BURKINA FASO Unité de Formation et de Recherche

en Sciences Juridiques et Politiques

(UFR/SJP)

DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

Paul KIEMDE

1
 2

Maître-assistant

Page 2
1
INTRODUCTION GENERALE

Dans les facultés de droit d’expression française les dichotomies

classiques sont celles de la division entre droit public et droit privé d’une
part, et droit interne/droit international d’autre part.

L’expression Droit public économique apparaît, de ce point de vue,

ambiguë. Elle fait tout de suite penser à une opposition par rapport à un
droit privé économique qui n’est pas consacré comme discipline
d’enseignement mais qui semble visé dans les termes droit économique.

Si l’on se situe à l’intérieur de la subdivision droit public, le problème

reste posé de faire la différence entre le droit public économique et les
autres branches du droit public: droit constitutionnel, droit administratif,
finances publiques, etc.

Des incertitudes pèsent ainsi sur la notion de droit public économique,

sur les principes essentiels qui pourraient distinguer ce droit des autres
branches du droit et par voie de conséquence, sur l’histoire de son
apparition et sur ses sources.

Il convient, au préalable, d’essayer de cerner la notion de droit

économique qui est plus englobante, comme préalable à l’examen de
celle de droit public économique.

Le droit économique peut être défini comme le droit qui «s'efforce de

rassembler et de synthétiser les règles applicables à une activité
économique, issues des diverses branches du droit» 1. C’est d’une
manière générale, toutes les parties du droit qui touchent à l’économie.
Mais comme le droit est, d’une manière générale, au service de
l’économie, des divergences apparaissent quant à la définition précise du
1
Didier Linotte, Achille Mestre, Raphaël Romi, Services publics et droit public économique, t. 1, 2e édition,
Litec, 1992, p. 13.

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droit économique. Celui-ci est abordé par les auteurs dans des
conceptions différentes que l’on peut ranger en deux catégories : les
conceptions larges et les conceptions restreintes du Droit économique

1. Les conceptions larges du droit économique

On peut ranger dans la conception large les auteurs qui considèrent le

droit économique comme le droit de l’entreprise ou des unités
économiques (Champaud, Truchet) ou des agents économiques et ceux
qui le considèrent comme le droit des affaires.

a) Le droit économique : droit de l’entreprise ou droit des unités

économiques ou des agents économiques.

Pour M. Champaud, «ce qui semble caractériser cette ère nouvelle, c’est
avant tout la mise en place de techniques de production et de distribution
de masse, par une concentration des moyens de production et de
distribution qui, seule, leur permet de réussir »2. Ce phénomène
économique de concentration des moyens de production et de
distribution est à l’origine dit-il, d’un droit nouveau qui s’élabore en
reprenant les techniques anciennes certes, mais pour les réformer, les
combiner, les adapter.

L’apparition de ce droit nouveau s’est faite dans le cadre de l’entreprise,

cellule de base du système économique et social de la civilisation
industrielle actuelle.

Pour lui, l’entreprise, une fois créée, a une vie propre : elle comprend les
hommes qui lui doivent leur emploi, les moyens de production qui sont
sources de richesses. Elle est un lieu de rencontre entre divers intérêts et
d’affrontement entre ces intérêts. Il s’agit de trois types d’intérêts qui
sont: l’intérêt général; l’intérêt de l’entreprise ; l’intérêt des particuliers.
2
Claude Champaud, Contribution à la définition du droit économique, Dalloz-Sirey 1967, chronique, p. 216.

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L’entreprise met également en présence de trois types de relations :
- les structures et le fonctionnement de l’entreprise
- les relations avec les autres entreprises
- les relations avec la puissance administrative.

L’entreprise constitue aussi sous certains aspects, en tant qu’instrument

de la politique économique de l’Etat, un interlocuteur privilégié en même
temps que conflictuel de l’Etat, voire un intermédiaire ente celui-ci et les
individus.

Ces différents intérêts se concilient dans la recherche de la croissance

économique et le droit économique se charge de trouver un équilibre. De
ce point de vue, le droit économique est le droit de l’entreprise.

Dans une perspective proche, M. Truchet3 propose de définir le droit

économique comme le droit des unités économiques. Il part des critiques
que l’on peut formuler contre la définition du droit économique comme
le droit des entreprises. Pour lui cette présentation soulève deux
objections :
1° En droit français, l’entreprise n’a aucune existence juridique, sauf en
droit social. Elle est dépourvue de la personnalité morale. On ne peut
fonder une définition sur un sujet que le droit ignore.
2° Les entreprises sont certes les principaux agents économiques, mais il
existe beaucoup d’autres agents économiques (les ménages, les
administrations, etc.) qui peuvent être des sujets de droit économique.

Pour élargir l’analyse, par rapport à la définition précédente il propose de

prendre un élément utilisé par la comptabilité nationale française: celui
d’agent économique ou d’unité économique. Le droit économique ne
concerne les sujets de droit qu’en tant qu’ils agissent comme unités
économiques. Il pourrait alors se définir comme «l’ensemble des règles
3
Didier Truchet, Réflexions sur le droit économique public en droit français, RDP 1980, p. 1009.

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applicables aux relations entre personnes de droit prises en tant qu’unités
économiques ».

La critique que l’on peut émettre contre cette définition est que, comme
l’entreprise, l’unité économique est une notion peu précise et non utilisée
en droit.

A cette définition par les structures, MM. de Laubadère et Delvolvé

opposent une définition basée sur l’activité des sujets de droit: le droit
économique serait l’ensemble des règles applicables aux personnes de
droit dans leur activité économique ou à l’activité économique tout court.
En définitive, ces deux dernières définitions se complètent car le droit
économique concerne les unités économiques et les activités
économiques de ces unités.

b) Le droit économique: droit des affaires

Certains auteurs considèrent le droit économique comme une extension

du droit commercial c’est-à-dire une matière axée sur le droit privé et
représentée par le droit des affaires4.

Cette conception est large par l’assimilation au droit des affaires mais
réductrice en qu’elle exclut des éléments du droit public.

2. Les conceptions étroites du droit économique

Plusieurs autres définitions du droit économique peuvent être rangées

avec plus ou moins de pertinences dans la conception considérée comme
restrictive ou étroite. Parmi ces définitions on peut retenir celles de M. R.
Savy, et de M. G. Farjat qui le conçoivent comme le droit de l’intérêt
général ou le droit de la concentration économique.

4
Cf. R. et J. Savatier et J.M. Leloup, Le droit des affaires, 2e éd. 1967, librairie Sirey.

Page 7
 a) Le droit économique: droit de l’intérêt général5

Pour délimiter la notion de droit économique, M. Savy part de la finalité

de la règle de droit. Il considère le droit économique comme «l’ensemble
des règles tendant à assurer, à un moment et dans une société donnée, un
équilibre entre les intérêts particuliers des agents économiques privés ou
publics et l’intérêt général ». Pour lui, c’est la finalité de la règle qui
permet de la qualifier. La règle sera de droit économique «toutes les fois
qu’elle aura pour but de faire prendre en considération par les divers
agents économiques les exigences de l’intérêt économique général»6.
Ce critère finaliste permet de faire des distinctions dans les
disciplines anciennes entre ce qui est économique et ce qui ne l’est pas.
Par exemple :
- Le droit économique se retrouve en droit administratif où on peut faire
la distinction entre la police traditionnelle et le véritable
interventionnisme ;
- En droit fiscal l’agrément fiscal, peut être considérer comme une règle
de droit économique ;
-En droit commercial, dans le droit de la faillite, on peut apercevoir des
faillites d’entreprise sans impact sur l’économie et la faillite d’entreprise
dont la disparition causerait un trouble à l’économie nationale ou
régionale. Ainsi, par exemple, la mise en redressement judiciaire est une
procédure à finalité économique

Ce critère finaliste permet aussi de toucher trois domaines :

- Le domaine de la politique macro-économique : la planification des
interventions pour garantir les équilibres conjoncturels ;
- Le domaine de la politique sectorielle touchant telle ou telle branche
d’activité déterminée : politique de décentralisation, aménagement du
territoire ;

5
Cf. R. Savy : la notion de droit économique en droit français, AJDA 1971, I, p. 132 ; le contrôle
juridictionnel de la légalité économique, AJDA, 1992, p. 3).
6
Cf. R. Savy, Droit public économique, mémemtos Dalloz, p.6.

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- Les règles relatives à l’établissement d’une politique micro-
économique : règles applicables à tel ou tel agent économique.

Mais le critère de la finalité des règles parait trop étroit et peu satisfaisant
: déterminer la finalité d’une règle ou le but poursuivi par ses auteurs est
une entreprise aléatoire7.

b) Le droit économique : droit de la concentration des biens de

production et de l’organisation économique.

M. Gérard Farjat définit le droit économique comme «le droit de la

concentration et de la collectivisation des biens de production et de
l’organisation de l’économie par les pouvoirs publics ou privés »8.

Il n’est pas seulement limité à l’intervention de l’Etat. Le droit

économique existe dans tous les pays ou le secteur industriel est très
avancé: dans les pays capitalistes dont les entreprises recherchent la
rentabilité à travers des sociétés anonymes et dans les pays socialistes
qui visent la collectivisation de l’économie à travers une planification
impérative. Dans les pays du tiers monde le droit économique prend
l’appellation «droit du développement».

L’essentiel du droit économique des économies capitalistes concerne la

concentration et la concurrence.

Cette définition laisse tout de même de côté un aspect important: le droit

de la consommation. Les problèmes posés par les organismes
génétiquement modifiés (OGM), par la maladie de Kreustell-Jacob
(fièvre spongiforme bovine ou maladie de la vache folle), les scandales
sur la qualité des produits de conserve ou leurs emballages, sont devenus

7
D.Truchet, réflexions sur le droit économique public en droit français RDP 1980, p.1015
8
Gérard Farjat, Droit économique, 2e éd. PUF 1982, p.18

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des problèmes de société qui aboutissent à des réglementations touchant
le droit économique.

Force est de constater, au vu de ce tour d’horizon, qu’il n’y a pas de

définition unanimement acceptée du droit économique. Chaque
définition met l’accent sur des aspects au dépend d’autres.

Conclusion

Quelle que soit la conception retenue, la question reste posée de savoir si

le droit économique est une nouvelle branche du droit. La doctrine
dominante répond par la négative : Pour Claude Champaud le droit
économique est seulement un esprit particulier appliqué à un corps de
règles diverses. Seul l’esprit est nouveau. G. Vedel y voit une inter
discipline et non une discipline. M. Gérard Farjat constate qu’on peut
contester que le droit de la concentration et de l’organisation
économique ait acquis, en France, une cohérence et une autonomie
suffisante pour constituer une véritable branche du droit9.

Mais si le droit économique ne peut pas être considéré comme une

discipline ou une branche du droit, on peut remarquer que certains
aspects du droit économique se développent comme de véritables
branches spéciales du droit : droit rural, droit de l’urbanisme, droit des
transports, droit de la consommation, etc.

Une place spéciale doit être faite au droit international économique qui
réglemente d’une part, l’établissement et les investissements
internationaux et, d’autre part, la circulation internationale des
marchandises, des services et des paiements. Certains auteurs préfèrent
parler de droit des relations internationales économiques. Ce droit couvre
le système monétaire, financier et commercial international résultant des
accords de Bretton Woods de 1944 qui ont donné naissance au Fonds
9
G. Farjat, Op. cit. p.21.

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Monétaire International (FMI) et à la Banque Internationale pour la
Reconstruction et le Développement (BIRD) ou Banque mondiale, et de
l’Accord général sur les tarifs et le commerce (GATT en anglais) de
1947. Depuis le 1er janvier 1995, le GATT a été remplacé par
l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) qui a vu le jour à
Marrackech (Maroc) en mars 1994, peu après la fin des négociations
commerciales de l’Uruguay round le 15 décembre 1993.

La notion de droit économique ayant été brossée, qu’en est-il du

droit public économique ?

Nous consacrerons un premier titre à la notion et à l’historique du

droit public économique et un second titre à l’examen des sources et des
principes directeurs de ce droit, avant d’aborder les institutions
d’intervention (titre III), et les modalités d’intervention de l’état dans
l’économie (titre IV).
I – Notion et historique
II – Sources et principes
III – Les institutions d’intervention
IV – Les modalités de l’intervention de l’Etat

Page 11
 TITRE I :

DEFINITION ET HISTORIQUE
DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

A partir de la définition du droit économique, nous pouvons

essayer de dégager la notion de droit public économique, et de la préciser
en examinant l’évolution historique de ce droit.

Page 12
CHAPITRE I : LA NOTION DE DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE

La notion de droit public économique peut être cernée sous trois angles:
- d’abord en situant ce droit par rapport au droit économique ;
- En dégageant ensuite son objet ;
- Et enfin en examinant les caractères de ce droit.

SECTION I : LE REPERAGE DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

DANS LE DROIT ECONOMIQUE

Le repérage du droit public économique dans le droit économique peut

se faire à partir de la distinction classique droit public - droit privé (§ 1)
et, par suite, à partir de la distinction entre droit public économique et
droit privé économique (qui n’est pas en tant que tel consacré) (§ 2).

§1. LA DISTINCTION DROIT PUBLIC - DROIT PRIVÉ

Le droit public est celui qui régit les personnes publiques c’est-à-dire
l’Etat, les collectivités territoriales (régions, communes), et les
établissements publics qui sont des personnes morales dotées d’une
autonomie juridique et financière. Il régit l’organisation des personnes
publiques, leur fonctionnement, leurs relations entre elles ou leurs
relations avec les particuliers.

Le droit public comprend: le droit constitutionnel, le droit administratif,

les finances publiques, etc.

Quant au droit privé, il est défini comme le droit qui s’applique aux
particuliers et aux relations des particuliers entre eux. On y range le droit
civil, le droit commercial, le droit pénal etc.

Cette distinction, droit public - droit privé, est beaucoup plus

pédagogique que scientifique, car bien de branches du droit font appel à

Page 13
des principes et à des règles relevant du droit public et du droit privé.
C’est bien le cas du droit économique et même du droit public
économique, du droit fiscal, du droit pénal….

Il faut malgré cette observation indiquer les bases essentielles de la

distinction.

1° Le premier élément est que le droit public et le droit privé

s’appliquent à des sujets de droit différents: le droit public s’applique à
des personnes publiques tandis que le droit privé s’applique à des
personnes privées ou particuliers

2° Le deuxième élément est qu’il y a une différence de contenu et

d’inspiration: le droit privé est dominé par l’idée d’égalité entre les sujets
de droit auxquels il s’applique. Les sujets sont égaux en droit. En droit
public, par contre, ce sont des rapports d’inégalités qui prévalent. Les
personnes publiques étant mues par l’intérêt général, on ne peut pas
appliquer un principe d’égalité dans leurs rapports avec les particuliers 10.
Les personnes publiques sont soumises au droit, mais dans leurs rapports
avec les particuliers, elles sont assujetties à des obligations et bénéficient
en retour de prérogatives exorbitantes du droit commun, c’est-à-dire de
pouvoirs qui sortent du droit applicable dans les rapports entre les
particuliers. Le DPE emprunte une grande partie du contenu et de
l’inspiration du droit public.

§2 - LA DISTINCTION DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE -

DROIT PRIVE ECONOMIQUE

Selon MM. Linotte, Mestre et Romi, «le droit économique se présente

(alors) comme une coupe transversale des diverses branches du droit »11.
Il emprunte au droit public et au droit privé, d’où la distinction qui
10
cf. Arrêt Blanco, T.C. 8 février 1873, GAJA, n°1.
11
Linotte, Mestre et Romi, Op. cit. p.14.

Page 14
pourrait être faite entre droit public économique et droit privé
économique, même si la dernière expression n’est pas consacrée ou est
implicitement confondue avec l’expression droit économique (c’est
notamment le cas lorsque le droit économique est assimilé au droit des
affaires).

Pour la définition du droit public économique MM. Linotte et autres se

demandent s’il faut considérer l’aspect public du droit économique ou
l’aspect économique du droit public. Pour eux, le droit public
économique régit essentiellement l’aspect macro-économique du droit
économique tandis que le droit privé économique régit principalement
l’aspect micro-économique.

M. Truchet propose, lui, d’inverser les termes pour parler de droit

économique public. Le droit public économique met l’accent sur le terme
droit public. Il s’agit d’étudier ce qui, dans le droit public, concerne
l’économie12. C’est donc un droit conçu comme un sous-ensemble du
droit public. Quant au droit privé économique, c’est l’étude de ce qui,
dans le droit privé, concerne l’économie.

Cette distinction entre droit public économique et droit privé

économique est assez controversée. Selon M. Champaud, le droit
économique n’est ni «privatiste» ni «publiciste». La doctrine préfère
parler de droit public économique tout court. Dans la pratique, on
constate en effet que les deux droits se rapprochent et s’interpénètrent en
matière économique. C’est le cas par exemple :
- de l’institution des sociétés à caractère mixte comme les SEM ;
- du recours à des personnes privées pour gérer des services publics
économiques ou pour poursuivre des objectifs économiques13.
12
Didier Truchet, Réflexions sur le droit économique public, RDP 1980, p. 1009 à 1042
13
C.E. 20 décembre 1935, Etablissements Vézia, GAJA, 10e éd. n°55, C.E. 13 mai 1938, caisse primaire
« aide et protection »,GAJA N°59 ; C.E. 31 juillet 1942, Monpeurt, GAJA, 13e édit., n°56 ; C.E. 2 avril 1943,
Bouguen, GAJA, 13e édition, n°57 ;C.E 13 janv. 1961, Magnier (groupements de défense contre les ennemis
de la culture), Rec.33, RDP 1961, p.155, AJDA 1968, p.142 ; C.E. 4 avril 1962, Chevassier (Fédérations
départementales de chasseurs) Rec.244, D.1962, p.327, concl. Braibant ; T.C. 20 novembre 1961 Centre

Page 15
- de la privatisation des modes d’intervention de la puissance publique
résultant de la jurisprudence sur la gestion des Services publics par les
personnes privées et de la privatisation de la gestion des entreprises
publiques. Celles-ci relèvent du droit public, mais fonctionnent selon les
règles commerciales.

On peut conclure que l’interventionnisme de l’Etat juxtapose souvent des

éléments de droit public et de droit privé. Mais la distinction demeure
importante dans les systèmes francophones de droit qui connaissent deux
ordres de juridiction, en ce qu’elle commande la détermination des
compétences de chaque ordre de juridiction.
La distinction ci-dessus esquisse l’objet du droit public économique :
l’interventionnisme de l’Etat.

SECTION 2 : L’OBJET DU DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE:

L’INTERVENTION DE L’ETAT

La doctrine semble s’accorder sur l’objet du Droit public économique.

Selon MM. Linotte, Mestre et Romi, "le droit public économique
consiste en la mise en œuvre, par voies de droit, de la politique
économique des personnes administratives"14. Cette définition ne
s’oppose pas fondamentalement à celle de MM. de Laubadère et
Delvolvé qui considèrent que «c’est le droit applicable aux interventions
des personnes publiques » ou encore que « c’est le droit de l’intervention
publique en matière économique »15. Pour M. J.-Ph. Colson, le droit
public économique « est d’abord caractérisé par la présence active de la
puissance publique dans le jeu économique » et « n’est pas autre chose
que le nom que l’on donne aux règles de droit appliquées à la présence
publique dans l’économie »16.

régional de lutte contre le cancer « Eugène Marquis », D.1962, p.389, note de Laubadère ; JCP
1962.II .12572, note J.M.Auby.
14
Linotte, Mestre et Romi, op. cit. p. 25.
15
A. de Laubadère et Delvolvé, op. cit. p.20.
16
J.-P. Colson, Droit public économique, op. cit. p. 8 et 9.

Page 16
Le trait commun de ces différentes définitions, c’est la notion
d’interventionnisme étatique. MM. SOLAL-CELIGNY et J. DELMAS-
MARSALET définissent l’interventionnisme comme « l’ensemble des
actions par lesquelles l’Etat s’efforce d’encadrer, d’infléchir, ou de
corriger le jeu des mécanismes de l’économie du marché, et le
comportement des agents économiques privés, en vue de favoriser la
réalisation d’un certain nombre d’objectifs conformes à l’intérêt
général »17. L’intervention de l’Etat, objet du droit public économique,
peut se faire de plusieurs manières et de ce fait, le DPE peut intégrer des
aspects relevant de plusieurs branches du droit public. Il en résulte que
ces interventions peuvent faire l’objet de catégorisations et peuvent
donner naissance à des subdivisions du droit public économique.

§1 – LA TYPOLOGIE DES INTERVENTIONS (LES TYPES

D’INTERVENTIONS)

Les interventions sont multiformes. Elles peuvent être regroupées en

quatre catégories:
- les interventions globales, sectorielles ou particulières ;
- les interventions directes ou indirectes ;
- les interventions par voie unilatérale, par voie contractuelle ou
négociée ;
- les interventions de direction, de gestion ou d’exploitation.

1) Les interventions globales, sectorielles ou particulières

Cette distinction part de la portée de l’intervention. On peut de ce point

de vue, distinguer :
- les interventions qui affectent l’économie dans son ensemble
(interventions globales) tels que le blocage des prix, l’encouragement
des investissements par les allègements fiscaux etc.

17
In D. TRUCHET, Réflexions sur le droit économique public en droit français, RDP 1980, p. 1024, note 32.

Page 17
- Celles qui n’intéressent qu’un secteur ou quelques secteurs de
l’économie (intervention sectorielle): intervention sur l’agriculture,
l’élevage, l’orpaillage... AU Burkina Faso ces interventions sectorielles
se manifestent par exemple par l’élaboration de programmes sectoriels
d’ajustement : PASA (agriculture), PASEC-T (transport), etc.
- Les interventions particulières qui, par opposition aux deux autres qui
sont générales (globales ou sectorielles), ne concernent qu’une situation
particulière : intervention concernant une entreprise (redresser ou
redémarrer une société de recherche minière, telle que la mine de Poura
(ex.SOREMIB) ; soutenir les cuirs et peaux ou la cimenterie, soutenir le
financement des investissements de la SONABEL ou dans le chemin de
fer (SOPAFER-B, SITARAIL) ; soutenir la reprise d’entreprises privées
telles que BRAFASO et DAFANI.

2) Les interventions directes ou indirectes

Les interventions directes sont celles qui visent directement les agents
économiques: restriction de leur liberté d’action, fourniture d’aide...

Les interventions indirectes visent comme dans le 1er cas un résultat

économique, mais elles peuvent se faire par des mesures qui ont souvent
un objet économique, mais parfois un objet différent: suppression ou
création d’impôt, restriction des emprunts etc. Ces types d’intervention
sont nombreux en matière fiscale ou en matière d’utilisation des
emprunts, de taux d’intérêt etc.

3) Les interventions par voie unilatérale, par voie contractuelle

ou par voie négociée ou concertée.

La prise de mesures unilatérales est la voie la plus classique de

l’intervention de l’Etat dans l’économie. L’Etat peut réglementer,
autoriser ou interdire.

Page 18
L’intervention par voie contractuelle est aujourd’hui une forme très
développée et souvent préférée à l’intervention unilatérale. L’Etat et les
personnes publiques interviennent dans l’économie par voies d’accords
de natures publiques ou privées (ex: contrat-plan).

L’Etat peut aussi instituer des procédures de consultations, de

négociations, avant de prendre une décision unilatérale par sa forme 18.
Ainsi est –il amené à prendre des avis de corporations, de commissions
permanentes ou ad - hoc

4) Les interventions de direction, de gestion ou d’exploitation

Ces interventions se font aussi bien à l’égard des entreprises privées que
du secteur public économique.

Le mot intervention «au sens large désigne non seulement des mesures
prises par les personnes publiques à l’égard des agents économiques
privés (des entreprises privées) mais aussi la prise en charge d’activité
économique par les personnes publiques elles-mêmes »19 c’est le cas de
la gestion des services à caractères industriel et commercial. L’Etat peut
confier la gestion d’activités économiques à des personnes privées ou
prendre lui-même en charges ces activités économiques en créant une
entreprise publique ou encore s’assurer le contrôle du secteur soit en
nationalisant une entreprise privée soit en intervenant par une prise de
participation dans le capital de l’entreprise privée.

Ces voies d’action ont conduit à faire la distinction entre

interventionnisme de direction ou d’orientation et interventionnisme de
gestion (prise de participation) ou d’exploitation (création d’une régie,
d’un établissement public ou d’une société d’Etat).
18
A. De Laubadère, L’administration concertée, Mélanges Stassinopoulos, 1974, p. 407.
19
V. également J. SOLAL-CELIGNY et J. DELMAS-MORSALET qui le définissent « l’ensemble des
actions par lesquelles l’Etat s’efforce, d’infléchir ou de corriger le jeu des mécanismes de l’économie de
marché, et le comportement des agents économiques privés, en vue de favoriser la réalisation d’un certain
nombre d’objectifs conformes à l’intérêt général, in TRUCHET, RDP 1980, op. cit. note 32.

Page 19
§2 - LES DIVISIONS DU DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE

On s’aperçoit, à partir de l’objet du droit public économique, que celui-ci

est largement axé sur le droit administratif. Mais il intègre des aspects
qui relèvent du droit constitutionnel et de d’autres branches. Aussi parle-
t-on de droit constitutionnel économique ou de droit administratif
économique.

Le droit constitutionnel économique serait l’ensemble des règles et des

institutions figurant dans la constitution. Ce sont: les principes
économiques (liberté d’entreprise, droit de propriété...) ; les institutions
comme le plan ou le CES ; les règles d’organisation, de fonctionnement
et de compétence des autorités politiques ou administratives dotées
d’attributions économiques. Auparavant, les constitutions condamnaient
l’interventionnisme. Aujourd’hui, elles le consacrent.

Le droit administratif économique serait formé par l’ensemble des règles

et institutions relatives aux organes administratifs dotés d’attributions
économiques et par l’ensemble des principes et règles de fond
applicables aux relations des administrés avec l’administration à
l’occasion des interventions économiques de celle-ci.

Le droit public économique entretient des rapports avec des branches du

droit privé :

- Le droit du travail, par exemple, a des incidences sur le droit public

économique au niveau micro-économique à travers l’organisation des
relations de travail. En retour le droit public économique, en visant
l’organisation de l’économie, rejaillit sur le droit du travail (licenciement
économiques, flexibilité ou rigidité du contrat de travail, participation du
travailleur à la vie de l’entreprise etc.) ;

Page 20
- Le droit commercial comme on l’a déjà vu est la branche du droit privé
qui a le plus d’imbrication avec le droit économique puisque certains
tentent d’assimiler le droit économique au droit des affaires 20. Les
imbrications avec le droit public économique sont nombreuses :
réglementation des prix, de la concurrence, du crédit, des professions etc.
De plus beaucoup des agents économiques du droit économique public
sont des agents du droit commercial : par exemple, les entreprises
publiques (SEM, EPIC, SE) ;

- Le droit pénal intervient également. L’apparition d’un droit pénal

économique est la conséquence de l’interventionnisme économique. Le
droit pénal économique sanctionne les infractions économiques (lois
anti-trusts, abus de position dominante, délinquance financière…).
Toutefois, la procédure répressive fait le moins souvent appel à
l’intervention des autorités judiciaires. Le mode particulier de règlement
des litiges à la disposition de l’administration est la transaction qui
permet au délinquant d’éviter les poursuites pénales en acceptant de
transiger. C’est souvent la procédure utilisée en matière de contentieux
douanier, des prix ou des impôts.

Le droit administratif économique demeure la partie la plus importante

du droit public économique (dénotant l’origine réglementaire de
l’interventionnisme économique). Cette filiation apparaît dans les
caractères du droit public économique.

SECTION 3. LES CARACTÈRES DU DROIT PUBLIC

ÉCONOMIQUE

L’on s’est demandé si le droit public économique présente des

spécificités par rapport au droit public. La majorité de la doctrine
s’accorde pour parler d’originalité bien plus que de spécificité.
L’absence spécificité réside dans la forte unité entre le droit public
20
V. L. RAPP, P. TERNEYRE, M. GUIBAL, Droit public des affaires, 1997, (édit. 1999)

Page 21
économique et le droit administratif. Les traits d’originalité proviennent
de l’assouplissement des techniques du droit administratif.

§1 - L’UNITE DE BASE ENTRE LE DROIT ADMINISTRATIF ET LE

DROIT PUBLIC ECONOMIQUE OU L’ABSENCE DE SPECIFICITE.

Le droit public économique évolue dans le cadre des notions, des règles
et des théories du droit administratif. Selon M. Truchet, «on a quelque
mal à trouver des règles que le juge administratif n’appliquerait qu’en
matière économique21. En effet, certaines notions ou théories n’ont pas
une évolution différente de celles du droit administratif. Par exemple :
- La théorie du service public industriel et commercial aurait pu conduire
à des solutions spécifiques, mais le juge administratif a toujours reculé,
pour appliquer les règles classiques, soit en déclinant sa compétence
(gestion privée) soit en concluant à l’illégalité (détournement de pouvoir
du fait de la poursuite d’intérêts financiers ou privés) ;
- Le juge continue à ignorer la notion d’entreprise publique ;
- Il n’a pas non plus eu l’occasion de se prononcer sur la nature
juridique du plan.

Il en découle que ce sont les règles générales du droit public, notamment

du droit administratif, qui encadrent les relations entre les unités
économiques. Les éléments de spécificité sont rares : marchés de travaux
publics ; théorie de la concession de service public, marquée fortement
de préoccupations économiques en ce qu’elle vise à favoriser
l’adaptation des services publics ou concédés aux circonstances
économiques et à l’évolution technique (théorie de l’imprévision et
situation de force majeure) 22.
21
TRUCHET, op.cit. p. 1027.
22
Cf. sur la force majeure, C.E.Fr., 29 janvier 1909, Compagnie des messageries maritimes et autres,
Rec.120, D. 1910.3.89, concl. Tardieu, GAJA, 13e édition, n° 20 ; sur la théorie de la force majeure et celle de
l’imprévision, C.E.Fr. Ass. 9 décembre 1932, Compagnie des tramways de Cherbourg, Rec.1050, concl.
Josse, note P. Laroque, D. 1933.317, concl. Josse, note Peloux, RDP 1933.117, concl. Josse, note Jèze, GAJA
n°50 ; sur la théorie de l’imprévision, C.E.Fr. 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux,
GAJA n° 34, S. 1916.3.17, concl. Chardenet, note Hauriou, RDP 1916.206 et 388, concl. Chardenet, note
Jèze, D. 1916.3.35, concl. Chardenet ; CE.Ass 10 janvier 1964, Ministère de l’agriculture c. Simonnet, D.
1964, J, 414, note Touscoz ; S. 1964, J, 234, note Auby ; JCP 1964.II.13574, note Blaevoet ; RDP 1964,

Page 22
Cette unité de base entre le droit administratif et le droit public
économique est favorisée par l’absence d’une juridiction spéciale pour
appliquer le droit économique. C’est la juridiction administrative, c’est-
à-dire, depuis avril 2000 les tribunaux administratifs et le Conseil
d’Etat, qui connaissent du contentieux de l’administration économique.

L’absence de juridiction spéciale s’explique à son tour par le caractère

hétérogène du droit public économique qui, comme nous l’avons vu,
embrasse les aspects divers du droit public ou privé (droit des marchés,
des concessions, droit des entreprises publiques...).

Arrimé au droit administratif, le droit public économique influe sur

celui-ci en assouplissant certaines de ses règles.

§2 - L’ORIGINALITÉ DU DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE.

S’il n’est pas spécifique, le DPE présente des originalités par rapport au
droit administratif. Les éléments d’originalité du droit public
économique proviennent d’abord de l’originalité de la matière23 et,
ensuite, de l’originalité dans l’application des règles de droit.

1) L’originalité de la matière

Les faits économiques sont instables, parfois imprévisibles. Cette

instabilité des faits économiques affecte la stabilité des règles de droit et
la sécurité des situations juridiques. Par exemple, le gouvernant peut, en
matière de politique économique, s’engager dans une direction, puis
changer brusquement la réglementation ou les incitations
(réglementation des changes, incitation à l’équipement par des
allègements fiscaux, etc.) parce qu’un phénomène économique oblige à

p.182, concl. Braibant et p. 455, note Waline ; AJDA 1964, p.164.

23
V. TRUCHET op. cit. p. 1033

Page 23
changer de cap (catastrophe naturelle ayant des répercussions
économiques, évènements politiques tels que guerre et attentats
bouleversant les données économiques). Dans ces conditions, le juge ne
peut qu’éprouver des difficultés lorsqu’il entend exercer son contrôle sur
les motifs de fait de la décision administrative en matière économique. Il
paraît désarmé, même si par ailleurs il essaie de pousser son contrôle sur
l’exactitude matérielle des faits ou la qualification juridique.

De même l’assouplissement, en matière économique, de

l’opposition entre intérêt général et intérêt particulier conduit par
exemple au déclin du détournement de pouvoir.

Il résulte également des particularités de la matière, une singularité des

rapports des pouvoirs publics. Le domaine économique est le domaine de
prédilections du pouvoir réglementaire. La rareté des dispositions
législatives ou la souplesse des lois (lois de programme, loi
d’orientation) laisse au pouvoir réglementaire une compétence largement
discrétionnaire. Le juge se montre à son tour très souple, sans renoncer à
tout contrôle, en considérant qu’un moyen d’action conféré à
l’administration sur l’économie peut être utilisé à toutes fins d’intérêt
général et que l’administration peut chercher à atteindre l’intérêt général
par des moyens autres que ceux qui lui ont été autorisés 24. On est loin des
situations de compétence liées où le juge peut mieux exercer son
contrôle.

2) L’originalité dans l’application des règles de droit.

Compte tenu de l’originalité de la matière marquée par l’instabilité, le
juge tente de s’adapter, par le recours à des techniques originales ou par
un assouplissement des règles classiques.
24
C.E. Ass. 19 juin 1964, Société des pétroles Shell-Berre, Rec. 344, RDP 1964, p. 1019, concl. Questiaux,
AJ 1964.438, note de Laubadère. Dans cette décision, le C.E. a considéré que la loi conférait au gouvernement
« dans l’intérêt de la défense de l’économie nationale, un contrôle étroit sur l’activité des entreprises qui se
livrent à l’importation de produits pétroliers en France » et autorisait le gouvernement à soumettre à un régime
restrictif non seulement les opérations directes d’importation, mais aussi celles de distribution, notamment la
création ou l’extension de stations-service.

Page 24
 - a) L’originalité des techniques est marquée par l’infléchissement
de la rigidité des actes administratifs

Le critère organique de l’acte administratif s’assouplit avec

l’apparition de personnes privées chargées de missions de service public
d’intervention économique (tels que les comités d’organisation nés dans
les années 1940)25.

L’opposition entre contrat et acte unilatéral, sans s’effacer, perd de

son caractère radical avec l’introduction de dispositions de nature
réglementaire au sein de dispositifs ou de procédures conventionnelles
ou par l’utilisation de la voie de la négociation avec les partenaires de
l’administration, au lieu de l’usage du pouvoir de décision unilatérale.
Les contrats de concessions sont un exemple d’introduction de
dispositions réglementaires dans un contrat. Le contrat de programme ou
le contrat - plan illustre l’usage de la voie négociée pour réglementer une
matière.

Le critère de distinction entre contrat de droit public et contrat de droit

privé est également affecté par la collaboration de personnes privées à la
réalisation de fonctions économiques26.

Les distinctions entre acte réglementaire et acte individuel, décision

faisant grief et mesure d’ordre intérieure sont également remises en
cause avec, par exemple, l’apparition des directives. Le CE, qui se
refusait à les reconnaître en vertu du principe selon lequel
l’administration doit procéder à un examen particulier de chacun des cas
sur lesquels elle est appelée à se prononcer et du principe que le ministre
ne dispose pas d’un pouvoir réglementaire général en dehors d’une
25
Voy., arrêt Monpeurt, CE 31 Juillet 1942, GAJA, 13e édition, n°56 (comité d’organisation de l’industrie du
verre) ; arrêt Bouguen, CE 2 avril 1943, GAJA, 13e édition, n°57 (ordre des médecins, refus du maintien d’un
cabinet secondaire) ; arrêt Magnier, C.E. 13 janv. 1961 Rec. p. 33 ; arrêt époux Barbier, T.C. 15 janvier 1968,
GAJA n°103 (célibat des hôtesses de l’air).
26
C.E. 8 Juillet 1963, société entreprise Peyrot, GAJA, 13e édition, n°89 ; C.E. 30 mai 1975, Sté
d’approvisionnement de la région montpelliéraine, DS 1976, 3 A.D.J.A. 1975.345.

Page 25
disposition expresse ou du pouvoir d’organisation de ses services27, par
voie de directives, a dû admettre que l’autorité administrative pouvait
disposer d’un certain pouvoir d’orientation par voie de directive28.

-b) L’assouplissement des règles classiques va concerner les effets

des actes administratifs.

L’acte administratif a ordinairement un effet immédiat dès son entrée en

vigueur et sa violation est sanctionnée. Mais en matière
d’interventionnisme économique, les actes administratifs peuvent parfois
perdre de leur force contraignante et leur caractère certain. C’est le cas,
par exemple, lorsque l’administration préfère, pour des raisons de
souplesse, obtenir le consentement plutôt que d’user de la contrainte.

En ce qui concerne le caractère incertain des actes, les actes

prospectifs ou prévisionnels fournissent l’illustration de l’action de
l’administration visant à encadrer plus qu’à réglementer. Le plan, les
programmes d’actions, le CSLP (Cadre Stratégique de Lutte contre la
Pauvreté) ou la SCADD (Stratégie de Croissance Accélérée et de
Développement Durable), bien qu’ils contiennent des prescriptions, sont
plutôt indicatifs et prospectifs qu’impératifs. Les schémas directeurs
d’aménagement et d’urbanisme ont également un caractère prospectif, ce
qui limite les possibilités de recours contre ces actes. Le recours serait
possible contre l’administration, non contre les tiers.

27
Voy. C.E.Fr. sect. 23 mai 1969, Société « Distillerie Brabant et Cie », Rec.264, concl. Questiaux, D.
1970.770, note Fromont ; AJDA 1969.640, concl., note Tournié ; RDP 1969.1127, concl. (dénie au ministre
des finances le pouvoir de fixer les critères d’octroi des agréments fiscaux en l’absence d’une disposition qui
l’habilite à prendre un règlement) ; Voy. aussi C.E.Fr. sect. 7 février 1936, Jamart, GAJA, 13e édition, n° 52,
et CE fr. Ass. 29 janvier 1954, institution Notre Dame du Kreisker, GAJA, 13e édition, n° 76, sur les
circulaires réglementaires ou interprétatives.
28
C.E. 11 déc. 1970, Crédit foncier de France c/ demoiselle Gaupillat et dame Ader GAJA, 13e édition, n°92
(directive d’une commission nationale sur l’allocation d’aide à l’amélioration de l’habitat qui seront accordées
par des commissions départementales) ; CE 29 Juin 1973, Soc. Géa, Rec. 453, A.J.D.A. 1973, P. 587 chron.
Franc et Boyon et P. 589, note Vier ; D. 1974, p. 14 note Durupty. V. aussi, sur l’utilisation des directives
sous le CNR, BADO Laurent, La directive en droit burkinabè depuis la révolution du 3 août 1983, Revue des
institutions politiques et administratives du Sénégal (RIPAS), n° 23-24, janvier-décembre 1990, pp. 255 à
273.

Page 26
 A l’inverse, le juge administratif s’est efforcé dans certains cas à
maintenir les effets de l’acte administratif qui auraient été rendus caducs
par une évolution économique: la théorie de l’imprévision (29) permet
par exemple de maintenir en vigueur une concession de service public
dont l’équilibre initial est momentanément bouleversé par la conjoncture
économique.

29
Sur la thé orie de l’impré vision voyez C.E. 30 Mars 1916, Compagnie gé né rale d’é clairage de
Bordeaux, GAJA, 13e é dition, n°32 ; C.E. 9 Dé cembre 1932, Compagnie des Tramways de Cherbourg,
(GAJA n°50), Rec. 1050 ; D. 1933.3.17 ; RDP 1933.117 ; S.1933.3.9.

Page 27
 CHAPITRE II - L’HISTORIQUE DU DROIT PUBLIC
ÉCONOMIQUE

Le droit public économique, comme le droit économique d’une manière

générale, est né d’un changement de l’attitude de l’Etat vis-à-vis de
l’économie.

Pendant longtemps, l’Etat est resté- en Europe - un Etat gendarme c’est-

à-dire, un Etat cantonné dans les tâches de maintien de l’ordre public, de
la tranquillité et de la sécurité. Il n’assure que des fonctions de
souveraineté qui se résument essentiellement à la police, la justice, la
défense, la diplomatie. Les rares exceptions, en France, concernent la
monnaie et les manufactures de gobelin et de sèvres.

Vers le milieu du 19e siècle, s’amorce une évolution de l’attitude de

l’Etat à l’égard du domaine économique. Cette évolution provient de
plusieurs facteurs : la transformation progressive du capitalisme
concurrentiel en capitalisme monopoliste ; l’apparition de crises
économiques qui ont fait naître des doctrines interventionnistes ; la
montée des idées et des parties socialistes. Cette évolution aura ses
répercussions dans la doctrine juridique et la jurisprudence.

Sur le plan doctrinal, l’école de Bordeaux, animée par Duguit, Jèze,

Bonnard, Rolland, illustre bien cette évolution. Cette école va donner un
coup de pouce à l’interventionnisme, le légitimer en droit. Elle considère
que l’Etat ne doit pas se limiter à un rôle de gendarme. Sa mission est de
satisfaire les besoins de la collectivité, d’offrir des prestations au public.
L’Etat a une mission de service public. Tout service public devient dès
lors une activité menée en vue de satisfaire aux besoins d’intérêt général.
Ces auteurs considèrent le service public comme la base du droit
administratif. Pour Duguit, le droit administratif ; c’est le droit des
services publics ; Pour Jèze, L’Etat est une collection de services publics.

Page 28
Au niveau de la jurisprudence, la consécration de l’évolution du rôle de
l’Etat est venue des implications de l’arrêt Blanco 30 par lequel le tribunal
des conflits affirme la compétence des juridictions administratrices et la
spécificité de la responsabilité civile de l’Etat, au vu du caractère
d’intérêt général de son activité industrielle. Cet arrêt sera étendu par
l’arrêt Terrier qui accélère la construction du droit administratif autour
de la notion de service public31.

L’évolution des idées va être accélérée au début du 20e siècle par les
circonstances : la guerre de 1914-1918 et la crise économique vont
provoquer une action contre le libéralisme ; après la 1re guerre mondiale,
s’y ajoutent d’autres fondements à l’interventionnisme de l’Etat, la
reconstruction et la rationalité économique.

Il convient de dire quelques mots sur la période antérieure à la

première guerre mondiale, avant de présenter les grandes étapes de
l’interventionnisme étatique jusqu’à la deuxième guerre mondiale.

SECTION I - LA PÉRIODE ANTÉRIEURE À LA PREMIERE

GUERRE MONDIALE

Cette période est marquée par l’abstentionnisme de l’Etat libéral et par le

caractère très limité des procédés d’intervention de l’Etat dans
l’économie.

§1. L’ABSTENTIONNISME DE L’ETAT LIBÉRAL

Le libéralisme économique est une doctrine qui associe la liberté
individuelle à l’essor des sociétés. L’Etat est tenu de respecter les
30
T.C. 8 février 1873, GAJA n°1.
31
C.E. 6 février 1903, Rec.94, concl. Romieu, D. 1904.3.65, concl. Romieu ; S. 1903.3.25, concl. Romieu,
note Hauriou. Faits : chasseur de vipères qui s’était vu refusée la prime de destruction de vipères instituée par
le Département, pour raison d’épuisement des fonds. Le C.E. admet la compétence du juge administratif parce
que la décision d’allouer une prime par vipère tuée poursuit un but d’intérêt général. V. également, J.C.
RICCI, Mémento de la jurisprudence administrative, Hachette supérieur, 1995, p. 15.

Page 29
initiatives individuelles. Sous l’ancien régime, le principe était celui de
l’abstention de l’Etat et des collectivités locales. Selon les physiocrates
(partisans d’une doctrine du 18ème siècle, la physiocratie, qui faisait de
l’agriculture la principale source de richesse et qui prônaient la liberté du
commerce et de l’industrie) dont les principaux théoriciens étaient
Quesnay, Turgot, Mirabeau, Lamenais de la Rivière, Dupont de
Nemours... la formule était «laisser faire, laisser passer ». Il fallait
respecter les «lois naturelles » de l’économie et éviter toute
réglementation notamment en matière de commerce de grains.

Les interventions de l’Etat se limitaient à celles opérées dans un but de

police (vérification des poids et mesures, répression des fraudes) ou dans
un but de protection de l’économie nationale (douane). En France, l’Etat
avait toutefois quelques activités économiques comme la frappe de
monnaie et la gestion de manufactures. La conséquence de la liberté
reconnue aux individus et de l’abstentionnisme de l’Etat est l’essor du
droit privé au détriment du droit public. Le 19e siècle sera marqué par le
triomphe du droit privé dans le domaine économique et par la non-
intervention de l’Etat dans l’économie. Il en découle que les procédés
d’intervention de l’Etat étaient limités.

