. Les dpts de dossier doivent se faire dans la priode de 2 mois avant la premption voire mme aprs (sils nont pas fait lobjet dune obligation de quitter le territoire en attendant) la premption effective du titre dont ils disposaient, ce qui me semble bizarre sachant quils viennent pour viter de prendre tout risque dattente entre la premption de leur titre de sjour et leur nouveau titre renouvel pour viter dtre loigns pendant ce laps de temps. Le site internet de la Prfecture de lEssonne permet aux usagers de retirer certains dossiers sans avoir venir sur place. Nanmoins, le pr-accueil vrifie que le dossier retir est bien celui qui correspond la personne en question, le nombre de dossiers tant impressionnant. Un des agents me dira quil est ncessaire de vrifier car ils se trompent souvent , mais dans ce cas, pourquoi ne pas amliorer la qualit de linformation sur le site ? Quand je demande pourquoi certaines procdures par voie postale nest pas possible, tel que lenvoi du dossier aux usagers et le renvoi du dossier complt avec les pices demandes par la Prfecture - ce qui permettrait de dsengorger le service des trangers - , le chef du service en question minforme quavec la mise en place des titres biomtriques, conformment au rglement communautaire n 380/2008 du 18 avril 2008 et la dcision du Conseil dEtat du 26 octobre 2011, les procdures par voie postale ont t paralyses, car il

est devenu ncessaire de voir ltranger ds le dbut de la procdure alors quavant, la prsentation physique ntait obligatoire quune fois au cours de la procdure et pouvait ne se faire quau moment du retrait du titre. Ces nouvelles conditions ont engendr un afflux de 150 180 personnes en plus par rapport avant, selon le chef du service. Mais dans ce contexte, linverse ne serait-il pas possible ? A partir du moment o la personne sest prsente physiquement pour retirer puis dposer son dossier, ne serait-il pas possible de lui envoyer son titre par voie postale ? Cette solution ne semble pas envisage.

Observation n2 (Marjorie Simonet) Passer du ct des guichets du service des trangers a le mrite de se rendre compte de la complexit des procdures et des situations personnelles des trangers. On pourrait mme dire quil y a autant de cas particuliers que de situations mais les contraintes nouvelles imposes par un droit sans cesse en proie des modifications laisse peu de place un traitement humain des usagers. Lentre en matire de la mise en observation donne le ton : le chef du bureau du service des trangers et lun de ses agents vrifient lauthenticit dun passeport. Le chef de service dcouvre quil a notamment t dcousu, la Police Aux Frontires (PAF) est alors appele pour venir chercher le dtenteur de ce faux passeport qui attend dans la salle que lagent le rappelle. Une partie de mon observation a eu lieu aux guichets 17 et 18 des demandeurs dasile situs au fond du hall du service des trangers. Suite la rorganisation interne du service et linversion des halls, ces deux guichets ont hrit du triple vitrage autrefois prvu pour les agents des caisses mais qui dornavant spare les deux agents affects aux guichets asile des demandeurs dasile, ce qui implique que les agents doivent hausser le ton pour se faire entendre ; les demandeurs dasile, eux, parlent peu. Les demandes de protection au titre de lasile se font les lundi/mardi/jeudi matins uniquement. A louverture de la prfecture 9 heures, lun des agents filtre les demandes au niveau de laccueil gnral en contrlant la liste des pices prsenter lappui, avant de retourner son poste. Ce matin-l (un jeudi), il est 9h30 lorsque lagent revient de laccueil, ce qui signifie quaucun autre ticket ne pourra tre dlivr. Quinze tickets ont t attribus et les deux agents y passeront la matine entire en alternant avec les demandes de titre de

voyages pour rfugis et apatrides. Pour chaque demandeur qui prsente les pices exiges (quatre photos didentit, une pice didentit en original et en copie, un justificatif de domicile), lagent vrifie dans le systme informatique si la personne est dj enregistre ; tel est le cas de cette algrienne qui a dj un dossier Sarcelles et qui a fait lobjet dune obligation de quitter le territoire en juin 2010 ; alors lagent la place en procdure prioritaire, ce qui ne lui donne ni accs une autorisation provisoire de sjour (APS) ni loffre dhbergement dans les Centres dAccueil des Demandeurs dAsile (CADA). Pour tous, lagent pr-remplit un dossier bleu que la personne devra finir de complter avant de revenir vendredi matin pour la dlivrance de lAPS. Mais avant de repartir avec ce dossier, lagent les emmnera dans une salle part pour prendre leurs empreintes digitales. A ce moment-l, lagent mindique que les soudanais, les somaliens et les rythrens se bousillent les doigts pour chapper lexploitation de ces empreintes. Sauf pour lalgrienne qui lagent donne un rendez-vous un mois, tous ceux qui ont dpos leur demande ce matin-l ainsi que les lundi et mardi matins de cette mme semaine se prsenteront le vendredi matin pour se voir remettre lAPS. Vendredi matin : Lagent auprs duquel je me trouve a une quinzaine de dossiers couler, tous en procdure normale except un en procdure Dublin que lagent rserve pour la fin, prcisant que cest plus long et plus dlicat . Sagissant de la procdure normale, lagent vrifie sil manque des informations dans le dossier (ce qui est pratiquement toujours le cas) et demande alors lintress de les complter ; exemples : nationalit, noms des pre et mre, date darrive en France, moyen de transport pour arriver en France (je vois souvent dcrit quils ont voyag par avion en empruntant un passeport mais quils disent ne plus possder lorsque lagent le leur rclame, ou bien par pirogue ou encore par bateau). Puis lagent leur remet chacun : lAPS (verte), valable un mois, portant la mention En vue de dmarches auprs de lOFPRA un dossier OFPRA (formulaire de demande dasile), en indiquant quil ont 21 jours pour soit le dposer soit lenvoyer (mais alors en recommand, or cela nest pas toujours bien prcis par lagent), aprs lavoir dment rempli et y avoir joint : loriginal du registre de naissance (et de la traduction) ou du passeport une photocopie de lAPS, loriginal sur vous

