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COURS DE FONCTION PUBLIQUE :

THEORIE GENERALE DE LA FONCTION PUBLIQUE

Dr DOSSO Karim, Maître-Assistant

Bibliographie indicative

Ouvrages

- Jean Marie Breton, Droit de la Fonction publique des Etats d’Afrique Francophone,
EDICEF/AUPELF, 1990.
- Jean Marie Auby, Droit de la fonction publique, Dalloz,2005.
- Jacques Moreau, Droit public, Droit administratif, Tome 2, économica 1995.
- Gustave Peiser, Droit de la fonction publique, Dalloz 20e en 2010.
- Tablizi Ben Salla, Droit de la fonction publique, 2e éd. Arnaud Paulin 2003.
- Réné Chapus, Droit administratif, Tome 2, éd. Montchrestien 2001.
- Karim DOSSO, la situation statutaire des fonctionnaires ivoiriens à l’épreuve des
récentes mutations, cahiers administratifs et politistes du ponant, ; voir également la
revue de la recherche juridique, droit projectif Presses Universitaires Aix Marseille.

Introduction

Au sens large du terme, la FP est l’ensemble des personnes mises à la disposition des
gouvernements pour faire fonctionner les services publics (S.P).

Ce personnel chargé de la marche des services publics s’est considérablement accru

au fil des années.

Tant que l’Etat se bornait à ses fonctions régaliennes, un nombre restreint d’agents
suffisait à faire face à ses tâches. Toutefois, l’interventionnisme de l’État en matière
économique et sociale a occasionné une augmentation du nombre de personnes pour faire
fonctionner le service public. Ces agents des services publics sont subordonnés au
gouvernement. L’Administration doit ainsi exécuter la décision du pouvoir politique.

Très longtemps, cette considération a paru tellement primordiale qu’on avait estimé
que les agents devaient être choisis en fonction des critères politiques. Cependant, tout en
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maintenant la subordination de l’Administration au pouvoir politique d’autres

considérations sont apparues. En effet, la nécessité de protéger l’agent contre les abus du
pouvoir politique, la volonté de lui assurer une certaine sécurité dans son emploi d’une
part, le développement des idées démocratiques et le principe de l’égale admissibilité aux
emplois publics d’autre part, entrainent un recrutement davantage fondé sur les capacités
que sur les choix politiques.

La subordination hiérarchique, qui reste un élément fondamental de la fonction

publique, a donc été atténuée pour éviter sa politisation excessive. D’ailleurs, cette
situation était devenue inévitable en raison du fait que les agents sont devenus beaucoup
plus nombreux, remplissant souvent des fonctions techniques. On peut aussi noter la
participation des syndicats et des responsables de personnel aux décisions portant sur la
carrière des fonctionnaires.

Apprécier tous ces enjeux conduit à voir dans un premier temps la notion et
l’environnement de la fonction publique avant de voir la nature des liens unissant le
fonctionnaire à l’administration.

PARTIE I : NOTION ET ENVIRONNEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE.

La fonction publique occupe aujourd’hui une place importante au sein de la

communauté nationale dans la mesure où elle est indissociablement liée aux interventions
et à l’exercice du pouvoir de l’État. Évoquer la notion de fonction publique revient à
définir à la fois la fonction publique et ceux qui l’aiment, les fonctionnaires. À la suite de
cette précision, il conviendra de mettre en évidence les éléments de l’environnement dans
lequel s’insère concrètement l’exécution de ses missions.

CHAPITRE I : LA NOTION DE FONCTION PUBLIQUE.

- Que signifie Fonction publique ?

- Que recouvre l’expression fonctionnaire ?

Ces deux termes sont d’une grande imprécision. Un bref rappel de l’ancrage historique
de ces deux concepts permettra d’appréhender leurs significations actuelles. Un tel
éclaircissement conceptuel conduira aisément à l’analyse des systèmes de fonction
publique.

Section 1 : L’ancrage historique de la Fonction publique et du fonctionnaire

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L’histoire de la fonction publique française sera distinguée de celle de la Côte

d’Ivoire.

§1 L’histoire des deux concepts en France

Il convient ici de distinguer l’apparition de notion de fonctionnaire avant de voir la

création du concept de fonction publique.

A-L’apparition du terme de fonctionnaire

Sous la Révolution, les fonctionnaires étaient perçus comme des agents de

souveraineté. Le fonctionnaire est donc un délégué de la nation dont l’honorabilité doit être
garantie. Avec l’arrivée de Napoléon, une nouvelle conception du fonctionnaire émerge qui
le transforme en agent du pouvoir exécutif. La fonction publique est hiérarchisée et le
fonctionnaire discipliné et voué à l’intérêt général. Dés sa création, le Conseil d’État refuse,
ainsi, au fonctionnaire, au nom de la théorie de la puissance publique, le droit de critiquer
les mesures prises contre lui par l’administration. Au XIXe siècle, la doctrine va approfondir
la distinction entre les fonctionnaires, qui sont les agents directs de la nation, et les employés
qui sont des auxiliaires de pure exécution. Le terme fonctionnaire n’était réservé, à
l’époque, qu’aux agents supérieurs du pouvoir exécutif. La conception éminemment
autoritaire et hiérarchique de la fonction publique s’explique en partie par le fait que
jusqu’à la fin du XIXe siècle, les militaires représentaient près de la moitié des fonctionnaires.

