Droit des collectivités territoriales

Introduction générale :

Section 1 : un droit doté d’une capacité limitée à rendre compte de la réalité
locale

Paragraphe 1 : Un droit, un des discours sur les collectivités territoriales

Si le droit n’est qu’un des discours c’est parce que la décentralisation n’est pas faite que de droit.
Plusieurs auteurs comme M. DOAT se sont penchés sur cette affirmation.
La décentralisation c’est avant tout une question de management et de modernisation de la gestion
publique et cela ne passe pas que par le droit, il va s’exprimer à travers le discours politique des
élus, par les mots des experts du management.
Les collectivités territoriales peuvent aussi être regardées d’un point de vue financier et
économique.
Autre angle est que la décentralisation c’est de la géographie notamment physique.

La décentralisation a aussi un versent politique. Elle a été montrée comme un remède au

dysfonctionnement de la démocratie participative.

Maurice Hauriou soulignait au début du 20ème dans l’article consacré à la décentralisation que cette
dernière peut être envisagé à la fois du point de vue du droit et du point de vue politique.
La décentralisation dans les deux sens est une répartition des pouvoirs de l’état.

Dans d’autres travaux, la décentralisation peut être vue sous un angle sociologique. Ça a été le cas
dans les années 80, les juristes et politiques ont été contestés par le discours des sociologues qui
remettaient en cause la légitimité des juristes et du droit dans l’étude de la décentralisation.
Jacques Caillosse en parle dans un article « le savoir juridique à l’épreuve de la décentralisation ? ».
Le point de vue sociologique permet de cerner une réalité des collectivités territoriales.

On ne peut avoir une vision complète des collectivités territoriales ou de l’action locale si on garde
uniquement un point de vue juridique.

Paragraphe 2 : Des textes « loin d’avoir toujours le dernier mot » (J.Caillosse)

L’idée générale est qu’on aura un accès limité à la réalité locale si on reste accroché aux textes
car certains textes ne reçoivent pas d’application.
Par exemple l’article 87 alinéa 2 prévoyait en 1946 le transfert de l’exécutif départemental du
préfet au président du conseil général mais cette disposition n’est jamais rentrée en vigueur.
Loi de 1971 sur les fusions et regroupement de commune non appliquée en raison d’une
connivence entre préfet et élus locaux. Le milieu social n’a pas accepté ces dispositions et donc les
préfets et notables locaux se sont concertés pour ne pas l’adopter.
Autres dispositions législatives qui prévoyaient que les compétences des communes soient
transmise aux EPCI mais pendant longtemps il n’y a pas eu de correspondance locale. La réalité des
compétences exercées n’était pas celle voulue par la loi.

Au niveau local donc on a beaucoup de textes inappliqués.

Autre décalage qui existe est que les textes ont parfois des effets différents que ceux qui étaient
escomptés par leur auteur.
Par exemple la tutelle d’une collectivité sur une autre est interdite (présent dans la constitution à
l’article 72 alinéa 5 et le CGCT article L1111-3).
On estime que le législateur en 1983 souhaitait interdire toutes les situations dans lesquelles les
collectivités majeures pouvaient marquer leur plus grande force sur les autres collectivités.

Parfois certaines communes favorisent la régie pour accorder des subventions or est ce qu’on peut
appeler ça une tutelle. Si on repense à ce que voulait le législateur on peut estimer que oui cette
situation était visée par la loi.
Le CE lui a préféré mettre de côté la volonté du législateur et a adopté une conception seulement
juridique notamment au regard de la tutelle administrative qui se résume à une procédure
d’autorisation ou de contrôle or en l’espèce il y avait absence de contrôle ou d’autorisation
donc le CE estime que ce n’était pas une tutelle au sens donné par le législateur (CE, ass, 12
décembre 2003, département des Landes n°236442).

Il y a une très grande distorsion entre le texte et l’application au niveau local car beaucoup de
rapports de force existent.

Il y a aussi un efficacité du non juridique. Par exemple les algorithmes, des règles techniques sont
mieux respectées que le droit. Par exemple pour certains le fait qu’un ordinateur de fonctionne pas
c’est suffisant pour ne pas faire.
Caillosse disait « il y a dans les pratiques territoriales une part décisive d’improvisation que le
droit est impuissant à saisir ».
J-F Brsison disait quant à lui que « La pratique de l’intercommunalité s’est construite très
largement en marque des textes ou plus exactement dans les creux et les plis de la législation ».

On parle aussi de Juridicisation des collectivités ce qui est paradoxal. Le droit encadre de plus en
plus le fonctionnement au niveau local. Le point de vue juridique reste donc légitime et utile.

Section 2 : un droit en constante évolution

C’est un droit qui est comme la tapisserie de Pénélope, cette dernière avait promis d’attendre
Ulysse et elle arrêterai d’attendre quand elle aurait terminé sa tapisserie or comme elle l’avait
terminé elle la défaisait pour la refaire et le droit ici on peut dire que c’est la même chose c’est à
dire qu’on fait et on défait.

Il y a un vocabulaire qu’on utilise très souvent c’est le fait de dire acte 1, acte 2 etc. Il présente une
part de réalité car cela fait ressortir que le droit est une mise en scène mais ces expressions peuvent
induire en erreurs car quand on emploi ces expressions l’acte 1 renvoie aux législations de 1983 et
acte 2 celles de 2003. Cela laisse à penser qu’avant l’acte 1 il n’y avait pas de décentralisation or ce
que les juristes appellent décentralisation n’a pas commencé qu’en 1982, il y avait des
éléments d’autonomies locales bien avant.
De même entre 1982 et 2003 il y a eu des dispositions législatives importantes, ce n’est pas un vide
juridique entre acte 1 et acte 2.

L’histoire de la décentralisation n’est pas linéaire. Ce n’est pas une décentralisation croissante, il y a
eu des allés et des retours.

Il y a aussi des différences de logiques mis en évidence par Francis-Paul Benoit. Il met en évidence
qu’il y a dans l’histoire un mouvement de décentralisation des autorités (premier mouvement),
décentralisation très tournées vers les autorités et structure locales afin de leur accorder plus de
libertés.
Le deuxième mouvement plus tardif est celui de la décentralisation des compétences, elle porte
sur l’action, les compétences données aux collectivités.
Parfois c’est le premier mouvement qui sera prédominant et d’autres fois l’autre. Les deux sont
mêlées.

Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des

métropoles dite loi MAPAM.
Pour C. Regourd ce ne sont pas des lois de décentralisation mais des réformes des collectivités.

Palimpseste, le droit des collectivités territoriales est une sorte de Palimpseste.

Paragraphe 1 : L’ancien régime

Il n’y avait pas de collectivités locales au sens que l’on leur donne aujourd’hui.
Ce qui caractérise l’ancien régime est la diversité des structures locales, il y a beaucoup de
noms de structures différentes, beaucoup de statuts qui diffèrent, grande diversité des rapports de
force.

Les bourgeois face à l’insécurité s’associent et prêtent serment de s’aider mutuellement et une
commune c’est donc ça à la base, c’est une association de bourgeois qui s’aident contre toute sorte
d’insécurité venant de l’extérieur. Il fallait l’accord du seigneur qui prenait la forme d’une charte.
Il accepte de le faire moyennant un service.
La commune apparaît au 11ème siècle sous cette forme. Il y avait aussi des filles franches.
Au niveau supérieur il y avait des provinces et des pays.
Dans une deuxième période ces structures vont perdre de l’autonomie notamment à causes des
erreurs des autorités locales, il y avait beaucoup de magistrat incompétents ou corrompu donc il
était facile pour le pouvoir central (le roi qui essaye de se mettre en place) de reprendre la main.
Au début le roi laissait l’autonomie aux seigneurs afin de gagner leur confiance ensuite ce
dernier va affirmer son autorité et va les faire rentrer dans l’autorité monarchique.

Les structures locales deviennent des institutions et on perd le côté humain.

La diversité de l’ancien régime n’est plus une réalité à la fin de ce dernier. En effet il y avait une
volonté de réformer l’état et donc on a réformé les structures locales en essayant de les uniformiser
à travers des édits. Ces derniers n’ont pas été appliqués notamment avec la révolution.

Paragraphe 2 : de la révolution aux débuts de la monarchie de Juillet

Première période qu’est celle de la constituante : On essaye de trouver un équilibre, on veut créer
une administration rationnelle qui permettrait une application uniforme de la règle de droit et
de l’autre on veut donner de l’autonomie aux structures locales.
Il y a une délocalisation des affaires publiques.
Première réforme → suppression des privilèges notamment ceux des structures locales.
Les révolutionnaire suppriment les structures locales qui existaient sous l’ancien régime
(décret du 29 septembre 1789) car les révolutionnaires estimaient que ces dernières favorisaient
l’oppression.

Il y a donc une nouvelle organisation (décret du 14 décembre 1789) :

- uniformité des structures sauf pour Paris
- élection à tous les niveaux
- interdépendance des différents corps administratifs
- dualité des fonctions, les corps municipaux remplissent des fonction à la fois au nom des
municipalité et au nom de l’État.
C’est une période très peu décentralisatrice.

Période de la convention et du directoire : période très tendue.

Tout d’abord il y a eu le consulat et ensuite l’empire. Bonaparte veut renforcer les acquis
révolutionnaires notamment celui d’égalité. Il veut concilier ces acquis avec la nécessité d’autorité.
C’est un régime qui systématise les tendances centralisatrice présentes sous la révolution car
elle permet de garder l’uniformité.
Constitution de 1799 et loi du 27 février 1800 font ressortir des principes. La république est une et
indivisible avec un territoire divisé en département (créé en 1789 par le décret du 22 décembre et 6
janvier mais c’était seulement une circonscription).
Napoléon décide de mettre en place les préfets qui sont chargés de représenter l’état au niveau
local. Il existe aussi une hiérarchie entre les pouvoirs locaux. Il y a le préfet, le sous-préfet et le
maire.

Paragraphe 3 : de la monarchie de Juillet à la seconde guerre mondiale

Après Napoléon, Période lente et difficile épanouissement de la démocratie locale. Il y a une

renaissance lente des libertés locales. Le premier facteur est le renaissance des force locales
puisque le centre est moins fort donc le local a plus d’espace.
Développement du principe démocratique ce qui favorise le local. Quand les individus ont
beaucoup de libertés, les autorités locales en ont aussi, les libertés sont liées.

Monarchie de Juillet → début de la décentralisation des autorités (1831)

La constitution de ce régime est la charte de 1830 et l’alinéa 69 de cette charte prévoie une réforme.
Ces réformes vont concerner aussi bien les communes que les départements. Il va y avoir des lois
qui vont concerner l’organisation et ensuite des lois sur les compétences.

Deux lois sur l’organisation, loi de 1831 sur l’organisation des communes et une loi de 1833 sur
l’organisation des conseils généraux pour les départements.
Ces lois organisent les municipalités et les départements.

Plus tard on adopte des lois d’attribution, loi du 18 juillet 1837 qui reconnaît une personnalité
civile aux communes, cette loi élargi aussi les compétences de la commune.
Il y a ensuite une série d’attribution dont certaines où le conseil général règle ses affaires et d’autres
où il délibère (il ne décide pas directement, il sollicite le préfet).

Loi d’attribution sur les départements qui reconnaît la personnalité juridique des départements.

Ces deux lois ont été adoptées avec une certaine réticence. En effet ici on inscrit dans la loi
l’autonomie des communes et des départements donc il y a eu réticence.
Ce sont aussi des lois de décentralisation des autorités elles visent à limiter la tutelle.
Période de la seconde république et du second empire → seconde république, la décentralisation est
une idée phare mais n’est pas inscrite dans les textes donc pas de gros changements.
Le second empire, période autoritaire qui s’assouplit à la fin et se libéralise donc profite aux
autorités locales. A la fin du second empire on adopte un certain nombre de loi qui vont
libéraliser les institutions locales.

Régime de la troisième république → défaite militaire de Sedan et siège de Paris (entre mars et mai
1871). Insurrection à Paris, le gouvernement réagit et décide de faire des concession au niveau local
en rétablissant les élections et en faisant un programme de décentralisation.
Loi de 1884 sur l’organisation municipale → loi de gestation assez laborieuse qui présente
plusieurs traits. Elle remet en place de l’uniformité pour toutes les communes alors même qu’à
l’époque la disparité entre les communes était criante. Malgré tout on choisit de maintenir
l’uniformité.
Cette loi constitue une première codification du droit applicable aux communes. Une des
ambitions de la loi est de rassembler tous les anciens textes dans cet loi ce qui fait office de code.
L’autre apport est que cette loi comprend un article 61 qui sert de base à ce qu’on appelle la
clause générale de compétence.
Cette loi est un aboutissement mais en même temps on maintient une tutelle importante sur les
personnes et sur les actes.
Loi de 1890 sur les syndicats de commune qui modifie la loi de 1884 ce qui montre son rôle de
« code ».

Sous la troisième république, il y a une crise donc baisse des libertés. Un régime se développe qui
est celui du régionalisme. Début de la réflexion sur le niveau d’administration, il faut quelque
chose entre département et état.

Période de Vichy → très peu de libertés

Période de la libération→ période pendant laquelle on remet en place les élections, on ouvre le
vote aux femmes.
Au niveau constitutionnel les collectivités territoriales sont consacrées.
Effort aussi pour développer le niveau intercommunal afin de faire en sorte que les petites
communes puissent agir.

Après la libéralisation, il y a une reconstruction, l’automobile permet de vivre plus loin de la ville
donc les communes se développent seulement ces communes ne sont pas en mesure de répondre
aux nouveaux besoins et donc on crée les intercommunalités.

La régionalisation commence avec un décret de 1965 qui comprend un programme d’action

régionale, découpage de la France en 22 région.
L’État se sert de ce niveau pour perfectionner son organisation.

Fin des années 70 → beaucoup de projet au niveau local, projet de loi rédigé à la suite de travaux
d’une commission qui a été déposée pour le développement des collectivités locales.
En 1981, changement de majorité politique donc abandon de ce projet de loi.

A partir de 1982, changement de majorité avec l’arrivé du PS au pouvoir. Au sein du gouvernement

il y avait deux anciens maires de grandes communes donc cela marque la volonté de relancer la
décentralisation.
Projet de loi élaboré dès 1981, projet qui ne peut être adopté que dans un cadre constitutionnel
constant, on ne modifie pas la constitution car pas possible politiquement, il faut aussi conserver la
carte locale donc on voit qu’il y a beaucoup de contraintes à ce projet de loi.
Loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des
régions
→ supprime la tutelle administrative et financière et remplace la tutelle administrative par le
contrôle administratif. Le contrôle administratif permet aux autorités centrales de faire obstacle à
certaines décisions pour des raisons de légalité et non plus pour des raisons d’opportunité.
Il y a aussi une juridicisation des contrôles avec notamment la création de chambres régionales des
comptes, il y a des juridictions qui interviennent.
Cette loi permet aussi le transfert de l’exécutif départemental qui passe des mains du préfet au
président de l’organe délibérant.
La loi prévoit aussi que la région devient une collectivité territoriale.

Un certain nombre de loi ne sont pas adoptées comme une qui visait la fiscalité locale et une autre
qui consacrait une participation des citoyens. Les élus ont été réticent quant à la démocratie
participative.

Plusieurs lois sont adoptées pour mettre en place des statuts particuliers à certaines collectivités
comme les outres mers.
Il y a des loi sur la répartition des compétences (loi du 7 janvier et du 22 juillet 1983).
Avec ces lois on assiste à un changement d’esprit car avant c’étaient les autorités locales qui
décidaient quels besoins elles allaient satisfaire. Or avec cette loi, c’est le législateur qui va
déterminer les besoins qui vont être pris en charges par les collectivités territoriales.
Il y a aussi la consécration de l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre.

Il y a des lois aussi sur les collectivités territoriales et la fonction publique. Volonté d’avoir un
niveau comparable à la fonction publique de l’état donc on adopte des règles communes aux
deux types de fonction publique.
On essaye aussi d’harmoniser les règles.
Plusieurs lois importantes → loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires et loi du 26 janvier 1984 dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale.
Il y a aussi la consécration de la libre administration des collectivités territoriales qui va avoir un
impact sur la fonction publique.

Pour éviter les cumuls de poste une loi a été faite mais pas adoptée car sujet qui faisait débat.

Développement postérieur → développement des intercommunalités, création des syndicats de

commune. Les communes choisissent pourquoi elles adhèrent à ces syndicats.

En 1992, objectif de démocratiser l’exercice des mandats locaux, permettre à tout le monde
d’exercer un mandat local et pour ça il faut prendre des mesures pour que les actifs puissent
concilier emploi et exercice de mandat local donc création d’autorisation d’absence et autres.

Réformes aussi sur les indemnités des élus. Grande loi aussi sur l’administration territoriale qui va
apporter des éléments sur la démocratie participative, mise en place de participation du public.

Chirac choisit Raffarin en premier ministre et est favorable à la décentralisation mais ici on
envisage une révision constitutionnelle.
Le conseil consti bloquait les projets donc nécessité de faire une révision. Loi du 28 mars 2003
relatifs aux collectivités territoriales, modifie l’article 12 de la constitution et crée des nouveaux
articles.
Sur le fond, la formule de l’article 1 de la constitution qui prévoit que la république est
décentralisée donc important.
Harmonisation apportée par cette loi. Le terme collectivité locale laisse sa place au terme de
collectivité territoriale.
Principe de l’autonomie financière des collectivité consacré même si cela reste un principe car
en pratique il n’a pas une portée effective.
Autre apport, droit à l’expérimentation pour les collectivités, suite à plusieurs décision du conseil
consti qui déclaraient inconstitutionnelles des lois qui permettaient des expérimentations.
Prévoit aussi un référendum décisionnel local et droit de pétition pour les électeurs locaux.
La loi de 2003 apporte des changements aussi au niveau des statuts des collectivités d’outre-mer.

Par la suite il y a de nombreuse lois organiques qui vont être prises afin de préciser les nouveaux
articles de la constitutions (CF diapo).
Loi organique du 29 juillet 2004 Renforcement de l’intercommunalité à fiscalité propre avec
des dispositions qui reflète la volonté du législateur qui souhaite que tout le territoire soit couvert
d’EPCI propre. Le législateur veut aussi améliorer la cohérence de leurs périmètres. Cette loi de
2004 veut rendre plus rapide et facile l’exercice des compétences par les EPCI qui leurs sont
transférées.

Il y a eu aussi des réformes de la fonction publique territoriale et de l’action extérieure des

collectivités territoriales.

Mouvement de réforme de 2003 est interprété comme opérant une décentralisation réelle avec un
état en retrait tandis que d’autres estiment que cette réforme montre un état rusé qui se retire du
local pour mieux y retourner (recentralisation cachée).
S’il y a des interprétations différentes c’est parce que ces lois sont ambiguës, certaines dispositions
favorisent la décentralisation tandis que d’autres contiennent des éléments de recentralisation.
Les réformes opérées dans le cadre de la décentralisation sont des dispositions peu disponibles, les
procédés peuvent assez peu être utilisées par les collectivités territoriales comme le référendum par
exemple qui est très peu utilisé par les collectivités car les règles qui encadrent ce référendum le
rende quasi inapplicable.

Principe de subsidiarité mis en place par les réformes de 2003 "Les collectivités territoriales ont
vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises
en œuvre à leur échelon." article 72 al 2 de la Constitution.

Qui est le mieux capable de faire ? c’est l’institution la plus compétente qui agit. Ce procédé de
subsidiarité est ambivalent car peut bénéficier aux collectivités comme à l’État. Il peut donc être un
vecteur de décentralisation comme de recentralisation.

On s’aperçoit que le bilan des réformes de décentralisation de 2003 est mitigé.

Paragraphe 4 : Les réformes opérées depuis 2010

En 2007, élections présidentielles → occasion pour tous les différents milieux de réfléchir à l’avenir
et de formuler des propositions aux candidats. Idée d’une nouvelle décentralisation et d’amorcer
une réflexion qui conduit à l’adoption de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités
territoriales. Elle vise plus d’efficacité et plus de démocratie locale.
Cette réforme de 2010 a deux axes, un sur les institutions et d’autres sur les compétences.

Au niveaux des structures, pas de suppression prévues d’une catégorie de collectivités (idée
auparavant de supprimer les départements) mais idée de regrouper les collectivités autour de deux
pôles : département région, et commune intercommunalité.
La loi de 2010 a reconnu la possibilité de regrouper des départements et des régions.
Pour le 2ème pôle, achever la couverture intercommunale du territoire, renforcer la cohérence des
périmètres des EPCI. Plus de pouvoirs ont été donnés au préfet qui pouvait forcer des communes à
fusionner.
Création aussi des métropoles.
Nouveaux dispositifs de regroupement des communes, mise en place des communes nouvelles qui
sera ensuite améliorée par une loi du 16 mars 2015.
Texte considéré comme beaucoup d’auteur comme le plus novateur depuis 1982. Volonté de
reprise en main des collectivités par l’État, c’est aussi un texte qui brouille beaucoup de repères
juridiques. Parfois il fait fi à plusieurs grands principes de la décentralisation.
Rationalité de type managériale qui sert d’arrière-plan idéologique, le but n’est pas de décentraliser
mais de renforcer l’efficacité publique.

Il y a eu des réformes (loi du 17 mais 2013 et loi ordinaire du 17 mai également) → suffrage
universel direct de certains conseillers communautaires, modifie l’élection des conseillers
municipaux (auparavant les systèmes variaient selon la taille de la commune, soit élection par liste
soit uninominal).
Modification de l’élection des conseillers départementaux (nouveaux conseillers généraux). Ils
sont élus par deux (un homme et une femme) alors qu’avant ce n’était qu’une seule personne par
canton.

Loi du 27 janvier 2014 dite MAPTAM → rétablit la clause générale de compétence et a

modifié le régime des métropoles en mettant en place un régime de droit commun et des statuts
particuliers pour certaines métropoles comme Lyon ou Marseille.
Collectivité chef de file est un rôle qui va pouvoir orienter l’action des autres collectivités, avec la
loi MAPTAM le nombre d’hypothèse où il peut y avoir ces collectivités s’est accrue.

Une autre loi du 16 janvier 2015 a redécoupé les régions.

Loi NOTRE du 7 août 2015 (nouvelle organisation territoriale de la république) → met en avant
les régions et intercommunalités au détriment du département au niveau des compétences.
C’est une loi qui a opéré de nombreux transferts de compétences entre les communes vers le
intercommunalités.

Loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de

l’action publique → loi qui est intervenue après le mouvement des gilets jaunes et l’adoption de
rapports parlementaires qui montraient que l’intercommunalité prenait trop de place et qu’il y avait
un besoin de proximité → revalorisation du rôle du maire et on essaye de rééquilibrer
l’équilibre entre communes et intercommunalité. Dispositions aussi pour renforcer les
informations pour les conseillers municipaux.

Conclusion :
L’histoire des collectivités territoriales se fait par des alternances de périodes qui sont ou non
favorables à la décentralisation.
Article de M-L Trégieur intitulé « Flux et reflux de la décentralisation ».

