REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA

Tanindrazana – Fahafahana – Fandrosoana

--------------------
République de Madagascar
------------------
Ministère de l’Intérieur
------------------

FONDS DES NATIONS UNIES POUR L’ENFANCE (UNICEF)

ÉVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE ET PROPOSITION

DES ORIENTATIONS POUR LE PASSAGE A L’ECHELLE DU
PROGRAMME EKA Y COMPRIS L’INFORMATISATION DE
L’ÉTAT CIVIL

Dominique GOMIS, Chercheur en Sciences Sociales, Consultant

dgomis@hotmail.com

Mars 2009

 
 SOMMAIRE

ABREVIATIONS ET SIGLES .................................................................................................................. 2

REMERCIEMENTS.................................................................................................................................. 3
RESUME EXECUTIF ............................................................................................................................... 4
I. RAPPEL DES RESULTATS ATTENDUS ET DE LA METHODOLOGIE ........................................... 10
1.1 But de l’évaluation ....................................................................................................................... 10
1.2 Résultats attendus ....................................................................................................................... 10
1.3 Méthodologie de l’évaluation ....................................................................................................... 10
1.3.1 L’approche qualitative........................................................................................................... 10
1.3.2 L’approche quantitative ........................................................................................................ 13
1.3.3 Les limites de l’évaluation..................................................................................................... 14
II. RESULTATS AUXQUELS LE PROGRAMME EKA Y COMPRIS L’INFORMATISATION DE L’ETAT
CIVIL A CONTRIBUE ............................................................................................................................ 15
2.1 Résultats en rapport avec la création d’un environnement susceptible d’engendrer un grand effort
national de réponse ........................................................................................................................... 15
2.1.1 Réalisations en matière de création d’un environnement susceptible d’engendrer un grand
effort national de réponse .............................................................................................................. 15
2.1.2 Les insuffisances en matière de création d’un environnement susceptible d’engendrer un
grand effort national de réponse.................................................................................................... 25
2.2 Résultats en matière d’ERN......................................................................................................... 31
2.2.1 Le volume des résultats obtenus en matière d’ERN sur l’ensemble de l’île ......................... 31
2.2.2 Taux de performance en matière d’ERN .............................................................................. 34
2.2.3 Couverture géographique des interventions en matière d’ERN à Madagascar .................... 36
2.2.4 Les insuffisances en matière d’ERN ..................................................................................... 40
2.3 Résultats atteints en matière d’ESN ............................................................................................ 42
2.3.1 Performances en matière d’ESN entre 2007 et 2008 sur l’ensemble de l’île ........................ 42
2.3.2 Les insuffisances en matière d’ESN ..................................................................................... 48
2.4 Témoignages, appréciations et perceptions des interventions réalisées ..................................... 53
2.4.1 Quelques témoignages à propos de l’impact et de la valeur ajoutée du programme ........... 53
2.4.2 Adhésion et engagement des communautés ....................................................................... 54
2.4.3 Perception du programme EKA et appréciation des services d’état civil .............................. 56
2.4.4 Quelques exemples de bonnes pratiques constatés sur le terrain ....................................... 58
2.5 Le rôle joué par l’UNICEF dans la réhabilitation de l’enregistrement des naissances à
Madagascar ....................................................................................................................................... 60
III. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ...................................................................................... 62
3.1 Conclusion ................................................................................................................................... 62
3.2 Recommandations ....................................................................................................................... 63
IV. ANNEXES ........................................................................................................................................ 68
4.1 Les outils de collecte et de synthèse des données qualitatives ................................................... 68
4.2 Les grilles de collecte des données quantitatives ........................................................................ 73
4.3 Cartographie des stations radio et TV à Madagascar .................................................................. 88
4.4 Etat des lieux concernant la problématique de l’accès à la citoyenneté des plus démunis à
Antanatanarivo et pistes de réflexion en vue d’améliorer la situation ................................................ 89

1
ABREVIATIONS ET SIGLES

BMH : Bureau Municipal d’Hygiène

CAGT : Coordinateur d’Aménagement Général du Territoire
CDE : Convention relative aux Droits des Enfants
CIM9 : Classification Internationale des Maladies version 9
CIN : Carte d’Identité Nationale
CISCO : Circonscription Scolaire
CSB : Centre de Santé de Base
CRJ : Club des Jeunes Reporteurs
CRI : Certificat de Recherche Infructueuse
CUA : Communauté Urbaine d’Antananarivo
DAGT : Directeur d’Aménagement Général du Territoire
DELPOP : Délégué à la Population
DHS : Demographic and Health Survey
ECV-info : Logiciel d’Etat-Civil
EKA : Ezaka Kopia ho an'ny Ankizy "Oui pour la copie des enfants". Copie en
malgache est utilisé pour l’acte de naissance
ERN : Enregistrement Rétroactif des Naissances
ESN : Enregistrement Systématique des Naissances
FFR : Fiche Familiale de Recensement
IEC/CCC : Information, Education et Communication pour le Changement de
Comportement
INSTAT : Institut National de la Statistique
INSPC : Institut National de Santé Publique et Communautaire
MAP : Madagascar Action Plan
MEFB : Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget
MTPC : Ministère des Télécommunications, des Postes et de la Communication
MICS : Multiple Indicators Cluster Survey
MINESEB : Ministère de l'Enseignement Secondaire et de l'Education de Base
MIRA : Ministère de l'intérieur et de la Réforme Administrative
MINJUSTCE : Ministère de la Justice
MINSAN : Ministère de la Santé
MSR : Maternité Sans Risque
OEC : Officier d'Etat Civil
ONG : Organisation Non Gouvernemental
PA : Province Autonome
PCLS : Président du Comité Local de Sécurité (Président de fokontany)
S&E : Suivi et évaluation
SEC : Secrétaire d'Etat Civil
SSD : Services de Santé du District
TPI : Tribunal de Première Instance
TV : Télévision
RRI : Rapid Results Initiatives
UNDP : Programme des Nations Unies pour le Développement
UNICEF : Fonds des Nations Unies pour l’Enfance
ZAP : Zone d’Animation Pédagogique

2
REMERCIEMENTS

La présente évaluation a été réalisée à la demande du Programme national de réhabilitation de

l’enregistrement des naissances et financé par le Fonds des Nations Unies pour l’Enfance.
C’est pourquoi nous tenons d’abord à présenter nos remerciements à Monsieur le Directeur du
Programme ; à Monsieur Bruno MAES, Représentant Résident du Bureau UNICEF à
Madagascar.

Nos remerciements s’adressent ensuite à Madame Valérie TATON, Représentante Adjointe

du Bureau UNICEF à Madagascar ; à Madame Casimira BENGE, Chief of Child Protection
& Gouvernance ; à Madame Arisoa RAOELISON, Administrateur du Programme
« Gouvernance pour la Protection de l’Enfance »/UNICEF et à Monsieur RAMBELOSON
Moïse Marie R., Coordonnateur du Programme National « Ezaka Kopia ho an’ny
Ankizy »/Ministère de l’Intérieur.

Nous adressons également un grand merci à toutes les personnes qui nous ont permis de
collecter les données dans le cadre de cette évaluation notamment les Chefs de Région et
DAGT/CAGT ; Madame Thérèse RASOANIRINA, Chef de Service de l’IEC/Ministère de la
Télécommunication, des Postes et de la Communication pour son appui dans le recueil des
données auprès des stations radio et TV à travers le pays ; et à Gaétan, informaticien du
bureau de coordination nationale du programme EKA.

Lors de nos descentes dans les communes et dans les fokontany1, nous avons bénéficié de
l’hospitalité et de la bienveillante attention des autorités à tous les niveaux (Central, Région,
District, Communes, Fokontany), des officiers et secrétaires d’état civil et des communautés
de manière générale à qui nous disons merci pour l’accueil.

Merci enfin à vous toutes et à vous tous que nous n’avons pas cité ici mais dont l’apport a été
déterminant pour la réussite de cette évaluation.

1
A Mdagascar, le fokontany est la plus petite circonscription administrative
3
RESUME EXECUTIF

Ce rapport s’inscrit dans le cadre de l’évaluation du programme national de réhabilitation de

l’enregistrement des naissances à Madagascar. Ce programme a démarré en juin 2004 et vise
deux objectifs généraux liés respectivement à : (1) l’enregistrement rétroactif des naissances
de tous les enfants de moins de 18 ans sans acte de naissance et, (2) la systématisation de la
déclaration des naissances dans le délai légal après la naissance de l'enfant.

Il est attendu que cette évaluation fournisse des recommandations stratégiques et

opérationnelles pour améliorer l’efficacité du processus de mise en œuvre du programme pour
assurer son passage à l’échelle.

L’évaluation a utilisé une méthodologie combinant les approches qualitative (pour recueillir
les témoignages, appréciations et perceptions des activités menées à partir d’une posture
d’écoute active de la part du consultant évaluateur) et quantitative (pour faire le bilan des
interventions).

Les résultats auxquels le programme EKA y compris l’informatisation de l’état civil a

contribué sont de trois ordres : (1) les résultats en rapport avec la création d’un environnement
susceptible d’engendrer un grand effort national de réponse à l’enregistrement des naissances;
(2) les résultats en matière d’ERN ; et (3) les résultats en matière d’ESN.

Dans le cadre de la création d’un environnement susceptible d’engendrer un grand effort

national de réponse à l’enregistrement des naissances, les résultats portent sur : (1) le
leadership par les plus hautes autorités du pays à tous les niveaux à l’échelle nationale et par
les partenaires à l’échelle globale pour motiver les uns et les autres à agir et pour mobiliser les
ressources ; (2) le plaidoyer pour construire l’engagement politique aux niveaux national et
global en vue de fournir l’appui financier et technique adéquat ; (3) la coordination pour
appuyer le Ministère de l’Intérieur dans la mise en œuvre des activités relatives au programme
EKA y compris l’informatisation de l’état civil ; (4) l’accroissement des ressources et la
réhabilitation voire l’informatisation de l’état civil pour pérenniser les efforts et offrir un
service de qualité en matière d’enregistrement des naissances; (5) les activités de formation et
de sensibilisation ont renforcé les capacités locales sur les procédures légales en matière
d’enregistrement des naissances, sur l’importance du droit de l’enfant à être enregistré à la
naissance et de l’obligation des parents et des autres responsables, etc.

Parmi les insuffisances constatées au cours de cette évaluation dans le cadre de la création
d’un environnement susceptible d’engendrer un grand effort national de réponse à
l’enregistrement des naissances, il y a : (1) l’absence de système national de suivi &
évaluation et la timidité des activités de supervision; (2) le caractère modeste des moyens dont
dispose le Bureau de Coordination Nationale au regard de ses attributions ; (3) la faible
vulgarisation des réformes et des directives d’application ; (4) à l’exception de deux
Ministères, les activités liées à EKA ne figurent pas dans le plan de travail des Ministères
impliqués2 dans la mise en œuvre du programme EKA ; (5) la campagne d’IEC se focalise sur
la diffusion de spots radio et TV et reste très timide dans la zone d’Antananarivo.

2
Avec le découpage ministériel en vigueur au moment de la rédaction de ce rapport, ces Ministères sont :
Ministère de l’Intérieur/Bureau National de Coordination, Ministère de la Décentralisation, Ministère de la
Justice, Ministère de l’Education Nationale, Ministère de la Santé, Planning Familial et de la Protection Sociale,
4
Dans le cadre des ERN, la démarche consiste à : (1) identifier, à travers le recensement, tous
les enfants âgés de moins de 18 ans dont les naissances ne sont pas encore enregistrées à l’état
civil, (2) constituer pour chaque enfant de mois de 18 ans sans acte de naissance un dossier à
partir duquel le jugement est rendu au cours d’une audience foraine, (3) transcrire les
jugements rendus au cours des audiences foraines, et (4) délivrer les copies.

En termes de volume, les résultats obtenus montrent clairement que ceux de la seule année
2008 sont largement supérieurs à ceux de la période allant de 2004 à 2007 réunis pour
l’ensemble de ces indicateurs ci-dessus mentionnés. Plusieurs éléments expliquent ces
résultats probants en termes de volumes des réalisations dans le cadre ERN en 2008. Parmi
eux, on peut citer, entre autres: (1) les leçons apprises et enseignements tirés de la mise en
œuvre du programme ; (2) les effets des réformes réglementaires notamment l’adoption de la
loi N°2007-040 du 14 janvier 2008 conférant compétence aux Chefs de Districts pour tenir
des audiences foraines ; (3) l’extension de l’appui de l’UNICEF pour l’année 2008, etc.

Le bilan des activités des ERN réalisées en 2008, mentionné dans le graphique 6 de ce
rapport, montre que parmi les 738.809 enfants âgés de 0 à 18 ans sans acte de naissance
recensés, un peu plus du quart (28 %) a pu se voir délivré une copie d’acte de naissance. Par
contre, pour 66 % de ces enfants recensés sans acte de naissance le jugement est déjà rendu.
C’est surtout au niveau de la transcription et de la délivrance des copies qu’il y a des lenteurs
dans le processus de mise en œuvre des ERN.

Les insuffisances en matière d’ERN portent sur : (1) la faiblesse des performances au cours
des trois premières années de mise en œuvre du programme EKA ; (2) des inégalités énormes
dans les taux de couverture géographique des interventions quel que soit l’indicateur ; et (3)
les comités EKA locaux n’utilisent pas toujours les outils de recensement.

En matière d’ESN, parmi les indicateurs clefs pour lesquels les données statistiques sont
disponibles, il y a : (1) le nombre de naissances déclarées ; (2) le nombre de déclarations de
naissances enregistrées à l’état civil ; et (3) le nombre de premières copies d’actes de
naissance délivrées.

Pour ces trois indicateurs, les résultats de l’année 2008 sont de loin très nettement meilleurs à
ceux de 2007 en termes de volume des réalisations accomplies. Cependant, en comparant les
trois indicateurs, il ressort que le nombre d’actes de naissance délivrés reste très peu, ce qui
confirme les résultats de la composante ERN sur les lenteurs dans la délivrance des copies.

Les organisations communautaires qui impulsent et suivent systématiquement la mise en

œuvre des interventions ont été mises en place dans les districts, communes et fokontany
couverts par le programme. Celles-ci seraient chargées de recenser les femmes enceintes et de
les inciter à accoucher au centre de santé, à déclarer la naissance dans le délai légal, etc.

Parmi les insuffisances en matière d’ESN, il y a : (1) une très faible disponibilité des
données ; (2) l’absence d’une étude récente d’envergure nationale pour mesurer l’incidence
du programme ; et (3) malgré les sensibilisations et les mesures incitatives, les accouchements

Ministère de la Télécommunication, des Postes et de la Communication, Ministère de l’Economie, du Commerce

et de l’Industrie/INSTAT
5
se font encore majoritairement chez les matrones ; (4) les comités EKA tout comme les
organisations communautaires s’occupent très peu des activités ESN ; et (5) les outils de
collecte des données dans le cadre des ESN sont très faiblement utilisés.

Au cours de cette évaluation, la parole a été donnée aux principaux acteurs impliqués dans la
mise en œuvre du programme EKA (ceux qui sont affectés, ceux qui sont responsables et
ceux qui interviennent) pour leur permettre de dire ce qu’ils pensent de ce programme.

Le rôle joué par l’UNICEF dans la réhabilitation de l’enregistrement des naissances à

Madagascar a été également passé en revue.

Les recommandations issues de cette évaluation sont formulées selon les orientations ci-
dessous : (1) organiser des ateliers de restitution des résultats de l’évaluation et d’élaboration
de plans d’action de mise en œuvre des recommandations ; (2) entreprendre des actions pour
assurer la systématisation de l’enregistrement des naissances, la collecte et la remontée
régulière des données ; (3) mener des actions d’interventions ciblées pour d’une part assurer
la transcription des jugements rendus et la délivrance des copies et d’autre part concentrer les
efforts dans les régions où les taux de couverture géographique des interventions restent
faibles ; (4) améliorer la qualité des services de l’état civil et accélérer le processus
d’informatisation ; et (5) opérationnaliser le système de suivi & évaluation et accompagner le
processus de mise en œuvre du programme EKA par la recherche pour orienter les
interventions.

6
INTRODUCTION

L’évaluation qui fait l’objet de ce rapport est financée par le Fonds des Nations Unies pour
l’Enfance (UNICEF) à Madagascar à la demande du Programme National de Réhabilitation
de l’Enregistrement des Naissances ou « Ezaka Kopia ho an’ny Ankizy » (EKA). Elle a été
réalisée avec l’appui d’un consultant et s’est déroulée de novembre 2008 à février 2009. Il est
attendu que les résultats permettent d’orienter les actions pour que l’assistance technique
fournie en matière d’enregistrement des naissances des enfants et de l’informatisation de l’état
civil puisse être la plus pertinente possible.

A Madagascar, le non enregistrement des enfants à la naissance constitue un problème majeur

au niveau national. Selon l’enquête MICS de 2000, le nombre d’enfants de moins de 18 ans
non enregistrés à la naissance était estimé à 2 500 000 enfants. Selon le MAP, 33% des
enfants de moins de 18 ans seraient non enregistrés à la naissance. En 2004, l’EDS3 a estimé à
25% la proportion des enfants de moins de 5 ans non enregistrés à la naissance et la situation
serait plus alarmante en milieu rural. Les causes de cette situation seraient liées, d’une part, à
l’ignorance des parents et, d’autre part, à des problèmes structurels tels que l’inadéquation des
textes légaux et règlementaires et les dysfonctionnements de l’administration4.

Pour se donner les moyens de parvenir à l’enregistrement des naissances de tous les enfants5,
le programme EKA a été élaboré avec le soutien de l’UNICEF, adopté par le Conseil du
Gouvernement et officiellement lancé en juin 2004. Ce programme d’envergure nationale vise
deux objectifs généraux liés respectivement à : (1) l’enregistrement rétroactif des naissances
de tous les enfants de moins de 18 ans sans acte de naissance et, (2) la systématisation de la
déclaration des naissances dans le délai légal6 après la naissance de l'enfant. Les objectifs
spécifiques permettant de concrétiser ces deux objectifs généraux peuvent être présentés en
trois niveaux : (1) les objectifs spécifiques communs à ces deux objectifs généraux7, (2) les
objectifs spécifiques relatifs à la systématisation de la déclaration des naissances8 et (3) les

3
Enquête Démographique et de Santé, 2003-2004
4
Ministère de la Population, de la Condition féminine et de l’Enfance, Etude sur la connaissance, l’attitude et les
pratiques des parents vis-à-vis de l’enregistrement des naissances et sur le fonctionnement des services de l’état
civil, mars 2000.
5
L’enregistrement des naissances constitue pour les enfants non seulement une dimension importante de leur
protection, mais également une composante qui influe à terme sur la démocratie et le développement
6
Ce délai est de 12 jours après la naissance de l’enfant.
7
Il s’agit de : (1) parvenir à vulgariser les dispositions législatives et réglementaires relatives au droit de l’enfant
relatif à l’enregistrement de sa naissance sur l’ensemble du territoire, (2) mettre en place et opérationnaliser au
niveau communautaire un système d’impulsion, de suivi, de collecte, et de remontée des données et indicateurs,
(3) amener et impliquer les présidents des fokontany à être des autorités et des accompagnateurs actifs, (4)
contribuer au renforcement des capacités des mairies pour effectuer selon les normes législatives et
réglementaires, les activités relatives à l’enregistrement de naissance et (5) contribuer à la réforme de la
législation en matière d’état civil dans le sens de l’assouplissement des procédures.
8
Dans un délai de 12 jours, la naissance d’un enfant doit être enregistrée à l’état civil. Une copie de naissance
devra lui être délivrée de suite. Cette systématisation de déclaration de naissances a pour objectifs spécifiques de:
(1) contribuer à la mise en place dans les communautés de base d’organisations communautaires qui impulsent et
suivent systématiquement la déclaration des naissances à travers les actions solidaires et pérennes (ceci a pour
corollaire un engagement des centres d’état civil à délivrer les copies de naissances de façon systématique et
organisée), (2) contribuer à l’implication du Secteur de la Santé pour l’enregistrement des naissances des enfants
et prendre en considération et valoriser les pratiques traditionnelles autour de l’accouchement par la
responsabilisation des matrones à aider les parents dans le respect et l’application de la déclaration de naissance
de l’enfant, et (3) contribuer à l’implication du Secteur de l’Education pour l’enregistrement des naissances des
7
objectifs spécifiques relatifs à l’enregistrement rétroactif des naissances9. En plus de ce
programme, l’Etat de Madagascar, avec le soutien de partenaires financiers, a initié un
processus d’informatisation de l’état civil.

Aussi bien dans le cadre du programme EKA que de l’informatisation des services de l’état
civil, les résultats réels des actions menées jusqu’ici sont difficilement appréciables et il y a
des soucis d’amélioration de l’efficacité de ce qui se fait. Egalement, le Madagascar Action
Plan (MAP) s’est fixé l’objectif d’avoir «zéro enfant sans copie d’acte de naissance, d’ici
2012». C’est dans le cadre de ce contexte que s’inscrivent les motivations de cette évaluation
qui envisage apporter des éléments de réponse aux questions ci-dessous :

1. Où en est-on aujourd’hui par rapport à l’enregistrement rétroactif et l’enregistrement

systématique des naissances et quels sont les éventuels blocages et recommandations
pour améliorer le processus?

2. Quels sont les outils produits et quel bilan peut-on faire de leur utilisation?

3. En se référant au circulaire numéro 788 MJ/CAB du 29 Décembre 1961 sur l’état civil
qui autorise les déclarations groupées des naissances, quelle est la pertinence et la
faisabilité des déclarations groupées des naissances en zone rurale?

4. Quels sont les points forts/opportunités, les contraintes/blocages des structures de mise
en œuvre du programme aux différents niveaux d’intervention (cellules de veilles
communautaires, comités EKA existants aux niveaux des fokontany, communes,
districts, régions et au niveau national), quels bilan et recommandations?

5. Quelles sont les capacités institutionnelles du Bureau de Coordination Nationale et

quelles sont les recommandations pour apporter des améliorations?

6. Quel est le niveau d’exécution par les Ministères concernés de leurs attributions
prévues dans le Document de programme EKA?

7. Quelle appréciation peut-on faire des avantages comparatifs entre les moyens
financiers consentis, les activités réalisées et les effets produits, étant entendu que
l’enregistrement des naissances constitue une obligation tant pour les parents que pour
les services concernés ?

8. Quelle est la valeur ajoutée de l’utilisation du logiciel mis en place pour informatiser
la gestion de l’état civil (naissances, décès) et quelles sont les recommandations pour
son utilisation optimale?

enfants en assurant la participation de l’enfant et que le programme scolaire sur le volet enregistrement de
naissance soit effectif.
9
Les objectifs spécifiques identifiés pour assurer la réussite de l’enregistrement rétroactif des naissances sont
de : (1) parvenir à identifier de façon systématique et régulière dans chaque fokontany tous les enfants âgés de
moins de 18 ans dont les naissances ne sont pas encore enregistrées à l’état civil/Mairie, (2) parvenir à réaliser un
jugement supplétif pour ces enfants, y compris la tenue systématique des fichiers des enfants non enregistrés et
des demandes de jugement supplétif de naissance par les mairies, (3) parvenir à délivrer «une copie de
naissance» à chaque enfant cible.