B-La création du concept de fonction publique

Le concept de fonction publique est apparu, dans le langage juridique français au

début du XXe siècle où la doctrine le rattachait à la notion de service public « compris
comme la puissance publique en mouvement ». Sans service public, écrivait GASTON Jèze,
il n’y a plus de fonction publique. Mais la conception française de la fonction publique est
plus ancienne et plonge ses racines dans l’histoire institutionnelle et politique. Autoritaire
sous le Consulat et l’Empire, la conception de la fonction publique va se libéraliser au fil des
régimes politiques, les fonctionnaires se voyant reconnaître progressivement un minimum
de règles protectrices. Le Conseil d’État a joué un rôle important dans la l’affirmation du
concept de fonction publique en abandonnant, en 1937, l’idée du contrat de fonction
publique et en plaçant les fonctionnaires dans une situation de droit public qualifiée de
légale (statutaire) et règlementaire.

§2 L’histoire des deux concepts en Côte d’Ivoire

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La notion de fonction publique et de fonctionnaire en Côte d’Ivoire est un legs de la

colonisation. En effet, la conception de la fonction publique et du fonctionnaire résultent
des éléments empruntés au modèle initial de référence, largement transposé et fidèlement
reproduit par les législations des nouveaux États au moment de l’indépendance. C’est
notamment le cas en Côte d’Ivoire où la loi n°64-488 du 21 décembre 1964 portant statut
général de la fonction publique reprend du droit français les notions de fonction publique
et de fonctionnaire.

Section II Définition de la Fonction publique et du fonctionnaire

Bien qu’elle soit largement répandue, à l’époque et dans le monde moderne, la

définition de la fonction publique ne va pas sans poser quelques problèmes. Aussi convient-
il de la définir avant de préciser le concept de fonctionnaire.

§ I : définition de la fonction publique

L'expression fonction publique est susceptible de diverses significations. Considérée dans

un sens large, elle désigne l'ensemble du personnel utilisé par les collectivités publiques pour
assurer le fonctionnement des services publics. On verra cependant que ce personnel n'est
pas soumis à un régime juridique uniforme. Employée dans un sens plus étroit, l'expression
désigne la catégorie d'agents publics que sont les fonctionnaires. Deux critères sont en
général retenus pour définir la notion de fonction publique : le critère organique et le
critère matériel.

A-Définition du point de vue organique

La fonction publique s’assimile à l’ensemble des personnels de l’Administration eux-

mêmes soumis à un régime juridique plus ou moins homogène et diversifié. Ce dernier
(régime) comme on le verra plus loin, résulte de la nature du droit qui leur est applicable,
et de la situation qui en résulte au regard des institutions et des normes de l’État ; (régime
de droit privé et /ou de droit public plus ou moins dérogatoire à ce dernier ; situation de
type « statutaire » ou lien de nature contractuelle).

Dans une assertion étroite, la fonction publique peut être appréhendée comme
désignant que les seuls agents publics, voire même, parmi ceux-ci, les seuls qui ont acquis la
qualité de fonctionnaire.

B-Définition du point de vue matériel

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La fonction publique correspond à une activité de nature originale si on la

rapproche à certaines autres, dont la caractéristique réside dans une collaboration
permanente et professionnelle à l’action des pouvoirs publics de l’administratif. Elle
implique un particularisme de la fonction administrative. La notion de fonction publique
qui vient d’être définie est intimement liée à celle de fonctionnaire qu’il convient de préciser
maintenant.

§2 : Le fonctionnaire

Pour assurer l’exécution des tâches qui leur sont confiées, les personnes publiques
utilisent une masse considérable de personnels. Pour l’homme de la rue, tous ces
collaborateurs de l’Administration sont des fonctionnaires. En réalité, il n’en est rien et
l’Administration utilise les services des personnes dont les régimes juridiques sont très variés.
Il convient dès lors, pour préciser la notion de fonctionnaire, d’établir au préalable une
distinction des salariés de droit commun et des agents publics avant de voir la distinction
des agents publics fonctionnaires et des agents publics non fonctionnaires.

A-Distinction des salariés de droit commun et des agents publics

La conception même de la fonction publique en Côte d’Ivoire, considérée comme

une véritable incarnation de la puissance publique, conduirait à considérer tous les
collaborateurs comme agents publics soumis à un statut particulier et dérogatoire au droit
du travail. Toutefois, il a toujours été admis que l’administration pouvait faire appel à un
personnel soumis à un statut de droit privé (voir article 15 du statut de la fonction publique
en Côte d’Ivoire). Une telle situation conduit à distinguer les salariés de droit commun et des
agents publics.