On voit que le droit positif récent est dans cette même logique d’alternance avec à la fois de la
décentralisation et de la recentralisation (article de J.Caillosse « ce que les juristes appellent
décentralisation »).

Section 3 : Un droit complexe

Paragraphe 1 : un droit composé d’éléments divers et entremêlés

(J-B Auby, la décentralisation et le droit)

On a des règles qui proviennent de différentes sources avec des aspirations par le haut, un étirement
en largeur et un épaississement vers le bas, la pyramide des normes n’a donc plus vraiment la forme
pyramidale.

A) une aspiration vers le haut

1- les règles constitutionnelles du droit des collectivités territoriales

Le droit des CT s’est fortement constitutionnalisé. C’est une idée qu’on associe à un chercheur de
droit constitutionnel, L.Favoreu « les bases constitutionnelles du droit des CT ».

Définition de J-B Auby « la part du matériau juridique local qui s’alimente aux dispositions du bloc
de constitutionnalité n’a cessé de s’accroître »

La constitution de 1946 est la première qui reconnaît un titre aux CT ce qui est symboliquement
important. C’est aussi le cas pour 1958. On s’est rendu compte que ces dispositions étaient très
riches.
En effet, le conseil constitutionnel a révélé certaines règles de droit constitutionnel. Le conseil
initialement n’était qu’une institution nouvelle et donc timide. Une fois que De Gaulle quitte le
pouvoir, le conseil s’est libéré et a commencé à prendre de l’ampleur avec la grande décision
liberté d’association de 1971.

Autre facteur, loi constitutionnelle de 1974 qui permet à 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le
conseil constitutionnel. Cette loi a aussi permis à la minorité de saisir le conseil constitutionnel.
Politiquement la majorité n’avait pas grand intérêt à saisir le conseil donc à partir du moment où
l’opposition pouvait saisir le conseil, les saisines deviennent de plus en plus développées.

Le conseil a donc été plus audacieux et a utilisé tout le potentiel de la constitution. Non seulement
les parlementaires pouvaient saisir le conseil mais à partir de 1982 la décentralisation se fait
par loi donc cela a permis de regarder le droit des CT au regard de la constitution.

Décision QPC de 2012, PFRLR « principe selon lequel, tant qu'elles n'ont pas été remplacées par
les dispositions de droit commun ou harmonisées avec elles, des dispositions législatives et
réglementaires particulières aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle peuvent
demeurer en vigueur ».

Le conseil a refusé de reconnaître la clause de compétence comme un PFRLR dans une

décision du 9 décembre 2010.

Les règles constitutionnelles ont été modifiée par des révisions constitutionnelles donc aujourd’hui
les règles sont plus nombreuses pour les CT.
Ça a été le cas notamment pour la loi du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de
la république.
Cette révision constitutionnelle avait pour objectif une codification des règles dégagées par la
jurisprudence constitutionnelle notamment sur l’autonomie locale.

D’un autre côté cette loi a fait sauter certains verrous mis par la jurisprudence qui ne permettait pas
de mettre en place des référendums locaux. La jurisprudence ne permettait pas non plus aux
collectivités territoriales de procéder à des expérimentations donc cela a été rajouté à la
constitution.
Concernant les collectivités chef de file, ajout à l’article 72 « Aucune collectivité territoriale ne peut
exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le
concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de
leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune."

Comment classer ces règles :

Certaines sont vues comme des principes d’architecture constitutionnelle comme avec la répartition
des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire (article 34, 72).
Autre principe d’architecture, c’est le rôle du sénat qui représente les CT (article 24) et donc les
projets de loi concernant les CT doivent d’abord être présentés au sénat (article 39 « les projets
de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier
lieu au Sénat »).

IL y a aussi des principes et des règles de fond ambivalents comme le principe de subsidiarité.

Ce dispositif constitutionnel est assez décevant, on s’est rendu compte à partir de 2003 et de 2010
que « la constitution n’était pas le remède aux maux du système local » ( G.Marcou).

Il est d’autant plus décevant car ce dispositif est peu protecteur des CT. En effet la loi de 2010
attaque un certain nombre de grands principes des CT et opère plus à une recentralisation
plutôt qu’à une décentralisation.
On se rend compte donc que les CT ont très peu de garanties constitutionnelles pour se défendre.
Ces bases ne sont pas très solides.

Il y a eu un développement des dispositions constitutionnelles des CT et puis à partir de 2003 on se

rend compte que ce dispositif est assez faible pour défendre les CT. On parle donc de
constitutionnalisation décevante.

2- les règles européennes en droit des collectivités territoriales

a- le conseil de l’Europe et les CT

Le conseil de l’Europe est une organisation intergouvernementale créée en 1949 et qui a pour but de
protéger les droits de l’homme en Europe et de promouvoir la démocratie.
Dans le cadre de l’Europe un certain nombre d’instruments juridiques ont été adoptés comme la
CEDH du 4 novembre 1950 qui a pris beaucoup d’importance en droit interne.

Peut être invoquée par les particuliers contre les CT comme l’article 6 sur le procès équitable pour
exiger d’une CT lorsqu’elle adopte une décision respecte certaines règles.
Question de savoir si les CT peuvent aussi se prévaloir. La réponse est plutôt négative.

Les CT ne peuvent pas saisir la CEDH car ce ne sont ni des individus ni des organisations non
gouvernementales et c’est ce qui ressort de la jurisprudence constante (CEDH du 23 novembre
1999 commune de Antilly c/ France).

La CT ne peut pas non plus se prévaloir des dispositions de la CEDH devant les juridictions
nationales.
C’est le cas par exemple de l’article 6-1 sur le droit au procès équitable qui n’est pas applicable au
litige relatif à la répartition de ressources financières publiques entre personnes publiques (CE, 22
septembre 2003 commune de Compiegne).
De même dans un arrêt CE du 23 mai 2007, département des Landes, le juge estime que "le
département requérant ne saurait utilement invoquer le protocole additionnel n° 1 à la convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui ne crée pas de
droits dont les collectivités territoriales puissent se prévaloir".

Création d’une charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985 ratifiée en France par
une loi de 2006 et entrée en vigueur par une loi de 2007.
C’est une charte qui rassemble des principes communs aux états signataires qui consacre
l’autonomie locale dans diverses dimensions que ce soit politique avec le développement de la
démocratie directe par exemple, l’attribution de compétence ou encore le pouvoir d’adaptation des
normes ou encore administratif avec le fait que les CT doivent organiser leurs structures donc une
autonomie administrative. Il y a aussi une dimension financière avec le fait que les CT doivent
avoir des ressources propres pour agir.

Cette charte est un traité qui a valeur supérieure à celle des loi mais cela ne suffit pas car pour
qu’on puisse s’en prévaloir il faut remplir la condition de l’effet direct or il se trouve que le CE
n’a reconnu d’effet direct à aucune disposition de la charte (C.E., 27 octobre 2015, MM. Jean-
Philippe I, req. N° 393026 ).

Autre traité important → charte européenne des langues régionales ou minoritaires signée par la
France mais non ratifiée car le conseil constitutionnel a estimé que les dispositions du traité était
contraire à la constitution (Décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999 - Charte européenne des
langues régionales ou minoritaires). Donc soit on ratifie le traité en modifiant la constitution soit on
ne ratifie pas or ici la France a choisi de ne pas ratifier cette charte.

On s’aperçoit donc que la place du droit européen dans le droit des CT est très réduites car elles ont
peu d’impact réelles.

b- L’union européenne et les CT

A priori l’UE ne s’intéresse pas à l’organisation interne des états membres avec le principe
d’autonomie de l’organisation institutionnelle.
Néanmoins l’UE agit à travers le comité des régions qui a une vocation représentatives des CT
et il a un rôle consultatif, il rend des avis, parfois sa consultation est obligatoire.

Le droit de l’union a aussi un impact au niveau de l’action des CT car le transfert de compétence
opérée a permis d’augmenter l’action des CT qui sont amenées à mettre en place le droit de
l’UE.
Dans le cadre des plans de relance par exemple, Les CT peuvent être amenées à aider des
entreprises et ceci est encadré par le droit de l’UE.

Les CT doivent aussi mettre en place la politique européenne et ce rôle s’est développé le traité de
Lisbonne et la loi MAPTAM de 2014 avec la mise en place d’une expérimentation destinée à
permettre aux CT de devenir autorité de gestion et de paiement pour certains fonds
structurels européens.

B) un étirement en largeur

développement des lois qui s’opère car le droit de CT correspond à un chapelet de disciplines
juridiques les plus diverses.
Le droit des CT c’est du droit de l’urbanisme, droit des services publics, du domaine public, droit
pénal, droit de la concurrence, droit des travaux publics etc.
Il y a un étirement en largeur pour toutes ces lois notamment celle du 3 août 2004 qui
concernait en tout 17 codes ce qui montre la largeur du droit de CT.
La difficulté qui se présente c’est qu’à chacune de ces disciplines il y aura une logique propre ou
des concepts propres.

De plus les CT ne sont pas soumises qu’à des lois ordinaires. Pour les lois organiques on a remarqué
un développement de ces lois depuis 2003 donc cela donne une certaine densité aux CT. Cela donne
l’impression d’une contrainte normative pesante sur les CT. Par exemple en matière d’urbanisme,
les CT ont de plus en plus de règles à respecter. On voit que le champ d’application des CT s’étend
mais avec plus de contraintes.

C) un épaississement vers le bas

Les CT sont marquées par un épaississement par le bas. On s’aperçoit qu’il y a un développement
des textes situés en dessous de la loi, inflation des textes infra législatifs.
Le pouvoir réglementaire c’est aussi le pouvoir réglementaire local donc il y a d’autant plus de
règles à respecter comme les règlements intérieur qui comporte aujourd’hui de plus en plus de
règles.
Il y a de plus en plus de règles ce qui peuvent étouffer les initiatives.

Il y a aussi de plus en plus de circulaires car permet à certains pouvoirs qui n’ont pas le
pouvoir réglementaire d’influencer l’action locale.
Plusieurs ministères ont usé de cette voie pour influencer l’action locale de manière souple (thèse de
Mathieu Doat qui montre l’importance des circulaires).

Augmentation aussi des instruments prévisionnels non décisionnels de l’action administrative

comme des chartes, des cartes qui contribuent à cet épaississement vers le bas.

Il y a aussi de plus en plus de contrat notamment à partir de la loi de 2004.

de nombreuses normes techniques sont également adoptées que les CT essayent de respecter.

Paragraphe 2 : Un droit compliqué

A) Désordre qualitatif des textes applicables à l’action locale

débat à partir des années 90 sur le désordre normatif, idée qu’il y a trop de lois qui sont trop longues
et trop complexes.

A la fin du 19 ème siècle, il y a eu de nombreuses crises au sein de la république notamment du fait

que les techniciens et les experts de la loi ont critiqué la qualité de la loi et ont remis en cause les
parlementaires. Il y a eu une perte de valeur de la loi et un désordre normatif au niveau qualitatif et
quantitatif. On s’est rendu compte que la même chose se passait fin 20ème siècle.

Le désordre qualitatif s’explique en partie du choix de langage, en effet il y a un flottement à cause

du langage équivoque trop interprétatif.
En droit de CT par exemple les termes utilisés non pas forcément le même sens juridique qui
est inscrit dans la loi (exemple de la tutelle ou encore de responsabilité et du terme métropole).
Il y a donc un décalage à cause de ce langage équivoque.

Le désordre qualitatif apparaît aussi dans le recours aux dispositions sans portée normative ou à
portée normative incertaine.
En effet, il y a des règles qui ont des portées normatives plutôt floues, on ne sait pas si elles
sont applicables.

B) L’indétermination des textes applicables à l’action locale

idée que les textes applicables à l’action locale n’ont pas un sens déterminé. Les théoriciens du droit
ont montré que les textes sont majoritairement indéterminé. Il y a des interprétations potentielles
et donc il y a un flottement car on ne sait pas quelle interprétation sera choisi par les interprètes
comme les préfets ou les juges sachant que les positions ne sont pas toujours les mêmes, de plus des
revirements de jurisprudence sont possibles.

Section 4 : un droit ambivalent

On s’aperçoit que le droit des CT est ambivalent car il est favorable au centre mais aussi à la
périphérie.

Il y a des forces centrifuges (s’éloigner du centre) et des force centripètes (se rapprocher du centre).
L’article 1 de la constitution est assez représentatif de ce dur équilibre entre les deux, en effet
l’article parle de France indivisible (centripète) et dit que son organisation est décentralisée
(centrifuge).

Paragraphe 1 : des forces centrifuges

A) le caractère décentralisé de l’organisation de la république

Loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui rajoute cette formule à l’article 1. Le terme
décentralisation est apparu au 19ème siècle, le premier Auteur à l’utiliser était Tocqueville « de la
démocratie en Amérique ».
Il est délicat d’appréhender la décentralisation car il y a différents angles d’approches : politique,
juridique.
Sous chacun de ces angles il y a différentes significations. Par exemple au niveau politique, « A la
fin du 19ème siècle et au début du 20ème siècle, l’idée est défendue à la fois par la Droite
traditionaliste et par la Gauche anarchisante, que pouvaient réunir une même haine de l’État
jacobin et de l’administration napoléonienne. Mais les uns la conçoivent comme un moyen
d’abattre la République, et les autres comme la promesse d’un libre gouvernement des hommes par
eux-mêmes, préfigurant la référence ultérieure à l’autogestion. Les libéraux (depuis Tocqueville),
les conservateurs (comme Taine), plus tard les monarchistes (avec Mauras) puis les socialistes, bref
tous les grands courants politiques français ont pu, successivement ou simultanément, défendre la
décentralisation ».
« Le modèle français de décentralisation : aspects politico-administratifs », Annales de l’Université
des sciences sociales de Toulouse, 1988, tome XXXVI, p. 88 et s., pp. 89-90

on voit donc que la décentralisation diffère selon les courant politiques.

Au niveau juridique on s’aperçoit que quand on définit la décentralisation, on reste assez vague, on
utilise des formes générales. Par exemple, De Marcère écrivait « Décentraliser, qu’est-ce à dire ?
C’est un terme un peu vague, et qu’il faut conserver pourtant puisqu’il exprime un vœu intense, un
sentiment général : c’est un cri sorti de milliers de poitrines oppressées, mais c’est un mot dont le
sens n’est pas défini ».
Maurice Hauriou quant à lui estimait que (définition politique) « La décentralisation est une
manière d’être de l’État relative à l’administration locale et à l’administration des intérêts
spéciaux ».

aspect juridique, il écrit « la décentralisation est une manière d’être de l’État caractérisée par ce
fait que l’État se résout en un certain nombre de personnes administratives, qui ont la jouissance
de droits de puissance publique, et qui assurent le fonctionnement des services publics en exerçant
ces droits, c’est-à-dire en faisant des actes d’administration ».

On voit que ces définitions restent relativement vagues.

Eisenmann donne une définition plus précise « La décentralisation est pure ou, parfaite lorsque
dans une activité interviennent exclusivement des organes non centraux, lorsque tous les agents
sans exception ont un caractère non-central » ou encore « Une activité normative est décentralisée
si c’est une multiplicité d’organes non-centraux qui en ont la maîtrise, c’est à dire décident en fin
de compte quelles normes seront édictées, chacun pour une fraction distincte de la collectivité »

Pour lui donc, si les organes centraux décident, on est dans un modèle de centralisation. Si c’est le
local qui a le pouvoir de décider c’est une décentralisation. Si le local et l’état sont co-auteur on est
dans un modèle mixte. On pourra donc classifier les actes selon qui décide.

Quoiqu’il en soit, c’est aussi un terme qui peut remplir différentes fonctions explicitées par
Bertrand Fort.
Premièrement ce terme sert comme éléments de construction du droit dans la décentralisation « car
la décentralisation suppose pour se réaliser, l’autonomie organique des autorités locales par
l’élection et leur autonomie fonctionnelle par le transfert de compétences et de moyens par l’État,
celui-ci n’assurant plus qu’un contrôle « de tutelle » apte à contenir, sans annihiler, l’exercice de
cette autonomie »

Le terme de décentralisation sert aussi comme élément de connaissance du droit. Utiliser le terme
de décentralisation permet de faire apparaître certains traits de certaines organisations
territoriales par exemple qu’on va qualifier de décentralisation.

Appréciations portées sur l’introduction de cette formule à l’article 1 de la C58 :

Arguments contre cette formule → l’appréciation du style de la formule utilisé. Les termes
paraissent aussi inappropriée car ce qui diffère du fédéralisme c’est que le local a seulement une
organisation administrative non pas politique. Termes inappropriés car « Connotés et usés, ils
ramèneraient à une conception dépassée de l’État administratif, aujourd’hui supplanté par l’État
constitutionnel ».

A cette époque le terme de décentralisation a été concurrencé par le terme libre administration. Le
cœur du mot c’est centre donc on partirait du centre pour aller vers autre chose alors que la libre
administration est un concept où l’initiative vient des collectivités. Pour certains auteurs donc
l’utilisation du terme décentralisé était une vision dépassée et non adaptée.

Argument favorable → nécessaire car il était temps d’enregistrer les acquis de la décentralisation de
plus la place du 1er article montre l’importance qu’on veut donner à cette décentralisation, en
effet il affiche les valeurs de la république.
Intégrer ce terme dans l’article 1 pouvait être vu aussi comme insufflant une nouvelle dynamique.
Certains auteurs pensaient que décentralisation était plus adaptée que libre administration car la
réalité des choses est que c’est l’État qui concède des compétences et des libertés au local donc
tout part de l’État.

B) la libre administration des CT

1- fondement juridique de la libre administration des CT

Présent auparavant à l’article 87 de la constitution de 1946 aujourd’hui présent à l’article 72

alinéa 3 de la constitution de 1958.

2- La valeur juridique de la libre administration des CT

On a assisté à l’affirmation de sa valeur constitutionnelle depuis 1979, la valeur constitutionnelle

de ce principe a été affirmée dans une Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979 « ni les
dispositions constitutionnelles qui le mettent en œuvre ou qui consacrent la libre administration des
collectivités territoriales ".
La jurisprudence qui a suivi va dans le même sens mais de manière plus explicite, décision n°84-
185 DC du 18 janvier 1985.

Le conseil constitutionnel utilise une même technique, il reconnaît la valeur constitutionnel mais
donne le rattachement textuel seulement plus tard.
Aujourd’hui est rattaché aux article 34 et 72 de la constitution.

CE 18 janvier 2001, commune de Venelles → le conseil estime que le principe de libre

administration est une liberté fondamentale que le législateur a souhaité protéger dans le cadre
du référé liberté.

Cela fait partie des libertés qui peuvent donner lieu à une QPC, ceci a été affirmé dans un arrêt
Commune de Dunkerque 18 mai 2010 du CE et dans une décision du 2 juillet 2010 commune
de Dunkerque du conseil constitutionnel.

3- la signification

Il y a une absence de définition générale

Michel Troper écrivait que la libre administration est un terme vide car il ne renvoie à rien. Il lui
reconnaît simplement une fonction qu’est de transposer l’idéologie politique de la démocratie
participative au niveau administratif.
Pour Bertrand Faure c’est une formule creuse (« Existe-t-il un « pouvoir local » en droit
constitutionnel français ? », R.D.P, 1996, pp 1539-1553, p. 1543) « le principe a également permis
d’« ébranler les solutions traditionnelles en matière de décentralisation marquées par la «
précarité » (M.Waline) du pouvoir des collectivités laissée à la totale appréciation du législateur ».

Quand on développe un peu plus les éléments sur la libre administration, le conseil n’a pas définit
de façon générale ce principe donc la seule ligne directrice sont les mots or on n’arrive pas à
trouver une phrase qui rassembleraient tous les éléments du principe.
Le conseil fait donc une appréciation au cas par cas du principe de libre administration.

Pour Bertrand Faure c’est une garantie procédurale plutôt qu’une garantir matérielle. « elle
s’affirme d’abord comme une police juridictionnelle s’exprimant au sein du travail du juge, par
l’utilisation de techniques et de degrés de contrôles efficaces à protéger les besoins des collectivités
à l’encontre des atteintes à la loi ».

a) Le principe de libre administration comme règle de répartition des compétences entre

pouvoir législatif et réglementaire

Ce principe permet de fonder la compétence du pouvoir législatif (article 34 et 72 de la

constitution). C’est lui qui met en œuvre la libre administration.
Le législateur doit exercer pleinement sa compétence en la matière, il ne doit pas exercer une
compétence négative.
Il n’est pas possible de rajouter des contraintes non prévues par la loi (décision du conseil
constitutionnel du 12 mai 1964 sur la détermination de la tutelle administrative).
Le pouvoir réglementaire ne peut intervenir que pour fixer les modalités d’application de la tutelle.

Le législateur est le seul compétent pour imposer aux collectivités le respect des SCOT ou travaux
public d’intérêt général dans leurs documents d’urbanisme (décision du 28 janvier 2011, SARL du
parc d’activité de Blotzheim)

Le législateur est aussi compétent pour tout ce qui affecte le pouvoir de décision des
collectivités territoriales. Cela ressort de la décision du 12 janvier 1989, décision dans laquelle le
pouvoir législatif mettait en place les centres de gestion (organisme qui servent pour les gestion des
ressources humaines des collectivités). Question de savoir quels pouvoirs ils allaient avoir. Le
conseil estimait que le pouvoir de décision devait revenir aux collectivités territoriales.

Question aussi avec la création de la commission nationale du débat public qui relève de la
compétence du législateur. En revanche, la composition relève du pouvoir réglementaire dès lors
que cette dernière n’a pas d’influence sur le pouvoir de décision de collectivités.

La définition et la composition des organes délibérants des collectivités ainsi que le statut de
leurs membres relèvent également de la compétence du législateur (décision du 12 mai 1964).

Concernant la compétence des collectivités territoriales et de leurs établissements, le législateur est

aussi compétent (décision du 28 janvier 2011, SARL).

Le pouvoir réglementaire a aussi des compétences en la matière même s’il ne peut pas ajouter des
contraintes. Il peut organiser les contraintes comme c’est lui qui met en application la loi
(décision du 28 janvier 2011).
La théorie de la loi écran peut poser quelques questions en la matière. Cela a pu empêcher que le
CE confronte certaines dispositions réglementaires au principe de libre administration.
CE arrêt du 19 novembre 2008, communauté urbaine de Lyon → refus de se prononcer car cela
allait l’amener à se prononcer sur la constitutionnalité de la loi.
Il est vrai qu’on peut utiliser la QPC

Le législateur constitue donc une garantie pour la libre administration

Le principe de libre administration comme principe de fond « Garantie de libre

administration contre la loi » B. Faure

Si la loi peut mettre en œuvre le principe de libre administration, elle ne peut pas lui porter des
atteintes qui le dénaturerait. Cette conception du principe de libre administration est apparu dans
la décision DC du 23 mai 1979 où le CC vérifie bien que le législateur ne la méconnait pas, c’est
une limite de la compétence du pouvoir législateur.
La première fois qu’il a été censuré c’est dans une décision DC du 20 janvier 1984 où le
législateur avait mis en place une disposition qui prévoyait une contrainte à la charge des CT
"Les vacances d'emplois doivent, à peine de nullité des nominations, être communiquées aux
centres de gestion compétents. Cette règle s'applique également aux collectivités et établissements
qui ne sont pas affiliés aux centres de gestion ». Si les CT ne respectaient pas cette règle, les
nominations qu’elles effectuaient par la suite étaient frappées d’illégalité, le CC a considéré que la
sanction portait atteinte au principe de libre administration notamment dans l’hypothèse des
CT qui n’étaient pas obligées d’adhérer aux CDG.

