Aide Sociale Cours

sommaire
Introduction
Généralités
Définitions
1 – Le cadre de l’aide (et de l’action) sociale
11 – Les fondements
Approche historique
Bases juridiques
12 – Le positionnement dans la protection sociale et les grands principes
Solidarité,
Assistance/assurance…
1
antoninperrocheau@voila.fr
sommaire
2 – Les institutions
21 – le cadre institutionnel : décentralisation/déconcentration
211 – décentralisation
212 - déconcentration
22 – Les acteurs
221- Les organes :
Etat, collectivités locales, institutions sociales (publiques-privées…)
222 –Les personnels sociaux
2
sommaire
23 – Le fonctionnement du système
231 – Les domaines de compétence
232 – Le financement
233 – Les établissements
3 – Le contentieux
Conclusion :
L’AME
bibliographie 3
Introduction
Généralités :
L’aide et l’action sociale sont en mouvement quasi-constants…
Les émois de l’opinion, les actions gouvernementales ou les évolutions de la société

agissent fréquemment sur l’aide et l’action sociale…
ce qui conduit à des modifications auxquelles les acteurs doivent s’adapter.
Ex. : disparition du RMI et de l’API et création RSA, évolution du droit au logement…
De plus il s’agit d’un domaine spécifique : concerne souvent

des personnes fragiles
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Introduction
Généralités :
En 1945 mise en place de la Sécurité sociale ; avenir de l’aide et de l’action sociale ?
Objectif Sécu : généralisation à l’ensemble de la population

(contexte en 1945 : plein emploi, croissance économique…)
Constat dès 1953 : couverture universelle non assurée
Donc l’aide et l’action sociale retrouvent leur utilité et leur légitimité
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Introduction
Généralités :
Regard sociétal :
Pour certains ; image négative (marginal, indigent…)
Pour d’autres ; charité, bienfaisance…en vers les faibles
Dispositif souvent méconnu car complexe

et éclatement de la gestion
Mais forme avec la Sécurité sociale et la mutualité

le socle de notre système collectif de protection sociale
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Introduction
Généralités :
Très tôt il a été reconnu le droit de chacun à l’aide de la collectivité

(voir partie « historique » : Révolution, 2e république…)
Liens forts entre démocratie et fraternité – solidarité ;

Ce qui « permet de comprendre pourquoi et comment le droit de l’aide et de
l’action sociales fait partie intégrante du droit public »*
Au niveau des procédures, nous avons une rencontre : individu-collectivité publique.

Ce qui fait qu’il s’agit « d’un des champs d’action du droit administratif »*
* Droit de l'aide et de l'action sociales - Michel Borgetto, Robert Lafore – Editeur : Montchrestien, 7e édition (2009), p. 2
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Introduction
Généralités :
Cette approche va être quelque peu « brouillée » par la création de la

Sécurité sociale (rattachée au droit du travail et donc disparition à terme des
techniques assistancielles)
et la mise en place d’approches assurantielles. Ce qui va conduire les

« juristes privatistes »* à s’intéresser à ce nouveau système.
Ceci aura un impact important pour l’aide et l’action sociales selon l’approche
(« publiciste » ou « privatiste »)
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Introduction
Définitions :
Il n’existe pas de définitions précises de l’aide sociale et de l’action sociale

(de plus les significations peuvent être différentes selon les pays).
Le code d’ailleurs s’appelle : code de l’action sociale et des familles !
Aide sociale :
Ensemble des dispositifs d’aides mis en place par la collectivité à destination

de bénéficiaires divers et attribuées sans contribution préalable des bénéficiaires.
Ces aides sont généralement soumises à des conditions de ressources,
ainsi qu’à la situation des bénéficiaires. Elles peuvent consister soit en prestations
en nature, soit en une prise en charge par la collectivité de tout ou partie du coût
d’un service, soit en sommes d’argent versées directement aux bénéficiaires.
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Introduction
Définitions :
Action sociale :
généralement la définition est beaucoup plus « floue »

et souvent il ne s’agit pas d’une obligation mais d’une faculté.
Par contre pour certains auteurs l’action sociale englobe l’aide sociale.
Le caractère commun est l’absence de contribution préalable des bénéficiaires.
Sachant que certaines prestations de ce type sont gérées
par les organismes de Sécurité sociale (les prestations dites « non contributives »)
(minimum vieillesse, allocation adultes handicapées…l’Etat compensant ces dépenses).
De même certaines prestations de Sécurité sociale sont versées avec conditions

de ressources (allocation de rentrée scolaire, RSA…)
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Introduction
Définitions :
Par conséquent la frontière est difficile à définir !
Plusieurs visions très différentes existent :
- une approche « étroite » en excluant toutes les prestations de Sécurité sociale
- ou une approche plus large (avec certaines prestations de Sécurité sociale)

qui privilégie « la logique de la solidarité »* .
« Logique qui a en l’occurrence pour objet et pour résultat d’unir non pas
seulement les membres d’un groupe professionnel, mais tous les
membres du corps social »*.
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1 - Le cadre de l’aide (et de l’action) sociale
Approche historique
Place dans la société ; origines anciennes…
Aide sociale, action sociale… origines anciennes et considérations

d’ordre public et sanitaire ; St Vincent de Paul
1581 - 1660
On trouve des traces dans l’Antiquité…
Et « les romains fournissaient du pain aux dockers du port d’Ostie pendant l’hiver
quand ils ne pouvaient pas exercer leur métier du fait des conditions climatiques ;
cela afin d’éviter une insurrection possible et sauvegarder la paix sociale »*.
Au Moyen Age : rôle de l’Eglise (charité…) ; création d’établissements

pour fournir une aide en nature (œuvre notamment de St Vincent de Paul)
Mais l’assistance dépend avant tout de la générosité des croyants.
*« Cadre juridique de l'aide et de l'action sociales décentralisées » - Marie-Odile Grilhot, éditeur : Vuibert (2007), page 11
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Approche historique
Place dans la société ; vers une laïcisation… :
pour soulager les pauvres et faire reculer la mendicité à Paris :
création du Grand Bureau des Pauvres en 1544* (François 1er )

(effets destructeurs de la guerre de 100 ans (plus de pauvres, destruction d’équipements sanitaires) et
corruption dans de nombreuses fondations d’où réactions des pouvoirs publics)
d’une taxe communale (le « droit des pauvres ») en 1551** (pour financer les dépenses
hospitalières, l’aide à domicile et le travail des pauvres)
*« Sa charge consiste à secourir les personnes âgées et les enfants de toutes les paroisses de Paris et de ses
faubourgs, qui ne sont pas en mesure de gagner leur vie. Pour cela, il dispose de divers moyens. Il assiste par le
travail les personnes valides ; il distribue des secours en argent et en nature aux nécessiteux ; il organise un
service médical a domicile ; il hospitalise les malades et les infirmes dans les deux maisons hospitalières qu'il gère :
la Trinité pour les enfants, l'hospice des Petites Maisons pour les malades aliénés, vénériens ou teigneux ».
(http://www.aphp.fr)
* *Droit de l'aide et de l'action sociales - Michel Borgetto, Robert Lafore – Editeur : Montchrestien, 7e édition (2009), p. 13
13
Approche historique
…et une obligation de travailler pour les indigents

(ordonnance de 1629 (code Michau)
et surtout Edit concernant la ville de Paris d’avril 1656*)
Puis en 1662 ; «… injonction donnée à tous les bourgs et villes

de se doter d’une institution équivalente ». De telles initiatives sont alors
principalement motivées par des considérations policières…*
*Bachelet Nicolas, L'hôpital général de Nantes : le Sanitat - Le traitement de la pauvreté à l'épreuve des nécessités économiques,
mémoire de DEA d’Histoire du droit, Université Rennes 1, 2000 :
« Dès lors, le texte qui marque l’entrée de la France dans ce que l’histoire appelle le " grand renfermement ", est l’Édit portant
établissement de l’hôpital général pour le renfermement des pauvres mendians de la ville et fauxbourgs de Paris d’avril 1656 ».
14
Approche historique
et influence des philosophes du siècle des Lumières : la pauvreté n’est plus un vice
« …l’homme ne s’accomplit qu’avec la société »…

« …idéaux d’égalité et de liberté… »
« …affirmation du droit des peuples… »*
Voir écrits de Montesquieu**

Jean Jacques Rousseau et Jean Jacques Rousseau (le contrat social) Montesquieu
1712 - 1778 1689 - 1755
*« Cadre juridique de l'aide et de l'action sociales décentralisées » - Marie-Odile Grilhot, éditeur Vuibert (2007), page 13
**Montesquieu – l’esprit des lois V, 14 : « Quelques aumônes que l'on fait à un homme nu dans les rues ne remplissent point
les obligations de l'État, qui doit à tous les citoyens une subsistance assurée, la nourriture, un vêtement convenable,
et un genre de vie qui ne soit point contraire à la santé [...] ».(http://www.litterature-pour-tous.com)
15
Approche historique
puis viendront :
la Révolution
et la déclaration des droits de l’homme

et du citoyen (26/08/1789), art. 1er ;
« les hommes naissent et demeurent
libres et égaux en droits… »
complétée par la Constitution de 1793 (fait
obligation à la société d’assurer la
subsistance aux citoyens malheureux)
Représentation de la Déclaration des droits
de l’Homme et du Citoyen de 1789 par Le 16Barbier
Approche historique
Puis coup d’arrêt jusqu’à la 2e république (résurgence des idées libérales), le

Directoire se chargeant le premier de cette mission.
Il créa néanmoins (en opposition à l’idée révolutionnaire de l’assistance nationale)

les bureaux communaux de bienfaisance (membres nommés par les municipalités)
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Approche historique
La 2e république
(28/02/1948 – 02/12/1851 (coup d’Etat Louis Napoléon Bonaparte)) :
Réaffirmation des principes révolutionnaires mais Barricade à Paris en février 1848,

la plupart resteront au niveau des principes. par Horace Vernet
Malgré tout ; création, en 1949, d’une caisse nationale des retraites

et institution de sociétés de secours mutuels…
Mais aussi droit de vote des hommes, 2e abolition de l’esclavage*…