1. Critère de la distinction

Cette distinction peut s’établir à trois (3) niveaux :

- La personnalité juridique de l’employeur

- La nature du service
- La nature des fonctions et du lien avec le service.

a-La personnalité juridique de l’organisme employeur

Si l’organisme employeur n’a pas la personnalité morale de droit public c'est-à-dire

si l’agent n’est pas un agent de l’État, d’une collectivité locale ou d’un établissement public,
il ne sera pas un agent public. Le personnel des personnes morales de droit privé est
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toujours un personnel de salarié de droit privé. C’est pourquoi la jurisprudence assimile les
agents publics mis à la disposition d’un organisme de droit privé à des agents de droit privé
lié par un contrat de travail avec l’employeur (C.E. 20 décembre 1996, REY-ALLIANCE
FRANÇAISE).

b-La nature du service

Il est admis, traditionnellement, que le personnel des services publics administratifs

est en principe un personnel de droit public y compris les personnes non statutaires
travaillant pour le compte d’une personne publique gérant un service public administratif.
En revanche, le personnel des services publics industriels et commerciaux (SPIC) est, en
principe, composé de salariés de privé.

c-La nature des fonctions et du lien avec les services

Évoquons d’abord les services publics industriels et commerciaux avant de voir les
services publics administratifs.

-Les SPIC : Dans ces services, si les agents subalternes n’ont pas la qualité de fonctionnaire,
en revanche, ont cette qualité l’agent chargé de la direction de l’ensemble des services et le
chef de la comptabilité s’il a la qualité de comptable public (C.E. Jalenques de Labeau-
Level 08 mars 1957. A l’origine, tous les agents exerçant des fonctions de direction avaient
été considérés comme étant des agents publics CE 26 janvier 1923 de Robert Lafreygère).
-Les SPA : Dans ces services, plusieurs distinctions peuvent être faites :
Lorsque l’agent est soumis à un statut, on est en présence d’un agent public.
Lorsque l’agent est lié à l’Administration par un contrat, il fallait déterminer jusqu’à une
décision de 1996 si on était en présence d’un contrat administratif ou de droit privé (salarié
de droit commun). Depuis l’Arrêt Berkani du T.C., 25 mars 1996, les agents non statutaires
travaillant pour le compte d’un service public à caractère administratif sont des agents
contractuels de droit public, quel que soit leur emploi. Il faut noter que le droit ivoirien ne
connait pas la distinction ci-dessus évoquée. Les agents non fonctionnaires des SPA et SPIC
sont en Côte d’Ivoire des agents relevant du droit privé.
2. L’intérêt de la distinction

Les salariés de droit commun sont soumis au droit privé. Le Code du travail est
applicable et leurs litiges avec leur employeur relèvent des tribunaux judiciaires. Quant aux
agents publics, ils sont soumis à un régime de droit public exorbitant du droit commun. Ils
sont soumis soit à un statut (fonctionnaire) soit à un contrat de droit public comportant un
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régime exorbitant de droit commun. Leurs litiges avec l’Administration relèvent des
tribunaux administratifs.

B-Distinction entre agent public fonctionnaire et un agent public non-

fonctionnaire

À l’intérieur de l’ensemble « agent public », il existe plusieurs catégories d’agents.

Certains ont le statut de fonctionnaire, quand d’autres, bien que soumis au droit public ne
l’ont pas. Il convient dès lors de poser la question de savoir qui est fonctionnaire : quels sont
les critères et intérêts de la distinction entre fonctionnaire et non-fonctionnaire ? Cette
distinction est-elle valable en Côte d’Ivoire.

1. La notion de fonctionnaire

Au terme de la loi 92-570 du 11 septembre 1992 portant statut général de la Fonction

publique, « sont fonctionnaires les personnes qui, nommées à titre permanent pour occuper
un emploi dans l’Administration centrale de l’État, les services extérieurs qui en dépendent,
les établissements publics de l’État, ont été titularisées dans un grade de la hiérarchie
administrative ». Il ressort de cette définition, des éléments importants qui permettent de
caractériser le fonctionnaire.

a-La nomination pour occuper un emploi dans l’administration

Le fonctionnaire occupe un emploi dans l’administration publique. Seuls ces

fonctionnaires peuvent être nommés de façon unilatérale par l’administration. Une telle
situation permet d’exclure dans la qualité de fonctionnaire, des agents contractuels qui
exercent dans l’administration et même dans le secteur privé.

b-La permanence de l’emploi

La permanence de l’emploi constitue un élément fondamental. Par permanence de

l’emploi, on entend aussi bien l’existence de l’emploi créé à titre permanent que la
permanence de l’occupation d’emploi. Ainsi, l’occupant non-fonctionnaire permanent d’un
emploi même permanent n’a pas la qualité de fonctionnaire.

c-La titularisation

C’est une décision qui intervient ultérieurement et de façon explicite après l’entrée
du fonctionnaire à la fonction publique. Avant d’être titularisé, le fonctionnaire doit
effectuer un stage probatoire. Ce stage est généralement d’une année. Il est en période
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d’apprentissage des fonctions auxquelles les agents sont destinés et au cours de laquelle ils
doivent faire preuve de leur aptitude à ces fonctions. À l’issue de stage, si les résultats sont
probants, le fonctionnaire stagiaire est titularisé. Dans le cas contraire, il lui est accordé une
seconde année. La titularisation confère au fonctionnaire un statut c'est-à-dire la garantie
de l’emploi, donc une situation stable et protégée qui s’améliore par le déroulement
régulier de sa carrière jusqu’à son terme : la retraite à moins d’un incident, parcours
(révocation, invalidité).