avec une date de rendez-vous la prfecture un mois plus tard pour le suivi de la demande (avec lattestation OFII le cas chant et un justificatif de domicile de moins de 3 mois) Ces informations sont donnes de manire rptitive et la hte ; jai dout plusieurs fois de la relle comprhension par les trangers des dmarches et des dlais qui leur incombaient de respecter partir de ce jour ; moi-mme jaurais eu besoin de tout noter pour tre sre de ne rien oublier. Quant au dossier en procdure Dublin II : Le demandeur dasile, guinen, est accompagn dun ami traducteur. Lagent leur explique que la prise dempreintes digitales a rvl que ces dernires taient connues du systme EURODAC, en Espagne ; ds lors, la France doit dabord demander aux autorits espagnoles si elles acceptent de le radmettre sur leur territoire et cest seulement en cas de rponse ngative de leur part que la demande de protection en France pourra se faire. Lagent procde un petit questionnaire qui consiste principalement retracer litinraire du ressortissant guinen depuis son pays dorigine. Il repartira ensuite sans APS et dans lattente dtre convoqu ultrieurement par la prfecture pour connatre la dcision de lEspagne de le radmettre ou non (cela peut prendre jusqu six mois). Visiblement, la procdure Dublin ne laisse pas lagent indiffrent : il me raconte quil arrive rgulirement que les demandeurs dasile prennent peur et disparaissent du guichet, profitant dune absence de lagent parti photocopier un document ; que certaines fois, lors de leur convocation par la prfecture pour les aviser de la suite de la procdure, le pays par lequel ils ont initialement transit acceptant leur radmission, ils sont alors emmens sur le champ par la PAF vers un avion de retour, certains tentent alors de senfuir mais sont vite rattraps par la police ; une personne nanmoins a russi se sauver. Au guichet de pr-accueil un mercredi matin : Le mercredi, il ny a pas de dpt de dossier ; lagent oriente les demandes de renouvellement de rcpisss vers le guichet rapide, fournit des formulaires (de visiteur, de renouvellement de carte de sjour dun an pour vie prive et familiale), ou documents (de circulation pour mineurs ns en France par exemple).

Au dtour dune demande de renouvellement de rcpiss, lagent mexplique que la politique cest de faire des rcpisss . Dans ce cas, le renforcement en terme deffectif

revendiqu par la prfecture pour rsorber les files dattente prsente un intrt plus que restreint si ltranger est oblig de revenir tous les trois mois renouveler son rcpiss. De plus, lagent auprs duquel je me trouve fait partie de cet effectif de renfort, or il apparait assez nettement quil se trouve dsempar face une lgislation de plus en plus complexe. En mme temps, cet agent na eu que trois jours de formation, cest peu pour apprhender un minimum le droit des trangers. Mais du coup, les informations dlivres aux trangers ne sont pas toujours exactes, lagent peut exiger un document quun autre agent nexigera pas, si bien quon arrive une pratique voire une politique variable dun agent un autre, dun guichet un autre, dune prfecture une autre Si la prfecture commenait par respecter le dlai de traitement des dossiers, les trangers seraient moins nombreux se prsenter jour et nuit aux portes de la prfecture pour venir chercher leurs rcpisss.

Observation n3 (Anne-Laure Sabl) A mon sens, il existe de profondes contradictions entre le discours tenu par ladministration de la prfecture de lEssonne et la ralit des pratiques dans laccueil des trangers. Sur labsence de ncessit de dormir dehors pour pouvoir tre reu A titre liminaire, il faut rappeler que le Secrtaire Gnral et le chef du service des trangers de la prfecture de lEssonne, au cours dun entretien qui a eu lieu le 13 fvrier 2012, nous ont assur que le phnomne des files dattente nocturne avait cess Evry depuis octobre-novembre 2011. Or, dans la nuit du 30 novembre au 1er dcembre, des dizaines dtrangers dormaient toujours depuis la veille au soir devant le btiment public. A la sortie du serpentin qui se trouve lextrieur de la prfecture, un agent administratif distribue des tickets aux trangers afin de dterminer lordre de passage dans la queue du pr accueil lintrieur des btiments prfectoraux. Lorsque la distribution de tickets prend fin lextrieur (la distribution continue jusqu ce que le serpentin dattente soit vide soit 153 tickets le 24 fvrier 2012). Les trangers arrivs aprs peuvent rentrer par laccueil gnral de la prfecture et se diriger directement vers le pr accueil. Toutefois, ils nont aucun ticket. Ils devront donc attendre que les titulaires dun ticket aient t reus au pr accueil pour pouvoir leur tour y accder. Traiter les dossiers des trangers avec un ticket prendra peu prs la matine entire pour le pr-accueil. Les personnes sans numro, qui arrivent donc

spontanment sans avoir fait la queue dans le serpentin lextrieur, se retrouvent confrontes deux difficults : Il peut tout dabord exister un risque de saturation des guichets. Chaque guichet a une capacit maximale de traitement des dossiers par jour en fonction du personnel disponible. A titre dexemple, le 1er mars, la capacit de traitement des dossiers par les guichets tait de 44 dossiers pour limmigration familiale, 30 pour limmigration professionnelle, 25 pour les procdures spcialises en cas de renouvellement et 8 (voire 10 au maximum) pour les procdures spcialises mais cette fois en cas de premire demande. Concrtement, la 45me personne qui aura fait la queue pour un dossier dimmigration familiale et qui se prsentera au pr accueil se verra refuser laccs aux guichets Immigration familiale . Daprs le chef de service, la capacit daccueil naurait pas t sature depuis novembre 2011. Pourtant, le 1er mars, un avocat se prsente au pr-accueil avec son client tranger et demande tre reu au titre dune premire demande de procdure spcialise, il est environ 11 heures. Lagent lui accord alors un ticket pour se rendre au guichet Procdures spcialises . Soulag, lavocat confie lagent administratif quil sestime chanceux car il pensait ne pas recevoir de ticket cette heure-ci. Lagent lui rpond queffectivement, il ne reste plus que trois tickets disponibles. De toute vidence, la saturation des guichets existe bel et bien. Ensuite, et ce partir de 13 h 30 environ, les premires demandes de titre de sjour ne sont plus acceptes. Comme ces dossiers prennent plus de temps traiter que de simples renouvellements, les trangers dsirant dposer une premire demande ne peuvent accder aux guichets en charge de leur procdure. Enfin, que ce soit les agents du pr-accueil ou les agents de laccueil gnral, tous ont dj rpondu plusieurs reprises aux usagers nayant pas eu accs au guichet de leur choix de revenir trs tt la prochaine fois . En ralit, il est donc primordial pour un grand nombre dtranger dobtenir un ticket lextrieur, cest--dire la sortie du serpentin, pour pouvoir tre reu au guichet comptent. Mais il nest pas seulement impratif dtre en possession dun ticket, il faut en-sus tre correctement plac dans lordre de passage pour viter tout refoulement en cas de saturation du guichet recherch. Ds lors, lattente nocturne sexplique facilement. Les dlais ont une importance capitale en droit des trangers. Si les usagers nont pas accs aux guichets, leur dmarche peut tre mise en pril soit parce quils sont en situation irrgulire et quils

cherchent la rgulariser, soit parce quils sont en situation rgulire mais avec un titre qui arrive chance. Le risque dtre mis en situation irrgulire pour ces derniers peut avoir des consquences terribles. La prsence massive de cinq policiers lextrieur le 24 fvrier 2012 aux cts de lagent administratif qui dlivre les tickets pour pouvoir accder au pr-accueil, alors mme quun htel de police se trouve moins de cent mtres de la prfecture24, ne peut que produire un sentiment de peur auprs des trangers et une volont accrue de leur part de se maintenir en situation rgulire ou dtre rgularis. Par consquent, les files dattente nocturne ont une origine profondment inscrite dans les dysfonctionnements du service des trangers de la prfecture de lEssonne ; dysfonctionnements en partie imputable vraisemblablement aux manques de moyens allous ce service public.