8
Pour mieux se donner les moyens d’apporter des éléments de réponse à ces différentes
questions, l’évaluation a utilisé une méthodologie combinant les approches qualitative et
quantitative. La démarche qualitative a été de type participatif pour recueillir les témoignages,
appréciations et perceptions des activités menées à partir d’une posture d’écoute active de la
part du consultant évaluateur. La démarche quantitative a été utilisée dans le cadre du recueil
et de l’exploitation des données statistiques pour faire le bilan des interventions.

La revue de la littérature sur les thématiques de l’évaluation et la compilation des documents

du programme EKA notamment les plans et rapports d’activités ont été également effectuées.

Le premier chapitre de ce présent rapport fait un rappel sur le but et les résultats attendus de
l’évaluation. Il présente également la méthodologie utilisée et les limites de cette évaluation.
Le deuxième chapitre quant à lui fait le point sur les résultats auxquels le programme EKA a
contribué tandis que le troisième présente la conclusion et les recommandations de cette
évaluation.

9
I. RAPPEL DES RESULTATS ATTENDUS ET DE LA METHODOLOGIE

1.1 But de l’évaluation

Il s’agit d’effectuer l’évaluation du programme EKA y compris l’informatisation des services

de l’état civil en vue d’appuyer l’UNICEF et ses partenaires institutionnels dans la fourniture
de l’assistance technique pour soutenir la mise en œuvre de ce programme.

1.2 Résultats attendus

Faire des recommandations stratégiques et opérationnelles pour améliorer l’efficacité du

processus de mise en œuvre du programme EKA y compris l’informatisation de l’état civil
afin d’en faciliter l’extension.

1.3 Méthodologie de l’évaluation

Comme indiqué en introduction, la méthodologie de cette évaluation a combiné les approches

qualitative et quantitative.

1.3.1 L’approche qualitative

La démarche qualitative a été utilisée pour recueillir les témoignages, appréciations et

perceptions qu’ont les différents acteurs des activités menées dans le cadre du programme
EKA y compris l’informatisation des services de l’état civil.

Plusieurs techniques ont été retenues pour la collecte des données qualitatives sur le terrain. Il
s’est agi: (1) des entretiens individuels approfondis, (2) des groupes de discussions dirigées,
(3) des observations, et (4) des séances d’analyse participative des résultats au cours des
restitutions de partage, de validation et de discussion sur les perspectives d’orientation.

Les outils de cette collecte des données sont : (1) les guides d’évaluation auprès des acteurs au
Niveau Central, (2) les guides d’évaluation auprès des acteurs des niveaux région, district et
commune (autorités politico-administratives et des responsables des services de la santé, de
l’éducation et des organisations de la société civile), (3) le guide d’évaluation auprès du staff
EKA aux niveaux région, district, commune et fokontany, et (4) le guide d’évaluation auprès
des communautés au niveau fokontany. Ces différents guides de collecte sont en annexe du
rapport.

Pour chacun de ces outils, une grille de synthèse a été élaborée. Elle fait le point sur les points
forts, les points faibles et les recommandations.

L’évaluation qualitative a porté sur les trois niveaux suivants :

a) Le niveau central où certains membres du Comité des Directeurs et du Noyau

Technique national ont été interrogés. Ceux-ci proviennent principalement du

10
 Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation/Bureau National de Coordination10,
du Ministère de la Justice, du Ministère de l’Education Nationale, du Ministère de la
Santé, du Planning Familial et de la Protection Sociale, du Ministère de la
Télécommunication, des Postes et de la Communication, du Ministère de l’Economie,
du Commerce et de l’Industrie/INSTAT et des staffs de l’UNICEF et de l’UNDP.

b) Le niveau Régions/Districts/Communes où les acteurs interrogés ont été les Chefs de

Région/CAGT ou DAGT ; les Chefs de District ; les Maires, les Officiers d’état Civil,
les Secrétaires d’état civil, Membres du conseil communal, Elus, Juges ; les Médecins,
les Agents de santé, les Sages-femmes, les Enseignants, les Chefs de CISCO, les
Chefs ZAP, les Directeurs d’écoles, les Membres des organisations de la société civile
et les différents autres membres des comités EKA aux niveaux Région, District et
Commune.

c) Le niveau Fokontany où les principaux acteurs interrogés ont été les membres de
cellules communautaires du programme et les Communautés (les parents, les femmes
enceintes, les enfants y compris les élèves, les présidents du fokontany, les matrones,
les chefs traditionnels, les membres des cellules de veille, etc.).

Les critères ci-dessous ont été utilisés pour faire le choix des sites de l’évaluation qualitative :
(1) l’ancienneté par rapport à la mise en œuvre du programme EKA, (2) les indicateurs par
rapport aux résultats atteints (là où ça marche bien, là où ça marche moyennement bien et là
où ça ne marche pas bien), et (3) un fokontany de localisation du service de l’état civil et un
fokontany périphérique (environ 15 à 20 km) de cette même commune.

L’évaluation s’est faite suivant deux missions de séjour à Madagascar du consultant

évaluateur.

Le premier séjour (du 16 novembre au 23 décembre 2008) a été l’étape de familiarisation avec
les orientations de l’évaluation, de prise de contacts et discussions préliminaires, de
proposition de la méthodologie de l’évaluation, d’organisation d’une rencontre de recueil des
inputs et de validation de la méthodologie de collecte des données qualitatives de l’évaluation,
de collecte et d’analyse participative des données qualitatives dans les sites mentionnés dans
le tableau 1 ci-dessous, et de restitution de quelques résultats préliminaires des données
qualitatives collectées.

Pour le deuxième séjour (du 18 janvier au 19 février 2009), il était attendu qu’il soit consacré
à la finalisation de l’évaluation avec notamment la collecte des données quantitatives pour
faire le bilan des interventions du programme et la collecte des données qualitatives dans la
partie sud de l’île. Même s’il n’a pas été possible d’organiser la mission de collecte des
données qualitatives au sud de l’île pour des raisons liées à la situation politique durant cette
période, plusieurs activités ont été menées conformément au calendrier de la mise en œuvre
des activités durant ce second séjour : (1) proposition et validation des grilles de collecte des
données quantitatives, (2) collecte et analyse des données quantitatives, (3) collecte des
données qualitatives auprès de certains acteurs au niveau de Antananarivo qui n’avaient pas
pu être interrogés au cours du premier séjour (RRI, ONG, Tribunal de Première Instance

10
Au moment de la collecte des données qualitatives pour les besoins de cette évaluation (novembre et décembre
2008), ce ministère n’était pas encore scindé en deux comme c’est le cas au moment de la rédaction de ce
rapport (février 2009).
11
d’Antananarivo, UNDP, INSTAT, Ministère des Télécommunications, des Postes et de la
Communication, Projet d’Appui à l’Amélioration des Services d’Etat-Civil, etc.), et (4)
rédaction du rapport préliminaire, de recueil des inputs et de finalisation du rapport de
l’évaluation.

Les tableaux 1 et 2 ci-dessous font respectivement le point sur les sites choisis et visités et sur
le bilan de la collecte des données qualitatives.

Tableau 1 : Sites choisis et visités dans le cadre de la collecte des données qualitatives

Communes Centres d’état civil Fokontany

Régions/Districts
Vakinankaratra / - Commune urbaine Centre d’état civil de la Commune Antanetibe
Antsirabe I et II d’Antsirabe I urbaine d’Antsirabe I Toavala
- Commune rurale
d’Andranomanelatra
SAVA /Andapa/ - Commune urbaine - Centre d’état civil de la Ambodisatrana
Sambava d’Andapa Commune rurale
- Commune rurale d’Ambodiangezoka
d’Ambodiangezoka - Centre d’état civil de la
- Commune rurale Commune urbaine d’Andapa
d’Ankiakabe Nord - Centre d’état civil de la
- Commune rurale de Commune rurale d’Ankiakabe
Marovato - Centre d’état civil de la
- Commune rurale de Commune rurale de Marovato
Nosiarina - Centre d’état civil de la
- Commune rurale Commune rurale de Nosiarina
d’Ambohimalaza - Centre d’état civil de la
Commune rurale d’Ambohimalaza
Atsinanana/ - Commune urbaine de - Centre d’état civil de la Ambodiantafana
Toamasina II Toamasina I Commune suburbaine de
- Commune Sub-urbaine Toamasina II
Toamasina II - Centre d’état civil de la
- Commune rurale Commune urbaine de Toamasina I
d’Antetezambaro - Centre d’état civil de la
Commune rurale d’Antetezambaro
Boeny - Commune urbaine de - Centre d’état civil de la Ambonara
/Marovoay Marovoay Commune rurale
- Commune rurale d’Ankazomborona
d’Ankazomborona - Centre d’état civil de la
Commune urbaine de Marovoay

La phase pilote de la collecte des données qualitatives a été réalisée dans la région de
Vakinankaratra et plus particulièrement dans les districts d’Antsirabe I et II.

Les différents sites visités à l’intérieur de l’île l’ont été dans la période du 26 novembre au 18
décembre 2008 en raison environ de 4 jours par région. Pour des raisons liées à la
programmation des vols de Air Madagascar, le consultant est resté deux jours de plus dans la
région de SAVA. C’est pourquoi il en a profité pour visiter beaucoup plus de sites
comparativement aux autres régions.

12
Tableau 2 : Bilan de la collecte des données qualitatives

Régions Districts Communes Fokontany Services Nombre Nombre Nombre

périphériques de l’état de GDD entretiens entretiens
civil individuels informels
approfondis
Vakinankaratra 2 2 2 1 6 5 8
SAVA 2 2 2 6 6 7 12
Atsinanana 1 2 2 3 3 3 7
Boeny 1 2 2 3 5 6 10
Niveau Central - - - - 3 10 3
Antananarivo - - - - 3 4 6
TOTAL 6 8 8 13 26 35 46

Ce bilan de la collecte des données qualitatives ne tient pas compte des différentes séances de
travail et discussions avec les membres du Bureau de Coordination Nationale du programme
et le staff de l’UNICEF à Madagascar.

1.3.2 L’approche quantitative

L’approche quantitative a consisté essentiellement au recueil et à l’exploitation des

statistiques du programme EKA pour faire le bilan des interventions. Plusieurs grilles de
collecte de ces données quantitatives ont été conçues. Il y a ainsi : (1) une grille d’estimation
des décaissements par composante depuis le démarrage du programme, (2) une grille
d’évaluation des résultats atteints pour la composante formation et mise en place des comités
EKA depuis le démarrage du programme, (3) une grille d’évaluation des résultats atteints
pour la composante coordination, assistance technique, suivi et évaluation depuis le
démarrage du programme, (4) une grille d’évaluation des résultats atteints pour la composante
ERN depuis le démarrage du programme, (5) une grille d’évaluation des résultats atteints pour
la composante ESN depuis le démarrage du programme, et (6) une grille d’évaluation des
résultats atteints pour la composante information, sensibilisation et communication depuis le
démarrage du programme.

Ces différentes grilles de collecte des données quantitatives sont en annexe du rapport.

Certains des acteurs impliqués dans la mise en œuvre du programme EKA ont été mobilisés
pour faciliter la collecte des données quantitatives. Ils ont été choisis en raison de leur
position qui serait un atout pour faciliter le recueil de ces données quantitatives.

Par exemple, pour la composante information, sensibilisation et communication, Madame

Thérèse RASOANIRINA, Chef de Service de l’IEC/Ministère de la Télécommunication, des
Postes et de la Communication a été sollicitée pour aider à faire le recueil des données auprès
des stations radio et TV à travers le pays. Ainsi, des cartes de crédits téléphoniques ont été
achetées et remises à Mme Thérèse RASOANIRINA pour lui permettre de collecter par
téléphone les données auprès des stations radios et TV disséminées dans l’ensemble du pays.

Pour ce qui concerne les composantes ERN & ESN, les formations et mise en place des
comités EKA, la coordination, assistance technique, suivi et évaluation, c’est l’informaticien
du Bureau de Coordination Nationale du programme qui s’en est chargé. Egalement le
13
Coordinateur du programme, en raison de sa connaissance de la problématique de l’état civil
et du contexte malgache a aidé à circonscrire les progrès réalisés dans l’opérationnalisation du
système de coordination, de suivi et évaluation en matière d’enregistrement des naissances à
Madagascar.

Les responsables de l’ONG ENFANTS DU MONDE : DROITS DE L’HOMME ont aidé en

fournissant les données (décaissements et réalisations) en rapport avec leurs interventions
dans le cadre de l’enregistrement des naissances des enfants dans la région de Mahajanga.

L’administration de l’UNICEF à Madagascar a aussi aidé en fournissant des informations sur

l’estimation des décaissements de cette organisation en faveur du programme EKA.
 
1.3.3 Les limites de l’évaluation

Contrainte par la disponibilité relative de certaines données, la présente étude n’a pas pu
déterminer les avantages comparatifs entre les moyens financiers consentis, les activités
réalisées et les effets produits, étant entendu que l’enregistrement des naissances constitue une
obligation tant pour les parents que pour les services concernés. Son but, plus modeste, est
d’examiner la mesure dans laquelle le programme EKA est mis en œuvre tel qu’il a été prévu
au stade de sa conception et d’identifier les résultats atteints. Cette évaluation de processus
met distinctement en lumière le remarquable succès de la mise en œuvre du programme au
cours de l’année 2008, malgré des contextes parfois très difficiles. Les informations n’étant
pas toujours disponibles pour certains indicateurs clefs de ce programme (ESN, ERN,
informatisation de l’état civil, etc.), l’évaluation n’a pas pu déterminer comment le
programme a agi sur les résultats ni sur les indicateurs d’impacts ; au vu de la netteté des
acquis enregistrés, elle permet toutefois d’affirmer que le programme EKA a contribué aux
changements positifs qui sont intervenus, par rapport à la situation de départ.

Pour des raisons liées à la situation politique de Madagascar durant la période de janvier et
février 2008, nous n’avons pas pu aller au sud de l’île pour recueillir les témoignages,
appréciations et perceptions des différents acteurs dans cette partie du pays à propos des
interventions du programme EKA.

14
II. RESULTATS AUXQUELS LE PROGRAMME EKA Y COMPRIS
L’INFORMATISATION DE L’ETAT CIVIL A CONTRIBUE

2.1 Résultats en rapport avec la création d’un environnement susceptible d’engendrer

un grand effort national de réponse

2.1.1 Réalisations en matière de création d’un environnement susceptible d’engendrer

un grand effort national de réponse

a) Leadership, plaidoyer et coordination

Le programme EKA a un caractère multi et intersectoriel. Ceci, d’une part, a exigé la mise en
place d’un dispositif ou mécanisme de coordination et de concertation pour faciliter la prise
de décisions communes ou complémentaires et d’autre part, un leadership institutionnel fort.
C’est ainsi que le Bureau national de coordination du Programme a été mis en place au niveau
du Ministère de l’Intérieur qui, depuis 2007, assure le leadership de la mise en œuvre du
Programme ; leadership qui relevait de l’ex ministère de la Population depuis 2004. La
collaboration du Bureau national de coordination est en train de s’étendre vers d’autres
partenaires tels que l’UNDP, le Programme RRI, le Programme UADEL/ACORD.

De juin 2006 à janvier 2007, la coordination nationale du programme a relevé d’une direction
au niveau de la Présidence de la République. Depuis la restructuration intervenue au niveau de
la Présidence de la République et du Gouvernement en février 2007, la coordination du
Programme EKA est du ressort du Ministère de l’Intérieur ; département au sein du
gouvernement qui est le premier responsable en matière d’état civil. D’une part, ce
rattachement est un atout stratégique pour le succès du programme dans la mesure où le
Ministère de l’Intérieur dispose des structures déconcentrées (districts) qui recouvrent
l’ensemble du territoire. D’autre part, de par leurs compétences, les Chefs de districts
représentent l’autorité centrale et coordonnent les actions locales de tous les ministères au
niveau de leur circonscription respective. Enfin, dans le but de renforcer la capacité du
Ministère de l’Intérieur dans la réalisation de cette mission, le programme a créé un Bureau de
Coordination Nationale auprès de sa Direction de l’Administration du Territoire. Il a pour
mission principal d’appuyer le Comité Central EKA dans la coordination de la mise en œuvre
des activités du programme au niveau national.

Ainsi, le leadership du programme est assuré par le Ministère de l’Intérieur à l’échelle

nationale et par les Chefs de Régions, de Districts et de Fokontany à leurs niveaux respectifs.
Egalement, ce ministère mène des actions de plaidoyer et de dialogue politique pour une prise
de conscience des politiques, l’appropriation et l’engagement du gouvernement en faveur de
l’enregistrement des naissances.

Au niveau global, les partenaires dont UNICEF, UNDP, ONG Enfants du Monde assurent la
mobilisation de ressources humaines, financières et techniques adéquates.

La prise en compte du programme EKA parmi l’une des activités prioritaires du Madagascar
Action Plan est également un atout et une garantie permettant de mobiliser les partenaires
techniques et financiers à contribuer à la mise en œuvre du programme.

15
Le programme dispose de cadres formels de coordination. Au niveau central, il y a : (1) le
Comité des Directeurs (composé des directeurs du Ministère de l’Intérieur et de la
Décentralisation, du Ministère de l’Education Nationale et de la Recherche Scientifique, du
Ministère de la Justice, du Ministère de la Santé, du Planning familial et de la Protection
Sociale, du Ministère de la Télécommunication, des Postes et de la Communication, du
Ministère de l’Economie, du Commerce de l’Industrie (INSTAT)), (2) le Noyau Technique
National (composé des techniciens des Ministères ci-dessus mentionnés), et (3) le Bureau de
Coordination Nationale. Au niveau Région, District, Commune et Fokontany, il y a les
comités EKA.

Le Bureau de coordination nationale appuie le Ministère de l’Intérieur dans la coordination

des activités du programme EKA: (1) mettre en place un système de gestion des bases de
données sur l’ERN et l’ESN, (2) développer les différents outils de suivi et évaluation, (3) il
appuie le comité EKA national dans l’élaboration des plans de travail annuel, (4) il appuie le
comité EKA national dans l’organisation et l’exécution des missions de suivi, (5) il appuie le
comité EKA national dans la mobilisation des ressources additionnelles, (6) il fait la
promotion de l’informatisation du système de l’état civil par la mise en place de logiciel ECV
Info.

b) Réformes réglementaires et création des alliances et collaborations

Selon les informations contenues dans le rapport d’activités réalisé par le Bureau de
Coordination Nationale du programme en 200711, parmi les acquis positifs engrangés par le
programme en termes de réformes réglementaires et de création des alliances et
collaborations, il y a :

- Adoption de la loi N°2007-040 du 14 janvier 2008 conférant compétence aux Chefs de

Districts pour tenir des audiences foraines
- Possibilité pour les Magistrats des Tribunaux de 1ère instance d’utiliser les frais de
justice criminelle pour les missions de contrôle de l’état civil et des audiences foraines
- Intégration de l’EKA (ESN) dans le paquet minimum d’activités des SSD/CSB et
durant la Semaine de la Santé de la Mère et de l’Enfant
- Prise en compte du thème : « Etat Civil/EKA » parmi les messages véhiculés par le
CRJ (Club des Jeunes Reporteurs) et les 150 stations radio-télévisions à travers le
territoire
- Intégration du thème : « Etat Civil/Déclaration de Naissances » parmi les messages à
véhiculer par les agents communautaires (faire office d’animateurs)
- Appui continu de l’UNICEF
- Contribution de l’UNDP dans la mise en œuvre du programme (volet standard et
informatisation)
- Inscription au PIP
- Indicateur EKA (10 premiers indicateurs prioritaires de l’engagement 8 du MAP dans
PMO)
- Implication des coaches RRI (application de la méthode RRI). L’application de la
méthode RRI qui permet, à travers ses outils et l’encadrement des coaches, d’impulser
l’exécution des activités au niveau local. L’appui des coaches RRI régionaux consiste
(i) à faire en sorte que le programme E.K.A. figure parmi l’une des priorités des

11
Rapport d’activités (ERN/ESN) (CRQ/MADA/GOUV/3460/3461/3462/3463 du 21/12/2007.
16
 structures locales (régions, districts, communes, fokontany), (ii) à encadrer les
responsables locaux dans l’application des concepts et outils R.R.I, (iii) à aider les
responsables locaux dans la résolution des problèmes locaux, (iv) à faciliter les
contacts avec les entités extérieures, (v) à former des coaches internes au niveau des
communes pour assurer la pérennité de la méthode.
- Implication de certaines Régions dans la résolution des problèmes locaux (cf.
Antsinanana, Itasy, etc.)

Selon les informations recueillies, l’avant projet de réforme consistant à faciliter l’ESN a été
adopté en Conseil des Ministres. Le projet de loi devrait être soumis aux chambres du
parlement durant la première session ordinaire. Il porte sur:
- (1) Prolongation du délai légal de déclaration de naissance de 12 à 45 jours ;
- (2) Institutionnalisation de la déclaration groupée des naissances (pour les fokontany
enclavés et éloignés, le chef fokontany ou une autre personne désignée pourrait faire la
déclaration auprès de la Commune de tous les enfants nés durant la période légale (12
ou 45 jours)) ;
- (3) Compétence donnée aux Chefs de Districts de Coter et Parapher les registres ;
- (4) L’attestation de naissance délivrée par un personnel de santé équivaut à un acte de
déclaration

c) Production de modules et formation des acteurs

Depuis 2005, le programme EKA a finalisé, testé et multiplié le module de formation à

destination des chefs de districts, des officiers d’état civil et des autres encadreurs de
l’enregistrement des naissances. Ce module de formation constitué de deux livres (le manuel
de référence et le guide pour la conduite des formations) a été conçu pour couvrir de façon
simple et accessible les problématiques liées à l’enregistrement des naissances à savoir : (i)
les lois et règlements qui régissent l’enregistrement des naissances, (ii) les attributions des
responsables dans la mise en œuvre et les outils de gestion du programme et (iii) la
communication.

Le manuel de référence et le manuel pédagogique sont des outils et supports pédagogiques de

base utilisés pendant les séances de formation et d’animation. Ces deux outils sont
complémentaires et indivisibles.

- Le manuel dit de référence contient toutes les informations et connaissances relatives

aux différents thèmes développés pendant les séances de formation et d’animation. En
effet, ce manuel est un outil dans lequel on puise toutes les informations et les idées à
transmettre pendant la formation et l’animation. En d’autres termes, les connaissances
de base nécessaires à l’explication des différents thèmes sont contenues dans ce
manuel. Le document contenant le manuel dit de référence est composé de trois
parties : (i) le contenu des thèmes, (ii) l’annexe I où il y a des outils de gestion et (iii)
l’annexe II qui est un condensé d’exercices.