Le deuxième décret d'abolition de l'esclavage en France a été signé le 27 avril 1848 par Lamartine. Il a
été adopté sous l'impulsion de Victor Schoelcher
L'abolition de l'esclavage a été proclamée une première fois en France pendant la Révolution, à l'initiative
de l'abbé Henri Grégoire le 4 février 1794
Par la loi du 20 mai 1802, le Premier Consul Napoléon Bonaparte annule ces dispositions, autorisant à
nouveau l'esclavage dans les territoires français d'outre-mer concernés par le traité d'Amiens
(http://fr.wikipedia.org/wiki/Décret_d'abolition_de_l'esclavage_du_27_avril_1848)
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Approche historique
Puis il faudra attendre la 3e république pour voir la reconnaissance durable du principe d’assistance
et la France va prendre, en matière sociale, un retard certain sur ses voisins européens, malgré des
besoins importants à satisfaire (effets de l’industrialisation…)
la 3e république (1870 -1940)
Grande influence de la doctrine solidariste
« Le solidarisme[1] est une philosophie de pensée due à Léon Bourgeois au début

du XXe siècle. Le terme est issu du mot solidarité. Le solidarisme est la
« responsabilité mutuelle qui s'établit entre deux ou plusieurs personnes » ou encore
un « lien fraternel qui oblige tous les êtres humains les uns envers les autres, nous
faisant un devoir d'assister ceux de nos semblables qui sont dans l'infortune ».
La philosophie de la solidarité selon Bourgeois peut seule favoriser la construction Léon Bourgeois
d'une République de la main tendue contre le poing fermé, de la mutualité « règle (1851-1925)
suprême de la vie commune » contre la charité réduite à « une pitié agissante ». est l’un des responsables du
C'est au nom de la solidarité qu'il défendra le principe de l'impôt sur les successions, parti radical
sur les revenus et la mise en place d'une retraite pour les travailleurs[2]. »* Prix Nobel de la paix en 1920
*http://fr.wikipedia.org/wiki/Solidarisme
(1) Léon Bourgeois : du solidarisme à la Société des Nations par Alexandre Niess, Maurice Vaïsse (dir.), Editions Guéniot, 2006
(2) Léon Bourgeois : fonder la solidarité de Serge Audier. Ed. Michalon, 2007 19
Approche historique
Votes de nombreux textes qui vont réformer en profondeur le système d’assistance
Avec obligation aux collectivités concernées de faire fonctionner les services publics
correspondants (sinon inscription d’office au budget local) :
Quelques mesures :
Accidents du travail en 1898, retraites ouvrières et paysannes en 1910,

assurances sociales en 1930, allocations familiales en 1932…
assistance médicale gratuite en 1893,
réorganisation du service d’assistance à l’enfance en 1904,
assistance aux vieillards, infirmes et incurables en 1905,
aide aux femmes en couches privées de ressources (à la charge du département)

et aide aux familles nombreuses nécessiteuses en 1913…
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Approche historique
Obligation pour les communes devaient disposer de 2 bureaux (présidés par le maire) :
- le bureau d’assistance pour l’aide obligatoire (création en 1893)
- le bureau de bienfaisance pour le reste (création en 1796)
21
Approche historique
Mais aussi : charte de la mutualité en 1898,
création des syndicats en 1884,
réglementation du travail des femmes dans l’industrie

(1874, 1892…congé prénatal (facultatif) et post-natal (4 semaines) en 1913),
réglementation travail des enfants en 1874
conventions collectives (loi de1919 mais application concrète en 1936) et

congés payés en 1936…
22
À partir de 1945
Approche historique
Réaménagement de l’aide sociale
avec la création de la Sécurité sociale (inspirée par le programme
du Conseil National de la Résistance et la déclaration de Philadelphie)
Ordonnance du 4 octobre 1945, article 1er :

« Il est institué une organisation de la Sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs et
leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou supprimer leur
capacité de gains, à couvrir les charges de maternité ou les charges de famille qu’ils
supportent. »
L'organisation de la Sécurité sociale assure dès à présent le service des prestations
prévues par les législations concernant les assurances sociales, l'allocation aux vieux
travailleurs salariés, les accidents du travail et maladies professionnelles et les allocations
familiales et de salaire unique aux catégories de travailleurs protégés par chacune de ces
législations dans le cadre des prescriptions fixées par celles-ci et sous réserve des
dispositions de la présente ordonnance.
Des ordonnances ultérieures procéderont à L'harmonisation desdites législations et
pourront étendre le champ d'application de l'organisation de la sécurité sociale à des
catégories nouvelles de bénéficiaires et à des risques ou prestations non prévus par les
textes en vigueur.
23
Approche historique
En 1944, la Conférence internationale du travail, réunie à Philadelphie,
aux Etats-Unis, a adopté une déclaration qui redéfinit les buts et objectifs
de l'Organisation internationale du travail (OIT)*
Quelques principes énoncés :
« le travail n'est pas une marchandise »
« la pauvreté, où qu'elle existe, constitue un danger pour la prospérité de tous; »
« l'extension des mesures de sécurité sociale en vue d'assurer un revenu de base à

tous ceux qui ont besoin d'une telle protection, ainsi que des soins médicaux complets; »
« une protection adéquate de la vie et de la santé des travailleurs dans toutes les occupations ;
« la protection de l'enfance et de la maternité; »

…
•Pour plus de précisions voir notamment : « L'esprit de Philadelphie - La justice sociale
face au marché total » - Alain Supiot - éditeur : le Seuil (7 janvier 2010) – 178 pages 24
Approche historique
Extrait du programme du Conseil National de la

Résistance :
« II - MESURES À APPLIQUER DÈS LA LIBÉRATION

DU TERRITOIRE
…un plan complet de sécurité sociale, visant à

assurer à tous les citoyens des moyens d’existence,
dans tous les cas où ils sont incapables de se le
procurer par le travail, avec gestion appartenant aux
représentants des intéressés et de l’État… »
25
11 – Les fondements À partir de 1945

Approche historique
De même d’autres textes vont confirmer le développement de la protection sociale
La Constitution - Préambule de la Constitution de 1946
5. Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. Nul ne peut être

lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions
ou de ses croyances.
10. La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à

leur développement.
11. Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la
protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain
qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation
économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la
collectivité des moyens convenables d'existence.
26

Approche historique
De même d’autres textes vont confirmer le développement de la protection sociale
Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (10 décembre 1948),

article 22 :
« Toute personne, en temps que membre de la société, a droit à la
Sécurité sociale …».
27

Approche historique
Non généralisation de la Sécurité sociale en 1945 : résistance des

professions non salariées… et extension plutôt sur des bases
professionnelles (bases assurancielles) plutôt qu’universelles.
Ce qui rend difficile la prise en charge des gens durablement installés

par ex. dans le chômage, la précarité, voire la désocialisation*.
* Voir Robert Castel : L’insécurité sociale, qu’est-ce qu’être protégé ? - éditeur : le Seuil (septembre 2003) – 96 pages
et La montée des incertitudes : Travail, protections, statut de l'individu - éditeur : le Seuil (5 mars 2009) – 457 pages 28

Approche historique
Complémentarité Sécurité sociale - aide sociale à définir ;
d’où décret du 29/11/1953
Buts :
Harmoniser sécu - aide sociale
Réduire et clarifier les textes
Lutter contre les comportements abusifs (voire frauduleux)

de certains bénéficiaires (en raison notamment des disparités entre
départements…)
et substitution de l’expression d’aide sociale à celle d’assistance

ainsi que création des bureaux d’aide sociale par regroupement des
bureaux d’assistance et de bienfaisance
29
11 – Les fondements Ce droit s’appuie sur des sources surtout internes mais une
Bases juridiques influence malgré tout des documents communautaires et plus
généralement internationaux (la principale difficulté étant
l’assistance aux non nationaux).
es premiers textes internationaux ont surtout vus

jour à partir de la seconde guerre mondiale :
harte de l’Atlantique (14/08/1941) :
…5. « Ils désirent apporter la plus entière

laboration entre toutes les nations dans le domaine
onomique avec l'objecteur de sécurisation, pour tous,
mélioration des normes de travail, le progrès économique
a sécurité sociale; »
éclaration de Philadelphie (10/05/1944)
éclaration universelle des droits de l’homme (10/12/1948)
us certaines conventions (de réciprocité entre Etats)… 30

Bases juridiques
Hormis les conventions bilatérales ces textes

n’ont que rarement une portée contraignante
(absence de sanction)
Néanmoins il arrive que la justice et notamment

le Conseil d’Etat* s’appuie sur ces textes en
affirmant la primauté des traités et accords
internationaux
Ex. : « inégalité de traitement entre nationaux et étrangers sur la base de la clause de non-discrimination des
conventions n°97 et 118 de l’OIT ou une mesure restreignant de manière excessive l’accès des mineurs aux
soins… sur la base des stipulations de la convention relative aux droits de l’enfant du 26/01/1990 »**
* « Les échanges internationaux constituent une activité croissante du Conseil d’État qui contribue au rayonnement international
du droit continental » (http://www.conseil-etat.fr/cde/fr/)
31
Bases juridiques
Le Conseil d’État* est le conseiller du Gouvernement pour la préparation des projets

de loi, d’ordonnance et de certains décrets. Il traite également les demandes d’avis du
Gouvernement sur des questions de droit et il effectue, à sa demande, des études sur
toute question administrative ou relative à une politique publique .
Le Conseil d’État est aussi le juge administratif suprême : il est le juge ultime des
activités du pouvoir exécutif, des collectivités territoriales, des autorités indépendantes
et des établissements publics administratifs ou organismes disposant de prérogatives
de puissance publique.
Par sa double fonction, juridictionnelle et consultative, le Conseil d’État assure la

soumission effective de l’administration française au droit. Il est ainsi un des rouages
essentiels de l’État de droit dans notre pays.
Enfin, le Conseil d’État est l’administrateur général des tribunaux administratifs et des
cours administratives d’appel.
*http://www.conseil-etat.fr 32
Bases juridiques
Des textes et politiques européennes
- Convention européenne d’assistance sociale et médicale du 11/12/1953

complétée par la charte sociale européenne (au niveau Conseil de l’Europe)
du 18/10/1961 :
y figurent notamment le droit à la Sécurité sociale mais aussi les droits
à l’aide et à l’action sociales
Limites : contrôle de l’application non pas par la justice mais par l’envoi
de rapports périodiques…néanmoins les évolutions successives
jusqu’au nouveau texte entré en vigueur en 1999 ont amélioré les contrôles
33
Bases juridiques
Des textes et politiques européennes
- Convention européenne des droit de l’homme :

principe 1 : procès équitable
principe 2 : …jouissance des droits et libertés…sans distinction de nationalité
- Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme :

…une allocation d’aide urgente constitue un « droit patrimonial »…
34
11 – Les fondements Exemple de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme*

Bases juridiques
La Cour de Strasbourg s'est exercée à promouvoir dans le domaine des droits sociaux une
politique audacieuse de non discrimination, notamment selon la nationalité, le sexe ou la
situation de famille. Sa jurisprudence a reçu pleinement application dans notre droit, la Cour de
Cassation et le conseil d'Etat lui ayant emboîté le pas.
C'est avec l’arrêt Gaygusuz (1996) que la Cour de Strasbourg s'est engagée dans
cette voie. Ressortissant turc demeurant en Autriche, M. Gaygusuz perd son emploi
et devient chômeur. Pendant la première partie de cette période de chômage, il
bénéficie d’un régime d’assurance chômage équivalent au régime Assedic, puis,
parvenu en fin de droits, il sollicite l'attribution d’une prestation non contributive prévue
par la législation autrichienne, qui vient se substituer aux droits contributifs lorsque
ceux-ci sont épuisés (équivalent de l’allocation solidarité spécifique du régime de
solidarité français). M. Gaygusuz remplit toutes les conditions sauf une: la loi
autrichienne réserve le bénéfice de cette prestation non contributive aux seuls
ressortissants autrichiens. M. Gaygusuz s’engage dans la voie contentieuse et
parvient ainsi devant la Cour de Strasbourg qui lui donne satisfaction.
*Source : cours de Claude Bigot – directeur de l’EN3S – en master2 GOPAS (gestion des organismes de protection et
d’assurances sociales – université de Nantes 35
11 – Les fondements Exemple de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme*