Sur le fait quil est possible de retirer les formulaires avec la liste des pices apporter sur le site internet de la prfecture Cette information comporte des limites incontestables en matire dimmigration familiale ce qui concerne la plupart des dossiers daprs un agent du pr-accueil (information probablement confirme par le fait qu ce type de procdures est dlivr le plus grand nombre de tickets). En effet, seuls quelques formulaires sont disponibles sur le site car lventail de procdures est trop large. De ce fait, les usagers risquent de se tromper de formulaire. Les trangers doivent donc venir la prfecture une premire fois pour retirer le formulaire qui correspond leur situation puis revenir une seconde fois pour le dposer. Le 24 fvrier 2012, un usager se prsente effectivement avec un mauvais formulaire imprim sur internet ainsi quavec ses pices justificatives. Lagent lui rpond quil sest tromp et quil devra revenir cet aprs-midi pour retirer le bon formulaire (et donc encore une autre fois pour dposer le dossier). Je lui demande pourquoi, puisquil a fait la queue, elle ne peut pas lui donner le bon formulaire pour quil puisse revenir avec les bonnes pices une seconde fois. Elle ritre quil doit se reprsenter dans laprs-midi. Il savre, en ralit, que toutes les pices requises par ce mauvais formulaire correspondent aux pices requises par le bon formulaire. Le chef de service vient observer la situation et finalement lagent accepte le dossier puisque toutes les pices ncessaires sont prsentes. Le chef me fait remarquer quel point lagent peut tre conciliant mais il prcise ensuite quune telle faveur est possible

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Dont le Service Dpartemental de la Police Aux Frontires

uniquement les jours o laffluence nest pas trop forte. En ralit, si ltranger navait pas insist, son dossier aurait t refus.

Sur la recherche dune meilleure productivit du service Puisque tout est question de crise conomique et de restrictions budgtaires, le service des trangers doit logiquement amliorer le traitement des dossiers tout en naugmentant pas ses ressources. A ce titre, plusieurs contradictions sont relever. Le guichet rapide : ladministration argue de linstallation dun guichet dit rapide . Ce guichet est en charge du renouvellement des rcpisss, des changements dadresse pour les anciennes cartes et des attestations provisoires de sjour (APS) hors demandeurs dasile. Pour pouvoir atteindre ce guichet rapide, il faut toutefois pralablement passer par le pr-accueil25. Pour les renouvellements de rcpiss, lusager donne une photographie lagent du pr-accueil qui transmet lui mme le rcpiss et la photographie au guichet rapide. Cette tape engorge inutilement le praccueil et rend ladjectif rapide du guichet des renouvellements inoprant (sauf laprs-midi o lafflux dusagers diminue). Les formulaires : les agents administratifs refusent de dlivrer les formulaires contenant les pices produire trop en avance (plus de deux mois avant lexpiration du titre en cours). Lusager, en lespce un couple franco-tranger venu pour un changement de statut le 24 fvrier 2012, sest donc rendu une premire fois au praccueil pour rien. Il devra revenir une seconde fois pour une demande exactement similaire. De manire analogue, le 3 fvrier 2012, un jeune homme vivant depuis prs de dix ans sur le territoire franais souhaite retirer le formulaire lui permettant de renouveler son titre de sjour. Lagent lui oppose un refus car il na pas son titre de sjour sur lui (la prsentation du titre de sjour permettant, selon ladministration, de dlivrer le bon formulaire) ; le jeune homme devra se reprsenter une autre fois avec son titre de sjour. Ltranger insiste en indiquant lagent quil vit en France depuis trs longtemps et quil connat par consquent le formulaire qui lui est applicable.
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Annexe n7 : Je viens pour renouveler mon rcpiss ? Je me prsente le matin partir de 9h et je passe par le serpentin blanc (alle C. de Gaulle) pour aller au pr-accueil. Tout renouvellement de rcpiss sera assur jusqu 15h.

Ladministration fait appel aux agents de scurit puis la police pour que lusager laisse le pr-accueil libre. Encore, une fois, lusager aura revenir pour une dmarche identique (comble de la situation : ce formulaire est disponible sur internet sans que soit demand un quelconque numro de titre de sjour et est donc accessible tous). En terme de gestion du flux des usagers, la dmarche pose quelques questions. Les rcpisss : de la mme faon que pour les formulaires, les agents administratifs refusent de renouveler un rcpiss trop tt. Ainsi, un tranger sest prsent la prfecture le 24 fvrier 2012 pour renouveler son rcpiss. Le pr-accueil le dirige vers le guichet rapide. Lagent linforme quil sest prsent trop tt la prfecture (trois semaines en loccurrence avant lexpiration de son actuel rcpiss) et quil devra revenir seulement deux ou trois jours avant lexpiration de son rcpiss. A mon sens, le temps pass la fois au pr-accueil et au guichet rapide pour finalement tre renvoy et devoir revenir deux semaines plus tard (jai observ des cas o les personnes devaient se reprsenter une semaine aprs) ne peut tre analys comme une recherche de meilleure productivit.

Sur la clart des informations Un seul exemple (qui peut tre multipli) : M., 17 ans, fille de rfugis rwandais, veut retirer la liste des pices fournir lappui dune demande dasile (annexe n8). A titre indicatif, voici ce quindique la page dinformations du site de la prfecture de lEssonne (annexe n7) : Je viens dposer une demande dasile ? Je me prsente laccueil gnral partir de 9h (sans passer par le serpentin blanc situ alle C. de Gaulle) Je viens pour me renseigner ? Dans la file dattente du pr-accueil de 10h 16h N.B. Le retrait de la liste des pices fournir lappui dune demande dasile relve-t-il du dpt dune demande dasile ou dun renseignement ? M., lapproche de ses 18 ans, se rend le 24 fvrier 2012 la prfecture de lEssonne et explique lagent de laccueil gnral quelle souhaite entreprendre des dmarches en faveur dune demande dasile puisque ses deux parents bnficient du statut de rfugi. Laccueil

gnral loriente alors curieusement vers la file dattente extrieure, celle qui permet daccder au pr accueil (le pr accueil ne concernant que les titres de sjour et non la demande dasile). A lextrieur, lagent qui distribue les tickets pour le pr accueil lui rpond quelle ne se trouve pas dans la bonne file et quil faut passer par laccueil gnral de la prfecture qui dlivre les tickets en matire de demande dasile. M. lui explique que laccueil gnral la oriente vers la file dattente extrieure. Lagent lui dlivre finalement un ticket pour pouvoir accder au pr accueil. Aprs avoir attendu toute la matine, M. est finalement appele par son numro au pr accueil. Lorsque lagent lui demande la raison de sa venue, elle explique sa situation. Lagent lui indique quil nest pas comptent en matire dasile et quil faut accder au guichet dit demande dasile en passant par laccueil gnral. M. explique alors quelle a t oriente vers le pr accueil. Finalement, lagent lui dit se rendre directement au guichet comptent mais sans ticket. A la rouverture du guichet en dbut daprs-midi, M. parvient enfin sadresser lagent comptent qui lui remet la liste des pices.