- Le manuel dit pédagogique: contient des fiches qui sont des outils servant à conduire
les séances de formation et d’animation. Ces fiches pédagogiques contiennent les
éléments ci-après : (i) les différentes étapes du déroulement des séances de formation
et d’animation, (ii) les méthodes pédagogiques, (iii) les références des fiches contenus
dans le manuel de référence correspondants aux thèmes développés, (iv) la durée de
17
 chaque étape et (v) les directives supplémentaires utiles pour la bonne conduite de la
séance. Il faut rappeler que les réponses à toutes les questions contenues dans les
fiches dites pédagogiques sont prévues dans le manuel de référence. Suivant les
expériences et pratiques des formateurs et animateurs, il leur est possible d’établir par
eux-mêmes leurs propres fiches pédagogiques.

En termes de réalisations en matière de formation, le tableau 3 ci-dessous fait le point sur les
acteurs formés depuis le démarrage du programme.

Tableau 3 : Acteurs formés depuis le démarrage du programme

Acteurs formés par année 2005 2006 2007 2008 TOTAL

Facilitateurs centraux 36 - - - 36
Formateurs régionaux 340 - - - 340
Officiers et secrétaires d’état civil 94 - 438 - 532
Encadreurs communaux 151 - 357 115 508
Présidents de fokontany et animateurs- 1122 4470 6885 750 12477
recenseurs communautaires
TOTAL 1743 4900 7680 865 15188
Source : Programme National de Réhabilitation de l’Enregistrement des Naissances (EKA), janvier 2009

Pour la diffusion des outils de référence dans le cadre de ces formations, en 2005 par
exemple, le manuel de référence a été diffusé auprès des 1743 acteurs qui ont été formés
(facilitateurs centraux, formateurs régionaux, encadreurs communaux et animateurs-
recenseurs) ainsi qu’aux institutions responsables de la mise en œuvre du programme EKA.
Parmi ces 1743 acteurs formés, 621 ont reçu le guide en vue de la conduite de formations.

Les formateurs centraux sont issus des Ministères partenaires, associations et des Directions
Régionales de Santé, Population, INSTAT et éducation de la province de Majunga et de la
ville d’Antsirabe ont été formés sur les deux livres (manuel de référence et le guide pour la
conduite des formations) dont le contenu porte sur : (i) les lois et règlements qui régissent
l’enregistrement des naissances, (ii) les attributions des responsables dans la mise en œuvre et
les outils de gestion du programme et (iii) la communication.

Les formateurs régionaux sont issus des districts d’intervention du programme et ils ont été
formés sur le programme EKA et les outils de mise en œuvre et de suivi. Ces formateurs
régionaux sont en moyenne 6 à 7 par district et sont constitués, entre autres, du chef de
district, des chefs de service de santé de district, du service de circonscription scolaire, du
délégué à la population, du magistrat de tribunal de première instance et des représentants
d’ONG.

En termes d’attribution des formateurs, il faut rappeler que les formateurs régionaux issus des
districts assurent la formation des formateurs/encadreurs communaux et des officiers et
secrétaires d’état civil. Ils peuvent, autant que nécessaire, appuyer la mise en œuvre du
programme EKA au niveau du district.

Les formateurs/encadreurs communaux assurent la formation des présidents de fokontany et

des animateurs/recenseurs issus des fokontany de leur commune respective. Selon les

18
nécessités, ils seront appuyés par les formateurs issus des districts. Ils peuvent, autant que
nécessaire, appuyer la mise en œuvre du programme EKA au niveau de la commune.

En termes d’impact, il faut souligner que depuis 2005, le Ministère de l’Intérieur et de la

Réforme Administrative, premier responsable institutionnel de l’état civil, en concertation
avec les autres départements concernés, a décidé que la méthodologie et des outils de mise en
œuvre du programme EKA soient utilisés pour l’état civil en général.

En dehors de ces formations, le programme a aussi organisé des ateliers de regroupement des
acteurs locaux dans trois sites et respectivement à Mahajanga (les 12 et 13 juin 2008), à
Antananarivo (les 16 et 17 juin 2008) et à Fianarantsoa (les 19 et 20 juin 2008). En effet,
après quatre (4) années de mise en œuvre, le programme a jugé nécessaire d’organiser des
séries de rencontres de capitalisation, de revue des performances et de partage des
enseignements tirés.

Pour de plus amples informations à propos de ces ateliers de regroupement des acteurs locaux
du programme, consulter le rapport en annexe de ce rapport.

d) Elaboration des supports IEC/CCC et réalisation de la campagne d’information,

de sensibilisation et de communication

Avec l’apport des professionnels, il y a eu depuis 2005, développement, pré test et validation
de différents supports de communication. Ces différents supports sont constitués de deux (02)
spots audio et deux (02) spots vidéo, une (01) affiche à apposer dans les mairies, les
fokontany, les écoles, les centres de santé, et de deux (02) dépliants dont l’un pour les parents
et l’autre pour les responsables de la mise en œuvre de EKA. Ces supports sont conçus pour
permettre de : (i) rendre compréhensible par le public les procédures légales sur
l’enregistrement des naissances, (ii) faire comprendre l’importance du droit de l’enfant à être
enregistré à la naissance et de l’obligation des parents et des autres responsables et, (iii)
valoriser la citoyenneté

En 2006, ces supports développés ont été produits, multipliés et distribués dans les 111
districts du pays. Par exemple, plus de 250.000 affiches ont été placardées à travers le pays,
dans les mairies, les fokontany, les écoles, les centres de santé ; plus de 120.000 brochures
expliquant aux parents et aux responsables administratifs les procédures à suivre pour
l’enregistrement des naissances dans le délai légal ont été distribuées12.

Dans le rapport au Comité Français pour l’UNICEF de décembre 2007, il est mentionné
que : « lors des missions de suivi effectuées au cours de cette année, les communes visitées
ont déclaré avoir été destinataires des différents supports IEC/CCC-EKA acheminés en
2006 ».

Pour ce qui concerne l’affiche à apposer dans les mairies, les fokontany, les écoles, les centres
de santé, elle reste très peu visible aujourd’hui. En effet, au cours de la collecte des données
sur le terrain pour les besoins de cette évaluation, nous l’avons vu dans très peu d’endroit où
elle était supposée y être.

12
UNICEF, La réhabilitation de l’enregistrement des naissances à Madagascar, Rapport intermédiaire N°2 au
Comité Français pour l’UNICEF, décembre 2006, p.7)
19
En termes de couverture géographique de la campagne médiatique sur l’information, la
sensibilisation et la communication, le graphique 1 ci-dessous permet de tirer les
enseignements suivants :

- Couverture de 19 des 22 régions dès l’année de lancement de la campagne d’information,

de sensibilisation et de communication (2006). Couverture complète des 22 régions dès la
seconde année.

- De même, forte progression du nombre de districts couverts entre 2006 et 2007 et

tassement entre 2007 et 2008.

- Même tendance observée quelle que soit la province sauf à Antsiranana où un recul du
nombre de districts couverts à baissé entre 2007 et 2008, passant de 8 à 7.

- Le nombre de radios et TV mobilisées pour l’IEC est passé respectivement de 32 (radios)

et 10 (TV) en 2006, à, 119 (radios) et 16 (TV) en 2008. En 2007, 112 radios et 14 TV
avaient été mobilisées.

Graphique 1 : Couverture géographique et médiatique de la campagne d’IEC

20
Pour ce qui concerne l’évolution du nombre de spots radios, spots TV et émissions diffusés
dans le cadre du programme EKA, le graphique 2 ci-dessous montre que :

- Quel que soit l’indicateur, on note une très forte progression entre la première et la seconde
année du Programme et une progression beaucoup plus lente l’année suivante.

- C’est au niveau des spots TV que les progressions les plus forte ont été notées (220 en
2006 et 3085 en 2007), suivi des spots radio (près de trois fois et demie de plus entre 2006
et 2007). Les progressions les plus lentes, mais néanmoins importantes, sont recensées au
niveau des émissions, 1.921 en 2006 contre 4.536 en 2007, soit une augmentation de 136
%.

- Pour les spots radios, en 2006, la diffusion des spots radio a été beaucoup plus intense à
Toamasina (3532 fois), suivi de Mahajanga (2594 fois) et de Toliary (950 fois). En 2007,
c’est à Antsiranana où la diffusion ils ont été plus diffusés (7704 fois), suivi de
Fianarantsoa (7000 fois) et de Toliary (5439 fois). En 2008, c’est à Fianarantsoa où ils ont
été le plus diffusés (14484 fois), suivi de Toliary (14206 fois) et de Mahajanga (13343
fois).

- Pour les spots TV, c’est seulement dans les zones de Antsiranana (180 fois) et de
Mahajanga (40 fois) où ils ont été diffusés en 2006. En 2007, c’est à Toamasina où ils ont
été le plus diffusés (1616 fois), suivi de Mahajanga (421 fois) et de Antsiranana (340 fois)
et de Fianarantsoa (270 fois). En 2008, c’est à Mahajanga où les spots TV ont été le plus
diffusés (1863 fois), suivi de Fianarantsoa (570 fois) et de Antsiranana (349 fois).

- Pour les émissions, en 2006, Toamasina reste la zone où elles ont été plus diffusées (867
fois), suivi de Toliary (588 fois) et de Fianarantsoa (232 fois). En 2007, les émissions ont
été plus diffusées à Toliary (2099 fois), suivi de Mahajanga (1127 fois) et de Fianarantsoa
(488 fois). Antananarivo occupe le dernier rang avec seulement 94 fois. En 2008, par
contre, la zone de Toamasina a diffusé plus de fois les émissions (2302), suivi de
Antananarivo (1485 fois) et de Mahajanga (710 fois). La zone de Toliary a moins diffusé
les émissions en 2008 avec seulement 213 fois.

Le tableau qui récapitule les relevés de diffusion dans le cadre du programme EKA est en
annexe du rapport.

Graphique 2 : Diffusion des spots (radio et TV) et des émissions au cours de la campagne IEC

21
Parmi les supports de communication élaborés par le programme EKA, il y a également : (1)
une grande affiche, (2) de petites affiches, (3) des dépliants destinés aux parents et destinés
aux responsables locaux, et (4) un film documentaire. De même il y a élaboration au cours de
cette année (et non encore disponible) en support papier un document qui est un résumé du
programme en version malgache et française.

Il y a une fiche technique décrivant les directives relatives aux messages clés à véhiculer
durant les activités d’IEC ainsi que les différentes formes d’activités d’IEC.

Egalement, il y a les circulaires élaborées par chaque département ministériel à l’intention de

leurs responsables locaux respectifs. Ils précisent les attributions des ministères dans le cadre
du programme et donnent les directives pour l’exécution des obligations du ministère. Mais,
selon les informations recueillies, les chefs de District en tant que coordonnateurs locaux du
programme ne sont pas toujours au courant de l’existence de ces circulaires.

Le Ministère des Télécommunications, des Postes et de la Communication a recensé 252

stations radio et TV au niveau national. La cartographie de ces stations est en annexe du
rapport.

Selon les informations recueillies au Ministère des Télécommunications, des Postes et de la

Communication, à Madagascar, la radio est le moyen de diffusion le plus répandu et le plus
accessible aux ménages. La TV commencerait aussi à se vulgariser et nul n’ignore la
puissance et l’efficacité de l’image dans la persuasion. Ainsi, ces deux canaux de transmission
de message de loin les plus indiqués pour convaincre, éduquer dans les campagnes EKA à
travers le pays. Ils sont incontournables au même titre que les journalistes qui produisent les
émissions.
22
 e) L’accroissement des ressources et la modernisation des services de l’état civil

Outre le programme EKA, il faut noter que depuis 2002, Madagascar a bénéficié de l’appui
financier et technique des partenaires dans le cadre de la réhabilitation et de l’informatisation
de son état civil. Par exemple, grâce à l’appui financier et technique du bureau de l’UNICEF
Madagascar et du Comité Français pour l’UNICEF, l’Institut National de la Statistique
(INSTAT) a démarré en 2002 un projet de réhabilitation de l’Etat-civil dans les sept Grands
Centres Urbains du pays que sont : Antananarivo, Antsirabe, Diégo Suarez, Fianarantsoa,
Mahajanga, Tamatave et Tuléar.

Ce projet s’est inscrit dans une double optique : il s’agit de doter le pays d’un système d’état
civil moderne, efficace, offrant un service de qualité aux usagers ; et de permettre aux
autorités de disposer de données démographiques et sanitaires collectées et analysées de
manière régulière, permettant un suivi en temps réel des évolutions des principaux indicateurs
de développement.

Dans la première phase de ce projet (2002-2005), ont été réalisés (i) la mise en place d’un
système informatisé et uniformisé d’enregistrement et d’exploitation des données de l’état-
civil sur les naissances et les décès dans les Mairies des sept Grands Centres Urbains; (ii) la
formation des responsables sur le fonctionnement et l’utilisation de ce système ; (iii) la
dotation en matériels informatiques et en fournitures de bureau des sept Mairies et de
l’INSTAT au niveau national ; et enfin, (iv) le recueil de données sur les naissances et les
décès et l’évaluation de leur qualité.

Depuis son commencement, en 2002, le Projet a appuyé la mise en place du logiciel ECV-info
dans 68 services d’état-civil, mais dont 16 sont actuellement opérationnels d’une part et dans
12 bureaux municipaux d’hygiène d’autre part. Il a permis également de former près de 2230
médecins sur la CIM9 et 33 étudiants-médecins en statistique démographique. Enfin, le Projet
a permis la création de séries démographiques plus ou moins longues sur les décès et les
naissances dans les 7 grands centres urbains du pays. Ci-après le tableau récapitulant les
principales réalisations en 2007 :

Tableau 4 : Principales réalisation du Projet Réhabilitation de l’état civil

Informatisation du service Nombre de personnes Nombre de personnes

de l’état-civil ou du bureau formées/recyclées en formées CIM 09
municipal d’hygiène logiciel ECV-info
- Informatisation des - 14 responsables recyclés - 11 médecins de l’Institut
services d’état-civil et en logiciel ECV-info, National de Santé
des bureaux municipaux dont 8 responsables des Publique et
d’hygiène renforcés dans services d’état-civil et 6 Communautaire (INSPC)
12 communes-sites 2006. responsables des bureaux et 120 médecins des trois
municipaux d’hygiène. districts d’Itasy formés
- Services d’état-civil en CIM9.
informatisés dans 4 - 20 responsables des 4
nouvelles communes. communes nouvellement - 33 étudiants de l’Institut
informatisées formés en National de Santé
logiciel ECV-info Publique et

23
 Communautaire formés
en statistique
démographique.

Depuis 2008, l’UNDP déroule un projet d’un budget de USD 208 000 intitulé : « Projet Appui
à l’Amélioration des Services d’Etat Civil ». Même si le volet informatisation de ce projet
n’est pas encore opérationnel, il a permis d’élaborer un document de normes et standards
d’interopérabilité et de sécurité des logiciels d’état civil et de développer un système
d’archivage des données qui est disponible. Egalement, il a organisé des formations portant
sur l’utilisation du standard de service en matière d’état civil, formation des formateurs
(DAGT, Juges et Chefs de District) et formation des utilisateurs (officiers et secrétaires d’état
civil, Juges en charge de l’état civil et Greffiers).

Le bilan de la modernisation des services de l’état civil dans le cadre du programme EKA y
compris l’informatisation se présente ainsi :

- Le programme a développé un logiciel appelé « ECV-info » qui est destiné à

faciliter/automatiser l’exécution des tâches inhérentes à l’état-civil et à la gestion de
base des données liées à tous les faits d’état-civil. A noter que d’autres logiciels de
gestion de l’état-civil ont aussi été développés et utilisés par d’autres communes.

- Le logiciel ECV-info est installé dans les communes qui satisfont aux conditions
d’opérationnalité des matériels informatiques (source d’électricité, local adéquat,
sécurité…). Des séances de formation sur l’installation et l’utilisation du logiciel
ECV-info ont été organisées au niveau des communes.

- En terme de partenaire financier, l’UNICEF et l’UNDP (à partir de 2008) financent le

volet « informatisation » dans l’optique d’améliorer les services d’état-civil. A noter
que l’UNDP intervient dans la Région d’Atsimo Andrefana (Sud-Ouest) et dans la
Région Vatovavy Fitovinany (Sud-Est).

- En 2008, dans le cadre du Plan d’action financé par UNDP, étant donnée la
multiplicité de logiciel de gestion de l’état-civil (3 recensés), un document portant
« normes et standards sur l’interopérabilité et la sécurité des logiciels d’état-civil » a
été élaboré et validé. La question qui reste en suspens actuellement est la prise de
position officielle de l’Etat sur l’utilisation d’un logiciel unique ou libre
développement et utilisation de logiciel.

Un des résultats attendus de cette évaluation consiste à dresser le bilan des initiatives en cours
en matière de l’informatisation des services de l’état civil. Autrement dit, il s’agit d’évaluer
l’efficacité et l’efficience des activités conduites pour cette informatisation des services de
l’état civil. S’est-il agi d’une opération de simple informatisation des structures existantes par
l’introduction d’un logiciel de gestion des faits d’état civil ou a-t-on privilégié une démarche
plus vaste qui devrait contribuer, au-delà d’un strict contrôle des identités, à la reconnaissance
juridique des populations ?

A l’état actuel du bilan de l’informatisation, il est difficile d’apporter des éléments de réponse
à ces questions. Cependant, si on se réfère au document de normes et standards
d’interopérabilité qui a été élaboré et finalisé, l’informatisation va permettre l’enregistrement
24
efficace des naissances, des mariages, des décès. Elle va assurer une gestion coordonnée des
tâches et encouragera l’apposition des mentions marginales car une table contenant lesdites
mentions marginales est disponible dans la base de données de l’application. Egalement, selon
les informations recueillies, l’informatisation telle qu’envisagée dans ce document s’inscrit
dans une démarche de mise en réseau des données mais l’accès à l’information demandée
dépendra du niveau de privilège de chaque institution ou département demandeur. Par
exemple, l’INSTAT aura seulement accès à la base de données relative aux décès et
naissances. Elle contribuera, selon les informations recueillies à l’amélioration des circuits
administratifs et à renforcer la fonction/dimension du service public de la mairie en ce sens
qu’elle sera renforcée par le premier volet standard de service d’état civil.

En définitive, les résultats atteints dans le cadre de la création d’un environnement susceptible
d’engendrer un grand effort national de réponse à l’enregistrement des naissances portent sur :

1. Le leadership par les plus hautes autorités du pays à tous les niveaux à l’échelle
nationale et par les partenaires à l’échelle globale pour motiver les uns et les autres à
agir et pour mobiliser les ressources ;

2. Le plaidoyer pour construire l’engagement politique aux niveaux national et global en

vue de fournir l’appui financier et technique adéquat ;

3. La coordination pour appuyer le Ministère de l’Intérieur dans la mise en œuvre des

activités relatives au programme EKA y compris l’informatisation de l’état civil ;

4. L’accroissement des ressources et la réhabilitation voire l’informatisation de l’état

civil pour pérenniser les efforts et offrir un service de qualité en matière
d’enregistrement des naissances;

5. Les activités de formation et de sensibilisation ont renforcé les capacités locales sur les
procédures légales en matière d’enregistrement des naissances, sur l’importance du
droit de l’enfant à être enregistré à la naissance et de l’obligation des parents et des
autres responsables, etc.

2.1.2 Les insuffisances en matière de création d’un environnement susceptible

d’engendrer un grand effort national de réponse

a) Absence de système national de suivi & évaluation et la timidité des activités de

supervision

Compte tenu du caractère multi et intersectoriel du programme EKA ; de l’accroissement des

ressources et projets/programmes (Projet réhabilitation de l’état civil dans sept grands centres
urbains du pays, Programme EKA, Projet Appui à l’Amélioration des Services d’Etat Civil,
ONG Enfant du Monde, etc.) ; du souci de capitaliser les interventions réalisées ou en cours
de réalisation, de suivre et évaluer les programmes passés et en cours, de mieux élaborer les
programmes à venir en fonction des initiatives endogènes nombreuses, des réalisations
passées, des acquis, des aspirations et besoins émergents, de la réalité du terrain
(environnement social, culturel, politique, économique, …), etc., il est essentiel
d’opérationnaliser un système national de suivi & évaluation comprenant les composantes
suivantes :
25
Composante 1 : Ressources pour le S&E de l’enregistrement des naissances au niveau
national et décentralisé, et au niveau de ceux qui vont assurer la mise en
œuvre

Composante 2 : De solides partenariats pour coordonner la mise en œuvre d’un système de

S&E

Composante 3 : Un plan opérationnel national de S&E à partir duquel mesurer les résultats

Composante 4 : Un plan de travail intégré et chiffré portant sur le S&E

Composante 5 : Une base de données nationale comportant les informations clefs

Composante 6 : Un flux stratégique d’informations et de données

Composante 7 : Audit de données et procédures de supervision

Composante 8 : Renforcement harmonisé des capacités de S&E

Composante 9 : Un programme d’apprentissage et d’évaluation

Composante 10 : Plaidoyer et communication pour le S&E propre à l’enregistrement des

naissances

Composante 11 : Stratégie de dissémination et d’utilisation des données

Egalement, selon les témoignages recueillis, malgré l’engagement des autorités, des
responsables des services (santé et éducation surtout) et des membres des organisations de la
société civile, et la mise en place des structures (comités EKA à tous les niveaux, cellules de
veilles), le suivi et l’évaluation pour une meilleure remontée des données à l’échelle nationale
et dans chaque Région, District, Commune et Fokontany ne sont pas toujours effectifs.
D’ailleurs, dans le cadre de cette évaluation, une des plus grandes faiblesses c’est exactement
la très faible disponibilité des données sur les ESN surtout. En effet, même si les structures
sont mises en place (comités EKA à différents et les cellules de veille dans les fokontany),
elles ne sont pas encore opérationnelles. La remontée des données n’est pas encore
systématique pour des raisons liées surtout à l’absence d’un système national opérationnel de
suivi-évaluation de l’enregistrement des naissances au niveau national et décentralisé.

Dans un monde de plus en plus exigeant et demandeur de performance dans la mise en œuvre
et de transparence dans l’utilisation des fonds alloués, le système de suivi-évaluation, miroir
de tout Programme semble essentiel.

La supervision dans le sens de gestion des ressources humaines avec pour finalité d’accroître
leurs connaissances, compétences et motivation dans le sens de l’atteinte des objectifs et de
rendre les acteurs toujours plus efficaces dans l’exécution de leurs tâches est quasi-inexistante
dans le cadre du programme EKA.