2. L’intérêt de la distinction

Les fonctionnaires sont soumis à un statut législatif et règlementaire qui détermine

leurs droits et obligations. Si de par leur situation ils doivent subir toutes les modifications
que pourra subir leur statut, celui-ci leur confère, en revanche, une grande stabilité
d’emploi et de nombreuses garanties de carrière. En Côte d’Ivoire, la situation du personnel
est indifférente selon la nature du service public. Le droit ivoirien n’a pas tiré toutes les
conséquences juridiques de la distinction service public administratif et service public
industriel et commercial. En d’autres termes, la distinction agent contractuel de droit public
(agent public) et agent contractuel de droit privé est totalement ignorée. En conséquence,
le personnel des services publics quelque soit sa nature se compose indifféremment de
fonctionnaire et d’autres agents temporaires ou agents contractuels. Le droit de la fonction
publique ivoirienne ne retient qu’une seule catégorie d’agent public, le fonctionnaire.

Section 3 : Les systèmes de fonction publique

Selon les États, selon les régimes politiques et administratifs, diffèrent les conceptions de
la fonction publique. Les spécialistes de droit comparé distinguent dans un souci de
simplification deux modèles antithétiques, deux pôles extrêmes, que l’on appellera avec
eux fonction publique à structure ouverte et fonction publique à structure fermée :

- Fonction publique à structure ouverte (système de l’emploi)

- Fonction publique à structure fermée (fonction publique de carrière)

§ I : Le système de l’emploi

Mettons d’abord en exergue les traits caractéristiques de ce système avant de voir ses effets.

A. Les traits caractéristiques du système de l’emploi

Le système de l'emploi part d'une approche spécifique de l'administration
publique. Celle-ci est considérée comme une entreprise qui recrute et gère son
personnel dans les mêmes conditions que les entreprises commerciales ou industrielles
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du secteur privé. De ce fait, l'administration est dépourvue de tout caractère

spécifique susceptible d'être dicté par sa mission publique. Elle apparaît comme un
ensemble d'emplois, dont chacun, est défini par les tâches qu'il implique, les
qualifications qu'il peut exiger et la rémunération à laquelle il donne droit. En
conséquence, le recrutement des agents de l'administration se fait dans le but
d'occuper l'un de ces emplois sans garantie aucune de progression dans la carrière.
Autrement dit, à chaque fois, il est pourvu à un seul emploi en retenant le candidat
qui répond le mieux aux qualifications recherchées. Recruté par contrat, l'agent n'a
aucune garantie de durée dans l'administration. Ce sont les clauses de ce contrat de
droit privé qui régissent sa situation juridique.

B. Les effets du choix du système

En principe l'agent est libre de quitter l'administration, sur simple préavis, pour
aller vers le secteur privé. En sens inverse, l'administration peut mettre fin à ses
fonctions soit pour suppression d'emploi, soit lorsqu'elle considère que l'agent ne
répond pas aux qualités voulues. Par ailleurs, la situation de l'agent dans
l'administration ne peut être modifiée tant qu'il occupe l'emploi qui lui a été confié
initialement. Certes, le contrat peut prévoir par exemple un avancement financier,
mais il ne saurait y avoir d'occupation de nouvelles fonctions sans la conclusion d'un
nouveau contrat.
Ce système est souvent qualifié d' « ouvert » à cause de la possibilité qui est
offerte aux agents de quitter l'administration et d'y revenir, et à l'administration de
pouvoir faire appel à tout moment à des personnes ayant les qualifications
correspondant aux fonctions. Le mouvement du personnel qui en résulte ainsi est
considéré comme enrichissant à la fois pour les agents et la fonction publique elle-
même. Mais il présente l'inconvénient de ne pas offrir à l'administration publique un
personnel permanent rompu aux pratiques administratives. Dans ce système, les
fonctionnaires ne sont pas soumis en principe soumis à un régime juridique particulier. En
conséquence le contentieux va ressortir de la compétence des juridictions ordinaires.

§II : Le système de carrière

Le système de carrière s’éclaire par l’étymologie du terme qui lui a donné naissance.
La carrière, c’était l’arène pour les courses de chars dans l’Antiquité. Cette course, comme la
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trajectoire du fonctionnaire est jalonnée d’avancements. Il est appelé également système

fermé parce qu’il tend à engager durablement l’agent et, partant, à exclure toute
ouverture professionnelle vers d’autres activités. C’est le choix opéré par la Côte d’Ivoire.
envisageons d’abord les caractéristiques de ce système avant de voir ses implications.