III. Illgalit des pratiques administratives de la prfecture de lEssonne : quelle justiciabilit ?

En accord avec notre premier thme de recherche, les files dattente nocturne devant la prfecture dEvry, nous avons cherch rassembler les lments de droits pertinents dans le but de remdier une telle situation. De lextrieur lintrieur, il ny avait finalement quun pas. Nous nous sommes donc par la suite orientes vers les pratiques illgales internes dans la mesure o tous ces dysfonctionnements ont un lien. Car il parat bien tabli que toutes ces mesures sinscrivent dans une politique dtermine : celle de dcourager les trangers par tous moyens. A. Une pratique externe : les files dattente nocturne Concernant les files dattente nocturne, nous avons dvelopp deux types de raisonnements, lun extra juridictionnel par lintermdiaire du Dfenseur des droits, lautre juridictionnel par le biais du rfr-libert. 1. Procdure extra juridictionnelle : le Dfenseur des droits Le principe dgalit en droit administratif franais nonce que les usagers du service public se trouvant dans une mme situation doivent subir le mme traitement. Le Conseil dEtat lui a reconnu la valeur dun principe gnral du droit (CE, Sect., 9 mars 1951, Soc. des concerts du conservatoire) et le Conseil constitutionnel une valeur constitutionnelle (Conseil constitutionnel 79-107, 12 juillet 1979, Ponts pages). Si en principe aucune distinction ne doit tre faite entre usagers aussi bien pour laccs au service public que pour le service rendu lui-mme, cette galit nest pas absolue. Des diffrences sont en effet possibles mais elles doivent tre justifies par des critres objectifs. Ainsi lAdministration peut-elle droger au principe dans trois cas : si elle y est autorise par la loi, pour un motif dintrt gnral o sil existe une diffrence de situation objectivement apprciable entre les usagers (CE, Sect. 10 mai 1974, Sieur Denoyez et Sieur Chorques). En matire de droit des trangers, les trangers subissent-ils le mme traitement ? Sils se trouvent placs au dpart dans une situation identique face la loi qui rgit leur entre et leur

sjour sur le territoire franais, ils ne bnficient toutefois pas tous des mmes prestations en tant quusagers de ladministration prfectorale. En effet, les pratiques administratives variant dune prfecture une autre, il en rsulte des traitements diffrents et ce, tous les stades du droulement dun dossier dpos par un tranger : Certaines prfectures acceptent que les trangers dposent leur dossier de demande de titre de sjour par voie postale tandis que la plupart imposent la prsence personnelle de ltranger. Les prfectures refusent parfois aux trangers le dpt du dossier pour pices manquantes qui varient selon les prfectures. Les services de la prfecture ne mettent pas le mme dlai pour traiter les dossiers. Concernant linstruction des dossiers, et ceux en particulier relatifs aux demandes de titre de sjour salaris , certaines prfectures vont exiger le formulaire Cerfa tandis que dautres acceptent un contrat de travail rdig par lemployeur. Pour apprcier les demandes de titre de sjour vie prive et familiale , l encore ladministration se fonde sur des critres variables. Ces divergences de pratique aboutissent des diffrences de traitement qui ne sont pas fondes lgalement, qui ne rpondent pas un objectif dintrt gnral ni une diffrence de situation objectivement apprciable entre les usagers. Elles sont source dinscurit juridique pour les trangers et entrainent un traitement diffrenci illgitime et arbitraire entre trangers eux-mmes alors quils sont placs dans une situation identique au dpart. Cest pourquoi nous considrons que les pratiques administratives divergentes entrainent des discriminations entre trangers placs dans une mme catgorie. Pour cette raison, nous pensons quun recours au Dfenseur des droits serait possible. Institu par la loi organique du 29 mars 2011, le Dfenseur des droits est notamment charg de lutter contre les discriminations, directes ou indirectes. Il pourrait tre saisi par une association rgulirement dclare depuis au moins cinq ans la date des faits pour assister les victimes des discriminations qui sestimeraient lses par le fonctionnement des autorits prfectorales et tout particulirement par leurs pratiques administratives en matire de traitement de leurs dossiers, et qui signaleraient par crit les faits dnonciables. Mais des dmarches auprs de la prfecture en cause et notamment auprs du dfenseur des droits en prfecture auront d tre pralablement accomplies pour essayer de rsoudre les difficults.

2. Procdure juridictionnelle : le rfr-libert Le droit sans dignit nest que mdiocrit et la dignit sans droit nest que draison. (Blaise Pascal, Penses)26 Les difficults auxquelles font face les trangers pour accder aux services de la prfecture de lEssonne emportent violation du principe de dignit humaine notre sens. Contraints devoir passer la nuit le long de la voie publique pour esprer voir leur dossier trait par le service des trangers de la prfecture de lEssonne, les usagers trangers ressentent cette situation comme une humiliation. La notion de dignit humaine est aussi lie celles de respect et dhumiliation. La personne est considre comme un tre social. La notion implique donc la reconnaissance respectueuse de la dignit dautrui. Lide dhumiliation et de respect peut servir linterprtation de la dignit humaine. Dfinir la violation de la dignit en tant que comportement qui humilie, peut permettre de tenter dbaucher une dfinition conceptuelle de la dignit humaine. En outre, la perception de lhumiliation doit tre comprise de faon subjective, cest--dire comment la personne peroit lacte. 27 Lattente des usagers, telle que nous la dcrivons dans notre tmoignage, relve sans conteste dune atteinte profonde au droit au respect de la dignit humaine. En outre, il nous semble que la qualification de traitement dgradant au sens de larticle 3 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales28 pourrait tre retenue. Dans un arrt Tyrer contre Royaume-Uni29, la Cour europenne des droits de lhomme prcise que [les traitements dgradants] sont de nature crer [chez ceux qui les subissent] des sentiments de peur, dangoisse et dinfriorit propres les humilier, les avilir et briser ventuellement leur rsistance physique ou morale. 30 Quant lintention dhumilier ou davilir, elle nest pas ncessaire. Comme la rappel la Cour europenne dans une affaire V. contre Royaume-Uni31, labsence dun tel but ne saurait toutefois exclure de faon dfinitive un constat de violation. 32 Enfin, dans une affaire