26
Il a été constaté au cours de la collecte des données qualitatives sur le terrain pour les besoins
de cette évaluation que dans les districts, communes et fokontany visités les comités EKA
locaux ne sont pas toujours opérationnels. Ils s’occupent moins ou ne s’occupent pas du tout
des activités liées à l’enregistrement systématique des naissances. Les différents acteurs
intervenant dans le cadre du programme EKA notamment les chefs de district se seraient
focalisés sur l’ERN, selon les informations recueillies.

Sur le terrain, il a été constaté, d’une part, l’absence ou la non-opérationnalité des dispositifs
locaux (cellules de veille, animateurs-recenseurs…) qui sont censés assurer l’enregistrement
systématique des naissances, d’autre part l’absence de contrôle de la tenue de l’état-civil
(subsistance des irrégularités) et enfin l’absence d’encadrement (suivi-formatif) effectué par
les autorités hiérarchiques (Chefs de district, maires, comités EKA…) en faveur des
responsables locaux notamment les Chefs de fokontany concernant l’utilisation des outils de
suivi des nouvelles naissances et l’utilisation du cahier de déclaration groupée des naissances.

b) Les moyens dont dispose le Bureau de Coordination Nationale sont modestes au

regard de ses attributions

Il n’y a que quatre permanents dans le Bureau de Coordination Nationale : outre le chef du
programme qui est un haut responsable du Ministère (Directeur), il y a le Coordonnateur,
deux (2) informaticiens et un (1) assistant Administratif et Financier. Selon les informations
recueillies, le Bureau de Coordination Nationale ne joue pas que le rôle d’appui mais quelques
fois c’est lui-même qui exécute les différentes activités sauf pour celles qui relèvent des
attributions de quelques ministères.

Les axes d’activités du Bureau de Coordination nationale sont : (1) appui à la mise en place
d’un cadre institutionnel et législatif de l’Etat civil moderne et opérationnel ; (2)
enregistrement des naissances des enfants par le biais de l’enregistrement systématique des
naissances (ESN) et l’enregistrement rétroactif des naissances (ERN) conformément au
Programme National de l’Enregistrement Rétroactif des Naissances ; (3) enregistrement
rétroactif des naissances (ERN) des adultes sans copie d’acte de naissance ; (4) mise en place
du système d’informatisation et de gestion de l’état-civil.

Les attributions principales consistent à coordonner les activités relatives à la réhabilitation de

l’Etat civil ; assurer le suivi des plans de travail des principaux intervenants, et fournir un
appui technique lorsque nécessaire ; favoriser la mobilisation de ressources (auprès des
ministères et des bailleurs) en vue d’assurer un financement adéquat des activités d’Etat civil,
y compris celles d’EKA. Plus spécifiquement, il s’agit :

- Elaborer un plan national de travail annuel et trimestriel intégrant les 4 axes

d’activités sus-énumérés, en s’assurant que les résultats soient spécifier de
manière SMART ;
- Appuyer la préparation technique et matérielle de la mise en œuvre du plan
national de travail, notamment par le développement de guidelines permettant
d’orienter les travaux de réflexion ;
- Mettre en place un mécanisme de suivi et d’évaluation physique et financier
des activités en développant les outils et la méthodologie (sources,
collecte/remontée et traitement des données) y afférents : (i) directives

27
 techniques, (ii) indicateurs de suivi et d’évaluation et (iii) outils de
planification, de suivi et d’évaluation… ;
- Travailler en synergie avec les différents départements ministériels dont la
réalisation d’une/des activités spécifiques est de leur ressort (élaboration des
textes juridiques, appui aux enquêtes de couvertures ; appui à la formation sur
la CIM9, etc.) ;
- Etablir des liens réguliers avec les différents intervenants en vue de débloquer
rapidement les situations qui posent problèmes ;
- Appuyer la mobilisation de ressources additionnelles (au sein de s ministères et
auprès des bailleurs) en vue d’assurer un niveau de ressources suffisant pour la
mise en œuvre du Plan de travail nationale
- Planifier et préparer techniquement et matériellement les missions
d’encadrement, de suivi et d’évaluation du Comité national EKA ;
- Faire la synthèse des plans de travail des comités locaux E.K.A. (régions et/ou
districts) aux fins de suivi et d’évaluation Mettre en forme et vulgariser un
modèle de processus d’exécution des activités relatives à l’ESN et l’ERN en
identifiant les bonnes pratiques ;
- Appuyer techniquement les comités locaux E.K.A dans la mise en œuvre de
leurs plans de travail Etablir les différents rapports du comité national E.K.A.
(activités, suivi et évaluation) ;
- Documenter le processus (rapport annuel)
- Appuyer les Communes d’intervention dans l’installation et
l’opérationnalisation du système d’information ECV au niveau des services
d’état-civil et des centres de santé ;
- Assurer l’organisation des formations sur la CIM 9 (Classification
Internationale des Maladies) des médecins des nouvelles communes
couvertes ;

Les attributions accessoires sont :

- Préparer techniquement et matériellement les différentes réunions du comité

national E.K.A (réunions ordinaires, ateliers…), et des minutes/rapport/PV
afférents
- Elaborer les rapports d’activités trimestriels ;
- Elaborer les plans de travail trimestriels au vu des rapports d’activités
trimestriels et du plan de travail annuel ;
- Assurer la circulation des informations entre les différents intervenants.

En plus du matériel informatique fournit par l’UNICEF (2 ordinateurs portables et 1

ordinateur de bureau), le Bureau de Coordination Nationale vient de se doter du matériel
informatique (6 ordinateurs dont quatre ordinateurs de bureau (desktop) et deux ordinateurs
portables (laptop), deux imprimantes lazer, un duplicopieur, un vidéoprojecteur, un appareil
photo.

Selon les informations recueillies, le Bureau de Coordination n’a pas de prérogative de

décision mais tout simplement de proposition. Il n’a pas non plus le pouvoir de gérer le
budget mais il peut simplement proposer un programme d’emploi du budget (de l’Etat comme
des partenaires). Cependant, il semblerait que le programme d’utilisation du budget fourni par

28
l’UNICEF est fait en concertation entre les responsables du programme/Bureau de
Coordination Nationale et l’organisation.

c) Il y a une faible vulgarisation des réformes et directives pratiques d’application

Selon les témoignages recueillis sur le terrain, les réformes ne sont pas toujours vulgarisées et
les directives pratiques d’application des dispositions arrivent parfois tardivement au niveau
opérationnel.

d) Sauf pour deux ministères, les activités des autres (ministères) liées à EKA ne
figurent pas dans leur plan de travail

Depuis 2004 chaque Ministère a déjà élaboré une circulaire à l’intention de ses responsables
locaux respectifs expliquant et décrivant ses activités, ses attributions. Mais, sauf pour le
ministère de la justice et le ministère de la santé, les activités des autres ministères liées à
EKA ne figurent pas dans le plan de travail de ces ministères. Ces ministères considèrent les
activités EKA comme un supplément et non comme faisant partie de leurs activités
quotidiennes

e) La Campagne d’information, sensibilisation et communication se focalise sur la

diffusion des spots radios & TV et reste timide dans la zone d’Antananarivo

A défaut de sondages auprès de la population pour mesurer l’impact de la campagne, il faut

reconnaitre que la diffusion des spots radio et TV reste le principal canal d’information, de
sensibilisation et de communication dans le cadre du programme EKA.

Quels que soit l’année et l’indicateur (spots radio et TV, émissions), Antananarivo est de très
loin la zone où il n’y a presque pas eu de campagne d’IEC à travers les médias. Par exemple
pour les spots radio : ils ont été diffusés seulement 347 fois en 2006, 2498 fois en 2007 et
5539 fois en 2008. Pour les spots TV, ils n’ont pas du tout été diffusés en 2006. Par contre, en
2007 et 2008, ils ont été diffusés respectivement 266 fois et 299 fois. C’est seulement en 2008
qu’il y a eu des émissions (1485 fois).

Selon les informations recueillies, cette situation se justifierait par le fait qu’au regard des
résultats de MICS 2000, dans l’ex-province d’Antananarivo seulement 7% des enfants
n’étaient pas enregistrés à l’état civil alors que dans les cinq autres ex-provinces, ce taux
variait entre 25 et 40%. Ainsi, l’accent avait été mis sur les autres ex-provinces au détriment
d’Antananarivo.

Pourtant, aujourd’hui, selon les résultats d’une enquête réalisée par les ONG et associations
œuvrant dans le domaine social pour accompagner les publics en situation de précarité dans
l’obtention de documents administratifs (acte de naissance et carte d’identité), à
Antananarivo, parmi les populations les plus démunies, plus d’un adulte sur trois ne dispose
pas de CIN et plus d’un enfant sur trois ne dispose pas d’acte de naissance (Cf. enquête ONG
en annexe du rapport).

Selon toujours les résultats de cette enquête des ONG, trois raisons principales expliquent le
fait qu’un grand nombre d’enfants ne disposent pas d’acte de naissance à Antananarivo :

29
 1) La plupart des mères de familles démunies n’accouchent pas à l’hôpital (même si
l’acte d’accouchement est en principe gratuit si l’on accouche en salle commune, il
existe toute une série de frais annexes : échographie, trousseau, médicaments (…)
qui au final amène à un coût inabordable pour les familles), mais plutôt à domicile
en présence d’une matrone (non habilitée à délivrée le PV d’accouchement), d’une
sage femme, d’un médecin, ou sans aucune assistance, le coût étant nettement
moins élevé. Si la mère accouche à l’hôpital, le certificat de naissance pour son
enfant lui est délivré quasi automatiquement. Si la mère accouche à la maison,
pour déclarer l’enfant au Firasaina dans un délai de 12 jours elle doit fournir un PV
d’accouchement délivré par un médecin ou une sage femme (parfois payant : de
2000 à 5000 Ar selon le médecin et selon que l’on accouche d’une fille ou d’un
garçon). Or, si la mère n’a pas payé en totalité les frais d’accouchement, le
médecin ou la sage femme refusent de délivrer le PV d’accouchement

2) La complexité des démarches administratives (et le coût induit) pour le recours en

jugement supplétif si l’enfant n’a pas été déclaré dans les 12 jours suivants la
naissance (10 documents différents au moins à fournir). Ces démarches et les coûts
peuvent varier d’un Fokontany ou d’un Firaisana à l’autre. Par exemple certains
Fokontany refusent de délivrer un certificat de résidence si la famille n’a pas
acquitté ses droits ou si elle est dans l’incapacité de délivrer un certificat de
déménagement de l’ancien Fokontany où elle résidait

3) Des situations de vide juridique qui rendent impossible l’aboutissement des

dossiers : Par exemple si la mère ne dispose pas elle-même d’acte de naissance
donc pas de CIN, vient d’une campagne éloignée où elle ne peut se rendre faute de
moyen et ne connaît pas elle-même sa date de naissance, aucun de ses enfant ne
pourra disposer d’acte de naissance.

Selon les informations recueillies, les journalistes audiovisuels et de la presse écrite n’ont pas
reçu de formation sur la sensibilisation de la population dans le cadre du programme EKA. Ils
se contentent de publier les résultats des opérations.

30
2.2 Résultats en matière d’ERN

Pour assurer la réussite de l’enregistrement rétroactif des naissances des enfants âgés de
moins de 18 ans sans acte de naissance, le programme EKA s’est donné comme objectifs :

- Parvenir à identifier de façon systématique et régulière dans chaque fokontany tous les
enfants âgés de moins de 18 ans dont les naissances ne sont pas encore enregistrées à
l’état civil

- Parvenir à réaliser un jugement supplétif pour ces enfants, y compris la tenue

systématique des fichiers des enfants non enregistrés et des demandes de jugement
supplétif de naissance par les mairies

- Parvenir à délivrer «une copie de naissance» à chaque enfant cible

Après quatre années de mise en œuvre du programme EKA, où en est-on aujourd’hui par
rapport à la composante ERN ?

2.2.1 Le volume des résultats obtenus en matière d’ERN sur l’ensemble de l’île

Pour réaliser les ERN dans le cadre du programme EKA, la démarche consiste à : (1)
identifier, à travers le recensement, tous les enfants âgés de moins de 18 ans dont les
naissances ne sont pas encore enregistrées à l’état civil, (2) constituer pour chaque enfant de
mois de 18 ans sans acte de naissance un dossier à partir duquel le jugement est rendu au
cours d’une audience foraine, (3) transcrire les jugements rendus au cours des audiences
foraines, et (4) délivrer les copies.

Dans le cadre de cette évaluation, les statistiques des réalisations du programme EKA en
matière d’ERN sont compilées à partir des données que les districts ont fait parvenir au
Bureau de Coordination Nationale. Ces données concernent les activités du programme
depuis 2004. Par exemple, les sommes totales (2004-2007 + 2008) des enfants recensés, des
enfants recensés sans acte de naissance, des dossiers constitués, des jugements rendus, des
jugements transcrits et des copies délivrées pourraient être erronées du fait de la possibilité
d'inclusion des valeurs de 2004-2007 et de 2008. Mais, il faut reconnaitre que d’importants
efforts de triangulation, de confirmation et de validation des statistiques obtenues ont été
toujours réalisés par le Bureau de Coordination Nationale. C’est d’ailleurs une des raisons
pour lesquelles, au cours de cette évaluation, nous avons fait le choix de n’utiliser que les
statistiques fournies par ledit bureau de coordination nationale pour mieux s’assurer de leur
validité.

Le tableau 5 ci-dessous fait le point sur les résultats obtenus depuis le démarrage du
programme.

Tableau 5 : Le volume des résultats obtenus en matière d’ERN sur l’ensemble de l’île depuis
le démarrage du programme EKA

Indicateurs 2004-2007 2008 Total

Nombre d’enfants recensés 593.551 2.192.457 2.786.008
Nombre d’enfants recensés sans actes de naissance 234.132 738.809 972.941
31
Nombre de dossiers constitués 168.601 582.666 751.267
Nombre de jugements rendus 140.314 485.812 626.128
Nombre de jugements transcrits 113.923 295.074 408.997
Nombre de copies délivrées 95.593 207.219 302.812
Source : Programme National de Réhabilitation de l’Enregistrement des Naissances (EKA), janvier 2009

Globalement, en termes de volume des résultats obtenus, il apparait clairement que ceux de la
seule 2008 sont largement supérieurs à ceux de la période allant de 2004 à 2007 réunis pour
l’ensemble des indicateurs en rapport avec l’enregistrement rétroactif des naissances des
enfants.

Plusieurs éléments expliquent ces résultats probants en termes de volumes des réalisations
dans le cadre ERN en 2008. Parmi ces déterminants, on peut citer, entre autres:

- Les leçons apprises et enseignements tirés de la mise en œuvre du programme. En

effet, au cours de ses trois premières années de mise en œuvre, le programme a
rencontré des lacunes, des contraintes et des difficultés qui rendaient difficiles
l’atteinte des résultats prévus d’une part. Mais des expériences et des bonnes pratiques
y ont été également identifiées ; lesquelles ont été capitalisées et partagées au cours
des ateliers de regroupement des acteurs locaux d’autre part. En prenant connaissance
de ces leçons apprises et enseignements tirés, les différents acteurs impliqués ont
proposé des voies et moyens et mis en œuvre des actions de nature à améliorer et à
accélérer l’exécution du programme. Par ailleurs, il y a lieu également de mettre en
exergue les rappels et les interpellations des responsables du Ministère de l’Intérieur et
de l’UNICEF à l’égard des acteurs du niveau opérationnel en vue de l’accélération des
activités.

- Les effets des réformes réglementaires notamment l’adoption de la loi N°2007-040 du

14 janvier 2008 conférant compétence aux Chefs de Districts pour tenir des audiences
foraines. Il faut y ajouter aussi la fusion du ministère en charge de la Décentralisation
et celui en charge de l’Intérieur en un seul ministère a résolu les problèmes consécutifs
aux questions de rattachement et de hiérarchie.

- L’extension de l’appui de l’UNICEF pour l’année 2008. Cet appui concerne 555
communes dont 346 anciennes communes et 209 nouvelles communes. Un appui de
l’ordre de 900 dollars par commune est accordé pour les nouvelles communes et 250
dollars pour les anciennes communes (apurement des instances).

Les graphiques 6, 7 et 8 ci-dessous illustrent davantage ces résultats.

Graphique 6 : Nombre d’enfants âgés de 0 à 18 ans recensés à Madagascar pour les périodes
2004-2007 et 2008 dans le cadre du programme EKA

32
Graphique 7 : Nombre de dossiers d'actes des naissances des enfants âgés de 0 à 18 ans
constitués à Madagascar pour les périodes 2004-2007 et 2008

Graphique 8 : Nombre de jugements rendus pour les enfants de 0 à 18 ans à

Madagascar pour les périodes 2004-2007 et 2008

33
2.2.2 Taux de performance en matière d’ERN

Compte tenu des résultats atteints et des biais inhérents aux données des trois premières
années de mise en œuvre du programme EKA, il ressort que l’année 2008 est aujourd’hui le
point de repère qui reflète le mieux la situation actuelle du processus de mise en œuvre de ce
programme. C’est pourquoi, nous avons pris l’initiative de mettre l’accent sur les résultats de
cette année 2008 au cours de ce bilan des interventions ERN.

Le bilan des activités des enregistrements rétroactifs réalisées en 2008, mentionné dans le
graphique 6 ci-dessous, montre que parmi les 738.809 enfants âgés de 0 à 18 ans sans acte de
naissance recensés, un peu plus du quart (28 %) a pu se voir délivré une copie d’acte de
naissance.

Par contre, si on considère que le fait de rendre un jugement au cours d’une audience foraine
confère déjà à l’enfant une existence légale et donc une possibilité de jouir de ses droits, alors
c’est 66 % de ces enfants recensés sans acte de naissance qui sont concernés. Ce résultat pour
la seule année 2008 dépasse celui obtenu dans la période allant de 2004 à 2007 qui est de
60%.

Parmi les 34 % des enfants sans acte de naissance recensés, il y a 79 % pour lesquels les
dossiers ont été constitués pour que le jugement soit rendu. Pour ces dossiers constitués, il y a
eu 83,4 % dont les jugements ont été rendus parmi lesquels 61 % ont été transcrits. Parmi ces
jugements transcrits, il y a eu pour 70 % des cas la délivrance de la copie d’acte de naissance.

34
Graphique 6 : Taux de performance en matière d’ERN sur l’ensemble de l’île en 2008

Bilan des enregistrements rétroactifs en 2008 des enfants âgés de 0 à 18 ans pour l'ensemble du pays

Nombre d'enfants 
âgés de 0 à 18 ans 
recensés en 2008
2.192.457

Enfants âgés de 0 à 18 
ans sans acte de 
naissance recensés
738.809  (33,7 %)

Dossiers constitués 
parmi les enfants 
recensés sans acte de 
naissance
582.666  (78,9 %)

Jugements rendus  Nombre d'enfants âgés de

parmi les dossiers  0 à 18 ans sans acte de
constitués naissance pour lequel un
jugement est rendu en 2008
485.812  (83,4 %)
485.812 (65,8 %)

Jugements transcrits 
parmi les jugements 
rendus
295.074  (60,7 %)

Nombre de copies
délivrés parmi les enfants Nombre de copies 
âgés de 0 à 18 ans sans
délivrés parmi les 
acte de naissance
jugements transcrits
recensés en 2008
207.219 (28,0 %) 207.219  (70,2 %)

Source : Programme National de Réhabilitation de l’Enregistrement des Naissances (EKA), janvier 2009

Il apparait clairement à travers ce graphique 6 que c’est surtout au niveau de la transcription et

de la délivrance des copies qu’il y a des lenteurs dans le processus de mise en œuvre des
ERN. Au cours de la collecte des données sur le terrain pour les besoins de cette évaluation,
nous avons pu observer et recueillir les témoignages à propos du surplus de travail occasionné
par les ERN à l’endroit des secrétaires d’état civil. Ces derniers ont la responsabilité de
transcrire l’ensemble des jugements rendus au cours des audiences foraines tout en continuant
à mener leurs activités habituelles. Avec l’adoption de la loi N°2007-040 du 14 janvier 2008
conférant compétence aux Chefs de Districts pour tenir des audiences foraines, il y a eu une
grande augmentation du nombre d’audiences foraines organisées allant de 259 pour la période
2004 à 2007 à 648 pour la seule année 2008.

35
Au cours des discussions que nous avons organisées avec les officiers et secrétaires d’état
civil dans les différentes localités visitées au cours de cette évaluation, ils ont dans la plupart
des cas recommandé de procéder au recrutement des secrétaires ad-hoc chaque fois qu’une
audience foraine est organisée pour aider à transcrire dans les délais tous les jugements
rendus. Pourtant, selon les informations recueillies auprès du staff de l’UNICEF Madagascar,
les budgets pour les districts, dans le cadre du programme EKA, incluent systématiquement
un appui pour que les SEC puissent faire les transcriptions et établir les copies d’acte de
naissance suite aux jugements rendus. Maintenant, la question est de savoir pourquoi il y a
toujours ce blocage ? Est-ce parce que le PTA n’est pas achevé ou parce que l’argent n’a pas
été débloqué pour faire les transcriptions ? Y a-t-il d’autres blocages comme par exemple
l’absence de registres d’état civil ?

Nous ne sommes pas à mesure de répondre à ces questions à l’état actuel des informations
dont nous disposons. Cependant, il serait important que le Bureau de Coordination Nationale
du programme puisse chercher à apporter des éléments de réponses à ces questions au cours
de ses activités de supervision de la mise en œuvre du programme EKA en vue de faire des
recommandations appropriées.

2.2.3 Couverture géographique des interventions en matière d’ERN à Madagascar

a) Taux de couverture des Communes et Fokontany en matière de recensement des

enfants âgés de 0 à 18 ans

Pour ce qui concerne le taux de couverture des Communes par Région, il ressort du graphique
7 ci-dessous que c’est seulement dans la Région de Bongolava où les enfants ont été recensés
dans l’ensemble des Communes. Par contre dans la région d’Anosy c’est seulement environ
dans une commune sur 4 (23%) où les enfants ont été recensés depuis le démarrage du
programme.

Parmi les 21 Régions pour lesquelles les données sont disponibles en matière de recensement
des enfants, il y a onze (11) au sein desquelles les enfants ont été recensés dans deux
Communes sur trois et presque la moitié (10) au sein desquelles le recensement des enfants
n’a pas encore touché la moitié des Communes.