§2. LES PROCÉDÉS D’INTERVENTION ÉTATIQUE

L’Etat disposait de deux voies d’intervention :

- la fourniture de prestation
- la discipline des activités privées.

A - La fourniture de prestation

Dans ce domaine, l’Etat libéral joue un rôle secondaire car son activité
est tournée vers le service public d’autorité, telle que la police. Les
procédés dont disposaient les collectivités publiques amenées à gérer une

Page 30
activité économique se résumaient à la régie et à la concession de service
public.

La régie est un mode de gestion directe par la collectivité publique. Elle

apparaît comme une survivance des manufactures de l’ancien régime.
L’Etat a recours à ce système à titre exceptionnel.

La concession, sous le régime du libéralisme, constitue le mode normal

de gestion des services publics industriels. L’Etat abandonne à un
particulier la gestion d’une activité économique d’intérêt général,
moyennant un contrôle. Le particulier gère le service à ses risques et
périls. Toutefois, si le contrat lui impose des obligations, il a droit à
l’équilibre financier et la jurisprudence prend cette nécessité en compte
par les théories de l’imprévision32et du fait du prince33.

B - La discipline des activités privées

La règle de l’abstentionnisme sera sérieusement ébranlée entre les deux

guerres mondiales et l’Etat interviendra souvent soit pour réglementer les
activités économiques soit pour prendre en charge la gestion de services
publics industriels et commerciaux.

SECTION II : LES REACTIONS CONTRE L’EXCES DE

LIBERALISME DANS L’ENTRE-DEUX-GUERRES

Trois étapes marqueront la fin du libéralisme triomphant en France et en

Europe :
- la 1ère guerre mondiale ;
- la crise économique de 1929 ; et
- l’avènement du Front Populaire en 1936 en France.

32
C.E. 30 mars 1916, compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, précité ; C.E. 19 février 1992, S.A.
Dragages et travaux, D.1992, SC, p.411,obs.Terneyre.
33
C.E. 22 décembre 1905 Bardy Rec. 1019.

Page 31
 §1. L’ÉCONOMIE DE GUERRE DE 1914-1918

La désorganisation de l’économie pendant la guerre de 1914-1918 va

entraîner la nécessité de l’intervention de l’Etat non seulement pour
orienter l’économie mais aussi pour entreprendre des activités
économiques.

Les problèmes de ravitaillement, de transports et de distribution, vont

montrer l’impossibilité d’appliquer la doctrine du «laisser faire, laisser
passer ». L’Etat va intervenir dans l’économie aux moyens de taxations
et de rationnement et même de la création de services spécialisés qui
vont se substituer à l’initiation privée défaillante. A la fin de la guerre
ces entreprises publiques, loin de disparaître, vont s’accroître surtout
dans les domaines des chemins de fer et des mines (mines de potasses).
La guerre a ainsi marqué la fin de l’Etat gendarme et l’avènement de
l’Etat providence chargé de pourvoir à divers besoins des citoyens au
côté du secteur privé. Par ailleurs, le triomphe de la révolution de 1917
dans l’ex. URSS marquera le début du renversement total de la démarche
dans certains pays qui prôneront l’initiative de l’Etat et la limitation ou la
prohibition de la liberté d’initiative individuelle.

§2 - LA CRISE ÉCONOMIQUE DE 1929

La crise de 1929 sera un grand facteur de l’interventionnisme

économique. Elle sera à l’origine de la naissance du dirigisme
économique dans les pays occidentaux.

A partir de 1931, l’Etat prend en main le contrôle des importations par

une politique de contingentement c’est-à-dire des autorisations
quantitatives d’importation. Il intervient en matière agricole, notamment
en matière viticole, pour accorder des primes ou interdire des plantations
nouvelles.

Page 32
Ce mouvement de dirigisme sera pratiquement prolongé et soutenu par
les signes précurseurs de la 2e guerre mondiale. La situation de tension
internationale amènera des pays à se doter de législation particulière
d’organisation de la nation en temps de guerre prévoyant la possibilité de
réglementer les importations et les exportations, la possibilité de
rationner ou de réquisitionner des produits etc....

§3: L’AVENEMENT DU FRONT POPULAIRE EN FRANCE

L’accession du Front Populaire au pouvoir en France en 1936 aura

également une influence importante dans l’interventionnisme étatique.
Ce gouvernement de gauche conduit par les socialistes va, pendant son
bref passage au pouvoir (1936-1939) prendre des mesures qui laisseront
des empreintes profondes sur l’économie et la législation sociale en
France.

Il nationalise : Les transports ferroviaires avec la création de la SNCF ;

des sociétés de fabrique et de commerce des armes et de matériels
aéronautiques.

Il crée de nombreux EPIC sous la dénomination d’office (office du

Niger, office du tourisme, du blé etc.). Des sociétés d’économie mixte
font leur apparition (Air France). Ces procédés seront utilisés après la
libération.

SECTION III - L’INTERVENTIONNISME DEPUIS LA SECONDE

GUERRE MONDIALE

A partir de la seconde guerre mondiale vont s’intensifier l’intervention

étatique et s’accroître les procédés d’intervention. Le Burkina Faso
héritera de cette idéologie interventionniste datant de la période
coloniale.

Page 33
§1. LES FONDEMENTS DE L’INTERVENTIONNISTE D’APRES
GUERRE EN EUROPE OCCIDENTALE

La guerre intensifiera l’interventionnisme étatique comme on l’a vu,

sous l’effet des lois préparatoires à la guerre (Loi de juillet 1938) mais
surtout sous l’effet de l’occupation allemande et de l’orientation
politique du régime du vichy. Mais si le dirigisme provient des effets de
la guerre pour partie, il tient, pour une autre partie, à la recherche d’une
rationalité économique.

A- Le dirigisme de guerre et les nécessités de la reconstruction

1) La guerre provoquera l’adoption de mesures interventionnistes prises

par décrets-lois en vertu d’une loi d’habitation de 1939. Ces décrets-lois
prévoient :
- le contrôle des changes ;
- le contrôle du commerce extérieur ;
- le contrôle de la création d’entreprise ;
- le blocage des prix et des salaires.

Les exigences de l’occupant allemand (notamment les prélèvements), la

pénurie, l’idéologie corporatiste du régime de Vichy, amplifient
l’interventionnisme.

2) Le régime de Vichy crée des institutions professionnelles dotées de

pouvoirs économiques, et sociaux et même politiques : les fameux
comités d’organisations créés par la loi du 16 août 1940 et composés de
membres de la profession. Ces comités sont chargés de diriger la
profession et sont dotés de prérogatives de puissance publique assorties
de sanctions (répartition autoritaire, collectes des produits agricoles,
taxation des prix etc.).

Page 34
L’économie de guerre va donc provoquer une première extension du
champ d’application de la compétence étatique en matière économique
avec les mécanismes de rationnement, le recours à des groupements
professionnels (ordres des avocats, des architectes, des médecins...).

3) La libération va marquer une autre étape de l’interventionnisme

particulièrement importante, d’abord par l’ampleur des nationalisations
motivées par des raisons politiques (sanction) ou stratégiques. Ainsi
furent nationalisées entre 1944 et 1946 : les houillères du Nord, les
usines Renault (16 janvier 1945), la société Gnome et Rhône qui
deviendra la SNECMA (Société d’étude et de construction de moteurs
d’aviation), les transports aériens, de grands établissements financiers
(Banque de France, Crédit Lyonnais, etc.) Les principales compagnies
d’assurance, électricité de France (EDF, Loi du 8 avril 1946).

Ensuite apparaît aussi à cette époque, la planification économique

comme moyen de faire face aux nécessités de la reconstruction. Le 1er
plan dit «Plan Monnet » est adopté par décret du 16 janvier 1947 et
baptisé plan de modernisation et d’équipement.

Le champ des compétences d’intervention en matière économique

s’étend à de nouveaux secteurs: le crédit, la construction, la réforme
industrielle, l’aménagement du territoire.

B : La recherche de la rationalité économique

L’interventionnisme de l’Etat s’appuie sur un autre fondement, celui de

la rationalité. La planification illustre bien cette recherche de la
rationalité comme raison de l’interventionnisme. Mais d’une manière
générale, l’Etat est devenu le régent de l’économie libérale : il
réglemente, interdit, octroie des subventions unilatérales. En somme, il
oriente l’économie. Mais à côté de cette méthode dite d’orientation
apparaissent d’autres méthodes liées à la concertation ou à la

Page 35
contractualisation. L’administration utilise de préférence le procédé des
incitations qui ont la particularité d’être sélectives et personnalisés. Le
contrat prend place à côté de la prescription unilatérale.

Bien après la deuxième guerre mondiale, d’autres circonstances

vont entraîner un regain d’interventionnisme :
- Le choc pétrolier de 1973 causé par une importante hausse des
prix du pétrole décidée par les pays producteurs et la crise économique
qui en a résulté34 va entraîner un interventionnisme mêlant libéralisme et
dirigisme. Apparaît ainsi une politique de contrôle de la concentration
économique et de répression des ententes qui se substitue au contrôle des
prix ;
- Une raison conjoncturelle, l’avènement des socialistes au
pouvoir en 1981 va accentuer l’emprise de l’Etat par d’autres
nationalisations. Mais avec le retour au pouvoir en 1986 de la droite
française (RPR-UDF) on assistera plutôt à un regain de libéralisme, avec
la «déréglementation », la « dénationalisation» ou la «désétatisation» ou
privatisation. Le retour de la gauche plurielle en 1997 ne remettra plus en
cause la tendance au désengagement de l’Etat des activités
économiques ;
- La prise de conscience des problèmes d’environnement va
occasionner également une réglementation qui touche au domaine
économique par des interdictions et des prescriptions ;
- Pour des exemples plus récents, le krach de l’immobilier aux
Etats Unis en 2007-2008, la crise des « subprimes » ou crise des marchés
financiers débutée par la banqueroute de la Banque d’affaires LEHMAN
Brothers en septembre 2008, ont conduit les Etats Unis à adopter un plan
de sauvetage des sociétés financières dit « plan Paulson ».35
§ 2 - L’INTERVENTIONNISME AU BURKINA FASO
34
Il est assez instructif de comparer la hausse du prix du pétrole de 1973 qui a créé un choc et les hausses
plus importantes du prix du pétrole des années 2007-2008 provoquées par les spéculateurs occidentaux qui ont
acquis la main mise sur ce marché. Ces hausses loin de provoquer un choc ont été quasiment justifiées par la
nécessité de mettre un terme au carburant moins chère.

35
Voir, wikipédia.org/krach#Bulle_puis_krach

Page 36
L’interventionnisme économique au Burkina Faso date de la période
coloniale parce que la France a appliqué cette politique dans ses
colonies. Il connaîtra un certain essor après l’accès des colonies à
l’indépendance.

A - Pendant la période coloniale

Pendant la période coloniale, dans sa stratégie de mise en valeur

économique des colonies, la France s’efforcera de mettre en place les
infrastructures nécessaires à l’exploitation des ressources minières et
agricoles par le secteur privé. A cette fin, elle aura recours à la
collaboration volontaire ou forcée des populations autochtones. Le
secteur des transports fut privilégié avec la réalisation partielle des
chemins de fer Abidjan-Niger et Dakar-Niger qui, malgré leurs
dénominations, ne furent pas prolongés jusqu’au Niger.

Le secteur privé est chargé de rentabiliser les investissements grâce à un

régime de concession accordée aux compagnies coloniales.

Des programmes de mises en valeur des colonies ainsi que des plans
d’équipement et de développement furent élaborée (ex. Loi Albert
Sarrault de 1921 portant fixation d’un programme général de mise en
valeur). Ces plans et programmes furent accompagnés d’une activité
réglementaire soit par extension de la réglementation applicable en
métropole aux colonies, soit par l’adoption d’une réglementation propre
aux colonies ou à chaque colonie. On peut citer parmi ces textes à visée
économique :

- Une loi de 1900 imposant aux colonies de vivre sur leurs propres
ressources. Cette loi visait plutôt à dégager la France de tout devoir de
soutien économique ;
- Une loi du 31décembre 1953 relative aux comptes spéciaux du trésor ;

Page 37
- Une loi-cadre du 23 juin 1956 (et ses décrets d’application), dite loi-
cadre DEFERRE, qui habilitait le gouvernement à prendre les mesures
nécessaires à favoriser le développement économique et social et
l’élévation du niveau des colonies. Cette dernière loi préfigure l’Etat
interventionniste post-colonial.

B - L’interventionnisme après l’indépendance

Le premier régime politique (de 1960 à janvier 1966, sous Maurice

Yaméogo) a été d’inspiration très libérale en matière économique. Le
développement économique est laissé à l’initiative privée, mis à part les
structures héritées à l’indépendance telles que les Caisses de
prévoyances qui deviendront les Coopératives Centrales de
Consommation de Haute-Volta (CCCHV) puis Faso Yaar (aujourd’hui
dissoute pour faillite). Toutefois, l’idée de l’intervention dirigiste de
l’Etat n’était pas absente puisqu’un Conseil supérieur de la planification
avait été créé par décret du 17 décembre 1965, soit quelques jours avant
la chute du régime.36

Le deuxième régime qui était un régime militaire issu du soulèvement

populaire du 3 janvier 1966, marquera le début d’un interventionnisme
très actif. Issu d’une crise budgétaire qui a entraîné la chute de son
prédécesseur, le souci du 1er gouvernement militaire (dirigé par le
colonel Sangoulé LAMIZANA) a été l’assainissement financier et la
relance économique. Ainsi fut adopté dès 1967 un premier plan (1967-
70).

Un plan intérimaire fut adopté pour 1970-71. Le deuxième plan fut un

plan quinquennal (1972-1976). Depuis 1967, l’Etat intervient pour
orienter ou inciter les agents économiques par des textes réglementant

36
V. décret n° 476 du 17 décembre 1965 portant création d’un conseil supérieur de planification, J.O.RHV n°
54 du 23 décembre 1965, p. 674.

Page 38
les activités économiques (prix), par des mesures fiscales ou des codes
d’investissement plus ou moins attrayant37.
L’avènement du gouvernement révolutionnaire d’août 1983 marquera
aussi une extension de l’interventionnisme par la revalorisation du rôle
de l’Etat en matière économique: nouvelle réglementation sur les
entreprises publiques, tentative de nationaliser certaines entreprises
(allumettes).

Le coup d’Etat du 15 octobre 1987 marquera une décélération

progressive vers le libéralisme. Le retour au libéralisme sera consacré sur
le plan économique par la signature d’un programme d’ajustement
structurel en 1990 avec les institutions de Bretton Woods et sur le plan
politique par l’adoption de la constitution du 2 juin 1991.

37
Sur les investissements, v. Loi du 2/02/1960 ; Loi du 22/06/62 ; Ordonnance du 31/12/1970 ; Ordonnance
du 3/03/1978 (code investissement) ; Ordonnance 27/10/1983 (sur le commerce...) ; Loi 62-95 ADP du 14
décembre 1995 portant code des investissements au Burkina Faso, JOBF du 25 janvier 1996, p.17 ; Loi 15-97
AN du 17 avril 1997 portant modification de la loi 62-95 du 14 déc. 1995 portant code des investissements,
JOBF du 8 mai 1997, p.1101 : Décret 2000-99 du 23 mars 2000 fixant les conditions d’application de la loi
62-95 ADP du 14 déc.1995, J.O.BF du 6 avril 2000, p. 3480.

Page 39
 TITRE II :

LES SOURCES ET LES PRINCIPES

DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

Après le préliminaire introductif sur la notion et l’historique du droit

public économique, il convient d’avant d’en arriver à l’étude du contenu
des règles applications dans les différentes situations, de s’interroger
d’une part sur l’origine formelle de ces règles c’est-à-dire les sources et,
d’autre part, sur les normes essentielles à partir desquelles ces règles sont
établies, c’est-à-dire leurs principes fondamentaux ou principes
directeurs. Ces deux points feront l’objet des chapitres suivants :
- Chapitres I - Les sources du droit public économique.
- Chapitre II - Les principes directeurs du droit public économique.

Page 40
 CHAPITRE I : LES SOURCES DU DROIT PUBLIC
ÉCONOMIQUE

Les sources du droit public économique ne sont pas différentes de celles

du droit public général. Elles répondent à la même hiérarchie verticale
des normes. On distingue classiquement les sources internes des sources
internationales ou externes. En Droit public économique, il faut
souligner l’importance des sources externes. Cette importance tient à
deux faits : d’une part le marché est devenu mondial et les pays sous-
développés sont, peut-être plus que les autres, soumis aux lois écrites et
non écrites de ce marché ; d’autre part, le Burkina Faso est enserré dans
des réseaux d’accords bilatéraux et surtout multilatéraux qui
conditionnent l’action économique de l’Etat. Toutefois, les sources
internes conservent le premier rang selon les principes traditionnels de
l’analyse juridique.

SECTION I - LES SOURCES INTERNES

Les sources38 internes du droit public économique s’établissent

qualitativement selon la hiérarchie des sources écrites (Constitution,
Lois, règlements, jurisprudences). Mais du point de vue quantitatif, les
règlements prédominent. La jurisprudence et les principes généraux du
droit éclairent, précisent ou suppléent la constitution, la loi et les
règlements. Pour cette raison nous n’y consacrerons pas un
développement particulier, d’autant plus que les PGD seront abordés
dans le 2ème chapitre relatif aux principes directeurs.

§1. LA CONSTITUTION
Les textes constitutionnels contiennent peu de dispositions intéressant le
droit économique. Mais leur importance découle du fait que la

38
« Une source du droit peut être définie comme un procédé par lequel s’élaborent les règles de droit : c’est
un procédé qui permet de « forger » le droit et d’en fixer le contenu ». André Tremblay, Droit constitutionnel,
principes, éditions Thémis, Montréal, 1993, p. 5.

Page 41
constitution indique le système économique et le modèle social que le
peuple a adopté ou vers lesquels il aspire. Le modèle social retenu peut
être dégagé du texte même de la constitution et/ou des textes auxquels le
préambule de la constitution renvoie.
Instruit de l’expérience négative du constituant français qui n’a
pas affirmé la valeur constitutionnelle du préambule dans la constitution
de 1958 (cette valeur constitutionnelle a été affirmée pour la première
fois par le conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1971 sur
la liberté d’association), le constituant burkinabè a explicitement indiqué
que le préambule fait partie intégrante de la constitution. Ceci donne plus
de force à la valeur de droit positif des textes de renvoi.

1) Les textes auxquels la constitution renvoie

La meilleure illustration de l’importance des textes auxquels renvoie le

préambule de la constitution est donnée par le cas français. Le
préambule de la constitution de 1958 prend en compte le préambule de la
constitution de 1946, faisant ainsi survivre une partie d’un texte mort, et
la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Dans
l’examen de la constitutionnalité des lois, le conseil constitutionnel
français va s’appuyer sur les principes qu’il dégage du préambule de la
constitution de 1946 et de la déclaration de 1789. Ces deux textes ont des
incidences sur le droit économique.

La déclaration de 1789 par exemple contient des dispositions dont le

conseil constitutionnel français tire le véritable fondement du système
économique libéral français dans sa décision du 16 janvier 1982 relative
aux nationalisations39 :

39
C. const.fr 16 janvier 1982 et 11 février 1982, Loi de nationalisation, Les grandes décisions du Conseil
constitutionnel (GDCC), 8e édit. N° 31 ; Pouvoirs 1982, n° 21, p. 191 ; RDP 1982, p. 377, note L. Favoreu ;
JCP 1982. II. 19788, note Nguyen Quoc Vinh et Franck (c.) ; D. 1983, I, p. 169, et chron. p. 79 ; J. Rivero,
« Ni lu, ni compris », AJDA 1982, p. 209 ; R. Savy, « La constitution des juges », D. 1983, chron. p. 105.

Page 42
- L’article 2 de la déclaration range le droit de propriété parmi les droits
naturels et imprescriptibles de l’homme ;

- L’article 17 confirme et nuance à la fois l’article 2 en permettant

l’expropriation sous les conditions de nécessité publique évidente, de
constatation légale, de juste et préalable indemnité.
Il en résulte, selon le conseil constitutionnel français, que le législateur
doit respecter l’esprit du système économique libéral tant que la
constitution n’a pas été changée. Il ne peut nationaliser sans une
indemnisation préalable et juste.

D’autres principes contenus dans la déclaration de 1789 sont souvent

invoqués par les juridictions telles que le principe d’égalité en général
(art. 1 et 6) ou le principe d’égalité devant l’impôt (art. 13 et 14).

Le préambule de la constitution de 1946 présente l’intérêt de proclamer

des principes nouveaux appelés droits économiques et sociaux (droit de
grève, droit au travail, droit de participer à la gestion des entreprises,
nationalisation), qui complètent la déclaration de 1789.

Pour ce qui concerne le Burkina Faso, le préambule de la constitution de

1991 renvoie d’une part à la charte africaine des droits de l’homme et
des peuples de 1981 et, d’autre part, à la déclaration universelle des
droits de l’homme de 1948 et aux instruments internationaux traitant des
problèmes économiques, politiques, sociaux et culturels (ex. Pacte
international des Nations Unies de 1966 relatif aux droits civils et
politiques, Pacte international des Nations Unies de 1966 relatif aux
droits économiques, sociaux et culturels). Il s’agit de renvoi à des
sources internationales qui devraient guider l’interprétation de la
constitutionnalité des lois en matière économique, en plus des
dispositions contenues dans le corps de la constitution.

Page 43
 2) Les dispositions contenues dans le corps de la constitution

Les dispositions relatives au droit public économique sont peu

nombreuses. Il s’agit essentiellement : du chapitre 3 du titre 1 (articles 14
à 17) relatif aux droits et devoirs économiques ; dans une moindre
mesure du chapitre 4 du titre 1 relatif aux droits et devoirs sociaux et
culturels ; des articles 101 et 108 (titre VI) relatifs respectivement au
domaine de la loi et au domaine du règlement ; du titre X (articles 141 et
142) relatif au C.E.S. et aux organes de contrôle40.

S’agissant du titre 1, chapitre 3, l’article 15 en est la principale

disposition. Il garantit le droit de propriété et prévoit les conditions
restrictives dans lesquelles il peut y être porté atteinte : « il ne peut y être
porté atteinte que dans les cas de nécessité publique constatée dans les
formes légales. Nul ne saurait être privé de sa jouissance si ce n’est pour
cause d’utilité publique et sous la condition d’une juste indemnisation
fixée conformément à la loi. Cette indemnisation doit être préalable à
l’expropriation sauf cas de force majeure. L’article 16 garantie la liberté
d’entreprise «dans le cadre des lois et règlements en vigueur». L’article
14 énonce de manière ambiguë que «les richesses et les ressources
naturelles appartiennent au peuple. Elles sont utilisées pour
l’amélioration de ses conditions de vie ». Cette disposition peut être
considérée comme tirant sa source d’inspiration (ou comme une
ratification) de la nationalisation du sol et de la définition large du
domaine foncier national par les textes pris sous le Conseil national de la
révolution portant réorganisation agraire et foncière (ord. N°84-050 du 4
août 1984 et décret n° 85-404 du 4 août 1985, aujourd’hui loi 14-96
ADP du 23 mai 1996 et décret d’application n° 97-54 du 6 février 1997).
Elle peut donner lieu à une interprétation libérale (restrictive dans les
effets à donner au texte) ou non libérale (extensive) qui ouvrirait la porte
à des restrictions à la libre entreprise.
40
Le titre X était intitulé « Des organes de contrôle, instances et organes consultatifs ». Après la révision
constitutionnelle du 11 avril 2000, il est intitulé « Du conseil Economique et Social et des organes de
contrôle ».

Page 44
Les dispositions du titre I, chapitre 4 relatifs aux droits sociaux et
culturels, sans porter sur l’économie, ont une incidence directe sur le
droit public économique. L’article 18 reconnaît comme droits sociaux :
l’éducation, le travail, le logement, la santé, l’assistance aux personnes
âgées ou handicapées, etc. Les articles 19 et 22 proclament
respectivement le «droit au travail», égal pour tous, et le droit de grève.
L’article 29 dispose que « le droit à un environnement sain est
reconnu… ».

Le titre X, qui a été remanié par la loi n° 3-2000 du 11 avril 2000 portant
révision de la constitution, a aussi une importance certaine en droit
économique parce qu’il établit, comme l’article 101 et son pendant
l’article 108, une règle de répartition de compétence, et définit également
la procédure en matière d’élaboration des réglementations économiques.

L’article 141 institue un organe consultatif dénommé Conseil

économique et social, qui n’était qu’indirectement visé par la première
version de la constitution. L’article 142 prévoit que la création (alinéa 1),
la composition, les attributions et le fonctionnement (alinéa 2) des
organes de contrôle, des instances et organes consultatifs sont du ressort
de la loi41.

La compétence des organes visés par l’article 142 recouvre les questions
à caractère économique, social et culturel d’intérêt national (al. 2).
L’article141 donne maintenant un fondement pleinement constitutionnel
au Conseil économique et social, qui « est chargé de donner son avis sur
les questions à caractère économique et social portée à son examen… »
par l’exécutif.

41
Lors de leurs assises parlementaires tenues à Banfora en avril 1995, les députés du parti majoritaire
l’ODP/MT ont sur ce point critiqué la création d’instances consultatives nationales par voie réglementaire.
S’il est vrai que l’art. 142 vise la création d’organes consultatifs permanents, cette critique n’était pas
totalement fondée car il s’agissait plutôt d’instances consultatives ad hoc. Toutefois, la création de telles
instances aboutit à occulter le rôle des organes consultatifs visés par la constitution et devant être créés par la
loi.

Page 45
Le titre X fixe aussi l’esprit de la procédure à suivre en matière de
réglementation économique, car c’est en ce domaine que la consultation
des partenaires (organisations professionnelles, collectivités locales)
s’impose le plus pour tenter de prévenir les effets pervers des textes.

§2. LES LOIS

Les textes législatifs, en matière économique sont quantitativement

faibles. Ce fait tient à des raisons à la fois politiques et techniques42.

Du point de vue technique, certaines mesures d’intervention économique

exigent une célérité de décision, de fréquentes modifications pour
s’adapter à la conjoncture ou aux effets négatifs et, parfois, le secret pour
déjouer les réactions d’anticipation en vue de profiter ou d’échapper aux
effets des décisions prises. Ces réactions peuvent très souvent faire
produire aux textes des effets contraires43.

Du point de vue politique, on fait valoir que nombre de mesures

économiques sont des mesures impopulaires dont les parlementaires
craignent d’en assurer la responsabilité devant l’opinion. Cet argument
n’est pas tendre pour le parlementarisme, mais il reflète une réalité
surtout lorsque l’on a à faire à une majorité de coalition au parlement. En
sens contraire, le gouvernement burkinabè a parfois soumis des mesures
douloureuses au parlement pour bénéficier du poids de la décision
législative alors qu’il n’était pas obligé d’emprunter cette procédure (ex.
la dissolution de l’OFNACER suivie d’une création de la SONAGESS).

Ces deux raisons techniques et politiques ont été à l’origine de la

prolifération des décrets-lois en France avant 1958 et de la délimitation
des domaines de la loi et du règlement par l’article 34 de la constitution

42
Voy. Linotte et autres, op. cit., p.98.
43
Par exemple, les controverses sur la dévaluation auraient entraîné des transferts massifs de devises qui ont
été rapatriées après la dévaluation en 1994.

Page 46
française de 1958. Cette technique a été régulièrement reprise par les
constitutions burkinabè.

L’article 34 de la constitution française, de laquelle s’inspire l’article 101

de la constitution burkinabè, n’a pas fait disparaître la pratique des
habilitations législatives. L’article 107 de la constitution burkinabè
prévoit que «le gouvernement peut, pour l’exécution de ses programmes,
demander à l’assemblée l’autorisation de prendre par ordonnances,
pendant un délai limité, les mesures qui sont normalement du domaine
de la loi ». Cet article trouve son domaine de prédilection dans les
matières économiques.

Succinctement, les interventions en matière économique du législateur se

limitent aux domaines suivants :

Le législateur, selon l’article 101al.1 de la constitution burkinabè, fixe

les règles concernant l’exercice des libertés publiques (qui ont une
incidence sur la liberté du commerce) ; l’assiette, le taux et les modalités
de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d’émission
de la monnaie ; les nationalisations d’entreprises et les transferts de
propriété d’entreprise du secteur public au secteur privé ; la création de
catégories d’établissements publics ;

Il détermine, selon l’alinéa 2, les principes fondamentaux de la

protection et de la promotion de l’environnement (cela peut se traduire
par des restrictions ou des réglementations de l’exercice d’activités
économiques) ; de l’élaboration, de l’exécution et du suivi des plans et
programmes nationaux de développement ; de l’organisation générale de
l’administration (qui comprend les administrations économiques) ; du
régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et
commerciales ; du droit du travail, du droit syndical et des institutions
sociales (les incidences économiques y sont nombreuses) ; de
l’aliénation et de la gestion du domaine de l’Etat ; de la mutualité et de

Page 47
l’épargne ; de l’organisation de la production ; du régime des transports
et des communications.

A ces dispositions de l’article 101, il faut ajouter celle de l’article 102

qui concerne le pouvoir du parlement d’adopter le budget par la loi de
finances.

Il s’agit là de l’énumération des matières qui sont en prise directe avec le

droit public économique. Dans beaucoup de cas, le législateur se limite à
des textes d’orientations, qui laissent une large place à l’action du
pouvoir réglementaire (exemple : cadre stratégique de promotion de
l’emploi, loi d’orientation ou de programmation de mise en œuvre etc.).

§3. LES RÈGLEMENTS ET AUTRES SOURCES

ADMINISTRATIVES

Les règlements et autres sources administratives (actes particuliers,

décisions individuelles, avis, communiqués, directives, contrats et
conventions) prédominent en droit public économique. Ce fait tient à
l’extension du pouvoir réglementaire autonome ou dérivé, aux fréquents
recours à la délégation législative, mais aussi aux particularités des
techniques d’intervention économique (délégation du pouvoir de
décision au profit d’organismes privés ou innommés,
contractualisation...).

Le pouvoir réglementaire général est exercé par le président du Faso et le

Premier ministre44. Les ministres qui ne disposent pas d’un pouvoir
réglementaire général, peuvent recevoir des pouvoirs réglementaires
spéciaux. C’est le cas du ministre chargé de l’économie ou du ministre
chargé du commerce, en matière de réglementation des prix, de la
concurrence et de la consommation. En dehors d’une habilitation
particulière par la loi ou par un décret et en dehors de l’organisation de
44
Cf. articles 13 et 21 de la constitution française et articles 36 et 63 de la constitution burkinabè.

Page 48
son service, le conseil d’Etat français avait dénié au ministre un pouvoir
réglementaire autonome s’exerçant par arrêté ou par circulaire 45. Mais
par la suite, le C.E., dans l’arrêt Crédit foncier de France, a trouvé un
compromis en acceptant la validité des directives définissant des
orientations générales46. Dans le cas soumis au C.E. un décret prévoyait
que l’emploi des disponibilités du Fonds national d’amélioration de
l’habitat serait effectué par une commission nationale et des
commissions départementales. Un règlement général du ministre de la
construction devait déterminer les conditions d’attribution des fonds. Ce
règlement général fut pris par arrêté qui précisait qu’il appartenait à
chaque commission départementale d’apprécier le degré d’utilité des
travaux «suivant les directives et sous le contrôle de la commission
nationale».

En application de l’une de ses propres directives, la commission

nationale n’accorda pas une subvention à la demoiselle Gaupillat et à
dame Ader. Elles déférèrent ce refus au tribunal administratif de Paris
qui annula la directive car elle crée une condition plus rigoureuse. Le
crédit foncier fit appel devant le C.E., qui valida la directive47.

D’une manière générale, l’exécutif intervient en matière économique par

les règlements d’exécution des lois, par des règlements autonomes pris
en vertu de l’article 108 ou sur habilitation législative en vertu de
l’article 107 de la constitution.

En dehors de l’usage du pouvoir réglementaire, l’administration utilise

d’autres techniques d’interventionnisme qui sont des sources du droit

45
CE. 23 mai 1969, Société distillerie Brabant, RDP 1969, 1127 concl. Mme Questiaux, DS. 1970, p. 762,
note Fromont.
46
C.E. 11 décembre 1970, crédit foncier de France, GAJA, 13e édition, n°92 ; D. 1971, p. 674, note
Loschalk, JCP 1972 II. 17232, note Fromont, RDP 1971. 1224 note Waline ; A.J. 1971. 196 chr. A.T.

47
Voy. également : C. Wiener, Recherche sur le pouvoir réglementaire des ministres, LGDJ 1970 ; B.
Cubertafond, l’importance de la loi en droit public économique, AJDA 1977, p. 465 ; M. Debène, les
principes particulièrement nécessaires à notre temps, AJDA 1978, p.531.

Page 49
public économique : délégation de ses pouvoirs à des organismes privés
tels que les ordres professionnels48, passation de marchés publics ou de
contrats souscrits dans un but d’intervention économique telles que les
contrats de réorientations de productions passés entre le FORMA (Fonds
d’orientation et de régulation des marchés agricoles, qualifié d’EPIC par
le décret de création et requalifié d’EPA par le tribunal de conflits) et les
exploitants agricoles49.

SECTION II - LES SOURCES EXTERNES50

La législation et la réglementation économique du Burkina Faso sont

soumises à l’influence du droit international économique de deux
manières :

- par le droit international économique général

- et par le droit régional communautaire africain.

§1. L’INFLUENCE DU DROIT INTERNATIONAL

ÉCONOMIQUE GÉNÉRAL

«Le droit international économique est cette branche du droit

international qui réglemente, d’une part, l’installation sur le territoire des
Etats des divers facteurs de production (personnes et capitaux) en
provenance de l’étranger et, d’autre part, les transactions internationales
portant sur les biens, les services et les capitaux »51.

48
Voy. J.M. Auby, le pouvoir réglementaire des ordres professionnels, JCP 1973, I, 2545 ; C.E. 27 nov. 1970,
Agence maritime Marseille Frêt, D.S. 1971, 344, note Pacteau, JCP 1971, IV, 16756 note F. Moderne... ;
49
T.C.24 juin1968, Société d’approvisionnements alimentaires et Sociétés « distilleries bretonnes », Rec.801,
concl. Gégout ; D.1969, 116, note Chevallier ; J.C.P.1969, 15764, concl.Gégout, note Dufau ;
50
Bibliographie : D. CARREAU, P. JULLIARD, Th. FLORY, Droit international économique, LGDJ 3e
édit.1990; J. FONTANEL, Organisations économiques internationales, 2e édit. Masson 1995 ; Colloque
SFDI, Aspects du droit international économique, Paris, Pedone, 1967 ; Guy FEUER et Hervé CASSAN,
Droit international du développement, Précis Dalloz, 2e édit., 1991 ; Etienne CEREXHE et Louis le HARDY
de BEAULIEU, Introduction à l’Union économique Ouest africaine, De Boeck et Larcier, 1997.
51
CARREAU, JUILLIARD et FLORY, op. cit., p.11.

Page 50
Le droit international économique est une source importante du droit
public économique interne, parce que l’activité économique n’est pas
enfermée dans le seul champ du marché national.
Ce droit produit des règles et des principes qui président aux relations
entre les pays. C’est le cas par exemple : du principe de non-
discrimination qui est la règle générale, mais qui est surtout mis en
oeuvre dans les relations entre pays industrialisés ; du système de
préférence, qui est surtout utilisé dans les rapports entre pays développés
et pays en développement ; de la clause de la nation la plus favorisée,
très peu à l’honneur dans un système libéral d’échange mais à laquelle
les organisations sous-régionales ont souvent recours en vertu d’une
dérogation prévue par l’article XXIV du GATT en faveur des unions
douanières et des zones de libre-échange52.

Les sources du droit international économique peuvent découler de

traités cadres créant des organisations multilatérales, ou de conventions
multilatérales, ou encore de traités bilatéraux.

Parmi les organisations productrices de normes dont l’influence sur le

droit interne se fait sentir le plus, par ces temps de P.A.S. et de
libéralisation, on peut citer : le Fonds Monétaire International (FMI), la
Banque mondiale et l’organisation Mondiale du commerce ex. : GATT
(Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). Ces
organisations sont en effet productrices de règles de conduite qui
s’imposent aux Etats. A ces trois plus influentes institutions sur le plan
général s’ajoutent d’autres, tout aussi actives : le CNUCED, la
convention U.E.-ACP (CEE-ACP) etc.

1) Le FMI et la Banque Internationale pour la Reconstruction et le

développement (BIRD dite Banque Mondiale).

52
Voy. Jacques FONTANEL, organisations internationales, Masson, 1999, p. 10.

Page 51
Le FMI et la Banque mondiale sont les deux institutions directement
issues du système de Bretton Woods. S’y ajouteront par la suite des
filiales de la banque mondiale telles que l’Association internationale de
développement (A.I.D.) et la société financière internationale, chargée de
questions financières particulières.

a) - Le Fond Monétaire International

Le FMI a été créé à la suite des négociations de Bretton Woods de juillet

1944. Il a tenu sa première assemblée annuelle en 1946 et a commencé
ses opérations financières en 1947. Il assure, en grande partie, la gestion
du système monétaire international, c’est à dire « l’organisation des
relations monétaires entre les pays qui ont besoin de monnaie pour les
mêmes raisons »53

Le système monétaire international était fondé à l’origine sur le

gold exchange standard ou étalon de change - or. Ce système doit être
distingué de l’étalon - or qui est un système dans lequel toutes les
monnaies sont convertibles en métal, ce qui devrait entraîner une
stabilité parfaite du système. Dans le système d’étalon de change - or, la
convertibilité était indirecte : certains pays assuraient la convertibilité de
leurs monnaies en or et les autres pays détenaient leurs réserves dans ces
monnaies sous forme de compte en banque. Depuis le 15 août 1971, il
est fondé sur des taux de change flottants.

Le FMI a, plus que l’ex-GATT, des pouvoirs d’intervention et de

contrôle plus directs. Son rôle est à la fois d’assurer la stabilité et l’unité
des parités de change monétaires et de favoriser la circulation et la
création des liquidités internationales. Il met à la disposition des Etats
membres des ressources propres ou empruntées pour leur permettre de
remédier à leurs difficultés structurelles de balance de paiement. La
première et plus ancienne facilité offerte est la possibilité pour chaque
53
Michel LELART, Le système monétaire international, édit. La découverte, coll. Repères, 1993, p. 5.

Page 52
Etat membre, de bénéficier de tranches de crédits équivalentes chacune à
25 % de sa quote-part.

Ensuite, il a créé à l’intention des demandeurs structurels de liquidités,

les pays en voie de développement, certains pays d’Europe..., des droits
de tirages spéciaux (D.T.S.). Ces DTS, émis à partir de 1970 constituent
«une véritable monnaie scripturale internationale à l’usage des Etats et
des institutions internationales»54. Ils tiennent à la fois du change en ce
que le pays en déficit cède sa monnaie au FMI et reçoit une monnaie
forte, et du crédit parce que le pays qui achète au Fonds la monnaie d’un
autre pays doit, d’une part, la rembourser (rachat de sa monnaie) mais
aussi régler une commission de 0,5% et payer une commission (intérêt)
par trimestre sur le montant du tirage qu’il n’a pas encore racheté,
variant initialement de 0,5% à 4%55

Les DTS apparaissent à la fois, selon MM. Linotte, Mestre et Romi

comme un crédit et comme une monnaie nationale. Le DTS était défini
en fonction d’un panier de 16 monnaies choisies en raison de leur
représentativité et elles-mêmes pondérées. Puis le panier de monnaies
constitutives d’un DTS a été réduit aux quatre principales devises : Le
dollar, la livre sterling, l’Euro, le yen

Le tirage s’analyse en un achat, par un pays membre, d’une certaine

quantité de devises détenues par le fond56.

D’autres mécanismes telles que les facilités d’ajustement structurel et les

facilités d’ajustement structurel renforcées (FASR) ont été crées en 1986
et 1988 à l’intention des pays en développement les plus démunis (ou
PPTE, pays éligibles au prêt A.I.D. de la Banque mondiale)57.
54
Carreau, Julliard et Floy, op.cit., p.391.
55
Michel Lelart, op. cit., p. 45.
56
Voy. G. Feuer et H. Cassan, Droit international du développement 2e éd. 1991, précis Dalloz, p. 382 ;
Patrick Lenain, Le FMI, coll. Repères édit. La découverte, 1993. 1 DTS = 1,37669$=882,229fca=1,34495euro
(Sidwaya n°3910 du 13/12/1999).
57
V. G. FEUER et H. CASSAN, p. 387.

Page 53
Mais l’aide du FMI s’accompagne d’une conditionnalité : pour
bénéficier de l’aide, le pays membre demandeur d’achat doit examiner
avec les services du FMI un programme d’ajustement définissant les
orientations en matière de budget, de monnaie, de taux de change, de
commerce et de paiement, qui couvre une période de 12 mois pouvant
aller à 3 ans au maximum. Le pays demandeur doit prouver qu’il fait des
«efforts raisonnables » pour surmonter ses difficultés avant de pouvoir
utiliser sa tranche de crédit. L’application de cette conditionnalité
conduit très souvent à des modifications profondes de la législation
économique pour mettre en œuvre les mesures économiques préconisées.

b) - La BIRD

La Banque mondiale est la seconde institution issue des accords de

Bretton Woods. Deux filiales ont été par la suite créées : l’association
internationale de développement (AID) et la société financière
internationale (SFI). Ces deux filiales, dont les organes sont les mêmes
que ceux de la BIRD, sont plus spécialement tournées vers le problème
du développement du Tiers Monde.

La Banque Mondiale est donc un groupe de trois institutions (BIRD,

AID, SFI) ayant pour fonction, entre autres, d’aider au développement
du Tiers Monde en lui fournissant des capitaux pour l’investissement,
chacune ayant toutefois une mission et des attributions différentes :

- la BIRD est l’organisme de financement à compétence générale

qui fournit des capitaux dans des conditions ordinaires ;
- l’AID a pour vocation spéciale de fournir une aide aux pays en
développement les plus pauvres (parmi lesquels se situe
malheureusement le Burkina Faso) et par conséquent à des
conditions qui doivent peser moins lourdement sur leur balance
des paiements que les prêts de la BIRD ;

Page 54
 - la SFI, elle, a pour vocation spéciale d’encourager les
investissements dans les projets hautement rentables dans les pays
en développement, soit en fournissant elle-même les capitaux
(sous forme par exemple de prise la participation), soit en
mobilisant les capitaux privés58.

Leur influence sur le droit économique des pays en développement ne

découle pas directement de normes qu’elles édictent, car la Banque
Mondiale est statutairement apolitique, mais des règles de conduite
qu’elles imposent en matière de gestion et de politique économique en
relation avec le FMI qui exerce une surveillance sur les politiques de
change des Etats membres. Le pays fortement endetté auprès de ces
institutions ou ayant besoin de leur soutien massif est obligé d’adapter sa
réglementation économique à leur doctrine. Une « lettre d’intention »
exprime au préalable cette acceptation et la volonté d’opérer les réformes
nécessaires.

Devant les critiques sur les effets dévastateurs des PAS sur le plan social
et leur inefficacité sur le plan économique, la Banque Mondiale a
réorienté son thème d’ajustement structurel vers un concept plus large,
celui de la « lutte contre la pauvreté ». Cette lutte intègre l’élaboration de
programmes économiques, la bonne gouvernance économique et
politique, et le développement de l’éducation et de la santé.

Au Burkina Faso, un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté

(CSLP) a été adopté en 2000 par décret n° 2000-513/PRES/PM/MEF du
3 novembre 2000 et révisé en 2004 par le décret 2004-489 du 10
novembre 2004 portant adoption du cadre stratégique de lutte contre la
pauvreté59. Il est précisé dans l’avant-propos du document de 2000 que le
58
Voy. G. Feuer et H. Cassan, op. cit, p. 395 et S. Ces trois organismes agissent à la fois comme des banques
et comme des services publics internationaux selon MM. Feuer et Cassan.

59
Décret n° 2000-513/PRES/PM/MEF du 3 novembre 2000 portant adoption du document intitulé “cadre
stratégique de lutte contre la pauvreté”, J. O. BF. N° 47 du 21 novembre 2000, p. 4959 ; et le décret n° 2004-
489/PRES/PM/MEDEV du 10 novembre 2004 portant adoption du Cadre stratégique de lutte contre la

Page 55
CSLP a été approuvé par la Banque Mondiale et le FMI. C’est dire
l’influence directe que ces institutions peuvent exercer sur la politique
économique et sociale.

Le CSLP vise à énoncer les objectifs prioritaires de développement fixés

par le gouvernement, les stratégies sectorielles devant s’inscrire dans ces
objectifs. Son ambition est de « concilier les nécessités des réformes
structurelles et le redressement de l’économie aux objectifs
d’accroissement des revenus des pauvres et de transferts aux plus
démunis ». Pour réduire l’incidence de la pauvreté, la croissance
économique devra être plus forte et :
- créer les conditions d’amélioration des conditions de vie des
populations notamment des plus démunis ;
- améliorer l’impact et l’efficience des politiques publiques, avec
une focalisation dans un premier temps sur les secteurs sociaux ;
- s’appuyer sur une gestion rationnelle des ressources naturelles ;
- s’appuyer sur l’instauration d’une meilleure gouvernance et une
meilleure coordination de l’aide publique au développement.