Le CC a développé une jurisprudence très créatrice dont il ressort plusieurs éléments, d’abord l’idée
que le principe de libre administration permet de garantir le « noyau dur de libre administration sans
lequel les collectivités n’auraient plus d’existence suffisante », s’il y touche les CT n’ont plus
vraiment d’existence. Ce qui peut rentrer dans ce noyau dur, les contours du principe de fond,
concerne d’abord le statut des organes locaux, il faut que les pouvoirs essentiels au sein des CT
soient confiés par des assemblées, conseils ou organes délibérants élus, ce qui ressort de la
décision DC du 8 aout 1985 « loi sur l’évolution de la Nouvelle Calédonie », où il indique que
« pour s'administrer librement, le territoire doit, dans les conditions qu'il appartient à la loi de
prévoir, disposer d'un conseil élu doté d'attributions effectives ; » Formule qu’on retrouve depuis
lors dans la jurisprudence du CC.

Il existe aussi un noyau dur concernant le fonctionnement des conseils, le CC a ainsi censuré
des disposions législatives qui imposent trop de règle à ces conseils, qui leur imposait notamment la
publicité pour un certain nombre de réunion, ce qui ressort d’une décision du 14 janvier 1999 :
« En imposant aux débats de la commission permanente le principe de la publicité, plutôt que de
laisser au règlement intérieur du conseil régional le soin de déterminer cette règle de
fonctionnement, le législateur a restreint la libre administration d'une collectivité territoriale au
point de méconnaître les dispositions de l'article 72 de la Constitution »

Dans certaines hypothèses les organes délibérants peuvent ne pas être à effectif plein (incomplet) le
CC a censuré des dispositions qui autorise que certains organes puissent avoir des sièges
vacants (parfois la vacance de 6 ans était autorisée) ce qui conduit à affecter le fonctionnement du
Conseil départemental et remettait en cause la libre administration des CT, ce qui ressort de la
décision du 16 mai 2013.

Formule qui résume : « Si le principe de libre administration a un sens, c'est évidemment que les
autorités locales doivent disposer de l'ensemble des moyens juridiques nécessaires à l'exercice
de leurs fonctions légales ou, si l'on préfère, à l'exercice de leurs compétences, dans les conditions
prévues par la loi » J.-C. Douence. Notamment les CT doivent disposer d’un minimum de
ressources, ce qui ressort de la décision de 2013 « Communauté de commune du Val de Sèvre ».

Les limites au principe de libre administration :

Ce n’est pas un principe absolu, il est relatif et doit être concilié avec d’autres règles
constitutionnelles, pour B. Faure ça correspond à une garantie de proportionnalité, la libre
administration peut être limitée mais de façon proportionnelle : « « Elle consiste pour les
collectivités qui en profitent en ce qu’elles ne peuvent se voir opposer des restrictions légales à leur
liberté de s’administrer qui ne soient pas utiles ou mesurées. Un contrôle maximum est ainsi exercé
comme s’il s’agissait de préserver les droits des personnes privées face aux exigences de l’intérêt
général ».

Exemples :
- Décision DC du 18 janvier 1983 : « il ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles
d'application d'une loi organisant l'exercice d'une liberté publique dépendent de décisions des
collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire ».

- Décision DC du 22 février 2007 : Au nom de l’IG, à condition que les limites apportées ne
dépassent pas ce qui est nécessaire pour la réalisation de l’objectif d’IG : « (le législateur) n’a pas
non plus porté à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte qui excéderait la
réalisation de l'objectif d'intérêt général poursuivi ».

- Décision QPC du 26 avril 2013 « Commune de Puyravault » : Le soucis d’assurer

l’achèvement et la rationalisation de l’intercommunalité est un objectif d’IG permettant
d’apporter des limites au principe de libre administration des CT, de justifier que les CT se
voient imposer l’intégration dans un EPCI.

- Décision QPC du 26 avril 2013 « Commune de Maing » : Le législateur limitait le retrait des
communes des EPCI, le CC relève qu’en empêchant ce retrait : « le législateur a entendu éviter
que le retrait d'une commune ne compromette le fonctionnement et la stabilité d'un tel
établissement ainsi que la cohérence des coopérations intercommunales » au nom de cet objectif
d’IG le législateur peut faire poser des contraintes sur les CT.

Exigence de nécessité et de proportionnalité aux atteintes au principe :

Cette exigence ressort d’une jurisprudence constante du CC puisqu’il recherche si le principe de

libre administration est affecté de façon excessive, décision du 22 février 2007 où le CC considère
qu’il n’y a pas d’atteinte excessive.

Décision du 17 mars 2011 où le CC a considéré que les atteintes au principe sont disproportionnées
au regard de l’objectif poursuivi : « 6. Considérant que les dispositions du paragraphe II, en tant
qu'elles sont rendues applicables aux arrêtés du maire par le paragraphe IV, autorisent le haut-
commissaire de la République à déclarer, à toute époque, nuls de droit les arrêtés du maire ; que, par
la généralité des pouvoirs de contrôle ainsi conférés au représentant de l'État sur les actes du maire
quelles que soient leur nature et leur portée, ces dispositions privent de garanties suffisantes
l'exercice de la libre administration des communes de la Polynésie française ; que, par voie de
conséquence, les trois premiers alinéas du paragraphe IV précités doivent être déclarés contraires à
la Constitution ; » Frapper de nullité des arrêtés du maire est contraire au principe de libre
administration.

L’affaire département des Landes illustre aussi cette atteinte disproportionnée, où le législateur est
intervenu pour interdire aux départements de moduler leurs aides, la disposition a été soumise
au CC et dans la décision du 8 juillet 2011, il relève que le législateur a voulu interdire de moduler
les aides et selon le CC cette restriction méconnait les articles 72 et 72-2 de la C°, il se prononce sur
la marge de manœuvre laissée au Département. Il y a une dénaturation de la libre administration.

CONCLUSION

—> Le principe de libre administration est susceptible de concerner, de protéger, différents aspects
de l’organisation, de l’action, des CT. Cela dit on s’aperçoit qu’il constitue un rempart assez
faible pour protéger les CT et qu’il n’a pas réellement permis de faire obstacle à un certain
nombre de réformes que les commentateurs ont considéré comme des atteintes à l’autonomie
locale. Des décisions montrent bien qu’il ne sert pas à grand-chose : « Alors que le principe avait pu
être regardé comme « plus prometteur que précis » à l’origine, on pourrait aller jusqu’à constater
qu’il est devenu, au fil de ses applications jurisprudentielles, plus précis que prometteur » B. Faure.

—> L’article 72 de la C° prévoit un pouvoir réglementaire au bénéfice des CT, plusieurs autres
éléments existent, tout n’est pas dans l’idée de décentralisation et dans le principe de libre
administration qui restent des notions floues. On trouve aussi quelques dispositions qui peuvent
être favorables aux CT dans le bloc de constitutionnalité, article 16 de la DDHC qui a fait l’objet
d’une interprétation large du CC qui y voit le droit au procès équitable qui bénéficie aux CT ou
encore l’article 17 qui concerne la protection de la propriété.

II - Des forces « centripètes »

Bertrand Faure utilise l’expression « d’ordre public national » qui serait « un minimum de règles
constitutionnelles qui expriment les intérêts supérieurs de la société et de l’État. Il s’agit de
l’indivisibilité de la République, qui ressort de l’article 1 de la C°, l’autre limite réside dans la
langue française et de l’article 2 de la C° qui prévoit que la langue de la République est le français,
ce qui conduit à une unité.

Concernant les langues régionales :

L’unicité du Peuple français, pour le CC elle résulte de l’article 2 de la C°, il considère que la
mention su peuple Corse dans la loi méconnaissait ce principe d’unicité, il a sanctionné
« peuple Corse, composante du peuple français » dans une décision du 9 mai 1991. Ce qui
démontre que certaines limites à la décentralisation et à la reconnaissance de l’identité locale ne
sont pas à dépassées. Il a fallu modifier la C° pour que soient reconnus les populations d’Outre-mer
au sein du peuple français (article 72-3 alinéa 1). Le CC a considéré que la Charte européennes
des langues régionales ou minoritaires était contraire à notre C° dans une décision du 15 juin
1999, que ça porte atteinte au prisme d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi et
d’unicité du peuple français

Le respect des prérogatives de l’État :

Cette règle a été affirmée à plusieurs reprises par le CC, en particulier dans la décision du 25
février 1982 sur la loi relative aux droits et libertés des communes des départements et des
régions, où il précise que le législateur peut accorder des liberté aux CT sous la condition de ne
pas porter atteinte aux prérogatives de l’État et de faire en sorte que les autorités centrales
puissent exercer le contrôle administratif (article 72 alinéa 6) qui doit avoir pour objectif de vérifier
qu’elles ont respecté les lois et les engagements internationaux, ce qui est lié à l’unité de l’État qui
s’exprime à travers les lois.

Cette position de principe, cette règle, a donc conduit le CC à censurer des dispositions de la loi
de 1982 qui prévoyait que les actes des CT étaient exécutoires de plein droit avant leur
transmission au représentant de l’État, le CC a estimé que ça portait atteinte aux prérogatives de
l’État, le préfet ne peut pas empêcher l’application d’actes de CT qui pourraient violer la loi ou ne
pas respecter les engagements internationaux. Sont également contraire à la C° les dispositions qui
frappent d’irrecevabilité les recours introduits avant l’expiration du préavis de 20 jours auquel est
astreint le représentant de l’État.

L’application uniforme des droits et libertés :

L’autonomie locale ne peut pas conduire à ce que les conditions essentielles d’application
d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique dépendent de décisions des CT, décision
du CC de 1985. C’est une disposition conditionnelle issue de la réforme de 2003, elle est consacrée
à l’article 72 alinéa 4 de la C°, l’expérimentation c’est donc laisser chacun faire comme il le
souhaite, il y a aura de la différence, mais l’expérimentation ne peut pas concerner les libertés
publiques ou un droit constitutionnellement garanti. On peut reconnaitre des pouvoirs aux
collectivités locales, mais quel qu’ils soient on ne peut pas l’autoriser à expérimenter sur le droit de
vote par exemple.

Le principe du monopole étatique de la compétence légitime :

En France il existe un monopole de la loi reconnu au Parlement national en application de la

C°, ce qui conduit le CC à censurer des dispositions par lesquelles le législateur permettait à la
Corse d’expérimenter en matière législative, d’adopter des dispositions législatives. Le CC a
considéré qu’autoriser la Corse à le faire était contraire au monopole de la compétence
législative, l’expérimentation a été introduite par la révision constitutionnelle de 2003 et la décision
d’espèce date de 2002/ Le constituant a été obligé de réviser la C° pour prévoir que,
ponctuellement, il était possible pour une CT d’exercer un peu de compétence légitime par
l’expérimentation.

Le législateur a également prévu que certaines CT, Outre-mer, en vertu de l’article 74 de la

C°, pouvaient bénéficier d’un statut définit par loi organique et qui pouvait les autoriser à être
consultées et le constituant a également prévu que les assemblées délibérantes pouvaient
éventuellement modifier une loi promulguée, soit à faire œuvre de législateur. Les DOM-TOM régis
par l’article 73 de la C° ne peuvent pas toucher à une liste de domaines faisant partie du noyau dur
et qui relèvent donc du domaine régalien dans le cadre de l’expérimentation.

CONCLUSION

—> Nos dispositions constitutionnelles sont ambivalentes parce qu’il y a à la fois des éléments
favorables aux CT et des éléments qui vont dans le sens de la recentralisation, l’article 1er de la
C° en est représentatif puisqu’on y trouve à la fois l’idée d’indivisibilité de la République et en fin
de l’alinéa 1 on a la décentralisation.

PARTIE 1 - LE DROIT INSTITUTIONNEL DES CT

Propos préliminaires : La distinction entre les EP et les CT

I - La présentation classique de la distinction entre CT et EP

Décentralisation territoriale et décentralisation par service/technique :

Cette distinction s’est imposée au début du XXème, elle était abordée par la doctrine mais pas de
façon approfondie, quand la doctrine abordait la question c’était autour de la distinction entre
décentralisation territoriale et décentralisation par service.

La décentralisation territoriale peut être définie comme correspondant à l'autonomie des

collectivités infra-étatiques définies dans l’espace, exemple où les communes sont définies à
partir d’un critère territorial. L’idée c’est qu’à la base les CT ont vocation à assumer l'ensemble des
intérêts collectifs du groupement humain situé sur leur territoire et qu'elles représentent, le conseil
municipal a vocation à agir dans l’intérêt de la population. Les CT et les EP relèveraient de deux
types différents de décentralisation.
Les EP sont soumis au principe de spécialité, la distinction par service consiste à conférer une
certaine liberté d’action à un SP déterminé en le dotant de la personnalité juridique (comme les
lycées), ici le critère matériel, l’activité prise en charge est déterminant. ils sont affectés à une ou
plusieurs missions données, dont ils ne peuvent sortir sans violer le principe de spécialité au
sens strict. L’université, par exemple, est chargée de l’enseignement supérieur, c’est uniquement ce
besoin-là qui sera satisfait. Les EP sont également rattachés à une autre personne publique,
l’université est rattachée à l’État mais d’autres EP sont rattachés à des CT, comme le sont les
CCAS.

Les critères classiques synthétisés par André de Laubadère :

- « le caractère de généralité des attributions » « la plénitude de représentation des intérêts de la

communauté humaine concernée » par opposition à la vocation spéciale de l’EP, les CT ont des
compétences générales pour satisfaire l’IG.

- La CT rassemble, de manière indifférenciée, tous les habitants de la circonscription à

laquelle elle correspond alors que l’établissement public ou bien, lorsqu’il n’est qu’un procédé
technique de gestion d’un SP, ne peut pas être considéré comme groupant des ressortissants ou
bien n’a, comme ressortissants, que la catégorie des personnes concernées par son objet
(commerçants pour une chambre de commerce, propriétaires pour une association syndicale)
Dans le cas de la CT les habitants font partie de la collectivité alors que dans le cas d’un EP on ne
peut pas dire qu’ils sont ressortissant d’un hôpital par exemple.

- La CT présente des ressemblances avec l’État, notamment au regard des prérogatives de

puissances publiques, alors que ce n’est pas le cas des EP. Les EP n’avaient pas de pouvoir de
réglementation ou de pouvoir fiscal.

- Le rattachement, les CT ne sont rattachées à aucune autre personne publique alors que les
EP le sont systématiquement.

II - La redéfinition de la distinction entre CT et EP depuis les 70’s

A - Les éléments de remise en cause de la distinction

De nombreux textes adoptés ont marqué une nouvelle ère dans l’histoire de l’administration locale
avec la création de structures tels que les syndicats de communes à vocation multiples appelés les
SIVUM, ils ont été mis en place par une ordonnance de 1959, cette même année le législateur a
aussi créé les districts urbains, qui étaient des EP chargés de différents SP. Il y a eu aussi en 1972 la
création des régions comme EP, toutes ces réformes ont conduit à un rapprochement entre les
CT et les EP parce qu’elles correspondent à des évolutions de certains EP et à la création
d’autres présentant des traits de ressemblance avec des CT.

Les principaux points de ressemblance avec les CT : Ils ont des attributions caractérisées par la
pluralité et la diversité alors que pendant longtemps les EP étaient caractérisés par la spécificité,
ce qui fait ressembler ces structures à des CT. D’autre part, ces structures ont une assise
territoriale, une base territoriale, pour avoir accès à certains SP, qu’on ne retrouve pas dans les EP
classiques.

Les nouvelles structures sont aussi dotées de pouvoirs se rapprochant de ceux des CT, les
structures créées à partir de 1959 disposent d’un certain pouvoir de règlementation mais aussi
d’un certain pouvoir fiscal, ce qui est le cas pour les district urbains et les communautés urbaines.
Ce sont des traits qui font qu’on se demande quelle est la différence entre ces EP et les CT.
B - Les approches diversifiées retenues par les auteurs

Le recours à la distinction entre les corporations et les fondations

Les auteurs considèrent donc deux types d’EP, des EP qui ont le caractère de corporation qui
vont ressembler aux CT et des EP qui ne constituent que de simples modalités de gestion du
SP qui sont des fondations, ce qui leur permet de repenser l'opposition entre les EP et les CT. On
retrouve ce point de vue chez Jean Claude Douence : « L’opposition […] entre les établissements
publics et les collectivités locales repose sur l’opposition de principe entre fondations et «
corporations ».
Pour lui la fondation consiste essentiellement dans l’affectation d'un patrimoine à un but
déterminé, donc elle ne repose pas sur un groupe humain personnifié, la fondation est une personne
morale qui va servir les intérêts du groupe humain, les fondateurs créent la fondation en lui
conférant des organes et des pouvoirs qui lui permettront d’atteindre le but qui lui est fixé. Cas de
l’Université, l’État a choisi de créer une personne juridique en lui affectant un patrimoine et un but
(éducation supérieure) avec des organes qui peuvent prendre des décisions, mais l’Université ne
comprend pas de ressortissant, on n’est pas défini par une appartenance à une Université.

Dans le cas d'une corporation il y a un groupe humain qui sert de base, dans le cas de la
commune il y a la population locale, la commune personnifie le groupe humain existant sur son
territoire, par l'intermédiaire de l’élection les organes de la commune vont représenter le groupe
humain. La personne morale est une émanation du groupe humain qu'elle représente et les
besoins qui seront pris en charge seront ceux des habitants, la personne morale commune prend
en charge les besoins qui la constitue. En opposition avec la fondation qui elle ne représente pas le
groupe humain. Ainsi dans une corporation l’élément intérêt et l’élément volonté sont réunis
puisque ceux qui décident sont les représentants de la population qui sert de base à la corporation.

JC Douence souligne que dans le cas des corporations, le principe de spécialité est déterminé de
façon différente que dans le cadre de la fondation, dans le cadre de la corporation c'est le
groupement humain qui décide, c'est une affaire intérieure, alors que dans le cadre de la
fonction c'est le fondateur qui attribut la spécialité, c'est une affaire extérieure.

Janicot considère que : « Cette distinction entre fondation et corporation, qui se superpose à celle
qui oppose les collectivités territoriales et les établissements publics, permet en effet d'intégrer les
établissements publics territoriaux dans la catégorie des corporations, parmi lesquelles on range
aussi les collectivités territoriales, et de les distinguer des autres établissements publics classiques à
caractère fondatif. »

La redéfinition des critères classiques

C’est l'approche qui est notamment retenue par André de Laubadère qui reprend les critères
classiques et se contente de les relativiser ; il indique alors que « cet examen conduit à constater
que les critères en question ne sont pas aussi sûrs et décisifs qu’on pourrait le penser. Ils ne sont
certes pas à rejeter mais leur application comporte une part de relativité qui conduit à la fois à
essayer de les préciser ou compléter et à tirer certaines déductions de cette relativité ».

Il reprend notamment l'opposition qui existait entre la généralité des fonctions des CT et la
spécialités des EP mais pour lui une CT aujourd’hui peut l’être sans bénéficier de la clause générale
de compétence, il observe que le UK est plus décentralisé que la France et pourtant les entités
locales ne disposent que de compétences d’attribution, ainsi la généralité ne permet pas
d’identifier à coup sûr une CT. Il considère que c'est un critère relatif et plutôt que de parler de
généralité des attributions il faudrait parler d’éclectisme des attributions.

Il est aussi venu relativiser l’idée que la CT rassemble de manière indifférenciée tous les
habitants de la circonscription à la ≠ des EP où le groupe humain se définit par catégorie
(Université pour les étudiants). Il fait référence à un autre critère utilisé de façon classique c'est
celui de la détention de prérogatives de la puissance publique, comme le pouvoir de police, le
pouvoir fiscal, et ce n’est pas le cas des EP. Or certaines structures ont un pouvoir fiscal, ce
critère est donc très relatif.

La remise en cause des qualifications opérées par le législateur

Pour certain auteur comme l’état les collectivités détiennent des prérogatives de puissance publique.
Ceci reste relatif.
Certains auteurs ont voulu démontré le caractère erroné de la qualification législative. On retrouve
l’expression de personne publique innommée L. Richer, « Les personnes publiques innommées »,
d’autres ont préféré le terme de « collectivités territoriales mal nommées » J.-F. Joye.

Pour André de Laubadère cette qualification est « arbitraire et critiquable » notamment pour
les communautés urbaines, les SIVUM et les district. En effet pour lui, la qualification d’EP ne
correspond pas aux caractéristiques des groupements en question. Il souligne que ce sont des
structures qui sont générales et éclectiques, elles correspondent à une catégorie d’individu. Il
souligne également que certaines de ces structures ont un caractère fiscal donc elles tiennent
plus de la collectivité que de l’établissement public. De plus cette qualification en EP plutôt
qu’en collectivité peut avoir des impacts sur la démocratie par exemple car en EP l’organe
délibérant n’est pas obligé d’être élu par un suffrage universel. De plus au niveau des libertés, les
collectivités sont protégées par la constitution.

Jacques Chevalier estime que « Cette similitude d’activité devrait logiquement conduire à
l’adoption de règles identiques d’organisation ».

Jean Claude Douance estime que « Communautés urbaines et districts constituent déjà des
collectivités publiques intercommunales car il existe en leur sein un pouvoir qui peut s’imposer
aux communes membres (même s’il émane encore largement d’elles). Pour devenir de véritables
collectivités locales, il leur manque encore d’établir un lien direct avec la population de leur
circonscription. En fait ce lien existe déjà avec les usagers de services publics et les contribuables
mais non avec les électeurs »

III - Le brouillage actuel de la distinction entre CT et EP

A) Les éléments de brouillage

La loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, Loi du 17 mai
2013, loi du 27 janvier 2014 et loi du 7 août 2015.

Il y a brouillage sur deux points :

- ces textes ont conduit à la suppression de la clause générale de compétence pour les
départements et les communes.
- Introduction du suffrage universel direct dans les communes d'au moins 3 500 habitants pour
la désignation des membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre sachant que
aujourd’hui nous sommes passé à un seuil de 1000 habitants.
Ces deux éléments ont conduit à brouiller la frontière entre les collectivités territoriales et les EPCI
à fiscalité propre.