Bases juridiques
Plus que la solution, c'est le raisonnement suivi qui mérite l'attention. Les
stipulations de l'article 14 de la Convention prévoient, il est vrai, qu’il ne peut y
avoir, sauf justification bien précise, de discrimination entre les personnes pour des
motifs tirés de leur âge, de leur sexe, de leur religion, de leur origine, de leur
nationalité; elles n'opèrent toutefois pas seules, la discrimination n'étant contraire à
la Convention que pour autant qu'elle s'applique à l'exercice d'un droit prévu par la
Convention. Or la convention ne garantit pas le droit aux prestations sociales. Pour
contourner la difficulté, la Cour se fonde sur les stipulations de l'article 1er du
Protocole additionnel n°1 qui garantit le droit au respect des biens. Pour la Cour,
une prestation revêt un caractère patrimonial, elle s'exprime par le versement d'une
somme d'argent ; qui plus est, l'allocation sollicitée par M. Gaygusuz venait se
substituer à des droits contributifs, et n’était donc pas étrangère aux contributions
que l’intéressé avait versées. La Cour en conclut que le droit à cette prestation
ressort de l’application du droit au respect des biens et que M. Gaygusuz est
victime ainsi d’une discrimination à cause de sa nationalité. La Cour a confirmé sa
jurisprudence dans plusieurs arrêts rendus les années suivantes.
36
Bases juridiques
Le droit communautaire (sera aussi vu dans la partie droit international)
- La charte communautaire des droits sociaux fondamentaux

des travailleurs (8-9/12/1989) afin de compléter l’Acte unique de 1986 :
Limites : absence d’aspects contraignants
-Les Traités : « protocole social annexé au traité de Maastricht » (traité signé le 07/02/1992) :
« l’intégration des personnes exclues du marché du travail »
Autres outils : la MOC, le fonds social européen..
37
Bases juridiques
Coordination des systèmes de Sécurité sociale :
Ne concerne pas directement l’aide sociale mais

la Cour de justice des communautés européennes
en donne fréquemment une interprétation extensive…
Les traités initiaux ne prévoyaient que la libre circulation des travailleurs

mais progressivement celle-ci à été étendue à la famille et depuis l’Acte unique .
la libre circulation est étendue aux personnes. Deux directives de 1990 et 1993
ont accordée le droit de séjour aux retraités, aux étudiants et autre inactifs.
Depuis 1997 (traité d’Amsterdam) simplification avec la citoyenneté européenne*.
*concerne l’UE mais aussi l’EEE ( + Islande, Norvège, Liechtenstein), et l’AELE (+Suisse)
38
Bases juridiques
Coordination des systèmes de Sécurité sociale :

Importance du règlement n° 1408/71 du 14/06/1971 complété
par celui du 21/03/1972 (n° 574/72) et n°888/2004 et 988/2009
il s’adresse maintenant à l’ensemble des membres d’une famille et
les survivants quelque soit la nationalité, les apatrides, les réfugiés*…
Il concerne les principaux risques sociaux :
maladie, maternité, invalidité, décès, AT/MP, famille, vieillesse, chômage.
Droit aux prestations selon les principes ;
de « totalisation » (cumul des périodes d’ouverture de droit quelque soit le pays)
et « d’exportabilité » (prestations dues même si le travailleur et sa famille ne résident

plus dans le pays où les droits ont été ouverts)
39
Bases juridiques
La charte des droits fondamentaux de l’UE
(adoptée en marge du traité de Nice le 07/12/2000)
Elle prévoit notamment le droit des individus à la Sécurité sociale
mais aussi à l’aide et l’action sociales :
« …lutte contre l’exclusion sociale et la pauvreté… »
« …droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées

à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas
de ressources suffisantes… »
« …aide juridictionnelle pour ceux qui ne dispose pas de ressources

suffisantes pour l’accès à la justice… »
Charte non contraignante juridiquement mais fut intégrée dans la partie 2
du projet de constitution européenne (rejet en 2005 par la France et les Pays Bas .
Puis le 13/12/2007 le traité modificatif de Lisbonne (« traité simplifié ») y fit expressément référence
mais refus de l’Irlande en juin 2008. donc à suivre… 40
Bases juridiques
La jurisprudence de la CJCE (cour de justice des communautés européennes)

(devenue cour de justice de l’union européenne (CJUE))
Juge notamment de l’applicabilité ou non du règlement n° 1408/71 du 14/06/1971
et n°888/2004 et 988/2009
Application très large de la notion de Sécurité sociale et notamment
en ce qui concerne les prestations non contributives de la sécu
(ex. : en 1991, allocation supplémentaire du FNS aux ressortissants de la CEE
résidant hors de France (conditions durcit par les règlements de 1992
qui interdisent l’ « exportation » de prestations non contributives)…)
41
Bases juridiques
La jurisprudence de la CJCE (cour de justice des communautés européennes)

Cette jurisprudence permet donc aux ressortissants de l’UE de bénéficier de
certaines prestations non contributives de sécu lorsqu’ils résident en France*.
*Le juge l’a étendu aux ressortissants d’Etats ayant passé des accords de coopération
avec l’UE (Algérie, Tunisie, Maroc, Turquie).
De même les retraités, étudiants, inactifs peuvent bénéficier de certaines prestations
sociales dès lors qu’ils justifient de ressource suffisantes et d’une assurance maladie .
Mais un inactif qui qui cesse ultérieurement de remplir ces conditions peut prétendre
aux prestations sociales minimales du pays.
42
Bases juridiques
Le droit interne : la constitutionnalisation
Préambule de la Constitution de 1946 :
Elle énonce les principes et ensuite aux gouvernants de définir

la formule de gestion (Sécurité sociale ou aide sociale)
Importance de l’alinéa 11 :
« Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la

protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain
qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation
économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la
collectivité des moyens convenables d'existence. »
43
Bases juridiques
Le droit interne : la jurisprudence
Le juge s’appuie sur le « bloc de constitutionnalité »

notamment :
-Préambule de la constitution de 1946
- Constitution de 1958
- Déclaration de 1789…
44
Bases juridiques
Le juge assigne des limites au législateur et à l’administration :
Ex. : non suppression d’un service public prévu par les textes
constitutionnels (cas de l’aide sociale) sans révision de ces derniers
45
Bases juridiques
Des limites :
Le juge ne peut pas sanctionner l’inertie du législateur…
Son pouvoir se limite à la constitutionnalité alors que celui

du législateur est beaucoup plus étendu et il doit
« ménager la liberté d’appréciation des parlementaires »*
L’on peut résumer la situation avec cette formule :
« le juge ne peut faire faire il peut seulement empêcher »
*Droit de l'aide et de l'action sociales - Michel Borgetto, Robert Lafore – Editeur : Montchrestien, 7e édition (2009), p. 57
46
Bases juridiques
Le droit interne : droit sociaux des étrangers
S’appuie sur le préambule de 1946, les accords de réciprocité

et le principe d’égalité et concerne surtout les prestations non
contributives de Sécurité sociale
Réaménagement des règles par la

LOI n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des
étrangers en France et au droit d'asile
4. Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République.
5. Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. Nul ne peut être lésé, dans son travail
ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances.
11. Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la
santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son
état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit
d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence.
47
Bases juridiques
Situation actuelle – principes généraux :
Prestations d’aide sociale :
les étrangers doivent résider en France

(sauf si convention d’assistance sociale et médicale*…)
Réfugiés, apatrides…sauf RSA
Principe de résidence régulière sauf pour certaines prestations

d’ordre sanitaire et ou humanitaire : aide sociale à l’enfance,
aide sociale à l’hébergement, aide ménagère pour personnes âgées,
AME…
* Idem pour ressortissants de l’UE et de l’EEE 48

Bases juridiques
Situation actuelle – principes généraux :
RSA : l’étranger (sauf UE, EEE, Suisse : 3 mois) doit avoir un titre de séjour
autorisant à travailler d’au moins 5 ans
En matière d’action sociale, la jurisprudence a toujours considéré comme

contraires au principe d’égalité les mesures établissant une distinction entre
usagers de services publics étrangers et nationaux
49
1 - Le cadre de l’aide (et de l’action) sociale 12 – Le positionnement dans la protection sociale et les grands principes
Régime Général
Régime Agricole
Sécurité Régime Social des

Indépendants
Protection Assurances Sociale Régimes complémentaires
Sociale Sociales 25,5% du PIB en 2007(1) obligatoires de
retraites des salariés
29,0% du PIB en 2007(1) Régimes spéciaux
(prestations versées aux
ménages) et particuliers
En 2007, le PIB était de

Chômage
1 892 milliards d’euros, les
prélèvements obligatoires
représentaient 43,3% du PIB Interventions des administrations centrales et des collectivités territoriales
et le budget de l’État 14,5%(1). (départements, communes…)
Participation des entreprises
(garanties collectives…)
Couverture complémentaire (mutuelles…)

(1) sources : - rapports de la commission des comptes de la Sécurité sociale – juin et septembre 2008
- les comptes de la protection sociale en 2007, N°665 – octobre 2008 – Études et Résultats - DREES
- INSEE Première n° 1189 – mai 2007 et « les comptes sociaux en 2007 » – Cour des comptes – septembre 2008
- « données budgétaires 2007 - annexe au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion » – mai 2008, http://www.comptes-publics.gouv.fr/
50

Les dépenses des départements
Les interventions les plus conséquentes sont conduites par
les départements.
Ils exercent des actions d’aide sociale* essentiellement
dans 4 directions :
 l'enfance, l’adolescence et la famille
 les personnes handicapées
 les personnes âgées
 la solidarité et l’insertion
En 2010, leurs dépenses nettes cumulées d'action sociale
(en métropole) ont été de 30,3 milliards d'euros (1).
* En Loire Atlantique en 2011, l’action sociale représente 42,6% des dépenses totales (www.cg44.fr). 51
antoninperrocheau@voila.fr (1) Source : la lettre de l’ODAS – mai 2011
Difficultés à définir l’aide et l’action sociales :
La loi n°2002-2 du 02/01/2002 rénovant l’action sociale

et médico-sociale tente d’apporter certaines réponses :
1 - Affiner et promouvoir les droits des bénéficiaires
2 - Élargir les missions de l’action sociale et diversifier la

« nomenclature » des établissements, services et interventions
3 - Améliorer les procédures techniques de « pilotage » du

dispositif
4 - Instaurer une réelle coordination entre les divers protagonistes
5 - Rénover le statut des établissements publics

Plus notamment l’article L. 311-1 du code qui a été complété par des mesures centrées
sur le besoin 52
Article L311-1 Version en vigueur au 19 août 2010, depuis le 23 juillet 2009