A. Les caractéristiques du système de carrière

Au système de l'emploi s'oppose, point par point, celui de la carrière. En effet,
les agents de l'administration ne sont pas recrutés pour exercer une fonction ou
occuper un emploi bien précis. Ils le sont pour faire « carrière » pendant toute leur vie
active, sauf accident ou sanction disciplinaire graves. Il en résulte deux caractéristiques
principales. D'abord, une hiérarchisation des grades et emplois. Le recrutement des
agents conduit ainsi à les intégrer et les positionner dans des groupes restreints au sein
desquels ils sont appelés à assumer des fonctions comparables. Ils appartiennent,
comme en France, à des corps de fonctionnaires (y. n°' 107 et s.). Une telle
appartenance donne vocation à occuper non pas un seul emploi, mais divers postes de
niveaux variables qui permettent à l'agent de progresser dans la carrière et, en
conséquence, bénéficier d'une amélioration régulière de sa rémunération.
La deuxième caractéristique de ce système est celle de la situation statutaire
des agents de l'administration. Ce lien statutaire et règlementaire implique que la
situation juridique des fonctionnaires est déterminée unilatéralement par
l'administration. Il en résulte que la réglementation qui les régit est générale et
impersonnelle. Sa modification éventuelle s'applique de plein droit à tous les
fonctionnaires en exercice. Ils sont en outre soumis à des obligations et sujétions dictées
par les nécessités du service public. En contrepartie, la situation statutaire confère aux
fonctionnaires certains droits et avantages inconnus dans les autres professions

B. Les implications du système

Fonction publique de service, car le service de l’État ne saurait y être conçu comme
un métier parmi d’autres, la fonction publique de carrière est dominée par l’idée de régime
dérogatoire de la fonction publique. La fonction publique est donc soumise à un régime
autonome, différent du droit privé, exclusif des clauses et des règles qui s’appliquent au
contrat de travail. Ce système est tout entier dominé par le souci d’assurer le
fonctionnement continu, efficace, régulier du service public. Dans l’intérêt du service, il est
nécessaire de les soumettre à un régime dérogatoire : le régime particulier à la fonction
publique.
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CHAPITRE II : L’ENVIRONNEMENT DE LA FONCTION.PUBLIQUE.

L’étude de fonction publique ne peut être menée abstraction faite de

l’environnement dans lequel elle prend place. En effet, au-delà de son rôle politique, la
fonction publique a des implications sociales et économiques. Étudiez donc
l’environnement de la fonction publique, revient donc à l’envisager sous l’angle socio-
économique d’une part et, d’autre part sous l’angle institutionnel.

Section 1 : La F.P. envisagée sous l’angle socio-économique.

La fonction publique est une réalité sociale. Cette réalité a des implications économiques
importantes.

§1 : La fonction publique envisagée sous l’angle sociologique

En tant que réalité sociale, la fonction publique correspond tout simplement aux
collectivités territoriales et aux personnels de l’État. Ce personnel chargé de la marche du
service public S.P. s’est considérablement accru. Tant que l’État se bornait à exercer un rôle
de police, un nombre restreint d’agents s’impliquait à faire face à ses tâches.
L’accroissement de l’État en matière économique et sociale à considérablement augmenté
le nombre de personnes qui font marcher le S.P. Dans la période 2000-2011, l’État a
recruté près de 90.282 agents contre 26.533 sortants du S.P. L’accroissement du nombre de
fonctionnaires a des implications sur le plan économique.

§1 : La fonction publique envisagée sous l’angle économique

Dans les pays en voie de développement, l’on note la faiblesse du secteur privé.
Cette faiblesse de secteur privé fait de la fonction publique le premier secteur pourvoyeur
d’emplois. En CI, les recettes fiscales affectées à la masse salariale sont au-dessus de 43%
alors que la norme communautaire est de 33%. Le volume total de la masse salariale en
Côte d’Ivoire a carrément doublé en 10 ans passant de 453,5 milliards en 2000 à 800,5
milliards en 2010.

Section 2 : La F.P. envisagée sous l’angle institutionnel

Quel que soit le régime politique, quelle que soit la période, l’organisation juridique
de la fonction publique pose toujours certains problèmes. Ces problèmes de base tournent
en somme autour des rapports la fonction publique et les pouvoirs.

§1 : Le principe de la dépendance de l’administration au pouvoir politique

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La théorie traditionnelle du droit public fait apparaitre l’administration comme

placée dans la dépendance du pouvoir politique. Dans les conceptions de la séparation des
pouvoirs telle qu’elles s’expriment chez LOCKE et MONTESQUIEU, il n’était fait aucune
place de la fonction administrative. L’administration n’étant conçue que comme un moyen
d’action de l’exécutif. Cette dépendance demeure le principal dans les États modernes. On
peut l’apprécier en analysant successivement le principe hiérarchique et les manifestations
du principe.
A. Le principe hiérarchique

Le principe hiérarchique est une caractéristique de l’l’organisation administrative. Il

se traduit par l’exercice d’une autorité qui suppose une structure pyramidale des tâches et
des rapports de subordination entre ceux qui les accomplissent. Chaque supérieur dispose
en effet d'un ensemble de prérogatives qui correspondent à l'organisation et à la
direction du service, à la manière dont les agents qui en dépendent doivent exercer
leur fonction et au contrôle des actes juridiques pris par eux. Le pouvoir d'instruction
et de contrôle du supérieur hiérarchique sur les subordonnés s'exerce dans le cadre des
compétences telles qu'elles sont fixées par les textes. Autrement dit, la subordination
ne repose pas sur des liens de dépendance personnelle. Elle résulte d'un système de
règles impersonnelles et objectives qui déterminent les fonctions et la conduite des
agents. Ceux-ci ne sont tenus d'obéir que dans le cadre des obligations de fonction.
L'obligation d'obéissance hiérarchique représente dès lors une subordination globale
au service public et à l'intérêt général.