B) Les approches retenues par les acteurs

- Le constat : les auteurs dressent la liste des ressemblances entre collectivité et EPCI à fiscalité
propre.
Les collectivités se rapprochent des EPCI car elles perdent le bénéfice de la clause de
compétence.
De plus les EPCI se rapprochent des collectivités car ils bénéficient d’un organe délibérant élu au
suffrage universel de plus ils ont des pouvoirs de police depuis 2004.

La première approche est donc celle des ressemblances. Ensuite d’autres auteurs ont voulu
reprendre le travail doctrinal pour conceptualiser la différence.
Beaucoup d’auteurs se tournent vers la distinction entre corporation et fondation. (FAURE (B.), «
La fin d’une catégorie juridique : la collectivité territoriale ? », A.J.D.A., 2016, pp. 2438).

- La reprise de la différence entre corporation et fondation : ROMBAUTS-CHABROL (T.),

L'intérêt public local, Paris, Dalloz, 2016 « A l’image de la fondation, l’établissement public
répondrait à la volonté de son fondateur- la collectivité publique l’ayant institué et confié la gestion
d’une ou plusieurs missions déterminées- à destination de ses bénéficiaires ; la collectivité
territoriale serait la personnification d’une communauté humaine –qui en serait la justification
nécessaire- dont elle aurait vocation à défendre et poursuivre l’intérêt commun, ce dernier étant
immanent au groupe identifiable qui la fonde, la constitue. Cette présentation classique se
résumerait dans l’opposition entre la vocation générale des collectivités et la spécialité des
établissements publics ».

beaucoup d’auteurs estiment qu’il y a une différence mais ils ne savent pas démontrer en quoi ils
diffèrent.

Titre 1 - L’organisation des CT

Le modèle d’administration territoriales est marquée par l’uniformité statutaire. En effet on estime
que l’uniformité est un marqueur d’unité et d’égalité.
L’idée générale était que toutes les collectivités devaient être soumises au même statut.
L’uniformité se voyait à différent niveaux.
Au niveau de la catégorie « collectivité territoriale », des règles sont communes à toute structure
rentrant dans cette catégorie.

Le deuxième niveau est celui des catégories des différentes collectivités. Chaque type de
collectivité a un régime.

Cette une uniformité qui existe de nos jours, le conseil constitutionnel a rendu une décision du 2
décembre 1982 qui utilise le terme d’unité catégorielle pour reconnaître une règle constitutive pour
les catégories de collectivité.
LE conseil réaffirme cela dans une décision du 25 juillet 1984. « le statut des départements d'outre-
mer doit être le même que celui des départements métropolitains sous la seule réserve des mesures
d'adaptation que peut rendre nécessaires la situation particulière de ces départements
d'outre-mer » idée que les traits généraux doivent être communs mais que des adaptations sont
possibles. Possible de s’écarter du modèle mais garder un socle de règles commun.
Le conseil n’a pour autant jamais constitué une liste des règles constitutives pour les catégories de
collectivités.

Au-delà de l’idée d’unité catégorielle, on peut aussi parler du principe d’égalité qui conduit à
l’uniformité.
Le conseil constitutionnel applique le principe d’égalité entre collectivités d’une même catégorie
(décision du 6 mai 1991, 7 décembre 2000, 26 juin 2003).

Il y a tout de même une volonté de prise en compte de la diversité. En effet, on réfléchit à la

diversité et ce dès 1789 et depuis un certain temps cette diversité a été prise en compte.
Cela s’est traduit en droit par l’application du principe d’égalité car il ne s’oppose pas à ce
qu’on règle des situations différentes de manière différentes et il est possible d’y déroger pour
des raisons d’intérêt général.

« Considérant que le principe constitutionnel d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle

de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons
d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit
en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ; » Décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991, Loi
instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la
région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des
départements et modifiant le code des communes

La révision constitutionnelle de 2003 (LOI constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003

relative à l'organisation décentralisée de la République) → multiplication des règles de diversité
dans la constitution. A travers cette loi donc il y a une prise en compte de la diversité des
collectivités territoriales.

Chapitre 1 : L’organisation des collectivités territoriales de droit commun

l’idée est de dire que l’organisation des collectivités s’approche de celle de l’État. J-A Mazeres
affirme que « les collectivités locales sont à l’image de l’État sous plusieurs aspects essentiels ».
En effet pour lui c’est un autoportrait de l’État.

Section 1 : l’organe délibérant des CT

Paragraphe 1 : la constitution de l’organe délibérant des CT

A) la désignation des membres de l’organe délibérant

1- le principe  : organe issu d’une élection politique au suffrage universel

a) une élection au suffrage universel

Le principe de l’élection est posé en 1789 mais il n’est pas acquis pour autant, il n’a été
véritablement acquis qu’au XIXème, aujourd’hui il y a deux fondements juridiques de cette
exigence à la fois à l’article 72 alinéa 3 de la C° mais aussi à l’article 3 alinéa 3. Le CC réforme ce
principe dans une décision de 1985 dans laquelle il estime que pour s’amnistier librement le
territoire doit être composé d'un conseil élu doté d’attributions effectives.

La conséquence est de faire de l’organe délibérant la clé de voute du système de la CT du fait

de l'élection au suffrage universel direct, d’un point de vue juridique c'est donc l’organe
principal, c’est l’application de la conception de la démocratie participative classique. Dans ce sens
on peut évoquer ce que Troper disait : « La « libre administration » est donc un terme […] dont la
fonction est de transposer au niveau administratif l'idéologie politique de la démocratie
représentative ». Le principe de libre administration exige que les conseils soient élus et
constitue une transposition au niveau local de la démocratie participative.

b) un scrutin politique

Il faut le préciser car au 19ème siècle les élections locales étaient considérées comme
administratives car c’était vu comme un moyen de désigner des administrateurs. C’est encore le cas
aujourd’hui chez certains auteurs. Ceci est lié à la décentralisation qui est une modalité
d’organisation administrative, les élection sont donc administratives.
De plus les élections locales ne relèvent pas du conseil constitutionnel.

Le conseil politique a reconnu le caractère politique des suffrages municipaux dans une
décision de 1982.

Dans une autre décision du 9 avril 1992 sur le traité de l’union européenne, le conseil réaffirme le
caractère politique en se fondant sur l’article 3, 24 et 72 de la constitution. Il combine ces
articles et estime qu’il y a un lien entre élection municipale et composition du Sénat sachant que ce
dernier participe à l’exercice de la souveraineté nationale donc forcément politique.

c) L’exigence d’une représentativité territoriale des conseils

Le principe →Décision du conseil constitutionnel du 7 juillet 1987 "que l'organe délibérant d'une
commune de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques résultant
d'un recensement récent ".

Les limites → La répartition des sièges ne doit pas être nécessairement proportionnelle à la
population du secteur.
De plus il est possible d’y déroger si motif d’intérêt général (décision du 10 janvier 2001, équité
des élections à l’assemblée de la Polynésie Française).

Il y a donc une représentativité territoriales mais il faut aussi une représentativité régulière. Faure
parle de « représentativité temporelle de ces conseils ». Cela suppose une périodicité raisonnable
dans les élections (exigence rappelée par le conseil dans une décision du 13 janvier 1994, il parle
de périodicité raisonnable, possibilité de décaler les élections).

Question s’est posée de savoir s’il était possible pour le législateur d’élire un seul élu qui
représenterait deux collectivités territoriales et qui siégeraient dans deux assemblées territoriales.
On parlait de conseiller territorial. Le conseil estime que rien n’interdisait la mise en place d’un
tel élu (décision du 9 décembre 2010). Possibilité pour le conseiller territorial donc de siéger à
la fois en conseil départemental et conseil régional par exemple.

2- les modalités d’application du principe

a) l’élection des membres de l’organe délibérant de la commune

Les dispositions applicables résultent du CGCT et du code électoral.

Quel est l’effectif ? L’idée générale est que le conseil municipal doit être collectif pour délibérer. Le
nombre de conseiller est déterminé en fonction du nombre de population (article L2121-2 du
CGCT).
La durée du mandat est de 6 ans, cette durée vaut pour toutes les collectivités. Il faut que le
mandat soit suffisamment long pour assurer le travail de l’élu mais d’un autre côté l’exigence
politique de représentativité des conseil impose que l’électeur s’exprime rapidement donc il faut
que ce soit long mais pas trop. Renouvellement intégral tous les 6 ans.

La candidature est obligatoire mais les règles sont différentes selon que les communes moins de
1000 habitants ou plus.

- Moins de 1000 habitants, la candidature vaut pour les deux tours, possibilité de candidater au
second tour si on ne s’est pas proposé au premier tour. Il n’est pas nécessaire qu’il y ait autant
de candidats que de sièges à pourvoir. Les candidatures sont individuelles (pas par liste).

- Plus de 1000 habitants, les candidatures doivent être enregistrés au premier tour et au second
tour (il faut donc refaire la candidature à chaque fois à l’inverse des autres communes), la
candidature se fait par liste et cette dernière doit avoir autant de candidat que de sièges à
pouvoir. Il est possible de prévoir deux candidats supplémentaires. Les listes doivent être paritaires.

Pour pouvoir être élu, un candidat doit avoir obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et
il faut que cela correspond à un nombre de suffrage équivalent au quart des électeurs inscrits
(premier tour des élections).

Pour le second tour il suffit d’une majorité relative.

Premier tour, on attribue des sièges à la liste qui obtient la majorité absolue des suffrages
exprimés (la moitié des sièges à pourvoir). Idée du scrutin majoritaire. Les autres sièges qui restent
sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle.

Pour aller au second tour il faut un minimum de 5 %. S’il y a égalité c’est l’ancienneté de la
personne qui prime

b) l’élection des membres de l’organe délibérant du département

Articles L. 191 et s du code électoral

Article L3121-2 du CGCT (renvoie au code électoral)

question de savoir combien de personne peuvent être membre du conseil départemental. La volonté
est d’être le plus proche possible de la représentation des territoires. Il y a un découpage en
canton opéré par le gouvernement sous contrôle du juge limité à l’erreur manifeste d’appréciation.
Dans chaque canton il y a deux conseillers départementaux (article L191 du code électoral) qui
doivent être de sexe différent qui se présentent en binôme. Ils sont accompagnés de remplaçant en
binôme qui doivent avoir le même sexe que la personne devant être remplacée. On veut assurer
une parité.
Les conseillers sont élus pour 6 ans (article 1922 du code électoral), désormais le renouvellement se
fait de manière intégral alors qu’avant cela se faisait par moitié tous les 3 ans.

Pour pouvoir être élu il faut avoir déposé sa candidature. C’est un scrutin majoritaire à deux
tours. Pour pouvoir être élu au demi-tour il faut obtenir la majorité absolue des suffrages, il faut
avoir obtenu un nombre de suffrage égal au quart du nombre d’électeurs inscrit. Si personne
n’obtient la majorité absolue au premier tour, un second tour est organisé et le binôme qui
l’emporte est le binôme qui obtient la majorité relative peu importe le nombre de votant, s’il y a
égalité c’est le binôme avec le candidat le plus âgé qui sera élu.
c) élection des membres du conseil régional

Article L4131-1 du CGCT renvoie au code électoral, Articles L335 et s Code électoral.

L’effectif de chaque conseil régional est fixé par un tableau qui se situe en annexe du code
électoral (articles L335 et L337). Les tableaux vont de 41 pour la Guadeloupe à 209 pour l’île de
France. IL faut que l’effectif délibérant dépende de la population de la région, il faut une
proportionnalité ou du moins un lien avec la population.

Ils sont élus pour 6 ans et là aussi c’est un renouvellement intégral. Il est possible d’être rééligible.
Dans le cadre de cette élection, il faut une déclaration de candidature (article L346 du code
électoral) qui se fait par liste sachant que ces listes comportent des sections départementales. IL
faut au moins autant de candidat que de poste à pouvoir dans chaque section. Chaque
département a un nombre de siège déterminé.
Le conseil régional est élu à la proportionnel intégrale, c’est un mode de scrutin qui a pour avantage
de bien représenté le pluralisme des partis mais c’est un mode de scrutin qui ne permet pas d’avoir
une majorité stable.
Scrutin de liste majoritaire à deux tours.

On a cherché à représenter aussi les différentes parties du territoire et c’est pour cela qu’il y a des
sections départementale afin de les représenter de manière équitable. A l’issue du scrutin il y a
un double niveau de répartition des sièges. Première étape on réparti selon les listes et ensuite
deuxième étape on réparti les siège au sein de chaque liste en fonction des sections départementales
et elle se fait en fonction des voix obtenues par la liste dans chaque département.

3- les conditions d’éligibilité

Il faut remplir certaines conditions pour être élu en CT. Les règles mises en place ont différents buts
résumées par Bertrand Faure qui dit que le but est de « protéger l’assemblée locale des
incompétents, des indésirables et des intéressés ».

- les inéligibilités :

C’est l’impossibilité légale d’être élu, soit on ne peut pas être candidat soit si on est candidat qu’on
ne s’en est pas aperçu la validation de notre candidature n’est plus valable.

Les règles d’éligibilité sont destinées à protéger la liberté de l’électeur. Ces règles figurent dans
le code électoral aux Articles L. 228 et s. du code électoral pour élections municipales, L. 194 et s.
pour élections cantonales, L. 339 et s. pour élections Régionales.

Certaines personnes ne remplissent pas les conditions de capacité pour être élu. Par exemple ceux
qui ont moins de 18 ans ne peuvent pas être élu (article L2 du code électoral).
Il faut jouir de ses droits civils et politiques et il faut se trouver dans aucun des cas d’incapacité
prévus par la loi.

Il y a des règles spécifiques, de façon générale ne sont éligibles que ceux qui ont un lien avec la
collectivité.
Dans le cadre municipal, il y a les conseillers municipaux forains qui sont désignés ainsi du fait
qu’ils ne résident pas dans la commune au moment de l’élection, L228 du code électoral qui
dispose qu’il y a un nombre maximum de conseiller forains « Toutefois, dans les communes de plus
de 500 habitants, le nombre des conseillers qui ne résident pas dans la commune au moment de
l'élection ne peut excéder le quart des membres du conseil ».
Pour les élections municipales, les ressortissants de l’UE peuvent être élu (constitution à l’article
88-3 et article L228-1 du code électoral).

Il y a des règles d’inéligibilité qui visent à protéger l’autonomie et la libre administration des
CT ce qui explique que certaines autorités de l’état ou fonctionnaires ne puissent pas être élus au
sein des collectivités territoriales. Certaines sont absolues c’est à dire qui concernent toutes les
collectivités comme le défenseur des droits et d’autres sont relatives c’est à dire qui concernent
seulement certaines circonscriptions.

Il y a des cas d’inéligibilité par sanction c’est à dire que la personne a commis une faute, cela
concerne par exemple une personne qui a commis des infractions ou encore les élus déclarés
démissionnaires.

- les incompatibilités

le fait d’être en cumul de fonctions, il faudra donc choisir. En principe ici on veut favoriser la
liberté de l’élu, on ne l’oblige pas choisir l’un plutôt que l’autre.
L’incompatibilité permet de préserver l’indépendance des élus vis à vis de certaines pressions
professionnelles.
Certaines de ces incompatibilités sont communes à toutes les CT comme les militaires en position
d’activité qui ne peuvent avoir de mandats.
D’autres sont spécifiques, certaines sont propres aux fonctions de conseiller municipal.

D’autres incompatibilités visent à préserver l’élu de pressions familiales c’est à dire qu’on
évite d’avoir plusieurs membres d’une même famille.

Qu’est ce qui diffèrent entre incompatibilité et inéligibilité ?

Dans le cas des incompatibilités, la personnes candidate n’est pas obligé de démissionner tout
de suite, dès qu’il est élu il devra choisir. De plus les incompatibilités ne sont pas d’ordre public.

Il y a des divergences sur certains points. D’un côté on veut préserver la liberté de l’électeur et de
l’autre l’expérience de l’élu. Ces deux choses peuvent justifier un certain cumul.
D’un autre côté il y a une idée que l’élu doit avoir le temps d’effectuer son travail d’élu (pas de
cumul possible) et idée de faire en sorte qu’on ne puisse être élu trop longtemps.

Il existe un cumul horizontal par exemple être élu de plusieurs organes délibérants et ceci est
interdit en France pour les ressortissants français et de l’UE (conseil municipal en France par
exemple et conseil dans leur pays d’origine).

Cumul vertical → être membre de différents conseil de niveau différent (local, national,
international).
S’agissant des parlementaires, ils ne peuvent exercés qu’un seul mandat local au sein de l’organe
délibérant. Le parlementaire n’a pas le choix, si ce dernier se présente à un troisième mandat
local il est réputé avoir démissionné de son mandat le plus ancien et c’est le législateur qui
choisit pour lui.

Le non-cumul concerne aussi les mandats locaux, on ne peut cumuler deux mandats locaux.

Il existe aussi un cumul dans le temps, pour certaines élections il est impossible de cumuler
plusieurs mandats, par exemple pour le président de la République il ne peut être élu plus de deux
fois de suite. En revanche au niveau local il n’y a aucune règle sur le nombre de mandat
successif.

4- le contentieux électoral

Le juge pénal est compétent pour les infractions et délits. Le juge administratif est quant à lui
compétent pour la régularité des élections, pour le contentieux du financement, contentieux
préalable aux élections, contentieux de l’éligibilité.

Pour les recours destinés à la régularité des élections au niveau municipal c’est le tribunal
administratif qui est compétent. Il peut être saisi par tout électeur, tout éligible et le préfet dans un
délai au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit l'élection, dépôt à la préfecture ou la
sous-préfecture.
Ce délai assez court a été allongé dans le cadre de la situation sanitaire (Article 15 de
l’Ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020).
Le préfet quant à lui dispose de 15 jours pour déposer sa réclamation et il ne peut fonder cette
dernière que sur les conditions et les formes prescrites alors que l’électeur peut mettre en
avant des arguments plus nombreux.

Le TA dispose d’un délai de 2 mois pour se prononcer sinon il est dé-saisit.

Pour les élections départementales, tout électeur du canton, le préfet, les candidats peuvent faire un
recours devant le TA. Ici les délais sont les mêmes que pour les élections municipales.

Élection régionale → juge compétent est le CE, tout candidat ou électeur de la région et le
représentant de l’état dans la région peuvent saisir le CE. Le délai est de 8 jours à compter de la
publication des résultats.
On est dans le cadre de plein contentieux donc le juge peut annuler l’élection, annulation totale ou
partielle. Il peut également rectifier ou inverser les résultats. Le juge dispose d’un pouvoir
d’appréciation assez important. L’illégalité n’est pas forcément synonyme d’annulation. Il annule
que si le vice qui l’entache est susceptible d’avoir influencer les électeurs. C’est un contentieux
sensible donc le juge ne doit pas être considéré comme se mêlant des affaires politiques c’est pour
ça qu’il est prudent en la matière.
Le TA de Nantes, 9 juillet 2020, Commune de Malville, req. n°2004764 a considéré que les
circonstances particulières ont été de natures à altérer la sincérité des scrutins et à influencer les
élections.

B) le renouvellement complet ou partiel de l’organe

le renouvellement se fait à la fin du mandat mais certains incidents peuvent conduire à un

renouvellement avant l’échéance du mandat.

1- le renouvellement par démission

Il y a plusieurs types de démission :

- démission volontaire, à l’initiative de l’élu, pour prendre effet elle doit obéir à certaines
conditions (articles L. 2121-4, L.3121-3, L.4132-2. Du C.G.C.T.). La démission doit être
exprimée de façon explicite dans un document écrit, daté et signé. Ce document doit être remis
à l’exécutif qui doit en informer le préfet. L’exécutif n’a pas à accepter ou à refuser, il transmet
juste.
La démission collective n’existe pas juridiquement c’est traité comme plusieurs démissions
individuelles.
- Démission d’office → c’est une décision grave car elle s’apparente à une révocation, elle est
encadrée. C’est l’exemple du conseiller qui refuse sans causes valables de remplir une des
fonctions dévolues par la loi. S’il n’a pas d’excuse valable, le TA le déclare démissionnaire, pour les
conseil régionaux c’est le CE qui le déclare.
L’autre cas, la survenance d’une cause d’inéligibilité ou d’incompatibilité postérieurement à
l’élection. Ici il y a seulement un constat et ensuite on déclare la personne démissionnaire.
Troisième cas de figure en cas de manquement aux règles relatives au compte de campagne.

Que se passe-t-il en cas de démission ?

Dans certaines hypothèses, il y a un renouvellement partiel de l’organe délibérant. C’est un

renouvellement simplement pour les personnes qui ont démissionné. Ceci se fait sans élections, on
fait appel aux suivants de liste ou remplaçants (c’est le cas pour les conseils municipaux). La
personne doit être remplacée par une personne de même sexe pour assurer la parité.

On peut aussi envisager un renouvellement partiel mais avec des élections partielles
notamment pour les communes de moins de 1000 habitants. Ces élections complémentaires ne
sont pas organisées après chaque démission, seulement si le conseil perd 1/3 ou plus de ses
membres ou alors s’il compte moins de 5 membres.

Le renouvellement peut aussi être intégral :

Prévu pour le conseil municipal → notamment si le conseil municipal est incomplet s’il faut élire
un nouveau maire. C’est aussi le cas si le conseil municipal a perdu plus d’1/3 de ses membres.
Hypothèse de renouvellement intégral pour le conseil régional s’il a perdu plus d’1/3 de ses
membres à la suite du décès des titulaires des sièges.

Si tous les membres du conseil municipal ont démissionné, il est prévu une délégation spéciale
qui est limitée aux actes de pure administration conservatoires et urgente.
Pour le conseil régional il n’y a pas de délégation ce sera le président qui assurera la gestion
des affaires courantes sous contrôle du préfet selon les cas.

2- le renouvellement par dissolution

Cette dissolution est un acte grave entouré de garanties pour protéger les CT. Il y a des conditions
de formes et de fonds.

Conditions de forme :

C’est une décision du gouvernement, décret motivé en conseil des ministres. S’il y a urgence, le
représentant de l’état dans le département peut prononcer par arrêté une suspension provisoire (pour
le conseil municipal). Il faut toutefois prévenir le parlement.

Il n’est pas nécessaire de respecter la procédure contradictoire (jurisprudence constante du CE

par exemple CE 23 mars 2011 n°339145)

Les conditions de fonds :

La dissolution se fait lorsque le fonctionnement du conseil se révèle impossible.

Pour le conseil municipal il faut qu’il existe des dissensions telles qu’elles ont un impact sur le
fonctionnement de l’organe.
De plus la gravité des dissensions doivent être tellement importantes que la gestion
administrative est impossible.

Le contrôle opéré par le juge :

Il vérifie l’exactitude matérielle des faits et contrôle la gravité des dissensions. Il vérifie aussi la
proportionnalité entre les faits et la dissolution (exigence du principe de continuité du service
public).

Les conséquences :

Mise en place de nouvelles élections et mise en place d’une délégation en attendant sauf pour le
conseil régional où c’est le président qui gère les affaires courantes.