L'action sociale et médico-sociale, au sens du présent code, s'inscrit dans les missions d'intérêt général et d'utilité sociale suivantes :
1° Evaluation et prévention des risques sociaux et médico-sociaux, information, investigation, conseil, orientation, formation, médiation et réparation ;
2° Protection administrative ou judiciaire de l'enfance et de la famille, de la jeunesse, des personnes handicapées, des personnes âgées ou en difficulté ;
3° Actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation adaptées aux besoins de la personne, à son niveau de
développement, à ses potentialités, à l'évolution de son état ainsi qu'à son âge ;
4° Actions d'intégration scolaire, d'adaptation, de réadaptation, d'insertion, de réinsertion sociales et professionnelles, d'aide à la vie active, d'information et de
conseil sur les aides techniques ainsi que d'aide au travail ;
5° Actions d'assistance dans les divers actes de la vie, de soutien, de soins et d'accompagnement, y compris à titre palliatif ;
6° Actions contribuant au développement social et culturel, et à l'insertion par l'activité économique.
Ces missions sont accomplies par des personnes physiques ou des institutions sociales et médico-sociales.
Sont des institutions sociales et médico-sociales au sens du présent code les personnes morales de droit public ou privé gestionnaires d'une manière
permanente des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 312-1.
Sont qualifiés d'établissements et services sociaux et médico-sociaux privés d'intérêt collectif les établissements et services privés qui :
- exercent leurs missions sociales et médico-sociales dans un cadre non lucratif et dont la gestion est désintéressée ou exercent leurs missions dans un cadre
lucratif mais en ayant conclu une convention d'aide sociale prévue au présent code ;
- inscrivent leur action dans le cadre d'un projet institutionnel validé par l'organe délibérant de la personne morale de droit privé gestionnaire, qui décrit les
modalités selon lesquelles les établissements et services qu'elle administre organisent leur action en vue de répondre aux besoins sociaux et médico-sociaux
émergents ou non satisfaits, d'une part, et de limiter le reste à charge des personnes accueillies ou accompagnées, dès lors qu'une participation financière est
prévue par les textes en vigueur, d'autre part ;
- publient leurs comptes annuels certifiés ;
- établissent, le cas échéant, des coopérations avec d'autres établissements et services sociaux et médico-sociaux pour organiser une réponse coordonnée et
de proximité aux besoins de la population dans les différents territoires, dans un objectif de continuité et de décloisonnement des interventions sociales et
médico-sociales réalisées au bénéfice des personnes accueillies ou accompagnées.
Les personnes morales de droit privé gestionnaires d'établissements et services sociaux et médico-sociaux privés adoptent le statut d'intérêt collectif par une
délibération de leur organe délibérant transmise à l'autorité ayant compétence pour délivrer l'autorisation. La qualité d'établissement et service social et médico-
social privé d'intérêt collectif se perd soit par une nouvelle délibération de l'organe délibérant de la personne morale de droit privé gestionnaire, transmise à
l'autorité ayant enregistré l'engagement initial dans l'intérêt collectif social et médico-social, soit du fait d'une appréciation de l'autorité ayant délivré l'autorisation,
dans des conditions de procédure définies par décret.
Les modalités d'application du présent article sont déterminées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d'Etat. 53
Assurance/assistance
À partir de 1945, déclin relatif de l’assistance avec la mise en place de la sécu
Puis rapidement retour en force de l’aide et action sociales en raison

des évolutions de la société :
Ex. : vieillissement (maintien à domicile), chômage non indemnisée,
insertion professionnelle, exclusion (RMI, RSA…)…
Actions plus spécifiques d’action sociale autour du concept de politique de la ville
Autour de la fin des années 1970 :
Ex. : Changer la vie, changer la ville : Michel Phlipponneau*, Rennes 1977.

La Baule. Breizh. 09/1976, 375 p
ou Hubert Dubedout (ancien maire de Grenoble) : Ensemble, refaire la ville,

La Documentation française, 1983, 122 p.
Puis par ex. ; loi n°2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation
pour la ville et la rénovation urbaine sans compter les plans banlieues…
* Géographe, homme politique et professeur émérite de l’université de Haute Bretagne 54
Logique d’assurance/solidarité
Débat actuel s’oriente vers 3 niveaux :
- prestations minimums financées par impôt
- protections de base obligatoires s’appuyant sur des cotisations
- protection supplémentaire libre et privée
55
Logique d’assurance et de solidarité
Risques : « …segmentation dans les populations visées… » * , dualisation et
contestation possible des actifs payant l’impôt
« ciblage » des prestations et limite de la notion d’« équité »**
Contraire à l’approche solidariste**, cette dernière vision étant d’ailleurs contestées
par les principales organisations internationales
Selon Bruno Palier : une nouvelle architecture, promue par la Banque mondiale, se dessine pour
les retraites au niveau mondial.
Ce modèle repose « sur une conception néolibérale et favorise la capitalisation sur la répartition »
…« cette nouvelle architecture repose sur trois piliers… »***
*Droit de l'aide et de l'action sociales - Michel Borgetto, Robert Lafore – Editeur : Montchrestien, 7e édition (2009), p. 85
** p. 86
***La réformes des retraites – Bruno Palier - Que sais-je ? – puf – 2010 p. 58
(Bruno Palier est chercheur du CNRS au Centre de recherches politiques de sciences po (Cevipof)) 56
57
Le cadre institutionnel actuel est le fruit d’une longue évolution

211 - décentralisation
Mesure principale - loi du 2 mars 1982* (complétée par les lois de 1983)
- Accroissement des libertés des collectivités locales
Tutelle a priori supprimée ; les décisions des assemblées locales et

les décisions de l’exécutif sont exécutoires (la plupart étant transmises
au préfet pour un contrôle de légalité)
Tutelle a posteriori transformée ; si contraire à la légalité le préfet

ne peut que transmettre au tribunal administratif
Tutelle financière assouplie ; contrôle effectué par chambres régionales des comptes
Tutelle technique allégée et réglementée
*Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (Loi DEFFERRE)
58
Une libre administration :
- le président du conseil général devient l’organe exécutif
- depuis les élections de 1986, le président du conseil régional est l’exécutif de la région
l’Etat fournit les moyens financiers liés au transfert de compétence
59
Néanmoins le paysage est encore complexe !
Certaines attributions reste encore au niveau central comme par ex. :

la politique de vaccination, la lutte contre les fléaux sociaux…
La santé scolaire relève de l’éducation nationale…
La réforme envisagée pour 2014 a pour vocation d’apporter une

certaine simplification dans les structures avec la mise en place
de conseillers territoriaux
60
L’Etat reste le responsable du pouvoir et le fait exercer localement par ses représentants
(il n’y a pas de transfert de compétence)
Le rôle notamment des préfets a été renforcé

et particulièrement depuis le 01/01/2010 avec la RGPP
(révision générale des politiques publiques)
Parallèlement il y a eu une multiplication d’agences sanitaires et ou sociales
61
Dans le secteur plus spécifiquement social, ce mouvement de création

s’est accéléré depuis 2002 :
- agence nationale d’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM)

- agence nationale de rénovation urbaine (ANRU)
- agence française de l’adoption (AFA)
- agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE)
- agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et
services sociaux et médico-sociaux (AESM)
Hébergement et logement :
- agence nationale de l’habitat (ANAH)

- agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL)
Constat : cette multiplicité conduit à un manque de coordination
62
Une réforme qui s’accélère depuis 2007 ( RGPP (révision générale des politiques publiques),
réduction des fonctionnaires…)
Suprématie du préfet de région* sur les préfets départementaux

pour certaines activités (pilotage et évaluation des politiques publiques…)
Il reste aux préfets départementaux en responsabilité directe :
- contrôle administratif (légalité) des collectivités et établ. publics locaux

- entrée, séjour des étrangers et droit d’asile
Regroupement des 8 à 10 directions départementales en 2 ou 3 directions

selon la population (+ ou – 400 000 hab.)
*décret n° 2010-146 du 16/02/2010

63
Depuis 01/01/2010 ;
Pour les départements :
- direction départementale des territoires (DDT) ou DDTM si « mer »
- direction départementale de la cohésion sociale et de la protection

des populations (DDCSPP)
Si > 400 000 hab*. :
- direction départementale des territoires (DDT) ou DDTM si « mer »
- direction départementale de la cohésion sociale (DDCS)
- et direction départementale de la protection des populations (DDPP)
Constat : les DDASS n’existe plus en tant qu’« entité »
* l’Ille et Vilaine par ex. a choisi de ne créer que 2 directions 64

Pour les régions :
Regroupement en 6 directions, plus rectorat et ARS
- direction régionale des affaires culturelles (DRAC)

- direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt (DRAAF)
- direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)
- direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation,
du travail et de l’emploi (DIRECCTE)
- direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS)
- direction régionale des finances publiques (DRFIP) (lien fonctionnel avec préfet
de région)
65
Pour les régions :
Plus des directions interrégionales de la mer (DIRM)
et des directions interrégionales de la protection judiciaire

de la jeunesse avec des directions territoriales :
une réorientation sur la prévention de la délinquance (la protection de l’enfance étant

assurée par l’aide sociale à l’enfance)
66
Pour les régions :
La mise en place des agences régionales de la santé (ARS)
(loi HPST du 21 juillet 2009 – art. 118) mise en place effective : 01/04/2010 ; 26 agences
ARS : établissement public de l'État à caractère administratif,

placé sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, des personnes âgées
et des personnes handicapées,
administrée par un directeur général et dotée d'un conseil de surveillance
Rôles :
assurer un pilotage unifié de la santé en région,
mieux répondre aux besoins
et accroître l’efficacité du système 67

Pour les régions : ARS
Le directeur général dispose de pouvoirs étendus :
il accorde les autorisations des établissements et services de santé et des

établissements et services médico-sociaux
Il est ordonnateur des recettes et dépenses
et représente l'agence en justice et dans tous les actes de la vie civile
68

Le conseil de surveillance est présidé par le préfet de région. Il

comprend notamment :
des représentants de l'État ;

des représentants de l'assurance maladie, choisis notamment parmi
les représentants des organisations syndicales ;
des représentants des collectivités territoriales ;
des représentants des usagers du système de santé, social et
médico-social ;
au moins une personnalité qualifiée ;
à titre consultatif, des représentants du personnel.
Le conseil de surveillance approuve le budget et le compte

financier. Il émet un avis sur le plan stratégique régional et sur le
contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens. 69

Auprès de chaque agence :
une conférence régionale de la santé et de l'autonomie qui contribue à l'élaboration

de la politique de santé dans la région
deux commissions de coordination des politiques publiques de santé ;

l'une pour la prévention, la santé scolaire, la santé au travail et la protection maternelle et infantile
l'autre pour la prise en charge et l'accompagnement médico-social
70

Personnel :
Le personnel des ARS est mixte, comprenant :

des fonctionnaires,
des praticiens hospitaliers,
des agents contractuels de droit public ou privé
des agents de droit privé soumis à la convention collective des organismes de
sécurité sociale
Les instances représentatives du personnel sont :
le comité d'agence qui joue le rôle de comité technique paritaire et de comité

d'entreprise ; il est doté de la personnalité morale ;
le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail
71