Graphique 7 : Pourcentage de Communes au sein desquelles les enfants âgés de 0 à 18 ans ont
été recensés par région depuis le démarrage du programme

36
 Pourcentage de communes au sein desquelles les enfants ont été recensés par région depuis le démarrage
du Programme EKA (Données non disponibles pour la région d'Analamanga)

Anosy 22,9
Atsimo Atsinanana 24,4
Menabe 26,7
Atsimo Andrefana 29,9
Amoron’i Mania 30,9
Sofia 37,0
Vatovavy Fitovinany 38,2
Alaotra Mangoro 39,1
Betsiboka 40,0
Androy 41,2
Analanjirofo 66,7
Melaky 67,6
Diana 71,2
Haute Matsiatra 71,6
Sava 73,4
d’Itasy 74,5
Vakinankaratra 80,2
Atsinanana 81,1
Boeny 81,4
Ihorombe 87,0
Bongolava 100,0

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Source : Programme National de Réhabilitation de l'Enregistrement des Naissances (EKA), janvier 2009  

Concerne le taux de couverture des Fokontany par région, il ressort du graphique 8 ci-dessous
que c’est également dans la région de Bongolava seulement où les enfants ont été recensés
dans l’ensemble des Fokontany. Par contre dans la région d’Amoron’i Mania c’est seulement
environ dans un Fokontany sur 5 (20,9%) où les enfants ont été recensés depuis le démarrage
du programme.

Parmi les 21 régions pour lesquelles les données sont disponibles en matière de recensement
des enfants, il y a douze (12) au sein desquelles les enfants ont été recensés dans plus de la
moitié des Fokontany et neuf (9) au sein desquelles le recensement des enfants n’a pas encore
touché la moitié des Fokontany.

Graphique 8 : Pourcentage de Fokontany au sein desquelles les enfants âgés de 0 à 18 ans ont
été recensés par région depuis le démarrage du programme

37
 Pourcentage de Fokontany au sein desquels les enfants ont été recensés dans le cadre du Programme EKA
entre 2004 et 2008 par région (Données non disponibles pour la région d'Analamanga)

Amoron’i Mania 20,9
Anosy 22,4
Atsimo Atsinanana 23,9
Atsimo Andrefana 29,6
Menabe 33,9
Vatovavy Fitovinany 35,2
Alaotra Mangoro 36,7
Betsiboka 42,1
Sofia 42,9
Androy 50,3
Analanjirofo 65,5
Sava 68,9
Melaky 70,8
Haute Matsiatra 72,3
Atsinanana 76,8
Diana 77,3
d’Itasy 79,4
Ihorombe 83,3
Boeny 84,7
Vakinankaratra 85,7
Bongolava 100,0

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Source : Programme National de Réhabilitation de l'Enregistrement des Naissances (EKA), janvier 2009  

b) Taux de couverture des Communes et Fokontany en matière de jugements rendus

Pour ce qui concerne les jugements rendus, sur les vingt (20) régions où les données sont
disponibles, c’est seulement dans sept (7) où le taux de couverture des Communes dépasse
50%. C’est à Atsimo Andrefana où ce taux est le plus bas avec seulement 10,3%.

Graphique 9 : Pourcentage de Communes au sein desquelles les jugements ont été rendus par
région depuis le démarrage du programme

38
 Pourcentage de communes pour lesquelles les jugements ont été rendus dans le cadre du Programme EKA
entre 2004 et 2008 par région (Données non disponibles pour Analamanga et Ihorombe)

Atsimo Andrefana 10,3
Sofia 14,8
Anosy 22,9
Atsimo Atsinanana 24,4
Menabe 26,7
Amoron’i Mania 30,9
Alaotra Mangoro 33,3
Analanjirofo 33,3
Vatovavy Fitovinany 38,2
Betsiboka 40,0
Androy 41,2
Bongolava 46,2
Atsinanana 47,3
Sava 67,1
Melaky 67,6
Haute Matsiatra 70,4
Diana 71,2
Boeny 72,1
d’Itasy 74,5
Vakinankaratra 79,1

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Source : Programme  National de Réhabilitation de l'Enregistrement des Naissances (EKA), janvier 2009  

Toujours à propos des jugements rendus, sur les vingt (20) régions où les données sont
disponibles, c’est dans neuf (9) où le taux de couverture des Fokontany dépasse 50%. C’est
aussi à Atsimo Andrefana où ce taux est le plus bas avec seulement 13,6%.

Graphique 10 : Pourcentage de Fokontany au sein desquelles les jugements ont été rendus par
région depuis le démarrage du programme

Pourcentage de Fokontany pour lesquels les jugements ont été rendus dans le cadre du Programme EKA
entre 2004 et 2008 par région (Données non disponibles pour Analamanga et Ihorombe)

Atsimo Andrefana 13,6
Sofia 17,3
Amoron’i Mania 20,9
Anosy 22,4
Atsimo Atsinanana 23,6
Alaotra Mangoro 31,1
Analanjirofo 32,5
Menabe 33,9
Vatovavy Fitovinany 35,2
Betsiboka 42,1
Atsinanana 45,7
Androy 50,3
Bongolava 57,6
Sava 64,4
Melaky 70,8
Haute Matsiatra 71,3
Boeny 76,1
Diana 77,3
d’Itasy 79,4
Vakinankaratra 85,2

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Source : Programme National de Réhabilitation de l'Enregistrement des Naissances (EKA), janvier 2009  

39
 c) Taux de couverture des Communes en matière de transcription

Pour ce qui concerne la transcription des jugements rendus, sur les dix neuf (19) régions où
les données sont disponibles, c’est seulement dans six (6) où le taux de couverture des
Communes dépasse 50%. C’est à Atsimo Andrefana où ce taux est le plus bas avec seulement
7,2%.

Graphique 11 : Pourcentage de Communes au sein desquelles les jugements rendus ont été
transcrits par région depuis le démarrage du programme

Pourcentage de communes pour lesquelles les jugements ont été transcrits dans le cadre du Programme EKA
entre 2004 et 2008 par région (Données non disponibles pour Anosy, Analamanga et Ihorombe)

Atsimo Andrefana 7,2
Sofia 11,1
Menabe 13,3
Betsiboka 17,1
Atsimo Atsinanana 22,2
Androy 27,5
Alaotra Mangoro 27,5
Amoron’i Mania 30,9
Vatovavy Fitovinany 32,7
Analanjirofo 33,3
Atsinanana 43,2
Melaky 45,9
Bongolava 46,2
Diana 50,8
Sava 64,6
Boeny 65,1
Haute Matsiatra 70,4
d’Itasy 74,5
Vakinankaratra 79,1

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Source : Programme National de Réhabilitation de l'Enregistrement des Naissances (EKA), janvier 2009  

Il faut rappeler que concernant l’ERN, les outils élaborés par le programme sont constitués
de : (1) un tableau permettant de collecter les données à chaque phase du processus, (2) les
outils de recensement comportant trois fiches : fiche de dénombrement, fiche familiale de
recensement et la fiche manuelle d’exploitation.

2.2.4 Les insuffisances en matière d’ERN

a) Le programme EKA a eu des performances très faibles pendant les trois

premières années de sa mise en œuvre

Pendant les trois premières années de sa mise en œuvre (de 2004 à 2007) le programme a eu
des résultats très modestes pour plusieurs raisons qui ont poussé les responsables à apporter
des réformes qui sont en grande partie à la base des succès notés à partir de 2008.

40
 b) Il y a des inégalités énormes dans les taux de couverture géographiques des
interventions quel que soit l’indicateur

Les taux de couverture géographique des interventions dans les régions sont très
disproportionnés au point de se demander ce qui est à la base de cela. Il va falloir donc mettre
l’accent sur les régions où le taux de couverture est en dessous de 50%.

c) Les comités EKA locaux n’utilisent pas toujours les outils de recensement

Selon les témoignages recueillis et constats faits sur le terrain, les comités EKA locaux
n’utilisent pas toujours les outils de recensement et préfèrent mobiliser les parents à faire
inscrire les enfants sans acte de naissance auprès des fokontany. Les raisons invoqués par les
responsables locaux sont que l’utilisation de ces outils demande beaucoup de temps, la
mobilisation des moyens humains locaux et sont d’utilisation difficile. L’inconvénient c’est
l’absence de l’exhaustivité des informations et l’impossibilité d’obtenir le nombre total des
enfants.

41
2.3 Résultats atteints en matière d’ESN

A travers la composante ESN, le programme EKA envisage se donner les moyens de résoudre
le problème du non enregistrement des enfants de façon préventive par la systématisation de
la déclaration de toute naissance et la délivrance de la première copie. Cette systématisation
de déclaration de naissances a pour objectifs spécifiques de :

- Contribuer à la mise en place dans les communautés de base d’organisations

communautaires qui impulsent et suivent systématiquement la déclaration des
naissances à travers les actions solidaires et pérennes

- Contribuer à l’implication du Secteur de la Santé pour l’enregistrement des naissances

des enfants et prendre en considération et valoriser les pratiques traditionnelles autour
de l’accouchement par la responsabilisation des matrones à aider les parents dans le
respect et l’application de la déclaration de naissance de l’enfant

- Contribuer à l’implication du Secteur de l’Education pour l’enregistrement des

naissances des enfants en assurant la participation de l’enfant et que le programme
scolaire sur le volet enregistrement de naissance soit effectif

Après quatre années de mise en œuvre du programme, où en est-on par rapport à l’atteinte de
ces objectifs ?

2.3.1 Performances en matière d’ESN entre 2007 et 2008 sur l’ensemble de l’île

a) La mise en place dans les communautés de base d’organisations communautaires

Pour ce qui concerne la mise en place dans les communautés de base d’organisations
communautaires qui impulsent et suivent systématiquement la mise en œuvre des
interventions dans le cadre du programme EKA, il faut reconnaitre que ces dites organisations
ont été mises en place dans les districts, communes et fokontany couverts par le programme.
Par exemple, pour la seule année 2007, 28 Comités-EKA districts, 219 Comités-EKA
communaux, environ 2295 Comités-EKA fokontany et 2295 cellules de veille ont été mis en
place13. Ces cellules seraient chargées de recenser les femmes enceintes et de les inciter à
accoucher au centre de santé, à déclarer la naissance dans les 12 jours et à conserver l’acte de
naissance de l’enfant. Par ailleurs, les services de santé et les écoles seraient aussi sensibilisés
à leurs obligations vis-à-vis de l’enregistrement des naissances14.

Suite aux enseignements tirés de la mise en œuvre des interventions du programme, les
ateliers de regroupement des acteurs locaux organisés en 2008 ont servi de cadre pour définir
les rôles et attributions des comités EKA. Ceux-ci sont mentionnés dans le tableau 9 ci-
dessous.

13
Rapport au Comité Français pour l’UNICEF, PBA SC/2004/3398-01, décembre 2007
14
Rapport intermédiaire N°2 au Comité Français pour l’UNICEF, PBA SC/2004//3398-01, décembre 2006
42
Tableau 9 : Rôles et attributions des comités EKA (par niveau)

Niveau Rôles Attributions

Région ƒ Coordination des activités ƒ Mise en place et
ƒ Informations opérationnalisation du comité
ƒ Supervision EKA régional ;
ƒ Suivi et évaluation ƒ Fixation des priorités ;
ƒ Identification des communes
cibles sur proposition des
districts ;
ƒ Elaboration plan de travail
régional ;
ƒ Appui –supervision et reporting ;
ƒ Mobilisation d’autres ressources.
Nb. Partenaires-collaborateurs :
Direction Régionale de la Santé,
Direction Régional de l’Education
Nationale, le Direction Provinciale
de la Communication et la société
civile.
District ƒ Coordination (niveau ƒ Mise en place et
district) opérationnalisation du Comité
ƒ Réalisation EKA district ;
ƒ Information ƒ Appui à la mise en place des
ƒ Supervision comités EKA (communes,
fokontany…) ;
ƒ Suivi-évaluation-reporting
ƒ Identification des communes
cibles ;
ƒ Elaboration du plan de travail
district ;
ƒ Formulation de la requête ;
ƒ Ouverture de compte bancaire ;
ƒ Formation des membres des
comités EKA (communes et
fokontany) ;
ƒ Elaboration d’un manuel de
procédure EKA ;
ƒ Réalisation des activités
IEC/CCC
ƒ Tenue des audiences
foraines (avec les TPI) ;
ƒ Contrôle (état-civil) avec les
TPI ;
ƒ Suivi – évaluation – reporting
Nb. Partenaires-collaborateurs :
43
 Niveau Rôles
TPI ƒ Harmonisation
calendrier des audiences ƒ
avec les Chefs de District. ƒ
Communes ƒ Coordination (niveau ƒ
commune)
ƒ Réalisation
ƒ Information
ƒ Mobilisation
Fokontany ƒ Coordination (niveau fkt)
ƒ Réalisation
ƒ Information
ƒ Mobilisation
44
Attributions
TPI , CISCO, SSD et société civile
du ƒ Tenue des audiences foraines ;
Contrôle (état-civil) ;
Supervision : frappe des
jugements et transcription des
jugements supplétifs aux
registres de l’état-civil.
Mise en place et
opérationnalisation du Comité
EKA communal ;
ƒ Appui à la mise en place des
comités EKA Fokontany et des
cellules de veille ;
ƒ Appui à la désignation des
animateurs-recenseurs ;
ƒ Programmation des activités
dans les Fokontany ;
ƒ Coordination des activités de
recensement dans les fokontany ;
ƒ Mobilisation des intervenants
(société civile, agents
communautaires…) ;
ƒ Suivi et reporting.
Nb. Partenaires-collaborateurs :
Chefs d’Arrondissement
Administratif, Chefs ZAP, CSB I et
II, société civile.
ƒ Mise en place et
opérationnalisation du Comité
EKA fokontany ;
ƒ Opérationnalisation des cellules
de veille ;
ƒ Réalisation des activités
IEC/CCC, mobilisation ;
ƒ Utilisation du cahier de
déclaration groupée des
naissances (fokontany éloigné et
enclavé par rapport à la
commune) ;
ƒ Identification et désignation des
animateurs-recenseurs ;
ƒ Réalisation des travaux de
recensement des enfants sans
acte de naissance dans le
 Niveau Rôles Attributions
fokontany ;
ƒ Appui à la constitution des
dossiers ;
ƒ Opérationnalisation des cellules
de veille ;
ƒ Suivi et reporting (suivi des
nouvelles naissances)
Nb. Partenaires-collaborateurs :
Etablissements scolaires, CSB I et
II, FRAM, société civile.

A propos de la relation entre les structure impliquées dans la mise en œuvre du programme, il
est mentionné dans le rapport des ateliers de regroupement des acteurs locaux du programme
que : « Pour ce qui concerne la relation entre la structure nationale (Ministère de l’Intérieur,
comité EKA national, Bureau de Coordination…) et les structures locales de mise en œuvre
du programme, le comité EKA district est le centre des opérations (commandement) au
niveau local. Il intègre dans son plan de travail annuel les activités se rapportant à l’ESN,
l’ERN et à l’informatisation à réaliser dans les communes et les fokontany. Il centralise
toutes les données sur l’ESN, l’ERN, l’informatisation. Il a l’obligation de rendre compte
directement au Ministère de l’Intérieur (bureau de coordination) et à la Région dont il
dépend en envoyant les plans de travail locaux (avec le budget), les rapports d’activités, les
rapports de mission, les rapports de suivi et d’évaluation. Par ailleurs, l’appui des
partenaires techniques et financiers – qu’ils soient nationaux (Région, ONG, association,
club de service…) ou internationaux (multi-bilatéraux, ONG…) peut se faire directement à
tous les niveaux (Gouvernement, Région, District, Commune et Fokontany) à la condition
d’une part d’établir un protocole de partenariat ou autre document officiel constatant l’appui
et d’autre part d’intégrer les activités objet de l’appui dans le plan de travail annuel du
comité EKA-district. Pour leur part, les partenaires financiers et techniques ont l’obligation
d’informer le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation (bureau de coordination) et la
Région dont dépend la structure locale concernées de l’appui accordé (consistance et
modalités) ».

b) Niveau de progression en matière d’ESN

A propos de la progression du nombre des déclarations de naissances, des enregistrements et

des délivrances d’actes de naissance, ainsi que les déclarants, les données fournies par le
Bureau de Coordination Nationale du programme ne concernent que les années 2007 et 2008.
Ainsi, dans les graphiques 12 et 13 ci-dessous, il apparait clairement que pour ces indicateurs,
les résultats de l’année 2008 sont de loin très nettement meilleurs à ceux de 2007 en termes de
volume des réalisations accomplies.

Quelle que soit l’année, en comparant les trois indicateurs, il ressort que le nombre d’actes de
naissance délivrés reste très peu, ce qui confirme les résultats de la composante ERN sur les
lenteurs dans la délivrance des copies.

45
Graphique 12 : Progression du nombre des déclarations de naissances, des enregistrements et
des délivrances d’actes de naissance entre 2007 et 2008 sur l’ensemble du pays

Pour ce qui concerne les déclarants des naissances, la progression du nombre de déclarants
par type s’est très nettement améliorée en 2008 comparativement à 2007. En termes de
pourcentage, elle est de 24% pour les responsables de santé déclarants, et de 34% pour les
parents déclarants. Cette augmentation du nombre de parents déclarants montre que les IEC
ont quand même fonctionné au point de créer un changement social. Les témoignages et
appréciations de ce changement social sont développés dans le chapitre sur les témoignages,
appréciations et perceptions des interventions réalisées.

Parmi les enseignements à tirer de ce graphique 12, il y a que :

1- Sur l’augmentation spectaculaire des chiffres, ce n’est pas qu’en 2007 très peu
d’enfants ont été enregistrés, mais que c’est durant cette année que les rapports sur les
ESN ont commencé à arriver au Bureau de Coordination Nationale du programme
EKA de la part des communes et districts.
2- De grands efforts doivent être fournis par les services d’état civil pour effectivement
enregistrer systématiquement les naissances et donner la première copie.

En termes de volume du nombre de déclarants des naissances, les responsables de santé en

sont les principaux suivis par les parents.

46
Graphique 13 : Progression du nombre des déclarants par type entre 2007 et 2008 sur
l’ensemble du pays

c) Evolution du pourcentage des enfants sans acte de naissance parmi ceux recensés

Il faut rappeler que dans le cadre des ERN, les enfants de moins de 18 ans sont recensés pour
identifier ceux parmi eux qui sont sans acte de naissance en vue de leur procurer des copies
lors des audiences foraines. Ainsi, comme indiqué dans le graphique 8 ci-dessous de 2004 à
2007, sur un total de 593.551 enfants recensés, 39,4 % sont sans acte de naissance. Pendant
l’année 2008, sur un effectif total de 2.192.457 enfants recensés, 34 % sont sans acte de
naissance. Ce résultat traduit une baisse non négligeable du pourcentage des enfants sans acte
de naissance parmi ceux recensés sur le terrain.

Graphique 14 : Pourcentage d’enfants sans acte de naissance parmi ceux âgés de 0 à 18 ans
recensés à Madagascar dans le cadre des ERN pour les périodes 2004-2007 et 2008

47
2.3.2 Les insuffisances en matière d’ESN

a) Une très faible disponibilité des données sur les ESN dans le cadre de cette
évaluation

Dans le cadre de cette évaluation, des grilles de collecte des données quantitatives pour faire
le bilan des interventions réalisées ont été élaborées. Ces grilles prennent en compte un certain
nombre d’indicateurs clefs du programme. Pour ce qui concerne la composante ESN, parmi
ces indicateurs clefs, il y a : (1) Nombre de naissances déclarées ; (2) Nombre de déclarations
de naissances enregistrées à l’état civil ; (3) Nombre de premières copies d’actes de naissance
délivrées ; (4) Nombre de parents déclarants ; (5) Nombre de responsables de santé
déclarants ; (6) Nombre de membres de cellules de veille déclarants ; (7) Nombre des autres
déclarants, etc.

Pour faciliter la collecte de ces données quantitatives, certains acteurs impliqués dans la mise
en œuvre du programme EKA ont été mobilisés. C’est le cas, par exemple, de l’informaticien
du Bureau de Coordination Nationale du programme qui a fait la compilation des données à la
disposition du Bureau de Coordination.

Les données fournies par le Bureau de Coordination Nationale du programme EKA pour la
composante ESN sont très incomplètes et très faiblement disponibles aussi au niveau national
qu’au niveau région, district, communes et fokontany. Par exemple, au niveau national, les

48
données fournies ne couvrent que les années 2007 et 2008. Et même pour ces années, les
données ne sont pas toujours disponibles pour l’ensemble des indicateurs clefs.

Parmi les 22 régions administratives de Madagascar, pour aucune d’entre elles les données sur
les ESN sont disponibles pour l’ensemble des districts qu’elle couvre. Pour deux régions
parmi les 22 que compte le pays (les régions d’Anosy et de Menabe), il n’y a pas eu du tout de
données sur les ESN dans le cadre de cette évaluation.

Pour ce qui concerne les vingt (20) régions pour lesquelles les données sur les ESN sont
disponibles, il y a 12 (régions) au sein desquelles lesdites données ne sont disponibles que
pour un seul district, 5 pour deux districts et 3 au-delà.

Les 12 régions pour lesquelles les données sur les ESN sont disponibles dans un seul district
sont : Betsiboka (district de Tsaratanana), Diana (district d’Ambanja), SAVA (district de
Sambava), Analamanga (district d’Antananarivo RV), Bongolava (district de
Tsinoanomandidy), Itasy (district d’Arivonimamo), Amoron’i Mania (district de Fandriana),
Analanjirofo (district de Mananara Nord), Atsinanana (district d’Antanambao–Manampotsy),
Sofia (district de Boriziny) et Melaky (district de Morafenobe),

Les 5 régions pour lesquelles les données sur les ESN sont disponibles dans 2 districts sont:
Androy (districts de Tsihombe et de Beloha), Vakinankaratra (districts d’Antsirabe I et
d’Ambatolampy), Vatovavy Fitovinany (districts de Ikongo et de Manakara), Atsimo
Atsinanana (districts de Farafangana et de Vondrozo) et Alaotra Mangoro (districts de
Andilamena et de Moramanga).

Les 3 régions pour lesquelles les données sur les ESN sont disponibles dans au-delà de 2
districts sont : Boeny (districts de Marovoay, de Soalala et de Ambato Boeny), Haute
Matsiatra (districts de Ex. Fianarantsoa II (vohibato, Isandra, Lalangina), Ambalavao et de
Ambohimahasoa) et Atsimo Andrefana (districts de Toliary II, Ampanihy, Betioky Atsimo et
Morombe).

Les informations dont nous disposons dans le cadre de cette évaluation ne nous permettent
pas de dire avec exactitude les raisons de cette faible disponibilité des données sur les ESN.
Est-ce que celle-ci est liée au fait que les comités EKA tout comme les organisations
communautaires s’occupent très peu des activités ESN ou s’agit-il simplement d’un problème
de remontée des données de la base vers le Bureau Coordination Nationale ?

Toujours est-il que de grands efforts doivent être fournis par les services d’état civil pour à la
fois effectivement enregistrer systématiquement les naissances mais aussi remonter les
données au niveau du Bureau de Coordination Nationale pour une meilleure visibilité des
progrès réalisés en termes de réalisation et d’impact.

b) Absence d’une étude récente d’envergure nationale pour mesurer l’incidence du

programme

Aujourd’hui, compte tenu de la faible utilisation des outils de suivi et de l’absence d’une
étude récente d’envergure nationale sur la problématique de l’enregistrement des naissances,
il est difficile d’avoir une idée claire sur l’incidence du programme EKA sur la
systématisation de l’enregistrement des naissances.