Paragraphe 2 : L’organisation et le fonctionnement

L’organe délibérant joue un rôle central au sein des CT donc il faut un minimum d’organisation.
Auparavant il y avait peu de règles et le législateur a décidé d’encadrer ces dernières en posant des
principes en 1871 pour les conseils départementaux et 1884 pour les conseils municipaux.

Seulement avec la libre administration il faut laisser une marge de manœuvre aux CT pour
qu’elles puissent choisir comment elles vont s’organiser.
D’un autre côté il faut aussi protéger les élus de la minorité car si on laisse la majorité tout
organiser, la minorité sera laissée de côté. Il faut aussi prévoir une transparence et assurer des
commodités de fonctionnement. Tout cela conduit à l’édiction de règles.

Elles se sont développées dans un sens qui fait ressembler le fonctionnement des organes
délibérants locaux au fonctionnement du parlement.
Il faut faire attention car la parlementarisation est limitée, un organe délibérant ce n’est pas un sénat
ou une assemblée nationale, ils ne sont pas identiques car les règles qui encadrent les organes
délibérants locaux sont administratives alors que pour le parlement ce sont des règles
constitutionnelles.

Ces règles sont issues de sources diversifiées comme le CGCT, la jurisprudence, des actes
réglementaires ou encore au règlement intérieur de l’organe délibérant.

A) le règlement intérieur des organes délibérants

Il délimite les méthodes et les règles qui doivent être appliquées, il correspond à une pratique
très ancienne, il existe depuis qu’on a reconnu la possibilité aux organes délibérants de fonctionner,
c’est assez spontané, ça correspond à l’auto-détermination, ils ont existé avant d’être reconnus :
-département 23 juillet 1870
-commune 1884

Cette possibilité généralisée en 1992 est obligatoire pour les régions et les départements, et le
règlement intérieur est obligatoire pour les communes de 3500 habitants et plus, et maintenant
aussi pour les communes de plus de 1000 habitants ; en l’état actuel de la jurisprudence s’il n’est
pas adopté ça n’affecte pas la légalité des délibérations et des conseils.
Dans les six mois qui suivent l’installation des conseils municipaux il doit être adopté, et dans les 3
mois suivant le renouvellement intégral pour les départements et les conseils régionaux.
Avant 1992 CE Kerhouaa et CE sect 1995 10 février, avant ces décisions le règlement intérieur
ne faisait pas grief, mais maintenant il peut faire l’objet d’un recours devant le JA par n’importe
qu’elle personne intéressée ; tout particulier peut agir en justice par un REP et il est aussi possible
de se prévaloir de son illégalité à l’appui d’un recours contre une délibération. Il doit respecter les
règles qui lui sont supérieures. Cela dit n’importe qu’elle violation n’entraîne pas l’annulation du
document supérieur le juge opère une distinction entre illégalité substantielle et celle qui ne le sont
pas.

Le règlement intérieur CE Marcy 1987 : les dispositions doivent relevées du fonctionnement

interne.

Doit obligatoirement figurer ; les modalités particulières d’informations des conseillers, doit figurer
les projets de contrat et de marchés, les droits des groupes d’élus en particulier pour le conseil
départemental et régional, les modalités de présentation des questions orales.
Figure facultativement : le reste s’ils ont un lien avec le fonctionnement interne de la collectivité
territoriale

Le règlement intérieur est important puisqu’il fixe des règles de fonctionnement.

B) Les règles des délibérations de l’organe délibérant

Le terme de délibération désigne les manifestations de volonté émises par les organes délibérants
(définition formelle). La délibération a aussi une délibération substantielle qui renvoie à un mode de
délibération, ce qui renvoie à son tour à deux définitions (CNRTL) : -Décider après réflexion
(deliberare : réfléchir mûrement) -

La délibération est adopté dans un contexte d’incertitude, il est valorisé, il a été remis au goût du
jour par les catastrophe environnementales et surtout par  Hans Jonas Le principe responsabilité,
donc on a remis en avant ce mode de décision, valorisé également par Aristote  « au sein d’un
grand nombre […] chacun possède une part d’excellence et de prudence, et quand les gens se sont
mis ensemble de même que cela donne une sorte d’homme unique aux multiples pieds, aux
multiples mains et avec beaucoup d’organes des sens, de même en est-il aussi pour les qualités
éthiques et intellectuelles » : c’est l’idée que la délibération permet de valoriser les goûts de tout
le monde. Cela conduit à se demander si les délibérations au niveau formel l’est aussi au niveau
matériel, et c’est pour répondre à cette question que l’on va étudier.

1) Les éléments préalable aux réunions

Plusieurs outils juridiques permettent de préparer la réunion, surtout les commissions, il existe
plusieurs types de commissions ;

-permanentes :

*composition : Article L3122-4 et s CGCT, Articles L4133-4 et s. du CGCT ; leurs compositions est
en partie fixée par la loi et en partie fixée de manière libre, d’abord les commissions permanentes
sont composées de membre de l’organe délibérant, forcément le président ainsi que des vices
présidents et éventuellement d’autres membres, s’agissant du nombre de vice-président, le
législateur a prévu un nombre minimum et maximum ; il faut respecter la parité et les membres
sont désignés à la proportionnelle, ce qui permet de respecter les courants d’opinions, la
désignation est susceptible de faire l’objet d’un contentieux.
*compétences :Le conseil régional et le conseil départemental peuvent délégués une partie de
leurs compétences, elles sont autorisées à le faire par le code général des collectivités territoriales,
le conseil régional fixe la liste des compétences, elles exercent ses attributions sur délégation de
l’organe délibérant, ces attributions vont conduire la commission à prendre des décisions, elle
délibère et adopte la même forme juridique, elles sont dotées de la même force juridique que les
délibérations et donc même régime juridique( transmissions à l’autorité préfectorale ect.. ). Elle a
aussi des compétences propres, qui lui appartiennent sans délégation, ce ne sont pas forcément
des compétences de fond (ex : demander la réunion du conseil départemental, se prononcer sur les
actions en justice que le président veut intenter) donc ce ne sont pas forcément des grosses
compétences, c’est plutôt ponctuel.
Ce travail en commission est important parce qu’il permet de discuter en amont de l’organe
délibérant, le travail de préparation il se fait au sein de la commission permanente.

-commission consultative spéciale

Ils sont formés par l’organe délibérant soit à l’initiative d’un membre du conseil, elles sont
convoquées par l’organe exécutif et sont une émanation de l’organe délibérant, elles sont
consultatives (ex : commission urbanisme, finances ect.). Ce sont des commissions thématiques
elles préparent les dossiers au sein de la commission. Le CGCT ne fixe pas ces commissions c’est à
l’organe délibérant de le faire. Les réunions des organes pléniers peuvent être frustrants pour les
spectateurs car ils peuvent avoir l’impression que tout est bouclé, mais en même temps c’est parce
que sinon ce serait trop long, et ce n’est pas moins démocratique forcément parce qu’il faut que les
commissions soit fixées à la proportionnelle pour les collectivités d’une certaine importance, mais
on voit que même sans obligation c’est fait.

-La convocation des membres de l’organe délibérant : articles L.2121-7 et s. du C.G.C.T., articles
L.3121-9 et s. du C.G.C.T., articles L. 4132-7 et s. du C.G.C.T.

Il ne faut pas que ce soit trop souvent parce que les salariés ne pourraient pas forcément mais il y a
un minimum de périodicité : une fois par trimestre.

Au moment de l’élection il faut une réunion assez rapidement et obligatoirement, après le

renouvellement général avec un délai fixé notamment pour le conseil municipal, qui permettra de
fixer le conseil, désigner l’exécutif et notamment les commissions, ça permet de mettre en place le
conseil et de désigner les outils.

*informations préalables :
Si le quorum n’est pas atteint la réunion est obligatoire dans un certain délai après, celui qui peut
convoquer l’organe délibérant c’est l’organe exécutif, il peut le faire soit de sa propre
initiative (autant de fois qu’il le souhaite), il peut le faire sur demande d’un certain nombre de
conseillers, si les règles varient, les règles peuvent permettre à la majorité de s’organiser et de
réfléchir, c’est un élément qui permet la délibération, un certain nombre de jour en avance. Il faut
que les conseillers soit informés du sujet et du contenu, et le CGCT impose aux exécutifs de
donner des informations aux conseillers= obligation d’information préalable.
Il n’est pas nécessaire d’adjoindre à la convocation une note de synthèse (c’est pour les communes
de -3500 habitant : délai 3 jour franc) pour les communes de plus de 3500 habitant : délai 5 jour
franc et avec une note explicative de synthèse
Et le CE vérifie si l’information est loyale, pour cela on applique CE, ass., 23 déc. 2011,
Danthony, no 335033, application loyale
CE 17 juill. 2013, Sté fr. du radiotéléphone (SFR) et a., no 350380 ;
Donc le CE recherche si c’est insuffisant et si c’est insuffisant on recherche l’impact sur la
décision, il a jugé que ça ne privait pas les élus d’une garantie (discutable)
Les élus doivent recevoir un rapport sur chacune des affaires soumises. On peut considérer que ne
pas donner suffisamment d’informations peut avoir un impact sur la décision, mais en même temps
lorsqu’on donne trop d’informations on est submergé et parfois c’est aussi mauvais, quand les élus
reçoivent trop d’informations parfois ils ne sont pas capables d’assimiler les informations
données.

Les membres des organes délibérants ont le droit d’être informés des activités qui font l’objet d’une
délibération. Il est issu de la jurisprudence « un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune
des affaires qui doivent leur être soumises. tout membre d'un organe délibérant a le droit, dans
le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la collectivité qui font l’objet d’une
délibération » :CE 29 juin 1990, Cne de Guitrancourt c/ Mallet et a. no 68743 B : consacré par
le code en 1992, c’est le droit de poser des questions sur les affaires qui vont faire l’objet d’une
délibération, étant précisé qu’ils ont droit d’obtenir cette information, possible de canaliser
l’exercice de ce droit mais il n’a pas le droit de placer les membres de l’organe délibérant dans
une situation moins favorable que les administrés et les contribuables locaux.
Les membres de l’organe délibérant peuvent ainsi se voir transmettre un certain nombre
d’information (projet de délibération etc..) ils peuvent ensuite donc demander les informations.

Sur ce fondement les conseillers ont une possibilité d’accéder à beaucoup de documents, comme les
consultations juridiques réalisées pour le compte de la collectivité et la correspondance échangée
entre l’exécutif et l’avocat (alors même que ces documents sont couverts par le secret professionnel,
c’est donc remarquable) : C.E., Assemblée, 27 mai 2005, Département de l’Essonne, req.
n°268564

Ils doivent en plus être prévenu assez en amont, et dernier point ils ne peuvent pas se prévaloir
d’un manque d’information s’ils n’ont pas posé les questions ou demander ces informations.

Si on fait le point on se rend compte qu’ils ont accès à un certain nombre d’informations qui leurs
permets de discuter. Ce soucis de la délibération on le retrouve dans les éléments propres au
réunion.

2) Les éléments propres aux réunions

*le rôle du président de la séance : le président de séance joue un rôle fondamental, essentiel,
c’est généralement l’exécutif (le maire, le président du conseil régional ou départemental).
En tant que président de séance il est chargé d’ouvrir et de suspendre et lever les séances, il est
chargé de choisir les questions à traiter dans l’ordre du jour, il a le pouvoir de police et de
réunion il est chargé de maintenir et rétablir l’ordre et la tranquillité publique dans les réunions si
certaines personnes troublent les réunions il peut leur demander de sortir, ou si c’est régulier
interdire l’accès à la réunion

*le quorum : elle a une vocation démocratique elle sert à légitimer les assemblées et elle a pour
conséquence de fausser la délibération, il doit le vérifier avant la séance mais aussi en discussion

*les délégations de vote : pour éviter qu’il y ait trop d’absent on admet qu’une délégation par
conseiller, ce pouvoir il doit être écrit et comporter la désignation du délégataire. La délégation ne
peut être valable que pour 3 séances consécutives sauf maladie, le juge s’il est saisi, contrôle la
délégation mais ce n’est pas parce qu’il y en a une irrégulière que c’est forcément illégal c’est que si
ça eu un impact
*les conseillers intéressés : si un conseiller est intéressé il ne peut pas prendre part à la
délibération (ex : un conseiller qui cherche à se faire recruter par la collectivité territoriale, et qui
participe à cette délibération, conseiller notaire, avocat, ils ne peuvent pas participer aux affaires qui
les concernent, un propriétaire d’un bien que le conseil veut acquérir), il peut aussi avoir un lien
indirect mais le conseiller sera considéré comme intéressé que si c’est un lien suffisamment
direct et personnel (ex : conjoint) ça peut aussi être un conseiller qui fait partie d’une association,
il ne pourra pas être présent pour une délibération qui décide d’accorder une subvention à cette
association (conseiller intéressé de façon mandataire).
Néanmoins la présence d’un conseiller intéressé ne dit pas ipso facto, l’illégalité de la décision, si
le conseillé n’a pas participé au montage du dossier, s’il s’est abstenu, le juge sera plus souple
ainsi que si la délibération a été adopté à l’unanimité, le juge est assez pragmatique ; cela dit il
examine à la fois le travail en amont et pendant la décision, c’est au président de séance qu’il
appartient de vérifier qu’il n’y a pas de conseiller intéressé

* le caractère public des séances : Cela constitue un « principe d’action » (Bertrand Faure)
puisque cela donne une traduction concrète à l’action publique locale en manifestant le fait que
l’action est ouverte à tous ceux qui veulent participer et en permettant la rencontre entre la
population et ses représentants autour de la gestion des intérêts locaux. Cela constitue aussi un
principe de contrôle de la gestion des affaires locales, qui permet d’assurer la transparence vis-à-
vis de l’extérieur et de vérifier la qualité et la légalité du travail délibératif.

En principe les séances des organes délibérants sont publics, pour le conseil municipal L2121-18 du
CGCT ; les séances sont publiques, parfois pour les commissions permanente par exceptions le
huit clos peut être décidé par l’organe délibérant sur demande d’un certain nombre.
[période de covid ]:les conseils municipaux ont mis en place des retranscriptions vidéos de leurs
conseils, c’est une possibilité ouverte par le CGCT, cela dit quand cette retransmission est offerte, si
c’est fait sur internet il faut respecter les règles en matière de données personnelles (CNIL) depuis
l’entrée en vigueur du RGPD et ça a un impact, parce que si les conseillers n’ont pas un droit à
l’image (ils sont élus et principe de publicité des séances) par contre les membres du personnels ont
un droit à l’image, et y a toutes sortes de règles à respecter.

Commentaire sur la publicité : ça renvoi aux travaux de Habermas ; il a travaillé sur la publicité
notamment pour les parlements nationaux « la publicité des débats parlementaires permet à
l’opinion publique de vérifier l’influence qu’elle y exerce, et assure le lien entre députés et
électeurs, membres, les uns comme les autres, d’un seul et même public » : ça permet de vérifier la
qualité du travail délibératif ça permet de s’assurer qu’ils ont été entendu et que ceux qui sont
censés les représenter les représentent correctement, ça peut représenter un avantage.

*les droits reconnus aux membres de l’organe délibérant :

- Droit à l’expression : c’est le droit des membres de l’organe de demander la parole pour
exprimer leur point de vue sur les affaires mises en délibération (CE, 22 mai 1987, Tête). Ce
n’est pas un droit absolu : les membres ont la possibilité de s’exprimer suffisamment. Ce droit
peut être encadré par le règlement intérieur de l’assemblée ainsi que le président de séance qui
donne et reprend la parole. Ce droit ne concerne que les questions à l’ordre du jour et mises en
discussion (celles qui feront l’objet d’une délibération). Le fait d’imposer un vote à bulletin
secret prive-t-il les conseillers de ce droit ? Non : TA Dijon, 12 janvier 1993, Volatier.
La possibilité de s’exprimer comprend le droit de poser des questions orales ayant trait aux affaires
de la collectivité en général (celles qui pas mises en discussion). Cela est valable pour tous les
conseils : articles L2121-19, L3121-20et L4132-20 du CGCT.
- Droit d’amendement. Il est considéré comme inhérent au pouvoir de délibérer : CE, 31 juillet
1996, Tête, et correspond au droit de modifier les délibérations proposées. Il peut être encadré
pas au point de porter atteinte à son exercice effectif.

- Droit de proposition. Il faut que la proposition rentre dans les attributions du conseil. Cela
permet de susciter le débat au sein des conseils.

- Droit d’information en cours de séance. C’est la possibilité de demander en cours de séance au

président toutes les informations utiles pour éclairer le débat : CE, Section, 23 avril 1997,
Ville de Caen. Le commissaire du gouvernement Valérie Pécresse indiquait dans cette affaire que
cela permettait aux élus non spécialistes de comprendre les documents techniques.

- Obligation d’assurer la possibilité effective d’un débat. Cela ne revient pas à assurer un débat
effectif, cela ne revient donc pas à imposer aux conseillers de prendre la parole, car le droit
d’expression comprend le droit de ne pas s’exprimer.

- Un dixième au moins des membres du conseil municipal peuvent demander l’organisation

d’un débat portant sur la politique générale de la commune (loi du 27 décembre 2019 >
article L2121-19 alinéa 2 CGCT). Ce débat doit être organisé lors de la réunion suivante du
conseil. L’alinéa 3 prévoit qu’il ne peut pas y avoir plus d’un débat par an. A l’issu de ce débat,
les conseillers sont amenés à exprimer une opinion.

*Pour qu’une délibération soit adoptée il est obligatoire de procéder à un vote ;(CE, 9 mai 1990,
Commune de Lavaur contre Lozar) mais le vote n’est pas forcément formel. CE, 22 mars 1996,
Commune de Puymirol : il est possible de procéder par assentiment de la majorité ou de la
totalité des conseillers présents. Il faut que le président de séance ait posé une question précise à
l’assemblée, qu’un débat ait été ouvert auquel ont pu pouvoir participer tous ceux qui le
souhaitaient, que l’affaire ait été portée devant le conseil et débattue en vue de la prise d’une
véritable décision, il faut que l’assentiment soit manifeste et sans équivoque. Pas d’assentiment
pour l’adoption du compte administratif : il faut un vote formel.

Le vote doit être public : main levée, assis/levé, lecture à haute voix de la position. Le nom des
votant et le sens de leur vote doit être mentionné au registre des délibérations. Par exception, le
vote peut être secret en cas de vote sur une personne (nomination...) ou de demande d’un tiers
de l’organe.
Pour qu’une délibération soit adoptée elle doit obtenir la majorité absolue des suffrages
exprimés (cela ressort explicitement du code pour les conseils municipaux, et implicitement pour
les autres collectivités). Par exception, pour la désignation du président de l’organe délibérant,
plusieurs tours peuvent être nécessaires. Au troisième tour le vote est adopté à la majorité relative.
En cas de partage des voix (égalité), c’est la voie du président de séance qui est prépondérante,
sauf scrutin secret (car cela révélerait le vote du président). Les délibérations sont signées par tous
les membres présents à la séance et rendues publiques. Pour les délibérations réglementaires, il
faut une publicité au recueil des actes administratifs. Le compte rendu de la séance est affiché
dans les 8 jours. Particularités des délibérations prises en matière économiques ou approuvant des
délégations de service public : elles doivent être insérées dans des publications locales diffusées
dans la commune.

En pratique, il n’y a pas vraiment de délibération, cf S. Manson, dans son art de 2014 “pour une
délibération locale réanimée” : les règles évoquées précédemment traduisent plutôt un rituel
délibératif qu’une véritable délibération. Il souligne que la discussion se fait sur un projet quasi
déjà bouclé et l’issue des débats est presque connue à l’avance, alors qu’une vraie délibération
suppose une marge d’incertitude et un changement possible de position.
C. Les garanties destinées à démocratiser le fonctionnement de l’organe
délibérant

Dans les années 1990, on a assisté à un changement de perspective. L’assemblée délibérante a

commencé à être appréhendée comme un rassemblement d’élus. On s’est intéressé plus aux élus
qui la composent et on a réfléchi au développement de règles destinées à garantir une
protection à ces élus. Quelques règles existaient auparavant : la loi municipale du 5 avril 1884
permettait par exemple aux élus d’obtenir le remboursement de frais engagés pour exercer leur
mandat. La loi du 2 mars 1982 avait prévu l’adoption d’une loi sur le statut des élus, ce qui n’a pas
été fait. En 1988 on a de nouveau parlé du statut de l’élu, ce qui a donné lieu à la rédaction de la loi
du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux. Ce n’est pas
véritablement un statut, mais elle comprend plusieurs règles allant dans ce sens.

Ces règles ont 4 objets :

-Favoriser l’accès aux mandats locaux des salariés (autorisations d’absences, garanties de
carrière) afin d’éviter que les mandats ne soient exercés que par des retraités, des femmes au foyer...
-Le droit des élus à la formation
-La revalorisation des indemnités de fonction
-Le droit à la retraite des élus locaux

Cette loi a été complétée par une loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, par
une loi du 31 mars 2015 concernant la facilité d’exercice par les élus locaux de leur mandat (mise
en place de la charte de l’élu local qui fixe des normes déontologiques).
Cette charte est mentionnée au début du CGCT à l’article L1111-1-1, elle doit être lue par le chef de
l’exécutif de la collectivité lors de la première réunion qui suit l’élection de l’organe délibérant, et
chacun de ses membres doit en avoir une copie. On peut aussi citer la loi du 27 décembre 2019
Engagement et Proximité qui apporte quelques éléments au statut de l’élu local, les lois de 2013
sur les conflits d’intérêts, ou une loi du 15 septembre 2017 sur la confiance dans la vie politique qui
précise le statut des collaborateurs.

Différents types de garanties sont apportées aux élus locaux.

Garanties liées au temps

Le congé électif (pour faire campagne) est prévu par le Code du travail à l’article L3142-79. Il
oblige les employeurs à laisser à son salarié du temps pour participer à la campagne électorale : 10
jours ouvrables au total. Les élus locaux disposent également de temps pour exercer leur
mandat, via des autorisations d’absence. Leur employeur est tenu de leur laisser le temps
nécessaire pour se rendre et participer à un certain nombre de réunions, notamment les réunions
plénières des conseils ou les réunions des commissions dont ils sont membres. Le salarié n’est pas
rémunéré sur ces heures. En outre, le salarié élu a le droit à un crédit d’heure, qui n’est pas le
même pour tous les élus. Il dépend de la taille de la collectivité et des fonctions exercées. Le
conseiller « ordinaire », le conseiller qui a obtenu des délégations, les adjoints et le maire ont tous
un crédit d’heure adapté au volume de travail que leur fonction nécessite. Il est utilisé pour que
soit assurée l’administration de sociétés ou d’organismes auquel la collectivité participe, ou la
préparation des réunions. Il n’est pas possible de le reporter d’un trimestre sur l’autre.

Garanties d’information

Ces informations sont dispensées avant, pendant et après les délibérations. L’élu dispose d’un droit
d’information sur les sujets soumis à délibération, ou un droit plus général reconnu par la
jurisprudence (CE, Ass, 9 novembre 1973, Commune de Pointe-à-Pitre ; CE, 29 juin 1990,
Commune de Guitrancourt).