E. E., La notion de dignit humaine dans la sauvegarde des droits fondamentaux des dtenus in Prison Policy and prisoners rights, 2008, p.45 27Ibid, p.46 28 Nul ne peut tre soumis la torture ni des peines ou traitements inhumains ou dgradants. 29Cour europenne des droits de lhomme, Tyrer c. Royaume-Uni, 25 avril 1978, req. n5856/72 30Ibid, parr. 30 31Cour europenne des droits de lhomme, V. c. Royaume-Uni, 16 dcembre 1999, req. n24888/94 32Ibid, parr. 71

26Aksoy

Peers contre Grce33, alors mme quil ny avait pas eu vritable intention dhumilier ou de rabaisser le requrant, le fait que les autorits comptentes naient rien fait pour amliorer les conditions de dtention de lintress a emport violation de larticle 3 de la Convention europenne des droits de lhomme. La situation dans laquelle sont laisss les trangers de la prfecture de lEssonne atteint selon nous le seuil de gravit requis pour qualifier de dgradant le traitement qui leur est inflig. Confronts au froid et la fatigue, les trangers subissent une attente interminable dans le silence. A ces conditions particulirement rudes sajoute lhumiliation ; lhumiliation davoir passer la nuit dans la rue seulement dans lespoir dtre reu au guichet comptent du service des trangers. Certaines personnes prsentes lors de notre veille iront jusqu utiliser ces mots forts, ces mots rvlateurs du sentiment dinfriorit ressenti : Ils nous prennent pour des animaux ! , En fait, on se prostitue pour la prfecture. . Le phnomne des files dattente nocturne doit pouvoir trouver une rponse adapte dans le droit franais. En ce sens, nous pensons que latteinte subie par les usagers trangers du service public relve en priorit de la procdure du rfr-libert. Le rfr-libert est une procdure durgence rsultant de la loi du 30 juin 2000 qui permet au juge des rfrs de faire cesser latteinte porte une libert fondamentale par le biais de mesures de suspension ou dinjonction. Le rfr-libert est prvu larticle L.521-2 du Code de justice administrative. Cet article dispose que, saisi d'une demande en ce sens justifie par l'urgence, le juge des rfrs peut ordonner toutes mesures ncessaires la sauvegarde d'une libert fondamentale laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit priv charg de la gestion d'un service public aurait port, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illgale. Le juge des rfrs se prononce dans un dlai de quarante-huit heures. N.B. Un rfr conservatoire au titre de larticle L. 521-3 du Code de justice administrative aurait constitu une seconde option envisageable. Cependant, notre choix sest port sur le rfr-libert dans la mesure o nous avons choisi dengager une rflexion sur latteinte une libert fondamentale. Pour autant, les dveloppements de notre raisonnement ci-aprs pourraient demeurer adapts aux conditions requises par le rfr conservatoire (autrement appel le rfr mesures utiles) savoir lurgence et la ncessit de la mesure demande.
33Cour

europenne des droits de lhomme, Peers c. Grce, 19 avril 2001, req. n28524/95

Le fil de notre raisonnement rside dans cette question: lexercice dun droit peut-il impliquer lexistence de conditions contraires dautres principes ? Le phnomne des files dattente nocturnes constat loccasion de notre veille dans la nuit du 30 novembre au 1er dcembre devrait, selon nous, pouvoir faire lobjet dun rfr-libert dans la mesure o cette attente nocturne constitue une modalit dexercice dun droit contraire au principe de dignit humaine. Pour obtenir une mesure de sauvegarde, plusieurs conditions doivent tre satisfaites : il faut tre en prsence dune libert fondamentale latteinte porte doit tre grave et manifestement illgale il doit y avoir une situation durgence

a) Sur lurgence de la situation Au sens de la jurisprudence du Conseil dEtat, la condition durgence doit tre regarde comme remplie lorsque la dcision administrative conteste prjudicie de manire suffisamment grave et immdiate un intrt public, la situation du requrant ou aux intrts quil entend dfendre (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confdration nationale des radios libres, req. n 228815). Le rtablissement du fonctionnement normal du service des trangers de la prfecture de lEssonne constitue une urgence deux titres. Tout dabord, les files dattente nocturnes doivent prendre fin du fait de leur nature dgradante. Ces files dattente nocturnes, ce sont des hommes et des femmes de tous ges mais aussi des enfants qui rsistent tant bien que mal ; chaque heure qui passe les plongeant un peu plus dans un mutisme profond. Cette angoisse vcue de faon rpte, parfois chaque nouvelle dmarche, nous claire sur lurgence de la situation. Remdier aux dysfonctionnements, cest aussi pallier lurgence dans laquelle se trouve un certain nombre dtrangers en situation irrgulire ou risquant de le devenir en cas de refus daccs au guichet comptent. En limitant laccs aux guichets par linstauration de quotas journaliers pour chaque grand ensemble de procdure (immigration familiale, immigration professionnelle, procdures spcialises), le service des trangers de la prfecture dEvry contraint les usagers multiplier les dmarches pour se maintenir en situation rgulire ou tout simplement pour tre rgularis. Les restrictions imposes par la prfecture de lEssonne empchent bien souvent les trangers denregistrer leur demande de titre de sjour alors mme que cette impossibilit peut

contraindre lintress rsider irrgulirement en France34. Lurgence est donc doublement caractrise.

b) Sur lexistence dune libert fondamentale La dignit humaine est un principe matriciel de notre droit protg diffrentes chelles. Tout dabord, la dignit humaine est protge par la loi. Larticle 16 du Code civil dispose que La loi assure la primaut de la personne, interdit toute atteinte la dignit de celle-ci et garantit le respect de ltre humain ds le commencement de sa vie. . Cette conscration par le lgislateur en date du 30 juillet 1994 fait directement cho la dcision rendue quelques jours plus tt par le Conseil Constitutionnel sur les lois biothiques. En effet, dans sa dcision du 27 juillet 199435, le juge constitutionnel a rig la dignit humaine au rang de principe valeur constitutionnelle. La dignit humaine est donc un principe essentiel la fois protg aux rangs lgislatif, constitutionnel mais aussi international. La Dclaration universelle des droits de lhomme du 10 dcembre 1948 y fait tout dabord rfrence dans son prambule36. Rfrence reprise ensuite par les prambules des Pactes internationaux du 16 dcembre 1966 relatifs aux droits civils et politiques mais aussi conomiques, sociaux et culturels. Si, en revanche, la dignit humaine napparat pas dans la Convention europenne des droits de lhomme du 4 novembre 1950, la Cour europenne a toutefois palli cette carence travers sa jurisprudence. Dans un arrt C. R. contre Royaume-Uni du 22 novembre 199537, elle considre ainsi la dignit humaine comme lessence mme de la Convention 38. Enfin, la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne du 7 dcembre 2000 consacre son premier article la protection de la dignit humaine : La dignit humaine est inviolable. Elle doit tre respecte et protge. Invocable depuis le 1er dcembre 2009, cette Charte consolide la dignit humaine en tant que libert fondamentale laquelle il nest pas possible de droger mais surtout laquelle on doit assurer une protection de faon imprative.
refus denregistrer une demande de titre de sjour encourt lannulation, dautant quil contraint lintress rsider irrgulirement en France, TA Paris, 29 mars 1996, Zeggai, req. n9413133-4 35 Conseil constitutionnel, 27 juillet 1994, Dcision sur la loi relative au respect du corps humain et loi relative au don et l'utilisation des lments et produits du corps humain, l'assistance mdicale la procration et au diagnostic prnatal, n94-344/44 DC 36 Considrant que la reconnaissance de la dignit inhrente tous les membres de la famille humaine et de leurs droits gaux et inalinables constitue le fondement de la libert, de la justice et de la paix dans le monde. 37Cour europenne des droits de lhomme, Arrt de Chambre, C. R. c. Royaume-Uni, 22 novembre 1995, req. n20190/92 38Ibid, parr. 42
34 Le