49
Le recensement général de la population prévu pour le courant de cette année 2009 permettra
certainement d’avoir une idée beaucoup plus précise sur cette incidence.

c) Malgré les sensibilisations et les mesures incitatives, les accouchements se font

encore majoritairement chez les matrones

Selon les informations recueillies au Bureau Municipal d’Hygiène de la commune urbaine

d’Antsirabe I qui est un des plus grands centres urbains de Madagascar, pour les neuf (9)
premiers mois de l’année 2008 (de janvier à septembre), les accouchements se passent encore
majoritairement chez les matrones comme l’illustre le graphique ci-dessous. Selon les
témoignages recueillis, la situation serait plus accentuée en milieu rural.

Même s’il s’agit des données d’une seule localité urbaine parmi tant d’autres dans le pays, ce
résultat permet d’avoir une idée sur ce qui pourrait se ne fait que traduire ce qui se passe sur le
terrain.

Graphique 15 : Lieux d’accouchement des femmes enceintes, janvier à septembre 2008,

BMH, Antsirabe 1

A partir de ces résultats, il ressort clairement que pour atteindre l’objectif « zéro enfant sans
copie » après 2011, il faut nécessairement créer des alliances, des collaborations et des
partenariats avec les matrones pour faire d’elles des partenaires de l’effort d’enregistrement
des naissances.

La systématisation de l’enregistrement des naissances dépendra des actions permanentes de

mobilisation des femmes enceintes et de la population à la base (fokontany) en rendant
effectifs, opérationnels et efficaces les dispositifs locaux qui sont chargés d’assurer le rôle de
50
veille, d’alerte et de sensibilisation des populations. Selon les témoignages recueillis dans les
différentes localités visitées durant la phase collecte des données qualitatives pour les besoins
de cette évaluation, les comités de veille au niveau communautaire ainsi les cellules
communautaires sont très timides dans la mise en œuvre des activités de EKA dans les
fokontany.

d) Les comités EKA tout comme les organisations communautaires s’occupent très
peu des activités ESN

Il a été constaté au cours de la collecte des données qualitatives sur le terrain pour les besoins
de cette évaluation que dans les districts, communes et fokontany visités les comités EKA
locaux, ne sont pas toujours opérationnels. Ils s’occupent moins ou ne s’occupent pas du tout
des activités liées à l’enregistrement systématique des naissances. Les preuves en sont d’une
part l’absence ou la non-opérationnalité des dispositifs locaux (cellules de veille, animateurs-
recenseurs…) qui sont censés assurer l’enregistrement systématique des naissances, d’autre
part l’absence de contrôle de la tenue de l’état-civil (subsistance des irrégularités) et enfin
l’absence d’encadrement (suivi-formatif) effectué par les autorités hiérarchiques (Chefs de
district, maires, comités EKA…) en faveur des responsables locaux notamment les Chefs de
fokontany concernant l’utilisation des outils de suivi des nouvelles naissances et l’utilisation
du cahier de déclaration groupée des naissances.

Selon les témoignages recueillis, compte tenu des insuffisances constatées sur la qualité de
l’offre des services de l’état civil, les ESN sont délaissés dans certains centres d’état civil
notamment avec l’accent mis sur les activités ERN et surtout le fait que les acteurs qui les
mettent en œuvre reçoivent des perdiems. Egalement, il semblerait, selon toujours les
témoignages recueillis au cours d’un groupe de discussion avec les membres du comité EKA-
District de Sambava, qu’auparavant les déclarations de naissance au centre d’état civil ne sont
acceptées que si elles ont été faites par le personnel de santé. Cette information confirme la
rumeur selon laquelle les enfants nés chez les matrones ne peuvent pas faire l’objet d’un
enregistrement systématique de naissance.

Les acteurs au niveau opérationnel (chefs de district, maires, chefs fokontany, etc.) ignorent
pour la plupart les nouvelles dispositions prises dans la mise en œuvre de EKA (par exemple,
le circulaire numéro 788 MJ/CAB du 29 Décembre 1961 sur l’état civil qui autorise les
déclarations groupées des naissances), de sorte que le coordinateur du programme était
souvent obligé d’expliquer les acquis positifs qui facilitent et encouragent les ERN et ESN.

e) Les outils de collecte des données dans le cadre des ESN sont très faiblement
utilisés

Les outils de collecte des données dans le cadre des ESN qui sont constitués de: (1) cahier de
suivi mensuel des naissances à l’usage des présidents fokontany, (2) le tableau de synthèse du
suivi mensuel des naissances à l’usage du comité EKA fokontany, comité des communes et le
comité EKA District, (3) le tableau de suivi mensuel de naissances des enfants nés dans les
formations sanitaires à l’usage du responsable du centre de santé de base et du service de
santé du District sont très faiblement utilisés.

Concernant ces outils de suivi (ESN), il y a certains fokontany qui les utilisent déjà comme
Antsirabe I et II mais beaucoup ne les utilisent pas. Soit par absence de suivi formatif, soit par
51
la non disponibilité de l’outil auprès des comités EKA : c’est le cas à Marovoay, ou bien
l’utilisation d’autres outils. Il en est ainsi, par exemple, du tableau de suivi mensuel destiné
aux responsables de santé qui ne l’utilisent pas mais intègrent directement les données dans
leurs rapports mensuels d’activités (RMA).

Selon les témoignages recueillis auprès d’un informateur provenant de la Commune rurale de
TSARARANO dans le district de Marovoay, le cahier de suivi des naissances n’a fonctionné
que quelques mois parce que les parents ne viennent pas déclarer les naissances de leurs
enfants et les membres des comités de veille de même que les chefs fokontany sont dans une
posture d’attente sans pour autant aller vers la recherche de l’information.

52
2.4 Témoignages, appréciations et perceptions des interventions réalisées

2.4.1 Quelques témoignages à propos de l’impact et de la valeur ajoutée du programme

La plupart des déterminants du comportement sont profondément enracinés dans la pratique

culturelle, le milieu social (y compris la contrainte de la pauvreté), tout un ensemble de
croyances, de rôles prescrits et d’usages qui sont établis, perpétués, imposés et modifiés
localement et l’influence de l’Etat n’y peut rien. Les théories les plus répandues sur le
changement de comportement reconnaissent le rôle central des communautés. Ainsi, la théorie
de la « diffusion sociale » fait observer que l’individu est davantage enclin à se laisser
influencer favorablement par le témoignage et l’exemple de voisins et amis qui lui sont
proches, plutôt que par des experts du dehors. D’éminents spécialistes en sciences sociales
soulignent qu’il est essentiel de travailler avec les communautés et de les mobiliser pour
changer les comportements.

Dans le cadre de cette évaluation, nous nous sommes inscrits dans cette perspective en
donnant la parole aux principaux impliqués (ceux qui sont affectés, ceux qui sont
responsables et ceux qui interviennent) pour leur permettre de nous dire ce qu’ils pensent du
programme EKA.

a) Le point de vue de quelques autorités politico-administratives à propos du

programme

« Les audiences foraines sont très bénéfiques pour les paysans qui ne cessent de louer cette
initiative qui les épargnent de passer par le tribunal (qui est souvent très éloigné, ce qui
nécessite souvent des déplacements vers la ville alors que les parents eux-mêmes n’ont pas
d’actes de naissance et ont peur que les policiers leur causent des ennuis lors des contrôles
d’identité en cours de route) pour faire les ERN de leurs enfants », Directeur de
l’Administration Générale et Territoriale (DAGT) de la région de SAVA.

« Le programme EKA a donné des solutions sous plusieurs aspects : (1) jouissance de la
citoyenneté (droit de vote, d’avoir des emplois, liberté de circuler, reconnaissance légale,
donner des opportunités aux citoyens malgaches) ; (2) la prise de conscience des autorités
politico-administratives et des responsables de programmes et services des insuffisances de
l’état civil du pays ; (3) la création des collaborations entre divers acteurs (Chef de District,
Maires, responsables de services (santé, éducation, information et communication), chefs
fokontany, les leaders et autorités traditionnels, les matrones, les organisations de la société
civile, etc. Bref, le programme a permis d’avoir une idée sur la gestion de l’état civil en
général et les réflexions pour les responsables », Chef de District de Andapa.

« Dans certains fokontany il n’y a plus d’enfant sans acte de naissance et la stratégie utilisée
consiste à mettre un chef de fil dans chaque hameau qui identifie les femmes enceintes et
après la naissance de l’enfant il informe le chef fokontany qui à son tour inscrit l’enfant dans
le cahier de suivi mensuel », le maire de la Commune rurale d’Andranomanelatra, District
d’Antsirabe II.

« L’augmentation de la demande d’actes de naissance suscitée par EKA pose souvent des
problèmes de délivrance à temps des copies surtout compte tenu du nombre insuffisant du
personnel du service de l’état civil », un officier d’état civil, District de Sambava.
53
 b) Le point de vue des autres acteurs membres ou non des comités EKA

« Suite aux activités de EKA, l’école n’a plus rencontré de problème d’enfant sans acte de
naissance », la directrice de l’école primaire publique de la Commune rurale
d’Andranomanelatra, district d’Antsirabe II.

« Avant EKA, il avait beaucoup de délinquants qui n’avaient pas de copie mais suite à EKA,
on ne rencontre que peu de jeunes délinquants n’en ont pas », représentant de la gendarmerie
au comité EKA de la Commune rurale d’Andranomanelatra, district d’Antsirabe II.

« Il y a des initiatives consistant à mettre en place des instances de facilitation pour les
déclarations de naissance comme par exemple les responsables de la déclaration depuis
l’avènement de EKA », un parent du fokontany de Antanetibe Toavala, Commune rurale
d’Andranomanelatra, district d’Antsirabe II.

« Suite à la mise en place du comité EKA de la commune, il y a une affluence, une

augmentation de la demande d’actes de naissance au point qu’il y a un manque de moyens
surtout machines à écrire, personnel qualifié », un membre du Comité EKA de la Commune
rurale de Ambodiangezoka, District de Andapa.

« Avec le programme EKA, il y a augmentation du travail du secrétaire de la commune et

stimulation des parents à venir chercher les copies de naissance de leurs enfants », officier
d’état civil de la Commune rurale de Ambodiangezoka, District de Andapa.

« Le reflexe de chercher la copie d’acte de naissance commence à se mettre en place au

niveau des parents », membre du comité EKA de la Commune rurale de Ambodiangezoka,
District de Andapa.

« Il y a un changement de comportement des parents en ce sens que dès la grossesse il y a

recherche de nom de l’enfant et augmentation de la fréquentation des CPN », personnel de
santé membre du comité EKA de la Commune rurale de Ambodiangezoka, District de
Andapa.

« Il n’y a plus de difficulté pour les chefs d’établissement d’inscrire les nouveaux élèves
puisqu’il y a espoir que les parents d’élèves pourraient toujours avoir des actes de naissance
de leurs enfants auprès de EKA », enseignant membre du comité EKA.

Les témoignages ci-dessus indiquent que le programme EKA est aujourd’hui très connu et
associé à l’enregistrement des naissances. Auprès des autorités politico-administratives
comme des autres acteurs impliqués (ceux qui sont affectés, ceux qui sont responsables et
ceux qui interviennent), le programme EKA a permis, entre autres, de générer un profond
engagement politique et étatique face à l’enregistrement des naissances et de créer un
environnement institutionnel porteur, y compris en termes de disponibilité de ressources.

2.4.2 Adhésion et engagement des communautés

Dans certaines localités, il y a l’instauration d’une convention sociale pour promouvoir

l’enregistrement des naissances. Par exemple, dans l’ensemble de la région de SAVA, il y a le
54
DINAM-PARITRA qui est une convention sociale que les populations de cette région se sont
donnée. Elle a été homologuée au tribunal et appliquée au niveau régional. Dans le cadre de
cette convention sociale, les populations de l’ensemble de la région de SAVA se sont
engagées à enregistrer systématiquement les naissances de leurs enfants à l’état civil. Ainsi
celui qui ne respecterait pas cet engagement est soumis à des sanctions prévues dans le cadre
de ce DINAM-PARITRA. Dans des contextes de culture des vertus de l’obéissance et du
respect des normes et valeurs de socialisation comme c’est le cas justement à Madagascar, il y
a une valorisation des qualités humaines favorables à la cohésion sociale, au respect de la
« parole donnée ». La convention sociale apparait ainsi comme un engagement, une « parole
donnée » à laquelle chacun des habitants de la région de SAVA doit respecter sous peine de
sanctions dont les formes sont multiples : amendes, malédiction, rejet, etc.

Dans le District de Toamasina II, à la suite de l’initiative du District, les populations du

fokontany d’Ambodiantafana se sont entendues sur une amende de 10.000 ariary si un parent
ne fait pas la déclaration de naissance de son enfant à l’état civil.

En plus de traduire l’engagement des communautés en faveur de l’enregistrement des

naissances des enfants, ces deux exemples constituent les preuves de l’adhésion des
populations avec davantage de probabilité que les gens adapteront des comportements
favorables à l’enregistrement des naissances.

Selon les témoignages recueillis, il y a une bonne implication de l’église dans la promotion de
l’enregistrement des naissances dans beaucoup de localités visitées. Par exemple, à Antsirabe
II, le pasteur dit qu’avant de baptiser un enfant il exige l’acte de naissance. Dans la Commune
rurale de Ambodiangezoka, District de Andapa, suite aux sensibilisations reçues du fait qu’il
est membre du comité EKA de la commune, le pasteur qui est le président du conseil
communal a instauré l’obligation d’avoir un acte de naissance avant le baptême religieux, ce
qui poussent les parents à chercher les actes de naissance.

Quelques témoignages sur l’engagement des communautés et sur la reconnaissance de

l’importance et de l’utilité l’acte de naissance:

« Dans notre commune toutes les entités (gendarmerie, église, mairie, district, comité EKA,
fokontany) participent à l’effort d’enregistrement des enfants », un membre du comité EKA
de la Commune urbaine Marovoay.

« Actuellement se sont les parents eux-mêmes qui vont vers la responsable des déclarations de
naissances pour annoncer les nouvelles naissances. Ainsi, lorsqu’il y a accouchement chez la
matrone se sont les parents qui contactent la responsable des déclarations », dame du
fokontany de Antanetibe Toavala, Commune rurale d’Andranomanelatra, district d’Antsirabe
II.

« Il doit y avoir un EKA spécial pour les vieux car il y a beaucoup de problèmes en termes de
succession, héritage, etc. quand ces vieux décèdent », une représentante des parents d’élèves
de la Commune rurale d’Andranomanelatra, District d’Antsirabe II.

« L’acte de naissance est une garantie de l’avenir de la personne », un parent dans le

fokontany de Ambodiantafana, Commune rurale d’Antetezambaro, District Toamasina II.

55
« Avoir une copie est un droit pour l’enfant et aujourd’hui, les parents ont conscience de
l’utilité pour l’enfant d’avoir un acte de naissance », animatrice dans le fokontany de
Antanetibe Toavala, Commune rurale d’Andranomanelatra, district d’Antsirabe II.

2.4.3 Perception du programme EKA et appréciation des services d’état civil

Selon les informations recueillies auprès de certains membres des organisations de la société
civile, le programme EKA est trop centré sur les ERN et sur l’administration. Par exemple,
selon le chef de mission de l’ONG Enfants du Monde, le non enregistrement des enfants est
avant tout culturel et non technique. Ainsi, selon lui, il faut donner plus d’espace aux
organisations de la société civile qui seraient plus à même de travailler sur les mentalités et
valeurs pour faire de la mairie la maison de tous. Les informations recueillies auprès de
certains responsables des organisations de la société rencontrés à Antananarivo (l’ONG
Manaode et l’Association Humanité de Madagascar) vont dans le même sens.

En effet, selon toujours les préoccupations du chef de mission de l’ONG Enfant du Monde, la
pression sur les régions, districts et communes en termes de résultats dans le cadre de la mise
en œuvre du programme EKA, présenterait des risques de trucage des chiffres compte tenu,
du fait que les chefs de districts seraient dans une logique de promotion personnelle en
cherchant par tous les moyens à faire plaisir à leurs autorités. Il ajoute que les chefs de district
sont dans une logique d’autorité (ordonner aux chefs fokontany de mettre en place le système
d’ESN) et les chefs de fokontany sont dans une dynamique de faire allégeance au parti au
pouvoir.

Selon lui, les raisons qui font que certains enfants n’arrivent toujours pas à avoir des actes de
naissance sont, entre autres, liées au fait que : (1) l’organisation communale malgache ne
favorise pas les ESN (éloignement des services de l’état civil), (2) la population se méfie, fuit
l’autorité pour des raisons diverses, (3) dans le cadre de EKA on paie des indemnités dans le
cas des ERN alors que dans le cas de ESN il n’y a rien (on est piégé par le système).

Quelques témoignages à propos des appréciations sur le programme EKA et sur les services
de l’état civil :

« Il y a parfois des risques de doublon pour les enfants dont les parents sont dans une localité
autre que celle de naissance de leurs enfants si toutefois ils ont besoin d’une copie d’acte de
naissance. Simplement parce qu’ils préfèrent contourner l’obligation de repartir dans la
circonscription de naissance de l’enfant pour y chercher un nouveau acte de naissance valable
de moins de 6 mois », un parent résident dans la Commune rurale d’Andranomanelatra,
District d’Antsirabe II.

« Peur de l’administration est à l’origine de l’absence de déclaration des naissances », parent

de la Commune rurale d’Andranomanelatra, District d’Antsirabe II.

« Il y a toujours des adultes qui n’ont pas d’acte de naissance. D’ailleurs, il y a un vieux dans
mon fokontany qui n’a ni acte de naissance ni carte d’identité et il a peur d’aller en ville », une
dame chef de fokontany.

« Il y a des efforts d’amélioration du service de l’état civil de la mairie de la commune

urbaine de Andapa avec l’achat d’un ordinateur, la recherche de matériel adéquat pour
56
confectionner les registres d’état civil et la volonté d’acheter une armoire métallique pour
l’archivage et la conservation des registres d’état civil. Selon l’adjoint au maire de la
commune urbaine de Andapa en charge de l’état civil, le service de l’état civil délivre par jour
en moyenne 20 actes de naissance, ce qui revient à 500 actes de naissance délivrés par mois.

« Il y a insuffisance de matériel dans les services de l’état civil : armoire de rangement,

machines à écrire, ordinateur, logiciel, secrétaire d’état civil dans la Commune rurale
d’Andranomanelatra, District d’Antsirabe II.

« Ce sont les enfants venus d’ailleurs, en dehors de la circonscription qui posent le problème
d’acte de naissance, un membre du comité de veille du fokontany de Antanetibe Toavala,
Commune rurale d’Andranomanelatra, district d’Antsirabe II.

« Depuis 7 mois les chefs fokontany n’ont pas perçu leurs indemnités qui s’élèvent à
20.000ariary par mois », Chef de District de Antsirabe II.

« L’enclavement de certaines localités notamment leur inaccessibilité géographique est le

principal obstacle à l’enregistrement des naissances », un parent.

Selon les témoignages recueillis, il n’y a pas toujours de traçabilité des statistiques sur les
activités réalisées surtout dans les fokontany.

« En zone rurale, il y a toujours des négligences à propos des ERN », un membre du comité
de veille.

« Le bénévolat est un obstacle dans la mise en œuvre des activités des comités de veille »,
membre de comité de veille.

« Dans une localité, il y a eu un recensement de 1000 enfants sans actes de naissance et

seulement 800 enfants étaient présents à l’audience. Les causes : travail rural, peur des
bureaux administratifs de la ville d’où aller vers les arrondissements pour les audiences
foraines », un membre du comité EKA Commune.

« Il y a insuffisance de personnel capable de faire la dactylographie dans les services de l’état

civil au niveau des communes ce qui expliquent le taux faible de délivrance des actes de
naissance lors des opérations ponctuelles de EKA et même de ESN », membre du comité
EKA district de Andapa.

« L’éloignement géographique empêche la régularité du suivi et à la participation des agents

qui sont dans les fokontany éloignés aux activités des comités », membre du comité EKA de
la commune de Marovato.

« Il y a des problèmes de collecte et de remontée des données au sein de tous les ministères
impliqués dans la mise en œuvre de EKA. Par exemple, les données des CSB ne parviennent
pas au Chef du District. Les médecins inspecteurs communiquent directement les données sur
les ESN au Ministère de la Santé et du Planning Familial et malheureusement ces données ne
parviennent pas toujours au Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation. Pourtant il y a
une loi selon laquelle c’est le chef de district qui est le représentant de l’Etat et donc tous les
57
chefs de services doivent lui donner les données, mais malheureusement cela n’est pas toujours
le cas », Chef du District de Toamasina II.

« L’union matrimoniale n’est pas toujours légitimée ce qui ne facilite pas les ESN en raison du
temps d’attente pour la reconnaissance de l’enfant par son père », membre du comité EKA du
district de Toamasina II.

Selon les témoignages recueillis dans le Fokontany de AMBONARA dans la Commune rurale
d’AKAZOMBORONA, District de Marovoay, il y a eu des audiences foraines qui avaient été
organisées depuis 2006 et jusqu’à présent aucun acte de naissance n’a été délivré. Cette
situation aurait semble-t-il entamée l’enthousiasme des populations de cette localité vis-à-vis
des interventions du programme EKA. Mais les informations recueillies à Mahajanga à propos
de cette affaire laissent croire à son dénouement selon les assurances données par les
responsables du tribunal.