B-Les manifestations de la dépendance de l’Administration

Si l’on prend le cas du système constitutionnel ivoirien, la dépendance de

l’administration vis-à-vis du pouvoir politique s’établit dans ses grandes lignes de la
manière suivante :

*la dépendance au pouvoir législatif : cette dépendance revêt plusieurs aspects

- Le parlement a d’abord compétence pour fixer les règles de droit qui s’imposent à
l’administration. (principe de légalité) et elle doit alors assurer l’application

- Le parlement détermine lui-même, dans une certaine mesure, le statut du

personnel administratif ; la Constitution lui réserve le droit de fixer les règles
concernant le statut général de la fonction publique.
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- Le pouvoir financier du parlement lui permet encore de jouer un rôle essentiel

dans la création d’emplois d’administratif. L’on ne peut éluder également son rôle
dans la détermination des dotations budgétaires des différentes administrations.

*La subordination à l’égard du pouvoir exécutif apparaît encore plus nettement :

- L’article 46 de la Constitution fait du Président de la République le chef de

l’administration. Il est donc à la tête de la fonction publique. C’est fort justement
qu’il nomme aux emplois civils et militaires

- Une importante partie du personnel administratif est placée dans les

départements ministériels. Elle est, par conséquent, sous la dépendance hiérarchique
des ministres qui, à côté de leur qualité d’autorité administrative sont des organes
gouvernementaux donc politique.

§2: De l’autonomie de la fonction publique

(Travail personnel étudiant).

DEUXIEME PARTIE : LES BASES JURIDIQUES DE LA FONCTION PUBLIQUE.

En raison de la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir

exécutif, c’est le premier qui fixe le statut des fonctionnaires. Le second interviendra par la
suite pour les modalités d’application de ce statut en tenant compte soit des spécifiés
propres à chaque corps, soit de l’intérêt général. D’après l’expression consacrée, on dit que le
fonctionnaire est dans une situation légale et règlementaire. Cependant si le statut de la
fonction publique F.P. est assurément resté marqué par l’idée ou l’esprit de puissance
publique connait aujourd’hui quelques assouplissements.

CHAPITRE I : LA NATURE DES LIENS UNISSANT LE FONCTIONNAIRE A

L’ADMINISTRATION

Selon ROGER GRÉGOIRE, dans la conception née de la Révolution, les hommes

formés spécialement pour le service de l’État ne sont pas des employés au sens du droit
privé, mais ces “agents“. La fonction publique constitue, pour lui, un monde à part. C’est
certainement ce qui a fait dire à DANIEL LOSCHAK que « le libéralisme s’arrête aux portes
de la fonction publique. Cette réalité se traduit par la nature statutaire ou légale et
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règlementaire des liens unissant l’État à ses agents. Cette situation statutaire prend place
dans le statut général de la fonction publique et dans les statuts particuliers.

Section 1 : La situation statutaire du fonctionnaire

La nature de la situation des agents publics ou des fonctionnaires a longtemps fait

l’objet de débats doctrinaux. Il n’est pas inutile d’exposer ce débat avant de voir le
triomphe de la thèse statutaire.

§1 : la controverse doctrinale

Jusqu’à ce que la controverse soit définitivement tranchée par les textes. Il est classique
d’opposer deux thèses :

*La thèse contractuelle

*La thèse règlementaire

A. Le prétendu contrat de Fonction publique

Au cours du XIXe siècle et jusqu’au début du XXe siècle, la question de la nature

juridique du lien unissant le fonctionnaire à l’administration était dominée par une
conception contractuelle. Purement doctrinale, l’analyse contractuelle repose sur une simple
constatation des éléments qui se présentent au moment de l’entrée de l’agent dans la
fonction publique. juridiquement l’opération se décomposerait ainsi :

 Au départ, il y aurait une offre d’accès à la fonction publique émanant de

l’administration
 Ensuite, il y aurait acceptation de cette offre par le candidat à la fonction publique.
 Enfin, il résulterait ainsi de cette rencontre de volonté la formation d’un contrat qui
déterminerait, par la suite, la nature juridique du fonctionnaire.

Ce contrat était qualifié de contrat de droit public ou de contrat fonction publique. Les
tenants de l’analyse contractuelle ont pu trouver confirmation de leur thèse dans un arrêt
de C.E. intervenu en 1909. En effet, dans le célèbre arrêt WINKELL, la haute juridiction a
fait appel à la notion de contrat de fonction publique pour justifier la révocation d’un
fonctionnaire gréviste sans communication préalable de son dossier. Elle estimait qu’ “en se
mettant en grève, les agents préposés au service public se placent eux-mêmes par un acte
collectif en dehors de l’application des lois et règlements, édictés dans le but de garantir
l’exercice des droits résultant pour chacun d’eux du contrat de droit public qui les lie à
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l’administration“. Cette thèse fut dénoncée et rejetée sous l’impulsion des doyens HAURIOU
et DUGUIT.