En outre, différents rapports sont remis obligatoirement aux élus, notamment des rapports des
sociétés gestionnaires de services publics. Les élus disposent également d’informations de la part
de la chambre régionale des comptes. L’exécutif doit les avertir des avis qu’elle émet, ainsi que des
arrêtés préfectoraux adoptés dans le cadre du contrôle budgétaire. Ces informations sont
susceptibles de faire l’objet d’un débat au sein de l’organe délibérant puisque l’exécutif doit inscrire
ces informations à l’ordre du jour de la prochaine séance du conseil. Par ailleurs, le maire doit
informer l’organe délibérant des décisions qu’il prend en leur nom (dans le cadre de
délégations accordées au maire). Les élus disposent également de la possibilité, dans certaines
collectivités (communes de 50000 habitants et plus, départements et régions) de créer des missions
d’information et d’évaluation qui vont permettre de recueillir des informations sur des missions
d’intérêt local ou d’évaluer un service public local.

Garanties d’expression

Ils ont la possibilité de poser des questions orales, un droit de parole, de proposition,
d’amendement. Ils disposent également de garanties d’expression dans la représentation locale.
Les collectivités locales sont représentées dans un certain nombre d’organismes, ce qui leur permet
de s’exprimer. Pour certains de ces organismes, les élus doivent être représentés selon un système
proportionnel (même les minorités doivent être représentées). Exemple de la commission
consultative des services publics locaux. Ils disposent également de garanties d’expression dans les
publications locales.

Garanties professionnelles

Cela permet de favoriser l’accès de tous aux mandats locaux, et de faire en sorte que toutes les
catégories professionnelles puissent être représentées. A ce titre, l’exercice du mandat local est
assimilé par la loi à une durée de travail effective pour la détermination des congés payés et pour
tous les droits découlant de l’ancienneté. En outre, aucune modification de la durée des horaires de
travail prévues par le contrat de travail ne peut être effectuée en raison de l’exercice d’un mandat
(pas de sanction par la modification des horaires de travail). Aucun licenciement ou déplacement
professionnel ni sanction disciplinaire ne peuvent être prononcées en raison des absences du salarié.

De manière générale, il ressort du Code qu’il est interdit de prendre des mesures en termes
d’embauche, formation professionnelle, avancement, rémunération et octroi d‘avantages
sociaux sur le fondement du mandat.

La loi Engagement et Proximité a supprimé la disposition selon laquelle les élus locaux étaient des
salariés protégés, et la remplace par un principe de non-discrimination à l’article L2123-1 du Code
du travail. La loi a également prévu que les élus locaux avaient vocation à bénéficier du télétravail.
Elle a aussi prévu que les élus locaux puissent bénéficier au début de leur mandat et à leur demande
d’un entretien avec leur employeur portant sur les modalités pratiques d’exercice du mandat au
regard de l’emploi (CGCT). Par ailleurs cette loi prévoit encore que les salariés et leurs
employeurs peuvent conclure un accord destiné à faciliter la conciliation entre vie
professionnelle et fonction élective (article L6315-2 du Code du travail).

Garanties à l’issu du mandat

Un stage de remise à niveau professionnel est ouvert à certains élus. Ce stage de remise à niveau
doit être organisé par leur employeur. Cela concerne les élus qui ont dû consacrer plus de temps à
leurs fonctions électives (maire et adjoints), et non ceux qui sont restés dans le bain du travail. Ces
mêmes élus peuvent bénéficier d’une formation professionnelle et d’un bilan de compétence à
l’issu de leur mandat. Ils ont également un droit à réintégration s’ils se sont absentés
complètement de leur activité professionnelle. Enfin les élus peuvent bénéficier d’allocations de fin
de mandat : c’est le cas des maires de communes de 1000 habitants et plus, et des adjoints de
communes de 10000 habitants et plus, ainsi que les conseillers départementaux et régionaux. Cela
est conditionné au fait de reprise d’une activité avec des revenus inférieurs à ceux perçus
anciennement.

Garanties financières

En principe, les fonctions électives locales sont gratuites. Ce principe est ancien (loi du 21 mars
1831, loi de 1884) et réaffirmé encore depuis, aujourd’hui à l’article L2123-17 du CGCT (pour les
conseillers municipaux, mais le principe s’applique à tous). Ce principe fait depuis longtemps
l’objet d’exceptions/aménagements. On emploie le terme d’indemnités et non pas de
rémunération pour traduire le principe de la gratuité. Il s’agit uniquement de compenser la
perte de temps et d’argent engendrée par l’exercice des fonctions. Ces compensations ne sont
reconnues qu’aux élus qui exercent effectivement leurs fonctions (CE, Sect, 28 février 1997,
Cne du Port).

Dans cet arrêt, le Conseil d’État se prononçait sur le versement d’indemnités de fonction à un maire.
Le maire avait reçu ces indemnités dont le préfet avait entrepris de lui demander le remboursement.
Puisque le maire avait disparu de sa commune pour échapper à un mandat, le Conseil d’État a
estimé qu’il n’avait pas exercé ses fonctions et était donc tenu de rembourser les indemnités. Il y a
deux types de garanties financières :

Les indemnités de fonctions (dépenses obligatoires pour la collectivité lorsqu’elles sont décidés,
elles doivent être inscrites au budget) sont destinées à compenser les pertes qui sont subies par
les élus qui réduisent leur activité professionnelle (évitant ainsi une rupture d’égalité devant les
charges publiques). Les indemnités sont fixées par l’organe délibérant dans les trois mois qui
suivent son installation.
Cela dit, l’organe délibérant n’agit pas en toute liberté, mais dans un cadre légal. Certaines
indemnités sont obligatoires, d’autres facultatives, selon les catégories de collectivités et les
fonctions exercées par l’élu.

Exemple : le versement d’indemnités est obligatoire dans les départements et les régions, mais pas
dans les communes de moins de 100000 habitants. La loi encadre également le montant des
indemnités par un plafond. Le plafond existe par conseiller, et en cumulant tous les conseillers. Il
existe des possibilités de modulation de ces indemnités, qui ont été étendues pas la loi Engagement
et Proximité.
Le remboursement de certains frais engagés dans l’exercice de leur mandat : comme des frais
déplacements, de communication. Le CGCT fixe un plafond et subordonne ce remboursement à une
délibération du conseil (générale, pas au cas par cas).

Garanties de formation

La question de la compétence/incompétence des élus locaux revient de façon récurrente et de

longue date (voir introduction ; ancien régime et incurie des magistrats locaux). Il n’y a pas de
condition de compétence pour pouvoir être élu, mais on a mis en place des possibilités de
formation. L’équivalent n’existe pas au niveau des élus nationaux. Le droit à la formation résulte
de la loi du 3 février 1992. Il prend la forme d’un droit à une formation adaptée à leur fonction. Le
juge vérifie que la formation est en lien avec les fonctions, ce qui n’est par exemple pas le cas des
formations en bureautique.
Le conseil délibère sur le droit à formation de ses membres dans les 3 mois qui suivent le
renouvellement. Il détermine les orientations de la formation, et les crédits ouverts à ce titre.
Les élus disposent d’un crédit de 18 jours de formation, quel que soit le nombre de mandats
détenus. Ce sont des dépenses obligatoires pour la collectivité. Cela est facultatif pour les élus, et
d’ailleurs les élus sont assez peu réceptifs à la formation à cause de l’idée que le fait d’être élu
suffit à légitimer leur compétence. La loi du 31 mars 2015 reconnaît aussi le droit individuel à la
formation aux élus. Il est ouvert à tous les conseillers à hauteur de 20 heures par année de mandat,
cumulables sur toute la durée du mandat et financées par une cotisation prélevée sur les indemnités
de fonction. C’est également une faculté et non une obligation. Dans le cadre du DIF les élus
peuvent se former pour l’exercice de leur mandat ou choisir de suivre des formations qui
n’ont aucun lien avec l’exercice de ce mandat, pour préparer une réinsertion professionnelle par
exemple.

L’article 105 de la loi Engagement et Proximité prévoit que le gouvernement est autorisé à prendre
par ordonnance un certain nombre de mesures afin de renforcer la compétence des élus. Mesures à
venir ?

Garanties de retraite et de sécurité sociale, garanties pour les dommages subis dans l’exercice des
fonctions

Cela renvoie à la prise en charge financière d’accidents qui pourraient survenir dans le cadre de
leurs fonctions, ou la protection contre la violence envers les élus. Dispositions de portées limitées.

[Même si l’AMF publie un « statut de l’élu local » on reste sur des dispositions éparses,
incomparables avec un statut comme il existe pour les fonctionnaires.]

III. Le rôle de l’organe délibérant

A. Les compétences de l’organe délibérant dans l’administration de la

collectivité

La compétence de principe sur les affaires d’intérêt local

L’organe délibérant représente les habitants de la collectivité et dispose donc de la compétence

de principe qui se fonde sur la clause de compétence générale. Cette clause est ancienne : elle
remonte à l’article 61 de la loi du 5 avril 1884 pour les communes, qui disposait que le conseil
municipal réglait par ses délibérations les affaires de la commune.

Cette formulation règle deux problèmes. D’abord celui de la force des délibérations (avis ou
décision) : c’est une décision. Ensuite, celui de savoir qui est compétent entre le conseil municipal,
le maire et le préfet sur les affaires de la commune : en principe c’est le conseil municipal.
Le conseil municipal devient l’autorité de principe, normale, de la commune, le préfet et le
maire n’ont donc que des compétences d’attribution.

➢Facette interne de la clause générale de compétence : répartition des compétences entre les
organes de la collectivité.
➢Facette externe de la clause générale de compétence : répartition entre la collectivité et les autres
personnes morales.
La suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions ne
concerne que la facette externe. Facette interne donnant la clause de compétence générale aux
organes délibérants :
•Article L2121-29 du CGCT pour les communes
•Article L3211-1 du CGCT pour les départements
•Article L4221-1 pour les régions

Les compétences d’attribution

Il y a des attributions qui correspondent à des pouvoirs de décision. Des dispositions législatives
attribuent aux organes délibérants des compétences. Exemples : en matière de budget, de compte
administratif, de gestion des biens, d’emprunt ou d’action en justice.

Les organes délibérants disposent également du pouvoir d’exprimer des avis. Ils sont facultatifs
ou obligatoires, simples ou conformes. Le conseil donne son avis « toutes les fois que cet avis est
prévu par les lois et règlements », mais aussi sur demande du représentant de l’État dans le
département (communes et départements).

Pour le conseil régional, le Code est plus précis : il donne des avis sur les « problèmes de
développement et d’aménagement de la région au sujet desquels il est obligatoirement consulté ».
Les avis ne font pas grief et ne sont donc pas susceptibles de faire l’objet d’un REP : CE, Ass, 15
avril 1996, Syndicats CGCT des hospitaliers de Bédarieux. Le juge considère que l’aspect
décisionnel n’est pas présent et qu’ils n’ont en outre souvent qu’un caractère préparatoire.

Attention, en application du CGCT, le préfet a la possibilité de déférer au tribunal administratif

les avis rendus par les collectivités territoriales. Les organes délibérants ont également la
possibilité d’émettre des vœux (opinions, pas souhaits) sur tout objet d’intérêt local qui échappe à
leur compétence. Cette compétence est reconnue explicitement au conseil municipal (article
L2121-29 GCGT) mais la jurisprudence l’a étendu aux autres collectivités Exemple : CE, 30
décembre 2009, Département du Gers : vœux du conseil général par lequel le département
exprime son opposition à la culture d’OGM sur le département.

Dans le cadre des vœux, l’intérêt public local est interprété de manière plus souple que dans le
cadre de la clause générale de compétence. Dans le cadre de la clause générale de compétence,
l’intérêt local est neutre, il ne peut pas être politique. Dans le cadre des vœux, le juge admet les
vœux à caractère politique, par exemple une critique du service d’accueil des élèves (CAA Nancy,
20 mai 2010, préfet du Doubs).

Récemment, les conseils municipaux ont été amenés à adopter des vœux contre l’installation des
cirques avec animaux : voir TA Nancy, 22 janvier 2019, Association de défense des cirques de
famille. Seul le recours du préfet est accepté : CE, 29 décembre 1997, SARL Enlem. Laurent
Touvet : « les vœux sont des gesticulations de fin de séance d’élus impuissants ou démagogues ».

Le conseil régional a la possibilité d’émettre des propositions : article L4221-1 CGCT. Il s‘agit de
propositions qui tendent à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou
réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation
ou le fonctionnement d’une, de plusieurs ou de l’ensemble des régions. Attention, le juge n’est pas
tenu par la qualification de l’acte. Aussi, par exemple, un recours contre un « vœux » déposé par un
requérant ordinaire peut être jugé recevable si le vœu est en réalité une décision.

B. Le contrôle de l’organe exécutif

Ces compétences sont assez limitées.

-Désignation de l’organe exécutif par l’organe délibérant

-Configuration de l’équipe exécutive : l’organe délibérant détermine le nombre d’adjoints, de

vice-présidents, et l’identité de ces membres du bureau. Mais puisque l’exécutif est le chef de la
majorité, ce contrôle est limité.

-Jeu de l’attribution et du retrait de délégations.

-Les questions orales, les missions d’information voire toutes les modalités d’accès à
l’information.

-L’adoption du budget et du compte administratif sont aussi des moments clefs pour exercer ce
contrôle. Le vote formel est donc imposé par le CGCT. En contrôlant l’argent, l’organe contrôle a
priori (budget) ou a posteriori (compte administratif) l’action de l’exécutif.

-Enfin le contrôle peut se faire par le biais du contentieux (source principale de contrôle, même
si elle est quantitativement peu fréquente). Les membres de l’organe délibérants peuvent déférer des
actes au juge. Il faut distinguer deux cas de figure selon que l’acte est adopté par l’organe délibérant
ou exécutif.

•Les membres de l’organe délibérant ont vocation à exercer un recours contre les décisions de
l’assemblée (présidée par l’exécutif) depuis l’arrêt de principe CE, 1 mai 1903, Bergeon. Avant
cette décision, le Conseil d’État considérait que les conseillers étaient intégrés à l’organe délibérant,
qui formait un tout indivisible : ils n’existaient pas en tant qu’individus séparés de l’organe. Cette
faculté à agir a été limitée à la défense de leurs propres prérogatives (les garanties attachées à
leur mandat), avant que le juge ne reconnaisse la possibilité d’agir en justice dans les hypothèses où
une délibération méconnaît les compétences de leur assemblée. Finalement la jurisprudence a
étendu le recours à toute illégalité : CE, Sect, 30 octobre 1998, Ville de Lisieux.

•Les membres de l’organe délibérants ont également la faculté d’agir contre les actes adoptés
par l’exécutif. De ce point de vue, leur faculté d’agir est limitée. Les actes unilatéraux ne
peuvent être déférés que si la compétence de l’assemblée délibérante a été méconnue (protéger
leurs prérogatives). Ils peuvent également agir contre les contrats conclus par l’exécutif, en
invoquant cette fois tout vice susceptible d’affecter le contrat.

Section 2 - L’organe exécutif des collectivités territoriales

C’est en principe une autorité unipersonnelle, non collective, ce qui remonte à l’an VIII en France.
Dans beaucoup d’États de l’Union européenne l’exécutif est collégial. En France, ce choix a été fait
par souci d’efficacité. L’exécutif est susceptible d’être assisté de collaborateurs qui peuvent être élus
ou nommés.

La constitution de l’organe exécutif

Entrée en fonctions

L’exécutif est élu. Le principe de l’élection a été acquis tardivement. Pour les maires il a fallu
attendre la fin du XIXème siècle (sauf Paris) et pour les autres collectivités il a fallu attendre 1986
pour la région (date de sa transformation en collectivité territoriale) et l’entrée en vigueur de la loi
de 1982 pour les départements (avant, c’était le préfet qui était l’exécutif du département).
Cette élection ne peut se faire qu’à certaines conditions. Il existe des conditions d’incompatibilité,
d’inéligibilité et des règles de non-cumul. S’agissant de l’inéligibilité et de l’incompatibilité, il
faut avoir en tête que, l’exécutif étant issu de l’organe délibérant, il est touché à la fois par les
règles applicables à cet organe délibérant, et à la fois par des règles propres. Aussi les règles de
non-cumul des mandats sont plus sévères : il n’est pas possible de cumuler les fonctions de maire
avec celle de président d’un conseil régional ou départemental par exemple.

L’organe exécutif est élu au sein de l’organe délibérant par celui-ci. Pour que cette élection puisse
se faire l’organe délibérant doit comporter un effectif minimum : il doit être au complet. Il
peut être nécessaire de compléter un organe délibérant incomplet avant l’élection. Des
aménagements existent toutefois, développés par la loi du 27 décembre 2019 (voir supra). La
séance de l’élection est encadrée par des règles. Les membres du conseil sont convoqués par
l’exécutif sortant, y compris lorsqu’il n’est pas réélu. La convocation doit être adressée
personnellement à tous les conseillers, publiée ou affichée au siège de la collectivité et contenir la
mention spécial de l’élection. La séance est présidée par le doyen d’âge, y compris démissionnaire
de ses fonctions.

Pour atteindre le quorum il faut que soient présents :

-Commune : majorité des conseillers

-Départements et régions : deux tiers des conseillers

S’il n’est pas atteint une nouvelle réunion est organisée dans les trois jours et le quorum ne sera pas
applicable.

Pour être élu dans les communes et les départements, il n’est pas nécessaire d’être candidat, et
de nouvelles candidatures peuvent apparaître à chaque tour de scrutin. Pour les régions, depuis
la loi du 7 mars 1998, nul ne peut être président du Conseil régional s’il n’a déposé une déclaration
écrite présentant les orientations économiques, politique et sociales de son action pour la durée du
mandat.

Le candidat remet cette déclaration écrite à tous les membres du conseil à chaque tour du
scrutin. Le Conseil constitutionnel, dans une décision du 6 mars 1998, a considéré que même si
cette formalité était substantielle, elle ne portait atteinte à aucune règle constitutionnelle et en
particulier pas à l’interdiction du mandat impératif (le candidat n’est pas contraint de respecter ce
qu’il présente dans sa déclaration).

Le scrutin est toujours secret (c’est un vote sur les personnes). Pour être élu, il faut obtenir la
majorité absolue à l’un des deux premiers tours, ou la majorité relative au troisième tour. Pour les
communes on compte la majorité des suffrages exprimés, alors que pour les départements et les
régions on prend en compte la majorité des membres. En cas d’égalité, le plus âgé l’emporte. Une
personne élue peut refuser de prendre ses fonctions. Si la personne refuse pendant la séance, on
peut procéder à une nouvelle élection immédiatement (majorité relative). Si le refus est
exprimé après clôture de la séance, il faut convoquer de nouveau le conseil selon les formes prévues
par le Code. La durée du mandat est de 6 ans. Un recours est possible contre l’élection, dans les
mêmes conditions que les élections municipales, régionales ou cantonales.

La sortie de fonctions
-Du maire : elle s’opère en même temps que prend fin le mandat du conseil. Plus précisément il
cesse à l’ouverture de la première séance du conseil municipal nouvellement élu. Des incidents
peuvent cependant mettre fin prématurément au mandat :

- L’élection peut être annulée par le tribunal administratif

-Le maire peut démissionner. Il doit envoyer sa démission au représentant de l’État dans le
département et elle n’est définitive qu’à partir de l’acceptation de ce dernier. Le préfet peut
refuser la décision, mais si le maire envoie une nouvelle démission par lettre recommandée, elle
devient effective un mois après envoi de cette lettre. La démission des fonctions de maire ne vaut
pas démission des fonctions de membre de l’organe délibérant. Par ailleurs le maire continue
d’exercer ses fonctions tant que sa démission n’est pas définitive.

-Le maire peut faire l’objet d’une révocation. Il doit être entendu sur les faits qui lui sont
reprochés. La révocation est opérée par décret motivé en conseil des ministres. Souvent elle est
précédée d’une suspension par arrêté ministériel motivé pour une durée maximale de un mois. La
révocation est un cas d’empêchement du maire qui entraîne sa suppléance par un adjoint désigné
dans l’ordre du tableau (dans l’ordre de la liste, ou selon l’ancienneté en fonctions lorsqu’il n’y a
pas de liste, voire au nombre de voix obtenues en cas d’ancienneté égale), puis de nouvelles
élections. Si tous les adjoints ont démissionné, c’est un conseiller municipal désigné par ses
pairs qui prend la suppléance. Le suppléant remplace le maire dans la plénitude de ses fonctions :
il exerce aussi bien les attributions au nom de la commune qu’au nom de L’État, et ne se contente
pas d’expédier les affaires courantes.

Terminologie : suppléance ou remplacement peuvent s’utiliser indistinctement.

Du président du conseil départemental ou régional : la suspension et la révocation ne sont pas

prévues par les textes et ne peuvent donc pas être prononcées. En revanche, les fonctions de
président peuvent prendre fin de manière anticipée en cas de :

-Démission volontaire ou d’office

-Annulation de l’élection

Quel que soit le motif de la fin de mandat prématurée, la procédure «de vacance du siège »
s’applique. Le président est remplacé par un vice-président dans l’ordre du tableau ou à défaut par
un conseiller élu par l’organe délibérant. Le remplacement s’effectue dans la plénitude des
fonctions.

II. L’organisation de l’organe exécutif

A. Les collaborateurs élus

Leur existence est prévue par le CGCT. Ils ne sont pas reconnus juridiquement comme des
membres de l’exécutif. Dans les communes on parle d’adjoint, alors que dans les départements
et les régions, on parle de vice-présidents (= membres du bureau).

Les adjoints

Ils sont désignés par l’organe délibérant, qui fixe la configuration de l’équipe. Le Conseil
municipal ne peut pas prévoir un nombre d’adjoints supérieur à plus de 30% de l’effectif
municipal. Cette règle respectée, le juge ne contrôle pas la désignation des adjoints. Parfois la règles
des 30% ne s’applique pas (on peut ajouter des adjoints de quartier...). Les adjoints sont choisis
parmi les membres du conseil municipal à la suite d’un vote à bulletin secret. Pour les
communes de moins de 1000 habitants : les adjoints sont élus un par un dans les mêmes conditions
que le maire. Pour les communes de 1000 habitants et plus, afin de respecter la parité, l’élection se
fait au scrutin de liste à la majorité absolue aux deux premiers tours et relative au troisième tour.

Depuis la loi du 27 décembre 2019, la liste doit être composée alternativement d’un candidat de
chaque sexe afin d’assurer une parité réelle et non pas une liste dominée par des candidats
masculins ;
Pas de panachage ni de vote préférentiel. Les adjoints sont désignés à chaque fois qu’un nouveau
maire est élu. Il y a une hiérarchie entre les adjoints, matérialisé par l’ordre du tableau. L’ordre du
tableau résulte de l’ordre du jour de leur élection. L’élection des adjoints est contestable dans les
mêmes conditions que l’élection du maire.