D’où quatre axes pour réduire la pauvreté :

- accélérer la croissance et la fonder sur l’équité ;
- garantir l’accès des pauvres aux services sociaux de base (éducation,
santé, habitat) ;
- élargir les opportunités en matières d’emploi et d’activités génératrices
de revenus pour les pauvres ;
- promouvoir la bonne gouvernance. Ce dernier axe fourre-tout permet
d’embrasser à la fois les questions de gestion économique et de
d’administration démocratique.

Des indicateurs ont été déterminés pour permettre de suivre l’évolution

de l’application de ces politiques. Il s’agit essentiellement d’indicateurs

pauvreté; V. également : Compte rendu des travaux de la sixième revue annuelle du cadre stratégique de lutte
contre la pauvreté, 20 avril 2006. Site web : www.medev.gov.bf (document du cadre stratégique de lutte
contre la pauvreté, programme d’action prioritaires de mise en œuvre du CSLP 2004-2006, cadres stratégiques
régionaux de lutte contre la pauvreté, dispositif institutionnel de suivi).

1
de réalisation mais aussi d’indicateurs de résultat ou d’impact des actions
mises en œuvre.

Pour la période 2011-2015, le CSLP prend le nom de SCADD (Stratégie

de Croissance Accélérée et de Développement Durable). Celle-ci a été
adoptée par le décret n° 2011-141/PRES/PM/MEF du 24 mars 2011.
Selon le Ministre de l’Economie et des finances, le CSLP élaboré en
2000 en tant que référentiel de politique économique et sociale n’a pas
permis une croissance forte à même de réduire la pauvreté 60. La SCADD
se donne pour objectif d’atteindre 10% de croissance entre 2011 et 2015.

2) L’Organisation Mondiale du Commerce (O.M.C.)

L’OMC est issue d’une transformation du GATT (General agreement on

tariffs and trade ou Accord Général sur les Tarifs Douanier et le
Commerce) le 15 décembre 1993 et dont l’acte final a été signé le 15
avril 1995 à Marrakech. Il convient pour cette raison de retracer plutôt
l’objet et l’insuffisance du GATT.

Le GATT a été signé le 3 octobre 1947 et est entré en vigueur le 1er

janvier 1949. Il a entrepris, en 1er lieu de promouvoir la non-
discrimination entre Etats partenaires dans les échanges commerciaux
par deux voies :

- 1er par une extension systématique de la clause de la nation la plus

favorisée mais en tenant toutefois compte, à titre d’exception, des
préférences résultant des liens spécifiques de certains Etats entre eux
(liens historiques coloniaux, solidarités régionales...) ;

- 2ème par l’application de la clause dite du traitement national des

importations (article III de l’accord) qui signifie que les produits
provenant du territoire d’une partie contractante ne doivent pas être
60
Voyez le rapport de l’atelier d’évaluation indépendante du CSLP du 22 avril 2010, l’exposé du Ministre de
l’économie et des finances sur l’état d’avancement du processus d’élaboration de la SCADD à l’Assemblée
nationale le 24 septembre 2010. Voyez également, « La SCADD, un autre compromis avec la pauvreté ? », in
Burkinapmepmi, Evènement-bf.net.

1
soumis à un traitement moins favorable que les produits similaires
nationaux.

Le GATT a essayé par ailleurs de libérer et multiplier les échanges en

favorisant l’abaissement général et progressif des droits de douanes, en
prohibant les restrictions quantitatives et les pratiques qui peuvent
fausser la concurrence internationale. L’abaissement des droits de
douane est régulièrement assuré par des négociations tarifaires
multiples61 appelées « rounds » ou « cycles ». Le cycle appelé « cycle de
DOHA » a été lancé en 2001 à Doha au Qatar et a été prolongé jusqu’en
2008 en raison de l’opposition entre les pays en développement et les
pays du Nord sur les politiques agricoles. Les pays du Nord sont accusés
d’étouffer l’agriculture des pays en développement par des subventions à
leurs agriculteurs.

Ces négociations tarifaires se limitaient, jusqu’à la transformation du

GATT en OMC, à un affrontement entre les grands pays industrialisés
(Etats-Unis, Union Européenne, Japon) les pays sous-développés y
tenaient plutôt le rôle de spectateurs-victimes. De plus le GATT
présentait la tare originelle d’être un simple accord (non une organisation
internationale) «qui se borne à organiser le processus de réduction des
droits de douane » sans moyen de contraintes62.

L’OMC, qui lui succède, a pour tâche de gérer l’ensemble des accords
signés sous l’égide du GATT63 avec des pouvoirs quelque peu renforcés :
un accord signé par la majorité s’appliquera à l’ensemble, les pays en
désaccord n’ayant plus que la possibilité de se retirer de l’organisation 64.
Les réunions de l’OMC sont aujourd’hui plus médiatisées par le rôle
parallèle d’obstruction qu’y jouent les organisations anti –mondialisation
61
Dillon Round 1960-1961; Kennedy Round, 1963-1967; Tokyo-Round, 1974-1979; Uruguay Round, 1986-
1993.
62
V. D. CLERC, op. cit. p. 94.
63
Hélène Delorme et Denis Clerc, Un nouveau GATT, les échanges mondiaux après l’Uruguay Round,
éditions complexes, 1994. Le Directeur général de l’OMC est actuellement M. Pascal LAMY
64
H. Delorme et D. Clerc, op. cit. p.95.

Page 58
rebaptisée alter mondialisation. La réunion de l’OMC en 2003 a été
l’occasion pour une coalition de pays africains producteur de coton
BURKINA FASO, MALI, BENIN, TCHAD) de faire une entrée
remarquée dans ces négociations. Ces pays demandent l’arrêt des
subventions que les pays développés (USA, U. E.) accordent à leurs
producteurs de coton .
65

La question que l’on se pose est de savoir si la création de l’OMC va

entraîner la mise en veilleuse d’une organisation jusque-là tournée vers
les problèmes de commerce des pays du Tiers Monde : la CNUCED.

3) La CNUCED (Conférence des Nations Unies sur le Commerce

et le Développement).

La CNUCED mérite d’être signalée en raison de ses efforts plutôt vains,

en faveur d’un nouveau droit international économique, qui rompe avec
le droit classique porté par les institutions de Brettons Woods et l’OMC
ex. GATT ; La CNUCED a été créé en 1964 à Genève. C’est un organe
d’étude et de délibération chargé de «formuler des principes et des
politiques concernant le commerce international et les problèmes
connexes du développement ». Elle devait pallier l’absence
d’organisation mondiale du commerce mais elle n’a pu acquérir ni un
pouvoir normatif ni un pouvoir d’arbitrage des différends.

Elle a, dès le départ, prôné l’adoption de réglementations nouvelles,

dérogatoires du droit international commun, pour le commerce des pays
en développement et pour le financement de leur développement : c’est
ce nouveau système qui sera exprimé sous le concept de droit
international du développement. Ses principales actions ont consisté : à
faire promouvoir un système généralisé de préférences sans réciprocité et
de préférences mutuelles entre les pays en développement non élargies
65
V. Sidwaya n° 4759 du vendredi 23 au dimanche 25 mai 2003 : quatre pays, le Bénin, le Burkina Faso, le
Mali et le Tchad, ont soumis une initiative en faveur du coton en Afrique. V. également, Observateur Paalga
du 26 octobre 2004.

Page 59
aux pays développés ; et à se faire le maître d’œuvre d’un nouvel ordre
économique international66. Les résultats de ces actions sont plus que
mitigés, ils sont faibles. Actuellement, cette idée d’un nouveau système
semble relativement dans l’impasse à cause de la suspicion de certains
pays à l’égard du système des Nations Unies et particulièrement à
l’égard de certaines de ses institutions (CNUCED, UNESCO, OIT). Elle
est pratiquement enterrée avec l’apparition d’un nouveau concept, celui
du NEPAD (Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique).
Après le NOEI, qui a fait long feu, des leaders politiques africains ont
lancé un nouveau concept, le NEPAD, qui se veut une stratégie intégrant
plusieurs paramètres devant concourir au décollage de l’Afrique. Cette
stratégie serait basée sur :
- l’approche régionale et sous-régionale du développement de
l’Afrique, pour être à même de tirer partie de la mondialisation ;
- la promotion (négociation) de nouveaux rapports avec les
partenaires de l’Afrique ;
- un financement de l’Afrique de type plan Marshall par les Etats
développés.

Une autre organisation importante du droit international économique,

très tournée vers les pays africains est la convention UE / ACP.

4) La convention UE/ACP

Cette convention consacre la coopération économique entre l’Union

Européenne (ex. : CEE) et les Etats de l’Afrique, des Caraïbes et du
pacifique. Cette coopération institutionnalisée en 1975 à Lomé est
négociée périodiquement sous les noms de Lomé I (1975), Lomé II
(1979), Lomé III (1984), Lomé IV (1989), Lomé V (1994), puis après
Convention de Cotonou du 23 juin 2000.

66
V. Catherine KAMINSKY et Simon KRUK, Le nouvel ordre international, Que sais-je? PUF, 2 e édition,
1994.

Page 60
Cette convention met en oeuvre un système de préférence spéciale dans
les échanges entre l’U. E. et les ACP (pas de principe de réciprocité,
exemption de droit de douane, pas de restrictions quantitatives, etc.) 67.
Son impact sur le droit économique est moins visible mais réel, dans la
mesure où c’est un cadre de discussion et d’influence sur la politique
économique des Etats membres ACP.

Il était prévu dans l’accord de partenariat de Cotonou de maintenir le

système préférentiel de la Convention de Lomé jusqu’en 2007, puis de le
remplacer par un nouvel accord de partenariat économique (APE) qui
tiendra compte des dispositions de l’OMC. En partant sur cette base, les
Etats ACP devraient ouvrir leurs marchés aux Etats partenaires
européens et étendre les préférences sans discrimination. Certains
craignent que cette « ouverture » n’accentue le déséquilibre des échanges
en bloquant les exportations des ACP vers l’UE et en accentuant
l’invasion des marchés ACP par les produits des pays développés. Le
problème est comment mettre en œuvre les règles de l’OMC sans
accroître la pauvreté dans les Etats ACP. L’UE semble d’ailleurs
privilégier des négociations par pays, ce qui enlève toute chance aux
Etats ACP de bien faire valoir leurs points de vue68. La CEDEAO a fini
par approuver le nouvel accord de partenariat.

5) Autres sources

En dehors des traités instituant des organisations internationales, des

conventions comme le Pacte international sur les droits économiques et

67
Voy. Carreau, Flory et Julliard, op. cit. pp. 237 et S.
68
V. Partenaires inégaux: comment les Accords de Partenariat Economique (APE) UE-ACP pourraient nuire
aux perspectives de développement d’un grand nombre de pays parmi les plus pauvres, OXFAM
International, Document d’information OXFAM, septembre 2006. Voyez également les conclusions du
Colloque international de Ouagadougou sur « Le partenariat Europe-Afrique et les intégrations régionales »,
co-organisé par le Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération Régionale et le CEEI (Centre
d’Etudes Européennes et de l’Intégration) de l’Université OUAGA II, du 14 au 16 décembre 2010.

Page 61
sociaux signé en 1966 sous l’égide de l’ONU, sont des sources
internationales importantes du droit public économique.

La déclaration, déjà évoquée, concernant l’instauration d’un nouvel

ordre économique international (1er mai 1974) ; la Charte des droits et
des devoirs économiques des Etats du 12 décembre 1974 ; le Code de
conduite sur les pratiques commerciales restrictives (5 décembre 1980)
sont autant d’instruments qui, malgré des forces juridiques limitées,
exercent une influence sur de nombreux domaines du droit public
économique : commerce, monnaie...

A ces sources générales s’ajoutent celles découlant des accords

interafricains créant des organisations économiques.

§2. LE DROIT COMMUNAUTAIRE AFRICAIN

Le Burkina Faso est membre de plusieurs organisations régionales ou

sous-régionales africaines qui, presque toutes, recherchent l’intégration
économique. Les plus importantes sont la communauté économique
africaine, la CEDEAO, la CEAO devenue UEMOA, et l’OHADA.
D’autres institutions moins larges ou moins au-devant de la scène n’en
influence pas moins la réglementation économique du Burkina Faso.
C’est le cas du conseil de l’Entente, de la Communauté Economique du
Bétail et la Viande (CEBV), de l’Association pour le Développement de
la Riziculture en Afrique de l’Ouest (ADRAO), de l’Association de
Lutte Contre les Grandes Endémies (OCCGE), etc. Nous ne parlerons
que de quelques-unes de ces institutions.

1) La coopération économique au niveau continental

Pour le moment, l’Union Africaine (U.A.) n’a pas une action

significative en matière économique. Sous l’égide de l’OUA, la plus
importante tentative en matière d’intégration a été la création d’un

Page 62
organisme de coopération économique, la communauté économique
africaine (CEA ou CEPA). La CEA a été créée par un traité signé le 3
juin 1991à Abuja (Nigeria). Elle a pour but non pas de se substituer aux
organisations sous-régionales existantes, mais de les redynamiser et au
besoin d’en créer là où il n’en existe pas.

Les organes de la CEA lui donnent l’allure d’une véritable organisation

d’intégration économique. Ces organes sont :

* La conférence des chefs d’Etat, qui prend des décisions par consensus
ou à la majorité des 2/3, exécutoires de plein droit 30 jours après la date
de signature.
* Le conseil des ministres, le même que celui de l’OUA, qui prend des
actes appelés règlements dans les mêmes conditions que la conférence
des Chefs d’Etat ;
* Le parlement africain
* La commission économique et sociale, composées des Ministres
responsables du développement de la planification et de l’intégration
économique des Etats membres, et qui prépare, conformément au plan
d’action de Lagos de 1980 les projets de programme, les politiques et
stratégies de coopération. Elle peut soumettre des recommandations.
* La Cour de justice qui veille à l’application du traité et connaît des
litiges relatifs à son interprétation ou à son application. Ses arrêts ont
force obligatoire à l’égard des Etats membres et des organes de la
communauté. Elle a aussi un rôle consultatif sur les questions juridiques.
* Le secrétaire général dirigé par le secrétaire général de l’OUA.

* Les comités techniques spécialisés, au nombre de sept : questions

rurales et agricoles ; commerce douane et immigration ; transport,
communication et tourisme ; industrie, science technologique, ressources
naturelles et environnement.

Page 63
Les objectifs de la communauté sont de réaliser un marché commun
africain en passant par 6 étapes s’étalant sur 34 ans:
* Le renforcement des cadres existants;
* La stabilisation des barrières tarifaires douanières ou autres;
* La création d’une zone de libre-échange;
* La création d’une union douanière;
* La libre circulation des personnes, des biens, des capitaux et des
services ;
* Le marché commun.

Nous voyons par-là que la réalisation de ces différents objectifs

nécessiterait une modification directe ou indirecte du droit public
économique interne de chaque Etat.
Par ailleurs, lors du 35e sommet de l’OUA tenu à Alger du 12 au 14
juillet 1999, les chefs d’Etat et de gouvernement ont convenu de se
rendre en Libye sur invitation du président Moammar Kadhafi «pour
réfléchir sur les moyens de donner une allure plus importante, pour faire
avancer le projet de l’unité africaine ». Ils se sont retrouvés les 8 et 9
septembre 1999 à Syrte et ont arrêté le principe de la création de l’union
africaine. Pour mettre en application ce principe, ils ont prévu de tenir un
sommet extraordinaire à Syrte (Libye) en 2001 pour fixer l’acte
fondateur et d’œuvrer à mettre en place le parlement africain en l’an
2000. Rappelons sur ce point que le traité d’Abuja la mise en place d’un
parlement africain pour l’an 202569 du 14 septembre 1999). Ces actions
ont abouti à la création de l’Union Africaine à la conférence de Lusaka
en 2001 en remplacement de l’OUA et à l’élection d’un nouveau
secrétaire général qui a reçu mission d’œuvrer à la mise en place des
nouvelles institutions. Parmi les innovations, le Secrétariat général a été
remplacé par un Président de la Commission de l’UA (Alpha KONARE
puis Jean PING)

69
Cf. interview du Ministre des affaires étrangères, M. Youssouf Ouédraogo dans le quotidien « Lobservateur
paalga » du 14 septembre 1999.

Page 64
 2) l’intégration économique régionale ou sous régionale :
la CEDEAO et l’UEMOA

Les deux institutions multilatérales, peut-être les plus importantes du

point de vue du droit public économique burkinabè, sont la CEDEAO
créée à Lagos le 28 mai 1975 et la CEAO créée à Abidjan le 17 avril
1973 et remplacée depuis le 10 janvier 1994 par l’UEMOA (70).

Toutes deux prônent l’intégration économique régionale, ce qui

suppose:
- un effort d’harmonisation des réglementations.
- une libération progressive et l’intensification des échanges par une libre
circulation des personnes et des biens. Mais l’UEMOA est l’organisation
qui exerce une influence normative réelle.

D’abord, avec la monnaie commune, certains aspects de la

politique économique notamment la politique monétaire et bancaire sont
définis au niveau de l’UEMOA ou plus précisément au niveau de la
BCEAO. Ensuite, le protocole n°2 de l’UEMOA relatif aux politiques
sectorielles de l’UEMOA embrasse le développement des ressources
humaines, l’aménagement du territoire, les transports et
communications, l’environnement, l’agriculture, l’énergie, l’industrie et
les mines. La réglementation économique burkinabè doit tenir compte
des principes directeurs qui seront arrêtés en vertu de ce protocole,
d’autant plus que prévaut le principe de l’applicabilité immédiate et
directe de la réglementation communautaire. L’applicabilité immédiate
signifie que le droit communautaire n’a pas besoin d’une procédure
particulière de réception en droit interne (ratification ou publication).
L’applicabilité directe veut dire que les citoyens peuvent invoquer
directement le droit communautaire dans une instance judiciaire. La

70
Voy. RBD n° 26, juin 1994 ; Etienne Cerexhe et Louis le Hardy de Beaulieu, Introduction à l’Union
économique ouest africaine, C.E.E.I. Ouagadougou/De Boeck Université, édit. De Boeck et Larcier S.A.,
1997.

Page 65
primauté du droit communautaire est ainsi garantie à l’égard des droits
nationaux que la réglementation communautaire modifie ipso facto.

Toutefois la plupart des principes d’intégration énoncés par les

protocoles ont besoin d’être mis en œuvre par une réglementation
dérivée :
C’est le cas du principe de libre circulation des marchandises (art.77) qui
doit se traduire par la suppression des droits de douane et taxes «d’effet
équivalent » et par l’élimination des restrictions quantitatives (….);
C’est le cas aussi de l’harmonisation de la politique commerciale qui est
poursuivie à travers : l’établissement d’un tarif extérieur commun (ce
tarif est entré en vigueur le 1 e janvier 2000) ; l’harmonisation de la
réglementation douanière en complément au T.E.C. ; l’établissement
d’un régime applicable aux produits du cru et de l’artisanat. Il en est
également ainsi de la libre circulation des personnes, des travailleurs, des
capitaux et de la liberté d’établissement et de prestations de services qui,
malgré une situation un peu plus avancée qu’au niveau de la CEDEAO,
ont besoin d’une réglementation complémentaire pour les rendre
pleinement effectives.

Le traité de l’UEMOA contient en outre des dispositions relatives

à la concurrence auxquelles les législations nationales doivent
s’adapter71.

Par ailleurs, les politiques économiques des Etats –et par

conséquent de leurs interventions- sont soumises en principe à des
systèmes : de surveillance, qui devrait permettre d’évaluer leur
convergence ; de contrôle de leurs politiques des prix et des revenus ; et
d’harmonisation de leurs politiques budgétaires72. Ces politiques
d’harmonisation et de contrôle sont réalisées grâce à des actes
71
Voyez : règlement 02/2002/CM/UEMOA relatif aux pratiques anticoncurrentielles à l’intérieur de
l’UEMOA ; règlement n° 03/2002/CM/UEMOA relatif aux procédures applicables aux ententes et abus de
positions dominantes à l’intérieur de l’UEMOA ; règlement 04/2002/CM/UEMOA relatif aux aides d’Etat à
l’intérieur de l’UEMOA et aux modalités d’application de l’article 88 © du traité, in
www.uemoa.int/actes/index_dec_concurrence.htm.

Page 66
additionnels, des règlements, des directives, des recommandations.
Ainsi, en application du traité, diverses formes d’actes sont pris dans
divers domaines de la réglementation économique.

Par exemple :
- l’acte additionnel n° 04/99 du 08 décembre 1999 portant pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les
Etats membres de l’UEMOA modifié par les actes additionnels n°
03/2003 du 29 janvier 2003 et n° 02/2006 du 27 mars 2006 ;
- le règlement n° 11/99/CM/UEMOA du 21 décembre 1999 portant
modalités de mise en œuvre du pacte de convergence, de stabilité,
de croissance et de solidarité entre les Etats membres ;
- la recommandation n° 01/2006/CM/UEMOA du 29 juin 2006
relative aux orientations de politiques économiques des Etats
membres de l’UEMOA pour l’année 2007.

Bien que portant sur une question particulière, on peut aussi citer :
- la directive n° 4/2005/CM/UEMOA du 9 décembre 2005 portant
procédure de passation, d’exécution et de règlement des marchés
publics et des délégations de service public dans l’UEMOA ;
- la directive n° 5/2005/CM/UEMOA du 9 décembre 2005 portant
contrôle et régulation des marchés publics et des délégations de
services publics dans l’UEMOA.

3) L’integration normative : OHADA

L’OHADA ne concerne pas le droit public, mais le droit des affaires

relève du droit économique et ne peut être totalement indifférent au Droit
public économique (par exemple sur le régime juridique des entreprises
publiques).

72
cf. art. 64 et s. ; Etienne Cerexhe et Louis le Hardy de Beaulieu, Introduction à l’union économique et
monétaire ouest africaine, C.E.E.I., Ouagadougou/ De Boeck et Larcier, 1997.

Page 67
 L’organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique
(OHADA) a été créée par le traité signé à Port-Louis (Ile Maurice) le 17
octobre 1993, lors de la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement
des pays ayant en commun l’usage du français. C’est une organisation
horizontale, qui poursuit une intégration par les normes, par disciplines
ciblées. La mission de cette organisation est de :
1e mettre en place un droit des affaires harmonisé afin de faciliter les
activités des entreprises et de développer les échanges commerciaux
entre les Etats membres. Cette mise en place se fait «par l’élaboration et
l’adoption de règles communautaires simples, modernes et adaptées à la
situation de leurs économies, par la mise en place de procédures
judiciaires appropriées…» ;
2e promouvoir l’arbitrage comme instrument de règlement des
différends contractuels ;
3e contribuer à l’amélioration de la formation des magistrats et des
auxiliaires de justice, en appui aux deux missions ci-dessus.

L’OHADA réalise ces tâches par l’adoption par le conseil des ministres à
la majorité absolue de règlements d’application du traité appelés actes
uniformes.

Divers actes uniformes ont été ainsi adoptés sur les huit matières
indicatives citées à l’article 2 du traité :
- acte uniforme relatif au Droit commercial général (AU/DCG,
entré en vigueur le 1er janvier 1998)),
- acte uniforme sur le Droit des sûretés (AU/DS entré en vigueur au
1er/), /1998)
- acte uniforme relatif au Droit des sociétés commerciales et du
groupement d’intérêt général (AU/DSC/GIE, adoptés le 17 avril
1997 et entré en vigueur le 1e janvier 1998) ;
- acte uniforme portant organisation des procédures simplifiées de
recouvrement et des voies d’exécution (AU/PSR/VE, entré en
vigueur au 10/07/1998),

Page 68
 - acte uniforme relatif à l’organisation des procédures collectives
d’apurement du passif (adoptés le 10 avril 1998 et entrés en
vigueur respectivement le 10 juillet 1998 et le 1e janvier 1999) ;
- acte uniforme relatif au droit de l’arbitrage, adopté le 11 mars
1999 et entré en vigueur le 11 juin 1999 ;
- acte uniforme portant organisation et harmonisation de la
comptabilité des entreprises (AU/HCR, entré en vigueur en deux
phases, au 1er janvier 2001 pour les comptes personnels des
entreprises et le 1er janvier 2002 pour les comptes consolidée et les
comptes combinés ; Cet acte remplace le système comptable
UEMOA dit « syscoa »
- acte uniforme relatif aux contrats de transport de marchandises par
route (AU/CTMT, entré en vigueur le 1er janvier 2004)).
- D’autres projets d’actes sont en chantier dont le projet d’acte
uniforme sur le Droit des contrats et le projet d’acte uniforme sur
le Droit du travail.

La promotion de l’arbitrage est poursuivie à travers la création de la cour

commune de justice et d’arbitrage qui est compétente pour : assurer
l’interprétation et l’application du traité et des règlements de l’OHADA,
donner des avis consultatifs au conseil des ministres sur les questions
relevant de sa compétence ; connaître sur recours en cassation des
décisions rendues par les juridictions d’appel des Etats parties dans
toutes les affaires soulevant des questions relatives à l’application des
actes uniformes ; engager une procédure d’arbitrage sur demande des
parties en désignant des arbitres et en suivant le déroulement de la
procédure (art.21 du traité).

Pour remplir sa 3e mission, une école régionale supérieure de

magistrature à été créée pour assurer la formation et le recyclage des
magistrats et auxiliaires de justice.

Page 69
La création de l’OHADA se veut donc une contribution à la réalisation
de la communauté économique africaine.

Cette organisation agit sur le terrain du droit privé économique,

mais son action rejaillit nécessairement sur le droit public économique
pour ces raisons que :
- son domaine d’action est pratiquement illimité car l’expression droit
des affaires n’a pas de frontières précises. L’article 2 du traité énumère
huit matières à harmoniser (droit des sociétés et statut juridique des
commerçants, recouvrement des créances, sûretés et voies d’exécution,
régime du redressement des entreprises et de la liquidation judiciaire,
droit de l’arbitrage, droit du travail, droit comptable, droit de la vente et
des transports), mais en précisant bien que le conseil des ministres peut,
à l’unanimité, y inclure d’autres matières. A cet égard, une matière
comme le droit des assurances entre dans les missions de l’OHADA,
mais ce domaine a déjà été harmonisé dans le cadre de la convention
CIMA ;
- ses actes sont d’application immédiate après leurs publications au J.O.
de l’OHADA, ce qui assure leur primauté sur les droits nationaux, et
limite du coup l’activité des législateurs nationaux dans les matières que
cette organisation réglemente.

Une des preuves de cette influence est que le législateur burkinabè a dû

revoir sa réglementation sur les entreprises publiques pour tenir compte
des actes uniformes de l’OHADA.

Page 70
Page 71
 CHAPITRE II : LES PRINCIPES DIRECTEURS DU DROIT
PUBLIC ÉCONOMIQUE

La jurisprudence est la source essentielle des principes directeurs du

droit public économique. Celui-ci repose largement sur les principes de
libéralisme économique (sect. I) quelque peu contrebalancés par des
principes d’interventionnisme (sect. II). Les principes directeurs
recouvrent également les principes généraux du droit affirmés en Droit
Administratif et applicables au Droit Public Economique (sect. III).

SECTION I - LES PRINCIPES DE LIBÉRALISME ÉCONOMIQUE

Les principes de libéralisme économique sont de deux ordres : la liberté

du commerce et de l’industrie et le droit de propriété. Ces deux principes
affirment des libertés qui ont pour corollaire l’abstention de l’Etat.

§1- LA LIBERTÉ DU COMMERCE ET DE L’INDUSTRIE.

Ce principe remonte à la révolution française de 1789. Mais il ne fut pas

expressément proclamé dans la Déclaration des droits de l’homme et du
citoyen de 1789. C’est la loi des 2-17 mars 1791 dit «décret d’Allarde »
qui le proclame : « Il sera libre à toute personne de faire tel négoce ou
d’exercer profession, art ou métier qu’elle trouvera bon ». Ce décret qui
n’a jamais été abrogé en droit français sera renforcé par la loi des 14-17
juin 1791 dite loi «Le Chapelier » qui a supprimé les corporations et
défendu d’en établir de nouvelles. Cette dernière loi par contre n’est plus
d’application.

L’on s’est longtemps posé la question, en droit français de la valeur

constitutionnelle de la liberté du commerce et de l’industrie. La réponse
est maintenant donnée par la décision du Conseil constitutionnel du 16
janvier 1982 qui établit cette valeur constitutionnelle en se référant au

Page 72
principe de liberté posé par la déclaration des droits de l’homme et du
citoyen en ses articles 2, 4 et 5.

En ce qui concerne est le contenu de la liberté du commerce et de

l’industrie celle-ci liberté comprend deux volets : la liberté
d’entreprendre et la libre concurrence.

Le principe de la liberté d’entreprendre (ou libre entreprise), premier

volet de la liberté du commerce, suppose, d’une part, la liberté
d’établissement ou d’installation c’est-à-dire la liberté d’accès à toute
profession qui ne fait l’objet d’aucune limitation légale et, d’autre part, la
liberté d’exercice ou d’exploitation qui exprime aussi la liberté du
travail.

Du point de vue de la valeur constitutionnelle de la liberté

d’entreprendre, dans sa décision du 16 janvier 1982 le Conseil
constitutionnel français estime que «la liberté qui, aux termes de l’article
4 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen consiste à
pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être
préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la
liberté d’entreprendre ». La liberté d’entreprendre s’impose donc au
législateur qui ne peut la restreindre de manière arbitraire ou abusive.

Cette décision a été vigoureusement critiquée par J. L. Mestre73. Mais

dans une autre décision du 16 janvier 1986, le conseil Constitutionnel
estime que la liberté d’entreprendre n’est ni générale, ni absolue et ne
peut exister que dans le cadre d’une réglementation instituée par la loi.
Ainsi il reconnaît au législateur la possibilité de limiter la liberté
d’entreprendre dans un souci de protection de la santé publique ou dans
le but du maintien de l’ordre public. Il peut par exemple soumettre une
activité à autorisation ou à des mesures de restriction.
73
In D. 1984 chr. 1 ; Voy. également sur la question, J.P. THERON, A propos de la liberté d’entreprise,
Mélanges Péquignot T.2, 1984, p. 675 ; L. GUIBAL, La justification des atteintes à la liberté du commerce et
de l’industrie, AJDA 1972, p.330.

Page 73
Le second volet, le principe de la libre concurrence, suppose des
conditions d’égale compétition. Ceci implique la non-ingérence dans les
activités de production et d’échanges des collectivités publiques qui, par
les privilèges exorbitants dont elles disposent, n’auraient aucun mal à
éliminer les concurrents privés. C’est la raison pour laquelle, l’activité
économique est réservée à l’initiative privée.

Dans une économie libérale, les activités économiques et commerciales

sont réservées aux particuliers. L’esprit est d’éviter que
l’interventionnisme de l’Etat ne fausse le libre jeu des forces du marché
notamment par l’abus de subvention. C’est dans cet esprit que le conseil
d’Etat français, de son côté, consacre l’interdiction aux collectivités
publiques de dénaturer par leurs interventions, la concurrence74.

Mais la puissance publique n’a jamais renoncé à son action économique.

Elle est amenée à intervenir pour faire face à des situations particulières :
guerre, crises, pénuries, abus de monopole, inaptitude du marché à
satisfaire les besoins (motif surtout invoqué dans les pays en
développement). Elle est aussi amenée à assurer la police de l’économie
par voie d’injonction, de négociation, d’orientation, d’incitation, de
concertation et d’accords.

Les personnes publiques interviennent également pour, par exemple,

améliorer le fonctionnement du service public d’hygiène, créer des
théâtres, des airs de loisirs (campings, auberges), etc. Ces interventions
sont généralement justifiées par :

- les circonstances particulières de temps et de lieu ;

- l’intérêt public ;
- les défaillances quantitatives ou qualitatives de l’initiative privée.

74
C.E. 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce de détail de Nevers, GAJA n°46 ; C.E. 20 Novembre
1964, ville de Nanterre, Rec. 563, A.J. 1964, 686, Chron. Puybasset et Puissochet.

Page 74
Il en découle que le système économique français, qui nous inspire
largement, est un système dualiste où coexistent Entreprises publiques et
Entreprises privées75, liberté et interventionnisme.

La liberté du commerce et de l’industrie est donc toujours à la recherche

d’un compromis, d’un équilibre entre liberté et interventionnisme.

§2: LE DROIT DE PROPRIÉTÉ

Le droit de propriété est un principe beaucoup plus explicitement

proclamé que celui de la liberté du commerce et de l’industrie76.

Selon l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, le

droit de propriété fait partie des droits naturels et imprescriptibles de
l’homme. L’article 17 de la Déclaration complète et précise cet article 2 :
« La propriété est un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si
ce n’est quand la nécessité publique légalement constatée l’exige et sous
condition d’une juste et préalable indemnité ». Le droit de propriété va
donc de pair avec le principe de la liberté du commerce et de l’industrie.
Mais ce droit a subi depuis lors, de nombreuses atteintes77.

Dans son contenu, le droit de propriété comprend la propriété

immobilière et la propriété mobilière. Cette dernière regroupe les valeurs
mobilières, c’est-à-dire les titres négociables représentant les droits des
associés (actions et obligations). Les nationalisations ont essentiellement
affecté la propriété mobilière lorsqu’elles ont été réalisées par le transfert
d’actions à l’Etat.

75
Voy. D. LOSCHAK, Les problèmes juridiques posés par la concurrence entre entreprises publiques et
entreprises privées, AJDA 1971, p. 261.
76
Voy. art. 2 et art.17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC).
77
Exemples : la fiscalité, les nationalisations, les lois sur l’environnement, sur l’urbanisme, et sur
l’aménagement du territoire. Voy. J.-P. COLSON, op. cit. p.47.

Page 75
Les atteintes peuvent porter sur les démembrements du droit de
propriétés que sont : l’usus, le fructus, l’abusus. Le propriétaire à l’usage
de la chose. Son droit de jouissance (fructus) rencontre une première
limite par la fiscalité : fiscalité sur les revenus immobiliers, limitation du
montant des loyers et des fermages. La libre disposition (abusus) de son
bien est entamée par l’expropriation pour cause d’utilité publique, les
nationalisations, les différents droits de préemption ou l’obligation
pouvant être mise d’obtenir une autorisation avant de céder son
entreprise à un étranger. Le droit de préemption est le droit pour
l’administration ou pour le particulier d’acquérir la propriété d’un bien
lors de son aliénation avant tout autre acheteur.

Le droit de propriété conserve néanmoins une valeur constitutionnelle.

En atteste l’article 15 de la constitution burkinabè qui l’assortit d’une
limitation tenant au respect de l’intérêt général : « Le droit de propriété
est garanti. Il ne saurait être exercé contrairement à l’utilité sociale ou de
manière à porter préjudice à la sûreté, à la liberté, à l’existence ou à la
propriété d’autrui ».

Le droit de propriété s’impose donc au législateur, mais celui-ci peut

l’aménager.

SECTION II : LE CONTREPOIDS DES PRINCIPES

INTERVENTIONNISTES

Il s’agit des principes nouveaux issus du préambule de la constitution

française de 1946 (qui est pour nous burkinabé une source indirecte). Ce
texte proclame des principes politiques, économiques et sociaux
«particulièrement nécessaires à notre temps». Parmi les principes
économiques, il y a :
- le principe de « démocratie économique »
- la nationalisation
- la planification.

Page 76
 §1. LA DÉMOCRATIE ÉCONOMIQUE

L’expression démocratie économique renferme une ambiguïté certaine

dans la mesure où la démocratie relève de l’ordre politique et non pas du
domaine de l’économie. Mais l’idée qu’une démocratie économique
devait compléter la démocratie politique était déjà défendue par
Proudhon (1809-1865).

Le concept de démocratie économique (et sociale) signifie que la

démocratie politique, qui se résume à la participation au pouvoir (par le
vote) et à la préservation des libertés, doit être prolongée par des actions
visant à libérer le citoyen des inégalités économiques et sociales. Ainsi,
de nos jours, l’on parle, dans les pays développés, de réduction des
inégalités, de lutte contre l’exclusion, de répartition des fruits de la
croissance et, dans les pays en développement de lutte contre la pauvreté.

L’on considère que c’est le préambule de la constitution française de

1946 qui en a posé le principe en droit positif : « tout travailleur
participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination
collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises ».
La démocratie économique se résume ainsi en la participation du
travailleur « par l’intermédiaire de ses délégués ». C’est donc en droit du
travail que cette démocratie se réalise.

Ce principe est mis en œuvre au Burkina Faso par la participation des

représentants des travailleurs aux conseils d’administration des
établissements publics et des entreprises publiques (EPIC, SE, SEM). Il
se traduit, dans le secteur privé par l’institution de délégués du
personnel, de comités syndicaux, de comités d’hygiène et de sécurité au
sein des entreprises. A un niveau plus général, il se traduit par la création
d’organes tripartites (Etat, employeurs, travailleurs) à caractère

Page 77
consultatif qui permettent les négociations des conditions de travail. Il
s’agit par exemple : de la commission consultative du travail, du comité
national consultatif pour les questions d’hygiène, de la convention
nationale du travail (qui est mort-née) et des différents comités ad hoc de
concertation.

Ces textes permettent le droit d’expression des salariés au sein de

l’entreprise par l’intermédiaire du délégué du personnel qui peut faire
des observations sur les conditions de travail et faire des suggestions sur
l’organisation du travail et sur le fonctionnement de l’entreprise et en
dehors de l’entreprise par l’intermédiaire des syndicats et des organismes
consultatifs.

§2. LES NATIONALISATIONS

Selon le préambule de la constitution française de 1946, «tout bien, toute

entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service
public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la
collectivité ». Ce texte vise deux situations : l’acquisition par une
entreprise du caractère de service public national ; et une nécessité
publique. Mais la constatation de la nécessité publique est
discrétionnaire, car le juge ne pourrait la contrôler sans s’ériger en
gouvernant. La disposition est de ce fait tributaire des orientations
politiques du pouvoir du moment qui peut ou non la mettre en œuvre.

L’idéologie ambiante des années après-guerre en France, marquée par la

présence active des forces politiques de gauche (communistes et
socialistes) et l’apparent succès des régimes socialistes, expliquent que
les nationalisations aient été en vogue après la seconde guerre mondiale.

La constitution burkinabè ne contient pas de disposition similaire à celle

du préambule de la constitution française de 1946, mais la

Page 78
nationalisation, en tant que principe économique nouveau, est en tout
état de cause mentionnée.

L’article 101 de la constitution du Burkina Faso la prévoit, en réservant à

la compétence législative «les nationalisations et les transferts de
propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ». C’est en
vertu de cette disposition que de nombreuses entreprises ont été
privatisées ou sont en voie de privatisation. Il faut d’ailleurs noter que
l’Etat burkinabè a eu à nationaliser des entreprises (la SONABEL qui
était à l’origine la SAFELEC, l’ONEA...) 78 mais surtout a en créer dans
des secteurs délaissés par l’initiative privée (le transport en commun
urbain par exemple) 79ou jugés insuffisamment pris en charge par les
acteurs économiques privés (commercialisation du céréale local confiée
à l’ex. Office national des céréales : OFNACER).

§3. LA PLANIFICATION

La planification est un instrument d’orientation et de prévision

économique. Elle consiste dans l’élaboration et l’établissement
d’objectifs de l’économie nationale pour une période déterminée,
englobant l’ensemble des activités économiques.

La valeur juridique du plan est assez controversée mais le plan est une
norme juridique, parce qu’il ne peut se réaliser que par le droit : lois,
décrets, arrêtés. Suivant l’article 101 de la constitution burkinabè la loi
détermine les principes fondamentaux : « de l’élaboration, de l’exécution
et du suivi des plans et programmes nationaux de développement... »80.

78
SONABEL : Société nationale burkinabè d’électricité ; SAFELEC : Société africaine d’électricité ;
ONEA : Office national de l’eau et de l’assainissement.
79
Dans le transport en commun, la société X9, créée par l’Etat, a été privatisée mais le repreneur s’est trouvé
rapidement en situation de faillite. L’activité a été reprise par une SEM, la SOTRACO, avec la participation
(très minoritaire) de la commune de Ouagadougou. C’est le seul cas de SEM local.
80
V. sur la notion de programme, Le budget programme, www.finances.gov.bf; Le SNAT,
www.medev.gov.bf.

Page 79
Toutefois, le plan, dans un contexte d’économie libérale, n’a pas un
caractère obligatoire. Il est indicatif, non impératif et souple. Il peut
toujours subir des modifications, ce qui peut poser le problème de la
responsabilité de l’Etat lorsque des fluctuations sur les objectifs causent
un préjudice à des particuliers, notamment en cas de retrait des mesures
d’incitation81.

Pour l’exécution du plan, l’Etat peut passer par des contrats ou des
quasi-contrats (contrats de plan ou contrats de programmes) confiant des
missions d’intérêt général à des organismes privés ou les incitant à agir
dans tel ou tel sens. C’est ainsi que la restructuration de certaines
entreprises publiques s’est faite dans le cadre de contrats-
plans (SONAGESS, GMB...).

En France comme au Burkina Faso, la planification est devenue un

véritable principe juridique consacrée constitutionnellement.

SECTION III : AUTRES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT

APPLICABLES AU DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE.

Les principes généraux du droit «sont formulés par le juge qui les tire de
l’esprit de la législation»82. Des principes généraux du droit, dégagés
notamment en droit administratif, sont applicables en droit public
économique. C’est le cas :
- du principe d’égalité en général,
- du principe de non-rétroactivité et
- du principe de respects des droits de la défense.

81
Cf., sur les contrats d’incitation entre l’Etat et un département, la décision « synchrotron » : C.E. français,
Ass. 8 janvier 1988, Min. du Plan et de l’Aménagement du territoire c/ C.U. de Strasbourg, RFDA 1988.25,
concl. Daël.
82
Auby et Drago, Traité de contentieux administratif, L.G.D.J., 1975, n°1156.

Page 80
Ce sont des principes généraux du droit qui trouvent de nombreuses
applications en droit public économique. Mais leur application à la
matière économique peut conduire à leur altération.

§1. LE PRINCIPE D’ÉGALITÉ

Biblio. : P. Delvolvé, le principe d’égalité devant les charges publiques, LGDJ 1969 ;
J. Rivero, «les notions d’égalité et de discrimination en droit public français »
travaux de l’association H. capitant, 1961-62, p. 343 ; N. Nitsch, les principes
généraux du droit à l’épreuve du droit public économique », RDP 1981, 1549 ; L. Di
qual, «le principe d’égalité en matière de dirigisme économique » Ann. Fac. de Lille,
1966.131. André de Laubadère, Droit public économique Dalloz, 5e éd. p.267 et S. ;
C. Leben, le conseil constitutionnel et le principe d’égalité devant la loi, RDP 1982,
p. 295 ; F. Miclo, le principe d’égalité et la constitutionnalité des lois, AJDA 1987 p.
115.

Le principe d’égalité est affirmé à propos de diverses situations et se

fragmente ainsi en sous- principes83 (égalité devant l’impôt, le service
public, l’usage du domaine public...) mais il ne l’est pas de manière
spécifique en matière économique. Cela ne signifie pas que ce principe
ne s’applique pas. Son application s’accompagne toutefois de
nombreuses exceptions qui en font le particularisme.

L’applicabilité du principe d’égalité en matière économique découle de

ce que l’égalité des administrés est un principe général du droit bien
établi. L’égalité devant la loi est affirmée par la constitution et la
déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 84. Elle inclut
divers aspects : égalité devant la loi fiscale85, devant la justice, devant les
charges publiques, dans le traitement des fonctionnaires (notamment la
rémunération) …
83
Voy. Linotte, Mestre et Romi, op. cit. p. 123.
84
Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droit selon l’art.1 de la DDHC.
85
C.E. 27 déc. 1973, Rec., P. 35, AJDA 1974. 236, note P.M. Gaudemet ; JCP 1974. II. 1791, note Nguyen
Quoc Vinh.

Page 81
Le principe d’égalité, dans son contenu, interdit de prendre des mesures
discriminatoires, c’est-à-dire de traiter différemment des personnes dans
l’application des prescriptions ou dans les prestations de services.

Mais ce principe d’égalité reçoit deux accommodements : d’une

part le principe d’égalité ne s’applique que si les personnes en cause sont
dans la même situation ; d’autre part, il n’exclut pas les discriminations
établies dans un but d’intérêt général.

Selon le conseil constitutionnel français, «Le principe d’égalité impose

seulement, qu’à des situations semblables soient appliquées les mêmes
règles, et il n’interdit pas qu’à des situations non semblables soient
appliquées des règles différentes»86. Toutefois, il faut que les différences
et discriminations soient en relation avec les obligations imposées c’est-
à-dire qu’elles soient en rapport avec les finalités de la loi.