2.4.4 Quelques exemples de bonnes pratiques constatés sur le terrain

1) Des initiatives pour fédérer des énergies et développer des synergies d’action

Dans le District de Marovoay, pour l’année 2009, il est envisagé que les activités du fonds
catalytique local (qui est un fonds pour prévenir l’abandon et le redoublement et pour
promouvoir l’accès à l’école) soient combinées aux activités d’ERN et ESN. Selon le
responsable de CISCO de Marovoay, chaque école a son association qui travaille avec les
fokontany pour sensibiliser sur la rentrée scolaire et sur l’enregistrement des naissances.
L’association des parents d’élèves paie à partir de sa caisse des gens pour faire le recensement
des enfants sans acte de naissance. La brigade de gendarmerie dit participer à la
sensibilisation lors des patrouilles au sein du district. La police qui intervient à l’intérieur des
Communes urbaines dit travailler en étroite collaboration avec les chefs fokontany surtout
pour avoir des statistiques sur les enfants sans actes de naissance pour des fins de protection.
La CNAPS dit contribuer en sensibilisant les parents sur l’ESN. Selon le médecin-chef de
CSB, il y a collaboration entre le centre de santé et les matrones au point que les responsables
de santé sensibilisent les femmes qui accouchent chez les matrones pour amener les enfants à
se faire vacciner et à l’occasion ils demandent aux parents si l’enfant a déjà un acte de
naissance. Si, non et au cas où l’enfant est encore dans le délai légal, le responsable les
sensibilise pour faire l’enregistrement de l’enfant. L’ONG MAZAVA s’engage à appuyer le
comité EKA du district en lui fournissant l’expertise de son personnel de terrain

Dans le district de Andapa, selon les témoignages recueillis, il y aurait l’approche dite
intégrée de communication pour les agents de santé au niveau communautaire pour toute
sensibilisation (comités de santé, ASBC, comité de gestion, etc.) tout comme dans les
activités de tournées, de visites de suivi des différents acteurs composant le comité EKA
district et commune. Egalement, dans ce districts, il semblerait que, dans le cadre des
opérations ERN, les opérateurs apportent les moyens de transport (motos) et les ONG
(ANGAP) apportent leur expérience, compétence et connaissance en terme de mobilisation
des populations notamment celles des zones forestières. Le CISCO apporte son audience avec
les élèves tandis que la santé apporte la sienne dans les formations sanitaires. Les
communications ou autres activités des médias signées par le district sont gratuites. Il y aurait,
semble-t-il, une collaboration encore timide entre les agents de santé et les matrones. Les

58
enseignants font un lobbying auprès des services de l’état civil pour aider les élèves en classe
d’examen à avoir la copie

2) Des exemples d’autofinancement des activités, de mobilisation des ressources et

de pérennisation des efforts

Dans la mise en œuvre du programme, il ressort des témoignages recueillis, quelques petits
exemples d’autofinancement. C’est le cas, par exemple, du District de Antsirabe II où, pour
les opérations ERN, le district fournit, semble-t-il, des outils (formulaires et imprimés) et les
communes contribuent en carburant et repas. D’ailleurs, pour ce qui concerne le cas
spécifique de la Commune rurale d’Andranomanelatra, il semblerait qu’il y a eu quatre
opérations ERN pour lesquelles c’est la commune qui a pris en charge les frais de carburant et
de restauration des participants. Egalement, cette même commune rurale, il semble que les
matrones qui y opèrent sont déjà recensées et qu’une séance de travail avec elles est envisagée
pour les motiver à agir dans le cadre de l’effort d’enregistrement des naissances.

Dans le District de Toamasina II, il y a, selon des informations recueillies, des contacts avec
les structures internationales qui opèrent dans la zone en vue des éventuels financements pour
améliorer les services de l’état civil (achat des machines à écrire, carburant et frais de
déplacement pour les supervisions, etc.).

3) Systématisation de la sensibilisation sur le droit de l’enfant à un acte de naissance

lors du counseling prénuptial instauré dans la commune urbaine d’Antsirabe 1.

Selon les informations recueillies, les autorités municipales de commune urbaine d’Antsirabe
I, auraient systématisées la sensibilisation sur le droit de l’enfant à un acte de naissance dans
le cadre du counseling prénuptial qui est obligatoire à tout couple candidat au mariage civil
dans la circonscription.

59
2.5 Le rôle joué par l’UNICEF dans la réhabilitation de l’enregistrement des naissances
à Madagascar

L’UNICEF a joué un rôle primordial en matière d’enregistrement des naissances à

Madagascar. Avant la mise en œuvre du programme EKA, l’organisation avait déjà facilité
l’approche multisectorielle et interministérielle qui ont sous-tendu le programme national
EKA, fourni de l’assistance technique pour développer les différents documents et la stratégie
EKA et financé des activités démonstratives de la mise en œuvre de la stratégie EKA dans
deux districts, un district urbain et un district rural.

L’organisation mène aussi un plaidoyer constant auprès de la presse nationale et

internationale, des décideurs et partenaires techniques et financiers en matière de bonne
gouvernance en vue de faire prendre conscience de l’importance de l’enregistrement des
naissances. Ainsi, dans le courant de l’année 2005, plusieurs visites de journalistes nationaux
et internationaux ont été organisées là où se mettaient en place les activités de EKA. Par la
mise à disposition des outils de formation et de communication et de la méthodologie de
mobilisation.

Les matériels développés par l’UNICEF incluent :

- Un fascicule de plaidoyer ;
- Une vidéo documentaire sur la situation de l’enregistrement des naissances;
- Un rapport d’évaluation de la mise en œuvre des stratégies proposées à Fandriana et
Fianarantsoa ;
- Le document de programme national EKA;
- Un fascicule et un dépliant de popularisation des dispositions légales en matière
d’enregistrement des naissances – ceux-ci ont été largement distribués à tous les
centres de santé, les écoles et les volontaires communautaires ;
- Un matériel de sensibilisation sur la déclaration systématique des naissances couplée
avec la vaccination.
- Un carnet de santé qui inclut l’enregistrement des naissances ;
- Un plan opérationnel de mise en œuvre du programme national EKA ;
- Un système informatisé d’entrée et d’analyse de données sur les naissances
enregistrées et l’informatisation de l’acte de naissance.

L’UNICEF a également organisé une formation des différents acteurs en matière

d’enregistrement des naissances dans la ville de Mahajanga (officiers d’état civil,
fonctionnaires incluant ceux travaillant dans le secteur de la santé et de l’éducation, ONG,
autorités locales).

Principalement, le rôle de l’UNICEF a consisté à :

- l’assistance technique, principalement dans le développement des matériels de

formation et de communication de masse (dépliants, posters, vidéos, etc.) ainsi que de
suivi (fiches FFR, cahier de suivi du fokontany), le déroulement des activités,
l’édiction de normes, le suivi et l’évaluation des activités, ainsi qu’un support à la
coordination à tous les niveaux, du national au communal
- des appuis aux formations aux différents niveaux d’intervention (district, communes)

60
 - des appuis aux activités de mobilisation sociale dans les zones d’intervention du
programme (recensement des enfants non enregistrés, organisation des audiences
foraines, cellules de veille),
- des appuis aux transcriptions dans les registres de l’état civil
- de petits appuis matériels aux communes touchées

Le tableau 10 ci-dessous fait un bilan estimatif des décaissements de l’UNICEF dans le cadre
du programme EKA.

Tableau 10 : Estimation des décaissements UNICEF par composante depuis le démarrage du

programme EKA (en US $)

Composantes Années Total

2005 2006 2007 2008

Campagne d’IEC 14 769 82 728 0 0 97 498

Formation, mise en
place des comités
117 870 152460 230 853 260 502 761 687
EKA et réalisation
des ERN et ESN

Coordination,
assistance
2 131 9 464 232 219 211 526 455 341
technique, suivi et
évaluation

Total 134 772 244 653 418 306 472 028 1 314 526

Aujourd’hui, l’UNICEF appuie le Gouvernement Malagasy dans ses efforts de réhabilitation

de l’état civil à travers deux composantes. La première composante est une contribution à
l’atteinte des objectifs nationaux du Programme EKA. Quant à la seconde composante, elle
vise à l’amélioration du système d’information relatif à la gestion de l’état-civil, surtout par
son informatisation et par l’exploitation statistique des données de l’état-civil à des fins de
planification et de suivi des actions de développement au niveau communal. Cette
composante appuie aussi la mise en œuvre du Programme EKA en accélérant la délivrance
des actes de naissances y compris durant les campagnes d’enregistrements rétroactifs des
naissances (ERN). Ces deux composantes sont ainsi complémentaires et visent à contribuer à
l’atteinte des objectifs nationaux des Programmes EKA/Etat-civil et e-Gouvernance.

Il faut noter que jusqu’en 2007, l’UNICEF a été le seul partenaire technique et financier du
programme. Mais, à partir de l’exercice 2008, sont venus s’adjoindre à lui, le PNUD pour le
volet « standard et informatisation », l’Association « Enfants du Monde » pour les volets
« ERN » et « ESN » dans la Région de Boeny et l’Association « Maison de la Sagesse » pour
le volet « ESN » dans le district d’Antalaha. Par ailleurs, il semblerait qu’un accord de
partenariat serait conclu entre Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation et l’association
SAMPATI/FJKM dans la mise en œuvre du programme.

61
III. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

3.1 Conclusion

Le Programme EKA a pour objectif final de parvenir à ce que tout enfant, actuellement sans
identité légale ou futur à naître ait sa copie de naissance. Pour y parvenir, il s’est assigné deux
objectifs généraux liés respectivement à : (1) l’enregistrement rétroactif des naissances de
tous les enfants de moins de 18 ans sans acte de naissance et à : (2) la systématisation de la
déclaration des naissances dans le délai légal après la naissance de l'enfant. En plus de ce
programme, l’Etat de Madagascar, avec le soutien de partenaires financiers, a initié un
processus de réhabilitation de l’état civil dans la perspective de son informatisation.

Les résultats présentés dans le cadre de ce rapport sont assez édifiants sur les progrès réalisés
et les défis à relever pour atteindre l’objectif «zéro enfant sans copie d’acte de naissance »
après 2011. La tâche reste ardue certes mais pas impossible s’il y a la volonté politique et un
engagement des principaux acteurs impliqués (ceux qui sont affectés, ceux qui sont
responsables et ceux qui interviennent).

A l’origine, étant le seul bailleur de fonds d’envergure engagé dans la riposte nationale en
faveur de l’enregistrement des naissances, l’UNICEF a aidé Madagascar à amplifier son
action, à mesure que des financements complémentaires arrivaient en provenance d’autres
sources.

Aujourd’hui, le programme EKA a contribué à affermir le leadership politique ; mis en place,

au centre comme à la périphérie, les conditions institutionnelles qui favoriseront une action
nationale vigoureuse en faveur de la réhabilitation de l’enregistrement des naissances ; posé
les fondements nécessaires à une importante mobilisation des ressources ; apporté un appui
financier à de nombreux secteurs (éducation, santé, INSTAT, administration, etc.), leur
donnant les moyens de passer à l’action.

Même avec l’appui résolu de l’ensemble des parties prenantes, ce programme exigera un
soutien financier continu pour préserver les progrès accomplis jusqu’à présent pour réhabiliter
l’enregistrement des naissances à Madagascar. Le gouvernement et ses partenaires devront
s’assurer sur le long terme, qu’un financement durable est disponible pour consolider les
acquis et relever les nombreux défis qui attendent.

62
3.2 Recommandations

L’évaluation a fait ressortir les succès et insuffisances du programme EKA y compris

l’informatisation de l’état civil. Pour assurer le passage à l’échelle et l’atteinte des ambitions
que le pays s’est fixé en matière d’enregistrement des naissances, cette proposition de
recommandations est formulée selon les orientations ci-dessous :

1. organiser des ateliers de restitution des résultats de l’évaluation et d’élaboration de

plans d’action de mise en œuvre des recommandations

2. entreprendre des actions pour assurer la systématisation de l’enregistrement des

naissances, la collecte et la remontée régulière des données

3. mener des actions d’interventions ciblées pour d’une part assurer la transcription des
jugements rendus et la délivrance des copies et d’autre part concentrer les efforts dans
les régions où les taux de couverture géographique des interventions restent faibles

4. améliorer la qualité des services de l’état civil et accélérer le processus

d’informatisation

5. opérationnaliser le système de suivi & évaluation et accompagner le processus de mise

en œuvre du programme EKA par la recherche pour orienter les interventions

3.2.1 L’organisation des ateliers de restitution des résultats de l’évaluation et

d’élaboration de plans d’action de mise en œuvre des recommandations

Nous pensons que pour permettre aux différents acteurs impliqués (ceux qui sont affectés,
ceux qui sont responsables et ceux qui interviennent) dans la mise en œuvre du programme
EKA de partager les résultats de l’évaluation (se rendre compte des progrès réalisés, des
insuffisances et des défis à relever) et de participer à la prise de décision concernant la
planification et la mise en œuvre des activités à entreprendre pour assurer le passage à
l’échelle de ce programme, il faut organiser des ateliers de restitution des résultats de
l’évaluation et d’élaboration de plans d’action de mise en œuvre des recommandations. Il
s’agira dans le cadre de ces ateliers de motiver les uns et les autres à agir, de rechercher
ensemble des solutions, de développer des synergies d’action, de favoriser le dialogue et la
réflexion sur les insuffisances constatées dans le cadre du programme EKA et sur les
solutions possibles.

Nous proposons grossièrement d’organiser trois ateliers pour l’ensemble du pays à l’image
des ateliers de regroupement des acteurs locaux.

Cependant, nous pensons que les termes de référence ainsi que les modalités pratiques
d’organisation de ces ateliers pourraient être définis par un groupe restreint composé des
représentants des membres du noyau technique national, du Coordonnateur du programme et
des représentants des partenaires techniques et financiers.

63
3.2.2 Les actions à entreprendre pour assurer la systématisation de l’enregistrement des
naissances, la collecte et la remontée régulière des données

Un des enseignements majeurs tirés de cette évaluation est la très faible disponibilité des
données sur les ESN plus particulièrement. Celle-ci serait-elle liée au fait que les différents
acteurs impliqués dans la mise en œuvre du programme s’occupent très peu des activités ESN
ou s’agit-il simplement d’un problème de remontée des données du niveau opérationnel vers
le Bureau Coordination Nationale ?

L’absence d’une étude récente d’envergure nationale ne permet pas de répondre avec
exactitude à cette question. Mais, toujours est-il que de grands efforts doivent être fournis
pour à la fois l’enregistrement à temps de nouvelles naissances mais aussi la remontée
régulière des données au niveau du Bureau de Coordination Nationale pour une meilleure
visibilité de l’incidence du programme sur la systématisation de l’enregistrement des
naissances. Ainsi, parmi les recommandations, il y a lieu de :

- Susciter l’adhésion des communautés à l’enregistrement systématique des naissances

en mettant en place (là où ils n’existent pas) et en rendant opérationnel les comités de
veille dans tous les fokontany, en y impliquant les matrones, les autorités religieuses et
traditionnelles, les notables locaux, les agents communautaires, les enseignants, le
personnel de santé, les chefs fokontany, les chefs d’arrondissement administratif, etc.
Mais, au préalable, il faut renforcer les capacités de ces différents acteurs (en
IEC/CCC sur l’utilité de l’acte de naissance et sur la procédure de déclaration de
naissance) pour en faire des partenaires de l’effort d’enregistrement systématique de
naissance.

- Promouvoir et encourager les activités de communication et de participation

communautaire à l’effort d’enregistrement systématique des naissances en travaillant
en étroite collaboration avec les différents acteurs impliqués (ceux qui sont affectés,
ceux qui sont responsables et ceux qui interviennent). Par ailleurs, il y a lieu de
travailler étroitement avec les responsables des stations radio et télévision locales
publiques et privées pour définir le plan d’action de communication.

- Promouvoir et encourager les déclarations groupées des naissances (notamment pour

les fokontany éloignés ou enclavés). Pour cela, les fokontany concernés doivent
s’organiser pour effectuer une déclaration groupée hebdomadaire des nouvelles
naissances. Par exemple, l’organisation interne des membres du comité de veille pour
la transmission des déclarations de naissance à la commune.

- Initier un dialogue de fonds avec les différents acteurs impliqués (ceux qui sont
affectés, ceux qui sont responsables et ceux qui interviennent) pour analyser les
raisons pour lesquelles les femmes issues de familles démunies n’accouchent pas dans
les structures de santé. En effet, même s’il est affiché que l’accouchement dans les
structures sanitaires est gratuit, dans la réalité toute une série de frais annexes empêche
l’accès des plus pauvres aux services de santé. Ce dialogue de fonds devrait aboutir à
des mesures concrètes qui tiennent des réalités du terrain.

- Intensifier les actions de sensibilisation en direction des parents mais aussi et surtout
des matrones pour en faire des partenaires de l’effort d’enregistrement des naissances
64
 - Pour la collecte et la remontée régulière des données ESN, les étapes ci-dessous
préconisées dans le cadre du rapport des ateliers de regroupement des acteurs locaux
du programme EKA nous semblent très pertinentes :

a) Etape 01 : Recensement des nouvelles naissances au niveau des hameaux par le

comité de veille. Ce comité est composé du président du fokonolona ou chef
secteur ou président de Folotafo, des matrones, des enseignants et des quartiers
mobiles. Le Chef fokonolona envoye ensuite le rapport de rencensement au
Chef fokontany ;

b) Etape 02 : Le Chef Fokontany (komitim-pokontany) enregistre les données

dans le cahier de suivi mensuel des nouvelles naissances, en fait la synthèse en
utilisant le tableau de synthèse de suivi mensuel des nouvelles naissances qui
est par la suite envoyé à la Commune (durée d’envoi : 1 semaine) ;

c) Etape 03 : La commune fait la synthèse des données au vu des tableaux

transmis par les Chefs Fokontany en utilisant le tableau de suivi mensuel des
nouvelles naissances qui est par la suite communiqué au District (durée
d’envoi : 1 mois)

d) Etape 04 : Le District fait la synthèse des données au vu des tableaux transmis

par les communes en utilisant le tableau de synthèse de suivi mensuel des
naissances qui est par la suite envoyé à la Région et au Ministère de l’Intérieur
et de la Décentralisation (Bureau de Coordination). ( durée d’envoi vers la
région : 1 mois et vers le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation : 3
mois).

3.2.3 Les actions d’interventions ciblées pour, d’une part, résorber les gaps en matière
de transcription des jugements rendus et la délivrance des copies et, d’autre part, pour
concentrer les efforts dans les régions à faible couverture géographique des
interventions

- Compte tenu des retards constatés dans la transcription des jugements rendus et la
délivrance des copies, il convient de recourir à des secrétaires ad-hoc pour renforcer
les agents communaux en ce qui concerne la transcription des jugements rendus..Par
exemple, pendant la période des vacances, les étudiants pourraient être mobilisés pour
transcrire les jugements rendus dans les différentes localités du pays.

- Aujourd’hui, nous pensons que pour espérer atteindre l’objectif du MAP à savoir
« zéro enfant sans acte de naissance en 2012», il faut concentrer les efforts en matière
d’interventions dans les régions où les taux de couverture géographique des
interventions n’atteignent pas la moitié des communes et des fokontany.

- Concernant les cas particuliers dont les dossiers sont complètement bloqués
notamment dans la zone d’Antananarivo (compte tenu de vides juridiques ou
d’incapacité financière de la famille à se rendre sur son lieu de naissance ou autre…),
il faut mettre en place une cellule de médiation ayant la compétence et le pouvoir de
délivrer les documents administratifs hors cadre normal. Cette cellule de médiation
65
 pourrait être composée d’une personne de la CUA, d’un juriste, d’un officier de
police, d’une assistante sociale (…). La personne sans droit devrait être accompagnée
par l’ONG ou le membre du Fokontany qui connaît sa situation et son dossier.

- Pour les familles résident dans la rue, donner pouvoir au Fokontany où se trouve la
famille le plus souvent, de délivrer un certificat de résidence, lui permettant de
constituer le dossier visant à la régularisation de sa situation administrative.

- Nous pensons également qu’il faut organiser des séances de travail avec les différents
acteurs impliqués pour revoir les rôles et attributions de chaque Ministère impliqué et
de voir comment les assumer en termes de moyens humains et financiers.

3.2.4 Améliorer la qualité des services de l’état civil et accélérer le processus

d’informatisation

- Former ou recycler régulièrement les Officiers et les Secrétaires d’état-civil sur la

tenue et la gestion de l’état-civil. En cas de faute de moyens (carburants, budget,
véhicule) pour effectuer le contrôle ou le suivi formatif sur le terrain, le Chef de
district doit prévoir, lors des réunions mensuelles avec les maires, des séances de
formation continue. Ces séances de formation seraient une occasion pour conscientiser
les maires et les secrétaires d’état-civil sur l’importance de l’état-civil pour qu’ils en
fassent une priorité.

- Encourager et promouvoir le contrôle régulier des registres d’état civil et des dépenses
de la commune sur fonds propres ou subvention en priorisant celles inhérentes au
fonctionnement de l’état-civil (salaires des secrétaires d’état-civil, les fournitures, les
registres, imprimées…). Par exemple, il pourrait être recommandé à chaque commune
pourrait de procéder à l’achat systématique et à temps des registres d’état-civil.

- S’agissant de l’informatisation des services de l’état civil, les efforts entrepris doivent
être renforcés et pérennisés. Egalement, il faut que ces efforts de modernisation de
l’état civil s’inscrivent dans une démarche de mise en réseau des données et stimulent
les liens entre les différents partenaires en permettant la constitution de bases de
données.

3.2.5 Les actions à entreprendre pour opérationnaliser le système de suivi & évaluation
et accompagner le processus de mise en œuvre du programme par la recherche pour
orienter les interventions

- Mettre en place et rendre opérationnel le système de suivi & évaluation au niveau

national et décentralisé pour surveiller les progrès dans la réalisation des objectifs du
programme, détecter à temps les problèmes et leurs causes de façon à leur trouver à
temps les stratégies correctives et d’identifier les succès et les résultats positifs à
consolider. Il convient également de redynamiser les cadres de concertation et les
structures de collecte et de remontée des données à tous les niveaux et d’encourager
l’utilisation systématique des outils élaborés par le programme pour permettre le
recueil des données.

66
- En plus d’un système de suivi & évaluation, nous pensons qu’il faut initier des
recherches pour accompagner les interventions. Ces recherches pourraient aider à
documenter et capitaliser les interventions réalisées ou en cours de réalisation.

67
IV. ANNEXES
4.1 Les outils de collecte et de synthèse des données qualitatives

a) Fiche de synthèse journalière des résultats de l’évaluation auprès des

communautés

POINTS FORTS POINTS FAIBLES RECOMMANDATIONS

Opinions sur le système existant d’ERN et d’ESN et sur la situation actuelle de la localité à ce
propos

Connaissance, acceptabilité et adhésion à l’enregistrement des naissances

Accessibilité, disponibilité et utilisation des services d’état civil

Connaissances, perceptions et opinions sur EKA

Implication, participation et appropriation de EKA

Opinions sur l’importance des croyances et rites liés au fait d’état civil (naissances, décès,
attribution de nom, etc.)

b) Fiche de synthèse des résultats de l’inventaire des services de l’état civil des
communes urbaines et rurales

POINTS FORTS POINTS FAIBLES RECOMMANDATIONS

Situation des ressources humaines du service d’état civil (nombre, qui fait quoi, organisation)

Compétences et expérience des ressources humaines en charge de l’état civil (formation,

expérience)

68
Disponibilité des infrastructure/sites, du matériel et de l’équipement (informatisé, manuel)

Disponibilité et utilisation des supports, formulaires et outils produits par le programme EKA

Niveau de satisfaction de la demande en ESN (nombre de demandes en moyenne par

mois/année ; nombre d’actes de naissance délivré en moyenne par jour/semaine/mois/ année ;
le prix à payer ; temps de livraison)

Bonnes pratiques, obstacles et difficultés rencontrés dans la mise en œuvre

c) Fiche de synthèse journalière des résultats de l’évaluation auprès des acteurs du

niveau central

POINTS FORTS POINTS FAIBLES RECOMMANDATIONS

Capacités institutionnelles, fonctionnelles et managériales du Ministère de l’Intérieur et de la

Décentralisation/Bureau de Coordination

Niveau d’exécution par les différents acteurs concernés de leurs attributions prévues dans le
Document de programme EKA?