B. La thèse statutaire

La thèse contractuelle, répétons-le, voyait dans l’investiture des agents de

l’administration l’existence d’un contrat de fonction publique. Le doyen HAURIOU estima
qu’il s’agissait d’une confusion entre contrat et accord de volontés. Pour HAURIOU : « Le
fonctionnaire est membre de l’institution administrative comme le citoyen est membre de
l’institution de l’État. Il n’y a pas dans l’opération de recrutement des fonctionnaires ni les
éléments de forme ni les éléments de fond d’un contrat, d’autre part, il y a bien plus qu’un
contrat, il y a des liens moraux faits d’avantages et de devoirs qu’incorporent le
fonctionnaire à sa fonction et par là à l’institution administrative ».

Le doyen DUGUIT abonda dans le même sens quand affirme : « … dans la nomination
des fonctionnaires il y a concert de volontés, mais il n’y pas contrat parce que l’acte de
volonté de l’État (le décret) qui nomme n’est point déterminé par l’acte de volonté du
fonctionnaire qui accepte, mais seulement par la nécessité d’assurer le fonctionnement du
service public. Dès lors, l’acceptation est simplement la condition à l’arrivée de laquelle est
subordonné l’effet de l’acte de volonté de l’Etat qui a nommé ; mais comme tout acte
conditionnel, l’acte de volonté est juridiquement parfait en lui-même. L’idée de contrat de
service public est dès lors étrangère à la fonction publique. C’est cette position qui sera
consacrée par le droit positif.

§2 Le triomphe de la thèse statutaire

Dès la veille de la 2e guerre mondiale, la controverse avait perdu de sa portée. Dans sa

quasi-unanimité, la doctrine s’était ralliée à la théorie statutaire. Cette théorie sera
consacrée par le Conseil d’État et par le législateur.

A. La consécration jurisprudentielle

Le Conseil d’État va consacrer la théorie statutaire des liens unissant le fonctionnaire à

l’administration. En effet, revenant sur la jurisprudence WINKELL, il indiquera clairement
dans l’arrêt MINAIRE de 1937 « Qu’en se mettant en grève, les agents préposés au service
public ne commettent pas seulement une faute individuelle, mais qu’ils se placent eux-
mêmes par un acte collectif en dehors de l’application des lois et règlements édictés afin de
garantir l’exercice des droits qui leur appartiennent à l’égard de la puissance publique ».
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Par ce considérant principal, l’idée de l’existence d’un contrat de fonction publique est
abandonnée. C’est cette position qui sera confirmée par le législateur.

B. La consécration législative

A l’heure actuelle, le caractère et règlementaire de la situation du fonctionnaire ne fait

l’objet d’aucun doute. En Côte d’Ivoire tout comme en France ce caractère statutaire et
règlementaire de la situation du fonctionnaire est admis de la façon la plus claire. Le statut
de la fonction publique en Côte d’Ivoire de 1992 autant que le statut de la fonction
publique en France indique clairement que « Le fonctionnaire est vis-à-vis de
l’administration dans une situation statutaire et règlementaire ».

Section 2 : L’encadrement de leur statutaire

Le statut général a vocation à régir la majeure partie des agents publics. Cette
situation connait quelques exceptions dues à l’existence de statuts particuliers. Avant
d’examiner en profondeur le champ d’application de la situation du fonctionnaire, il n’est
pas inutile de préciser la notion de statut.

§1 : La notion de statut

La notion de statut sera précisée à travers sa définition et ses implications.

A. La définition

Le statut est défini par Alain PLANTEY comme « l’idée de dispositions législatives et
règlementaires relatives à la situation aux obligations et à l’avantage du fonctionnaire ».
On peut y voir dans un esprit comparable le cadre juridique soumettant les fonctionnaires
à des règles spécifiques régissant leur carrière et définissant leurs droits et obligations. Dire
alors que le fonctionnaire est dans nue situation statutaire signifie qu’il est soumis à
l’ensemble des mesures applicables au fonctionnaire et émanant de l’autorité publique
qu’elle législative ou règlementaire. Pour Serge SALON l’expression « situation statutaire »
revoie à l’idée, de « soumission du fonctionnaire à l’ensemble des mesures applicables au
fonctionnaire émanant de l’autorité publique ».Une telle conception de relation de travail
a été qualifiée d’administratif en ce qu’elle est en réalité selon Jaen-Louis MOREAU
« L’écho d’une certaine conception du droit administratif autonome par rapport au droit
privé, unilatéral et directif… ».

B. Les implications de la notion de statut

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Affirmer que le fonctionnaire est vis-à-vis de l’administration dans une situation

statutaire et règlementaire signifie simplement que leur situation est définie
unilatéralement par des dispositions générales et impersonnelles édictées sous la forme de
loi ou règlement qui constituent leur statut. Cette situation qui fait prévaloir l’intérêt du
service sur toute autre considération a une double conséquence juridique :

-L’interdiction des accords individuels

-La mutabilité de la situation des agents

1. L’interdiction des accords individuels

Le caractère légal et règlementaire de la situation des agents publics a pour

conséquence que les droits et obligations qui les régissent découlent exclusivement des
statuts. Ces règles sont déterminées de façon générale et abstraite. En conséquence il est
impossible pour l’administration et ses agents de négocier des conditions particulières
d’emploi de rémunération ou d’avancement. Seules les dispositions statutaires sont
applicables, et ceci à l’exclusion d’aménagement ou additif aussi dans l’intérêt de
l’administration que celui de l’agent. Quelle que soit leur forme, de tels arrangements sont
considérés comme nuls. Ils ne sont créateurs ni de droits ni d’obligation.