De même l’intérêt général justifie que l’on ne traite pas de la même

manière des personnes qui ne sont pas placées dans la même situation 87.
Toutefois, la discrimination ainsi opérée doit, dans son ampleur et ses
modalités, correspondre à la différence objective de situation88.

Ces deux limitations ont beaucoup d’applications en matière économique

parce que :
- les pouvoirs publics, dans un but d’interventionnisme, recourent
souvent aux mesures individuelles ou «ponctuelles» qui se prêtent aux
discriminations (aides financières) ou aux mesures dérogatoires ; et,
- par ailleurs, les pouvoirs publics agissent généralement dans un but
d’intérêt général et le conseil d’Etat se refuse à annuler une mesure

86
Cons. Const.. 21 janvier 1981 J.O. p.332 ; 17 ja. 1979, RDP 1979.1725.
87
C.E. 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire, G.A.J.A. n°70 ; Dr. So. 1951.168, concl.
Letourneur, note Rivero.
88
C.E. Ass. 13 juillet 1962, Conseil national de l’ordre des médecins, Rec., 1962.479 ; RDP 1962.739, concl.
Braibant. (Remboursements versés aux assurés sociaux selon que le médecin est conventionné ou non).

Page 82
discriminatoire «s’il n’est pas établi que la mesure critiquée ait été
inspirée par des considérations étrangères à l’intérêt général»89

§2. Le principe de non-rétroactivité

Le principe de non-rétroactivité90 est un principe général du droit,

applicable même sans texte (91). Mais il a une valeur inférieure à celle
des autres (principe d’égalité, de liberté du commerce...). Il n’a valeur
constitutionnelle qu’en matière pénale. Lorsque le législateur légifère en
matière économique, il n’est donc limité par ce principe qu’en ce qui
concerne l’édiction de sanctions. C’est le pouvoir réglementaire qui est
tenu par ce principe s’il n’est habileté par le législateur à faire rétroagir
un texte. Toutefois, le conseil constitutionnel français semble renforcer
les garanties du principe de non-rétroactivité en déclarant applicable aux
sanctions administratives l’ensemble des principes constitutionnels
applicables aux sanctions pénales.

Ainsi, le Conseil constitutionnel français, dans sa décision n° 88- 248

DC du 17 janvier 1989, Conseil Supérieur de l’Audiovisuel 92, déclare
applicables aux sanctions administratives l’ensemble des principes
constitutionnels applicables aux sanctions pénales : « considérant qu’il
résulte de ces dispositions, comme des principes fondamentaux reconnus
par les loi de la République, qu’une peine ne peut être infligée qu’à la
condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des
peines, le principe de la nécessité des peines, le principe de la non-
89
voy. surtout C.E. 21 juin 1951, syndicats de la raffinerie de soufre français, S.1952.S.53, D.1951 p.661,
note Waline.
90
P. Delvolvé, «Le principe de non-rétroactivité dans la jurisprudence économique du conseil d’Etat »,
Mélanges Waline, 1974, t2, p. 355 ; J. Borricand, «La non-rétroactivité des textes réglementaires en matière
économique ou fiscale » D.1978, Chron. 275 ; N. Nitsch, Les principes généraux du droit à l’épreuve du droit
public économique, RDP 1981.1549.
91
CE 25 Juin 1948 Société du journal l’Aurore, D. 1948.437, note Waline, JCP 1948. II. 4427 note Mestre,
GA n°70 (majoration de prix de vente d’électricité jugée rétroactive). Voy. également, Cons. const. frs,
Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Blocage des prix et des revenus, GDCC n° 33.
92
In Les grandes décisions du conseil constitutionnel n° 42.

Page 83
rétroactivité de la loi pénale d’incrimination plus sévère ainsi que le
principe du respect des droit de la défense. Considérant que ces
exigences ne concernent pas seulement les juridictions répressives mais
s’étendent à toute sanction ayant un caractère d’une punition même si le
législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non
judiciaire ». Dans sa décision 321 DC du 20 juillet 1993, il étend le
principe énoncé à l’article 8 DDHC aux incapacités qui sont attachées
aux peines pénales.

Dans son contenu, le principe de non-rétroactivité peut s’entendre de

manière stricte ou large. Au sens strict, ce principe interdit de faire
produire des effets à un acte à une date antérieure à son entrée en
vigueur93.

Au sens large, ce principe entend s’opposer à l’application d’un acte qui

modifierait pour l’avenir des situations qui ont leur base juridique dans le
passé. Par exemple, la réglementation ne devrait pas remettre en cause
les effets d’un contrat conclu antérieurement. Il ne s’agit pas de
rétroactivité au sens strict.

En matière économique, le principe de non-rétroactivité connaît des

exceptions :
- La première exception, qui est d’ordre général, résulte du fait
que le législateur peut permettre aux autorités administratives de prendre
des mesures rétroactives ;
- La seconde exception concerne la réglementation des campagnes
de production où la jurisprudence admet une réglementation rétroactive
s’il y a un vide juridique c’est-à-dire s’il n’existe aucune réglementation
particulière94.
- Par ailleurs certaines situations sont considérées en matière
économique, comme ne constituant pas une véritable rétroaction. Il en
93
La date d’entrée en vigueur peut être la date d’adoption ou de publication. Voy. De Laubadère et Delvolvé
p. 288.
94
Voy. De Laubadère et Delvolvé, op. cit., p.290

Page 84
est ainsi: de l’application d’une mesure nouvelle à une demande en cours
; du refus d’autorisation de prolongement d’activité, de l’application de
la mesure nouvelle à partir de la période de renouvellement des contrats ;

L’application des mesures nouvelles peut être ouvertement admise soit

sur habilitation du législateur, soit au regard du caractère d’ordre public
de ses dispositions qui ne s’accommodent pas d’une application différée
(ex. interdiction d’exportation). La conjoncture économique conduit à
remettre rétroactivement en cause des opérations juridiques conclues
sous un régime antérieur95.

§3 - Le principe des droits de la défense.

Ce principe de droit classique s’applique aussi en droit économique et

postule que l’administration respecte les droits de la défense, chaque fois
que sa décision constitue une sanction (retrait d’agrément, refus
d’autorisation...)96. Ce principe ne s’applique pas s’il s’agit d’une mesure
de police administrative97.

Le particularisme de l’application de ce principe réside dans le fait qu’en

droit économique, les actes qui ont un caractère de sanction sont rares,
ceux ayant plutôt un caractère de mesure de police sont fréquents. Il en
découle que les retraits d’autorisation, d’agréments ou de licences ne
s’accompagnent pas nécessairement de la possibilité pour les intéressés
de faire valoir leurs arguments à décharge.

95
D. Truchet, Réflexions sur le droit économique public endroit français, RDP 1980, p.1039 .
96
Cf. décision du Cons. Const. N° 88-248, CSA, op. cit. GDCC n° 42.
97
Sauf texte contraire. Voy. D.Truchet, op.cit., p.1040.

Page 85
 TITRE III

LES INSTITUTIONS D’INTERVENTION ECONOMIQUE

La constitution trace le rôle de l’Etat en matière économique et le

parlement détermine les principes fondamentaux de ses interventions. Il
revient à l’exécutif la mission essentielle d’assumer la direction et
l’orientation de l’économie. L’exécutif dispose, pour ce faire, de
l’administration d’une manière générale qui se compose d’organes
diversifiés assurant chacun un rôle de direction et d’orientation. Parmi
ces organes, nous pouvons distinguer :
- les organes centraux de l’Etat et les organes des collectivités
territoriales, (chapitreI) ;
- l’administration économique consultative (chapitre II) ;
- et l’administration économique spécialisée (chapitre III).

Page 86
 CHAPITRE I : LES ORGANES CENTRAUX DE L’ETAT ET
LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

L’Etat et les collectivités locales disposent d’organes à compétences

économiques très proches même si les compétences de l’Etat priment par
application de la hiérarchie des normes. Il convient d’étudier ces deux
types d’organes successivement.

SECTION I - L’ADMINISTRATION ÉCONOMIQUE CENTRALE

DE L’ETAT

La direction et l’orientation de l’économie sont assurées d’une part, par

les organes gouvernementaux, principaux producteurs de la
réglementation économique et, d’autre part, par les départements
ministériels qui mettent en œuvre la politique économique du
gouvernement dans des secteurs déterminés. Aussi verrons-nous le rôle
des organes gouvernementaux avant de donner un aperçu de celui des
ministères économiques.

§1 - LES ORGANES GOUVERNEMENTAUX

Certaines précisions terminologiques sont nécessaires. Le gouvernement

dans son ensemble constitue en lui-même un organe administratif faisant
partie de l’administration économique centrale. Il assure à la fois une
fonction gouvernementale et une fonction administrative. La fonction
gouvernementale consiste en la détermination des grands choix
politiques qui sont mis en œuvre par la fonction administrative. Ainsi,
dans sa fonction gouvernementale, le gouvernement définit les
orientations et les objectifs globaux et sectoriels de la politique
économique (taux de croissances, relance économique, programme
énergétique, etc.) et la fonction administrative se charge d’édicter les
mesures nécessaires à l’exécution des options retenues ou propres à

Page 87
atteindre ces objectifs (blocage des prix, subventions, passation de
marchés publics, etc.).

Cependant, la distinction qui permet de percevoir plus clairement

l’organisation de l’administration économique de l’Etat est celle que l’on
peut opérer au sein des organes gouvernementaux entre les autorités
gouvernementales et les formations gouvernementales.

A - Les autorités gouvernementales

Sont des autorités gouvernementales, le chef de l’Etat, le Premier

ministre et les ministres pris individuellement.

1) Le chef de l’Etat

Au Burkina Faso, le chef de l’Etat joue un rôle prééminent en tant que

chef de l’exécutif98. Il est le premier auteur des choix fondamentaux en
matière économique alors que dans un régime parlementaire, ce rôle
reviendrait au Premier ministre.

Ces choix fondamentaux sont souvent exposés dans des programmes

(Programme de large rassemblement, les « six engagements nationaux»
ou programmes prioritaires, Programme pour un développement
solidaire, etc.)

La constitution de 1991 consacre largement la position d’autorité

centrale du chef de l’Etat. Suivant l’article 36 const. « il fixe les grandes
orientations de la politique de la nation ». Il préside le conseil des
ministres (art. 47 const.). Il promulgue les lois. Il signe les ordonnances,
les décrets pris en conseil des ministres et des décrets simples (art. 99 et
100 const.). Il «nomme aux emplois de la haute administration civile et
98
V. les articles 36 et 47 de la constitution du 2 juin 1991. Selon l’article 36 al. 3, « il fixe les grandes
orientations de la politique de l’Etat » ; et l’article 47 dispose qu’il préside le conseil des ministres, ce qui le
met aussi en position d’influer sur les choix fondamentaux.

Page 88
militaire, ainsi que dans les sociétés et entreprises à caractère
stratégiques déterminées par la loi » (art. 55 const.). Par cette disposition,
le chef de l’Etat nomme ou participe à la nomination des dirigeants des
entreprises publiques. Il partage certains de ses pouvoirs avec le Premier
ministre.

2) Le Premier ministre

Le Premier ministre est le second personnage de l’exécutif au vu de

différentes dispositions de la constitution burkinabè.

Suivant la répartition constitutionnelle des prérogatives, le Chef de l’Etat

«fixe les grandes orientations de la politique de l’Etat» et le
gouvernement dans son ensemble «conduit la politique de la nation».
Dans le cadre de la «conduite de la politique de la nation», le Premier
ministre apparaît comme une autorité bénéficiant de prérogatives
d’orientation de l’action des membres du gouvernement. Il définit les
jalons du programme d’action des différents départements ministériels
dans tous les domaines dont naturellement le domaine économique. Ses
choix sont exposés à travers le discours de politique générale ou à travers
des instructions particulières (lettres de mission aux ministres par
exemple). Ses pouvoirs apparaissent dans plusieurs dispositions de la
constitution.

Selon l’article 63, al. 1 et 2 «le Premier ministre est le chef du

gouvernement ; à ce titre il dirige et coordonne l’action
gouvernementale. Il est responsable de l’exécution de la politique de
défense nationale définie par le Président du Faso».

L’alinéa 3 de l’article 63 précise : «il exerce le pouvoir réglementaire

conformément à la loi et assure l’exécution des lois». Cette disposition
fait de lui le véritable détenteur du pouvoir réglementaire autonome ou
dérivé.

Page 89
Il dispose, comme le chef de l’Etat, d’un pouvoir de nomination aux
emplois civils et militaires autres que ceux relevant de la compétence du
chef de l’Etat (article 63 in fine). Cette disposition de l’article 63, al. 3 in
fine, lui donne aussi un pouvoir de nomination des dirigeants
d’entreprises publiques. Mais la répartition implicite des pouvoirs de
nomination, comme en France, est faite par l’élaboration de listes des
postes relevant du seul pouvoir de nomination du chef de l’Etat ou des
emplois soumis à sa signature99. L’article 56 de la constitution dispose
d’ailleurs que « la loi détermine les autres emplois auxquels il est pourvu
en conseil des ministres, ainsi que les conditions dans lesquelles les
pouvoirs de nomination du Président sont exercés. Au Burkina Faso, la
quasi - totalité des nominations à des emplois supérieurs se font en
conseil des ministres si bien qu’en pratique, la question qui se pose est
celle du pouvoir de s’opposer à une nomination. Formellement, les
projets de nomination sont introduits en conseil des ministres par un
ministre, qui apparaît ainsi comme l’autorité de proposition.

Le Premier ministre détermine les attributions des membres du

gouvernement (art. 65). Ceux-ci sont responsables de la direction de
leurs départements respectifs devant lui (art. 68). Il supplée le Chef de
l’Etat dans la présidence du conseil des ministres, par délégation et pour
un ordre du jour déterminé (art. 64). Il signe les décrets simples et les
décrets en conseil des ministres. Le Président du Faso peut lui déléguer
certains de ses pouvoirs (art. 60).

Au vu de ces différentes attributions, le Premier ministre détient

véritablement un pouvoir en matière économique. Ce pouvoir est à la
fois complémentaire et concurrent à celui du Chef de l’Etat. L’aspect
complémentaire est mis en avant lorsque le Chef de l’Etat et le Premier
ministre sont du même parti. Le caractère concurrent de leurs pouvoirs

99
Voy. COLSON, op. cit., p. 192.

Page 90
peut se révéler si le terrain est propice notamment en cas de
gouvernement de coalition ou de cohabitation

3) Les ministres

Les ministres jouent individuellement un rôle fondamental, mais à des

degrés variables, en tant que responsables de l’élaboration et de la mise
en œuvre de la politique de développement impartie à chaque
département ministériel. Ils participent individuellement et
collectivement à la détermination de la politique économique de la
nation.

Ils dirigent leurs départements sous la responsabilité du Premier

ministre. Mais s’ils jouent en rôle essentiel en matière
d’interventionnisme économique, il faut souligner qu’ils ne tiennent pas
de la constitution un pouvoir réglementaire. Le pouvoir réglementaire est
exercé par le Premier ministre (article 63 al. 3) qui peut déléguer certains
de ses pouvoirs aux membres du gouvernement (article 67). Cette
délégation est accordée par le décret portant attributions des membres du
gouvernement100. Les ministres peuvent recevoir également délégation de
pouvoir réglementaire à travers des textes législatifs ou réglementaires
particuliers. Beaucoup de lois et de décrets renvoient à des arrêtés
ministériels pour la mise en œuvre de certaines de leurs dispositions. Les
ministres ne disposent que d’un pouvoir réglementaire dérivé, hormis
l’hypothèse classique du pouvoir d’organisation de l’administration
placée sous ses ordres reconnu par la jurisprudence Jamart101.
En matière économique certains ministres jouissent d’une prééminence
sur les autres grâce à leurs attributions économiques c’est le cas par
exemple du ministère chargé des finances et de celui chargé du
commerce et de l’industrie.
100
Voyez le décret n° 97-468/PRES/PM du 31 octobre 1997 portant attributions des membres du
gouvernement, JOBF du 13 novembre 1997, p. 3050 ou le décret n° 2007-424/PRES/PM/SGG-CM du 13
juillet 2007 portant attributions des membres du gouvernement, J.O n° 30 du 26 juillet 2007).
101
Cf. C.E. Fr. sect., 7 février 1936, S. 1937.3.113, note Rivero.

Page 91
Les attributions économiques et financières du ministre chargé des
finances l’amène souvent à contresigner la plupart les actes du chef de
l’Etat et du chef du gouvernement en raison de leurs incidences
financières (nominations par exemple).

Les organes gouvernementaux comprennent les autorités ci-dessus prises

individuellement mais aussi le gouvernement en tant que formation
collégiale.

B - Les formations gouvernementales.

Le conseil des ministres est la formation la plus large comprenant : le

chef de l’Etat, le Premier ministre et les ministres. Le gouvernement au
sens strict comprend le Premier ministre et les ministres.

C’est le conseil des ministres, en principe, qui arrête la politique générale

du gouvernement en matière économique. Il fixe, selon le décret portant
régime financier, le montant global des crédits au titre des dépenses en
capital sur proposition du ministre chargé des finances102. Il adopte le
projet de loi de finances et le projet de plan de développement.

Le gouvernement peut se réunir en formation restreinte appelée aussi

conseil de cabinet. Les formations restreintes se réunissent sous la
présidence du Premier ministre pour étudier tel ou tel problème
déterminé intéressant quelques ministères à la fois. Cette technique est
très utilisée en matière économique.
Quant à la composition du gouvernement il faut dire qu’elle répond à un
découpage empirique des activités de l’Etat. Le découpage est l’œuvre
du chef de l’Etat et du Premier ministre sur la base des spécialisations
des activités et - surtout - sur la base des contingences politiques :
102
Art. 15 du décret n° 69-197/PRES/MFC du 19 sept. 1969 portant régime financier de la République de
Haute-Volta. Voyez également la loi n° 006-2003/AN du 24 janvier 2003 portant loi relative aux lois de
finances.

Page 92
nécessite de dosage politique, régionale, ethnique ; volonté de mettre en
relief telle ou telle activité (ex. création d’un ministère chargé de l’eau,
d’un ministère chargé de l’intégration d’un ministère plein chargé de
l’élevage). Il en découle un risque de laxisme (multiplication du nombre
de ministère). Cet inconvénient peut être évité en fixant le nombre de
membres du gouvernement dans la constitution ou en le faisant fixer par
le législateur. Mais ces solutions qui consistent à dessaisir l’exécutif de
la fixation du nombre des membres du gouvernement ont elles aussi
l’inconvénient d’être trop rigides.
Le gouvernement peut comprendre, outre le Premier ministre, des
ministres d’Etat, des ministres, des ministres sans portefeuille, des
ministres délégués, des secrétaires d’Etat.

A titre de comparaison, le 1er gouvernement Youssouf

OUEDRAOGO, du 19 juin 1992103 comprenait 29 ministres dont trois
ministres d’Etat et sept ministres délégués. Dans ce gouvernement trois
ministres étaient sans portefeuille (deux ministres d’Etat et un ministre
chargé de missions à la présidence) contre un ministre sans portefeuille
sous le 1er gouvernement Roch (le ministre chargé de mission à la
présidence). Auparavant, notamment sous la transition, il y avait en
outre des secrétaires d’Etat.

Le premier gouvernement Roch Marc Christian KABORE du 22 mars

1994 comprenait 23 ministres dont deux ministres d’Etat et un ministre
délégué104.

Le second gouvernement Roch Marc Christian KABORE comprenait 25

ministres dont 2 ministres d’Etat et 4 ministres délégués105.

103
Décret n° 92-161/PRES/PM du 19 juin 1992
104
Voy. décret n° 94-122/PRES/PM du 22 mars 1994 portant composition du gouvernement du Burkina
Faso.

105
Voy. le décret n° 95-226 du 11/6/1995 portant remaniement du gouvernement. Ce gouvernement é été
remplacé par celui de M. Kadré Désiré Ouédraogo du 6 février 1996 (décret n° 96-04/PRES/PM du 9/2/1996)

Page 93
Celui de M. Kadré Désiré OUEDRAOGO du 9 février 1996 (décret n°
041 du 9 février 1996) en comptait 25 ministres dont 4 ministres
délégués.

Le gouvernement de large ouverture du 12 novembre 2000, dirigé par

monsieur Paramanga Ernest YONLI106 comprenait 36 membres dont 2
ministres d’Etat, 25 ministres, 6 ministres délégués et 3 secrétaires
d’Etat.

Le gouvernement du 6 janvier 2006 (décret n° 2006-03 du 6 janvier

2006 portant remaniement du gouvernement) comptait 35 membres (y
compris le Premier ministre) dont deux ministres d’Etat et 5 ministres
délégués.

Il en sera de même du gouvernement du 10 juin 2007 dirigé par

Monsieur Tertius ZONGO (décret n° 2007-381/PRES/PM du 10 juin
2007 portant composition du gouvernement) qui comptait par contre six
ministres délégués.

Le remaniement du 03 septembre 2008 (décret n° 2008-517/PRES/PM

du 03 septembre 2008 portant remaniement du gouvernement) maintient
les 35 membres, dont un ministre d’Etat, six ministres délégués et un
ministre chargé de mission auprès du Président du Faso.

Après les évènements de mars-avril 2011 (manifestations de militaires

avec exactions sur les biens et les personnes), le premier gouvernement
Luc Adolphe TIAO, le gouvernement resserré du 21 avril 2011, comptait
29 ministres dont 24 ministres, et 5 ministres délégués.
Le deuxième gouvernement Luc Adolphe TIAO du 23 février 2012
(Décret n° 2012-122/PRES/PM du 23 février 2012), compte 30 ministres
dont 5 ministres délégués.

106
Décret n° 2000-527/PRES/PM du 12 novembre 2000, JO.BF n° 46 du 16 novembre 2000, p. 4916.

Page 94
L’appellation de ministre d’Etat peut être purement honorifique et
protocolaire ou peut répondre à un souci d’équilibre politique entre des
composantes d’une majorité de gouvernement. Dans ce cas, le titre
conduit à conférer une prééminence politique à son détenteur.

Les ministres délégués sont dans une position un peu plus délicate à
définir. Ils «exercent leurs attributions sous la responsabilité des
ministres auxquels ils sont rattachés » selon les termes de l’article 25 du
décret 94-264/PRES/PM du 7 juillet 1994 portant attributions des
membres du gouvernement. Mais dès 1995, l’article 23 du décret n°95-
278/PRES/PM du 14 juillet 1995 (remplacé par le décret n° 97-468 du
31 octobre 1997 portant attributions des membres du gouvernement)
introduit une nuance qui rehausse leur position, au risque d’exacerber les
conflits de compétences entre les deux ministres : «les ministres
délégués sont chargés dans leur secteur spécifique de la mise en œuvre
des attributions définies par le présent décret en concertation avec le
ministre titulaire » C’est la formulation reprise par le décret n° 2002-255
du 18 juillet 2002107 et par l’article 31 du décret n° 2007-424 du 13 juillet
2007 portant attributions des membres du gouvernement 108. Il en est de
même, lorsqu’il en existe, des secrétaires d’Etat qui exercent leurs
attributions sous la responsabilité juridiquement plus directe du ministre
titulaire. A la différence des ministres délégués, les secrétaires d’Etat
n’assistent au conseil des ministres que lorsqu’ils y sont appelés. Mais
cette différence semble s’être estompée dans le gouvernement
d’ouverture de novembre 2000 constitué sur la base d’un protocole
d’accord signé par huit partis politiques comprenant le parti majoritaire,
des partis dits de la « mouvance présidentielle » et des partis dits de
l’opposition radicale.

Le gouvernement dans son ensemble exerce les principales fonctions

d’interventionnisme. Mais chaque département ministériel, qui est une
107
J.O. n° 32 du 08 août 2002 ; p. 1147

108
J.O. n° 30 du 26 juillet 2007

Page 95
division fonctionnelle de l’administration centrale de l’Etat, assure
l’action de l’Etat dans différents domaines ; chaque ministère est amené
à prendre des décisions qui touchent aux domaines économiques. Les
ministères à vocation économique sont plus ou moins nombreux, selon
les spécialisations des tâches qui ont été définies par le décret portant
composition du gouvernement. Sont particulièrement concernés les
départements chargés des finances, du commerce, de l’agriculture, des
transports, des travaux publics, de l’eau, de l’habitat, etc.

Les structures des départements ministériels répondent à un

organigramme-type109. Celui-ci prévoit comme structures :
a) le cabinet du ministre qui comprend un secrétariat particulier, des
conseillers techniques (dont le nombre, aujourd’hui de 5 au maximum a
été longtemps limité à deux en général), l’inspection technique des
services, le chef de cabinet (pour les ministres d’Etat, un directeur de
cabinet en plus ou à la place du chef de cabinet) le protocole du ministre.
D’autres services peuvent être directement rattachés au Cabinet telle que
la Commission de privatisation ;
b) Le secrétariat général dirigé par un secrétaire général chargé de la
coordination administrative et technique des services centraux,
déconcentrés et rattachés ;
c) Les structures centrales (ou services centraux) désignant les directions
générales (ou les directions) basées dans la capitale et qui sont chargées
de la préparation des décisions et de leur exécution. Chaque ministère
comprend des directions centrales analogues [direction des études et de
la planification (DEP), direction de l’administration et des finances
(DAF), direction des ressources humaines (DRH), direction de la presse
et de la communication] et des directions centrales spécifiques
(généralement des directions générales) correspondant aux activités du
ministère (exemples : direction générale du commerce extérieur,
direction générale de l’artisanat…). Les directions générales sont
109
Voyez le Décret n° 2008-403/PRES/PM/SGG-CM du 10 juillet 2008 portant organisation-type des
départements ministériels. Pour les textes antérieurs, voyez le décret n° 2002-254, du 17 juillet 2002 portant
organisation-type des départements ministériels et le décret n° 99-484 du 30 décembre 1999.

Page 96
subdivisées en directions centrales et en directions régionales (structures
déconcentrées ou services extérieurs qui peuvent comprendre des
directions provinciales et des services départementaux) ;
d) Les structures déconcentrées (ou services extérieurs) qui sont les
représentations des services techniques centraux (les directions
générales) dans les régions, les provinces et même parfois dans les
départements ;
e) Les structures rattachées. L’on entend par structures rattachés les
services détachés de l’administration centrale, bénéficiant de la
personnalité morale, et/ou de l’autonomie financière et de
fonctionnement, mais qui restent sous le contrôle de tutelle d’un
ministère. Selon l’article 29 du décret n° 2008-403 du 10 juillet 2008,
« sont considérées comme structures rattachées, les services publics
décentralisés, les sociétés d’Etat, les sociétés d’économie mixte, les
établissements publics de l’Etat, les projets et programmes de
développement concourant à l’accomplissement des missions du
ministère ».
f) Les structures de mission. Selon l’article 30 du décret n° 2008-403,
« sont considérées comme structures de mission, les structures créées
pour exécuter des missions conjoncturelles ou temporaires ». L’article 5
du décret n° 2011-479 du 26 juillet 2011 portant organisation du
Ministère de l’industrie, du commerce et de l’artisanat cite comme
structures de mission : le secrétariat permanent chargé du suivi des
réformes des licences d’affaires, le secrétariat permanent du suivi de la
filière coton libéralisée (SP/FCL)… Tel en était aussi le cas de la
Commission nationale de privatisation

Page 97
Organigramme de ministère
Inspection Cabinet Ministre Chef de cabinet
technique
P. Kiemdé S. Protocole
Conseillers
Légende :
techniques
S. = service ; DG = direction générale ; Dr = direction. Secrétariat
S. Protocole
DCPM= direction presse et communication ministérielle
particulier.
DAF= direction de l’administration et des finances.
DEP = direction des études et de la planification.
DRH = direction des ressources humaines. Secrétaire
Secrétariat Bureau
§2 - LES MINISTÈRES ÉCONOMIQUES
particulier Général d’études
étude
En matière de production de normes du droit public
économique, le rôle de deux ministères peut être mis en
relief : le Ministère chargé des finances ; et le ministère
chargé du commerce, de l’industrie et de l’artisanat.
DG DG DAF DEP DRH
A- Le Ministère de l’économie et des finances
(Finances et budget ; Economie et développement)

Le Drdéveloppement Dr de Dr Dr
l’interventionnisme économique,
Dr
accentue le rôle central du ministère des finances. De tous
temps le ministre chargé des finances a joué un rôle
fondamental dans la définition
Dr. de la politique économique et
financière de l’Etat. C’est lui qui est chargé d’élaborer la loi
régionale
de finances qui est l’instrument d’exécution de cette
politique. Il contresigne tous les textes ayantService
Service
une incidence
financière. Ces attributions lui permettent de
rattaché jouer un rôle
rattaché
d’arbitre, dans une certaine mesure, à l’égard des ministères
dit dépensiers (éducation, santé, etc.)

La personnalité du titulaire, la conjoncture ou le découpage

des départements ministériels peut renforcer sa position.
Ainsi, le découpage des départements ministériels sous la

Page 98
IVe République conforte l’omnipotence du ministre chargé
de finances, en adjoignant le département du plan et de la
coopération qui a été longtemps un ministère à part entière.
Ce grand ministère fut d’abord appelé « ministère de
l’économie, des finances et du plan » avant l’appellation
actuelle de ministère de l’économie et des finances par suite
probablement de l’abandon de la pratique des plans
quinquennaux.

1) Rôle du ministère de l’économie et des finances (MEF)

Dans le découpage actuel, le ministre chargé de l’économie

et des finances apparaît comme un super ministère.
Selon l’article 4 al. 1, du décret n° 2011-072/PRES/PM/SGG-CM du
24 février 2011 portant attributions des membres du gouvernement,
« Le Ministre de l’économie et des finances assure la mise en œuvre,
le suivi et l’évaluation de la politique du Gouvernement en matière
d’économie, de finances et de planification stratégique ».
Selon l’al. 2 de cet article, « A ce titre, il est chargé :

En matière de politique économique

● De la réalisation de la prévision et de l’analyse macro

économique ;
●De la coordination des processus de formulation et de mise en
œuvre des stratégies de développement à moyen terme ;
●de la cohérence des politiques sectorielles avec les orientations
stratégiques et le cadre macro-économique ;
●de l’établissement et du suivi de la mise en œuvre des programmes
d’investissement public (PIP).
●De la coordination des processus de formulation, de mise en œuvre
des politiques de population ;
●de la réalisation des études et des prévisions économiques à court,
moyen termes.
●De la coordination et du suivi de la mise en œuvre des politiques de
développement économique et social ;

Page 99
●de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique
d’aménagement du territoire et du développement régional ;
●de la coordination des travaux d’élaboration des schémas
nationaux et régionaux d’aménagement du territoire ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre de la stratégie nationale de
collecte, de traitement et de diffusion de l’information statistique ;
●de l’élaboration, de la diffusion et du suivi des comptes nationaux ;
●de la normalisation, de la centralisation et de la diffusion des outils
et des données statistiques ;
●de l’enregistrement des déclarations d’existence et du suivi des
ONG.

En matière de finances publiques

●de l’élaboration et du suivi de l’exécution de la politique

budgétaire ;
●de l’élaboration et de l’exécution du budget de l’Etat ;
●de l’exécution de la politique financière de l’Etat telle que définie
par les lois de finances ;
●de l’élaboration et du suivi de la mise en œuvre de la politique
fiscale ;
● de l’élaboration, de la diffusion et du suivi des tableaux des
opérations financières de l’Etat ;
●de la gestion du contentieux de l’Etat en relation avec les
ministères concernés ;
du contrôle financier des dépenses publiques ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre de la stratégie de
recouvrement des recettes de l’Etat ;
●de l’organisation et du contrôle de la comptabilité publique et du
trésor, des impôts, des douanes et des domaines ;
●de la gestion du portefeuille de l’Etat ;
●de la budgétisation des investissements publics ;
●de l’élaboration des lois de règlement ;
●de l’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie d’endettement ;
●de la gestion de la dette publique intérieure et extérieure ;
●de l’approbation des marchés publics et des baux devant être
passés par l’Etat ;
●de la négociation en rapport avec les ministres compétents des
accords et conventions de financement ;
Page 100
 ●de la mobilisation des ressources intérieures et extérieures
destinées au financement du développement ;
● de la signature des conventions et accords financiers de l’Etat ;
●du suivi des décaissements ;
●de la coordination et du suivi de la coopération financière avec les
organismes de financement bilatéraux et multilatéraux ainsi que les
ONG ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre de la stratégie de
renforcement de la micro-finance ;
●de la mise en œuvre de la politique monétaire et de change ;
●de la gestion des relations financières extérieures ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre d’une stratégie nationale de
renforcement de l’efficacité de l’aide ;
●de l’exercice de la tutelle financière sur tous les établissements
publics nationaux, les sociétés d’Etat, les entreprises à
participation financière publique et les collectivités territoriales ;
●du suivi des activités des établissements publics de l’Etat ;
●des questions d’intégration économique et monétaire en rapport
avec les ministres des affaires étrangères et de la coopération
régionale ;
●de l’approbation des marchés publics et des baux devant être
passés par l’Etat ;
●de la conservation de la propriété foncière ;
●de la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat ;
●de l’élaboration de la réglementation en matière domaniale et
foncière.
Ce ministère dispose d’un pouvoir réglementaire
délégué à travers, par exemple, les attributions suivantes :
- l’élaboration de la réglementation en matière
domaniale et foncière ;
- la mise en œuvre de la politique monétaire et de
change ;
- l’élaboration et le suivi de la politique fiscale.

Il joue un rôle dans a détermination de la politique

économique parce qu’il assure :

Page 101
 - la coordination et le suivi de la mise en œuvre des
politiques de développement économique et social ;
- la cohérence des politiques sectorielles avec le cadre
macro-économique et le CSLP (ou la SCADD) dont il
assure la coordination et le suivi de la mise en œuvre ;
- l’élaboration et le suivi de la politique budgétaire.

Ces attributions s’accompagnent de structures qui prennent

en charge les différents volets des missions du ministère.

2) Les structures du ministère de l’économie et des

finances

Le ministère de l’économie et des finances illustre le double

phénomène de développement de directions à objet
économique et de complexification croissante de
l’organisation interne des directions qui accentue leur
bureaucratisation110.

L’organisation de ce ministère est régie par le décret n°

2008-154/PRES/PM/MEF du 2 avril 2008 portant
organisation du Ministère de l’économie et des finances111.
On y distingue les services relevant du secrétariat général et
les services relevant directement du cabinet du Ministre.
a) Les structures relevant directement du cabinet du
ministre

Des structures de contrôle et des structures de mission sont

directement rattachées au cabinet. Il s’agit :
- de l’inspection générale des finances (IGF) qui assure le
contrôle de tous les services financiers, fiscaux et
110
V. Linotte et autres, op. cit. p. 183.
111
V. Textes antérieurs : décret n° 2002-466 du 29 octobre 2002 ; et décret n°2000-154/PRES/PM/MEF du
27 avril 2000, successivement, JO.BF n° 47, 2002 et JO.BF du 4 mai 2000, p. 3653.

Page 102
comptables de l’Etat et des collectivités territoriales ainsi
que le contrôle de la gestion financière des projets, des
établissements publics, des SE, des SEM et de toutes les
structures qui reçoivent, détiennent ou gèrent des dossiers
publics (sociétés à participations publiques ou établissement
recevant des subventions...) ; Elle peut être chargée de
l’étude de toutes questions et missions à caractère financier,
fiscal et comptable.
- de la coordination nationale de la lutte contre la fraude
(CNLCF) chargée comme son nom l’indique, de la mise en
œuvre de la politique nationale de lutte contre la fraude et de
la protection du tissu économique ; Elle bénéficie du
pouvoir de contrôle des différents corps de contrôle et peut
« constater les cas de fraude mis à jour à l’occasion de ses
contrôles et en poursuivre le dénouement par la voie
transactionnelle ou devant les juridictions»
- du secrétariat permanent pour le suivi des politiques
et programmes financiers (SP-PPF, anciennement :
secrétariat technique pour la coordination des programmes
de développement économique et social ;et anciennement
secrétariat technique permanent du P.A.S.) qui est entre
autre chargé de coordonner la mise en œuvre et le suivi des
réformes économiques dans le cadre des conventions
signées avec les institutions de Bretton Woods (FMI,
Banque Mondiale...), de contribuer à la cohérence des
actions programmées dans les plans sectoriels ou régionaux
avec les documents cadres de politique économique… ;

b) Les structures centrales relevant du secrétariat

général

Le ministère de l’économie et des finances compte 16

directions centrales (auxquelles s’ajoutent les services

Page 103
centraux relevant directement du cabinet) dont qui
recouvrent les attributions du ministère en matière
d’économie, en matière de finances publiques, en matière
domaniale et foncière, en matière de coopération
économique financière et technique et en matière de
planification.

Ces directions centrales sont, en commençant par les 4

directions communes à tous les ministères :
- La direction de l’administration et des finances (DAF) qui
gère le matériel, les biens immobiliers et les crédits alloués
au ministère, élabore et exécute le budget du département ;
- La direction des ressources humaines (DRH), chargée de
la gestion du personnel, de la planification des besoins en
ressources humaines et de la mise en œuvre de mesures
visant à accroître la productivité, l’efficacité et le rendement
du personnel du département ;
- la direction des études et de la planification (DEP)
qui a pour mission générale de centraliser les projets du
ministère, de suivre et contrôler les projets inscrits ou non
dans les plans et programmes de développement ;
- La direction de la communication et de la presse
ministérielle (DCPM) qui coordonne l’élaboration et la mise
en œuvre du plan de communication du ministère, assure le
traitement des questions de presse et d’information
intéressant le ministère… ;
- La direction générale du budget (DGB) qui est
chargée de l’élaboration et l’exécution des lois de finances,
d’assurer la règlementation en matière budgétaire, de
conduire l’élaboration du Cadre de dépenses à moyen terme
(CDMT), du budget programme et des revues des dépenses
publiques (RDP), etc. Elle est passée de 3 directions en
2002 (la direction du budget et des comptes, la direction de

Page 104
la solde et de l’ordonnancement, la direction du matériel V.
art. 37 du décret n° 2002-466 du 29 octobre 2002 portant
organisation du ministère des finances et du budget) à 7
directions (Inspection générale du budget (IGB), Direction
de la programmation budgétaire (DPB), Direction de
l’exécution et des statistiques budgétaires (DESB),
Direction de la solde (DS), Direction de l’ordonnancement
et de la comptabilité (DOX), Direction de l’appui aux
collectivités territoriales (DACT), direction de
l’informatisation du budget (DIB)), plus des directions
régionales du budget (DRB);
- La direction générale des impôts (DGI) qui est chargée de
l’élaboration et l’application de la législation fiscale
intérieure et de la législation domaniale, foncière et
cadastrale ;
- La direction générale des douanes (DGD) chargée de
l’élaboration et de l’application de la législation douanière
ainsi que de la perception des droits et taxes y afférents ;
- La direction générale de la coopération (DGCOOP), qui
est chargée : du développement des relations avec les
sources de financement étrangères ; de la préparation
technique des négociations, du suivi des accords et
convention de coopération, et du suivi des ONG, etc.
- La direction générale de l’aménagement du territoire, du
développement local et régional (DGATDLR) qui a pour
mission la formulation des politiques d’aménagement du
territoire et de développement local et régional. Dans ce
cadre, elle est notamment chargée de : coordonner
l’élaboration et la mise à jour du schéma national et des
schémas régionaux d’aménagement du territoire ; d’évaluer
périodiquement les outils et instruments d’aménagement du
territoire ; promouvoir le développement économique des
régions etc.

Page 105
- La direction générale de l’économie et de la planification
(DGPE) qui a pour mission : la réalisation des études et des
prévisions économiques à court, moyen et long terme,
l’élaboration et le suivi de l’exécution des plans et
programmes de développement, l’élaboration et la mise à
jour de la stratégie nationale de réduction de la pauvreté, la
définition de la politique de programmation et de
financement des investissements publics ;
- La direction générale du trésor et de la comptabilité
publique (DGTCP), chargée : de toutes les questions ayant
trait à la collecte de l’épargne, à la gestion des deniers
publics et de la dette publique, à la monnaie, au crédit, aux
changes, aux assurances; de la gestion de la dette publique ;
de l’exécution en recettes et en dépenses du budget de l’Etat
des établissements publics à caractère administratif, des
collectivités locales et des établissements publics locaux ; de
l’élaboration de la réglementation sur les jeux de hasard ; du
suivi des interventions de l’Etat dans la vie économique et, à
ce titre, de la tutelle financière sur les établissements publics
de l’Etat, les SE et les SEM ; de la représentation de l’Etat
devant les juridictions et du conseil juridique de
l’administration publique. Cette dernière direction générale
comprend des services ou directions qui méritent d’être
signalées : l’Inspection générale du trésor ; l’Agence
judiciaire du trésor ; la Direction des affaires monétaires et
financières ; la Direction de la micro finance ; la Direction
des assurances ; la direction de la dette publique ; la
Direction des études et de la législation financière ; la
direction de l’informatisation ; l’Agence comptable centrale
du trésor ; la Pairie générale ; la Recette générale ; les
Trésoreries régionales).
- La direction générale du contrôle financier (DGCF) qui est
chargée du contrôle permanent et a priori de l’exécution des

Page 106
opérations financières de l’Etat, des collectivités territoriales
et des établissements publics. Elle contrôle la légalité, la
régularité et la moralité de tout acte de dépense, régule le
rythme des dépenses en fonction du niveau des
recouvrements et donne son avis sur les actes à caractère
financier ;
- La direction générale des marchés publics (DGMP) a pour
mission « d’animer et coordonner l’ensemble de la fonction
« marchés publics ». Elle est chargée de veiller à
l’application de la réglementation relative aux marchés
publics et aux délégations de service public ; d’émettre des
avis, d’accorder les autorisations et dérogations nécessaires ;
d’assurer l’information et le conseil de l’ensemble des
acteurs de la commande publique ; d’assurer la collecte des
données et des informations relatives à la passation et à
l’exécution des marchés publics ;
- La direction générale du patrimoine de l’Etat
(DGPE) qui a pour mission d’assurer la gestion du domaine
affecté de l’Etat, d’en assurer la conservation et l’entretien,
d’assurer l’enregistrement des biens mobiliers et
immobiliers et la tenue de la comptabilité patrimoniale de
l’Etat. Elle gère notamment le parc automobile de l’Etat ;
- La direction générale des services informatiques (DGSI)
chargée d’assurer la coordination et la mise en œuvre de la
politique d’informatisation du ministère ;
- La direction de l’organisation, de la méthode et de
l’évaluation (DOME), chargée de contribuer au
renforcement de l’organisation méthodique du ministère
notamment par l’élaboration de manuels de procédure et le
suivi des recommandations du CASEM (Conseil
d’administration de secteur ministériel).

Page 107
Les structures centrales techniques sont épaulées par une
assez forte déconcentration au niveau des circonscriptions
administratives régionales et même provinciales :
- Directions régionales de douanes,
- Directions régionales des impôts,
- Trésoreries régionales,
- Directions régionales du budget,
- Directions régionales du contrôle financier et,
- Directions régionales de l’économie et de la
planification.

c) Les structures rattachés ou sous tutelle du MEF

et les organismes partenaires

Il s’agit d’abord, en ce qui concerne les structures

rattachées, des établissements et des projets sur lesquelles le
MEF exerce la tutelle technique et financière :
- l’école nationale des régies financières (ENAREF) ;
- le Fonds d’appui aux activités rémunératrices des femmes
(FAARF) ;
- l’Autorité de régulation des marchés publics (ARMP)
- l’institut national de la statistique et de la démographie
(INSD) ;
- les projets de développement sous tutelle technique.

Il s’agit aussi (mais ce ne sont pas à proprement parlé des

organismes rattachés) des institutions et organismes
internationaux qui sont des partenaires avec lesquels le MEF
assure le suivi des activités pour le compte du
gouvernement : BCEAO et autres organismes de
coopération multilatérale, du PNUD et de projets bilatéraux
ou multilatéraux112 dont le ministère est le correspondant
112
Voyez l’article 64 du décret n° 2008-154 du 2 avril 2008 portant organisation du MEF

Page 108
national et l’ordonnateur des financements accordés au
Burkina Faso.

d) Les structures de mission

Le MEF assure le suivi de l’exécution de projets placés sous

sa tutelle et compte plusieurs structures de mission. Il s’agir
en ce qui concerne ces dernière,
- du Comité national de politique économique
(CNPE) ;
- du Comité de suivi de l’exécution budgétaire et de la
trésorerie (CSEBT) ;
- du Comité national de la dette publique (CNDP) ;
- du Comité de suivi des délais de paiement (CODEP) ;
- du Secrétariat permanent du Conseil national de la
statistique (SP/CNS) ;
- du secrétariat permanent du conseil national de la
population (SP/CONAPO) ;
- du secrétariat permanent de l’Initiative pour la
transparence des industries extractives ;

B - Le ministère chargé du commerce

Le ministère chargé du commerce exerce aussi

d’importantes attributions en matière économique et surtout
joue un grand rôle en matière de réglementation
économique, même si l’heure est à la déréglementation. Ce
ministère (anciennement ministère du commerce, de
l’industrie et de l’artisanat puis ministère du commerce, de
la promotion de l’entreprise et de l’artisanat, puis encore
ministère de l’industrie, du commerce, de la promotion de
l’initiative privée et de l’artisanat) est aujourd’hui appelé
Ministère de l’industrie, du commerce et de l’artisanat. Son

Page 109
organisation est régie par le décret n°
2011-479/PRES/PM/MICA du 26 juillet 2011 113

1) Rôle du Ministère de l’industrie, du commerce et

d’ l’artisanat (MICA)

Suivant l’article 8 du décret n°97-468/PRES/PM du 31

octobre 1997 portant attributions des membres du
gouvernement, le ministre du commerce, de l’industrie et de
l’artisanat applique la politique du gouvernement en matière
de développement industriel, commercial et dans les
domaines de l’artisanat. Il assure la mise en œuvre du code
des investissements et du programme de privatisation. Il est
à ce titre responsable entre autres : de l’élaboration, de la
coordination et du suivi de la politique industrielle; de la
planification industrielle ; de la promotion des petites et
moyennes entreprises ; de l’application de la politique des
prix ; de l’élaboration et de l’application de la politique en
matière d’instruments de mesure, de contrôle de qualité, et
des normes ; de la réglementation du secteur de l’artisanat,
de l’élaboration des stratégies de promotion du secteur de
l’artisanat.