ARS
Au niveau national : conseil national de pilotage
composé notamment des ministres en charge de la santé et de

la Sécurité sociale et de représentants des régimes
obligatoires d'assurance maladie
Il valide le objectifs des ARS en veillant à la cohérence de leurs politiques de mise en œuvre,
en termes de santé publique, d’organisation de l’offre de soins, de prise en charge médico-
sociale, de gestion du risque :
•mise en cohérence des politiques nationales déployées par les ARS et validation des
objectifs des ARS ;
•pilotage et animation du réseau des ARS ;
•évaluation et suivi des résultats des ARS et de leurs directeurs généraux ;
•répartition des financements entre ARS dans le but de réduire les inégalités de santé.
Il valide aussi toutes les instructions données aux ARS

72

212 - déconcentration ARS
Le conseil comprend 14 membres, auxquels s'ajoutent d'une part les ministres chargés du
budget et de la sécurité sociale, et d'autre part les ministres en charge de la santé, de
l'assurance maladie, des personnes âgées, des personnes handicapées, qui le président.
Ces 14 membres sont

le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales (et le secrétaire général
adjoint )
le directeur de la sécurité sociale (DSS)
le directeur général de la santé (DGS) (et son adjoint )
le directeur général de l'offre de soins (DGOS)
le directeur général de la cohésion sociale (DGCS)
le directeur de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees)
le directeur des affaires financières, juridiques et des services (DAFJS)
le directeur des ressources humaines (DRH)
le directeur du budget
le chef de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas)
le directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés
(CNAMTS)
le directeur général de la Caisse nationale du régime social des indépendants (RSI)
le directeur général de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)
le directeur de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) 73

212 - déconcentration Pour les régions : ARS
L'ARS absorbe :
Les agences régionales de l'hospitalisation (ARH)

Les unions régionales des caisses d'assurance maladie (URCAM)
Les groupements régionaux de santé publique (GRPS)
Les pôles "santé" et "médico-social" des DRASS et des DDASS (directions
régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales)
Les missions régionales de santé (MRS)
Les caisses régionales d'assurance maladie (CRAM) dans leur versant sanitaire
(Elle sont devenue CARSAT (Caisse d'Assurance Retraite et de la Santé au Travail) depuis le 01/07/2010)
La partie sanitaire et médico-sociale des directions régionales des services
médicaux (DRSM) de l’assurance maladie
La partie sanitaire et médico-sociale de la MSA et du RSI…
74
22 – Les acteurs
221 – les organes
Organisation complexe de par sa diversité :
Organes publics, « semi-pubics », privés, comités d’entreprises…
Certains étant plus centrés sur la conception et le contrôle et d’autres

sur la prise en charge directe des bénéficiaires
75
22 – Les acteurs
221 – les organes
Les administrations d’Etat
Les services centraux : instances ministérielles
Les compétences sociales sont parfois partagées entre plusieurs ministères

comme par exemple :
Santé et des sports
Travail, Solidarité et Fonction publique
Immigration, intégration, développement solidaire…
mais aussi Agriculture, Education nationale…
76
22 – Les acteurs
221 – les organes
de nombreux services ou directions ministérielles (comme l’IGAS…), organismes,

comités… sont concernées mais la plus importante est :
la direction générale de la cohésion sociale (DGCS)* qui est rattachée au

ministère du travail de la solidarité et de la fonction publique
(créée par le décret 2010-95 et l’arrêté du 25/01/2010)
Presque 300 personnes réparties en 3 services
*La nouvelle direction résulte de la fusion entre la Direction générale de l’action sociale (DGAS) et le Service des droits des
femmes et de l’égalité (SDFE), la Délégation interministérielle à la famille (DIF), la Délégation interministérielle à l’innovation,
à l’expérimentation sociale et à l’économie sociale (DIIESES). Les personnels mis à disposition de l’ancien délégué
interministériel aux personnes handicapées (DIPH) rejoignent également la DGCS.
77
22 – Les acteurs
221 – les organes
direction générale de la cohésion sociale (DGCS) 3 services
Politiques sociales et médico-sociales

Droits des femmes et égalités entre les femmes et les hommes
Service des politiques d’appui
Le directeur est aussi :

Délégué interministériel aux droits des femmes et à l’égalité entre les femmes et les hommes
Délégué interministériel à l’innovation, à l’expérimentation sociale et à l’économie sociale
Délégué interministériel à la famille
78
79
22 – Les acteurs
221 – les organes Les administrations d’Etat
La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)

(établissement public créé par la loi du 30 juin 2004)
Mise en place en mai 2005, la CNSA est, depuis le 1er janvier 2006, chargée de :
- Financer les aides en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes
handicapées
- Garantir l’égalité de traitement sur tout le territoire et pour l’ensemble des handicaps
- Assurer une mission d’expertise, d’information et d’animation pour suivre la qualité du

service rendu aux personnes
80
22 – Les acteurs
221 – les organes

Budget 2010* :
18,5 milliards d’euros de ressources
proviennent des crédits de l’Assurance maladie, de la solidarité nationale
100% de la Contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA)(Journée nationale de

solidarité)
et 0,1% de la Contribution sociale généralisée (CSG)
et des contributions des caisses d’assurance vieillesse .
*source : CNSA – juin 2011 81

22 – Les acteurs
221 – les organes

La Sécurité sociale comprend quatre branches :

maladie, famille, vieillesse, accidents du travail.
La branche maladie est divisée en quatre secteurs :

les soins de ville, les soins hospitaliers, les addictions et les soins médico-sociaux.
La CNSA gère ces derniers.

Les 15,1* milliards de crédits de l’assurance maladie gérés par la CNSA servent ainsi
à financer le fonctionnement des établissements et services accueillant des
personnes âgées et des personnes handicapées.
*source : CNSA – juin 2011 82

22 – Les acteurs Les administrations d’Etat

221 – les organes

Les ressources propres de la CNSA (CSA, CSG et contributions des caisses d’assurance
vieillesse), quant à elles, contribuent au financement :
des aides individuelles à la personne : allocation personnalisée d’autonomie pour les personnes
âgées (APA), prestation de compensation pour les personnes handicapées (PCH) ;
du fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;
d’aides à la modernisation des services à la personne ;
d’actions, d’études et de recherche dans le domaine de la perte d’autonomie ;
du fonctionnement de la CNSA (0,1% du budget global).
83
22 – Les acteurs
221 – les organes

L’APA, la PCH et la participation au financement des MDPH sont versées

aux conseils généraux qui attribuent ces aides individuelles aux personnes
elles-mêmes ou aux établissements qui les accueillent.
84

22 – Les acteurs
221 – les organes (établissement public créé par la loi du 30 juin 2004)
Les dépenses obligatoires financées par les départements au titre de l’APA se sont élevées à 4,99 M€ en 2010*
Au 30 juin 2009**, 1 117 000 personnes bénéficient de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). L’augmentation
annuelle, de 2,1 %, est moins marquée que celle observée au cours des années précédentes (+4,4 % de juin 2007 à juin
2008). Le taux d’acceptation des premières demandes d’APA reste stable : trois premières demandes sur quatre d’APA à
domicile sont acceptées et neuf sur dix pour l’APA en établissement. 5 % des bénéficiaires vivant à domicile et 6 % des
personnes vivant dans un établissement ont cessé de percevoir l’APA ou ont changé de dispositif au cours du 2e trimestre.
Au 30 juin 2009, 61 % des bénéficiaires de l’APA vivent à domicile et 39 % en établissements d’hébergement pour
personnes âgées (EHPA). En un an, la part des bénéficiaires vivant en établissement a ainsi légèrement augmenté (38 %
en juin 2008). La part des personnes modérément dépendantes, relevant du GIR 4, est stable par rapport à décembre 2008
(45 %). Leur proportion est toujours nettement plus élevée à domicile (57 %) qu’en établissement (24 %). À domicile, le
montant moyen du plan d’aide attribué est de 494 euros par mois (dont 406 euros à la charge des conseils généraux).
Le montant moyen du tarif dépendance facturé dans les établissements qui ne sont pas sous dotation globale est de 461
euros par mois (dont 307 euros à la charge des conseils généraux).
Fin juin 2009, 71 700 personnes ont été payées au titre de la prestation de compensation du handicap (PCH), contre 43
000 à la fin juin 2008 (soit une augmentation de 67 % en un an). La dépense mensuelle moyenne par personne s’est
élevée à 980 euros en juin 2009
*La lettre de l’Odas – mai 2011

**N° 710 - L’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap au 30 juin 2009 – DREES,
novembre2009 – études et résultats 85
22 – Les acteurs

Pourquoi une caisse de plus ?
La centralisation de l’ensemble des crédits destinés à compenser la perte d’autonomie due à

l’âge ou au handicap au sein d’une seule et même caisse, la CNSA :
garantit que les aides en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes
handicapées leur soient réservées même si elles n’ont pas été consommées dans l’année de
leur inscription au budget. La CNSA permet, en effet, d’assurer la traçabilité et le suivi de ces
crédits ;
améliore la lisibilité de l’effort financier de la collectivité nationale en faveur des personnes

privées d’autonomie ;
assure l’égalité de traitement sur l’ensemble du territoire.

86

22 – Les acteurs
221 – les organes La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)
prise en charge globale de la perte d’autonomie avec un mode de gestion

décentralisé fondé sur la proximité et l’aide personnalisée
La CNSA attribue aux préfets de département les dotations destinées aux

établissements et services médico-sociaux à partir de leurs priorités exprimées
dans un document de programmation régional (le PRIAC*) et au regard des priorités
nationales.
Le financement des aides individuelles fait l’objet d’un versement par la CNSA de
dotations mensuelles aux conseils généraux en fonction de critères définis par
décret.
Les concours en faveur des personnes handicapées sont gérés par les maisons
départementales des personnes handicapées (MDPH) ; ceux pour les personnes
âgées par les services sociaux des conseils généraux.
87
antoninperrocheau@voila.fr *Programme interdépartemental d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie
22 – Les acteurs
L’agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE)

(établissement public à caractère administratif créé par la loi du 31/03/2006 sur l’égalité des chances)
Budget 2010 : 500 millions d’euros
contribue à des actions en faveur des personnes rencontrant des

difficultés d’insertion sociale ou professionnelle
notamment pour renforcer l’action de l’Etat en faveur des habitants des

2 213 quartiers de la politique de la ville et pour promouvoir l’égalité des
chances et la diversité
gère aussi :
la responsabilité du service civil volontaire,

la gestion du fonds interministériel de prévention de la délinquance.
88
*
22 – Les acteurs
221 – les organes
Les services déconcentrés de l’Etat
1 - direction départementale de la
cohésion sociale (DDCS)
regroupe notamment depuis le 01/01/2010 :
la direction départementale de la jeunesse et

des sports,
- le département social de la direction
départementale des affaires sanitaires et
sociales,
- le pôle « fonction sociale du logement » de la
direction départementale de l'équipement et
de l'agriculture,
- les personnels de la préfecture chargés de la
prévention et de la politique de la ville,
- la mission aux droits des femmes et à
l'égalité
DDT ou DDTM : direction départementale des territoires et de la mer