2. La mutation de la situation des agents

La deuxième conséquence de la situation légale et règlementaire des agents est que

ceux-ci n’ont aucun droit de demeurer régis par la réglementation en vigueur au moment
de leur recruteur. Il y a là application d’un principe général selon lequel l’administration
peut modifier à tout moment la réglementation en vigueur pour l’adapter aux nécessités
du service y compris celles relatives à la carrière du fonctionnaire. Le principe de mutabilité
ainsi affirmé signifie qu’en fonction de l’intérêt général ou des besoins au service la situation
des agents est modifiable par le législateur ou, dans les limites de ses compétences par
l’autorité détenant le pouvoir règlementaire. Les droits et obligations peuvent être accrus
ou amoindris sans que les agents puissent se prévaloir d’un quelconque droit acquis.

§2 : Le champ d’application du cadre statutaire

Le statut général a vocation à régir la situation de la majeure partie des agents

publics. Dans certains pays, et dans un souci de simplification, le statut général va
s’appliquer aux deux seules catégories existantes. D’un côté les fonctionnaires. De l’autre les
agents contractuels. C’est le cas en Guinée. En CI, le statut général ivoirien de la loi de 1992
réserve l’application du statut général aux seules personnes nommées à titre permanent
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pour occuper un emploi dans l’administration centrale de l’État, les services extérieurs qui
en dépendent, les établissements publics de l’État et qui ont été titularisés dans un grade de
la hiérarchie administrative. Dans la tradition du droit français, c’est le cas en Côte d’Ivoire,
le statut général peut néanmoins connaitre à la fois des exceptions, des dérogations
règlementaires et législatives. À côté du statut général, l’on note l’existence de statuts
autonomes, de statuts particuliers.

A. Le statut général

Dans leur rédaction originelle conservée jusqu’à présent encore dans nombre d’États les
statuts de la fonction publique formulent un certain nombre de dispositions générales dont
l’objet est de définir leur portée vis-à-vis des personnels auxquels ils sont applicables avant
d’énoncer les règles qui ont trait à la gestion ainsi qu’aux droits et obligations des
fonctionnaires. Le statut de la fonction publique désigne donc l’ensemble des règles
juridiques qui régissent les conditions et l’activité professionnelle des fonctionnaires. Ces
dernières portent respectivement selon une présentation formelle pouvant varier ici ou là
sur le recrutement, la rémunération, les avantages sociaux, la notion et l’avancement, la
discipline, les positions et la cessation des fonctions. Le domaine d’application du statut
comme le suggère le qualificatif utilisé est assez large, sans s’étendre pour autant à la
totalité des fonctionnaires à fortiori des agents de l’administration (État et collectivités
territoriales). L’art. 1er du statut général de la fonction publique précise le champ
d’application des statuts généraux. Il se réserve de l’application des statuts généraux au
personnel titulaire de l’État et des États publics administratifs de l’État. Ce statut ne
s’applique donc pas aux agents tels que les agents temporaires et les agents contractuels.
Cependant, l’existence du statut général n’est pas incompatible avec d’autres statuts.

B. Les autres statuts de la fonction publique.

À côté du statut général, l’organisation statutaire des fonctionnaires connait d’autres

catégories de statuts. Les uns sont dits autonomes parce qu’ils ne procèdent du statut
général de la fonction publique et n’ont aucun lien avec lui , les autres sont des statuts
particuliers qui ont un lien avec le statut général.

1. Les statuts autonomes

Ces statuts n’ont aucun lien avec le statut général. Cette autonomie par rapport au
statut général résulte soit de la loi. C’est le cas de la loi de 1992 portant statut général de la
F.P. qui indique clairement que : « le statut général ne s’applique pas aux magistraux de
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l’ordre judiciaire, au personnel militaire et au personnel de la sureté national ».L’autonomie

peut résulter de la Constitution (art. 71 1er août 2000)

2. Les statuts particuliers

Alors que le statut général est de nature légale, les statuts particuliers revêtent un
caractère règlementaire et sont librement déterminés par l’administration dans le respect
de celui-ci et afin d’en permettre l’application à toutes les catégories de fonctionnaires. Ces
statuts particuliers visent à prendre en compte les difficultés particulières à certaines
fonctions. Ils fixent en général pour chaque corps de fonctionnaires les dispositions
d’application du statut général dont ils relèvent. On peut citer le décret 93-609 du 02
juillet 1993 portant modalité particulière d’application au statut général de la F.P.

CHAPITRE II : L’ASSOUPLISSEMENT DU LIEN STATUTAIRE

Section 1 : La participation dans la F.P. en CI

Section 2 : La tendance récente du droit de la fonction

Cette tendance récente emprunte deux voies. « La travaillisation de la

fonction » et la contractualisation de la fonction publique

§1 : La travaillisation de la fonction publique

Jean RIVERO avait déjà relevé l’influence réciproque du droit du travail et du

droit de la fonction publique

L’évolution de la participation de la contractualisation