2.Les membres du bureau

Le bureau est composé à partir de la commission permanente. Il est formé par le président et les
membres de la commission permanente ayant reçu délégation. A ces membres, on ajoute les vice-
présidents dans les régions. La désignation de ces membres est englobée dans la désignation de la
commission permanente. L’organe délibérant détermine le nombre de poste au sein de la
commission permanente (vice-présidents + autres membres). Viennent ensuite les déclarations de
candidature aux différents postes de la commission dans l’heure qui suit. S’il n’y a qu’un seul
candidat pour chaque poste, il est élu automatiquement. Sinon le vote se fait au scrutin de liste à la
proportionnelle à la plus forte moyenne sans panachage ni vote préférentiel. La répartition se fait
par liste.

3.Le rôle des collaborateurs élus

Les adjoints disposent de compétences qu’ils exercent au nom de l’État, comme les
attributions en qualité d’officier de police judiciaire ou d’état civil. Ils ont aussi vocation à
exercer des compétences au nom de la collectivité territoriale, si ces compétences leur ont été
déléguées. L’organe exécutif ne peut déléguer que des compétences qui lui appartiennent : les
subdélégations sont donc interdites. Les délégations doivent être explicites quant à leur destinataire
et leur contenu.

Elles doivent être limitées : le maire ne peut déléguer toutes ses compétences. Enfin, elles doivent
être publiées pour être opposables aux tiers. La délégation est une compétence propre de
l’exécutif, c’est à dire qu’elle ne peut pas être restreinte par l’organe délibérant. Elle est
discrétionnaire (mais pas arbitraire, donc exercée dans le respect des lois et règlements). Jusqu’à
l’adoption de la loi du 27 décembre 2019, les adjoints avaient la priorité sur les conseillers
municipaux : le maire ne pouvait déléguer une compétence à un conseiller que si tous les adjoints
étaient déjà titulaires d’une délégation. Cette disposition a été supprimée, aujourd’hui le maire
est libre de gérer les délégations.

La délégation doit être décidée par un acte formel (arrêté) susceptible de faire l’objet d’un
recours pour excès de pouvoir. Attention, les délégations et leurs retraits (juridiquement il s’agit
d’une abrogation) sont des actes réglementaires et non individuels : CE, avis, 27 janvier 2017.

L’abrogation de la délégation est un pouvoir discrétionnaire du maire, mais elle ne doit pas être
opérée pour des motifs étrangers à la bonne marche de l’administration locale (pas une simple
divergence politique de faible ampleur).
En pratique, l’exécutif pourra presque toujours justifier d’un impact sur la bonne marche de
l’administration. Le juge accepte donc de procéder à un contrôle de la révocation de délégation,
mais les hypothèses d’annulations sont très exceptionnelles. La révocation étant un acte
réglementaire et non une sanction, elle ne s’accompagne pas de l’obligation de motivation ou
du respect du contradictoire. Certains collaborateurs peuvent être amenés à remplacer l’exécutif
en cas d’absence ou de révocation.

CHAPITRE 2 : L'ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS SPECIFIQUES

Soumisse à des règles partiellement différentes au CT de droit commun, qui tiennent compte de
leurs particularités.

Section 1 : LES SPECIFICITÉS DES CT D’OUTRE MER

Elles sont énuméré art 72-3 al 2 de la constitution, « Guadeloupe, Guyane, Martinique, la

Réunion, ... » Al 4 comprendre les TAAF terre austral et antarctique française et les îles
Clipperton. Certaines sont régies à l’article 73 et d’autre 74, la nouvelle Calédonie titre 13 de la
constitution et les TAAF régie par une loi spécifique.
Les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution

Il s’agit de la Guadeloupe, Guyane, Martinique Réunion et Mayotte, régit par art 73 et certaines
sont soumises à des règles spécifiques dans cet article.
Le régime de l’article 73 Constitution

Régime que l’on qualifie de régime d’assimilation ou d’identité législative. Les lois et
règlements sont applicables de plein droit dans ces collectivités. Ce n’est que par exception
qu’on leur applique un régime différent. Les régions et départements d’outre-mer sont de
droit commun, ils sont mentionnés au livre 4 de la 3 -ème partie du code et les régions d’outre-
mer sont aussi soumises aux mêmes règles que les autres régions.

Il y a plus de particularité pour les compétences, normalement elles disposent des mêmes
compétences que les départements et régions de droit commun. Ils font l’objet de disposition
dérogatoire, les lois et règlements peuvent faire l’objet d’adaptation tenant aux
caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. Ce sont des
assouplissements qui sont destinés à tenir compte de la spécificité de ces CT. Ces dispositions
sont plus importantes que l’article 73 ancienne version : avant 2003, les adaptations devaient
être nécessaire aux situations particulière.

Ce qui permet de mettre en place des statuts sur mesures. Les particularités concernent plus les
compétences. Des compétences plus larges que celle reconnu au régions et départements de
droit commun. Ils ont des compétences en plus, destinées à tenir compte de leurs dispositions
particulières. Ils détiennent des compétences consultatives, ils peuvent donner leur avis sur les
projets de lois d’ordonnance ou de décret.

Ils peuvent donner leur avis sur les propositions d’acte de l’UE qui les concernent.
Disposent d’un pouvoir de proposition la possibilité de proposer l’État français de négocier
dans les engagements internationaux ou l’adhésion à ces organismes internationaux.
Disposent de compétences normatives spécifiques articles 73 al 2 Constitution, dans les matières où
s’exercent leurs compétences les départements et régions peuvent être habilités par la loi à adapter
les lois et règlements à leur caractéristiques et contraintes particulières.
 Il y a des limites : ces adaptations ne peuvent pas intervenir lorsque sont en cause les
conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit
constitutionnellement garantie. Ils peuvent aussi à leur demande et pour tenir compte de leur
spécificité être habilités par la loi a fixer eux-mêmes les règles applicables sur leur territoire.

C’est un pouvoir de dérogation et pas simplement d’adaptation. Il ne peut être exercé dans des
matières sensibles comme la nationalité, la sécurité l’ordre public. Art 73 al 4 énumère ces matières.

Le régime particulier

Concerne quelques collectivités territoriales ;

la Réunion : ne peut pas se voir reconnaître un pouvoir de dérogation. Art 73 prévoit que le
deuxième alinéa qui concerne le pouvoir de dérogation ne soit pas applicable à la Réunion.

Mayotte : certains considèrent que c’est un département qui exerce des compétences régionales
car régie par le CGCT et d’autre que c’est une CT unique. On a des organes départementaux :
exerce les compétences du département et de la région.

La Guyane et la Martinique collectivité unique depuis la loi du 27 nov. 2011, supprime les
départements et régions et remplace par CT unique sur fondement du dernier alinéa de l’art
73. Peut procéder ainsi à condition de recueillir le consentement des électeurs, ce qui a été fait.
Ils sont régis par des dispositions partie 7 du CGCT. Il y a des particularités concernant les
organes : en Guyane les organes sont l’assemblée de Guyane, le conseil économique
environnemental de la culture et de l’éducation. Et le grand conseil coutumier des
populations amérindiennes et Bushinenges. Ce sont des organes consultatifs.

Particularité de l’assemblé de Guyane et le mode de scrutin.

Les attributions de la CT, la Guyane exerce les compétences du département et de la
région. L 7111-1 et en plus elle exerce des compétences dévolues par la loi pour tenir
compte de ses particularités.

Pour la Martinique : même idée, elle comporte 4 organes : assemblée de Martinique son
président, le conseil exécutif de Martinique et son président et le conseil économique
environnemental de la culture et de l’éducation.

Assemblée de marotique c’est l’organe délibérant comporte 51 membres divisés en section. Le

conseil exécutif c’est l’organe exécutif : un président accompagné de 8 membres. Il est chargé
de diriger l’action de la CT. L’organe délibérant a la possibilité de renverser l’organe
exécutif. L 7225-2 CGCT. C’est la motion de défiance. C’est un mécanisme constructif il y a
une proposition de remplacement, doit y avoir une proposition de nom sinon pas autorisée.

Organisation des CT d’outre -mer régis par l’article 74 de la constitution

Il en existe 5 St Barthélemy, St Martin, St pierre et Miclous, Wallis et Futuma et Polynésie

bénéficient d’un statut spécifique, statut plus protecteur par une loi organique. Les
compétences de la CT, art 73 al 4 listent des compétences. Le statut doit fixer les règles
d’organisation et de fonctionnement des institutions, et le régime électoral de l’assemblée
délibérante. Les conditions dans lesquels ces institutions sont consultées sur les projets de loi,
ordonnances ou décrets comportant des dispositions particulières à la CT. Et sur la ratification
et l’approbation.
Exemple :
La spécialité législative : Ces entités ont des compétences plus étendues que celle de droit
commun ou de l’art 73C. Il est possible de passer du régime 73 à 74 et inversement prévu par
art 72 -4 de la constitution, ce changement nécessite le consentement des électeurs, le
changement de régime doit se faire par une loi organique.

La Nouvelle Calédonie

Elle est régie par des dispositions spécifique et régis par art 76 ; une loi organique du 13 mars
99.
Dispose d’institution spécifique : le congrès du territoire : composé du conseil des 3 provinces le
mandat est de 5 ans, un gouvernement organe exécutif élu un président et vice-président,
gouvernement élu par le congrès. Deux assemblée consultatives conseil économique et social et
un conseil il a des compétences étendues. Loi du pays de Nouvelle Calédonie ont valeur
législative et soumisse au conseil constitutionnel

Les TAAF

Prévu par la loi, c’est une loi qui date du 6 août 1955 et confère autonomie administrative et
financière au TAAF, art 9 concerne Clipperton : pas de population permanente et donc pas de
conseil élu et le CT ne les représente pas au Sénat. Ils sont admis par un représentant du
gouvernement assisté du conseil consultatif. Clipperton placé sous autorité directe du
gouvernement et est soumise à un régime d’identité législative. Il ne faut pas oublier les
communes d’outre-mer.

Section 2. Les spécificités de certaines collectivités situées sur le territoire de la France

régie de manière différente du Droit Commun.
I)Les collectivités à statut particulier

L’art 72-1 Constitution prévoit que le législateur peut créer des collectivités à statut particulier.
En l’état du droit, on en trouve 3 :
La collectivité de Corse

En 1790, à la création des départements, la Corse a été considérée comme tel. Mais divisée puis
réunifiée. Deux lois, du 2 mars 1982 portant statut particulier de la région Corse, sur
l’organisation administrative et loi du 30 juillet 1982, sur les compétences de la collectivité.
La Corse devient donc une région.

Son statut évolue en 1991, avec l’adoption d’une loi du 13 mai 1992 portant statut de la CT
de Corse. Cette loi fait l’objet d’une décision du C. Constitution en 1991, qui valide la mise
en place d’une collectivité sui generis. Il reconnaît qu’il est possible au législateur de créer une
catégorie de collectivité ne comprenant qu’une unité, et donc dotée d’un statut spécifique.

En 2002, le statut de la Corse connaît des évolutions ; En 2003, référendum pour savoir s’il
fallait fusionner les deux départements de Corse. La population y a été opposé, donc projet
provisoirement abandonné. Elle a aussi fait l’objet d’une réforme avec la Loi NOTR de 2015,
portant nouvelle organisation territoriale de la République. Les dispositions concernant la Corse
en alors été modifiées par une ordonnance de 2016.
Ce qui ressort de ces dispositions, codifiées dans la CGCT, que la Corse s’appelle
désormais “collectivité de Corse” et non plus CT de Corse. Nouvel art L4421-1 : à compter du
1er janvier 2018, la Corse constitue une collectivité à statut particulier. A compter de cette date
également, la collectivité de Corse remplace les structures qui existaient sur le territoire, donc les
CT de Corse et les 2 départements de Corse du Sud et de Haute Corse.

Quelques particularités concernant son organisation : d’après les dispositions légales, la

collectivité de Corse comporte l’Assemblée de Corse et son président, le Conseil exécutif de
Corse et son président et un Conseil économique, social, environnemental et culturel.

L’Assemblée de Corse : organe délibérant de la collectivité, composé de 63 membres, élus

pour 6 ans. Les élections se déroulent en même temps que les élections régionales, avec un
scrutin de liste.

Le Conseil exécutif : organe exécutif de la collectivité. Il n’est donc pas unipersonnel mais est
composé d’un collectif. Les membres de ce conseil sont désignés au sein de l’Assemblée
de Corse, et notamment au sein de sa Commission permanente. Le CGCT prévoit qu’il
est composé d’un président assisté de 10 conseillers.

Particularités des relations entre organe délibérant et exécutif, par rapport aux collectivités de
droit commun : on trouve la technique de la motion de défiance, art L4422-31 CGCT. C’est
un moyen, pour l’organe délibérant, de mettre en cause la responsabilité de l’organe exécutif.
La rédaction de cette motion est encadrée, et elle doit comprendre un exposé des motifs et la
liste des noms de candidats qui seront appelés à remplacer le pt et les conseillers exécutifs.
Cette technique est employée pour éviter les blocages.

Le Conseil économique, social, environnemental et culturel : c’est caractéristique des

collectivités dotées d’une particularité culturelle.

Les particularités de cette collectivité concernent également ses compétences. La Corse dispose
de prérogatives plus étendues que les collectivités de droit commun. Cela se manifeste à
plusieurs niveaux ; d’abord au niveau de l’identité culturel (qu’elle peut protéger, notamment en
matière d’éducation, de culture, de communication, de sport et d’éducation populaire). Elle
dispose de compétence aussi en matière d’environnemental et de service de proximité, de
développement durable et de développement économique.
Mais aussi de compétences pour proposer la modification ou l’adaptation de dispositions
législatives ou réglementaires concernant ses compétences. En droit commun, les collectivités
n’ont pas cette prérogative. C’est un droit de demande, mais pas d’obtention. L’Assemblée de
Corse peut aussi être habilité à adopter des règles adaptées à la spécificité de l’île dans la mise en
œuvre de ses compétences. Enfin, elle est consultée sur les projet ou propositions de loi ou de
décrets qui comportent des dispositions spécifiques à la Corse.
La métropole de Lyon

Loi du 27 janv 2014 de modernisation de l’action publique territoriales, qui inscrit

notamment l’art L3611-1 CGCT : la métropole de Lyon est qualifiée de collectivité à statut
particulier, au sens de l’art 72 Constiution. Cette collectivité est créée en lieu et place
d’anciennes structures : la communauté urbaine de Lyon et le département du Rhône (qui
subsiste, en dehors du territoire de l’ancien communauté urbaine de Lyon). Cette nouvelle
collectivité présente de fortes similitudes avec un EPCI : elle forme un espace de solidarité
pour élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique,
 écologique, éducatif, sportif, culturel et social de son territoire, afin d’en améliorer la
compétitivité et la cohésion. Cette structure dispose d’organes pour fonctionner :

Un Conseil de métropole, organe délibérant, dont les membres sont élus au SUD. Il a un
président, qui est l’exécutif de la métropole.
Une Commission permanente, composée du président et du vice-président, et
éventuellement d’autres conseillers. Elle a le même rôle que la Commission
permanente des départements et des régions.

La métropole dispose de compétences très étendues, qui en font sa particularité. Elle exerce
des compétences en lieu et place des communes situées sur son territoire. Elles concernent le
domaine du développement et de l’aménagement, la politique de l’habitat et de la ville. Elle gère
aussi des services d’intérêt collectif. Mais aussi des compétences en matière environnementale.

Elle exerce aussi toutes les compétences que la loi exerce aux départements, mais uniquement
dans le cadre de son territoire. Elle peut aussi se voir déléguer des compétences de la part de la
région et de l’État. → Ce qui justifie le statut particulier de la métropole de Lyon, c’est en fait un
lobbying politique.

La ville de Paris

La plupart des capitales ne sont pas soumises aux mêmes règles de droit, en vertu de leur statut
particulier. La ville de Paris constitue une collectivité à statut particulier depuis la loi du 28 février
2017. Ces dispositions figurent à l’art L2512-1 CGCT : collectivité à statut particulier au sens de
l’art 72 de la Constitution.

La ville de Paris est prévue en lieu et place de la commune et du département de Paris. Elle
exerce à la fois les compétences de la commune de Paris mais aussi du département de
Paris. La commune de Paris a des particularités, notamment au niveau de la police : elle a un
préfet de police. Aussi des compétences spécifiques dans le département de Paris : assurer la
cohésion territoriale, mais une seule commune, donc pas de sens.

Paris dispose d’une organisation spécifique, en plus d’être une collectivité à statut particulier,
car la commune est divisée en arrondissements ; le CGCT prévoit le nombre d’arrondissement
et leur ressort territorial, art L2511-5 : 20 arrondissements. Chaque arrondissement dispose
d’un Conseil d’arrondissements, avec des maires d’arrondissements. On trouve aussi
l’équivalent du conseil municipal, appelé Conseil de Paris, qui détient les mêmes compétences
d’un conseil municipal. Il existe aussi un maire de la ville de Paris, à la tête de cette
collectivité.
→ Il n’y a pas de conseil départemental spécifique, mais c’est le conseil municipal qui exerce ses
compétences.
II. Certaines communes

Leur spécificité se traduit dans le RJ :

Lyon et Marseille

Lyon n’a pas disparu en tant que commune, car la Métropole de Lyon remplace que la communauté
urbaine et le département. La commune de Lyon reste soumise aux règles de droit commun,
sous réserve de quelques spécificités.
 D’abord, concernant l’organisation de ces communes : elles sont divisées en arrondissements,
dotés de conseils et de maires. Donc deux systèmes d’organisation qui se superposent : celui
des arrondissements et celui des communes.
Les communes nouvelles

Elles sont liées au souhait de support des communes pour en limiter le nombre. Cette volonté
tient au fait que certaines communes sont de très petites tailles et ne sont pas en mesure de
fournir des services publics. Dans les années 70, on a envisageait la technique de la fusion de
communes, cf loi de 1971. L’application de cette loi a été un échec ; Donc dans les années 2000,
nouvelle technique qui est la création des communes nouvelles, cf loi du 16 déc 2010. Le
législateur offre aux élus un système plus souple plus incitatif que précédemment. L’idée générale
était de créer des communes nouvelles en remplacement d’intercommunalités existantes et
fortement intégrées. Il y a l’idée de conserver les communes existantes, sous l’appellation de
communes déléguées.

Le dispositif mis en place a d’abord eu un succès limité, car au 1er janvier 2015, seulement 25
communes nouvelles de créées. Des modifications ont été apportées pour le rentre plus attractif,
avec la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle. Le
dispositif a encore été complété par une loi du 8 nov 2016, tendant à permettre le maintien des
communes associées sous forme de communes déléguées, en cas de création de commune
nouvelle.

Une proposition de loi a été déposée en mai 2018 pour encore améliorer ce dispositif, pour
adapter le régime des communes nouvelles à la diversité des territoires. Elle a été votée au Sénat
et est en attente d’une première lecture devant l’Assemblée nationale. Au 1er janvier 2019, il y
avait 750 communes nouvelles.
La procédure de création des communes nouvelles :
D’abord une condition de fond, les communes doivent être contiguës (être voisines
en se touchant) mais elles n’appartiennent pas nécessairement au même département. La
loi envisage 4 situations possibles pour la création :

Une initiative locale : la demande de tous les conseil municipaux / Les conseils municipaux
membres d’un EPCI vont demander de façon concordante la création de la commune nouvelle.
Ils demandent que l’établissement public auquel ils appartiennent, soit remplacé par une
commune nouvelle

Les deux tiers, au moins, des conseils municipaux des communes d’un même EPCI à fiscalité
propre, représentant plus de deux tiers de la population totales de celles-ci.

L’initiative peut venir de l’organe délibérant d’un EPCI. Dans ce cas, le législateur
prévoit que la création est subordonnée à l’accord des conseils municipaux des communes
concernées (à la majorité évoquée dans la situation précédente).

L’initiative du préfet (donc de l’État, par son représentant) : dans cette hypothèse, la création
sera aussi subordonnée à l’accord des conseils municipaux. La population peut aussi être
consultée dans les 3 derniers cas, et notamment les personnes inscrites sur les listes électorales
municipales. Il faut que la population ait donné son accord en cas de création, et il faut
que la participation au scrutin supérieur à la moitié des inscrits. Il faut enfin que le projet
recueille, dans chacune des communes concernées, l’accord de la majorité absolue des
suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voies au moins égales au quart des électeurs
inscrits. La procédure de décision de création est différente selon que les communes sont
situées dans le même département ou non. Si c’est le cas, la création se fait par arrêté
 préfectoral : décision d’espèce faisant grief mais pas soumis à l’obligation de motivation, TA
de Rouen, 2013, asso Bihorel avec vous. Dans le cas contraire, la procédure est plus lourde
car pour que la commune nouvelle soit créée, elle doit être intégrée dans un seul
département, donc modification des limites territoriales des départements, voire même
parfois des régions. La création se fera par décret en CE, art L213-4 CGCT.
Leur organisation :
Conséquences sur la commune nouvelle : c’est une CT, art L2113-10 CGCT. C’est une
commune quasi comme les autres, soumise au même règles, sous réserve des dispositions
spéciales. Ces collectivités doivent avoir un nom, qui est en principe choisi par la conseil
municipal, mais à défaut d’accord, le nom est proposé par le préfet, qui leur soumet pour avis le
nom. Leur avis est réputé favorable. La décision finale est prise par le préfet.

Cette commune a évidemment un conseil municipal. Jusqu’au renouvellement intégral des

Conseil municipaux, c’est une situation provisoire qui est mise en place, donc pas de date
spéciale pour les communes nouvelles. Le conseil municipal est donc d’abord composé des
membres en exercice des anciennes communes, si les conseils municipaux ont en décidé
ainsi avant sa création. Le représentants de l’État pour chaque ancienne commune un nombre
de siège, de façon proportionnelle. Le conseil municipal ainsi composé comporte 69 membres.

Au premier renouvellement général des conseils municipaux, la commune nouvelle est dotée d’un
conseil municipal désigné dans les conditions de droit commun. La commune dispose aussi d’un
maire, aussi désigné dans les conditions de droit commun, d’abord par le conseil municipal
provisoire puis par celui nouvellement élu aux prochaines élections. Idem pour les adjoints.
Conséquences sur les anciennes communes : elles deviennent des communes déléguées.
L’objectif n’est pas de créer de nouvelles communes mais de diminuer leur nombre. Elles
perdent donc leur statut de commune, art L2113-2 et -10 CGCT. Mais il est possible d’en
décider autrement par délibérations concordantes des anciens Conseils municipaux. Le Conseil
municipal de la commune nouvelle peut décider de la suppression des communes déléguées.