Au terme de ce dveloppement, il apparat que la dignit humaine devrait constituer une libert fondamentale au sens des dispositions de larticle L. 521-2 du Code de justice administrative.

c) Sur le caractre grave et manifestement illgal de latteinte porte Linaction des pouvoirs publics face une telle situation confre un caractre grave et manifestement illgal latteinte porte la dignit humaine des usagers du service public. Fbriles et anxieux lide de ne pouvoir avoir accs aux agents de la prfecture comptents, les trangers sont conscients de limportance capitale que reprsentent les dlais en matire de droit au sjour. Or, le respect des dlais demeure conditionn par laccs aux services prfectoraux, vritable cl de vote du droit des trangers. Linertie de ladministration prfectorale est flagrante : les files dattente nocturnes perdurent depuis fvrier 2011. Cest cette inertie mme que nous considrons illgale. En effet, par une dcision du 27 octobre 199539 (Commune de Morsang-sur-Orge), le Conseil dEtat a considr la dignit humaine comme une composante de lordre public. De ce fait, les autorits publiques ont le devoir dintervenir en cas datteinte la dignit humaine et de prendre toutes les mesures ncessaires pour mettre fin cette atteinte. Linstallation de barrires le long des trottoirs et de sanitaires mobiles sur un parking proche ne saurait suffire protger ce droit valeur constitutionnel. Ainsi nous semble indiscutable le caractre grave et manifestement illgal de latteinte porte la dignit humaine dans cette affaire.

B. Les pratiques internes Les pratiques internes illgales concernent la fois les migrants soumis aux dispositions classiques du CESEDA et les demandeurs dasile. Pour autant, mme si un grand nombre pratiques semblent hautement dloyales et pour certaines illgales, cela ne suffit pas toujours les rendre justiciables.

39Conseil

dEtat, Commune de Morsang-sur-Orge, 27 octobre 1995, req. n136.727

1. Le refus de dpt dune demande dasile Cas n1 S., 17 ans, fils de rfugis dorigine mauritanienne, se prsente laccueil gnral de la prfecture de lEssonne en janvier 2012 afin daccder au guichet dit demande dasile et y dposer un dossier de premire demande. Les agents de laccueil gnral, chargs de distribuer les tickets permettant daccder la file dattente du guichet mais aussi de vrifier que le dossier est complet, lui indiquent de se rendre en prfecture de Palaiseau. S. se rend alors la prfecture de Palaiseau le lundi 27 fvrier 2012 dans le but dy dposer son dossier. La prfecture de Palaiseau se dclare incomptente et le renvoie vers la prfecture dEvry. Le mardi 28 fvrier 2012, S. retourne la prfecture de lEssonne. Les agents de laccueil gnral lui indiquent alors quil ny a plus de tickets et quil devra donc revenir jeudi 1er mars. A 9h15, le jeudi 1er mars, S. nobtient pas de ticket car aucun de ses parents ne laccompagne pour dposer le dossier. S. contacte alors son pre qui quitte son travail afin dassister son fils dans ses dmarches. Son pre arrive 10h15 mais lagent lui annonce quil est trop tard pour demander un ticket et quil faudra revenir un autre jour. Ce jeudi 1er mars, 15 tickets auront t distribus.

Cas n2 Madame A. se rend la prfecture le mardi 28 fvrier 2012. Elle souhaite dposer une demande dasile. Toutefois, les agents de laccueil gnral lui indiquent quils ne disposent plus de tickets. Elle devra revenir le jeudi 1er mars 2012. De retour le jeudi 1er mars, Mme A. se voit opposer de nouveau un refus daccs au guichet demande dasile pour la raison quil ny pas toujours plus de tickets.

Limpossibilit rpte et constate de faire enregistrer sa demande emporte violation du droit de solliciter lasile. A ce titre, le refus denregistrement dun dpt de demande dasile par ladministration de la prfecture dEvry peut faire lobjet dun rfr-libert au sens des dispositions de larticle L. 521-2 du Code de justice administrative.

a) Sur lurgence de la situation En refusant le dpt dune demande dasile sous prtexte quil ny a plus de tickets distribus pour le guichet comptent moins dune heure aprs louverture de la prfecture, ladministration de la prfecture de lEssonne place les trangers souhaitant solliciter lasile dans une situation caractrise par lurgence. Dans limpossibilit pour la plupart de justifier la rgularit de leur sjour en France, les demandeurs dasile risquent tout moment de faire lobjet dune mesure dloignement loccasion dun simple contrle didentit, par exemple. Au sens de la jurisprudence du Conseil dEtat, la condition durgence doit tre regarde comme remplie lorsque la dcision administrative conteste prjudicie de manire suffisamment grave et immdiate un intrt public, la situation du requrant ou aux intrts quil entend dfendre (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confdration nationale des radios libres, req. n 228815). Plus spcialement en matire dasile, le Conseil dEtat a jug que : Considrant quil rsulte des dispositions prcites quun tranger qui demande le bnfice de lasile conventionnel doit tre admis sjourner sur le territoire national sauf dans certains cas limitativement numrs dans les dispositions prcites ; que le refus dadmission provisoire au sjour porte par lui-mme une atteinte suffisamment grave et immdiate la situation du demandeur dasile pour que la condition durgence soit, sauf circonstances particulires, satisfaite (CE, 3e section, 3 novembre 2003, N 258322). En outre, la condition durgence est galement remplie ds lors que le refus de sjour oppos ltranger avait pour effet de le priver des droits attachs un sjour rgulier (TA Paris, Ord. rf., 20 janvier 2006, M. Idrissa TANDIAN, n 0600554/9/1).