DDPP : direction départementale de la protection des populations, DDCSPP : direction départementale de la cohésion Sociale et de la protection des89
populations
antoninperrocheau@voila.fr *source : http://www.aude.pref.gouv.fr/ddi/la_nouvelle_organisation.asp

22 – Les acteurs Les services déconcentrés de l’Etat
221 – les organes 2 - direction régionale de la jeunesse, des sports

et de la cohésion sociale (DRJSCS)
90
*source : http://www.drdjs-pays-de-la-loire.jeunesse-sports.gouv.fr/
22 – Les acteurs Les services déconcentrés de l’Etat
221 – les organes 3 – agence régionale de la santé (ARS)
Vue en « 212 – déconcentration »
Constat ; compte tenu du nombre d’interlocuteurs dans un certain nombre de

domaines il reste encore des imprécisions quant au rôle de chacun
Ex : « On ne peut qu’être interrogatif sur la capacité des DDCS d’exercer la fonction

d’inspection et contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux. »*
car notamment les moyens ont été transférés aux ARS et à la marge aux DRJSCS et
autorisation et tarification sont de la compétence du président du conseil général et
du directeur de l’ARS…
*source : L’Aide sociale aujourd'hui - Jean-Pierre HARDY, Jean-Marc LHUILLIER, Amédée THÉVENET - ESF -
01/07/2010, p.123 91
22 – Les acteurs
221 – les organes
Les collectivités territoriales
Le rôle de chef de file est tenu par le département
Les centres communaux d’action sociale (CCAS) sont

les relais indispensables sur le terrain
La région dispose de compétences limitées dans le domaine social
92
22 – Les acteurs
221 – les organes
La région
Rôle limité
Intervient dans l’élaboration du schéma régional des formations sociales
Agrée les établissements dispensant des formations initiales et

assure leur financement (gratuité des études et diplômes délivrés par l’Etat)
93
22 – Les acteurs
221 – les organes
Le département
Rôle important depuis la loi de décentralisation de 1982
Depuis la loi du 22 juillet 1983, il a la charge de l’ensemble des

prestations d’aide sociale,
à l’exception de quelques-unes restant à la charge de l’État et

précisément énumérées par la loi (ex : certaines aides en matière de logement,
hébergement et réinsertion).
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a renforcé

le rôle du département dans ce domaine. Elle a prévu, à partir du 1er janvier
2005, que " le département définit et met en œuvre la politique d’action sociale ",
en tenant compte des compétences confiées à l’État et aux autres collectivités,
et qu’il coordonne les actions menées sur son territoire
94
22 – Les acteurs Les collectivités territoriales

221 – les organes Le département
Domaines d’intervention
- l’aide sociale à l’enfance (ex : gestion des dossiers d’adoption, soutien aux familles en difficultés
financières)
- l’aide aux handicapés (ex : politiques d’hébergement et d’insertion sociale)
- l’aide aux personnes âgées, par exemple la création et la gestion de maisons de retraite, l’allocation
personnalisée d’autonomie. Depuis la loi du 13 août 2004, il " définit et met en œuvre l’action sociale " en leur
faveur
- l’insertion sociale et professionnelle : RMI, RSA…
- l’aide au logement : avec la création dans chaque département, depuis la loi du 13 août 2004, d’un
fonds de solidarité pour le logement, uniquement financé par les départements et non plus cofinancé avec l’État
- la protection judiciaire de la jeunesse : pour partie et à titre expérimental pour cinq ans dans
certains départements depuis la loi du 13 août 2004. Par ailleurs, le département n’est plus responsable de l’aide
médicale depuis la loi du 27 juillet 1999 créant la couverture maladie universelle (CMU) 95
22 – Les acteurs
221 – les organes
Domaines d’intervention Le département
Précisions RMI, RSA
depuis la loi du 18 décembre 2003 décentralisant le revenu minimum d’insertion (RMI), le
département pilotait intégralement ce dispositif (ouverture des droits, conditions de
versements des allocations, radiations, insertion).
Toutefois, le montant et les conditions d’attribution de l’allocation restaient fixés au niveau

national.
Depuis le 1er juin 2009, le RMI a été remplacé par le revenu de solidarité active (RSA). Sous
la responsabilité de l’État et des départements, il est attribué par le président du conseil
général,
mais ses compétences concernant les décisions individuelles relatives à l’allocation, ou une
partie d’entre elles, peuvent être déléguées aux organismes chargés du service du RSA
(caisses d’allocations familiales et caisses de mutualité sociale agricole).
Les départements le financent avec le fonds national de solidarités actives.

96
22 – Les acteurs
221 – les organes
Précisions fonds d’aide aux jeunes
la loi du 13 août 2004 a créé dans chaque département un fonds d’aide aux
jeunes (FAJ) placé sous l’autorité du président du conseil général (qui s’est substitué
aux précédents FAJ, institués par la loi du 29 juillet 1992, qui étaient cogérés avec l’État)
Ces nouveaux FAJ sont toujours chargés de favoriser l’insertion sociale et

professionnelle des jeunes en difficulté, âgés de 18 à 25 ans en leur attribuant des
aides et en leur apportant des secours temporaires en cas de besoins urgents
Son financement est assuré par le département, mais les autres collectivités, leurs
groupements ou les organismes de protection sociale peuvent y participer. Enfin, le président
du conseil général peut par convention confier tout ou partie de la gestion du FAJ à une/un
ou plusieurs communes ou EPCI (établissement public inter communal)
97
22 – Les acteurs
221 – les organes
Précisions
La réforme territoriale prévue pour 2014 risque de bouleverser cette organisation
Dans ce cadre, le sénateur Alain Lambert* préconise une décentralisation

aux départements :
de tous les minima sociaux

des réseaux de soutien à la parentalité
de la médecine scolaire
de l’hébergement des personnes en difficulté
des ESAT (établissements et service d’aide par le travail, création autorisée actuellement par le préfet de région )
et suppression des actions sociales facultatives des CCAS et des organismes
de Sécurité sociale (pour éviter les enchevêtrements des actions et des acteurs)
*« Les relations entre l’Etat et les collectivités locales » - rapport du groupe de travail présidé par Alain Lambert - la documentation
française – décembre 2007 98
22 – Les acteurs
221 – les organes
La commune
Le maire dispose de pouvoirs en matière d’hygiène et de sécurité
Dans le domaine social : rôle essentiel du centre communal

ou intercommunal d’action sociale (CCAS – CIAS) qui sont des établissements publics
à caractère administratif
Rappel : création des bureaux d’aide sociale en 1953,

changement de nom en 1986 (loi n° 86-17 du 6 janvier 1986)
Notamment afin de montrer la volonté de passer d'une aide à une action
(passage d’un rôle « passif » à un rôle « actif »)
99

221 – les organes fonctionnement La commune CCAS
LE PRESIDENT est le maire, qui ne peut pas déléguer cette présidence
le Conseil d'Administration élit en son sein un vice-président, souvent le maire adjoint

aux affaires sociales, qui le préside en l'absence du maire
LE CONSEIL D'ADMINISTRATION est composé de deux collèges de nombre égal :
1 - les élus municipaux, élus au sein du conseil municipal
2 - les personnalités désignées par le maire parmi des personnes participant à des
actions de prévention, d'animation ou de développement social menées dans la
Commune
La durée du mandat est de six ans, à l'image de celui de l'équipe municipale

Le directeur assiste aux réunions et en assure le secrétariat.
Il peut, par délégation du maire, prononcer l’admission d’urgence à l’aide sociale
100

221 – les organes missions La commune CCAS
Cinq missions sont principalement dévolues au C.C.A.S:
- instruction des demandes d'aide sociale y compris pour les personnes ne résidant pas de
manière stable dans la Commune. Il transmet ces demandes sans filtrage aux autorités compétentes dans
le mois du dépôt, avec son avis. Il instruit les demandes de R.S.A.
- animation d’une action sociale facultative selon les orientations et les moyens de la
commune. Il peut par exemple :
attribuer des secours financiers ou en nature
créer des structures pour personnes âgées, enfants, des dispensaires, aide par le travail, mettre en place
des services de repas à domicile, d'auxiliaires de vie sociale (anciennes aides ménagères), etc.
- peut exercer certaines missions du Conseil Général par délégation (ex. : P.M.I.,
A.S.E., Secteur de service social dans le cadre de la loi de décentralisation, etc.)
- rôle de coordination de tous les services locaux d'action sociale
- doit procéder (depuis 1995) annuellement à une analyse des besoins sociaux qui
relèvent de son territoire, sur l'ensemble de la population. Ce rapport présenté au Conseil d'Administration,
devient la base de l'action sociale générale de la commune l'année suivante. 101

221 – les organes missions La commune CCAS
Pour cela, il tient à jour un fichier des personnes bénéficiaires d'une

prestation sociale ou d'une aide médicale. Ces informations sont
protégées par le secret professionnel (décret du 6 mai 1995). Elles
ne peuvent en effet être communiquées qu'au Conseil
d'Administration, qu'aux représentants des services publics ou
privés ayant le même objet que lui, ainsi qu'aux services sociaux.
Toutes ces personnes sont soumises aux mêmes devoirs de
réserve que lui.
102
22 – Les acteurs
221 – les organes
La commune CCAS
budget
- produit de l'impôt sur les spectacles
- un tiers du produit des concessions de cimetière
- dons et legs
- subventions communales (généralement la recettes la plus importante)
- d'autres produits divers tels que la participation des usagers aux services
103

221 – les organes La commune CCAS
Exemple Nantes* : 291 504 habitants, 6e ville de France
Budget 2011 : 463,6 M€, 4 608 agents

dont CCAS (12% des effectifs) ;
Budget du CCAS** (fonctionnement et investissement) de l’ordre de 41,31 millions d’€
dont 87,8% de subventions (Ville 90,5 %, Etat 4,1 %, Autres organismes 2,1 %, Conseil général 3,3 %)
Sources : *l’e budget 2011 - http://www.nantes.fr/ext/finances/budget-2011/index.htm

** rapport d’activité 2010 du CCAS - http://www.nantes.fr/ext/rapports_annuels/rapan_2010/pdf/Rapport_CCAS_2010.pdf
104
22 – Les acteurs Les institutions sociales et médico-sociales

221 – les organes
Elles peuvent être publiques et para-publiques ou privé
L’Etat, les départements, les communes peuvent créés, dans le respect des textes, des :
établissements publics (obligatoires pour certaines structures type établissements d’accueil…)
ou
des groupements d’intérêt public (GIP)( structure qui permet par ex une coopération « public/privé » :
recherche, enseignement…)
105

221 – les organes
Les organismes de Sécurité sociale (régime général, MSA, RSI…) :
- assurance maladie
- famille
- retraites
106

221 – les organes
Les organismes de Sécurité sociale du régime général*
Evolution des dépenses brutes d’intervention

En millions d'euros
FNPEIS : Fonds national de prévention, d’éducation et d’information sanitaire