Selon l’article 20 du décret n° 2011-072 du 24 février

2011, le Ministère de l’industrie, du commerce, de la
promotion de l’initiative privée et de l’artisanat « assure la
mise en œuvre et le suivi de la politique du gouvernement
en matière d’industrie, de commerce, de promotion de
l’initiative privée et d’artisanat»

113
La dénomination de ce département ministériel ayant beaucoup varié, il est de même de ses textes
d’organisation. On s’en tiendra aux structures classiques.

Page 110
 Les attributions en matière économique du MICA
complètent celles du ministre de l’économie et des finances
en matière de contrôle et de réglementation en matière
économique.

Ses structures apparaissent moins lourdes que celles du

ministère de l’économie, des finances et du plan.

2) Structures du MICA

Ce ministère comprend de manière classique, le cabinet, les

structures centrales relevant du secrétariat général et les
structures rattachées ou de missions114.

a) Les structures centrales

Le MICA compte quinze (15) structures centrales dont neuf

ont des attributions en matières économiques. Les cinq
autres sont : la DAF (direction de l’administration et des
finances), la DRH (direction des ressources humaines) la
DEP (direction des études et de la planification) et la DCPM
(direction de la communication et de la presse ministérielle)
qui sont des services analogues à tous les ministères ; à ces
quatre s’ajoute l’Inspection technique des services, qui est
une structure commune à tous les ministères, mais
directement rattachée au Cabinet du Ministre. Cette
inspection technique « assure le suivi-conseil et le contrôle
du fonctionnement des services, des projets et des
programmes ». Le décret 2011-479 cite aussi comme
structure centrale « la personne responsable des marchés »

114
Voyez le décret n° 2011-479/PRES/PM/MICA du 26 juillet 2011 portant organisation du Ministère de
l’industrie, du commerce et de l’artisanat

Page 111
(PRM). C’est une structure qui existe aussi dans tous les
ministères.

Les neuf structures centrales ayant une influence en matière

économique sont :
- La direction générale du développement industriel,
chargée de l’application de la politique du ministère en
matière industrielle. Elle est notamment chargée : de
l’élaboration et de la mise en œuvre de la règlementation
industrielle ; d’élaborer et suivre la mise en œuvre de la
stratégie de promotion des investissements ; d’élaborer et
réviser le c ode des investissements et ses textes
d’application ; d’élaborer et de mettre en œuvre la stratégie
de promotion de l’industrie, des petites et moyennes
entreprises (PME) et des petites et moyennes industries
(PMI). A travers ses deux directions, la direction de la
promotion et de la coopération industrielle et la direction de
l’information et de la réglementation industrielle, elle met
en œuvre la stratégie de promotion du secteur industriel,
élabore la stratégie de promotion des investissements,
élabore la réglementation industrielle, élabore les projets de
révision du code des investissements et ses textes
d’application ;
- La direction générale du commerce extérieur est
chargée de promouvoir les échanges commerciaux, de
concevoir et veiller à la mise en œuvre des politiques
nationales en matière de commerce extérieur, de suivre la
coopération et les négociations commerciale ;…
- La direction générale du commerce intérieur est
chargée d’élaborer les textes législatifs et réglementaires en
matière de commerce intérieur, de réglementer et suivre les
manifestations commerciales au niveau national,

Page 112
d’harmoniser la législation commerciale avec celle régissant
les conventions et traités internationaux… ;
- La direction générale de l’artisanat, qui compte
également deux directions dont l’une chargée de la
coordination et de la promotion du secteur et l’autre chargée
plus spécifiquement de l’organisation et de la
réglementation et donc d’élaborer les textes juridiques
relatifs au secteur de l’artisanat ;
- La direction de la promotion de l’entreprise, qui a pour
mission de coordonner toutes les actions de promotion du
secteur privé et de l’entreprise. Elle est chargée de
l’amélioration de l’environnement des affaires, d’élaborer la
réglementation relative aux entreprises publiques et
parapubliques, de suivre la privatisation des entreprises
publiques, d’organiser les rencontres annuelles
Gouvernement-secteur privé ainsi que l’assemblée générale
des sociétés d’Etat…
- La Direction du centre des guichets uniques du
commerce et de l’investissement (DCGU/CI). Il a été créé
une direction du centre des guichets uniques pour les
formalités administratives de création d’entreprises, de
commerce et d’investissements. Le rôle d’un centre de
guichet unique(CGU) est de centraliser et de rationaliser
l’ensemble des formalités, procédures et opérations
administratives non douanières, en matière commerciale et
industrielle, d’informer les opérateurs économiques sur les
procédures et les textes, d’assurer la gestion des agréments
au code des investissements;
- La direction générale de la propriété industrielle
chargée de promouvoir la propriété industrielle et de
valoriser l’activité inventive et innovatrice. Elle élabore et
suit la mise en œuvre de la stratégie de promotion de la
propriété industrielle, élabore les textes nécessaires à

Page 113
l’application au plan national des conventions et accords
régionaux et internationaux relatifs à la propriété
industrielle ; …
- La Direction générale de ma qualité et de la
métrologie (DGQM) est notamment chargée : d’élaborer et
contrôler les règlementations en matière de qualité, de
métrologie et de normalisation ; de coordonner les activités
dans le domaine de la métrologie et du contrôle de la qualité
des produits, biens et services mis eu le marché ; de
vulgariser net de promouvoir l’usage des instruments de
mesure légaux, notamment dans les transactions
commerciales ; …
- L’inspection générale des affaires économiques. Elle
est chargée : du contrôle de l’application des
réglementations en matière industrielle, commerciale et
d’organisation de la concurrence ; de superviser les prix et
les stocks des produits de grande consommation ; de mener
des études prospectives sur les produits de grande
consommation ; de la surveillance de certains prix. Elle a
tout pouvoir d’investigation sur place et sur pièce et peut
faire appel à tout autre expert ou technicien.

Cette inspection remplace les anciennes structures de

contrôle de prix (l’ex. Secrétariat permanent à
l’homologation des prix) qui ont perdu leur sens avec la
libéralisation des prix.

Elle a rang de direction générale et compte deux directions

(une inspection de la concurrence, une direction des
statistiques et de la prospective des prix) et, comme
services extérieurs, les inspections régionales des affaires
économiques.

Page 114
Outre les structures centrales, le MICA dispose de services
extérieurs coordonnés au niveau régional par des directions
régionales.

b) Les structures rattachés

Selon l’article 23, al.1, du décret n° 2011-479, « sont

considérés comme structures rattachées du Ministère de
l’industrie, du commerce et de l’artisanat, les services
publics décentralisés, les sociétés d’Etat, les sociétés
d’économie mixte, les établissements publics de l’Etat, les
projets et programmes de développement concourant à
l’accomplissement des missions du département ».

Alors que la liste des organismes était auparavant jointe en

annexe, l’al. 2 de cet article 2011-479 énumère directement
les structures rattachées : la commission nationale de la
concurrence et de la consommation (CNCC) ; l’Abattoir
frigorifique de Bobo-Dioulasso (AFB) ; l’Office national du
commerce extérieur (ONAC aujourd’hui APEX) ; le Salon
international de l’artisanat de Ouagadougou (SIAO) ; la
Société nationale burkinabè des hydrocarbures
(SONABHY) ; la Société de gestion de l’abattoir
frigorifique de Ouagadougou (SOGEAO) ; la Société
burkinabè des fibres textiles (SOFITEX) ; la Société de
transformation des fruits et légumes de Loumbila (STFL) ;
la Chambre des métiers de l’artisanat du Burkina Faso
(CMA-BF) ; le Village artisanal de Ouagadougou (VAO) ;
la Chambre de commerce et d’industrie du Burkina Faso
(CCI-BF) ; la Maison de l’entreprise du Burkina Faso
(MEBF) ; le Centre d’arbitrage, de médiation et de
conciliation de Ouagadougou (CAMCO) ; le Centre de
gestion agréé de Ouagadougou (CGA-O) ; le Centre de

Page 115
gestion agréé de Bobo-Dioulasso (CGA-B) ; le Bureau de
restructuration et de mise à niveau des entreprises
(BRMN) ; l’Agence de financement et de promotion des
PME (AFP/PME) ; toutes autres structures créée et placées
sous tutelle du ministère.

c) Les structures de mission

Les textes antérieurs parlaient de services spécifiques

et les définissaient comme sont, « des structures créées par
le ministère pour exécuter des missions précises »115. C’était
le cas de la commission de privatisation chargée de la mise
en œuvre du programme de privatisation. Elle avait pour
mission de : rassembler et diffuser la documentation et
l’information relative à la privatisation et au redressement
des entreprises à privatiser ; préparer et suivre les études sur
les entreprises à privatiser ; suivre le respect des cahiers de
charges des repreneurs.

L’article 24 du décret n° 2011-479 cite comme structures de

mission :
- la Coordination nationale des projets financés par le
fonds commun pour les produits de base (CN-CFC) ;
- le Secrétariat permanent chargé du suivi des réformes
des licences d’affaires ;
- le Secrétariat permanent du suivi de la filière coton
libéralisée (SP/FCL).

115
Cf. l’article 42 du dé cret n° 2001-302/PRS/PM/MCPEA du 29 juin 2001 portant organisation de ce
ministè re

Page 116
 SECTION II - L’ADMINISTRATION ÉCONOMIQUE
LOCALE

L’administration de l’économie est assurée, au niveau local,

par les administrations locales déconcentrées et par les
administrations décentralisées.

§1 - L’ADMINISTRATION LOCALE
DÉCONCENTRÉE

L’administration locale déconcentrée se compose des

services déconcentrés (ou services extérieurs) des différents
ministères implantées localement et des circonscriptions
administratives locales.

Les services extérieurs des ministères se développement

proportionnellement au développement de
l’interventionnisme étatique et aussi en rapport avec les
moyens dont disposent ces ministères116. Certains ministères
disposent de services extérieurs à un niveau régional,
provincial et même départemental, d’autres, seulement à un
niveau régional. Le problème principal des services
extérieurs de l’Etat (qui était encore plus crucial avant la
mise en œuvre effective de la région) est celui de la
coordination de leurs activités au niveau local. Cette
coordination est en principe assurée par les chefs de
circonscriptions administratives que sont le préfet au niveau
départemental et le Haut-commissaire au niveau provincial
et le gouverneur au niveau régional. Leurs attributions sont
fixées par le décret n° 2005-045/PRES/PM/MATD du 03
février 2005 portant attributions du gouverneur de région,
116
Voyez toutefois la loi n° 20/98/AN du 20 mai 1998 portant normes de création, d’organisation et de
gestion des structures de l’administration d’Etat, modifiée par la loi n° 11-2005/AN du 26 avril 2005, J.O.BF
du 9 juin 2005, p. 721.

Page 117
du Haut-commissaire de province et du préfet de
département.
1) Les attributions du Gouverneur

Le Gouverneur est un agent de l’Etat. Il coordonne

l’ensemble des services en tant que représentant du pouvoir
central. Selon l’article 2 de ce décret n° 2005-045, « le
Gouverneur est le dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la
région. Il reçoit du gouvernement les directives et les
instructions concernant la politique nationale et régionale.
Il est le délégué du gouvernement et le représentant de
chaque Ministre dans la région. Il veille à l’application des
lois, des règlements et des décisions du gouvernement ».

Sur le plan de ses attributions économiques, l’article 23 du

décret précise que « le gouverneur veille à la mise en œuvre
de la politique du gouvernement en matière de
développement économique et social, de planification et
d’aménagement du territoire dans la région. A cet effet, il
anime, coordonne et contrôle l’action des Hauts-
commissaires et des directeurs régionaux de services de son
ressort ». L’article 26 ajoute que « les crédits relatifs aux
investissements d’intérêt régional et ceux d’intérêt
provincial sont délégués au gouverneur sous forme de
dotations d’investissement. S’agissant des crédits relatifs
aux investissements d’intérêt provincial, le Gouverneur les
alloue aux Hauts-commissaires sous forme de dotations
affectées aux programmes arrêtés ».

Outre ce rôle économique, suivant l’article 27, al.1, « le

Gouverneur assure par délégation du Ministre chargé des
collectivités et du Ministre chargé des finances et du budget,
la tutelle rapprochée sur la région en tant que collectivité

Page 118
territoriale ». A ce titre, il exerce le pouvoir d’approbation
et d’autorisation et le contrôle de légalité de tous les actes
du Conseil et du président du Conseil régional (Voyez
également l’article 29 du décret).

2) Les attributions du Haut-commissaire

Le Haut-commissaire est également un agent de l’Etat dans

la province. Il est dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la
province et il est le représentant du Gouverneur dans la
province (article 46 CGCT). Il peut recevoir délégation de
pouvoirs et de signature des Ministres chargés des
administrations civiles de l’Etat (article 47). Selon l’article
49, il « coordonne et dirige, sous l’autorité du Gouverneur,
l’action des services déconcentrés des administrations de
l’Etat dans la province. Il a autorité sur les chefs de
services de ces administrations dans le respect de leurs
statuts ».

En matière économique, le Haut-commissaire « veille à la

mise en œuvre de la politique du gouvernement en matière
de développement économique et social, de planification et
d’aménagement du territoire de la province » (article 60). Il
est « administrateur délégué des crédits du budget de l’Etat
alloués à la province et aux services déconcentrés de l’Etat
dans la province ». C’est en matière économique et
d’aménagement du territoire que la province apparaissait
comme un cadre assez étroit. Les compétences de
coordination du Haut-commissaire se trouvaient limitées par
le fait que bon nombre d’administrations centrales étaient
déconcentrées à un niveau régional et non provincial. De ce
fait, le pouvoir d’un Haut-commissaire de coordination des
activités notamment économiques et administratives pouvait

Page 119
difficilement être exercé. Les directeurs régionaux,
généralement nommés par décret, n’étaient pas réellement
soumis à son autorité. La création de la région comble ce
hiatus.

En matière de tutelle, le Haut-commissaire exerce la tutelle

sur les communes dans la province (article 53). Il
« prononce l’approbation des budgets et des comptes
administratifs après examen par la commission provinciale
d’approbation des budgets ». Il prononce les autorisations
préalables en ce qui concerne les emprunts, les indemnités,
l’acceptation de dons et legs avec charges, les opérations
d’aménagement du territoire, les acquisitions, aliénations,
échanges portant sur le domaine privé de la commune
(article 54).
Enfin, selon l’article 70 CGCT « le Haut-commissaire
reçoit des ministres chargés de l’administration du
territoire et des finances dénégation de pouvoirs et de
signature en matière de tutelle sur les communes » et selon
l’article 71, il « exerce la tutelle des communes urbaines et
rurales de son ressort territorial. Il exerce le contrôle
administratif des actes du maire, conformément aux textes
en vigueur ».

3) Les attributions du préfet

Le préfet est un agent déconcentré relevant de

l’autorité hiérarchique du Haut - commissaire. Il est le
dépositaire de l’autorité de l’Etat et le représentant du Haut-
commissaire dans le département. Selon la formule
classique « le préfet a la charge des intérêts nationaux, du
respect des lois et de l’ordre public. Il veille à l’exécution
des règlements et décisions dans sa circonscription »

Page 120
(article 77). Il est le chef de l’administration
départementale. Il coordonne, sous l’autorité du Haut-
commissaire, les activités des services déconcentrés de
l’administration de l’Etat dans le département (article
79).

§2 - L’ADMINISTRATION LOCALE
DÉCENTRALISÉE

L’action économique de l’administration locale

décentralisée soulève les problèmes:
- de sa compétence générale d’intervention,
- des moyens juridiques dont elle dispose,
- et des organes d’interventions.

A - La compétence générale d’intervention des

collectivités locales

Les collectivités territoriales sont dotées de compétences

économiques. Elles jouent un rôle économique très
important depuis les réformes administratives de 1983, mais
surtout depuis le processus de libéralisation politique et
économique des années 1990 et les premières lois de
décentralisation de 1993117. Elles doivent prendre en charge
leur propre développement, la mise en valeur et la
promotion de leurs potentialités, dans l’esprit de la
répartition des rôles de l’Etat, des collectivités territoriales
opérée par la loi n° 10/98/AN du 21 avril 1998 portant
modalités d’intervention de l’Etat, et répartition des
compétences entre l’Etat et les autres acteurs du
117
Loi n° 3/93 du 7 mai 1993 portant organisation de l’administration du territoire au Burkina Faso ; loi
n°4/93 du 12 mai 1993 portant organisation municipale ; loi n°5/93 du 12 mai 193 portant statut particulier de
la province du Kadiogo et de la commune de Ouagadougou ; loi n° 6/93 du 12 mai 1993 portant statut
particulier de la commune de Bobo-Dioulasso ; loi n° 7/93 du 12 mai 1993 portant régime électoral des
conseillers de villages, de secteur communal, de département et de province.

Page 121
développement118, les textes d’orientation de la
décentralisation (TOD)119 de 1998, puis par ma loi n° 055-
2004/AN du 21 décembre 2004 portant Code général des
collectivités territoriales au Burkina Faso120.

La constitution de 1991 consacre la décentralisation :

suivant l’article 101 de la constitution, « la loi détermine les
principes fondamentaux de la libre administration des
collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs
ressources ». L’article 143 confirme le principe de
décentralisation en disposant que «le Burkina Faso est
organisé en collectivités territoriales ». Les articles 144
et145 donnent compétence au législateur pour créer,
supprimer, découper des collectivités territoriales ainsi que
pour organiser « la participation démocratique des
populations à la libre administration des collectivités
territoriales ».

D’abord, Les articles 145 et 224 du Code général des

collectivités territoriales, qui concernent respectivement les
attributions des organes délibérants de la région et de la
commune, affirme, par la classique « clause générale de
compétence », le pouvoir d’intervention économique des
collectivités territoriales. Selon l’article 145, « le conseil
régional définit les grandes orientations en matière de
développement dans la région conformément aux grandes
orientations nationales…. Il discute et adopte les plans de
développement régional, Il règle par ses délibérations les
118
J.O.BF n° spécial du 25 juin 1998, p. 2, Codes et lois du Burkina Faso, Tome VIII, Code public et
administratif, vol. 1, p. 42.
119
Voyez, la loi n° 040/98 du 3 août 1998 portant orientation de la décentralisation ; la loi n° 041/98 du 6
août 1998 portant organisation de l’administration du territoire au Burkina Faso ; la loi n° 042/98 du 6 août
1998 portant organisation et fonctionnement des collectivités locales ; la loi n°043/98 du 6 août 1998 portant
programmation de la mise en œuvre de la décentralisation, JO.BF n°38 du 17 septembre 1998, p. 5978.
120
J.O.BF spécial n° 2 du 20 avril 2005.

Page 122
affaires de la région… ». Dans le même style, l’article 224
dispose que « le conseil municipal définit les grandes
orientations en matière de développement communal
conformément aux grandes orientations nationales… Il
discute et adopte les plans de développement communal et
en contrôle l’exécution, il règle par ses délibérations les
affaires de la commune… ».

Ensuite, le livre II du Code général des collectivités

territoriales procède à une répartition des compétences entre
l’Etat et les collectivités locales dans les différents domaines
sur la base d’un certain nombre de principes qui sont fixés
par le livre I, Titre 1, chapitre III et par l’article 72 au titre
3:

Le premier principe est celui de la subsidiarité (articles 5 et

35 CGCT). Le principe de subsidiarité veut que l’Etat ne se
réserve que les compétences qui ne peuvent pas être mieux
exercés au niveau local. Toute compétence qui serait mieux
exercée au niveau local doit être attribuée aux communes et
aux régions. La règle de la progressivité évoquée par
l’article 5 concerne plutôt le rythme de réalisation des
transferts des compétences.

Le second principe est que « les transferts de compétences

par l’Etat doivent être accompagnés de transfert aux
collectivités territoriales des moyens et des ressources
nécessaires à l’exercice normal de ces compétences dans les
conditions prévues par la loi » (art. 36) et aussi
accompagnés « … du transfert de tout ou partie des services
correspondants » (article 40, al. 1).

Page 123
Un troisième principe est l’absence de tutelle entre
collectivités territoriales (articles 14 et surtout 42 CGCT).
La commune et la région sont des personnes morales
juridiquement indépendantes l’une de l’autre. Même le
besoin de coordonner leurs interventions ne justifie pas qu’il
y ait des rapports de subordination. Ces rapports doivent
reposer sur la concertation et la conclusion de contrats.
Selon « les transferts de compétences prévues par la
présente loi au profit des régions et des communes ne
peuvent autoriser l’une de ces collectivités territoriales à
établir ou à exercer une tutelle sous quelque forme que ce
soit sur l’autre ».

Sur le plan strictement économique, l’encadrement et

l’orientation de l’économie sont des tâches qui peuvent être
mieux remplies par l’Etat. Mais les collectivités territoriales
peuvent intervenir en matière économique sur la base des
articles 79 et 91 : selon l’article 79, « les collectivités
territoriales concourent avec l’Etat, à l’administration et à
l’aménagement du territoire, au développement
économique, social, éducatif, sanitaire, culturel et
scientifique, ainsi qu’à la protection, à la mise en valeur des
ressources naturelles et à l’amélioration du cadre de vie. Les
collectivités territoriales peuvent se regrouper suivant les
intérêts locaux ou l’intérêt général pour réaliser des activités
de développement » ; et l’article 91 dispose « les
collectivités territoriales élaborent et exécutent leurs
politiques et plans de développement dans le respect des
grandes orientations de l’Etat… ».

Le degré d’interventionnisme des collectivités territoriales

serait en principe conditionné par l’orientation
interventionniste ou non interventionniste de l’Etat.

Page 124
 B – Les moyens juridiques d’intervention

On entend par moyens juridiques, les voies de droit qui sont

ouvertes aux collectivités territoriales pour mener leurs
activités, et intervenir par conséquent dans le domaine
économique.

L’article 09 de la loi n°55/2004 portant CGCT dispose que

la collectivité peut : 1) entreprendre toute action en vue de
promouvoir le développement économique, social, culturel,
environnemental et participer à l’aménagement du
territoire ; 2) passer des contrats avec toutes personnes
physiques ou morales, publiques ou privées, dont l’Etat, les
autres collectivités et les établissements publics ou établir
des rapports de coopération avec des organisations
extérieures au Burkina Faso dans le respect de la
souveraineté et des intérêts de la nation ; 3) entreprendre
dans les conditions prévues par la loi et dans le cadre de
leurs compétences propres, des actions de coopération qui
donnent lieu à des conventions avec des collectivités
territoriales de pays étrangers ou organismes internationaux
publics ou privés œuvrant dans le domaine du
développement ; 4) créer ou acquérir des établissements
dans les domaines de l’enseignement, de la santé, de
l’environnement ou dans tout autre domaine socio-
économique ou culturel ; 5) créer des établissements publics
locaux pour la gestion d’activités socio-économiques ou
culturelles ; 6) acquérir des actions ou obligations dans des
sociétés ayant pour objet l’exploitation de services locaux
ou de services nationaux ouverts à la participation des
collectivités territoriales.

Page 125
Cette liste de compétences n’est pas en soi nouvelle par
rapport aux lois de 1993 à l’exception de la référence
expresse à la notion d’établissement public local.
L’énumération montre que les collectivités territoriales
disposent d’à peu près les mêmes moyens juridiques que
l’Etat : création d’établissements ou d’entreprises, passation
de contrats, planification etc.

Mais les moyens juridiques des collectivités territoriales

sont toutefois limités par plusieurs facteurs : leur pouvoir
réglementaire est conditionné par la règlementation
étatique ; leurs latitudes dans l’élaboration et l’exécution de
leurs politiques et plans de développement sont limitées, par
le devoir de respecter les orientations de l’Etat
conformément à l’article 91 CGCT ; et la tutelle demeure
forte car la palette des différents types de contrôle ont été
maintenues (contrôles a priori, a posteriori, de légalité,
d’opportunité).

L’obligation de respecter les grandes orientations de l’Etat

et le contrôle de tutelle concourent, dans un Etat unitaire, à
maintenir l’unicité de l’ordre juridique. Mis à part ces
restrictions, les collectivités territoriales peuvent
«entreprendre toute action en vue de promouvoir le
développement économique…» selon l’article 9, point 1.
Elles peuvent recourir notamment à la gestion directe
(création de services ou de régies simples) ou indirecte
(régie personnalisée, concession, affermage) de leurs
activités.

C – Les organes d’intervention

Page 126
En ce qui concerne les organes exerçant la compétence
d’intervention locale, chaque collectivité est dotée d’un
organe délibérant, d’un organe exécutif.

Au niveau de la province l’organe délibérant est le conseil

régional, qui doit définir les grandes orientations en matière
de développement. Adopte les plans de développement
régional (article 145 CGCT). Il délibère sur le budget, les
taxes et redevances perçues directement au profit de la
région dont la perception est autorisée par la loi, les
emprunts, l’attribution de secours et de subvention…
(article 147). L’organe exécutif est le président du conseil
régional. Celui-ci « exécute les délibérations du conseil
régional, veille à l’exécution des programmes de
développement, conserve et administre le patrimoine de la
région, veille à l protection de l’environnement… (article
177 CGCT). Il est le chef de l’administration de la région et
à ce titre, il administre toutes les affaires du ressort régional
et organise les services à caractère administratif, industriel
et commercial… (article 200).

Le président du conseil régional est assisté de deux vice-

présidents (article 143 CGCT) et trois commissions
permanentes sont constituées au sein du conseil (article 144
CGCT).

Au niveau de la commune l’organe délibérant est le conseil

municipal qui, à l’instar du conseil régional, définit les
grandes orientations en matière de développement
communal, discute et adopte les plans de développement
communal et en contrôle l’exécution (article 224). Il
délibère sur le budget, les crédits supplémentaires, les taux
des taxes, et redevances perçues directement au profit de la

Page 127
commune, ainsi que le taux des centimes additionnels dont
la perception est autorisée par la loi etc. (article 226). Il, est
créé quatre commissions permanentes au sein du conseil
municipal.

L’organe exécutif est le maire assisté de deux adjoints. Le

maire est chargé de l’exécution des décisions du conseil
municipal (article 256). Il veille à l’exécution des
programmes de développement, à la protection de
l’environnement, prend les mesures relatives à la voirie …
(article 258). Il est chargé de la police municipale (article
260). Il est le chef de l’administration municipale. A ce titre,
il administre toutes mes affaires du ressort communal et
organise les services à caractère administratif, industriel et
commercial … (article 287 CGCT).

Les organes des collectivités territoriales disposent de bases

d’action pour être des organes ayant une influence
économique, même si cette influence est fortement
conditionnée par la faiblesse des ressources financières de la
commune et surtout de la région et par la clause générale de
respect des orientations nationales.

Page 128
 CHAPITRE II - L’ADMINISTRATION
ECONOMIQUE CONSULTATIVE : LE CONSEIL
ECONOMIQUE
ET SOCIAL (C.E.S.)

L’idée de la création d’un conseil économique est venue de

la nécessité de combler un vide que l’existence de
parlements à une ou deux chambres ne permet pas de
combler : ce vide provient du besoin de compléter les
représentations parlementaires qui sont essentiellement
occupées par les parties politiques, par des organes de
représentation professionnelle. Il s’agit de permettre une
concertation entre les différents groupes d’intérêt
économique et de faire en sorte que le parlement et
l’exécutif soient mieux éclairés de leurs préoccupations lors
de l’élaboration des textes législatifs ou réglementaires.

Le mouvement est venu d’Allemagne où la constitution du

11 août 1919 a créé des conseils ouvriers d’arrondissement
et un conseil ouvrier d’empire dans lesquels tous les
groupements professionnels importants sont représentés121.

L’exemple fut suivi par la Pologne, puis par la France qui

institua par un décret du 16 janvier 1926, un conseil national
économique.

Mais en France, le conseil était un simple organe d’études

techniques placés non pas auprès du parlement, mais auprès
du gouvernement et rattaché à la présidence du conseil.
L’existence du conseil national fut consacrée par une loi du
24 avril 1926. Il fut réorganisé en 1936 (loi du 19 mars
1936).
121
Voy. A. Eismein, Droit constitutionnel français et comparé, t.1, Sirey 1927, p. 70.

Page 129
La constitution française du 27 octobre 1946 institua un
conseil économique représentatif des diverses catégories
socioprofessionnelles et appelé à donner des avis,
principalement à l’Assemblée nationale et accessoirement
au gouvernement.

La constitution française de 1958 maintiendra l’institution,

en la rebaptisant conseil économique et social mais en
faisant un auxiliaire du pouvoir exécutif.

Le Burkina Faso reprendra cette institution dans la

constitution du 15 mars 1959 (article 53 et 54) et dans la
constitution du 27 novembre 1960 (art.67).

Le premier conseil économique et social fut mis en place

par la loi n°4-59 AL du 19 mai 1959 modifiée par la loi n°6-
62 du 11 janvier 1962. Dans ces textes, le C.E.S. avait les
attributions suivantes :
- Il donne son avis sur les projets et propositions de lois, les
projets d’ordonnance et de décrets dont il est saisi par le
président ;
- Il est consulté sur le plan et sur les projets de lois de
programme à caractère économique et social ;
- Il peut être consulté sur tout problème économique et
social.

La constitution du 14 juin 1970 n’institua pas expressément

le C.E.S. ; l’art. 99 de cette constitution se contente de dire
«qu’une loi fixera la composition et les modalités de
fonctionnement des organes consultatifs et de représentation
des intérêts à caractère économique et social ». La
constitution de 1977 était totalement muette sur la question.

Page 130
C’est à partir de 1985 que le C.E.S. va renaître. Le
gouvernement du C.N.R. (4 août 1983 – 15 octobre 1987)
animé de la volonté d’orienter l’économie nationale, avait
besoin des avis motivés d’un organisme technique et
représentatif. Un conseil révolutionnaire économique et
social (CRES) fut créé par l’ordonnance du 22 février 1985
et organisé par décret n°85-118/CNR/PRES du 22 février
1985. Ce décret fut abrogé et remplacé par le kiti n° An VI-
001/FP/PRES du 17 août 1988.

La constitution du 2 juin 1991, en son titre X prévoyait,

avant la révision du 11 avril 2000 122, l’existence du C.E.S. à
la manière de la constitution de 1970. Elle se contente de
prévoir la création par la loi, d’organes consultatifs et de
contrôle. Le C.E.S. était, jusqu’à la révision
constitutionnelle du 11 mars 2000 notamment de l’article
141, le seul organisme consultatif créé par la loi. Bien
d’autres organismes consultatifs couvrant des domaines
divers ont été créés par voie réglementaire. Ce que les
parlementaires du parti majoritaire l’ex ODP/MT ont
critiqués lors de leur session tenue à Banfora en 1995
comme étant non conforme au titre X de la constitution.
Mais il faut relativiser cette critique car, au fond, l’exécutif
a plus besoin de ces organismes qu’il utilise comme
soupape de modération que le parlement, même s’il faut
prendre garde à ne pas vider les organes constitutionnels de
leurs substances. Toujours est-il qu’à la suite de ces
critiques, le titre 10 a été modifié : l’article 141 institue
directement le CES et l’article 142 de la constitution révisée
ne prévoit plus que la création d’organes de contrôle,
supprimant ainsi la disposition relative à la création par voie
122
Loi n° 003-2000/AN du 11 avril 2000 portant révision de la constitution

Page 131
législative d’organes consultatifs. On peut en déduire que
l’exécutif peut créer des organes consultatifs non
constitutionnellement prévues.

C’est la loi n°09/93/ADP du 13 mai 1993 qui portait

création, organisation et fonctionnement du C.E.S.
L’organisation interne du CES était fixée le décret n°93-
264/PRES du 31 août 1993 portant organisation des services
administratifs du C.E.S, modifié par le décret n° 95-421 du
10 octobre 1995123. En conséquence de la révision de la
constitution qui élève le CES au rang d’institution
constitutionnelle, la loi de 1993 a été remplacée par la loi
organique n° 007-2001/AN du 17 mai 2001 portant
composition, organisation et fonctionnement du CES124. Ses
attributions sont par contre fixées par l’article 141 de la
constitution. La loi organique est complétée par trois
décrets : le décret n° 2001-656/PRES du 4 décembre 2001
portant création, attributions, organisation et
fonctionnement d’un observatoire au sein du Conseil
économique et social ; le décret n° 2001-657/PRES du 4
décembre 2001 fixant les quotas de représentation et les
modalités de désignation des membres du Conseil
économique et social ; et le décret n° 2001-658/PRES du 4
décembre 2001 portant organisation des services
administratifs du Conseil économique et social125.

SECTION I- ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT

DU C.E.S.

123
Décret n° 93-264/PRES du 31 août 1993, JO.BF du 02 septembre 1993, p. 1399 ; et décret n° 95-421 du
10 octobre 1995 portant modification du décret 93-264, JO.BF, p. 2983
124
Loi n° 007-2001 du 17 mai 2001, JO.BF n° 37 du 13 septembre 2001, p. 1634.
125
J.O.BF n° 50, 2001 ; http://www.ces.gov.bf/SiteCes/textes/index.html

Page 132
La loi organique fixe la composition, l’organisation et le
fonctionnement du CES. Elle est complétée par les décrets
n° 2001-657 et 2001-658.

§1 - LA COMPOSITION DU C.E.S.

Le problème, au niveau de la composition du CES, est de

réaliser un dosage de la représentation des intérêts qui
réponde aux attentes des intéressés et aux besoins d’une
structure pouvant donner des avis techniques éclairés.

Le C.E.S. est composé (outre le président) de 90 membres

nommés par décret du président du Faso « parmi les
personnalités qui, par leurs compétences, leur expérience,
leurs activités, concourent efficacement au développement
économique, social, scientifique ou culturel du Burkina
Faso » (art. 4 loi 007-2001/AN du 17 mai 2001).

Les critères personnels de désignation comme membres sont

: d’une part, le profil technique c’est-à-dire la compétence,
l’expérience ou l’apport par ses activités et, d’autre part,
l’honorabilité du postulant. Le membre du C.E.S. doit jouir
de ses droits civiques et politiques, être âgés de 25 ans au
moins (au lieu de 30 ans dans la loi de 1993), exercer des
activités de la profession depuis au moins 3 ans et être de
bonne moralité. Les faillis non réhabilités et les personnes
en état de liquidation judiciaire sont expressément exclus
(art. 7 loi 007/2001).

Le mandat de conseiller est incompatible avec celui de

parlementaire ou de membre du gouvernement. Cela répond
à la logique car le parlementaire ou le ministre ne peut se
consulter lui-même.

Page 133
Les membres du C.E.S. sont nommés pour un mandat de 3
ans renouvelable (article 5). Le mandat est gratuit mais les
conseillers reçoivent une indemnité de session (article 33) et
les frais de transport de ceux qui résident en dehors du lieu
de session sont remboursés (article 34).
Le président du Faso nomme 80 membres selon une
répartition par catégories professionnelles fixée par la loi.
Cette répartition, qui a été amplement réaménagée par la loi
007- 2001/AN, se présente de la manière suivante :
- 6 représentants des secteurs de l’agriculture, de l’élevage
et assimilés ;
- 3 représentants du secteur commercial ;
- 3 représentants des secteurs de l’industrie de l’artisanat et
des mines ;
- 3 représentants des secteurs financiers, bancaires, des
assurances et du système financier décentralisé ;
- 3 représentants des secteurs du bâtiment, des travaux
publics, de l’urbanisme et assimilés ;
- 3 représentants du secteur des transports et du tourisme ;
- 2 représentants des secteurs de la presse et de la
communication ;
- 1 représentant de la chambre de commerce ;
- 2 représentants de l’administration économique et
financière ;
- 1 représentant de l’administration générale ;
- 1 représentant de l’administration du travail ;
- 2 représentants du secteur de l’environnement, de
l’hydraulique et du cadre de vie ;
- 3 représentants du secteur de l’éducation et de la formation
;
- 3 représentants du secteur de la santé et de l’action
sociale ;

Page 134
- 5 représentants des professions libérales ;
- 2 représentants du secteur de la recherche scientifique ;
- 5 représentants des organisations des employeurs ;
- 5 représentants des syndicats des travailleurs ;
- 2 représentants des associations culturelles ;
- 3 représentants des artistes, écrivains et cinéastes ;
- 3 représentants des ONG ;
- 2 représentants des associations de promotion des droits
humains et de la démocratie ;
- 2 représentants des associations sportives ;
- 2 représentants du secteur des PME/PMI ;
- 2 représentants du secteur informel ;
- 2 représentants des structures et associations de jeunesse ;
- 3 représentants des structures et associations de femmes ;
- 1 représentant des associations de retraités ;
- 3 représentants des autorités traditionnelles, coutumières et
religieuses ;
- 2 représentants des parents d’élèves du primaire et du
secondaire.

Les 80 membres sont nommés sur proposition des

organisations et des structures représentées. En outre, le
président du Faso désigne discrétionnairement 10 membres
es qualité. Les représentants d’institutions, d’associations et
de groupements professionnels sont désignés selon des
modalités qui leur sont propres (article 6), les représentants
de l’administration étant désignés par les Ministres en
charge des départements et secteurs concernés126.

Malgré le caractère apparemment disparate de

l’énumération, il se dégage un certain dosage de la

126
Voyez l’article 35 du décret n° 2001-657/PRES du 4 décembre 2001 fixant les quotas de représentation et
les modalités de désignation des membres du conseil économique et social.

Page 135
représentation des salariés, des entreprises, des professions,
des associations…

§2 – L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT

Les organes du C.E.S. sont :

- L’assemblée générale,
- Le bureau,
- Les commissions.

1) L’assemblée générale est l’instance suprême du C.E.S.

Elle tient dans l’année deux sessions ordinaires qui ne
peuvent excéder chacune quatre semaines (article 21). Elle
peut se réunir en session extraordinaire sur un ordre du jour
déterminé à la demande du Président du Faso, du Premier
ministre, ou de 2/3 de ses membres. Une session
extraordinaire ne peut excéder 15 jours.

Les séances du conseil ne sont pas publiques 127 mais le

conseil peut y inviter toute personne à titre consultatif. Les
membres du gouvernement ont accès à l’assemblée générale
et à ses commissions et peuvent y prendre la parole.

L’assemblée prend ses décisions à la majorité simple, avec

voix prépondérante du président en cas de partage égal des
voix. Le droit de vote est personnel et ne peut être délégué.

Il n’est plus mentionné, comme cela était le cas dans

l’article 22 de la loi 09/93, que les avis du C.E.S. sont
publiés au Journal Officiel. Cette disposition semble avoir
été déclarée non conforme à la constitution par le Conseil

127
En France, au contraire, les séances sont publiques.

Page 136
constitutionnel128. Le conseil peut être invité à désigner un
de ses membres pour les justifier devant le conseil des
ministres ou devant l’Assemblée Nationale.

2) Le bureau du C.E.S. comprend 7 membres dont le

président, quatre vice-présidents, et deux rapporteurs. A
l’exception du président, nommé par décret du Président du
Faso, les vice-présidents et les rapporteurs sont élus par
l’assemblée pour une durée d’un an renouvelable (article 11
loi 007-2001).

Le président du C.E.S représente le CES et dirige ses

activités. Il dispose d’un service administratif comprenant 129
:
- le cabinet,
- le secrétariat général.

Le cabinet, dirigé par un directeur de cabinet, comprend un

secrétariat particulier, un bureau du protocole, une cellule de
chargés de mission, un département de la communication et
des relations publiques et un bureau de la sécurité du
président.

Le secrétariat général coiffe les services techniques et

administratifs dont la questure et six départements au lieu de
trois auparavant : département des affaires administratives et
financières ; département des affaires institutionnelles et de
la bonne gouvernance ; département du développement
128
Les lois organiques sont soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Voyez, pour le cas présent, la
décision du Cons. Const. N° 7/CS/CC du 23 juillet 2001. L’article 22 de la loi 09/93 du 13 mai 1993 disposait
que « les avis et rapports du Conseil sont transmis au Président du Faso qui en assure la publication au journal
officiel ». Cette disposition semble avoir fait l’objet de l’article 27 de la loi organique de 2001 déclarée non
conforme à la constitution.
129
Voyez le décret n° 2001-658 du 4 décembre 2001 portant organisation des services administratifs du
Conseil économique et social, J.O.BF n° 50, 2001 ; http://www.ces.gov.bf/SiteCes/textes/decret-2001-
658.html

Page 137
humain et de l’intégration sociale ; département de la
production et du soutien à la production ; département de
l’orientation économique, des finances et de la conjoncture ;
département de la documentation et des publications (article
15 loi 007-2001).

3) Les commissions

Les commissions spécialisées sont au nombre de

quatre :
- la commission chargée des affaires institutionnelles
et de la bonne gouvernance ;
- La commission chargée du développement humain
et de l’intégration sociale ;
- la commission chargée des secteurs de production et
de soutien à la production
- la commission chargée de l’orientation économique,
des finances et de la conjoncture.

La composition, l’organisation et la compétence des

commissions sont fixées par le règlement intérieur du CES.

4) Outre les commissions, il est créé, par décret n° 2001-

656/PRES du 4 décembre 2001 un observatoire économique
et social au sein du CES.

L’observatoire a pour mission :

- faire des études prospectives sur des questions
économiques et sociales ;
- faire à la demande du Président du Conseil
économique et social l’évaluation des politiques et
programmes de développement économique et social ;

Page 138
 - aider à préparer les rapports du Conseil économique
et social.

Il peut proposer au président du CES toute étude qui

lui paraît présenter un intérêt pour les différents acteurs
économiques et sociaux (article 4 du décret 2001-656). Il est
dirigé par un coordonnateur nommé par décret en conseil
des ministres.

L’observatoire permet d’encore plus valoriser le rôle

de réflexions du CES. La place des études peut être très
importante pour l’utilité effective et la notoriété du C.E.S.
C’est par des commissions d’étude et par l’observatoire que
le C.E.S. peut véritablement faire usage de la faculté qui lui
est donnée de se saisir de tout problème à caractère
économique et social pour livrer ses réflexions130.

SECTION II - LES ATTRIBUTION DU C.E.S.

La loi constitutionnelle n°03-2000 du 11 avril 2000 a

profondément modifié le rôle institutionnel du CES en en
faisant un organe consultatif uniquement auprès de
l’exécutif et non plus auprès de l’exécutif et du législatif.
Les références à son rôle par rapport au législatif ont été
biffées : il n’est plus prévue la saisine du CES par le
Président de l’Assemblée nationale, ni l’hypothèse de
soumission facultative de propositions de loi au CES.

130
Le CES s’est ainsi saisi, lors de sa session ordinaire tenue du 27 février au 13 mars 1996, sur le problème
de l’élevage et a proposé la création d’un ministère plein chargé de ce secteur. Voyez Le journal du soir du
jeudi 29 février 1996. De même, lors de sa deuxième session ordinaire de l’année 2001, il s’est auto saisi du
thème « La fiscalité et la promotion des investissement privés au Burkina Faso » et a fait des propositions de
suppression d’impôts (IMFPIC), d’allégement d’impôts (taux de prélèvement à la source, taux d’imposition
des dividendes) de réinstauration d’impôts (IFR, plaques et vignettes) de création d’une zone franche… V. Le
Pays, n°2530 du 14/12/01, pp. 6 à 7 et 22 à 24.

Page 139
Par ailleurs, il n’est plus prévu d’hypothèse de saisine
obligatoire du CES par l’exécutif : l’article 1 alinéa 3 de
l’ancienne loi 009/93 disposait en effet que « les avant-
projets de loi de programme à caractère économique et
social lui sont soumis pour avis ; cette disposition n’a pas
été reprise dans la loi organique n° 007/2001.

Le C.E.S. a une fonction consultative auprès de l’exécutif et

cette fonction peut s’exercer désormais sous 2 formes au
lieu de 3 auparavant :
- la saisine facultative ;
- la saisine autonome131.