b) Sur latteinte une libert fondamentale En application de larticle 4 du prambule de la Constitution de 1946 et de larticle 531 de la Constitution de 1958, le droit dasile acquiert valeur constitutionnelle. Le droit constitutionnel dasile fait figure de libert fondamentale au sens des dispositions de larticle L. 521-2 du Code de justice administrative. Une jurisprudence tablie a en effet rig lexercice du droit dasile au rang de libert fondamentale dans le cadre dun rfr-libert : Considrant qu'au nombre des liberts fondamentales au sens o les a entendues le

lgislateur lors de l'adoption de la loi n 2000-597 du 30 juin 2000 relative au rfr devant les juridictions administratives, figure le droit constitutionnel d'asile qui a pour corollaire non seulement la possibilit de demander la qualit de rfugi mais aussi celle de solliciter du ministre de l'intrieur, en vertu de l'article 13 de la loi susvise du 25 juillet 1952, l'asile territorial. (CE, M. Hadj H., 15 fvrier 2002, req. n238547). Ds lors, le refus opr par ladministration de la prfecture de lEssonne denregistrer les dpts de demande dasile emporte constat de violation dune libert fondamentale.

c) Sur latteinte grave et manifestement illgale lexercice du droit dasile En multipliant les refus daccs au guichet afin de dposer un dossier de demande dasile alors mme que lensemble des documents ncessaires a t runi, le prfet porte une atteinte manifestement illgale et grave au droit de solliciter le statut de rfugi. La gravit de latteinte porte est en outre dtermine par le caractre fondamental de la libert vise. Par ailleurs, en ne permettant pas au demandeur dasile daccder au guichet de la prfecture, ladministration prive ltranger de lensemble des droits attachs la libert fondamentale susvise, savoir : la dlivrance du formulaire de lOFPRA, les conditions matrielles daccueil, lattestation provisoire de sjour. A ce titre, nous estimons que lensemble des conditions de fond du recours est rempli. Il revient au juge des rfrs de prendre toutes les mesures ncessaires permettant de mettre un terme cette situation.

2. Labsence de dlivrance de document permettant de prouver le dpt de dossier de demande dasile Pour pouvoir dposer un dossier de demande dasile, les trangers doivent se prsenter une premire fois la prfecture afin de retirer la liste des pices prsenter lappui de leur demande dasile (annexe n8). Ils doivent ensuite revenir une seconde fois pour pouvoir dposer les pices. A cette occasion, les agents de la prfecture dEvry relvent les empreintes digitales des demandeurs en vue de mettre en uvre la procdure communautaire dite Dublin II (rglement CE n343/2003 du Conseil du 18 fvrier 2003). Sil savre que les empreintes

digitales du demandeur ont dj t releves dans un autre Etat de lUnion europenne dans le cadre dune demande dasile, la France doit en informer cet Etat puisquil est thoriquement comptent. Si ce dernier admet que le demandeur dasile relve de sa comptence alors la France renvoie ltranger vers ce pays. A contrario, si la demande relve effectivement de la comptence franaise, la prfecture doit remettre au demandeur une attestation provisoire de sjour (APS). Ce nest quune fois les rsultats des empreintes connus que la prfecture dlivre une attestation provisoire de sjour au demandeur dasile. Malgr le fait que ces rsultats puissent tre connus quasi instantanment, la prfecture de lEssonne dlivre les rsultats et donc les APS uniquement le vendredi. Lorsque les demandeurs dasile dposent leur dossier le lundi, mardi ou jeudi, ils doivent tous revenir le vendredi pour recevoir leur APS ou tre notifis de leur remise vers un autre Etat. Au moment du dpt, le demandeur remet les pices fournir ladministration. Une des agents des guichets 17 et 18 de la prfecture dEvry complte alors une fiche dinformation et de suivi dune demande dasile (FISDA, annexe n9) quelle conserve la prfecture. Ensuite, elle pr remplit un dossier bleu (annexe n10) avec le demandeur. Enfin, elle remet ce dossier ltranger en lui demandant de finir de le complter chez lui et de le ramener le vendredi lors de la dlivrance ou non de lAPS. Pour autant, le dpt des pices et lenregistrement de la FISDA ne fait lobjet daucun rcpiss de dpt. Le demandeur dasile repart seulement avec un formulaire (dossier bleu) complter et sur lequel il prcis : Ce formulaire ne vaut pas autorisation de sjour. . A titre de comparaison, la prfecture de Crteil, ce formulaire40 (dossier bleu) est remis lors de la premire visite du demandeur, en mme temps que la liste des pices prsenter lappui de la demande. Ce comportement de ladministration de la prfecture de lEssonne porte atteinte la scurit des demandeurs dasile qui se retrouvent en prsence dun document sans valeur. Quand bien mme ce dossier bleu pourrait servir attester des dmarches entreprises par le demandeur dasile en cas de contrle didentit par exemple, le fait quil soit prcis que le formulaire ne vaut pas autorisation de sjour peut contribuer inquiter les demandeurs dasile. Il nous semble donc que le refus de remettre un rcpiss prouvant le dpt de la demande dasile constitue une pratique dloyale de la prfecture de lEssonne. Le refus de dlivrance du rcpiss de dpt a dailleurs t condamn deux reprises par le Conseil dEtat le 12 novembre 2001. Dans des affaires Ministre de lIntrieur contre Farhoud et Ministre de lIntrieur contre Bechar, le Conseil dEtat a estim que le refus de dlivrance du rcpiss lissue de laudition du demandeur constitue une atteinte grave et

40Annexe

n11

manifestement illgale la libert fondamentale que constitue le droit constitutionnel dasile qui a pour corollaire, non seulement la possibilit de demander la qualit de rfugi, mais aussi de solliciter lasile territorial ; le juge nhsite ainsi pas enjoindre au prfet de dlivrer ledit rcpiss valant autorisation provisoire de sjour. 41 En outre, le prfet, saisi dune demande dadmission au sjour, doit soit statuer immdiatement et dlivrer lintress lautorisation provisoire de sjour portant la mention en vue de dmarches auprs de lOfpra, soit, sil estime ncessaire de procder une instruction de cette demande avant de dlivrer lautorisation provisoire de sjour, remettre un rcpiss de demande valant autorisation de sjourner provisoirement en France. Ds lors, en se bornant remettre au requrant () une convocation linvitant dposer sa demande dasile dans un dlai de quatre mois, sans lui dlivrer de rcpiss de sa demande dadmission lasile valant autorisation provisoire de sjourner provisoirement en France jusqu ce quil se prononce sur cette demande, le prfet [porte] une atteinte grave et manifestement illgale une libert fondamentale. (TA Orlans, 17 mai 2002, n02-1142, Miguel Carlito Samba) 42 En consquence, il nous semble que cette situation pourrait faire lobjet dun rfr-libert au sens de larticle L. 521-2 du Code de justice administrative.