FNASS : Fonds National d'Action Sanitaire et Sociale
FNAS : Fonds National d'Action Sociale
FNASSPA : Fonds National d’Action Sanitaire et Sociale en faveur des personnes âgées
*source : commission des comptes de la sécurité sociale – septembre 2001 – tome 1, p. 102 107

221 – les organes
Les organismes de Sécurité sociale du régime général*
Répartition des dépenses d’action sociale et de prévention par branche
FNPEIS : Fonds national de prévention,

d’éducation et d’information sanitaire
FNASS : Fonds National d'Action Sanitaire et
Sociale
FNAS : Fonds National d'Action Sociale
FNASSPA : Fonds National d’Action Sanitaire et
Sociale en faveur des personnes âgées
*source : commission des comptes de la sécurité sociale – septembre 2001 – tome 1, p. 102 108

221 – les organes
des structures privées
- associations « loi 1901 »
- fondations
- mutuelles et institutions de prévoyance
- comités d’entreprises
- quelques structures à but lucratif

(avec le développement de l’APA et services d’aide à la personne…)
109
22 – Les acteurs
222 – les personnels sociaux
Grande variété tant au niveau des fonctions que des statuts
de plus salariés+bénévoles
Découpage possible :
1 – personnel sans spécificité fonctionnelle ou statutaire

(personnels administratifs avec des particularités pour certaines catégories d’encadrement )…
2 – personnel avec spécificité fonctionnelle ou statutaire : « travailleurs sociaux »
110
22 – Les acteurs
Le travail social ; cette notion apparaît dans les années 60
milieu du 19e siècle : apparition progressive de la notion d’« assistante sociale »

tout d’abord ; « visiteuse » dans les hôpitaux et hospices…
puis service social dans l’entreprise (les « surintendantes » d’usine en charge des
questions d’hygiène puis des pb logement…)*
Ensuite avec révolution industrielle ; prise en charge aussi hors de l’entreprise…
111
22 – Les acteurs

accélération après 1945 :
protection de l’enfance, enfance inadaptée, handicaps jeunes et adultes…
politique familiale avec l’essor des prestations familiales

(et de la Sécurité sociale en général)…
implique spécialisation des assistants sociaux et apparition

nouvelles professions :
éducateurs spécialisés, animateurs, monitrices enseignement ménager…
apparition dans un texte officiel : loi du 30/06/1975* ;

Chapitre VII – « sur les établissements de formation des travailleurs sociaux »
Puis en 1986 ; création des instituts régionaux du travail social

112
22 – Les acteurs
Missions des travailleurs sociaux :
résolution des difficultés, restauration de l’autonomie…

fonction de médiation dans l’entreprise ; conduit à une position
spécifique (autonomie professionnelle) entre salarié et employeur
et évolution avec un certain « malaise » depuis années 70

(ressentie comme une concurrence extérieure) :
de nouvelles missions (insertion, inclusion…),
de nouvelles pratiques (mode « projet », contractualisation,
nouvelles professions : médiateurs, agents de proximité, responsables de projet,
logique de service (droit des usagers, certification…), logique gestionnaire…)
accentuation des problèmes sociaux…

113
22 – Les acteurs
Possible de distinguer 4 grandes catégories :
- assistance sociale (assistants sociaux, conseillers en économique et sociale familiale, médiateur

familial, délégué aux prestations familiales (interviennent sur mandat du juge des enfants…), mandataires
judicaires pour adultes handicapés, technicien de l’intervention sociale et familiale (ex travailleuse familiale)
- éducation spécialisée
(avec formation spécifique des éducateurs spécialisés et des moniteurs éducateurs, éducateurs de la
protection judiciaire de la jeunesse, éducateurs jeunes enfants…)
- animation sociale (centres sociaux, centres culturels, de loisirs, socio-éducatifs, jeunes travailleurs…)
pour ces 3 catégories : 2% dans les ministères et organismes de protection sociale, 7% dans les
conseils généraux, 6% dans les communs, 15% dans les établissements et services sociaux et
-
médicaux sociaux, 23% dans les services d’aides à domicile*
- plus assistants maternels et familiaux (38%)*
22 – Les acteurs
Statuts :
2 catégories ; publique, privées (avec généralement participation au service public)
plus un « statut » pour les bénévoles : « contrat de volontariat associatif »

(loi du 26 mai 2006)
Une seule profession est expressément réglementée : assistant social

(inscrit dans code de l’action sociale et des familles) ;
enregistrement du diplôme en préfecture, secret professionnel…
Cependant la totalité des professions sociales est soumise à conditions d’accès :

titre professionnel, agrément…
115
22 – Les acteurs

Des formations adaptées :
généralement 3 années après le bac
Quelques diplômes :
CAFDES : certificat d'aptitude aux fonctions de directeur d'établissement ou de service d'intervention sociale
pour la direction du secteur privé
DEIS : diplôme d'Etat d'ingénierie sociale pour fonctions d’expertise, de conseil, d’évaluation…
CAFERUIS : certificat d'aptitude aux fonctions d'encadrement de responsable d'unité d'intervention sociale
pour cadres intermédiaires
116
23 – le fonctionnement du système
231 – les domaines de compétence

2 catégories :
- compétences normatives (définies par législation,

réglementation…) ; s’imposent aux organismes
- compétences de mise en œuvre : attribution par

les établissements et services concernés
Respect d’une certaine cohérence et d’une rationalité ;

décentralisation importante depuis 1982, confirmée par la loi du 13/08/2004.
Mais « la souveraineté politique ne s’exprime qu’en un seul lieu »*(pouvoir central)

(art. 34 et 72 de la Constitution et point confirmé par le Conseil constitutionnel)
Constitution de 1958
Art. 34. - La loi fixe les règles concernant :
les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques; la liberté, le pluralisme et l'indépendance
des médias; les sujétions imposées par la Défense Nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ;
la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de
juridiction et le statut des magistrats ;
l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d'émission de la monnaie.
La loi fixe également les règles concernant :
le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que
les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ;
la création de catégories d'établissements publics ;
les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat ;
les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé.
La loi détermine les principes fondamentaux :
de l'organisation générale de la Défense Nationale ;
de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ;
de l'enseignement ;
de la préservation de l'environnement ;
du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale.
Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de
recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État.
Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes
des administrations publiques.
Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique.
Art. 34-1. - Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique.
Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l'ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet
serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard. 118
Constitution de 1958
Art. 72. - Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les
régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74.
Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de
plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences
qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus
et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.
Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions
essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les
collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement
l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions
législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.
Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque
l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut
autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action
commune.
Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun
des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du
respect des lois.
119
23 – le fonctionnement du système Constitution de 1958

Art. 72-1. - La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par
l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette
collectivité d'une question relevant de sa compétence.
Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence
d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des
électeurs de cette collectivité.
Lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son
organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La
modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs
dans les conditions prévues par la loi.
Art. 72-2. - Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les
conditions fixées par la loi.
Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en
fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque
catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les
conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre.
Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de
ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de
compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée
de ressources déterminées par la loi.
120
La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales.
23 – le fonctionnement du système Constitution de 1958

Art. 72-3. - La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal
commun de liberté, d'égalité et de fraternité.
La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-

et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont régis par l'article 73 pour les
départements et les régions d'outre-mer, et pour les collectivités territoriales créées en application du dernier
alinéa de l'article 73, et par l'article 74 pour les autres collectivités.
Le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII.
La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques
françaises et de Clipperton.
Art. 72-4. - Aucun changement, pour tout ou partie de l'une des collectivités mentionnées au deuxième
alinéa de l'article 72-3, de l'un vers l'autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir
sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été
préalablement recueilli dans les conditions prévues à l'alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé
par une loi organique.
Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur
proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les
électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses
compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l'alinéa
précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une
déclaration qui est suivie d'un débat. 121
Pouvoir normatif de l’Etat
L’art. 5 de la loi du 02/03/1982 attribue à l’Etat

la responsabilité de la politique sociale
Ex : organisation de la protection maternelle et infantile,

de l’aide sociale à l’enfance, attributions des CCAS…
décentralisation RMI-RSA aux départements…
Sur le plan financier : détermination des prestations minimales

et égalité sur le territoire
122
Opposabilité des enveloppes financières pour
les établissements sociaux et médico-sociaux depuis l’ordonnance du 24/04/1996
(LFSS – ONDAM*)
*LFSS : Loi de Financement de la Sécurité Sociale, ONDAM : Objectif National des Dépenses de l'Assurance Maladie123
APA (Allocation Personnalisée d'Autonomie) : CNSA répartit les enveloppes aux départements
Impôts :
depuis la loi de 2003 sur la décentralisation : plus grande autonomie financière
des collectivités territoriales
En cas de transferts d’activités vers collectivités, l’Etat attribue aussi les ressources
équivalentes…
Mais forte augmentation des besoins sociaux et les finances locales se dégradent*
*« La situation financière des départements est grave, elle l’est plus encore dans les départements d’Outre ‐mer où
l’accroissement de la population s’accompagne d’une demande sociale forte et où les bases fiscales sont plus faibles qu’en
métropole. C’est cette question du financement des trois allocations** qui est déterminante. Les départements ne peuvent
accepter de diminuer l’investissement public local pour assurer la solidarité nationale. » - 80ème Congrès de l’Assemblée des
départements de France - Vaucluse, 20 & 21 octobre 2010 - Résolution des Présidentes et Présidents de Conseils généraux
**APA(Allocation Personnalisée d'Autonomie ), PCH(prestation de compensation du handicap), RSA(revenu de solidarité124

active )
Pouvoirs aussi de police

(ex : en matière sanitaire et sociale…)
et de contrôle de légalité (article 72 – alinéa 5 de la Constitution*)

sur les collectivités territoriales mais aussi…
sur les organismes de Sécurité sociale
Le département dispose d’un pouvoir réglementaire

mais il ne peut qu’améliorer les dispositifs
*Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres
du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.
125
Les instruments de programmation
Les schémas d’organisation sociale et médico-sociale (SOSMS)

(lois du 22/07/1983, 06/01/1986 et 11/12/1996 et depuis 2002 art. L. 312-4 et L. 312-5 du code)
Durée max : 5 ans
5 objectifs :
-niveau et évolution des besoins sociaux et médico-sociaux

- bilan de l’offre sociale et médico-sociale
- perspectives et objectifs de développement de l’offre
- création, transformation, suppression d’établissements et services et accueils familiaux
- définition du cadre de coopération et coordination entre établissements et services
126

1 - Les schémas d’organisation sociale et médico-sociale (SOSMS)
(lois du 22/07/1983, 06/01/1986 et 11/12/1996 et depuis 2002 art. L. 312-4 et L. 312-5 du code)
Les SOSMS sont nationaux pour les établissements et services de ce niveau

sinon départementaux
(conseils généraux après concertation avec le représentant de l’Etat)
Un schéma régional regroupe les éléments des schémas départementaux
Les schémas nationaux sont soumis à avis du conseil national de

l’organisation sanitaire et sociale (CNOSS*) et à la caisse nationale
de solidarité pour l’autonomie CNSA) si entre dans son champ
Ce schéma est opposable