En ce qui concerne les hypothèses de saisine facultative,

l’art. 141, al.1, de la constitution dispose de manière
générale que «le conseil économique et social est chargé de
donner son avis sur les questions à caractère économique,
social ou culturel portées à son examen par le Président du
Faso ou le gouvernement ».

L’al.2 de cet article 141 ajoute que le C.E.S. « peut être

consulté sur tout projet de plan ou de programme à caractère
économique, social ou culturel ».

La saisine facultative peut donc concerner:

- les projets de loi ;
- les projets d’ordonnance ou de décret ;
- tout problème à caractère économique, social ou culturel,
c’est-à-dire en dehors d’un projet de texte.

131
Voyez, Benoît Jeanneau, Droit constitutionnel et institutions politiques, mémentos Dalloz, 8e éd. 1991, p.
227 et S.

Page 140
Le C.E.S. apparaît ainsi comme un auxiliaire de l’exécutif
qui a toute latitude pour le saisir et s’offrir par-là l’occasion
d’associer les différentes catégories professionnelles à
l’élaboration de sa politique économique et sociale.

En ce qui concerne la saisine autonome, en dehors du cas de

saisine facultative, le C.E.S. peut se saisir de lui-même de
manière autonome. Ainsi, l’article 141 al.4 de la
constitution prévoit que « le Conseil économique et social
peut également procéder à l’analyse de tout problème de
développement économique et social. Il soumet ses
conclusions au Président du Faso ou au gouvernement »132.

Cette possibilité de saisine autonome est importante parce

qu’elle permet au C.E.S. de ne pas être ravalé au rang d’une
institution décorative si l’exécutif n’use pas suffisamment
de la faculté de le saisir. L’expérience française montre,
selon M. Benoît Jeanneau, que 80 % des travaux du C.E.S.
français sont dues à sa propre initiative133.

En conclusion, on peut dire que le caractère consultatif du

C.E.S. ne doit pas conduire à minimiser l’intérêt de
l’organisme. Le C.E.S. a un rôle général dans la régulation
des institutions, en particulier par une contribution à une
meilleure élaboration des politiques publiques.

L’étude des projets de textes par le C.E.S. permet à

l’exécutif :
132
L’article 1 en ses alinéas 5 et 6 de la loi 09 de 1993 prévoyait deux cas d’auto-saisine : premièrement, « le
Conseil économique et social peut, de sa propre initiative, attirer l’attention du Président du Faso sur les
réformes qui lui paraissent de nature à favoriser le développement économique et social du pays » et,
deuxièmement, « il peut faire connaître au gouvernement son avis sur l’exécution des plans ou programmes
d’action à caractère économique et social ».
133
Cf. Benoît Jeanneau, ibid. Voyez la liste des thèmes traités par le CES du Burkina Faso in
http://www.ces.gov.bf/SiteCes/session/sessions.html ; On y compte les OGM, la santé et sécurité au travail,
l’habitat, le chômage des jeunes, la politique des villes, etc.

Page 141
- de disposer de l’avis d’un organe technique réunissant des
personnes en principe hautement qualifiées dans leurs
branches d’activités ;
- de s’assurer que sa politique ou ses options ne rencontrent
pas une forte opposition des représentants des différents
secteurs d’activités.

En interface, en étudiant les dossiers ensemble, les

représentants des secteurs d’activités apprennent :
- à confronter leurs points de vue et leurs intérêts et à
collaborer au lieu de s’affronter ;
- Ils acquièrent le sentiment qu’ils ne subissent pas, mais
participent aux choix politiques économiques et sociaux.
C’est ce que Mme Juliette Bonkoungou, Présidente du
C.E.S., exprime en ces termes : «de ce fait le Conseil
économique et social peut véritablement refléter et traduire
l’opinion du pays réel, constituer l’expression concrète de la
participation démocratique de la société civile à la vie
économique et sociale de notre pays à condition que par le
sérieux, l’objectivité et la qualité de ses avis, l’institution
parvienne à influer sur le système décisionnel»(cf.
allocution à l’ouverture de la première session ordinaire de
l’année 1999).
Ces attentes peuvent paraître par trop optimistes car elles
supposent que les différents groupes d’intérêts économiques
reconnaissent le C.E.S. comme un organe de synthèse de
leurs opinions. Ce n’est souvent pas le cas pour les
corporations de travailleurs et du patronat. Toutefois,
l’existence du C.E.S. offre en soi une autre tribune, une
autre opportunité de s’exprimer à l’occasion de l’élaboration
de la réglementation.

Page 142
Par ailleurs, la question se posait de savoir si le C.E.S. ne
fait pas double emploi avec la chambre de commerce
d’industrie et d’artisanat ou la seconde chambre du
parlement.

Nous verrons plus loin que le risque de double emploi avec

la chambre de commerce, d’industrie et d’artisanat est
minime car les 2 institutions n’ont pas le même objet et la
composition sociale de la CCIA est moins large que celle du
C.E.S.
Certes, la loi de 1993 en son article 2 assignait une triple
fonction au C.E.S. (la représentation des principales
activités économiques et sociales; favoriser la collaboration
des différentes catégories professionnelles entre elles; et
assurer la participation de ces différentes catégories à la vie
politique et économique) qui pouvait croiser celles de la
chambre de commerce, mais cette disposition à été abrogée.

Par contre, le risque de double emploi était réel avec

la seconde chambre du parlement mais la question ne se
pose plus puisque la Chambre des représentants a été
supprimée lors de la révision constitutionnelle de 2002.
Cette suppression ne s’explique pas véritablement par le
double emploi avec la C.E.S mais parce que cette institution
n’a réellement pas trouvé sa place dans le fonctionnement
du système politique.

Page 143
 CHAPITRE III - L’ADMINISTRATION
ECONOMIQUE SPECIALISEE

L’Etat dispose, en dehors des services centraux ou

extérieurs des ministères, de divers organismes chargés
d’encadrer l’activité économique.

Ces organismes que l’on peut qualifier d’administrations

économiques spécialisées, se signalent par la diversité de
leurs fonctions. Ils peuvent avoir une mission
d’encadrement proprement dit (conseil, information,
formation, documentation), une fonction de réglementation,
une mission d’intervention financière ou d’intervention sur
le marché.

Sur le plan de leurs statuts, il peut s’agir d’organismes de

droit public ou de droit privé dotés de prérogatives de
puissance publique.

S’agissant des organismes de droit public, certains peuvent

être de simples aménagements au sein des structures
étatiques sans véritable personnalité juridique. Cela peut
consister à instituer des fonds gérés par des comités de
gestion ou de direction tels que : le fonds de garantie des
crédits des petites et moyennes entreprises134 ; le fonds de
voltaïsation des capitaux devenu fonds de participation des
burkinabè aux capitaux des entreprises (ord. Du 30 oct.
1975) ; le fonds d’aide au développement industriel mis en
place par l’ord. du 23 sept. 1977 pour venir en aide aux
entreprises en difficultés et financer des études
préliminaires ; le Fonds national pour la promotion de

134
Cf. décret n°69-176 du 27 août 1969 modifié par le décret n°74-168 du 30 mai 1974, JOHV du 13/6/
1974, p. 398).

Page 144
l’emploi, (FONAPE) créé en 1990 et devenu depuis octobre
1998 fonds d’appui à la promotion de l’emploi (FAPE). Ces
fonds peuvent correspondre à un simple chapitre du budget
général ou à des comptes spéciaux du trésor.

D’autres organismes peuvent être dotés de la personnalité

juridique sous la forme d’établissement public. Il pouvait
s’agir d’un établissement public à caractère industriel et
commercial (EPIC), avant la suppression de cette catégorie
d’établissement public. C’était le cas de l’ex Office national
des céréales (OFNACER) transformé en Société nationale
de gestion des stocks de sécurité (SONAGESS),de la Caisse
autonome d’investissements (CAI) créée par l’ordonnance
du 6 juin 1984 et qui a été absorbée, avec l’UREBA, par la
Banque pour le Financement du Commerce et de l’industrie
(BFCI)135 devenue SGBB. Il peut également s’agir d’un
établissement public à caractère administratif (EPA) tel que
l’Office national du commerce(ONAC), ou d’un
établissement public à caractère professionnel (EPP) telles
que la chambre de commerce ou le Conseil burkinabè des
chargeurs.

Nous traiterons des deux types d’organismes sous forme

d’EPA et d’EPP représentés par l’ONAC, le CBC et les
chambres consulaires (la chambre de commerce
d’Industrie ,la Chambre des métiers de l’artisanat, d’une
part, parce qu’ils répondent aux caractéristiques
d’administration d’encadrement des activités économiques
et, d’autre part, parce que les organismes créés sous d’autres
formes pourront être évoqués dans les points traitant des
interventions sous formes d’entreprises publiques.
135

Page 145
 SECTION I - LA CHAMBRE DE COMMERCE ET
D’INDUSTRIE (CCI)

L’origine de la CCI du Burkina Faso remonte à l’arrêté

n°2682 du 11 juin 1948 du Haut-commissaire de la
république gouverneur de l’AOF portant institution en
Haute Volta d’une chambre de commerce, d’agriculture et
d’industrie. Celle-ci fut confirmée, après l’indépendance,
par la loi n°64-10 AN du 29 juillet 1964, portant institution
des assemblées représentatives des intérêts économiques
professionnels en Haute-Volta.

Son organisation a subi les vicissitudes de la vie politique

du Burkina Faso :
- En 1973, un statut particulier fut adopté par décret
n°73/66/PM/MF du 30 mars 1973 portant statut particulier
de la Chambre de commerce, d’industrie et d’artisanat de
Haute-Volta ;
- Mais en 1981, sous le Comté militaire de redressement
pour le progrès national (CMRPN), un décret du 7 juillet
1981 institua à titre transitoire, près la CCIA, une délégation
spéciale tenant lieu d’assemblée consulaire ;
- En 1986, sous le Conseil national de la révolution (CNR),
un kiti n°86-98 du 19 mars 1986 institua un comité de
gestion de la CCIA-BF ; et un kiti n°86-99 du 19 mars 1986,
fixa sa composition.
- Après l’adoption de la constitution du 02 juin 1991, la
CCIA fut réorganisée par le décret n° 94-246 du 23 juin
1994 modifié par le décret n° 94-354 du 3 octobre 1994,
puis par le décret n° 95-478 du 8 novembre 1995.

Page 146
Tous ces textes ont été abrogés et remplacés par le décret
n°2001-464/PRES/PM/MCPEA du 18 septembre 2001
portant statuts de la Chambre de commerce, d’industrie et
d’artisanat du Burkina Faso136. Après la création de la
Chambre des Métiers de l’Artisanat en 2007, le Décret
n° 2007-302/PRES/PM/MCPEA/MFB du 18 mai 2007
modifia la dénomination de la CCIA qui devient Chambre
de Commerce et d’Industrie du Burkina Faso (CCI-BF) et le
décret n° 2007-303 du 18 mai 2007 porte statuts de la
Chambre de commerce et d’industrie du Burkina Faso137.
Depuis 2007 donc, le volet artisanat a été détaché pour créer
une chambre consulaire à part. Celle-ci est organisée par le
décret n° 2007-304 du 18 mai 2007 portant création de la
chambre des métiers de l’artisanat du Burkina Faso et le
décret n° 2009-842/PRES/PM/MCPEA du 18 décembre
2009 portant statuts de la chambre des métiers de l’artisanat
du Burkina Faso (CMA-BF)138.

Il est à remarquer que depuis 1973, les textes sur l’ex. CCIA
ne prenaient pas en compte le volet agriculture. La création
d’une chambre d’agriculture était depuis longtemps en
projet mais cette chambre n’a été mise en place qu’en 2001
par le décret 2001-770 bis du 31 décembre 2001 portant
création, attributions, organisation et fonctionnement de la
chambre régionale d’agriculture139 et le décret 2001-771 du
31 décembre 2001 portant approbation des statuts des
CRA140.
136
Voy. , JOBF n° 39 du 27 septembre 2001, p. 1717.
137
Voyez, décret n° 2007-302/PRES/PM/MCPEA/MBF du 18 mai 2007 portant changement de
dénomination de la Chambre de commerce, d’industrie et d’artisanat du Burkina Faso, J.O. n° 24 du 4 juin
2007 ; décret n° 2007-303/PRES/PM/MCPEA/MBF du 18 mai 2007 portant statuts de la Chambre de
commerce et d’industrie du Burkina Faso (CCI-BF), J.O. n°24 du 14 juin 2007.
?
JO.BF n° 02 du 14 janvier 2010
138
.
139
J.O. du 14 mars 2002, p. 405
140
J.O. du 31 janvier 2001, p. 166.

Page 147
 §1 - LES MISSIONS DE LA CCI

La chambre de commerce et d’industrie est un établissement

public à caractère professionnel même si ni les décrets
antérieurs de 1994(n°246 et n°354) et de 1995 ni le décret
2001- 464 ne le disent expressément. Le décret de 2001 se
contente de dire que c’est « une institution publique dotée
de la personnalité morale et de l’autonomie financière ». Il
en est de même de l’article 1er du décret n° 303 du 18 mai
2007. Le statut d’EPP est très proche de celui de l’EPA. Il
ne se distingue d’ailleurs de celui de l’EPA
qu’essentiellement sur la composition des organes qui
reflète son caractère d’organe corporatif. C’est dire que la
CCI est chargée d’une véritable mission de service public.
Au regard du titre II du décret n°2001-464 du 18 septembre
2001, sa mission peut se décomposer en deux aspects :
- Représenter la corporation des commerçants, industriels et
des services auprès des pouvoirs publics ;
- Promouvoir les activités industrielles, commerciales et des
services.

1) La représentation des opérateurs économiques

auprès
des pouvoirs publics.

Aux termes de l’article 3 al.1 du décret 2007-303 du 18 mai

2007, «la CCI est un corps constitué habileté à représenter
devant les pouvoirs publics les intérêts généraux du
commerce, de l’industrie et des services». Dans le cadre de
cette attribution, elle assure une fonction consultative auprès
des pouvoirs publics. Elle est appelée à donner des avis et
peut émettre de sa propre initiative des avis (et non plus des

Page 148
vœux dans le texte de 1995). Elle peut aussi être chargée par
l’Etat d’une mission de gestion de services publics (cf.
article 4 du décret 2007-303).

a) En ce qui concerne les avis requis, l’article 3 al. 2 et 3

dispose que la CCI «présente au gouvernement ses vues sur
les moyens à mettre en œuvre pour contribuer au
développement de l’économie nationale et régionale du
pays. Elle donne au pouvoir public les avis qui lui sont
demandés sur les mesures d’ordre économique ».

Contrairement aux décrets de 1994 et 1995 et à l’instar des

décrets de 1973 (décret 73-66 du 30 mars 1973) et de 2001,
le décret de 2007 prévoit des cas où ses avis sont
obligatoirement requis, sa consultation étant facultative dans
les autres cas. Suivant l’article 6 du décret 2007-303, l’avis
de la CCI-BF doit être demandé sur les points suivants :
- les règlements relatifs aux usages commerciaux et
industriels ainsi que toute réforme de la législation
commerciale, industrielle, douanière et fiscale ;
- La fixation des droits et taxes acquittés par le
commerce, m’industrie et les services ou perçues par leur
intermédiaire ;
- le régime de travail applicable au commerce, à
l’industrie et aux services, ainsi que sur l’organisation de la
formation professionnelle ;
- la création de nouvelles assemblées consulaires, de
bourses de commerce, de magasins généraux, de charges
d’agents de change, de tribunaux de commerce, de salles de
ventes publiques de marchandises neuves aux enchères et en
gros, ainsi que sur la réforme de la réglementation
applicable à ces organismes et à leur suppression.

Page 149
b) En ce qui concerne les avis autonome, la CCI peut, de sa
propre initiative, émettre des avis qu’elle soumet au
gouvernement sur les moyens d’accroître la prospérité
économique de la nation et sur les changements projetés
dans la législation commerciale, douanière et économique
(article7).

c) En dehors de ces attributions consultatives, la CCI peut se

voir confiée la gestion de services publics, d’ouvrages ou de
domaines publics par des conventions de concession qui
fixent en outre les règles qui président aux contrats de sous-
traitance ou d’affermage. Elle peut assurer, selon l’art. 5
al.2, du décret 2007-303 «la gestion d’ouvrages d’utilité
publique et d’établissements créés par l’Etat et ses
démembrements ». C’est ainsi qu’elle s’est vue confier la
gestion du grand marché de Ouagadougou après la
dissolution de la SOGEMAB (Société de Gestion des
Marchés Burkinabè). Elle est également chargée de gérer
des entrepôts et des gares routières construites par l’Etat en
plus de ceux qu’elle a elle-même réalisé.

Ces dernières activités rejoignent sa propre mission de

promotion des professions qu’elle représente.

2) La promotion des activités industrielles, commerciales

et artisanales
et le soutien à ses membres.

La CCI a pour objet, d’une manière générale, la promotion

des échanges, de la production industrielle et commerciale,
l’amélioration des relations entre ses adhérents et entre eux
et les opérateurs économiques étrangers.

Page 150
Ainsi, sur le plan de la promotion interne des activités
économiques :
- elle est chargée de donner aux opérateurs économiques et
aux créateurs d’entreprises, des conseils et des informations
juridiques, économiques et réglementaires nécessaires à la
création, à la gestion et au développement de leurs
entreprises (article 4 al.4 du décret 2007-303) ;
- elle organise des foires, salons et met en œuvre des actions
de promotions générales, sectorielles ou territoriales ;
- elle met en œuvre des actions de formation
technologique ou de gestion et délivre des diplômes
homologués par l’Etat. Dans ce cadre, elle a créé : une école
des professions commerciales(EPC), un centre de formation
en transport routier et activités auxiliaires(CFTRA), un
centre de formation en tourisme et hôtellerie.

Elle a l’obligation de tenir à jour le recensement des

opérateurs économiques en relation avec l’Institut National
de la Statistique et de la Démographie (INSD).

Sur le plan de la promotion des échanges et des relations

avec les opérateurs économiques étrangers:
- elle propose et met en œuvre tous programmes et
opérations tendant au développement du commerce
extérieur. C’est ainsi qu’elle peut avoir et a effectivement
des représentations à l’étranger (Bénin, Côte d’Ivoire,
Ghana, Togo) et dispose d’entrepôts couverts aux ports
d’Abidjan, de Cotonou et de Lomé ;
- elle peut organiser des missions à l’étranger.

Dotée d’attributions aussi larges, la CCI a une capacité

juridique d’intervention qui excède celle des simples
Etablissements publics régies par le principe de la spécialité,

Page 151
et se rapproche de la capacité d’action des collectivités
territoriales. En effet «elle peut entreprendre des travaux
dans l’intérêt du commerce, de l’industrie et des services et
en assurer la réalisation et la gestion. Elle peut fonder,
acquérir, administrer ou subventionner des établissements à
l’usage du commerce de l’industrie et des services»(art. 5 al.
1). A cette faculté s’ajoute la possibilité de recevoir, par
convention de concession, la mission de gérer des ouvrages
d’utilité publique créés par l’Etat ou ses démembrements
(art. 5 al.2)

§2. L’ORGANISATION DE LA CHAMBRE DE

COMMERCE
ET D’INDUSTRIE

1) La CCI est composée, selon l’article 8 du décret 2007-

303, de 72 membres répartis en 3 catégories
professionnelles141. La répartition se présente comme suit, si
l’on se contente d’exclure la catégorie artisanat :
- Industrie 25 (industries extractives ; agro-alimentaires ;
textiles et papier ; chimiques ; produits minéraux et
industries métallurgiques de base ; bois, métaux et divers ;
bâtiments et travaux publics) ;
- Commerce 34 (commerce de gros, demi-gros, détail, et
petit commerce) ;
- Services 13 (hôtels et restaurants ; banques et
établissements financiers ; assurances ; transports, entrepôts
et communication ; transit ; services d’études et de conseil ;
professions libérales ; informatique et télécommunications ;
autres services marchands) ;

141
Voy. L’observateur paalga n°5544 du lundi 10 au mardi 11 décembre 2001, p. 24 sur la répartition des
sièges selon les sous – catégories professionnelles et les sections territoriales ; et Sidwaya n° 4407 du
mercredi 12 décembre 2001, p. 7 sur l’arrêté n° 2001- 101/MCPEA/SG/CCIA du 23 novembre 2001 portant
convocation du collège électoral des membres de la chambre consulaire du Burkina Faso pour l’année 2001.

Page 152
Cette répartition est faite à l’issue d’une évaluation du poids
économique (ou pesée économique) des catégories et sous-
catégories professionnelles. Elle peut être révisée tous les 4
ans (à l’occasion de chaque renouvellement) s’il y a une
évolution significative.

Les membres sont élus pour une durée de 4 ans

renouvelable. Il est également prévu des membres
honoraires (les anciens présidents de la CCIA), des
membres d’honneur (choisis intuitu personae) et des
membres associés désignés es qualité parmi les dirigeants de
sociétés à capitaux publics. Ceux-ci ont voix consultative.

La liste électorale est établie après un recensement en

liaison avec les organisations professionnelles, l’INSD
(Institut national de la Statistique et de la démographie), le
Tribunal de grande instance qui tient le registre de
commerce. Mais pour sa mise en place en 1995, la CCIA a
été constituée par désignation des membres par les
organisations professionnelles définies par arrêté142.

La CCI comprend 4 sections territoriales, celles

Ouagadougou, de Bobo-Dioulasso, de Ouahigouya et de
Koupèla143. Il s’agit d’une déconcentration qui permet de
rapprocher l’administration de la CCIA de ses membres.
C’est dans cet esprit de déconcentration que la chambre peut
avoir des antennes à l’extérieur du pays.

142
V., arrêté n° 94/123/MCIM du 4 juillet 1994 portant fixation de la liste des organisations professionnelles
habilitées à élire les membres de la première assemblée consulaire, fascicule publiée par la CCIA,
Ouagadougou, 1997.
143
Cf. L’observateur paalga n° 5544 du 10 au 11 décembre 2001, p. 24

Page 153
2) Au plan administratif, les organes de la CCI sont :
l’assemblée plénière, le bureau, le président et les
commissions.

L’assemblée plénière, composée des 72 membres, est

l’organe délibérant. Elle se réunit 2 fois par an et le ministre
de tutelle (ou son représentant) y a accès pour exposer ses
vues ou recevoir les vœux de l’assemblée.

L’assemblée vote le budget, définit les grandes orientations

et «prend position sur toutes questions d’ordre économique
qui lui sont soumises par les pouvoirs publics ou qu’elle
évoque de sa propre initiative » (article 15). Elle établit le
règlement intérieur précisant le fonctionnement des divers
organes électifs ou administratifs. Elle élit le bureau et le
président. Elle nomme les membres honoraires, les
membres d’honneur et les membres associés. Ces membres
associés … désignés parmi les sociétés à capitaux publics,
assurent un rôle de conseil (art. 9 al. 4).

Le bureau, qui est élu pour un mandat de (5) ans (article 20),
comprend 09 membres dont :
* le président ;
* un premier vice-président,(qui ne semble plus être le
président de la section territoriale de Bobo-Dioulasso
comme c’était le cas dans le texte de 1994) ;
* un deuxième vice-président
* 3 vice-présidents représentant chacun une catégorie ;
* 3 secrétaires ;

A ces 09 membres s’ajoutent les présidents des

sections territoriales autres que Ouagadougou et Bobo-
Dioulasso, qui sont membres de droit.

Page 154
C’est le bureau qui administre la chambre consulaire. Il joue
le rôle du conseil d’administration des autres établissements
publics : il autorise le président à contracter les emprunts, à
acquérir des immeubles ou droits immobiliers ; il consent
tous gages ; il fait tous apports de droit mobiliers, il
approuve le budget et les comptes…

Le président représente la chambre de commerce dans les

actes de la vie civile, administre les biens et gère le
personnel. Il est assisté d’un directeur général (et non plus
un secrétaire général) nommé par lui et qui est lié à la CCI
par un contrat de droit privé. Le remplacement du secrétaire
général nommé par l’Etat par un directeur général choisi par
la CCI donne au président plus d’autorité sur
l’administration de la Chambre et, par conséquent, plus
d’autonomie à l’institution par rapport à l’Etat.

La CCI constitue en son sein des commissions d’études.

Mais la constitution de deux types de commission est
obligatoire. Il s’agit, d’une part, d’une commission des
finances et des comptes et, d’autre part, de commissions
géographiques correspondant aux sections territoriales
(art.24, al. 3, du décret 2007-303). Le règlement intérieur
adopté en octobre 1996 précise les missions et la
composition de ces commissions. Selon l’article 48 du
règlement intérieur, les commissions sont des organes de
réflexion et de proposition qui ont pour mission de préparer
les avis, prises de position et recommandations du Bureau et
de l’Assemblée plénière. L’article 54 du même texte crée
deux types de commissions : trois commissions ayant un
caractère permanent et obligatoire (commission
d’organisation des élections, commission chargée des

Page 155
sections territoriales, commission des finances, du budget et
des comptes) ; et des commissions techniques spécialisées
(commission du développement rural, commission
commerce et services, commission chargée de la promotion
du secteur privé, commission chargée de la formation
professionnelle, commission chargée des infrastructures et
des transports, commission des affaires économiques et
juridiques).

§3 – LE FONCTIONNEMENT DE LA CCI

La gestion budgétaire et financière de la CCI est assurée

dans la forme commerciale (art. 27 décret 2007-303), ce qui
diffère de la gestion des EPA et s’assimile à celle de l’EPIC.
La CCI a d’ailleurs fonctionné sous le régime d’EPIC avant
la création de la catégorie des EPP et même bien au-delà de
cette date. L’absence de texte particulier constatant son
reclassement dans la catégorie des EPP est peut-être due à
cette identité de mode de gestion financière avec l’EPIC.

Les ressources de la CCI comprennent :

- En recettes ordinaires :
* les produits des ventes de documents et locations de salles
et bureaux ;
* les produits de la gestion d’ouvrages d’utilité publique ;
* les produits des activités de formation ;
* les intérêts des biens, fonds et valeurs ;
* les taxes, droits et redevances perçus en rémunération de
services rendus ;
* toutes autres ressources de caractère annuel.
De cette énumération, c’est la rubrique « taxes, droit
et redevances perçus en rémunération de services rendus»
qui illustre le statut de personne publique de la CCIA,

Page 156
bénéficiaire de la prérogative de percevoir des taxes
parafiscales. Ce mode de financement constitue un
privilège.
- En recettes extraordinaires
* les subventions d’investissement ;
* les produits des emprunts ;
* les produits d’aliénation de biens, fonds et valeurs ;
* les dons et legs et toutes autres recettes ayant un caractère
exceptionnel.

SECTION II – LA CHAMBRE DES METIERS DE

L’ARTISANAT

Le décret n° 2007-304 du 18 mai 2007 crée une chambre

des métiers de l’artisanat au Burkina Faso (CMA-BF).
L’article 2, al. 1, de ce décret fait implicitement référence au
statut d’EPP en disposant que la CMA-BF, Assemblée
consulaire, « est une institution publique professionnelle
dotée de la personnalité morale et de l’autonomie de
gestion». L’article 3 prévoit 4 catégories d’activités
représentées dans la CMA. Ces catégories, qui se composent
de membres élus issus, d’une part, des organisations
professionnelles d’artisans et, d’autre part, des catégories
d’activités de l’artisanat ou secteurs d’activités représentant
des corps de métiers de l’artisanat, sont :
Métiers de l’alimentation ;
Métiers du bâtiment ;
Métiers de fabrication ;
Métiers des services.
La CMA est organisée par le décret n°
2009-842/PRES/PM/MCPEA du 18 décembre 2009 portant

Page 157
statuts particuliers de la chambre des métiers de
l’artisanat144. Ce décret reflète celui portant statuts
particuliers de la CCI, du point de vue des missions, des
attributions, de l’organisation et du fonctionnement.

§ 1 : LES MISSIONS DE LA CMA-BF

Selon l’article 4, al.1, du décret n° 2009-842, « la chambre

des métiers de l’artisanat du Burkina Faso est un corps
constitué, habilité à représenter devant les pouvoirs publics
les intérêts généraux de secteur de l’artisanat ». Cette
mission lui confère pour attribution de donner « son avis à
la demande des pouvoirs publics » ou de « formuler des
recommandations et des propositions de sa propre initiative
sur toute question qui relève du secteur de l’artisanat ».

Selon l’article 5 de ce décret 2009-842, la CMA « a pour

mission de contribuer à l’organisation et à la modernisation
du secteur et des métiers de l’artisanat ». A ce titre, elle est
chargée de :
« Procéder à toutes études techniques et prospectives du
secteur visant à améliorer la qualité des produits et des
services et la promotion des entreprises notamment à
l’exportation ;
Mettre en œuvre des prestations de conseils et d’assistance
requises pour accompagner les créateurs et les artisans et les
chefs d’entreprises artisanales dans les domaines juridiques,
économique, technique, financier et réglementaire ».

Selon l’article 6 du décret, elle « a en charge

l’organisation de l’apprentissage dans les métiers du secteur

144
J.O. n°2 du 14 janvier 2010. Voyez également, le décret n° 2009-841 du 18 décembre 2009 portant
modification du décret n° 2007-304 du 18 mai 2007 portant création de la CMA-BF

Page 158
et les actions de formation professionnelle des chefs
d’entreprises, artisans et leurs salariés ».

Elle peut, selon l’article 7, « fonder, acquérir ou

administrer des établissements à l’usage de l’artisanat » et
elle peut être chargée de la gestion d’ouvrages publics par
conventions de concession conclues avec les pouvoirs
publics.

L’article 8 lui donne mission de tenir à jour le registre

des métiers en assurant un recensement permanent et en
gérant le fichier de ses ressortissants servant à
l’établissement des listes électorales générales.

S’agissant de ses attributions consultatives, l’article

10 prévoit des cas où son avis « est requis », ce qui signifie
qu’elle est obligatoirement consultée sur :
- « Les règlements relatifs aux usages commerciaux et
artisanaux, ainsi que sur toute réforme de la
législation commerciale, fiscale et sociale ;
- la fixation des droits et taxes acquittées par les
artisans et les entreprises relevant du secteur ;
- la législation et la réglementation concernant
l’organisation de l’apprentissage et de la formation
professionnelle ».

La CMA peut être appelée à donner son avis en

urgence, dans un délai minimal de 15 jours.

§ 2 : L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT
DE LA CMA-BF

Page 159
Les organes de la CMA-BF sont : l’Assemblée générale, le
Bureau, le Président du Bureau, les commissions et la
direction générale.

L’Assemblée générale de la CMA comprend 75

membres élus pour un mandat de 5 ans renouvelable. Les 75
membres sont répartis en 2 collèges (article 26 décret 2009-
842) : le collège des activités (50 membres) et le collège des
organisations professionnelles (25 membres). La répartition
par catégories est faite à l’issue d’une pesée économique qui
tient compte du nombre de ressortissants de la catégorie
professionnelle, du nombre de salariés de la catégorie
professionnelle et des impôts directs payés par la catégorie
professionnelle, ces éléments étant rapportés à l’ensemble
des catégories professionnelles. Une catégorie
professionnelle ne peut avoir plus de la moitié des sièges.
L’Assemblée générale est l’organe délibérant qui élit le
Bureau, vote le budget, décide des orientations et des
politiques à développer pour faire valoir les intérêts du
secteur, émet des avis et exprime les positions du secteur sur
les questions qui lui sont soumises par les pouvoirs publics,
adopte le règlement intérieur… L’Assemblée générale se
réunit au moins deux fois par an en sessions ordinaires. Elle
délibère à la moitié des votants mais la délibération n’est
valable que si les membres présents dépassent la moitié de
ses membres en exercice (article 17 décret 2009-842).

Le Bureau de la CMA comprend 7 membres auxquels

s’ajoutent les présidents des sections territoriales. Les 7
membres se composent : d’un président, de 4 vice-
présidents représentant les 4 catégories d’activités, de 2
secrétaires. Le Bureau dirige les actions de la Chambre,
prépare le budget, autorise le Président à contracter tous

Page 160
emprunts, prépare et convoque les sessions de l’Assemblée
générale…

Le président du Bureau agit au nom du Bureau

(article 21 décret 2009-842) et dispose des pouvoirs pour :
- représenter la CMA dans tous les actes de la vie
civile ;
- ordonner les dépenses ;
- agir en justice ;
- assurer l’exécution des décisions du Bureau et des
délibérations de l’Assemblée générale ;
- assurer le fonctionnement des services de la
chambre ;
- recruter le personnel sur proposition du directeur
général (article 24 al.3)
Les commissions sont des organes de réflexion et de
proposition à l’intention du Bureau et de l’Assemblée
générale. La constitution de trois types de commissions est
obligatoire :
- la commission des finances,
- la commission des matchés et
- la commission chargée de l’administration et la tenue
du registre des métiers.

La Chambre dispose d’un Directeur général nommé par

le Président du Bureau. Le Directeur général est le
responsable du personnel devant le Président (article24, l.1).
Il assure le fonctionnement de l’ensemble des services et
assure sous l’autorité du Président, l’exécution des décisions
des instances. Il assiste, à titre consultatif, aux réunions du
Bureau et de l’Assemblée générale.

Page 161
 Les ressources de la CMA-BF sont analogues à celles de
la CCI-BF.

Les recettes ordinaires comprennent :

- les produits de vente de documents, de location de
salles et de bureaux ;
- les produits de la gestion d’ouvrages d’utilité publique ;
- les produits des activités de formation ;
- les intérêts des biens, fonds et valeurs ;
- les taxes, droits et redevances perçus en rémunération
de services rendus, et toutes ressources de caractère annuel.

Les ressources extraordinaires comprennent :

- les dons et legs ;
- les subventions d’investissement ;
- les produits de l’aliénation des biens, fonds et
valeurs ;
- toutes autres recettes ayant un caractère exceptionnel.

PM : Il est à remarquer qu’une chambre des mines du

Burkina Faso a été créée en juillet 2011 sous la forme d’une
association à but non lucratif. Elle regroupe une quarantaine
de sociétés locales et internationales agissant dans les
domaines de l’exploration et de l’exploitation minières ainsi
que des géoservices (laboratoires d’analyse, sociétés de
sondage, sous-traitants miniers…).
Voyez, http://www.chambredesmines.bf.

SECTION III - LES CHAMBRES D’AGRICULTURE

En complément à la Chambre de commerce, une chambre

consulaire145 est également créée dans le domaine de
145
Chambre consulaire : assemblée s’occupant des intérêts et de la discipline d’un corps

Page 162
l’agriculture en 2001. Il s’agit plus précisément de chambres
régionales d’agriculture. Le décret n° 2001-770
bis/PRES/PM/AGRI du 31 décembre 2001 porte création,
attributions, organisation et fonctionnement des chambres
régionales d’agriculture (C.R.A.)146. Leur statut général a été
approuvé par le décret n° 2001-771 du 31 décembre 2001 147.
Ces chambres ont été mises en place en 2003, les premières
désignations des représentants des villages ayant commencé
en mai 2003148.

§1 – MISSIONS ET ORGANISATION DES CRA

Les CRA sont créées dans chaque chef-lieu de la

Direction régionale de l’Agriculture. Ce choix est à priori
logique (au regard de leur statut d’établissement publics de
l’Etat), mais on aurait pu penser à des CRA créées au chef-
lieu de chaque région administrative. Ces CRA auraient été
plus proches des collectivités territoriales décentralisées et
de l’administration déconcentrée chargée de la coordination
des investissements qu’est la Région. L’on a privilégié la
tutelle du Ministère de l’agriculture et la proximité avec les
services déconcentrés de ce ministère. Ces services seront
probablement appelés à jouer un rôle étroit de conseillers,
puisqu’il est prévu, à l’article 16 du décret 2001-770 bis du
31 décembre 2001, que « les personnes qui, par leurs
activités et leurs responsabilités, sont en relation étroite avec
la profession agricole, sont membres associés des CRA ».

Les CRA sont des établissements publics à caractère

professionnel, placés sous la tutelle technique du ministère

146
V. JOBF n° 11 du 14 mars 2002, pp. 405 à 408.
147
JOBF n° 5 du 31 janvier 2002, pp. 166 à 172.
148
V. SIDWAYA, n° 4746 du lundi 5 mai 2003, p. 10

Page 163
chargé de l’agriculture et sous la tutelle financière du
ministère chargé des finances. Le terme agriculture est
entendu de manière très large : agriculture, élevage, pêche,
activités forestières149.

1) Missions des CRA

Les CRA, selon l’article 5 du décret 770 bis, ont pour

missions :
- assurer la promotion et le développement du monde
rural ;
- contribuer à l’organisation des producteurs ;
- assurer l’information et la formation au profit des
agriculteurs ;
- promouvoir et appuyer les projets de développement
des agriculteurs et de leurs organisations.

Elles ont aussi une mission de représentation « des

intérêts professionnels agricoles auprès des pouvoirs publics
et autres acteurs du développement ». Il leur est conféré
« une mission d’intérêt général dans les domaines
agricoles », autre façon de dire qu’elles remplissent une
mission de service public.

Leurs attributions consultatives sont précisées par les

articles 6 et 7 du décret n° 2001-770 bis, dans des termes
qui peuvent être interprétés comme des cas de consultations
obligatoires. Selon l’article 6 du décret, les CRA sont
consultés pour toutes questions se rapportant à :
- la définition et la mise en œuvre des politiques et
programmes d’appui aux agriculteurs ;
149
V. article 14 du décret n° 770 bis : « est réputée agricole au sens large toute activité correspondant à la
maîtrise d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes
nécessaires au déroulement de ce cycle ».

Page 164
 - la politique de crédit et la commercialisation des
produits agricoles ;
- la législation relative au droit foncier et la
réglementation relative aux activités agricoles et
fiscales concernant le secteur rural ;
- la législation relative aux organisations
professionnelles agricoles ;
- la conception, l’exécution et l’évaluation de la
politique agricole, pour lesquelles il est précisé (art.
7), que les CRA sont consultés par le gouvernement.
Cette précision invite à opérer des distinctions entre
les cas de consultation par le parlement (législation
foncière, fiscale, organisations professionnelles et
mise en œuvre des grands programmes
éventuellement quand ils sont soumis à l’adoption du
parlement) et ceux par le gouvernement (politiques et
programmes d’appui, politique agricole…).

S’agissant de leurs compétences pour entreprendre des

activités, les CRA peuvent :
- contribuer à l’organisation et à la structuration du
monde rural ;
- créer, susciter la création ou subventionner toute
entreprise d’intérêt agricole, syndicat, coopérative ou
groupement ayant un objet agricole ;
- contribuer au développement de l’information par la
recherche (euphémisme pour dire qu’ils peuvent
encourager la recherche ou assurer la diffusion des
résultats de la recherche ?) ;
- assurer la formation des agriculteurs (art. 9 du décret
770 bis).

Page 165
 Selon l’article 10 du décret n° 770 bis, ils peuvent être
chargés, par contrats, de « rassembler, coordonner, codifier
les usages et coutumes locaux à caractères agricoles ».

S’agissant de leurs relations horizontales, l’article 11 du

décret les autorise à :
- se concerter en vue d’étudier ou de réaliser des
projets communs ;
- se concerter avec les autres institutions consulaires
(CCI par exemple) en vue de créer et encourager des
services ou entreprises présentant un intérêt commun.

L’on remarquera qu’il n’est pas fait de référence aux

régions et autres collectivités territoriales décentralisées,
mais il ne fait pas de doute que celles-ci peuvent nouer des
relations contractuelles avec eux ou même peut-être les
consulter sur leurs plans et programmes.

2) Composition de la CRA

Chaque CRA comprend les organes suivants :

l’Assemblée consulaire composée de l’ensemble des
membres élus et associés ; un bureau exécutif de cinq
membres ; et un secrétariat général.

a) L’Assemblée consulaire est constituée selon un

système électoral indirect. Les conditions générales pour
être électeur et éligible sont : exercer une activité agricole à
titre principal ; être de nationalité burkinabè ; être âgé de 18
ans au moins ; n’être pas déchu de ses droits civiques ou
incapable.

Page 166
 La désignation des membres commence au niveau du
village en remontant au département, à la province et enfin à
la région :
- au niveau du village, l’assemblée du village dénommée
« assemblée villageoise d’agriculteurs » désigne, selon ses
propres usages locaux, quatre (4) délégués dont au moins
deux femmes. Ces 4 délégués doivent représenter les
secteurs d’activités suivants : agriculture, élevage, pêche,
exploitation forestière, si tous ces secteurs existent
effectivement.
- au niveau du département, les délégués des villages
d’un département constituent « l’assemblée consulaire
départementale ». Celle-ci élit au scrutin secret six (6)
délégués dont une femme au moins, qui sont appelés
« délégués consulaires départementaux ».
- au niveau de la province, l’ensemble des délégués
consulaires départementaux constitue « l’assemblée
consulaire provinciale ». Celle-ci élit en son sein 7
personnes qui représenteront la province au niveau de la
C.R.A.
- au niveau régional, l’Assemblée consulaire est
composée des représentants des provinces plus les
représentants des organisations professionnelles agricoles et
le collège spécial des femmes. Les élections au niveau
départemental, provincial et régional ont lieu par scrutin
uninominal à un tour, par scrutin secret et candidatures
déposées par écrit.

L’assemblée consulaire de la CRA se compose ainsi

de trois collèges :
- le collège des exploitants à titre individuel, constitué
comme ci-dessus ;

Page 167
 - le collège des organisations professionnelles agricoles
dont les représentants sont élus le même jour que
celui de la réunion des assemblées consulaires
provinciales, par les présidents des organisations
professionnelles (art. 34 statuts) ; et
- le collège spécial des femmes dont les représentantes
à la CRA sont élues par l’ensemble des femmes
membres de l’assemblée consulaire provinciale 8
jours après la réunion de l’assemblée consulaire
provinciale (art. 36 statuts).

La CRA désigne les membres associés, qui ont voix

consultative. Les organisations professionnelles et les
femmes doivent, chacune, représenter 20% des membres de
la première catégorie (le collège des exploitants agricoles).

§2 – FONCTIONNEMENT

En plus des trois organes des CRA (Assemblée, Bureau,

Secrétariat), il est créé un Bureau national des chambres
d’agriculture.

1) L’Assemblée consulaire de la CRA

Les membres de l’Assemblée sont élus pour un mandat

de 5 ans renouvelable une fois (art. 15 décret 770 bis).
L’Assemblée se réunit deux fois par an en session ordinaire
de 3 jours sur convocation du Président. Des sessions
extraordinaires peuvent être réunies à la demande du
Ministre de tutelle, sur décision du Bureau ou à la demande
de 1/3 des membres.

Page 168
 Le quorum de délibération est de la moitié des membres.
Les décisions sont prises à la majorité absolue des votants
avec voix prépondérante du président en cas de partage égal
des voix, sauf si le scrutin est secret (élection à la demande
du tiers des membres).

Les sessions ne sont pas publiques. Les CRA peuvent

décider de la publication de leur P.V. (art. 12 des statuts).

2) Le Bureau exécutif

Le Bureau exécutif se compose de cinq (5) membres : un

président, un vice-président, un trésorier, un rapporteur et un
rapporteur adjoint. Ces membres sont élus au scrutin secret,
majoritaire, uninominal à 2 tours. Le président a la qualité
de président de la CRA. Il « détient les pouvoirs les plus
étendus pour agir et exécuter les délibérations des
sessions » selon l’art. 14 des statuts. Il représente la CRA en
justice et dans les actes de la vie civile. Il recrute et nomme
le personnel dans le cadre d’un statut du personnel approuvé
par le Ministre de tutelle (art. 27 statuts).
Les membres du bureau sont élus pour 5 ans. Pendant
l’intervalle des sessions, le Bureau peut donner l’avis
demandé à la CRA par les pouvoirs publics à la condition de
la faire ratifier à la prochaine session de l’Assemblée (art.
20 statut).

Le fonctionnement et les attributions du Bureau exécutif

sont précisés par un règlement intérieur (art. 21 statut). Les
fonctions de membre des organes sont gratuites. Toutefois,
les frais de déplacement et de séjour sont remboursés par la
CRA.

Page 169
 3) Le secrétariat général

Le secrétaire général est recruté par le Président de la

CRA selon les procédures ordinaires et nommé après avis
du Ministre de tutelle (art. 23 décret 770 bis et art. 24
statut). Il assure le fonctionnement de l’ensemble des
services du secrétariat général, prépare et exécute le budget,
contrôle la gestion administrative, prépare les réunions du
Bureau exécutif et les sessions de l’Assemblée consulaire.

4) Le Bureau national des CRA

Il est créé un bureau national des CRA, sans personnalité

juridique, avec siège à Ouagadougou (art.28 décret 770 bis).
Il comprend trois catégories de membres :
- les présidents et vice-présidents des CRA ;
- les organisations faîtières agricoles pour 20% de
l’effectif de la première catégorie ;
- les femmes agricultrices pour 20% de l’effectif de la
première catégorie (art. 30 décret n° 770 bis).

Le Bureau national a pour mission de :

- coordonner au niveau national l’activité des CRA ;
- représenter les CRA auprès des pouvoirs publics et de
toutes institutions publiques ou privées, nationales ou
étrangères (art. 29 décr. 770 bis).