Les communes déléguées ont tout de même des organes, de droit : un maire et une annexe de la
mairie, dans laquelle sont établis les actes d’état civil pour leurs habitants. De façon provisoire,
le maire délégué est celui de l’ancienne commune. Après le renouvellement général des
Conseils municipaux, le maire délégué est désigné dans les conditions de droit commun,
c’est à dire élu par le Conseil municipal du commun nouveau, parmi ses membres. Le Conseil
municipal de la commune nouvelle pourra également décider de créer un Conseil de la commune
déléguée. Idem pour des adjoints au maire délégué.
Conséquences sur l’intercommunalité : l’EPCI est dissout par la création de communes
nouvelles. Mais si les communes en question font l’objet d’EPCI distinct, le conseil municipal
de la commune devra opter en faveur d’un rattachement unique. S’il ne trouve pas d’accord,
c’est la CDCI qui se prononce.
La dotation globale de financement : La création de ces communes nouvelles bénéficie
d’incitations financières
→ Ce mécanisme ressemble au mécanisme de fusion prévu en 1971 mais a été aménagé pour
répondre aux considérations locales.

*** Projet de création d’un hybride appelé “commune/communauté” : catégorie particulière

de commune nouvelle, qui ne devrait pas obligatoirement adhérer à un EPCI et qui resterait
donc une commune or EPCI, donc statut hybride entre celui de la commune et de l’EPCI.
C)La collectivité européenne d’Alsace
Un décret a été adopté en février 2019, qui porte regroupement des départements du Bas Rhin et du
Haut Rhin, regroupé sous le nom de collectivité européenne l’Alsace. Le décret applicable le 1er
janvier 2021. En l’état actuel du droit, un seul département sera créé, réunissant les deux autres,
mais le gouvernement souhaiterait faire évoluer ce nouveau département vers une collectivité à
statut particulier. Mais seul le législateur est compétent pour le faire (voir avis du CE sur la
question).

Titre II : L’organisation des EPCI

Il y a beaucoup de petites communes en France, et depuis la seconde GM il y a beaucoup d’attentes

des collectivités, mais les collectivités, les petites communes et les trop petites communes ne sont
pas toujours en capacité de le prendre en charge.

Ce problème il est même plus ancien, il date des débats de la révolution, le projet de réunir des
communes était défendu par Thouret, Sieyès et Condorcet ; ils proposaient de créer 6500 grandes
communes, mais ça n’a pas été retenu notamment grâce à l’adage « diviser pour mieux régner » la
peur en fait que des trop grandes collectivités prennent trop de place, ainsi que leurs élus et que ils
finissent par déranger, concurrencer le pouvoir central (ex : Anne Hidalgo).

Donc ça s’est mis en place à partir du 19 ème siècle, on a créé des ententes et des commissions
syndicales pour permettre aux communes de gérer des biens indivis pour gérer des travaux : loi du
18 juillet 1837 sur l’organisation municipale, Loi du 10 août 1871

Loi du 5 avril 1884 sur l’organisation municipale : crée les accords et conférences
intercommunales ; créé les prémices des intercommunalités, mais le cap est vraiment franchi par :

Loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes ajoutant un titre 8 (art. 169 a 180) à la loi du
05-04-1884 relative à l'organisation municipale) : on a cette idée que cette loi peut devenir un
espèce de code qui rassemblerait toutes les dispositions, et elle rajoute un titre qui institue les
syndicats intercommunaux à vocation unique : ce sont de simples associations de communes, on
s’aperçoit quand on consulte les manuels anciens qu’ils se contentent de citer cette structure, en
reprenant les termes de la loi, donc sans même le commenter. Mais symboliquement avec le recul,
un cap est franchi.

Ce sont des structures qui permettent de gérer en commun un certain nombre de services uniques,
on parle de SIVU : parce que un syndicat prend en charge un type de structure.

L’étape suivante est la mise en place des syndicats mixtes : décret n°55-606 du 20 mai 1955

Ensuite Ordonnance n°59-29 du 5 janvier 1959 REMPLAÇANT LES ARTICLES 141, 142, 143,
145, 147, 149, 150 DU CODE DE L'ADMINISTRATION COMMUNALE RELATIFS AUX
SYNDICATS DE COMMUNES : Syndicat intercommunaux à vocation multiples (SIVoM).

Toujours dans les évolutions présentant un intérêt c’est la mise en place de district urbain :
Ordonnance n°59-30 du 5 janvier 1959 TENDANT A INSTITUER DES DISTRICTS URBAINS
DANS LES GRANDES AGGLOMERATIONS ; le qualificatif urbain permet déjà de
différencier les EPCI ; plutôt dirigé vers le milieu urbain. Certaines compétences des districts
étaient obligatoires, c’est une nouveauté. Ces districts urbains sont dotés d’une fiscalité propre,
c’est à dire qu’ils vont pouvoir eux même percevoir les impôts locaux, ce qui symboliquement
est important puisque c’est une prérogative de puissance publique, qui jusque-là n’avait pas été
reconnu aux établissements publics.

Puis loi n°66-1069 du 31 décembre 1966 RELATIVE AUX COMMUNAUTES URBAINES :

certains ont été imposés par le législateur et d’autre sur la base du volontariat (ex : Brest avant la
métropole).

Enfin loi du 5 janvier 1988 D'AMELIORATION DE LA DECENTRALISATION ; permet

d’adhérer à un SIVOM pour certains services publics seulement : syndicalisme "à la carte" : une
commune peut adhérer et ensuite souhaité transférer certaines compétences et pas d’autres. C’est
moins connu aujourd’hui puisque les syndicats sont supplantés par les communautés, mais dans le
projet de loi DDD et DDDD il y a l’idée de l’adapter aux communautés. C’est quelque chose qui
revient dans l’air du temps, et c’est aussi l’idée de la différentiation pour tenir compte des
particularités des communes. Aujourd’hui toutes les communes d’un même EPCI transfèrent
les mêmes compétences, il y a une uniformité. A partir des années 90 ; on a pris conscience que
les projets de fusion de communes ne fonctionnaient pas, on a mis l’accent sur l’intercommunalité.

Loi 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République : on met

en place deux communautés notamment ; communauté de communes et communauté de villes,
c’est le début de l’intercommunalité de projet, intercommunalité dans laquelle les communes se
regroupent pour des projets. Cette loi a aussi pour objectif de créer des intercommunalités :
commission départementale de coopération intercommunale.

Loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la

coopération intercommunale : met en place des principes communs des EPCI.

Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : éléments pour que les
communes puissent procéder à la procédure d’appel à compétence : procédure qui n’a pas eu un
franc succès mais dont l’existence est intéressante.

Loi du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales : loi qui a pour
objectif de renforcer le binôme commune/intercommunalité, et met en place les métropoles mais
comme ça n’avait pas eu un franc succès ce sera surtout la loi de : LOI n° 2014-58 du 27 janvier
2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

LOI n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République :

beaucoup de compétences sont transférées aux intercommunalités comme l’urbanisme.

Ces deux précédentes lois accroient aussi la différenciation entre les intercommunalités.
Illustration : il y a des métropoles comme Brest et d’autre à statuts spécifiques ; éclatement au sein
de cette catégorie.

LOI n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la

proximité de l'action publique semble opérer un rééquilibrage, mais on n’a pas encore assez de
reculs. *pacte de compétences : mesures prises pour assouplir les relations.
 SECTION 1. LA CRÉATION, LES TRANSFORMATIONS ET LA DISPARITION DES
EPCI

I) LA CRÉATION DES E.P.C.I.

A) Les conditions de créations des EPCI

1) Les conditions communes

Il y a dans les EPCI : les communautés de commune, d’agglomération, urbaines, les métropoles, les
syndicats de communes : L5210-1-1 A
Un groupement de communes à fiscalité propre est une structure intercommunale ayant la
possibilité de lever l'impôt (taxe d'habitation, taxe sur le foncier bâti et le foncier non bâti, taxe
professionnelle jusqu'en 2009 et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères).
On distingue le syndicat de commune des autres puisqu’il n’est pas à fiscalité propre, et le
régime juridique est un peu différent.
Les moins intégrés au plus intégrés : les communautés de communes, agglomérations, urbain puis
enfin les métropoles.

La distinction entre les EPCI à fiscalité propre et les syndicats de communes sont distinguées par
des compétences différentes :

*Syndicat de commune : souplesse dans la durée, pas de date pour la durée de la création, il en
reste aujourd’hui très peu.
*EPCI à fiscalité propre : conditions communes à toutes les EPCI plus des conditions communes
à chaque catégorie ; parmi les conditions communes il y a : Article L.5214-1 (communautés de
communes), L.5215-1 (communautés urbaines), L.5216-1 (communauté d’agglomération) L. 5217-
1 (métropoles) du C.G.C.T

-exigence de continuité territoriale : les ECPI doivent regrouper des communes qui forment
un seul tenant et sans enclave, cela s’entend au sens administratif du terme c’est à dire que un
fleuve, une mer, ou une rivière ne compte pas comme une enclave : CE 3 octobre 2003
Communauté de communes du Val de Drôme. Le but principal du législateur c’était d’éviter que
le préfet se reconnaisse le pouvoir d’écarter des communes, comme ça il est limité il ne peut pas
écarter des communes récalcitrantes car sinon ça ne serait plus un territoire d’un seul tenant et sans
enclave ; possibilité de dérogation pour les EPCI qui existaient avant mais depuis d’autres textes
sont intervenus pour éviter les exceptions et pour remettre de la cohérence. Cette exigence vaut
aussi bien au moment de la création initial qu’au moment d’éventuel extension : C.E., 11
décembre 2000, COMMUNAUTE DE COMMUNES DU PAYS D’ISSOUDUN, req. n° 214900

-un espace de solidarité  : il faut que le territoire constitue un espace de solidarité, les communes
auront la possibilité de créer un projet commun

-un périmètre non identique à celui d’un département

-une commune ne peut pas intégrer plus d’un EPCI à fiscalité propreté
-la création des EPCI doit se faire selon des schémas départementaux de coopération
intercommunale ; l’article L. 5210-1-1 du CGCT ; il existe des seuils de population, pas moins de
15 000 personnes, peut être adapté jusqu’à 5000. Ces seuils sont la parce que sinon on revient au
problème contre lequel on voulait lutter, en effet trop petits et ils ne pouvaient pas exercer toutes les
compétences. Ou alors des EPCI peu adaptés, peu cohérents, difficulté à exercer des compétences.
Le CE considère que ces seuils sont plutôt obligatoire selon le CE : CE, 17 mars 2017, n° 404891,
Min. intérieur/Cté de communes du Cordais et du Causse

2) Les conditions propres à chaque catégorie d’EPCI à fiscalité propre

a) Les communautés de communes

Les articles L5214-1 et s. du C.G.C.T. : moins intégré puisque pas de durée précise et qu’on ne
les imagines pas forcément ad vitam éternam, ce qui est spécifique. En tout cas c’est la catégorie
la plus nombreuse.

Ex : Communauté de Communes du Pays des Abers

b) Les communautés d’agglomération

• Article L5216-1

Conditions un peu différente puisqu’un seuil supplémentaire est fixé :

-50 000 habitants

-et une commune centre de plus de 15 000 habitant au moins

Donc ça ne s’adresse pas à toutes les communes, ça s’adresse aux agglomérations urbaines ou semi
urbaine.
On ne peut pas la créer pour une durée indéterminée donc c’est plus intégré.
Ex : Communauté de Commune de Quimperlé

c) Les conditions de créations pour les communautés urbaines

Articles L5215-1 du CGCT. « Un ensemble de plus de 250 000 habitants et qui s'associent au sein
d'un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement
urbain et d'aménagement de leur territoire »

Création pour une durée indéterminé :

-Strasbourg
-Lyon
-Lille
Créé par la loi, puis Brest a voulu aussi (décret), mais maintenant elles sont devenues souvent des
métropoles. Il n’en reste plus beaucoup.

d) Les conditions de créations pour les métropoles

Article L5217-1 : conditions de seuil démographique, ensemble de plus de 400 000 habitants.
Mais ce n’est pas toujours le cas, il y a des exceptions si certains l’obtiennent par décret (ex :
Brest, Rouen).
«  La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité
pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique,
écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la
compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. »
EPCI très intégré sans durée.
B) La procédure de création des EPCI

Phase d’initiative :

Elle peut venir :

-des conseils municipaux ou,

-du préfet

Permet de faire coexister deux intérêts.

Si c’est le préfet : il doit sollicité avant l’avis de la commission départementale de la
coopération intercommunale avis réputé négatif s’il n’est pas rendu dans les deux mois,
juridiquement il ne saisit pas les conseils municipaux mais en pratique il le fait puisque
politiquement c’est plus commode.

Délimitation du projet de périmètre = dans un premier temps de l’aire géographique

pertinente pour consulter = liste des communes intéressées :

Il est fixé par le ou les représentants de l’état dans le ou les départements, il dispose d’un délai de
deux mois si l’initiative vient des conseils municipaux mais cette règle n’est pas assortie de nullité,
pouvoir discrétionnaire pour fixer la liste des communes concernée, il faut concilier la solidarité
locale mais aussi des facteurs géographique et économique, et essayer de trouver le périmètre
le plus adapté.
Il n’est pas qualifié de projet préparatoire donc il peut faire l’objet d’un REP : C.E., 2 octobre
1996, Commune de Bourg-Charente, Gondeville et Mainxe, le juge fait un contrôle de l’EMA.

La consultation des communes

Les communes vont se prononcer sur le projet de périmètre ou de statut, les communes
disposent de 3 mois pour se prononcer. A défaut d’avis il est réputé favorable. On va aussi
compter les voix des conseils, la condition de majorité c’est alternatif la reconnaissance de
l’acceptation ;
o par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la
moitié de la population totale de celles-ci,
o ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la
population.

Dans un certain nombre de cas le conseil municipal de la commune la plus importante, son accord
est requis ; « réserve dans l’intérêt des plus grandes communes qui ne sauraient devenir l’otage
d’une majorité de petites communes les intégrant malgré elles dans l’établissement » B.Faure 

En résumé une minorité de communes peuvent faire partie d’un EPCI sans l’avoir
voulu confirmé par : Conseil d'Etat 2 octobre 1996 Communes de Bourg-Charente, Mainxe et
Gondeville.
Comme cela porte atteinte au principe libre administration, elles peuvent agir en justice mais
aussi par le biais du référé liberté.

En principe si les communes ne donnent pas leurs accords selon ces règles, le préfet ne peut pas
continuer.

La création

Si la majorité est acquise le représentant de l’état n’a pas d’obligation de créer l’EPCI,
notamment il peut refuser pour une raison d’IG : C.E., 2 octobre 1996, Commune de Civaux
notamment s’il considère qu’une commune importante n’est pas d’accord et que ça va affecter le
fonctionnement de l’EPCI.
L’arrêté de création n’est pas une décision individuelle donc il n’a pas à être motivé même s’il
est défavorable pour une commune (Conseil d'Etat 18 déc. 2002 Commune d'Hyères-les-
Palmiers), il peut faire l’objet d’un REP, avec un IG assez large en effet celles qui sont intégrées
contre leur gré mais aussi celles qui auraient voulu être intégrées. Ce recours est possible par voie
d’action ou exception ; C.E., 3 mars 2002 Laveyron ; la commune demande d’annuler différentes
délibérations par lesquelles on fixe les compétences d’un EPCI, et qu’on le transforme en un autre
EPCI, et à l’appui de ce recours contre excès de pouvoir elle prétends que l’acte de modification est
illégal puisque l’acte de création était illégal.

Bertrand Faure considère que cette procédure n’est pas respectueuse de la libre administration.
Parfois c’est plus court quand toutes les communes sont d’accord le préfet se contente de le
constater. Pour les métropoles, elles ont été créées à partir de communautés qui existaient déjà.

La loi Notr met en place des procédures qui ont été un coup d’accélérateur, pour qu’il soit plus
efficace, plus conséquent, pour éviter l’émiettement des intercommunalités, qu’on avait avec les
communes.
II) LES ÉVOLUTIONS DES E.P.C.I.
A) LES MODIFICATIONS STATUTAIRES RELATIVES AU PÉRIMÈTRE ET
A L’ORGANISATION DES EPCI

Evolution de périmètre :
Ce sont des structures susceptibles d’évolutions, elles sont parfois créées pour une longue durée, il y
a des modifications de différents ordres ; on peut modifier son statut, donc le périmètre, et les
compétences.
Si on modifie le périmètre il faut modifier le statut notamment par l’adjonction ultérieure d’une
commune : article L5211-18, l’initiative des conseils municipaux, le préfet mais aussi l’organe
délibérant, ensuite ce sont les mêmes phases que dans la création ; cela peut aussi être le retrait
ultérieur d’une commune, soit parce qu’elle ne trouve pas sa place mais aussi parce qu’il y a un
entremêlement d’EPCI, mais parfois le retrait n’est pas possible (ex : métropole)

Si le retrait est possible : article L. 5211-19 ; les parties doivent se mettre d’accord, et la décision
finale est prise par le représentant de l’état, sa marge de manœuvre dépend de l’accord des
parties. Certaines procédures sont beaucoup plus faciles comme le syndicat de communes, mais
parfois il y a des cas de retraits automatiques, procédure d’extension d’EPCI qui s’étend au
détriment d’un autre EPCI. La procédure de l’un fait donc office de procédure pour l’autre, elle est
combinée ; procédure d’extension d’EPCI qui entraîne le retrait de plein droit d’une autre
commune.

Evolution de compétences :

C’est un simple changement de compétence 

B/LA TRANSFORMATIONS DES E.P.C.I.

Article L.5211-41 : «  place des communes qui le composent, les compétences fixées par le présent
code pour une autre catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre, cet établissement peut se transformer, sous réserve qu'il remplisse les conditions de
création, en établissement public de cette catégorie par délibérations concordantes de l'organe
délibérant et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions
requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale »
Les EPCI peuvent se transformer. Toujours les mêmes étapes.

C/ LA FUSION D’EPCI

La fusion des EPCI, ils peuvent fusionner. Toujours les mêmes étapes. Mené par le préfet.

D/LA DISSOLUTION DES E.P.C.I.

Elle n’est pas possible pour tous les EPCI ; l’EPCI qui peut être dissout pour le plus de raisons
est le syndicat de communes, ça peut être également le cas de la communauté d’agglomération
mais pas de métropoles.
Exemple de dissolution de syndicat de communes : conseils municipaux d’accord ou alors il n’a pas
exercé de fonction pendant longtemps.
 SECTION 2 L’ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DES EPCI

Le fonctionnement des EPCI est calqué sur le droit communal : Article L5211-1 du CGCT

Si on consulte cet article on peut voir que les dispositions communales sont applicables si elles ne
sont pas contraires au fonctionnement des EPCI.

Ils vont parfois être soumis à des règles différentes applicables à différentes tailles des communes.

I) L’organe délibérant de l’EPCI

Selon l’EPCI, il s’appelle conseil syndical, conseil communautaire, conseil de métropole ; pour
les syndicat de communes les représentants s’appellent les délégués en appliquant la règle de
l’article : Article L2122-7.

Quand il s’agit de membre d’EPCI à fiscalité propre ils s’appellent aussi délégués mais on appelle
depuis la loi engagement et proximité représentants. « Les métropoles, communautés urbaines,
communautés d'agglomération et communautés de communes sont administrées par un organe
délibérant composé de représentants des communes membres désignés dans les conditions prévues
au titre V du livre Ier du code électoral. »

Leurs élections dépends de la taille de la commune sur un établissement donné certains membres
seront désignés d’une façon alors que d’autres seront désignés d’une autre façon, le seuil est 1000
habitants.
Il y a deux listes à l’élection municipale ;
-une liste pour les communes
-une liste pour les conseillers communautaires

Différence entre les communes de 1000 habitants et plus et pour les communes de moins de 1000
habitants ; pour les communes de moins de 1000 habitants on élit les conseillers de la commune et
ensuite ils seront élus les conseillers communautaires par les conseillers municipaux.

En principe pour les syndicat il y a une égalité, chaque commune est représentée par deux
conseillers, alors que pour les EPCI à fiscalité propre, pour savoir combien de membre on a et
comment vont être répartis les sièges il faut s’intéresser à l’article : Article L5211-6-1 ; les
communautés urbaines et les métropoles doivent respecter le code, tandis que, les communautés de
communautés et d’agglomération peuvent se mettre d’accord même s’il y a des limites fixées par
l’article.

II) L’ORGANE EXÉCUTIF

Le président de l’organe exécutif, désigné́ en son sein a la majorité absolue pour 6 ans et chef des
service, supérieur hiérarchique des agents

III)LE BUREAU
Émanation de l’organe délibérant, il peut se voir déléguer des compétences de l’organe délibérant si
elles sont jugées répétitives, et souvent le bureau va contenir des représentants de toutes les
communes, très souvent tous les maires, si ce n’est pas le cas, il faudra créer une conférence des
maires depuis 2019.

Conclusion :

Les EPCI peuvent aussi contenir d’autres organes, rassembler les maires sur d’autres questions, si
c’est un EPCI d’une grande taille on peut créer une instance pour les questions qui concernent que
certaines communes (ex : littoral). Pour les ECPI il y aussi le conseil de développement obligatoire
pour les ECPI de 50 000 habitants et plus.
Il est composé de représentant de la société civile, il ne peut pas avoir que des représentants de la
société civile, et il est chargé de rendre des avis sur certains points. Les EPCI doivent organiser un
débat sur quand le consulter.

SECTION 3.LES COMPÉTENCES DES ETABLISSEMENTS PUBLICS DE

COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

I) LES RÈGLES COMMUNES EN MATIÈRE DE COMPÉTENCES DES EPCI

A. LE PRINCIPE DE SPECIALITE ET LE PRINCIPE D’EXCLUSIVITE

Principe de spécialité : L’EPCI a des compétences attribuées par le CGCT et il n’a pas droit d’agir
en dehors de ces compétences
Tandis que le principe d’exclusivité ça veut dire que le transfert d’une compétence donnée à un
EPCI par l’une de ses communes membres entraîne le dessaisissement corrélatif et total de cette
dernière, en ce qui concerne ladite compétence (CE, 16 octobre 1970, commune de Saint-Vallier
). Il résulte de ce principe que la commune dessaisie ne peut plus exercer elle-même la
compétence, ni verser de subventions à l’EPCI au titre de cette compétence. En outre, elle ne
peut plus la transférer à un autre EPCI, sauf à se retirer préalablement de l’EPCI dont elle est
membre. (CE, 28 juillet 1995, district de l’agglomération de Montpellier ).

B) EXPERIMENTATIONS

Possibilité de procéder également à des expérimentations (cf : introduction)

C) CHEF DE FIL
C’est quand il y a des compétences en lien les unes aux autres et que plusieurs sont
compétents on va désigner un chef de fil, mais il n’aura pas de réel pouvoir de décision car sinon
c’est une tutelle et ce serait contraire à la constitution.

II) . LES RÈGLES SPECIFIQUES AUX DIFFERENTES CATEGORIES D’EPCI

Chaque catégorie d’EPCI se voit fixer différentes compétences.

-Possibilité de transférer d’autre compétence
-Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire : permet de partager
la compétence entre la commune et l’EPCI.