3. Le refus de dlivrer le formulaire de changement de statut ou denregistrer le dpt de dossier de changement de statut plus de deux mois avant lexpiration du titre de sjour en cours Cas n1 Le 24 fvrier 2012, un couple franco-tranger se prsente la prfecture de lEssonne, au pr-accueil. La femme est une tudiante trangre titulaire dun visa de type D (long sjour) valable jusquen septembre 2012, lhomme est un ressortissant franais. Ils se sont maris en janvier 2012. La jeune femme souhaite modifier son statut et passer dtudiante conjointe de franais, titre qui doit lui tre dlivr de plein droit en vertu de larticle L. 313-1143. Pour ce faire, elle doit retirer un formulaire de conjoint de franais afin de prparer les pices ncessaires au dossier. Toutefois, lagent du pr-accueil refuse de lui donner ce formulaire
CESEDA, p. 145 Dictionnaire permanent du droit des trangers, Mise jour 48, p.593-594, Section 2, parr. 1, 82 43 A condition de ne pas vivre en tat de polygamie, que lentre de ltranger ait t rgulire, que la communaut de vie nait pas cess depuis le mariage et que le conjoint ait conserv la nationalit franaise
42 41

pour une unique raison : elle vient trop tt retirer son formulaire. Elle devra revenir un mois avant lexpiration de son visa pour pouvoir avoir accs ce formulaire dans un premier temps puis pour pouvoir dposer son dossier lors dune nouvelle visite. Cas n2 Le 24 fvrier 2012, un couple franco-tranger mari se prsente pour la seconde fois la prfecture de lEssonne, au pr-accueil. Ils y taient dj venus une premire fois pour retirer le formulaire permettant la femme trangre de changer de statut. Son titre de sjour tudiant arrivant chance en juin 2012, elle souhaite dposer, en prsence de son mari, le dossier lui permettant dobtenir un titre de sjour en tant que conjointe de franais. Contrairement au couple prcdent, la prfecture a accept de lui remettre le formulaire bien avant les deux mois invoqus plus haut. Cependant, au cours de cette seconde visite, lagent du pr-accueil refuse de les diriger vers un guichet comptent. Elle explique au couple francotranger quun dpt de dossier ne peut tre effectu que deux mois avant lexpiration du titre de sjour en cours de validit.

La procdure du changement de statut tudiant vers le statut vie prive et familiale nest pas prvue par le Code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA). A dfaut, larticle R. 311-1 4 du CESEDA prvoit que la demande de titre de sjour est prsente par lintress, lorsquil sjourne dj en France, dans le courant des deux derniers mois prcdant lexpiration de la carte de sjour dont il est titulaire. Cet article rglementaire a trait au dlai maximal de dpt dune demande et aux consquences induites en cas darrive chance de ce dlai et non au dlai minimal . En effet, la ncessit de venir dans les deux mois avant lexpiration du titre de sjour pour prtendre un nouveau titre est gnralement prsente comme un impratif au vu du temps ncessaire au traitement du dossier et la fabrication du nouveau titre et non comme une interdiction de dposer un dossier trop tt. Mais cette obligation lgale est utilise dautres fins par ladministration qui interprte ce dlai de faon restrictive en amont. Les usagers ne peuvent ni dposer leur demande de titre, ici une demande de changement de statut, ni obtenir un formulaire pralable tout dpt plus de deux mois avant lexpiration de leur titre actuel. Cette interprtation du CESEDA par ladministration porte atteinte aux droits de ltranger qui, par le biais du changement de statut, cherche uniquement adapter son statut administratif sa situation personnelle. Cette adaptation ne relve dailleurs pas forcment du

terme demande de titre de sjour tel que prvu larticle R. 311-1 4. Comme lindique le Dictionnaire permanent du droit des trangers, rien ninterdit un tudiant tranger en situation rgulire de solliciter une carte de sjour temporaire soit pour exercer une activit salarie, soit pour entreprendre une activit commerante, artisanale ou industrielle. La demande doit tre introduite lexpiration de la carte de sjour tudiant, ou mme au cours de la dure de validit de celle-ci. 44 A fortiori, le raisonnement peut tre transpos au mariage avec un ressortissant franais. Cependant, au regard des critres de justiciabilit, cette pratique de la prfecture de lEssonne ne peut vraisemblablement pas faire lobjet dun rfr en labsence durgence caractrise. Limportance des dlais en matire de droit des trangers rend un recours pour excs de pouvoir peu opportun dans la mesure o la dcision ne peut intervenir immdiatement.

4. Le refus de renouveler un rcpiss plus de trois jours avant lexpiration du rcpiss en cours Un tranger se prsente au pr-accueil de la prfecture le 24 fvrier 2012 afin de renouveler son rcpiss qui arrive terme trois semaines plus tard. Lagent du pr-accueil le dirige vers le guichet rapide qui se charge du renouvellement des rcpisss sans ncessiter de tickets. Une fois appel par son nom au guichet rapide, ltranger explique vouloir renouveler son rcpiss. Cependant, lagent lui annonce quil est beaucoup trop tt pour un renouvellement et quil devra revenir deux ou trois jours maximum avant lexpiration du rcpiss en cours.

Lorsquune demande de titre de sjour est en cours dinstruction, ltranger se voit remettre un rcpiss dans lattente de la dcision finale. La dtention dun rcpiss dune demande de dlivrance ou de renouvellement dun titre de sjour () autorise la prsence de ltranger en France sans prjuger de la dcision dfinitive qui sera prise au regarde de son droit au sjour. (Article L. 311-4) Tant quaucune dcision na t prise par lautorit administrative, le rcpiss est renouvel. Pour cela, ltranger doit se rendre la prfecture dEvry, accder au pr-accueil pour fournir une photographie puis attendre que le guichet dit
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Dictionnaire permanent du droit des trangers, Mise jour 49, p.769, Section 3, 57-1

rapide lui fabrique un nouveau rcpiss. Le droit des trangers ne prvoit aucun moment une exigence formelle particulire lors de la demande de renouvellement de rcpiss. Larticle R. 311-5 prvoit simplement que le rcpiss peut tre renouvel. De ce fait, ladministration outrepasse la loi en renvoyant les trangers qui se prsenteraient trop tt la prfecture. Au regard de la justiciabilit de cette pratique, nous sommes confrontes au mme problme que dans le cas prcdent. Lurgence sera difficilement caractrisable dans une telle situation puisque ltranger nest pas plac en situation irrgulire du fait de cette dcision45 (a contrario, nous pourrions imaginer que si une femme enceinte arrivant au terme de sa grossesse se voyait refuser le renouvellement de rcpiss pour les mmes raisons, lurgence serait caractrise). Quant au recours pour excs de pouvoir, le raisonnement est identique la situation prcdente.

Ladministration est tenue de dlivrer le rcpiss dfaut duquel ltranger ne peut tre considr en situation irrgulire et ne peut donc faire lobjet dune reconduite la frontire, CE, 1er fvrier 1995, req. n154329

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