Les charges de fonctionnement du Bureau national sont

couvertes par des cotisations obligatoires des CRA.

Page 170
 Le Bureau national élit pour une durée de cinq (5) ans un
secrétariat permanent composé : d’un président, un vice-
président, un trésorier et un secrétaire.

Le Bureau national exerce des attributions consultatives

auprès des pouvoirs publics notamment en matière de
répartition des dotations allouées aux CRA.

5) Les ressources

Les ressources des CRA sont constituées (art. 16) par :

- des dotations publiques de l’Etat ;
- des produits des prestations de services ;
- des subventions, dons ou legs.

L’article 32 du décret n° 770 bis prévoit que pendant une

période transitoire de 5 ans, les CRA bénéficieront de
dotations publiques de l’Etat et des contributions des
partenaires au développement. L’article 43 des statuts
précise que la gestion financière des CRA est assurée dans
la forme commerciale. Cette disposition est conforme au
statut d’EPP mais un peu en porte-à-faux avec l’affirmation
des missions de service publics de ces organismes.

SECTION IV - L’AGENCE POUR LA PROMOTION

DES EXPORTATIONS DU BURKINA FASO (APEX-
BURKINA) EX. OFFICE NATIONAL DU
COMMERCE EXTÉRIEUR (ONAC)

L’ « Agence pour la promotion des exportation du

Burkina » est issue d’un changement de dénomination, par
le décret n° 2011-756/PRES/PM/MICA du 18 octobre 2011,

Page 171
de l’Office national du commerce extérieur (ONAC). Ses
statuts ont été approuvés par le décret n°
2011-757/PRES/PM/MICA du 18 octobre 2011.

L’ONAC était un établissement public à caractère

administratif créé par l’ordonnance 74-34/PRES/MC/DIM
du 22 mai 1974150. Le décret n°74-153 du même jour
précisait sa mission et son organisation. Il était régi par le
décret 97-391 du 2 octobre 1997 successivement modifié
par le décret n°98-296 du 15 juillet 1998 151 et par le décret
n° 2000- 309/PRES/PM/MCIA du 10 juillet 2000 portant
approbation des statuts de l’ONAC.

§1. LA MISSION DE L’APEX-BURKINA

La dénomination d’APEX traduit un recentrage de la

mission réelle de l’ONAC qui est promouvoir les
exportations et non la promotion du commerce extérieur qui
inclue les exportations et les importations. L’APEX-Burkina
se concentre sur la promotion d’un certain nombre de
produits agricoles d’exportation tels que les produits de
l’élevage, les cuirs et peaux, le sésame, les oignons, la
gomme arabique, la tomate etc.

Pour mieux percevoir cette mutation, il convient de

présenter l’évolution des missions de l’ONAC avant d’en
venir à la mission de l’APEX.

1) L’évolution des missions de l’ONAC

150
JO RHV du 13 juin 1974 p. 398.
151
JOBF du 30 juillet 1998, p. 5570.

Page 172
 L’article 2 de l’ordonnance n°74-34 disposait que
L’O.N.A.C. a pour mission de promouvoir et de développer
les échanges entre le Burkina Faso et les autres pays,
particulièrement en ce qui concerne l’exportation des
produits burkinabè. Il mène cette action, dit l’ordonnance,
«dans le cadre de la politique gouvernementale et des
directives qu’il reçoit du ministre chargé du commerce ».

L’article 4 du décret n°20000-309 du 10 juillet 2000

énumérait, par une longue liste, les attributions qui entraient
dans le cadre de cette mission.

a) Certaines de ces missions étaient déjà contenues en

termes similaires dans les décrets de 1974 et de 1997. Ce
sont :
- collecter, traiter et diffuser l’information
économique et commerciale par tous moyens appropriés,
dont le « trade point » ou pôle de commerce, au profit des
professionnels nationaux, internationaux et des autorités ;
- promouvoir l’investissement étranger au Burkina Faso ;
- promouvoir les produits burkinabè à l’étranger à travers
l’organisation et/ou la coordination de la participation du
Burkina Faso aux manifestations commerciales
internationales telles que les foires, les salons, les missions
commerciales, etc. ;
- réaliser des études marketing spécifiques sur le commerce
extérieur et des prospections de marchés ;
- coordonner et organiser la participation du Burkina Faso
aux manifestations commerciales internationales ;
- assurer la formation des professionnels et autres
intervenants aux règles et pratiques du commerce
international ;

Page 173
- apporter une assistance technique aux exportateurs et aux
importateurs dans la réalisation de leurs transactions
commerciales ;
- initier ou favoriser la réalisation d’activités commerciales
promotionnelles.

C’était là les attributions originaires de l’ONAC, mis à part

la précision sur un des moyens que devrait mettre en œuvre
par l’ONAC conformément à une recommandation de la
CNUCED aux pays en développement : la création d’un
« trade point » ou pôle de commerce. Le « trade point » est
défini comme «un centre de facilitation commerciale et de
diffusion d’informations économiques et commerciales par
l’utilisation des nouvelles technologies de l’information
pour le commerce ».

Hormis ce moyen technique, l’ONAC assiste, dans le cadre

de ses missions originaires, les importateurs et les
exportateurs de diverses manières : organisation de cours de
formation en anglais commercial ; mise à disposition de la
documentation et conseils pour la participation à des foires ;
organisation de foires régionales et nationales ; études de
marché etc. Le salon international d’artisanat de
Ouagadougou (SIAO) par exemple, aurait été créé suite à
des études de faisabilité menées par l’ONAC.

b) D’autres attributions citées par le décret de 1998 et

reprises par le décret de 2000, apparaissaient nouvelles :
- coordonner tous les travaux ou études relatifs à la
métrologie (science des mesures), la qualité, la
normalisation et la certification ;
- élaborer et diffuser les normes, spécifications techniques et
codes de bonne pratique ;

Page 174
- assurer la formation en gestion de la qualité dans les
entreprises ;
- certifier la conformité des produits aux normes avec la
délivrance d’un label de qualité ;
- certifier les entreprises selon les normes nationales
équivalentes aux normes internationales.

Ces attributions apparues en 2000 traduisent le souci

d’intégrer les questions de qualité des produits et des
entreprises elles-mêmes comme des aspects primordiaux de
la compétition commerciale internationale. Aussi, a-t-il été
créé un service de normalisation au sein de l’ONAC. Ce
service est chargé de certifier la qualité des produits et leurs
conformités à certaines normes spécifiques. Dans le
contexte de la régionalisation et de la mondialisation du
commerce, la conformité des produits et des procédés de
fabrication à certaines normes est un facteur important de la
compétitivité des marchandises et est souvent une condition
pour avoir accès aux marchés de certains pays152

Toutefois, même si ces nouvelles missions correspondaient

à un besoin réel, en allongeant la liste des attributions de
l’organisme, on courait le risque de les voir non remplies ou
mal remplies, et de développer parallèlement une
bureaucratie coûteuse et inefficace. La parade à ces risques
est recherchée dans le mode d'organisation de l'ONAC.

On pouvait constater certains recoupements entres les

missions de l’ONAC et celles de la Chambre de commerce
(cf. article 4 al. du décret n°2007-303 du 18 mai 2007
portant statuts de la CCI : « en liaison avec les organismes

152
Cf. le problème des piles alcalines ou salines qui a opposé un fabricant de piles à un importateur de piles
en 1999 au Burkina Faso.

Page 175
professionnels spécialisés, elle propose et met en œuvre tous
programmes et opérations tendant au développement du
commerce extérieur »), bien que l’ONAC soit plus
spécialement tourné vers le commerce extérieur et ait par
conséquent un objet plus restreint. Il semble que l’idée ait
été caressée, par les institutions de Bretton Woods, de
fusionner l’ONAC et la CCIA dans le cadre de la
restructuration du secteur dans les années 1990. La
transformation en APEX opère une certaine réduction de ses
missions, bien que la liste soit encore assez longue.
2) La mission de l’APEX
L’APEX a pour mission la promotion du commerce
extérieur du Burkina Faso. Selon l’article4 des statuts de
2011, pour mener à bien cette mission, elle est notamment
chargée de :
- collecter, traiter et diffuser à titre gratuit ou onéreux,
l’information économique et commerciale par tous les
moyens appropriés au profit des professionnels du
commerce extérieur et des Autorités ;
- collecter, analyser les données et publier es tendances
d’évolution nationale et sectorielle des exportations
des produits et services du Burkina Faso ;
- promouvoir les produits et services burkinabé sur les
marchés national, régional et international à travers
l’organisation et/ou la coordination de la participation
du Burkina Faso aux manifestations commerciales
internationales telles que les foires, les salons, les
missions commerciales, etc. ;
- réaliser des études marketings spécifiques sur le
commerce extérieur et des prospections de marchés ;
- assurer la formation des professionnels et autres
intervenants aux règles et pratiques du commerce
international et des échanges intra-communautaires ;

Page 176
 - apporter une assistance technique aux exportateurs
dans la réalisation de leurs transactions
commerciales ;
- apporter une assistance technique à tout acteur
économique dans le domaine des manifestations
commerciales ;
- contribuer à l’évaluation de l’offre national des
produits et services exportables ;
- contribuer à la veille et à l’intelligence économique
du Burkina Faso.

Cette dernière rubrique sur l’intelligence économique est

nouvelle. Par ailleurs, on remarque que les attributions
énumérées au point 1), b) sont passées sous silence.

L’article 5, al.1, précise que l’APEX participe aux

commissions mixtes et aux négociations sur les traités et
accords internationaux en matière de commerce.

§2 - L’ORGANISATION DE L’APEX

En ce qui concerne l’organisation, il n’y a pas grandes

différences entre l’APEX et l’ONAC parce tous deux ont le
statut d’EPA.

Comme l’ONAC, l’APEX est administré par deux

organes : le conseil d’administration et la direction générale,
si l’on fait abstraction de la soumission des EPA à
l’Assemblée générale des EPA à l’image de celle des
sociétés d’Etat.

1) Le conseil d’administration

Page 177
 Le conseil d’administration, suivant l’article 6 du décret
2011-757 du 18 octobre 2011 portant adoption des statuts,
compte 9 membres conformément à l’article 7 du décret
n°99-051 du 5 mars 1999 portant statut général des
établissements public de l’Etat à caractère administratif qui
limite le nombre de membres des conseils d’administration
à neuf(9) au plus.
Le CA se compose comme suit :
- Ministère chargé du commerce : 2,
- Ministère chargé des finances : 1,
- Ministère chargé de l’agriculture : 1,
- Chambre de commerce et d’industrie : 1,
- Conseil burkinabè des chargeurs : 1,
- Fédération nationale des exportateurs du Burkina : 1,
- Syndicat des commerçants importateurs et
exportateurs : 1,
- Personnel de l’Agence 1.

Les membres du conseil d’administration représentant

l’administration sont nommés par décret pour un mandat de
trois(3) ans renouvelable une fois. Les autres membres sont
désignés suivant les règles propres à chaque structure et
nommés par décret en conseil des ministres (article 8 des
statuts).
Le conseil d’administration se réunit au moins deux (2) fois
par an en session ordinaire. Il ne peut décider que si le
quorum est atteint soit plus de la moitié des membres
présents ou représentés. Il décide à la majorité simple. Lors
de ses sessions, le conseil peut «entendre toute personne
qualifiée sur les questions intéressant les activités de
l’APEX» (article 12 des statuts). Cette périphrase autorise le
conseil à inviter des personnes extérieures à titre
d’observateurs ou pour un simple avis. Elle permet

Page 178
également d’assurer la présence des partenaires extérieurs
communément appelés «partenaires techniques et
financiers» aux réunions du conseil d’administration. Le
décret 99-051 portant statut général des EPA prévoit par
ailleurs la présence de membres observateurs de droit aux
réunions du conseil d’administration. L’article 12 de ce
décret dispose en effet : « assistent aux réunions du conseil
d’administration des établissements publics de l’Etat à
caractère administratif en qualité d’observateur, le
contrôleur financier de l’établissement concerné et un
représentant du service de la direction générale du trésor et
de la comptabilité publique, chargé de la gestion du
portefeuille de l’Etat ».

En ce qui concerne ses attributions, le conseil

d’administration a notamment les pouvoirs suivants : il
assure, selon l’article 13 décret 2011-757, « la responsabilité
de l’administration de l’établissement » ; il examine et
approuve le budget, les comptes administratifs et de
gestion ; il prend ou donne à bail tous biens meubles et
immeubles ; il fait toutes délégations, tous transferts de
créances, il consent toutes subrogations, avec ou sans
garantie ; il transfère ou aliène toutes rentes ou valeurs. Il
consent tous immeubles et droits immobiliers. Il consent
tous gages, nantissement, hypothèques ou autres garanties ;
il fixe les statuts des agents contractuels propres à
l’établissement ; il fixe les émoluments du Directeur général
ou du secrétaire général s’il y a lieu. Il fixe, s’il y a lieu, les
tarifs généraux de cession des biens et services produits par
l’établissement.

Le président du conseil d’administration est nommé par

décret en conseil des ministres sur proposition du Ministre

Page 179
de tutelle technique, à savoir le ministère chargé du
commerce. Sous le régime du kiti n° 85-235 du 31
décembre 1985, le président du conseil était élu par le
conseil en son sein. Ce n’est plus le cas. Les réformes de la
fin des années 1990 tendent à marquer la différence entre
l’administration des EPA et celle des autres catégories
établissement publics, notamment des EPP et des EPPS. Le
décret 99-051 du 5 mars 1999 portant statut général des
EPA (modifié par le décret rectificatif n° 99-128 du 10 mai
1999) prévoit que les présidents des conseils
d’administration des établissements publics de l’Etat à
caractère administratif sont nommés par décret pris en
conseil des ministres sur proposition du ministre de tutelle
technique pour un mandat de trois ans renouvelable une
seule fois153.

Le décret portant statut de l’APEX, comme celui de

l’ONAC, est silencieux sur les attributions du président du
conseil d’administration. Il faut donc se référer au décret 99-
051 qui nous situe en ses articles 14 à 19. L’article 14 fait
obligation au président du conseil d’effectuer
semestriellement un séjour d’au plus une semaine dans son
établissement. L’article 15 précise qu’il doit, dans les 15
jours qui suivent, adresser un rapport au ministre de tutelle
retraçant : la situation financière ; les principales difficultés
rencontrées par l’établissement ; la gestion du personnel et
les éventuels conflits sociaux ; les propositions de solutions
aux problèmes évoqués et les perspectives. En ce qui
concerne leur rôle, l'article 17 précise que les présidents des

153
Article 13. V. également le rectificatif, le décret n° 99-128 du 10 mai 1999 (JO du 13 mai 99, p. 1197), le
décret additif n° 2000-353 du 27 juillet 2000, (JO du 10 août 2000, p. 4410) et le décret n° 2000-318 du 18
juillet 2000 portant définition des catégories d’établissement publics de l’Etat à caractère administratif, JO du
27 juillet 2000, p. 4343.

Page 180
conseils «veillent à la régularité et à la moralité de la gestion
de leur établissement ».
2) La direction générale
Le directeur général est nommé par décret en conseil des
ministres. L’article 14 précise qu’il est assisté d’un DAF
(directeur de l’administration et des finances) et d’un agent
comptable. Il détient les pouvoirs les plus étendus pour agir
au nom du conseil d’administration (article 15, al. 1 des
statuts). Il représente l’APEX dans les actes de la vie civile
et peut ester en justice en son nom. Il est ordonnateur
principal du budget. Il assure en dernier ressort la
responsabilité de la direction technique, administrative et
financière de l’organisme: il nomme et révoque le
personnel ; prépare les délibérations du conseil
d’administration ; il prend, en cas d’urgence, toute mesure
conservatoire à charge de rendre compte ; etc.

§3 – LES RESSOURCES

Pour remplir sa mission, l’ONAC recevait des

ressources provenant essentiellement de prélèvements sur
les recettes d’exportation et sur la valeur CAF des
importations, en sus des rubriques classiques des recettes
des EPA telles que les subventions des institutions
nationales et internationales, les redevances et produits de
ses activités, les emprunts, dons et legs, etc. Cette forme de
financement par des ressources parafiscales a été supprimée
et remplacée par des subventions inscrites au budget de
l’Etat comme pour tout EPA. Les critiques contre
l’interventionnisme étatique et surtout contre les faibles
performances des établissements publics qui bénéficient de
ponctions fiscales au détriment du tissu productif ne sont
pas étrangères à la réduction du prélèvement, de 0,25% à

Page 181
0,125% des recettes d’exportation et d’importation, puis à la
suppression de ce privilège qui assurait à l’ONAC des
ressources importantes et constantes.

Selon l’article 29 des statuts, les recettes de l’Agence

comprennent :
- toutes les ressources qui pourront lui être affectées
par voie de dispositions législatives ou
réglementaires ;
- les subventions qui lui sont dévolues par les
institutions nationales et internationales ;
- les redevances et produits divers résultant des
activités relevant de ses attributions ;
- les produits des dons et legs ;
- toutes autres ressources qui pourront lui être
attribuées.

Si l’ONAC et la CCI ont des activités très proches, il

convient d’évoquer un organisme qui leur est
complémentaire dans le soutien au commerce extérieur : il
s’agit du conseil Burkinabè des chargeurs (CBC).

SECTION V - LE CONSEIL BURKINABE DES

CHARGEURS (C.B.C.)

Le Conseil burkinabé des chargeurs (CBC) 154 est issu d’un

changement de dénomination du Conseil Voltaïque des
Chargeurs (COVOC) après le changement du nom du pays.
Le COVOC a été créé par décret n°78-5 du 6 janvier 1978
sous le statut d’établissement public à caractère spécifique.
Après l’adoption de l’ordonnance 84-58 du 15 août 1984

154
Un chargeur est, selon le petit Larousse, « un négociant qui affrète un navire, y fait charger des
marchandises et les expédie ».

Page 182
portant réglementation générale des établissements publics
de l’Etat, il a été reclassé dans la catégorie des EPP. Il est à
noter que certains conseils des chargeurs de la sous région
ont un statut d’EPIC (Bénin), d’autres de société (Cote
D’ivoire)155. Le décret n°78-5 du 6 janvier 1978 a été abrogé
et remplacé par le décret n° 98-133/PRES /PM/MTT du 15
avril 1998 portant création (recréation) du Conseil
burkinabè des chargeurs (C.B.C.). Ce décret est complété
par celui n°98-163/PRES/PM/MTT du 13 mai 1998 portant
statut du Conseil burkinabè des chargeurs156.

La création de conseils de chargeurs en Afrique

résulte, semble-t-il, des efforts de la Conférence des
Nations Unies sur le Commerce et le Développement
(CNUCED) en vue de permettre aux pays en voie de
développement de participer aux transactions maritimes et
de défendre leurs intérêts face aux armements des pays
développés157. Avec l’appui de la CNUCED, les pays en
voie de développement ont obtenu, en 1974, que la
convention des Nations Unies relative à un code de conduite
des conférences maritimes leur réserve une part substantielle
du trafic généré par leur commerce maritime et leur
permette de participer à la définition des conditions globales
des transports.
Ainsi, les conseils des chargeurs, créés dans les années 1974
- 80, devaient être les instruments de négociation des
conditions globales des transports.

§1 - LES MISSIONS DU CBC

155
Cf. Conseil national des chargeurs du Bénin, Répertoire des chargeurs et des opérateurs économiques,
décembre 1996, p. 11.
156
Voy., pour le décret n° 98- 133, JOBF n° 16 du 30 avril 1998 ; pour le décret n° 98- 163, JOBF n° 21 du
21 mai 1998.
157
Cf. répertoire des chargeurs et opérateurs économiques du Bénin, op. cit.

Page 183
 1) Evolution du CBC

Le décret n°98-163 consacre une réorganisation du C.B.C.

dans l’esprit suivant :
- maintien du C.B.C. avec des missions recentrées
vers les entreprises ;
- désengagement financier de l’Etat ;
- recherche de nouveaux modes de financement par la
création de nouveaux services.

La réforme opérée par ce décret est une suite logique des

réflexions menées au niveau national ou sous régional, avec
l’appui de la Banque mondiale, sur les problèmes de
Transport et de commerce extérieur. Des ateliers et tables
rondes ont ainsi été tenus sur des thèmes qui intéressent
aussi bien le C.B.C que l’O.N.A.C : atelier sur le
développement du secteur privé au Burkina Faso,
Ouagadougou, 2 et 3 octobre 1997 ; table ronde sur les
transports maritimes en Afrique tenue à Cotonou du 3 au 6
juin1997 ; séminaire thématique sur l’étude R5 tenu à
Ouagadougou en janvier 1996...

La table ronde de Cotonou recommandait par

exemple, comme axe de réforme des conseils des chargeurs
des pays membres de la CMEAOC :
- qu’une représentation majoritaire soit accordée aux
chargeurs au sein des organes de décision des conseils de
chargeurs, la participation de l’Etat devant être en tout état
de cause minoritaire ».
- que des dispositions utiles soient prises en vue de
réaménager la composition des structures de décision des
conseils ;

Page 184
 - que les conseils déterminent le mode de financement
le plus approprié à leur fonctionnement, en admettant
toutefois que le système actuel de financement soit
maintenu en attendant que les nouveaux systèmes de
financement soient opérationnels.

Un délai de cinq ans avait été donné aux Etats pour

opérer les réformes nécessaires.

L’atelier de Ouagadougou sur le développement du

secteur privé a souligné de nombreuses redondances entre
les institutions d’appui notamment : entre la C.C.I.A. et
l’O.N.A.C. en matière d’informations commerciales et entre
le C.B.C. et l’O.N.A.C. dans le domaine de la formation
spécialisée. Il a recommandé aux organismes d’intervention
«d'adopter rapidement la culture d’entreprise privée pour
être des partenaires efficaces »158.

2) Objet et missions du CBC

Le décret n°98-163 du 13 mai 1998, qui tire son inspiration

des différentes réflexions ci-dessus évoquées, fait une
distinction sémantique entre l’objet et la mission du C.B.C.
Selon l’article 1 de ce décret, le C.B.C. a pour objet :
veiller à un approvisionnement régulier du Burkina Faso en
produits, marchandises et denrées diverses, dans les
meilleures conditions de coût, de célérité et de sécurité par
l’assistance aux chargeurs et la coordination de la chaîne des
transports ; contribuer, dans le cadre de ses attributions, à la
compétitivité des produits d’exportation burkinabè sur le
marché international ; protéger les intérêts de ses membres

158
Atelier sur le développement du secteur privé, Ouagadougou, 2 et 3 septembre 1997, compte rendu des
travaux, p.3.

Page 185
dans le domaine inhérent au transport des marchandises par
voies maritime, fluviale, routière, ferroviaire et aérienne.

Dans le cadre de cet objet, l’article 2 lui donne pour

mission : d’assister les chargeurs dans les négociations ; de
coordonner les interventions des divers partenaires de la
chaîne des transports; de mettre à leur disposition les
informations sur le transport international et de leur assurer
une formation pouvant concourir au développement de leurs
activités ; d’entreprendre toutes études et recherches dans le
domaine des transports ; de mener à la demande de l’Etat
des études ou des réflexions à caractère sectoriel ou général
sur les orientations stratégiques; d’assurer l’application des
mesures prises par l’Etat en vue de rationaliser la chaîne des
transports ; de promouvoir une politique de groupage ; de
mener des actions en vue de la simplification des formalités
administratives et douanières ; de gérer le fret et les centres
de fret routier ; de servir d’interface entre l’Etat et les
chargeurs.

Cette dernière expression peu juridique, «servir

d’interface entre l’Etat et les chargeurs», résume l’intention
de faire du C.B.C. un organe à la fois de représentation de la
profession et de l’Etat. D’une part, le C.B.C. agit
quelquefois au nom de l’Etat et se voit de ce fait conférer
une mission de service publique : ainsi est-il chargé
d’assurer l’application des normes prises par l’Etat ; de
gérer le fret et les centre de fret routier de mener des études
et des réflexions «à la demande de l’Etat». D’autre part, il
agit comme un organe professionnel qui peut développer
certaines activités au profit de ses membres et défendre leurs
intérêts auprès de l’Etat et des partenaires privés.

Page 186
L’organisation et les ressources du CBC reflètent bien son
caractère d’E.P.P.

§2 - ORGANISATION DU CBC

Le décret n°163 du 13 mai 1998 apporte d’importantes

modifications à l’organisation du C.B.C. par rapport au
décret de 1978 dans lequel le C.B.C. comprenait : tous les
importateurs et exportateurs professionnels, personnes
physiques et morales exerçant leurs activités au Burkina
Faso ; les organismes publics et parapublics intéressés par
les problèmes de commerce extérieur ou de transport. Il
avait comme organes un comité directeur et un secrétariat
général.

Le décret de 1998 renforce les organes du C.B.C. et la

représentation du secteur privé en prévoyant :
- Une assemblée générale,
- Un conseil d’administration,
- et la direction générale.

L’assemblée générale est composée de 54 membres dont 36

représentants des importateurs et exportateurs, 8
représentants des transporteurs (routiers, maritimes,
ferroviaires, aériens), 2 des auxiliaires de transports, 1 de
l’association professionnelle des banques et établissements
financiers, 1 des sociétés d’assurance, 1 de la chambre de
commerce, 1 de l’O.N.A.C. et 4 représentants de
l’Etat(ministères chargés des finances, du commerce, des
transports, des affaires étrangères). Les personnes publiques
(Etat et établissements publics) ont donc 6 représentants sur
les 54 membres. Les membres de l’assemblée générale ont
un mandat de 5 ans renouvelable.

Page 187
 L’assemblée générale est l’organe délibérant qui
définit «les grandes orientations de la politique du C.B.C.»,
statue sur les états financiers et approuve les comptes
sociaux. Elle élit les membres du conseil d’administration et
approuve la nomination du président du C.A. sur
proposition du C.A.

Le conseil d’administration est composé de 15 membres

représentant les structures énumérées à l’article 10 du décret
n° 98-163 :
- Etat (3 membres),
- chambre de commerce (1),
- société nationale burkinabè des hydrocarbures
(SONABHY, 1 membre),
- société des fibres et textiles (SOFITEX, 1 membre),
- syndicats et groupements professionnels (9 membres).

Il en découle que les membres du C.A. ne sont pas

véritablement élus par l’assemblée générale. En effet, le
décret désignant les structures qui y sont représentées, ce
sont ces structures qui désignent leurs représentants au C.A.

Les membres du C.A. ont, comme ceux de

l’assemblée générale, un mandat de 5 ans renouvelable. Ils
élisent en leur sein le président mais cette élection doit être
approuvée par l’assemblée générale. On remarque qu’au
départ, bien que le secteur privé ait la majorité au conseil
d’administration et à l’assemblée générale, c’est un
représentant de l’Etat qui a été élu président du conseil
d’administration. Ce fait traduit certainement l’influence des
représentants de l’Etat et signifie aussi que le C.A. n’est pas
nécessairement un lieu de rivalité entre un bloc de

Page 188
représentants du secteur privé et un bloc de représentants du
secteur public.

§3 – RESSOURCES

Concernant les ressources, le C.B.C. est financé par :

- des subventions accordées par l’Etat ;
- les cotisations de ses membres159 ;
- les produits de ses activités de prestations de services ;
- les subventions d’autres institutions, notamment les
institutions internationales qui interviennent dans la
réalisation de ses programmes et projets etc.

Comme l’O.N.A.C., le C.B.C. bénéficiait d’un

financement par prélèvement de 0,50% sur la valeur en
douane des marchandises importées et exportées. Ce mode
de financement a été supprimé et remplacé par une
subvention inscrite au budget de l’Etat, en attendant que
dans un délai de 5 ans le C.B.C. réorganise ses activités
pour pouvoir se financer de manière autonome par les
cotisations de ses membres et les redevances pour services
rendus.

CONCLUSION DU CHAPITRE
.
Les chambres consulaires, l’O.N.A.C. et le C.B.C. ne sont
naturellement pas les seuls organismes d’administration
économique spécialisée. On relève que bien d’autres avaient
été créées et ont été supprimés avec les mesures
d’ajustement structurel.

159
Cf. arrêté n°553 codim/covoc du 19 avril 1978 portant recouvrement des cotisations des membres du
COVOC, JORHV du 11 mai 1978, p. 349.

Page 189
 Les offices régionaux de développement (O.R.D.),
créés dès 1965 par la loi n°20-65 AN du 28 juillet 1965, ont
été les premiers grands organismes d’administration
économique, chargés particulièrement de promouvoir le
développement rural160. Sur leur statut juridique, la loi
autorisant leur création reprenait pratiquement les propos de
F. ROOSEVELT : selon l’article 2 de cette loi, « les ORD
seront des organismes d’intérêt public qui fonctionnent
selon les règles et avec la souplesse des sociétés privées ».
Dans notre système juridique, c’est l’EPIC qui répondait à
cette caractérisation.

Ces organismes, avaient pour vocation d’encadrer les

paysans et de les former à des méthodes culturales
modernes notamment en y intégrant l’utilisation des
charrues, des tracteurs et des engrais. Mais des O.R.D.
traduisait aussi une ambition plus importante : celle d’une
décentralisation économique régionale161 et d’une action
diversifiée de l’Etat en direction du monde rural, dans une
approche en terme de développement rural et non pas
seulement en terme de développement agricole162. Les
O.R.D. devaient contribuer au développement de
l’agriculture et de l’élevage, mais aussi à l’amélioration des
infrastructures, de la santé etc.

Cette approche en termes de décentralisation comme

moyen pour l’Etat de promouvoir l’épanouissement du
monde rural s’est trouvée renforcée par la coïncidence des
espaces de décentralisation fonctionnelle (les O.R.D.) et de
décentralisation administrative (les départements). A partir
160
V. loi n° 20-65 du 28 juillet 1965 portant création… J.O.RHV n° 33 du 12 août 1965, p. 383.
161
Selon l’article premier de la loi n° 20-65, les ORD devaient être « dans chaque région économique du
territoire, l’instrument de promotion rurale et de coordination des initiatives publiques et privées ».
162
MM. Konaté Yaya et Sanou Doti Bruno, Décentralisation comme pro-jet, CAD, juillet 1995.

Page 190
de 1971, des départements - circonscriptions administratives
et collectivités décentralisées - ont été créés dans les mêmes
ressorts territoriaux que les O.R.D.

Mais pour des raisons différentes, la décentralisation

départementale et les O.R.D. n’ont pas connu le succès
escompté. L’autonomie départementale n’a pas été réalisée.
Les O.R.D. ont fait faillite et ont été liquidés. Ils ont été
remplacés en 1988 par les centres régionaux de
développement agro-pastoral(C.R.P.A), créés par le Kiti an
V 223 du 17 mai 1988163. Leurs statuts sont précisés par le
kiti AN V 292 du 30 juin 1988 portant approbation des
statuts des CRPA164. Ces centres ont reçu un statut d’E.P.A.
avec pour mission …….
Les C.R.P.A. eux aussi connaissent actuellement des
difficultés et sont en voie de suppression.

Un autre organisme traduisant un interventionnisme

ambitieux de l’Etat est l’office national des céréales
(OF.NA.CER.). En complément à l’action de
développement de la production menée par les O.R.D.,
l’OF.NA.CER. devait contribuer à la production agricole
par des actions :de soutien des prix des produits céréaliers
par des opérations d’achat à prix rémunérateur et de revente
en période de soudure ; d’importation de céréales pour faire
face aux déficits ; de gestion des aides d’urgence en
céréales ; de constitution de stocks de sécurité…
L’inefficacité de ce système de subvention à la
consommation et la situation chroniquement déficitaire qui
en a résulté pour l’organisme ont conduit à la restructuration
de l’OF.NA.CER. Celui-ci a été dissout et remplacé par la
163
J.O.BF du 19 mai 1988, p. 430.
164
JO du 30 juin 88, p. 584.

Page 191
société nationale de gestion du stock de sécurité
(SO.NA.GESS) dont la mission est centrer sur la
constitution et la gestion d’un stock de sécurité, la gestion
éventuellement des aides d’urgence et accessoirement sur
l’information sur l’évolution des prix des céréales .La
SO.NA.GEES a été créée par décret n°94-233 du 13 juin
1994, modifié par celui n°96-427 du 13 décembre 1996,
sous la forme d’un EPA165.

La Caisse de stabilisation des prix des produits

agricoles (C.S.P.P.A.) créée en 1975166 avec pour mission la
promotion et l’exportation des produits du cru (noix de
karité, sésame…) a connu les mêmes avatars et a été
finalement dissoute. L’on note par ailleurs que la création de
cette caisse, comme celle de la Caisse générale de
péréquation des prix des produits de grande consommation
(C.G.P.) semble reposer sur la loi 41-63 du 4 décembre
1963 autorisant le gouvernement à créer une ou plusieurs
caisses de stabilisation des prix.

L’O.N.A.C. et le C.B.C., qui œuvrent dans le secteur

tertiaire (promotion des transports, des exportations et des
importations) ont survécu à la tourmente, quitte à
redéployer leurs activités et leur mode de financement.

Tous ces organismes posent le problème des

modalités de l’intervention économique de l’Etat.

165
JOBF du 2 janvier 1997, p. 32.
166
V., décret 75-491 du 17 décembre 1975 JOBF du 20 décembre 1975, p. 981.

Page 192
 TITRE IV

LES MODALITES DE
L’INTERVENTIONNISME ECONOMIQUE

L’Etat et les collectivités territoriales interviennent dans la

vie économique par diverses modalités :
- Par la création d’entreprises publiques qui prennent en
charge la réalisation et/ou la gestion de certaines activités ;
Cette forme d’intervention conduit aujourd’hui à des
opérations contraires de suppression, de transformation,
traduisant une volonté de « restructuration » ou de
« délestage » du secteur public ;
- Par la planification qui vise à orienter ou à stimuler les
activités économiques ;
- Par une action sur les prix à travers la régulation de la
concurrence, la réglementation ou la libéralisation des prix,
les subventions, etc.

Ces trois formes d’intervention sont parfois cumulées,

parfois alternées ou appliquée de manière sélective, selon
l’orientation du pouvoir politique du moment. Nous
aborderons ici, successivement, la création d’entreprises
publiques et le mouvement contraire, de restructuration du
secteur public en chapitre I et II.

Page 193
CHAPITRE I: LA CREATION DES ENTREPRISES
PUBLIQUES.

Depuis la première guerre mondiale, qui a marqué la fin de

l’époque du libéralisme économique pur et dur, l’Etat dans
les pays développés intervient de plus en plus dans la vie
économique pour prendre directement en charge des
activités économiques.

Cette intervention se justifie par des raisons diverses167 :

- Par nécessité durant la guerre et les périodes de crises ;
- pour des motifs de sécurité nationale (armement) ;
- Pour des buts fiscaux (monopole des tabacs) ;
- pour des préoccupations générales de faciliter l’activité
économique et commerciale à travers des incitations ;
- Pour un cumul de raisons que l’on peut qualifier de
« raison de souveraineté » (monnaie, médailles,
imprimerie).

Cette forme d’intervention a connu un formidable

développement après la deuxième guerre mondiale, avec les
nationalisations.

Les pays en voie de développement, ont hérité de cet état

d’esprit favorable aux entreprises publiques. De plus, celles-
ci paraissaient, outre les diverses raisons évoquées ci-
dessus, comme un moyen de forcer les portes du
développement. En effet, selon MM. Linotte et autres, les
entreprises publiques représentent un atout primordial dans
les pays en développement car elles constituent le relais
nécessaire du capitalisme parce que les capitaux sont
insuffisants et généralement attirés vers les secteurs à
167
A. de Laubadère, traité, p. 4 et p. 171 et S.

Page 194
rentabilité immédiate, tels le commerce et le tourisme au
détriment de l’industrie168.

Mais que recouvre la notion d’entreprise publique ?

C’est ce que nous verrons en première section, avant
d’aborder les distinctions à l’intérieur de cette notion
(section 1), puis l’organisation des entreprises publiques
(section 3) et enfin leur régime juridique.

SECTION I - LA NOTION D’ENTREPRISE PUBLIQUE

La notion d’entreprise publique n’a pas reçu de définition

précise, parce que le vocable a été utilisé de façon
empirique169.

Certains auteurs attribuent la paternité de l’expression

au président américain Franklin Roosevelt qui aurait
proposé au congrès en 1933, la création de la « Tennessee
Valley Authority » qu’il définissait comme une «Institution
placée sous l’autorité du gouvernement, mais comportant la
souplesse d’une entreprise privée ».170.

Mais il est évident que les organismes entrant dans le

vocable « entreprise publique » ont une origine plus
ancienne. Ainsi même à l’époque de l’Etat gendarme, de
vieux services publics effectuaient des prestations à
caractères industrielles et commerciales171. Les
168
Linotte, Mestre et Romi, op. cit. p. 230.
169
Voy. Vedel et Delvolvé , Droit administratif, 8e éd. 1982, p. 1014 ; A.G. Delion, la notion d’entreprise
publique, A.J. 1979 n°4, p.3.
170
Voy. J.M. Auby et R. Ducos-Ader, grands services publics et entreprises nationalisées, p. 74. La TVA est
une société américaine d’électricité.
171
Manufactures de sèvres et gobelins, de tabacs, d’allumettes, etc. La première entreprise publique ayant
une activité exclusivement commerciale fut, en France, créé en 1920 : l’office national industriel de l’azote
(ONIA).
Voy. Vedel et Delvolvé op. cit. p. 1014

Page 195
circonstances de la pénurie de la guerre de 1914-1918 a
amené les collectivités à intervenir dans les activités
industrielles et commerciales, si bien que le CE a dû essayer
de limiter cette immixtion qualifiée de socialisme
municipal172.

Malgré le développement du secteur public, il se pose

toujours le problème du contenu et des caractéristiques
essentielles de l’entreprise publique.

§1 - LA DÉFINITION DE L’ENTREPRISE PUBLIQUE

Faute de définition consacrée de l’entreprise publique, on ne

peut qu’essayer de situer cette notion à partir de diverses
sources provenant de textes (parfois sans portée juridique),
de la jurisprudence et de la doctrine.

A – Les sources provenant de textes

La notion d’entreprise publique est évoquée ou même

définie dans divers textes dont certains sont sans portée
juridique.

1) Parmi les textes sans portée juridique, un des premiers est

un projet de loi de 1948 portant statut des entreprises
publiques qui en donne une définition systématisée. Selon
ce projet de loi «l’entreprise publique est un organisme doté
de la personnalité civile et de l’autonomie financière, auquel
l’Etat transfère, au nom de la nation, la propriété et la
gérance d’une exploitation commerciale et industrielle ».
172
C.E., 30 mai 1930, chambre syndicale du commerce de détail de Nevers, GAJA, 13e édition, n°46.

Page 196
La limite de ce texte était d’écarter les sociétés d’économie
mixte, parce qu’il concevait –par l’expression «propriété et
gérance »- l’entreprise publique comme une personne
morale dont le capital est exclusivement constitué par des
apports faits par l’Etat.

D’autres textes sans portée juridique, essentiellement des

rapports (inventaire Schuman de 1946 recensant les
entreprises publiques, rapport NORA sur les entreprises
publiques établi en 1967, rapport du conseil d’Etat de 1971
sur les établissements publics) utilisent le vocable soit en se
contentant d’une énumération soit en donnant une
conception plus ou moins large. Ainsi la comptabilité
nationale française173 considère l’entreprise publique comme
un organisme de production de biens ou de services dont le
patrimoine appartient en totalité ou en partie à des autorités
publiques (Etat, collectivités locales), ce qui permet
d’inclure des régies qui n’ont pas de personnalité morale et
des services qui n’ont pas des activités industrielles et
commerciales, alors que ces deux éléments (personnalité
morale et activité industrielle et commerciale) sont
nécessaires.

2) De nombreux textes législatifs et réglementaires français,

ayant donc une portée juridique, utilisent ou font référence à
la notion d’entreprise publique. Il en est ainsi : d’une loi du
6 janvier 1948, relative à la commission de vérification des
comptes des entreprises publiques (loi abrogée en 1974, la
vérification des comptes étant confiée à la cour des
comptes) ; d’une ordonnance du 30 décembre 1958 relative
au contrôle du parlement sur les entreprises publiques (cf.
173
C. Brunhes, présentation de la comptabilité nationale, INSEE, 1980.

Page 197
art.164) ; d’un décret du 30 mars 1962 sur la nomination des
dirigeants des entreprises publiques ; d’un décret n°67-693
du 17 août 1967 portant application d’une ordonnance du 17
août 1967 relative à la participation des salariés aux fruits de
l’expansion ; d’une loi du 26 juillet 1983 relative à la
démocratisation du secteur public.

Le décret n°67-693 du 17 août 1967 donne une définition

analytique des entreprises publiques. Il procède par
énumération :
« a) les établissements à caractère industriel et commercial ;
b) les entreprises nationalisées et les sociétés dans lesquelles
l’Etat ou d’autres personnes morales de droit public
détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du
capital social ; c) les sociétés dans lesquelles des entreprises
réputées entreprises publiques ou sociétés nationales...
détiennent, ensemble ou conjointement avec l’Etat ou
d’autres personnes morales de droit public plus de la moitié
du capital social ».

Au Burkina Faso, le décret n° 93-341 du 2 novembre 1993

modifié par le décret 96- 377 du 29 octobre 1996, portant
attributions des présidents de conseil d’administration des
entreprises publiques et sociétés à participation majoritaire
de l’Etat utilise la notion d’entreprise publique de manière
apparemment pas très rigoureuse : selon l’article1 de ce
décret, «les présidents de conseils d’administration des
entreprises publiques et des sociétés à participation
majoritaire de l’Etat sont nommés par décret en conseil des
ministres ». De cette disposition, reprise à son tour par le
décret n° 2000-190 du 7 mai 2000 en l’élargissant aux
sociétés à participation majoritaire de « l’Etat et/ou de ses

Page 198
démembrements »174, on pourrait déduire que ces sociétés
(en d’autres termes les SEM) ne font pas patries des
entreprises publiques. Un tel entendement réduirait les
entreprises publiques aux EPIC et aux S.E., ce qui ne
semble pas résulter de l’intention du pouvoir réglementaire.
Deux raisons permettent de dire que cette dissociation a été
faite par inadvertance : la première est que le législateur
utilise la notion de sociétés à capitaux publics en englobant
les S.E. et les SEM et même les filiales de S.E.(loi 025/99
du16 novembre 1999 portant réglementation générale des
sociétés à capitaux publics). La seconde raison est que les
EPIC sont soumis à l’Assemblée générale des sociétés
d’Etat, qui devient ainsi une Assemblée générale des
entreprises publiques au sens analytique du décret français
du 17 août 1967.

En effet, en rapprochant les différents textes

burkinabè, la notion d’entreprise publique englobait les
EPIC et les sociétés à capitaux publics c’est-à-dire les S.E,
les SEM à participation majoritaire de l’Etat et/ou des autres
personnes publiques, de même que les SEM à participation
minoritaire pourvu que cette participation soit significative.
Le seuil de participation significative n’est pas fixé mais
peut être compris entre 20%(barre de désengagement de
l’Etat de certaines entreprises publiques dans le cadre du
P.A.S.) ou 33% (minorité de blocage) à 49%. La tranche de
33 à 49% permet à tout actionnaire d’exercer un contrôle
réel, même en dehors de toute prérogative de puissance
publique.

B- La jurisprudence et la doctrine
174
Décret n° 2000-190/ PRES/PM/MCIA du 17 mai 2000, J.O.B.F. n° 22 du 1er juin 2000, p. 3945. Voy.
également, pour l’utilisation de la notion, la circulaire n° 26 du 16 août 1991 relative à la représentation des
travailleurs aux conseils d’administration et assemblées générales des entreprises publiques et parapubliques

Page 199
1) La jurisprudence non plus, ne donne pas de définition de
la notion d’entreprise publique. La question est
indirectement évoquée dans l’arrêt du C.E. du 16 novembre
1956, Union syndicale des industries aéronautiques175 à
propos de la distinction entre EPA et EPIC. La question
s’était posée de savoir si la caisse de compensation pour la
décentralisation de l’industrie aéronautique était un EPA,
susceptible d’être supprimé par décret ou s’agissait-il d’un
EPIC dont la suppression relevait de la loi. Le commissaire
du gouvernement Laurent, dans ses conclusions sur cette
affaire, esquisse une distinction entre service public
industriel et commerciale et activité privée en estimant que
«la puissance publique, lorsqu’elle crée et gère un service
public industriel et commercial, créé une entreprise mais
n’exerce pas une profession. Il en va sans doute
différemment des établissements désignés sous le nom
«d’entreprises nationales » ou «sociétés nationales » et qui
ne constituent pas des services publics ».

La question est également évoquée dans deux décisions du

C.E. du 24 novembre 1978, syndicat national de l’énergie
atomique et Schwartz176. Il s’agissait de savoir ce qu’est un
«transfert de propriété d’entreprise du secteur public au
secteur privé » dont la compétence pour le faire est réservée
au législateur (N.B. l’article 101 const. burkinabè dit
également que la loi fixe les règles concernant ...les
nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété
d’entreprise du secteur public au secteur privé). Il se dégage
de ces décisions selon M.A. Delion que «sont des
entreprises du secteur public non seulement celles qui
175
D. 1956, j. 759 conclusions Laurent ; Rec. 434, S. 1957. 38, concl. Laurent ; JCP 1957, II, 9968, note
Blaevoet ; A.J. 1956, II, 489, chronique Fournier et Braibant.
176
A.J. 1979, n°3, p.34, chronique, avec les conclusions et une note en page 45.