*Le Comité National d'Organisation Sanitaire et Sociale définit la carte sanitaire ainsi que le schéma d'organisation sanitaire lorsque celui-ci est
national en donnant son avis aux ministres de la santé et de la Sécurité sociale. Si la carte sanitaire et le schéma d'organisation sanitaire sont
interrégionaux les conseils généraux seront alors interrogés afin de donner leurs opinions. 127

2 – le programme interdépartemental d’accompagnement des handicaps
et de la perte d’autonomie (loi du 11/02/2005)
établit par préfet de région en liaison avec préfets départementaux

et sont opposables
d’autres instruments d’orientation :

programme départemental d’insertion,
plan départemental pour logement social,
plan d’alerte et urgence pour personnes âgées ou handicapées (préfet et président conseil
général pour ce dernier…)
128

L’accès aux prestations
Le département dispose d’une compétence importante

au niveau des prestations légales d’aide sociale :
à l’enfance,
aux familles,
aux personnes âgées (aide ménagère, aide financière aux repas, placement…)
aux personnes handicapées
APA
RSA…
L’Etat dispose de compétence « résiduelle » :

personnes sans domicile, frais d’accueil et d’hébergement des étrangers…
129

L’admission à l’aide sociale
définit notamment par le code et le règlement départemental…
nota : l’aide sociale à l’enfance dispose d’un régime juridique spécifique
1 – la situation du demandeur :
tous les résidents sur le sol français en situation régulière

avec souvent une appréciation par prestation pour les étrangers…
est regardé ;
- « l’état de besoin » du demandeur et la prestation est toujours subsidiaire,
- ses ressources,
- l’obligation alimentaire (avec des exceptions : APA…)…
130

2 – l’admission normale :
concerne ; l’aide sociale :
à l’enfance
aux handicapés
en matière de logement
aux familles
elle est prononcée par le président du conseil général

(ou dans certains cas le préfet)
après établissement de la demande par le CCAS
131

3 – l’admission d’urgence :
pour les personnes handicapées ou âgées ;
maintien à domicile, placement en établissement, aide ménagère
L’admission d’urgence est prononcée par le maire

ensuite le dossier suit un cours normal
132
232 – le financement
3 aspects :
- partage des dépenses entre collectivités publiques

(de plus en plus le principe de « qui décide, paie »)
- imputation des dépenses – domicile de secours
- récupération des prestations soit en cas de retour « à meilleure fortune »

ou sur la succession
133
233 – les établissements sociaux et médico-sociaux
Ils leur faut une autorisation qui a une durée (en général 15 ans)
procédure d’appel à projets (loi HPST du 21/07/2009) : mise en concurrence

(nouveau : approche par le besoin)
autorisation exclusive délivrée par président du conseil général
autorisation conjointe délivrée par président du conseil

général et directeur ARS
134
3 – le contentieux
organisation :
1e instance : commission départementale de l’aide sociale
appel : commission centrale d’aide sociale
cassation : Conseil d’Etat
135
commission départementale :
composition :
président du tribunal de grande instance (ou son représentant)
3 conseillers généraux
3 fonctionnaires de l’Etat désignés par le préfet
136
commission centrale
composition :
président un conseiller d’Etat
5 sections de 4 membres chacune :
2 membres du conseil d’Etat ou Cour des Comptes ou ordre judiciaire
2 membres choisis parmi les fonctionnaires des administrations centrales
137
conclusion
L’aide médicale d’Etat (AME)
À qui s'adresse l'A.M.E. ?
aux ressortissants en situation irrégulière qui rencontrent des difficultés

dans l'accès à la prévention et aux soins
conditions de résidence stable (plus de 3 mois)
et de faibles ressources (<7611 € / an au 01/07/2010 pour 1 personne )
Elle peut aussi être accordée exceptionnellement, à titre humanitaire
138
conclusion
AME : admission ou refus et prestations
les droits prennent effet à la date de dépôt du dossier
pendant un an (faire le renouvellement chaque année), prise en charge à 100 % des soins
médicaux et hospitaliers, dans la limite des tarifs de la Sécurité sociale, avec
dispense d’avance de frais
carte d'admission à l'aide médicale de l'État (AME) sur laquelle figure la photo
Toute absence de réponse de l'Assurance Maladie dans un délai de deux mois suivant l'envoi du dossier
(même incomplet) signifie que la demande d'aide médicale de l'État a été refusée.
En cas de refus, deux mois pour demander un recours gracieux auprès du directeur de la caisse d'Assurance
Maladie et/ou faire un recours contentieux devant la commission départementale d'aide sociale
demande exceptionnelle à titre humanitaire auprès du ministre, la contestation n'est pas possible.
l'admission à l'AME ne permet pas d'obtenir une carte Vitale ou une carte européenne d'assurance maladie
139
conclusion
Le dispositif du médecin traitant et du parcours de soins coordonnés n'est pas

applicable aux bénéficiaires de l'AME.
Cependant, si admission à l'AME pour la part complémentaire (dans le cadre

du maintien de droits l'année suivant l’affiliation à un régime obligatoire),
soumission au dispositif du médecin traitant.
À noter : tous les professionnels de santé ont l'obligation d'accueillir les

bénéficiaires de l'AME.
140
conclusion
Les soins urgents
pas admis à l'AME, prise en charge des soins urgents à l'hôpital

(hospitalisation ou consultation en établissement de santé).
Les soins urgents pris en charge sont :
les soins dont l'absence mettrait en jeu le pronostic vital ou pourrait conduire à l'altération grave et
durable de votre état de santé ou de celui d'un enfant à naître ;
les soins destinés à éviter la propagation d'une maladie à l'entourage ou à la collectivité (exemple : la
tuberculose) ;
tous les soins d'une femme enceinte et d'un nouveau-né : les examens de prévention réalisés pendant et
après la grossesse, l'accouchement ;
les interruptions de grossesse (volontaires ou pour motif médical) ;
les soins dispensés à des mineurs.
141
bibliographie
Quelques ouvrages récents :

L’Aide sociale aujourd'hui
Auteur(s) : Jean-Pierre HARDY, Jean-Marc LHUILLIER, Amédée THÉVENET
Éditeur : ESF(01/07/2010 ), 480 pages - 29 €
Droit de l'aide et de l'action sociales

Michel Borgetto, Robert Lafore
Editeur : Montchrestien, 7e édition (19 mai 2009)
740 pages – 38 €
Sans oublier le Code de l’action sociale et des familles-Légifrance (http://www.legifrance.gouv.fr/)
Revue française des affaires sociales

Revue :
publiée par la Documentation française 142
bibliographie
Ouvrage thématique : Guide de l'Aide sociale à l'enfance

Pierre Verdier, Fabienne Noé
Editeur : Dunod - 6e édition (20 février 2008)
525 pages – 42 €
Ouvrages pour le débat :

La montée des incertitudes :
Travail, protections, statut de l'individu
Robert Castel
Editeur : le Seuil (5 mars 2009) – 457 pages – 23 €
et l’insécurité sociale, qu’est-ce qu’être protégé ?

Editeur : le Seuil (septembre 2003) – 96 pages – 10,5 €
L'esprit de Philadelphie - La justice sociale face au marché total

Alain Supiot
Editeur : le Seuil (7 janvier 2010) – 178 pages – 13 €
143

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sommaire

1 – Le cadre de l’aide (et de l’action) sociale

12 – Le positionnement dans la protection sociale et les grands principes

21 – le cadre institutionnel : décentralisation/déconcentration

221- Les organes :

Etat, collectivités locales, institutions sociales (publiques-privées…)

222 –Les personnels sociaux

231 – Les domaines de compétence

233 – Les établissements

Les émois de l’opinion, les actions gouvernementales ou les évolutions de la société

ce qui conduit à des modifications auxquelles les acteurs doivent s’adapter.

Ex. : disparition du RMI et de l’API et création RSA, évolution du droit au logement…

De plus il s’agit d’un domaine spécifique : concerne souvent

En 1945 mise en place de la Sécurité sociale ; avenir de l’aide et de l’action sociale ?

Objectif Sécu : généralisation à l’ensemble de la population

Constat dès 1953 : couverture universelle non assurée

Donc l’aide et l’action sociale retrouvent leur utilité et leur légitimité

Pour certains ; image négative (marginal, indigent…)

Pour d’autres ; charité, bienfaisance…en vers les faibles

Dispositif souvent méconnu car complexe

Mais forme avec la Sécurité sociale et la mutualité

Très tôt il a été reconnu le droit de chacun à l’aide de la collectivité

Liens forts entre démocratie et fraternité – solidarité ;

Au niveau des procédures, nous avons une rencontre : individu-collectivité publique.

Cette approche va être quelque peu « brouillée » par la création de la

et la mise en place d’approches assurantielles. Ce qui va conduire les

Il n’existe pas de définitions précises de l’aide sociale et de l’action sociale

Ensemble des dispositifs d’aides mis en place par la collectivité à destination

généralement la définition est beaucoup plus « floue »

De même certaines prestations de Sécurité sociale sont versées avec conditions

Par conséquent la frontière est difficile à définir !

Plusieurs visions très différentes existent :

- une approche « étroite » en excluant toutes les prestations de Sécurité sociale

- ou une approche plus large (avec certaines prestations de Sécurité sociale)

Place dans la société ; origines anciennes…

Aide sociale, action sociale… origines anciennes et considérations

Au Moyen Age : rôle de l’Eglise (charité…) ; création d’établissements

pour soulager les pauvres et faire reculer la mendicité à Paris :

création du Grand Bureau des Pauvres en 1544* (François 1er )

…et une obligation de travailler pour les indigents

Puis en 1662 ; «… injonction donnée à tous les bourgs et villes

« …l’homme ne s’accomplit qu’avec la société »…

Voir écrits de Montesquieu**

et la déclaration des droits de l’homme

Place dans la société ; vers une laïcisation… :

Puis coup d’arrêt jusqu’à la 2e république (résurgence des idées libérales), le

Il créa néanmoins (en opposition à l’idée révolutionnaire de l’assistance nationale)

Réaffirmation des principes révolutionnaires mais Barricade à Paris en février 1848,

Malgré tout ; création, en 1949, d’une caisse nationale des retraites

Mais aussi droit de vote des hommes, 2e abolition de l’esclavage*…

« Le solidarisme[1] est une philosophie de pensée due à Léon Bourgeois au début

Accidents du travail en 1898, retraites ouvrières et paysannes en 1910,

assistance médicale gratuite en 1893,

réorganisation du service d’assistance à l’enfance en 1904,

assistance aux vieillards, infirmes et incurables en 1905,

aide aux femmes en couches privées de ressources (à la charge du département)

- le bureau d’assistance pour l’aide obligatoire (création en 1893)

- le bureau de bienfaisance pour le reste (création en 1796)

Mais aussi : charte de la mutualité en 1898,

création des syndicats en 1884,

réglementation du travail des femmes dans l’industrie

réglementation travail des enfants en 1874

conventions collectives (loi de1919 mais application concrète en 1936) et