Opinions des acteurs centraux par rapport à l’opérationnalité des structures de mise en œuvre
du programme aux différents niveaux d’intervention (cellules de veilles communautaires,
comités EKA existants aux niveaux des fokontany, communes, districts, régions et au niveau
national

Alliances, collaborations et partenariats entre les différents Ministères et les différentes

structures de mise en œuvre de EKA

69
Engagement, leadership et coordination des activités de EKA y compris l’informatisation de
l’état civil

d) Fiche de synthèse journalière des résultats de l’évaluation aux niveaux région,

district et commune (autorités politico-administratives et des responsables des
services de la santé, de l’éducation et des organisations de la société civile)

POINTS FORTS POINTS FAIBLES RECOMMANDATIONS

Opinions sur le système existant d’état civil et sur la situation actuelle de la localité à ce
propos

Rôles de la région, du district et de la commune par rapport l’ERN et l’ESN et par rapport à la
mise en œuvre de EKA

Rôles des services de santé, de l’éducation et des organisations de la société civile dans l’ERN
et l’ESN et dans la mise en œuvre de EKA

Capacité fonctionnelle des structures de mise en œuvre de l’ERN et de l’ESN (cellules de

veilles communautaires, comités EKA existants aux niveaux des fokontany, communes,
districts, régions et au niveau national)

Capacité des autorités politico-administratives (autorité, savoir, finances, organisation,

leadership) à accompagner la mise en œuvre de EKA

Opinions sur la pertinence et la faisabilité des déclarations groupées des naissances en zone
rurale

Opinions sur les audiences foraines, sur le recensement (appréciations, perceptions, etc.)

Engagement, leadership et appropriation du programme EKA à tous les niveaux

70
 e) Fiche de synthèse journalière des résultats de l’évaluation auprès du staff EKA
aux niveaux région, district, commune et fokontany

POINTS FORTS POINTS FAIBLES RECOMMANDATIONS

Opinions sur la situation actuelle de mise en œuvre

Appréciation de l’acceptabilité et de l’adhésion des communautés

Alliances, collaborations et partenariats

Engagement (volonté politique d’appui, plaidoyer, un environnement incitateur, etc.)

leadership et coordination

Capacité (autorité, finances, savoir, organisationnelle) de promotion et de réalisation de

l’ERN & de l’ESN

Formation en matière d’IEC/CCC, d’ERN & d’ESN

Expérience en matière d’IEC/CCC, d’ERN & d’ESN

Logiciel d’informatisation, appui matériel et maintenance

Supports de communication

Supervision et encadrement

Documentation, suivi & évaluation des activités

71
Opinions sur la possibilité de mobiliser les ressources locales (financières, matérielles,
humaines, fourniture des imprimés, des formulaires de recensement, de jugements supplétifs,
etc.) et comment le faire?

Bonnes pratiques, obstacles et difficultés rencontrés dans la mise en œuvre

72
4.2 Les grilles de collecte des données quantitatives

a) Grille d’estimation des décaissements par composante depuis le démarrage du

programme

COMPOSANTES ANNEES Total

2005 2006 2007 2008

Campagne d’information,
de sensibilisation et de
communication

Formation et mise en place

des comités EKA

Réalisation des ERN et

ESN

Coordination, assistance
technique, suivi et
évaluation

Total

b) Grille d’évaluation des progrès dans l’opérationnalisation du système de

coordination, de suivi et évaluation en matière d’enregistrement des naissances

Composantes Statut avant EKA Statut en décembre 2008

Unité de suivi et évaluation
des enregistrements de
naissances
Equipe de suivi et évaluation
ou groupe de travail sur les
enregistrements des
naissances
Stratégie de suivi et
évaluation des
enregistrements des
73
naissances
Plan d’action de suivi et
évaluation des
enregistrements des
naissances
Base de données nationale
sur les enregistrements des
naissances
Flux d’informations
stratégiques (enquêtes,
données de routines,
supervisions et vérifications
des données, renforcement
harmonisé des capacités,
programme d’évaluation et
d’apprentissage, plaidoyer et
communication pour le suivi
et évaluation, dissémination
et utilisation des données

c) Grille d’évaluation des résultats atteints pour la composante coordination,

assistance technique, suivi et évaluation depuis le démarrage du programme

Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable

au financement de
UNICEF
uniquement ?
Oui Non
Nombre de séances
de travail/réunions
organisées à
l’intention des
membres du Comité
des Directeurs
Nombre des
membres du Comité
des Directeurs qui
ont assisté aux
séances de travail
organisées à leur
intention
Nombre de séances
de travail organisées
à l’intention des
membres du Noyau
Technique National
Nombre des
membres du Noyau
74
Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable
au financement de
UNICEF
uniquement ?
Oui Non
Technique National
qui ont assisté aux
séances de travail
organisées à leur
intention
Nombre de missions
de suivi et
d’encadrement
organisées par les
membres du Bureau
de Coordination
Nationale auprès des
sites d’intervention
Nombre de missions
de suivi et
d’encadrement
organisées par les
administrateurs de
l’UNICEF auprès des
sites d’intervention
Nombre de missions
de suivi et
d’encadrement
organisées par les
acteurs du secteur de
la Communication
auprès des sites
d’intervention
Nombre de missions
de suivi et
d’encadrement
organisées par les
acteurs du secteur de
la Santé auprès des
sites d’intervention
Nombre de missions
de suivi et
d’encadrement
organisées par les
acteurs du secteur de
l’Education auprès
des sites
d’intervention
Nombre de missions
75
Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable
au financement de
UNICEF
uniquement ?
Oui Non
de suivi et
d’encadrement
organisées par les
acteurs du secteur de
la Justice auprès des
sites d’intervention
Nombre de missions
de suivi et
d’encadrement
organisées par les
acteurs de l’INSTAT
auprès des sites
d’intervention
Nombre de
Ministères au sein
desquels les activités
liées à EKA figurent
dans leur plan de
travail
Nombre de missions
de supervision
organisées par les
districts vers les
communes
Nombre de réunions
de coordination
organisées à
l’intention des
membres des comités
EKA-District
Nombre de missions
de supervision
organisées par les
communes vers les
fokontany
Nombre de réunions
de coordination
organisées à
l’intention des
membres des comités
EKA-Commune

76
d) Grille d’évaluation des résultats atteints pour la composante ERN depuis le
démarrage du programme

1. Situation des ERN dans l’ensemble du pays

Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur

attribuable au
financement de
UNICEF
uniquement ?

Oui Non

Nombre d’enfants recensés

Nombre d’enfants recensés

sans actes de naissance

Nombre de dossiers
constitués

Nombre de jugements
rendus

Nombre de jugements
transcrits

Nombre de copies délivrées

Nombre d’audiences
foraines organisées

Nombre de régions où les

actions d’ERN ont été
organisées

Nombre de districts où les

actions d’ERN ont été
organisées

Nombre de communes où
les actions d’ERN ont été
organisées

Nombre de fokontany où
les actions d’ERN ont été
organisées

77
2. Situation des ERN par région administrative depuis le démarrage du programme
EKA

1) Région de ….

Indicateurs District 1 District 2 District n... TOTAL Valeur attribuable au

financement de
UNICEF uniquement ?

Oui Non

Nombre de
communes

Nombre de
fokontany

Nombre
d’enfants
recensés
depuis le
début de
EKA

Nombre de
communes au
sein desquels
les enfants
ont été
recensés

Nombre de
fokontany au
sein desquels
les enfants
ont été
recensés

Nombre
d’enfants
recensés sans
actes de
naissance

Nombre de
communes au
sein
desquelles les
enfants ont
été recensés
sans actes de
naissance

78
Indicateurs District 1 District 2 District n... TOTAL Valeur attribuable au
financement de
UNICEF uniquement ?

Oui Non

Nombre de
fokontany au
sein desquels
les enfants
ont été
recensés sans
actes de
naissance

Nombre de
dossiers
constitués

Nombre de
communes au
sein
desquelles les
dossiers ont
été constitués

Nombre de
fokontany au
sein desquels
les dossiers
ont été
constitués

Nombre de
jugements
rendus

Nombre de
communes
pour
lesquelles les
jugements
ont été
rendus

Nombre de
fokontany
pour lesquels
les jugements
ont été
rendus

79
Indicateurs District 1 District 2 District n... TOTAL Valeur attribuable au
financement de
UNICEF uniquement ?

Oui Non

Nombre de
jugements
transcrits

Nombre de
communes
pour
lesquelles les
jugements
ont été
transcrits

Nombre de
copies
délivrées

Nombre de
communes
pour
lesquelles les
copies ont été
délivrées

Nombre de
fokontany
pour
lesquelles les
copies ont été
délivrées

Nombre
d’audiences
foraines
organisées

Nombre de
communes
ayant
bénéficié de
l’organisation
des audiences
foraines

Nombre de
fokontany
ayant
bénéficié de

80
 Indicateurs District 1 District 2 District n... TOTAL Valeur attribuable au
financement de
UNICEF uniquement ?

Oui Non

l’organisation
des audiences
foraines

e) Grille d’évaluation des résultats atteints pour la composante ESN depuis le

démarrage du programme

1. Situation des ESN dans l’ensemble du pays

Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable au

financement de UNICEF
uniquement ?
Oui Non
Nombre de
naissances déclarées
Nombre de
déclarations de
naissances
enregistrées à l’état
civil
Nombre de
premières copies
d’actes de naissance
délivrées
Nombre de parents
déclarants
Nombre de
responsables de
santé déclarants
Nombre de membres
de cellules de veille
déclarants
Nombre des autres
déclarants
Nombre de comité
EKA qui utilisent les
outils de
recensement
Nombre de
fokontany qui
utilisent les outils de
suivi

81
2. Situation des ESN par région administrative du pays depuis le démarrage du
programme EKA

1) Région de …

Indicateurs District 1 District 2 District n... TOTAL Valeur attribuable au

financement de
UNICEF
uniquement ?
Oui Non
Nombre de
naissances
déclarées
Nombre de
déclarations de
naissances
enregistrées à
l’état civil
Nombre de
premières copies
d’actes de
naissance délivrées
Nombre de parents
déclarants
Nombre de
responsables de
santé déclarants
Nombre de
membres de
cellules de veille
déclarants
Nombre des autres
déclarants
Nombre de comités
EKA qui utilisent
les outils de
recensement
Nombre de
fokontany qui
utilisent les outils
de suivi

82
f) Grille d’évaluation des résultats atteints pour la composante formation et mise en
place des comités EKA

Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable au

programme EKA
uniquement ?
Oui Non
Nombre de
facilitateurs
centraux formés
Nombre de
formateurs
régionaux formés
Nombre d’officiers
et secrétaires
d’état civil formés
Nombre
d’encadreurs
communaux
formés
Nombre de cellules
de veille formées
Nombre
d’animateurs-
recenseurs
communautaires
formés
Nombre d’acteurs
formés à qui le
manuel de
référence a été
distribué
Nombre d’acteurs
formés qui ont
reçu le guide en
vue de la conduite
de formation
Nombre de
districts qui ont
bénéficié des
formations
Nombre de
communes qui ont
bénéficié des
formations
Nombre d’acteurs
du secteur de la
santé qui ont été
formés
Nombre d’acteurs
du secteur de
l’éducation qui ont
été formés
Nombre d’acteurs
des organisations
de la société civile
qui ont été formés
Nombre d’acteurs
83
Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable au
programme EKA
uniquement ?
Oui Non
du secteur de la
justice qui ont été
formés
Nombre de femmes
ayant bénéficié de
formation
Nombre d’ateliers
de regroupement
des acteurs locaux
organisés
Nombre de
participants aux
ateliers de
regroupement des
acteurs locaux
Nombre de chefs
de districts ayant
participés aux
regroupements des
acteurs locaux
Nombre de coaches
RRI ayant
participés aux
regroupements des
acteurs locaux
Nombre de comités
EKA-district mis
en place
Nombre de comités
EKA mis en place
dans les districts
Nombre de comités
EKA mis en place
dans les communes
Nombre de comités
EKA mis en place
dans les fokontany

g) Grille d’évaluation des résultats atteints pour la composante campagne

d’information, de sensibilisation et de communication

Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable au

financement de UNICEF
uniquement ?
Oui Non
Nombre de fois où
les spots audio sont
diffusés
Nombre de stations
radios où les spots
audio sont diffusés
Nombre de fois où
les spots vidéo sont

84
Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable au
financement de UNICEF
uniquement ?
Oui Non
diffusés
Nombre de stations
TV où les spots
vidéo sont diffusés
Nombre d’affiches
placardées à travers
le pays
Nombre de districts
où les affiches ont
été placardées
Nombre de
communes où les
affiches ont été
placardées
Nombre de
fokontany où les
affiches ont été
placardées
Nombre de
brochures
distribuées
Nombre de districts
où les brochures ont
été distribuées
Nombre de
communes où les
brochures ont été
distribuées
Nombre de
fokontany où les
brochures ont été
distribuées
Nombre de districts
où les supports
IEC/CCC-EKA ont
été acheminés
Nombre de
communes où les
supports IEC/CCC-
EKA ont été
acheminés
Nombre d’actions
IEC ou CCC
menées
Nombre estimatif
de personnes
sensibilisées à
travers des actions
d’IEC et de CCC
Nombre de séances
d’information
tenues avec les
responsables locaux
au niveau des

85
Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable au
financement de UNICEF
uniquement ?
Oui Non
districts
Nombre de séances
d’information
tenues avec les
responsables locaux
au niveau des
communes
Nombre de
mobilisations
sociales organisées
Nombre de districts
où les mobilisations
sociales ont été
organisées
Nombre de
communes où les
mobilisations
sociales ont été
organisées
Nombre de
fokontany où les
mobilisations
sociales ont été
organisées
Nombre d’actions
de porte-à-porte
organisés (visite à
domicile)
Nombre de districts
où les actions de
porte-à-porte ont
été organisées
Nombre de
communes où les
actions de porte-à-
porte ont été
organisées
Nombre de
fokontany où les
actions de porte-à-
porte ont été
organisées
Nombre d’actions
d’IEC/CCC
organisées par le
secteur de la santé
Nombre d’actions
IEC/CCC
organisées par le
secteur de
l’éducation

86
Indicateurs 2005 2006 2007 2008 TOTAL Valeur attribuable au
financement de UNICEF
uniquement ?
Oui Non
Nombre d’actions
IEC/CCC
organisées par les
organisations de la
société civile

87
4.3 Cartographie des stations radio et TV à Madagascar

88
4.4 Etat des lieux concernant la problématique de l’accès à la citoyenneté des plus
démunis à Antananarivo et pistes de réflexion en vue d’améliorer la situation

A Antananarivo, parmi les populations les plus démunies, plus d’un adulte sur trois ne
dispose pas de CIN et plus d’un enfant sur trois ne dispose pas d’acte de naissance (Cf.
enquête ONG).

L’absence d’existence légale a une implication non négligeable sur la vie de ces
personnes.

En effet, le fait de ne pas disposer de certificat de naissance entraine l’impossibilité

• De disposer d’une Carte d’Identité Nationale (CIN)

• D’être scolarisé.
Le fait de ne pas disposer de CIN entraine l’impossibilité de :

• D’obtenir un certificat de naissance ou une copie d’acte de

naissance pour ses enfants.
• D’accéder à un emploi stable.
• D’accéder à des prêts auprès d’instances de micro-crédit.
• De se marier légalement.
• De voter….

Concernant l’aspect acte de naissance : 3 raisons principales expliquent le fait qu’un

grand nombre d’enfants ne disposent pas de ce type de document.

4) La plupart des mères de familles démunies n’accouchent pas à l’hôpital (même si

l’acte d’accouchement est en principe gratuit si l’on accouche en salle commune, il
existe toute une série de frais annexes : échographie, trousseau, médicaments (…)
qui au final amène à un coût inabordable pour les familles), mais plutôt à domicile
en présence d’une matrone (non habilitée à délivrée le PV d’accouchement), d’une
sage femme, d’un médecin, ou sans aucune assistance, le coût étant nettement
moins élevé.
Si la mère accouche à l’hôpital, le certificat de naissance pour son enfant lui est
délivré quasi automatiquement.

Si la mère accouche à la maison, pour déclarer l’enfant au Firasaina dans un délai

de 12 jours elle doit fournir un PV d’accouchement délivré par un médecin ou une
sage femme (parfois payant : de 2000 à 5000 Ar selon le médecin et selon que l’on
accouche d’une fille ou d’un garçon). Or, si la mère n’a pas payé en totalité les
frais d’accouchement, le médecin ou la sage femme refusent de délivrer le PV
d’accouchement.

5) La complexité des démarches administratives (et le coût induit) pour le recours en

jugement supplétif si l’enfant n’a pas été déclaré dans les 12 jours suivants la
naissance (10 documents différents au moins à fournir). Ces démarches et les coûts

89
 peuvent varier d’un Fokontany ou d’un Firaisana à l’autre. Par exemple certains
Fokontany refusent de délivrer un certificat de résidence si la famille n’a pas
acquitté ses droits ou si elle en incapacité de délivrer un certificat de
déménagement de l’ancien Fokontany où elle résidait.
6) Des situations de vide juridique qui rendent impossible l’aboutissement des
dossiers : Par exemple si la mère ne dispose pas elle-même d’acte de naissance
donc pas de CIN, vient d’une campagne éloignée où elle ne peut se rendre faute de
moyen et ne connaît pas elle-même sa date de naissance, aucun de ses enfant ne
pourra disposer d’acte de naissance.

Concernant la CIN, sur la base d’une enquête réalisée auprès de 219 personnes, 5
raisons principales expliquent le fait qu’un grand nombre de personnes ne disposent
pas de ce document :
1) 44% évoquent un problème de coût des démarches.
2) 21% ne disposent pas de copie d’acte de naissance (non déclaration à la naissance,
naissance à la campagne…)
3) 10% ne parviennent pas à dégager le temps nécessaire pour réaliser les démarches
pour constituer le dossier.
4) 9% ne considèrent pas l’obtention de la CIN comme une priorité.
5) 6% évoquent des problèmes avec les Fokontany ou les Firaisana (mauvais accueil,
informations incomplètes…).

A noter que malgré l’accompagnement rapproché d’ONG pour les familles démunies
dans la recherche de documents administratifs, à peine 30% des dossiers aboutissent
(Cf. enquête ONG)
Même si les coûts directs pour l’obtention de ces documents peuvent sembler dérisoire
(entre 1000 Ar et 2700 Ar pour un CIN et entre 1000 Ar et 10 500 Ar pour l’obtention
d’une copie d’acte de naissance), il faut également tenir compte du temps nécessaire
pour réaliser les démarches qui sont un manque à gagner important pour des familles
qui vivent au jour le jour.

Compte tenu de cet état des lieux, il semble important d’imaginer des procédures
visant à faciliter l’accès à la citoyenneté des plus démunis, l’absence d’existence
légale participant à leur exclusion.

Les pistes suivantes pourraient être explorées :

• Réfléchir à une simplification des démarches pour la constitution des

dossiers administratifs notamment pour les demandes de jugement supplétif
pour la copie d’acte de naissance.

• Ecrire un document officiel qui serait remis à tous les services administratifs
et services sociaux (Fokontany, Firaisana, ONG, dispensaires…) proposant
une démarche uniforme et précise (indiquant également les coûts, le nombre
type de documents nécessaire, le nombre d’exemplaire, les structures en
capacité de fournir ce type de document…). Peut être ce type de document
existe-t-il déjà. Dans tous les cas, force est de constater qu’il reste inconnu de
la plupart des structures administratives qui parfois elles mêmes sont

90
 complètement perdues et demandent l’appui des ONG pour régulariser la
situation de leurs administrés.

• Former les personnels administratifs au niveau des Fokontany, Firaisana,

Tribunaux à l’accueil des personnes en situation de grande précarité : en
effet, un grand nombre de familles craignent de prendre contact avec les
administrations du fait du mauvais accueil qui leur est réservé, ou parce que
les explications fournies sont peu claires ou incomplètes…

• Initier un dialogue de fonds avec le Ministère de la santé, les hôpitaux, les

maternités, les services sociaux et les ONG pour analyser les raisons pour
lesquelles les mères issues de familles démunies n’accouchent pas à
l’hôpital. En effet, même s’il est affiché que l’accouchement à l’hôpital est
gratuit, dans la réalité toute une série de frais annexes empêche l’accès des
plus pauvres aux services de santé. Ce dialogue de fonds devrait aboutir à des
mesures concrètes du type par exemple : X lits sont réservés à des
populations en grande précarité, un kit matériel propriété de l’hôpital pourrait
être réservé uniquement pour les mères démunies, formation du personnel de
santé à l’accueil et l’écoute des personnes démunies qui nécessitent une
attention particulière…
Favoriser l’accouchement à l’hôpital augmenterait de fait l’inscription
automatique des enfants à la naissance et la délivrance du certificat de
naissance.

• Prolonger le délai de 12 jours à 30 jours pour la déclaration de naissance au

Firaisana permettrait peut être d’augmenter considérablement le nombre
d’enfants avec un acte de naissance : en effet, les familles disposeraient ainsi
de plus de temps pour régler les frais d’accouchement et pour se procurer le
PV d’accouchement. Ce délai supplémentaire permettrait également aux
Fokontany, aux ONG (…) de sensibiliser et de mobiliser les familles pour
qu’elles se rendent au Firaisana.

• Concernant les cas particuliers dont les dossiers sont complètement bloqués
(compte tenu de vides juridiques ou d’incapacité financière de la famille se
rendre sur son lieu de naissance ou autre…) mettre en place une cellule de
médiation ayant la compétence et le pouvoir de délivrer les documents
administratifs hors cadre normal. Cette cellule de médiation pourrait être
composée d’une personne de la CUA, d’un juriste, d’un officier de police,
d’une assistante sociale (…). La personne sans droit devrait être
accompagnée par l’ONG ou le membre du Fokontany qui connaît sa situation
et son dossier.

• Pour les familles résident dans la rue, donner pouvoir au Fokontany où se

trouve la famille le plus souvent, de délivrer un certificat de résidence, lui
permettant de constituer le dossier visant à la régularisation de sa situation
administrative.

91
• En 2007 et 2008, multiplier par Fokontany les actions de régularisation
massive (opération CIN ou acte de naissance), afin de régulariser le
maximum de personnes.

• Prévoir au cours de la première année, des rencontres trimestrielles ou

semestrielles entre les différents services concernés (Ministères, CUA, ONG)
afin de voir si les mesures prises ont un impact positif sur l’évolution du
nombre d’enfants disposant d’un acte de naissance et d’adultes disposant
d’une CIN.

92