Page 200
appartiennent à l’Etat et à d’autres personnes publiques,
mais aussi celles où elles ont la majorité du capital et des
sièges dans l’organe délibérant, qu’il s’agisse de sociétés
dépendant de ces personnes, de leurs filiales ou de filiales
de filiales »177. Cette définition peut être étendue à la notion
d’entreprise publique, selon MM. Vedel et Delvolvé, bien
qu’il s’agisse ici de la notion de secteur public qui est plus
large.

2) La doctrine de son côté, en donne des définitions très

variables178. MM. Auby et Ducos-Ader retiennent comme
éléments : une activité spécialisée de caractère économique
et d’intérêt général.

A. de Laubadère considère l’entreprise publique comme une

variété au sein du secteur public industriel, caractérisée par
une assimilation plus particulièrement poussée aux
entreprises du secteur privé. L’entreprise public serait un
degré particulier de privatisation179.

Pour G. Vedel, les entreprises publiques constituent la

catégorie de ce l’on pourrait appeler «les commerçants
publics ».

Selon A-S. Mescheriakoff, l’entreprise publique est une

catégorie particulière d’entreprise. C’est une entreprise dont
l’entrepreneur est une personne publique. Une entreprise est
un patrimoine personnalisé affecté à un objet social de
production de biens ou de services marchands. La
personnalisation du capital180 et la nature industrielle et
177
Vedel et Delvolvé op. cit. p.1019.
178
Vedel et Delvolvé p. 1018.
179
Traité, T.4, P. 179.
180
T.C. 23 janvier 1978, Marchand et Syndicat CFT du Languedoc- Roussillon, JCP 1978.II.19006.

Page 201
commerciale sont les deux traits caractéristiques de
l’entreprise. Celle-ci prend le caractère d’entreprise
publique dès lors qu’elle appartient à une personne publique
qui y exerce un pouvoir prépondérant par un contrôle
majoritaire, un contrôle institutionnalisé et un contrôle de
puissance publique.181
Malgré cette variété de définitions, quelques traits
peuvent être retenus, comme caractérisant les entreprises
publiques.

§2 - LES TRAITS CARACTÉRISTIQUES DES

ENTREPRISES PUBLIQUES

L’on s’accorde à reconnaître trois traits caractérisant

l’entreprise publique. Selon A.G. Delion «une entreprise
publique est un organisme doté de la personnalité juridique,
gérant une activité de biens et de services vendus contre un
prix et soumis au pouvoir prépondérant d’une autorité
publique »182. Les trois éléments qui se dégagent de cette
définition sont :
- la personnalité juridique,
- l’objet industriel et commercial,
- l’appartenance au secteur public.

A- La personnalité juridique

La personnalité juridique est une aptitude à être titulaire de

droits et d’obligations. L’institution qui se voit reconnaître
la personnalité morale devient un centre d’intérêts
juridiquement protégés indépendamment des autres
institutions auxquelles elle peut être liée.
181
Voy. Alain- Serge MESCHERIAKOFF, Droit public économique, 2è édition, PUF, 1996.

182
Voy. AJDA 1979, n°4 p.9.

Page 202
Ainsi, contrairement à la régie simple, l’entreprise publique
est une personne morale, une cellule jouissant d’une
individualité propre et gérée de façon autonome.

La personnalité morale confère les attributs de :

- l’individualité administrative, qui suppose la gestion par
des organes de direction et d’exécution propres, distincts de
ceux de l’administration centrale ;
- l’individualité financière qui se caractérise par un budget
propre, une comptabilité propre ;
- l’individualité juridique, dont une des manifestations est la
possibilité d’ester en justice pour défendre ses intérêts ; et
- l’individualité patrimoniale qui est la possession ou
l’aptitude à posséder des biens propres.
Le second trait est l’objet de l’entreprise publique, la gestion
d’activité de biens et services ou activité de caractère
industrielle et commerciale.

B- L’objet industriel et commercial

Les entreprises publiques sont constituées pour exercer une

activité industrielle et commerciale et l’organisme lui-même
emprunte ce caractère. Mais ici la réalité peut être très
nuancée car :

1° Si l’activité doit être industrielle et commerciale, le fait

que cette condition soit remplie n’ôte pas le doute sur la
nature de l’organisme. Il existe des organismes à caractère
industrielle et commerciale qui en réalité ont des activités
principalement administratives : en France, le FORMA
(Fonds d’orientation et de régularisation des marchés
agricoles) le Fonds d’intervention et d’organisation des

Page 203
produits de la pêche, l’Office national des forêts 183 ; au
Burkina, les ex. ORD et l’ex. OFNACER ;

2° A l’inverse, l’organisme exploitant l’activité doit avoir le

caractère industriel et commercial, mais dans la réalité, il
existe des EPA qui exploitent des activités industrielles et
commerciales.

Ces confusions sur la qualification de l’organisme ou sur ses

activités sont à l’origine des nombreuses difficultés sur le
régime juridique applicable et il est arrivé que le juge
français disqualifie un établissement public.
C- L’appartenance au secteur public

Le caractère « public » de l’organisme découle de son

rattachement à une personne morale de droit public et
précisément à l’Etat, aux collectivités territoriales ou à
d’autres personnes publiques.

L’entreprise publique appartient, par le contrôle et

l’impulsion, au secteur public. Cette dernière notion de
secteur public est plus large car elle englobe des institutions
telles que les régies industrielles et commerciales, les
établissements publics à caractère administratifs, etc.

L’appartenance de l’entreprise publique au secteur public

peut provenir :

183
Cf. pour le FORMA, T.C. 24 juin 1968, Société d’approvisionnement alimentaire et
Société distillerie bretonne, Rec. 801, concl. Gégout ; D. 1969.116, note Chevallier ;
J.C.P. 1969.II.15764, concl. Gégout, note Dufau. Pour le F.I.O.M., T.C. 12 novembre
1984, Société Interfrost C. F.I.O.M., Rec.450 ; R.F.D.A.1985.250, concl. Genevois ;
J.C.P. 1986.II.20576, note Fernandez. Pour l’Office national des forêts, T.C. 9juin 1986,
Commune de Kintzheim c. Office national des forêts, Rec. 448 ; R.D.P. 1987.492, note
Gaudemet.
Page 204
- du fait qu’elle a été dotée de la personnalité publique dès
sa création, telle que la création sous la forme
d’établissement public, notamment d’EPIC. La Société
nationale d’électricité (SONABEL) et l’Office nationale de
l’eau et de l’assainissement (ONEA) en étaient des
illustrations avant leurs transformations en sociétés d’Etat.
- de la reconnaissance à l’Etat de la propriété de l’actif
social de l’entreprise c’est-à-dire l’ensemble des biens et
valeurs qui forment son patrimoine c’est le cas des sociétés
d’Etat, dont le capital est intégralement souscrit par l’Etat
ou par des personnes publiques. Exemples : Société
nationale burkinabè des hydrocarbures (SONABHY),
Société nationale burkinabè d’électricité (SONABEL)
Comptoir burkinabè des métaux précieux (CBMP)184.
- de la participation de l’Etat ou d’une collectivité publique
comme actionnaire au capital. Il s’agit des sociétés
d’économie mixte. Exemples : Banque internationale du
Burkina (BIB), Société sucrière de la Comoé (SOSUCO),
Société nationale d’assurance et de réassurance (SONAR)
etc., en étaient des exemples.
- Certains auteurs comme MM. Vedel et Delvolvé, y
ajoutent un quatrième élément : le mode de gestion ou de
fonctionnement très proche de celui des entreprises
privées185.

SECTION II – L’IDENTIFICATION DES ENTREPRISES

PUBLIQUES

184
Créé par la loi n° 86-190/CNR/PRES/PRECO du 21 mai 1986, liquidé par le décret
n°2005-663/PRES/PM/MPCEA/MFB/MCE du 30 decembre 2005 portant liquidation administrative du
Comptoir burkinabè des métaux précieux
185
Op. cit, p. 1019.
Page 205
Des distinctions (catégorisations ou typologies) peuvent être
faites à l’intérieur des entreprises publiques selon plusieurs
critères :

- 1e Selon que l’entreprise publique a un caractère national

ou local. Elle est rattachée à l’Etat ou à une collectivité
locale. Cette distinction présente peut d’intérêt parce que
d’une part, au Burkina Faso, toutes les entreprises publiques
relèvent de l’Etat sauf les établissements publics
communaux de développement créés à Ouahigouya, à
Koudougou et à Fada N’gourma pour gérer les services
marchands, et la SOTRACO, société d’économie mixte
locale œuvrant dans le transport en commun urbain ;
d’autre part, cette distinction n’emporte pas beaucoup
d’incidences au point de vue du régime juridique si ce n’est
sur le point de savoir quel est l’étendue des pouvoirs des
collectivités locales de posséder et de gérer des entreprises
publiques.

- 2e Selon que l’entreprise gère un service public ou

n’exerce pas une activité de service public ;

- 3e Selon que l’entreprise publique à la qualité de personne

morale publique ou de personne privée.

- 4e Selon que l’entreprise publique a la forme

d’établissement publique ou de société.

Ces deux dernières distinctions se recoupent : les entreprises

ayant la personnalité publique sont celles qui sont créées
sous la forme d’établissement public et plus précisément
d’EPIC.

Page 206
Les entreprises publiques ayant la personnalité de droit
privé sont celles qui sont crées sous forme de société.

Aussi, est-il préférable de partir des trois points portant sur :

- la gestion ou non d’un service public ;
- la forme d’établissement public.
- la forme de société.

§1 - ENTREPRISE PUBLIQUE ET SERVICE PUBLIC.

Certaines entreprises publiques ont une activité de service

public. Le service public assure la réalisation d’une mission
d’intérêt général. Il répond aux besoins généraux de la
société. Mais qu’est ce que l’intérêt général ou intérêt
public. La réponse est fort malaisée.

1) La Définition du service public

La décision du tribunal des conflits, canal de

Gignac186 tente une réponse à la question qu’est-ce-que
l’intérêt général, en faisant la part entre intérêt collectif ou
catégoriel (d’une association syndicale de propriétaires
considérée comme un établissement public) et intérêt
général187.

Selon le Code béninois de l’électricité (loi n° 2006-16 du 27

mars 2007), le service public est « Toute activité d’intérêt
général exercée directement par l’Etat ou, par délégation,
186
T.C. 9 décembre 1899, Association syndicale du canal de Gignac, S. 1900.3.49, note
Hauriou ; GAJA, 13e édition, n° 7 (association chargée d’activités d’utilité publique de
lutte contre les inondations et les incendies et d’assécher les marais, qualifiée
d’établissement public par le tribunal des conflits parce qu’elle bénéficiait de
prérogatives de puissance publique : les propriétaires avaient obligation d’y adhérer. Le
conflit avait été élevé à l’occasion d’une voir d’exécution engagée contre l’association..
187
Linotte et autres, op. cit. p.52.
Page 207
par une personne morale, publique ou privée et soumise aux
exigences de conditions d’équité, de continuité, de
permanence et d’égalité de traitement188 »
De manière simple et peut-être sommaire, l’activité
d’intérêt public s’oppose à l’activité d’intérêt privé
individuel ou collectif, même si cette dernière, à des degrés
variables, peut présenter un intérêt collectif et répondre à
des besoins vitaux tels que la nourriture ou le logement. Le
particulier est censé agir (et c’est le cas le plus souvent)
pour son propre intérêt. Il est mu par la recherche de
bénéfice, alors que les personnes publiques agissent
principalement dans le cadre de l’intérêt général même si,
subsidiairement, la recherche de bénéfice peut être
envisagée, ne serait ce que comme moyen de pouvoir
continuer l’activité de service public. De même, l’intérêt
général peut être distingué de l’intérêt collectif ou catégoriel
qui concerne une catégorie de citoyens en ce sens que
l’intérêt de cette catégorie peut ne pas coïncider avec
l’intérêt général. Par exemple, l’intérêt des vendeurs
ambulants est de pouvoir s’installer librement aux abords
des rues alors que l’intérêt général est de les déguerpir pour
éviter les accidents ou les bouchons dans la circulation.

La difficulté de ces distinctions tient au fait que la

somme des activités des particuliers et des catégories de
citoyens concourent à la satisfaction des besoins sociaux et,
par conséquent, ces activités peuvent être individuellement

188
Voyez, Joseph KANGA et ATINOUKE Amadou, Droit et politique de l’énergie en Afrique
subsaharienne : les tendances d’harmonisation, Revue des juristes de science politique,
automne 2013, n° 8, p. 67 Voyez également, la directive n° 4/2005/CM/UEMOA portant
procédures de passation, d’exécution et de rè règlement des marchés publics et des
délégations de service public dans l’UEMOA (article 1, définitions) ou la directive n°
05/2005/CM/ UEMOA portant contrô le des délégations de service public dans l’UEMOA.
Page 208
ou collectivement considérées comme d’intérêt général.
Mais ces activités ne peuvent être considérées comme des
services publics. Le service public serait alors une activité
d’intérêt public exercée par une personne publique ou pour
le compte d’une personne publique. L’intérêt public (qui est
un vocable plus suggestif que l’expression intérêt général)
est celui qui transcende et prime sur les intérêts privés et
catégoriels.

2) La reconnaissance du caractère de service public

La mission de service public peut être attribuée à

l’organisme de deux manières : lors de sa constitution ou
après sa création.

- 1° Cette mission peut être attribuée à l’organisme lors de

sa constitution ou par le fait, pour l’entreprise publique de
recevoir le statut d’EPIC. Ainsi des entreprises publiques
comme le Centre national d’équipement agricole (CNEA)
ou la SONABEL s’étaient vues conférer une mission de
service public découlant de leurs statuts d’EPIC, alors que
des entreprises publiques comme la Société nationale de
transport en commun x9 ou la SONABHY, créées sous
forme de sociétés, avaient reçu dans leurs textes constitutifs
cette mission de service public. On notera d’ailleurs que la
société x9 a été par la suite privatisée et l’exploitation du
transport en commun urbain concédée à la SOTRAO, et la
SONABEL transformée en société d’Etat. La SOTRAO a
été liquidée et les activités reprises par la SOTRACO.

- 2° La mission de service public peut être attribuée à

l’entreprise publique après sa création, par convention. C’est
le cas en matière de concession de services publics tels

Page 209
qu’Air France et Air Inter (qui ont fusionnés) et Air
Burkina, qui géraient des services publics de transports,
avant les vagues de libéralisation des transports aériens.
Actuellement, SITARAIL exploite le transport ferroviaire
par un contrat de concession.

Mais certaines entreprises publiques n’exercent pas de

mission de service public bien que leurs activités répondent
à des besoins sociaux importants. Elles ont une activité de
même type que celle des entreprises privées sans que
n’apparaisse de régime particulier. La SOSUCO et Les
GMB en étaient des exemples, avant leurs privatisations.

3) Les SPIC

Ainsi, si toutes les entreprises publiques ont un

caractère industriel et commercial, toutes n’exercent pas une
activité de service public. Celles qui ont une activité de
service public font partie des SPIC, qui couvrent une
gamme plus large que les entreprises publiques gérant un
service public. Le SPIC inclue en effet les services
industriels et commerciaux exploités en régies, qui n’ont pas
la qualité d’entreprise publique.

La distinction entre les entreprises publiques qui ont une

activité de service public et celles qui n’en ont pas fonde,
pour une large part, la création sous forme d’établissement
public ou de société. Nous verrons successivement ces deux
formes dans les § suivants

§2 - LES ENTREPRISES PUBLIQUES SOUS FORME

D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC

Page 210
L’entreprise publique peut être créée sous la forme
d’établissement public. Mais seuls les EPIC sont
considérées comme faisant parties des entreprises publiques.
Il convient alors de préciser la notion d’établissement public
avant d’examiner celle d’EPIC.

A- La notion d’établissement public

L’établissement public est défini de façon classique comme

une personne morale de droit public chargée de la gestion
d’un service public. Selon l’article 1 er de l’ordonnance 84-
58 du 15 août 1984 portant réglementation générale des
établissements publics de l’Etat, « sont des établissements
publics de l’Etat les services publics de l’Etat bénéficiant de
la personnalité morale, chargés d’assurer la satisfaction d’un
besoin d’intérêt général, dotés d’un patrimoine et de moyens
de gestion propres ainsi que de l’autonomie financière et
bénéficiant de prérogatives de droit public ».

La réglementation des établissements publics et des

entreprises publiques a connu une évolution qu’il convient
de rappeler brièvement. Ensuite, l’établissement public doit
être distingué d’une notion voisine, l’établissement d’utilité
publique. Cette distinction permettra de dégager les traits
caractéristiques de l’établissement public.

1) L’évolution de la réglementation sur l’établissement

public

Les textes donnant l’évolution de la notion et du régime

juridique des établissements publics se répartissent en
quatre vagues :

Page 211
 La première vague se compose des textes de 1974 :
Ordonnance n°74-055/PRES/MF du 26 août 1974 portant
création des catégories d’établissements publics ; Décret
n°74-295/PRES/MF du 26 août 1974, portant statut général
des établissements publics de l’Etat ; Ordonnance n°74-57
du 26 août 1974 portant statut général des sociétés
d’économie mixte ; Ordonnance 74-56 du 26 août 1974
portant organisation du contrôle des activités des personnes
morales ou physiques bénéficiant des concours financiers de
la puissance publique ces deux formes189.

En 1982 est intervenue une seconde vague réforme par :

l’Ordonnance 82-0017/PRES/CMRPN du 1er juin 1982
portant réglementation générale des établissements
publics190 qui abroge l’ordonnance n° 74-55 ; l’Ordonnance
82-0018/PRES/CMRPN du 1er juin 1982, portant statut
général des sociétés d’Etat191 ; l’Ordonnance
0019/PRES/CMRPN du 1er juin 1982 modifiant
l’ordonnance 74-57 portant statut général des SEM192 .
Cette réforme a été réalisée à la suite de travaux d’une
commission chargée de l’investigation et du diagnostic des
sociétés d’Etat, créé par décret n°81-0082 du 11 février
1982.

En 1984, dans une troisième vague, de nouveaux textes sont

intervenus : Ordonnance n°84-56/CNR/PRES du 15 août
1984 portant statut général des sociétés d’Etat ; Ordonnance
189
V. respectivement : J.O.R.H.V., 5 septembre 1974, pp. 632 et s. et pp. 638 et s. pour
la dernière ordonnance.
190
J.O.R.H.V., 3 juin 1982, p.484. Tous les textes ci-dessus ont été publiés dans la
RVD n°4, juin 1983, p. 211 et s.
191
J.O.R.H.V., 3 juin 1982, p. 486.
192
J.O.R.H.V., 3 juin 1982, p. 489.

Page 212
84-57/CNR/PRES du 15 août 1984, portant statut général
des sociétés d’économie mixtes ; Ordonnance
84-58/CNR/PRES du 15 août 1984 portant réglementation
générale des établissements publics de l’Etat (abrogeant
l’ord. 82-17)193; Décret 84-304 du 15 août 1984 portant
statut général des établissements publics à caractère
industriel et commercial ; Décret 84-305 du 15 août 1984
portant statut général des établissements publics à caractère
administratif.

Une autre série de réformes, cette fois de manière

parcellaire en ce qui concerne les établissements publics
mais globalisante en ce qui concerne les entreprises
publiques, est intervenue à partir de 1991 : Ordonnance 91-
0042/PRES du 17 juillet 1991 portant réglementation
générale des sociétés à capitaux publics, JOBF du 18 juillet
1991, p. 895 ; Ordonnance n° 91-76 du 30 décembre 1991
portant abrogation des Zatu relatives à la gestion des
entreprises publiques (J.O.BF. du 16 janvier 1992, p. 2 ;
Décret n° 91-467/MCIM du 30 décembre 1991 portant
abrogation des décrets et kiti relatifs à la gestion des
entreprises publiques (J.OBF. du 16 janvier 1992, p. 12) ;
Décret 92-308/PRES/MICM du 30 octobre 1992 portant
organisation des assemblées générales des sociétés ;
Circulaire n°92-285/MICM du 30 septembre 1992 relatif à
l’organisation de l’assemblée générale des sociétés d’Etat.

Ces textes de 1991-1992 ont été remaniés

successivement en 1996, 1998, 1999, 2000 et 2001 : Loi 8-
96 ADP du 18 avril 1996 portant réglementation des
sociétés à capitaux publics194 ; Décret 96-375 du 29 octobre
193
JOBF du 23 août 1984, p.839 et RBD n° 10, juin 1986, pp. 221 et s.
194
J.O.B.F. du 30 mai 1996, p.1124.

Page 213
1996 portant statut général des sociétés d’Etat195 ; Décret 96-
376 du 29 octobre 1996 portant organisation des assemblées
générales des sociétés d’Etat196 ; Loi 25-99 AN du 16
novembre 1999 portant réglementation générale des sociétés
à capitaux publics197 ; Décret 2000-189 du 17 mai 2000
portant statut général des sociétés d’Etat 198 et décret 2000-
192 du 17 mai 2000 portant organisation de l’assemblée
générale des sociétés d’Etat. Loi 39-98 AN du 30 juillet
1998 portant réglementation des établissements publics de
l’Etat à caractère administratif, promulguée par décret 98-
348 du 3 septembre 1998199 ; Décret 99-51 du 5 mars 1999
portant statut général des établissements publics de l’Etat à
caractère administratif200 ; Décret 99-128 du 10 mai 1999
portant rectificatif au décret 99-51 portant statut général des
établissements publics de l’Etat à caractère administratif 201 ;
loi n° 32-2000 AN du 8 décembre 2000 portant création de
la catégorie d’établissement public à caractère scientifique,
culturel et technique202 ; loi n° 035-2002 du 26 novembre
2002 portant création de la catégorie d’établissement
publics de santé, promulguée par le décret n° 2002-617 du
31 décembre 2002203 ; loi n° 016-2006 du 6 mai 2006
portant création d’établissements publics de prévoyance
sociale.

195
J.O.B.F. du 21 novembre 1996, p.2678.
196
J.O.B.F. du 21 novembre 1996, p. 2682.
197
JOBF du 30 décembre 1999, p.2898.
198
JOBF du 1er juin 2000, p.3940.
199
J.O.B.F. du 10 septembre 1998, p.5915.
200
J.O.B.F. du 25 mars 1999, p.740.
201
J.O.B.F. du 13 mai 1999, p. 1197.

202
JOBF du 25 janvier 2001, p. 101.
203
J.O. n° 4 du 23 janvier 2003, p. 153.

Page 214
 A partir de 2013, la loi n° 10-2013 du 30 avril 2013
portant règles de création de catégories d’établissements
publics a marqué un autre cycle, non pas de réformes mais
de refonte des textes sur les établissements publics. Des
séries de décrets ont été pris pour redéfinir conformément à
cette loi, les statuts généraux et les statuts particuliers des
catégories d’établissements publics.

2) Etablissement public et établissement reconnu

d’utilité publique (ERUP).

L’établissement public fait partie intégrante de

l’administration, alors que l’établissement d’utilité publique
est un organisme privé, par exemple une association ou une
fondation, auquel l’administration accorde ses faveurs,
parce qu’il poursuit un but considéré comme d’intérêt
général.

L’établissement d’utilité publique est généralement une

association ou tout autre groupement auquel le
gouvernement reconnaît le caractère d’utilité publique
conformément à la loi n°10/92/ADP du 14 décembre 1992.
L’article 9 de cette loi dispose : « peut être qualifiée d’utilité
publique toute association ou union d’associations reconnue
comme telle dont les activités poursuivent un but d’intérêt
général, notamment dans les domaines du développement
économique, social et culturel du pays ou d’une région
déterminée ». Cette reconnaissance est faite par décret, sur
la demande de l’association après une période de
fonctionnement minimale de 2 ans.

La reconnaissance d’utilité publique confère à l’association

ou à l’organisme de droit privé une capacité étendue et lui

Page 215
donne une certaine protection mais cet organisme demeure
régit par le droit privé et ne dispose pas de prérogatives de
puissance publique204.

Mais en pratique, des difficultés peuvent survenir, non sur le

principe de la distinction, mais sur le critère de qualification
de l’établissement. Plusieurs critères peuvent être utilisés 205.

- Le premier critère est tout naturellement la volonté de

l’administration qui crée l’établissement sous cette forme
ou qui accorde la reconnaissance d’utilité publique par
exemple, FASO BAARA a été créé sous la forme d’ERUP,
peut-être faute d’une formule permettant d’associer des
fonds publics et des fonds de partenaires techniques et
financiers extérieurs dans des conditions de souplesse
désirées.

- Un deuxième critère peut être l’origine de l’organisme, la

création de l’E.U.P. relève de l’initiative privée alors que
l’établissement public est créé par le législateur ou
l’administration. Ce critère peut être insuffisant comme
l’atteste l’exemple de FASO BAARA qui est une
association formée par des personnes publiques et des
personnes privées.

- Un troisième critère peut être la nature de l’activité

déployée par l’organisme. Le groupement peut avoir une
véritable activité de service public, auquel cas, il est un
établissement public. Il peut au contraire poursuivre des
buts présentant une utilité générale sans que cela relève
véritablement de l’exécution d’un service public.
204
V. cependant C.E. 20 décembre 1935, Etablissements Vézia, RDP, 1936, p. 119, (G.A.J.A. n°55).
205
Voy. Vedel et Delvolvé, op. cit., p. 994 et S.

Page 216
- Enfin un quatrième critère peut être la possibilité pour le
groupement d’utiliser des prérogatives de puissance
publique. Cette possibilité confère au groupement le
caractère d’établissement public206.

3) Les traits caractéristiques de l’établissement public.

Les traits distinctifs de l’établissement public auxquels

renvoie l’art.1 de l’Ord. 84-58 du 15 août 1984 portant
réglementation générale des établissements publics de l’Etat
sont :
- la personnalité juridique qui suppose une autonomie
financière, un patrimoine et des moyens de gestion propres ;
- le caractère de personne morale de droit public, qui
suppose la soumission au droit administratif et le bénéfice
de prérogatives exorbitantes du droit commun ;
- la gestion d’un service public qui est aussi un autre facteur
de soumission au droit administratif et un élément
justificatif du bénéfice de prérogatives de puissance
publique. La gestion du service public est sa fonction
spécialisée résumée par le principe de spécialité. Créé pour
gérer un service public, l’établissement public correspond à
la décentralisation fonctionnelle des activités de
l’administration. De ce fait l’établissement public est
toujours rattaché à une collectivité territoriale (l’Etat ou les
collectivités territoriales décentralisées).

Ces traits permettent de distinguer l’établissement public

des autres formes de gestion utilisées par l’Etat,

206
Cependant T.C. 3 déc. 1899, canal de Gignac, S. 1900.3.49 note Hauriou. , G.A.J.A. n° 7.

Page 217
(concession, régie, établissement d’utilité publique et
société), pour lesquelles ces traits ne trouvent pas réunies207.

Mais au point de vue du régime juridique et du classement

dans les entreprises publiques, des distinctions doivent être
faites à l’intérieur des établissements publics, pour situer la
place de l’EPIC.

B- Les catégories d’établissements publics

La législation burkinabè prévoyait, par l’ordonnance 84-58
du 15 août 1984 encore d’application, trois catégories
d’établissements publics : l’établissement public à caractère
administratif (EPA), l’établissement public à caractère
industriel et commercial (EPIC) et l’établissement public à
caractère professionnel (EPP). D’autres catégories ont été
ajoutées par la suite, modifiant implicitement cette
ordonnance. Les textes dits de « refondation » de
l’université ont ajouté une quatrième catégorie,
l’établissement public de l’Etat à caractère scientifique,
culturel et technique (EPSCT), par la loi n° 32-2000 du 8
décembre 2000 qui en porte création. Une cinquième
catégorie fut ajoutée par la loi 035-2002 du 26 novembre
2002 Portant création des établissements publics de santé 208
ainsi que la loi n° 16-2006 du 16 mai 2006 portant création
de la catégorie d’établissements de prévoyance sociale
(EPPS)209. Les EPSCT et EPS relèvent grosso modo du
régime juridique de l’EPA. Mais en mettent l’accent sur
leurs objets spécifiques, l’on manifeste le désir de leur

207
Voy. SAWADOGO F.M. et KIEMDE P. , La réforme du droit des entreprises publiques voltaïques par les
ordonnances du 1er juin 1982, RDV n°4, juin 1983, p. 119.
208
V. le décret n° 2004-191 du 29 avril 2004 portant statut général des établissements publics de santé,
modifié par le décret n° 2006-352 du 20 juillet 2006, J.O. n° 32 du 10 août 2006.
209
J.O. n° 29 du 20 juillet 2006.

Page 218
ménager des particularités d’organisation et de
fonctionnement.

Les différentes catégories d’établissements publics créés par

des lois particulières ont été réunies en 2013 par la loi n°
010-2013 du 30 avril 2013 port nt règle de création des
catégories d’établissements publics. Cette loi crée huit
catégories d’établissements publics210. Les huit catégories,
listées à l’article 8 de la loi sont :
- les établissements publics à caractère administratif, en
abrégé EPA ;
- les établissements publics à caractère scientifique, culturel
et technique, en abrégé EPSCT ;
- les établissements publics de santé, en abrégé EPS ;
- les établissements publics à caractère professionnel, en
abrégé EPP ;
- les établissements publics de prévoyance sociale, en
abrégé EPPS ;
- les fonds nationaux, en abrégé FN ;
- les groupements d’intérêt public, en abrégé GIP211 ;
- les établissements publics à caractère économique, en
abrégé EPEC.
210
Pour le texte, voyez, http://www.assembléenationale.bf/spip.php?article233

211
Sur le GIP, voyez, le décret n° 2006-353PRE/PM/MFB/MEDEV/MTD du 20 juillet 2006
portant statut général des groupements d’intérêt public. Selon l’article 1 du décret, « Le
groupement d’intérêt public est une personne morale de droit public constituée par
accord entre des collectivités territoriales, l’Etat, des établissements publics ou toute
personne physique ou morale de droit public ou privé en vue d’une œuvre ou d’un service
présentant une utilité pour chacune des parties ». décret-gip.pdf ; Burkina-gip.pdf
www.Droit-afrique.com
Page 219
L’article 17 de la loi évoque une neuvième catégorie, les
établissements publics de coopération.

L’EPIC était défini par l’article 2 de l’ordonnance 84-58 du

15 août 1984 comme «les établissements publics qui, d’une
manière habituelle, accomplissent des actes de commerce et
fonctionnement conformément aux lois et usages du
commerce ». Cette définition a le mérite de mettre l’accent
sur la commercialité de l’organisme et sur son
fonctionnement selon le mode de gestion des entreprises
privées.

De ce point de vue, le classement comme entreprise

publique n’en est que plus claire parce que l’organisme
exerce à titre professionnel une activité industrielle et
commerciale. Toutefois, cette définition n’a le mérite de la
clarté que lorsqu’il s’agit de reclasser des établissements
déjà créés depuis un certain temps, au regard de leurs actes
et de leur fonctionnement.

Des difficultés n’en subsistent pas moins lorsqu’il s’agit

d’analyser les activités qui seront assignées à
l’établissement lors de sa création afin de choisir sa
qualification.

Le législateur ou l’administration - la création des

établissements publics relève du pouvoir réglementaire -
peut conférer la qualification d’EPIC à l’organisme qu’il
crée tout en lui assignant des activités à la fois
administratives et industrielles et commerciales. Dans ce
cas, comme on l’a vu, en France le juge peut procéder à une
disqualification d’un établissement lorsqu’il est amené à

Page 220
qualifier ses actes. Cela pose le problème des critères de
distinction par rapport aux autres établissements publics
(EPA et EPP)212.

L’EPIC et l’EPP se distinguent assez nettement par leurs

objets : l’EPP est un établissement public «chargé de
l’organisation et/ou de la représentation d’une profession et
regroupant l’ensemble des membres de cette profession »
(art. 2 §4 ord. 84-58 du 15 août 1984) tandis que l’EPIC est
en principe chargé de la gestion d’un service industriel et
commercial. Bien que certains EPP actuels aient été créés à
l’origine sous la forme d’EPIC sur la base de quelques
activités génératrices de ressources financières, les critères
de qualification de l’EPP s’éloignent des considérations de
ressources pour mettre l’accent sur l’objet de sa mission.

Les critères de l’EPP sont :

- regrouper l’ensemble de la profession,
- représenter la profession auprès des pouvoirs publics,
- et /ou organiser la profession.

La distinction entre l’EPIC et L’EPA, assez nette en théorie,

reste en pratique malaisée. L’EPA est définie comme un
établissement public «chargé de la gestion d’un ou plusieurs
services administratifs détachés de l’administration générale
de l’Etat » (article 2 de la loi 039/98 du 30 juillet 1998
portant réglementation générale des établissements publics à
caractère administratif). En réalité, les nouvelles catégories

212
Voir le DECRET N°2014-611/PRES/PM/MEF du 24 juillet 2014 fixant le statut général
des établissements publics de l’Etat à caractère professionnels, JO N°42 DE 2014, decret-
ets-public_caractere.professionnel.pdf ; et le DECRET N° 2014-613/PRES/PM/MEF du 24
juillet 2014. JO N°42 DE 2014 fixant le statut général des établissements publics de l’Etat à
caractère administratif.
Page 221
d’établissement public (l’EPSCT et l’EP de SANTE) sont
issues de l’EPA et leurs critères de distinction par rapport à
l’EPIC sont les mêmes.

Au point de vue de l’objet de l’établissement, la distinction

entre l’EPIC et l’EPA se ramène à la différence entre
services administratifs et services à caractère industriel et
commercial c’est-à-dire des services engagés dans des
activités de production et d’échange 213. Les autres critères
manifestent simplement la volonté de l’Etat de soumettre
l’organisme concerné aux règles du droit privé car les
établissements publics ont rarement des activités
exclusivement administratives ou exclusivement
industrielles ou commerciales.

En définitive, l’EPIC est à la recherche de critères distinctifs

par rapports à l’EPA et la doctrine, pour ce faire, retient
généralement trois critères :
- La nature de l’activité poursuivie
- La réalisation de bénéfice
- La nature des actes accomplis.

La jurisprudence française retient quatre critères :

- L’intention du Législateur
- L’objet de l’établissement, l’EPIC a un objet économique,
- L’origine des ressources, ce sont des ressources publiques,
- Les modalités de fonctionnement : l’EPIC fonctionne
comme une entreprise privée.

Le législateur burkinabè, lui retenait, dans l’ord de 1984,

deux critères :
- L’accomplissement habituel d’actes de commerce,
213
Voy. Sawadogo et Kiemdé op. cit. , p. 126.

Page 222
- Les règles de fonctionnement, similaires à celles des
entreprises privées.

Ces deux critères sont insuffisants pour cette raison qu’un

établissement public peut être soumis aux règles de
fonctionnement des entreprises privées sur la base
d’activités impliquant partiellement l’accomplissement
habituel d’actes de commerce et en grande partie la gestion
de services administratifs. La majorité des EPIC créés au
Burkina Faso étaient dans cette situation.

L’insuffisance de ces deux critères est attestée par le

mouvement de reclassement, après 1990, de la plupart des
EPIC soit dans la catégorie des EPA soit dans celle des
sociétés d’Etats. La création en 2006 d’une catégorie
spéciale pour la CARFO et la CNSS fait de l’EPIC une
coquille juridique vide parce que la catégorie n’est pas
supprimée en droit mais en fait. Cette opération de
reclassement nous appelle à faire la différence réelle entre
l’EPIC et l’EPPS (établissement public de prévoyance
sociale).

§3 - LES ENTREPRISES PUBLIQUES SOUS FORME

DE SOCIÉTÉ

Les collectivités publiques utilisent la forme de personnes

morales de droit privé pour des organismes qui sont créés et
financés entièrement ou partiellement par elles. Le cadre
juridique de ces personnes morales est la société
commerciale, régie initialement par la loi du 24 juillet 1867
et maintenant, par l’acte uniforme de l’OHADA du 17 avril
1997 sur les sociétés commerciales et les Groupements
d’intérêt économique. Ces instruments d’intervention sont

Page 223
de deux sortes : les sociétés d’Etat et les sociétés
d’économie mixtes, que la législation actuelle réunie dans la
notion de sociétés à capitaux publics.

A – La notion de société à capitaux publics (SKP)

On peut d’abord faire remarquer qu’outre les SE et les SEM,

les collectivités publiques ont une troisième forme
d’intervention moins voyante qui consiste en la prise de
participation dans des sociétés privées. Cette forme est
exclue de la notion de SKP (société à capitaux publics).

1) L’exclusion de la simple participation

Le cas de simple participation dans des entreprises

privées qui ne peuvent être considérées comme des
entreprises publiques est régi par l’ordonnance
n°74-056/PRES/MF du 26 août 1974 portant organisation
du contrôle des activités des personnes morales ou
physiques bénéficiant de concours financiers de la puissance
publique214. Cette ordonnance règle les modalités de
contrôles de la puissance publique sur les entreprises dans
lesquelles elle a une participation minoritaire au capital d’au
moins 10 %, mais également sur les entreprises ou
personnes physiques bénéficiant de concours financiers
directs ou indirects tels que les subventions, les
souscriptions d’obligations, les prêts et avances, les avals et
garanties d’emprunts, les bonifications d’intérêts, les
avantages fiscaux liés au développement économique, les
garanties de dividendes, le privilège de recouvrer des taxes
parafiscales.
214
J.O.R.H.V. du 5 septembre 1974, p. 638 ; RVD n° 4, juin 1983, p.212.

Page 224
 Les règles dérogatoires dans le fonctionnement de ces
entreprises, plus ou moins nombreuses selon le degré de
participation au capital, ou de prise d’intérêt, peuvent les
rapprocher des entreprises publiques, notamment des S.E.M.
Mais ces entreprises à simples participations publiques
(d’au moins 10%, seuil en deçà duquel il n’y a pas de
contrôle particulier) ou bénéficiant de concours financiers
de la puissance publique ne sont généralement pas rangées
dans les entreprises publiques. Le législateur burkinabè se
veut explicite à cet égard puisqu’il considère comme
sociétés à capitaux publics les S.E. et les S.E.M., qui font
parties des entreprises publiques.

2) Définition de la société à capitaux publics

La nouvelle catégorie juridique de sociétés à capitaux

publics à été crée par l’ordonnance 91- 42/PRES du 17
juillet 1991 portant réglementation générale des sociétés à
capitaux publics, qui a été remplacée par la loi n° 8- 96 du
18 avril 1996, puis par la loi n° 025/99/AN du 16 novembre
1999215. Elle n’épouse pas totalement la notion d’entreprise
publique, puisqu’elle n’englobe, dans sa définition, que les
S.E. et le SEM à l’exclusion de l’EPIC (qui n’est pas une
société). Mais en réalité, les textes incluent partiellement
l’EPIC en soumettant celui-ci à la réglementation sur
l’assemblée générale des sociétés à capitaux publics.

Selon l’article 2 alinéa 1 de la loi 25/99/AN du 16 novembre

1999 : « sont considérées comme des sociétés à capitaux
publics, les entreprises industrielles et/ou commerciales,
215
Ordonnance n° 91-42/PRES du 17 juillet 1991, JOBF du 18 juillet 1991, p. 895 ; Loi n° 8-96 du 18 avril
1996, JOBF du 30 mai 1996, p. 1124, Recueil des lois de l’Assemblée des Députés du peuple, 1996, p. 20 ;
Loi n°025/99/AN du 16 novembre 1999, JOBF n°52 du 30 décembre 1999, p. 2898.

Page 225
créées sous forme de sociétés par actions, dans lesquelles
l’Etat et/ou ses démembrements détiennent directement ou
indirectement des actions ». Cette définition ne fait pas
référence à un seuil de participation mais à la simple
détention directe ou indirecte d’actions dans l’entreprise par
l’Etat et/ou ses démembrements. L’alinéa 4 de cet article 2
précise que « constituent des démembrements de l’Etat les
collectivités locales, les établissements publics de l’Etat et
les sociétés d’Etat ».

Le refus de limiter la qualification de SEM aux

sociétés à participation majoritaire de l’Etat ou de ses
démembrements est confirmé par l’alinéa 3 du même article
qui dispose : « sont des sociétés d’économie mixte, les
sociétés à capitaux publics dans lesquelles l’Etat et/ou ses
démembrements détiennent une partie du capital social ».
La réduction importante, dans le cadre du P.A.S., du niveau
de prise de participations ou de maintien des participations
de l’Etat dans les sociétés n’est pas étrangère à cette
définition large qui permet de maintenir la catégorie des
SEM qu’un critère de participation majoritaire aurait
pratiquement supprimé de fait.

Cette nouvelle notion de société à capitaux publics concerne

les cas suivants :
- Société détenue par l’Etat seul ;
- Société détenue conjointement par l’Etat et ses
démembrements ;
- Société détenue par un ou des démembrements de
l’Etat (les collectivités locales et/ou les
établissements publics et/ou des sociétés d’Etat) ;
- Filiales de sociétés d’Etat (mais pas, semble-t-il, des
filiales de société d’économie mixte).

Page 226
 B - Les Sociétés d’Etat (S.E.)

L’on peut faire remonter l’origine des Sociétés d’Etat (S.E.)

à la loi française du 30 avril 1946 qui en avait prévu la
création dans les territoires d’outre-mer216. Au Burkina Faso,
le premier texte qui organise le statut des sociétés d’Etat
semble être l’ordonnance n° 82-18/PRES/CMRPN du 1er
juin 1982 portant statut général des sociétés d’Etat217. La
réforme de 1974 avait concerné les établissements publics et
les sociétés d’économie mixte, mais ne faisait pas cas de
sociétés d’Etat.

Le statut général des S.E. a été successivement

modifié en 1984 (ordonnance 84-56 du 15 août 1984)218, en
1991 (indirectement par l’ordonnance 91-42), en 1996 (loi
n° 08/96/ADP du 18 avril 1996 et décret 96-375 du 29
octobre 1996)219 et en 1999. La S.E. est aujourd’hui régie
par : la loi 025/99 du 16 novembre 1999 relative aux
sociétés à capitaux publics ; le décret 2000-189 du 17 mai
2000 portant statut général des sociétés d’Etat ; le décret
2000- 190 du 17 mai 2000 portant attributions des
présidents des conseils d’administration des entreprises
publiques à participation majoritaire de l’Etat ; le décret
2000-191 du 17 mai 2000 portant attributions des
administrateurs provisoires des sociétés à capitaux publics :

216
Voy. SAWADOGO F.M., le régime juridique des SEM en Haute Volta, thèse, Paris I, 1981 p.25.
217
JO.RHV du 3 juin 1982, p. 484.
218
Ordonnance n° 84- 056/CNR/PRES du 15 août 1984 portant statut général des sociétés d’Etat, JOBF du
23 août 1984, p.839 ; RBD n°10, juin 1986, p. 222.
219
Respectivement, loi n° 08/96/ADP du 18 avril 1996 portant réglementation générale des sociétés à
capitaux publics, JOBF du 30 mai 1996, p. 1124 ; décret n° 96-375 du 29 octobre 1996 portant statut général
des sociétés d’Etat, JOBF du 21 novembre 1996, p. 2682.

Page 227
et le décret 2000-192 du 17 mai 2000 portant organisation
de l’Assemblée générale des sociétés d’Etat220.

1) Définition

L’article 1 de l’Ord. 84-56 du 15 août 1984 définissait

la S.E. de la manière suivante : «la société d’Etat est une
entreprise créée sous la forme de société commerciale et
dont le capital, divisé en actions, est exclusivement souscrit
par une ou plusieurs personnes morales de droit public
burkinabè ». Selon l’article 2 du décret 2000-189 du 17 mai
2000, «la société d’Etat est une entreprise industrielle et/ou
commerciale créée sous la forme de société par actions,
dans laquelle l’Etat et/ou ses démembrements détiennent
directement ou indirectement la totalité du capital social ».
La différence entre ces deux définitions est que celle du
décret de 2000 est plus large, en ce que la S.E. pourrait être
une filiale de S.E. Il n’est plus exigé (depuis l’ord.91-42)
que le capital soit exclusivement souscrit par des personnes
morales de droit public.

2) Création
L’article 4 du décret 2000-189 précise que «la société d’Etat
est soumise aux dispositions de la législation applicable aux
sociétés commerciales et à celles du présent décret ».
La création de la société d’Etat peut se faire par diverses
voies :
- la création ex-nihilo de société dans laquelle l’Etat seul ou
avec d’autres personnes publiques sont seuls actionnaires.
Cette création est faite par décret pris en conseil des

220
Pour tous ces textes du 17 mai 2000, JOBF n° 22 du 1er juin 2000, respectivement, pp. 3940 à 3944, 3944
à 3945, 3946 à 3947 et 3947 à 3949.

Page 228
ministres, selon l’article 5 du décret 2000-189 du 17 mai
2000 ;
- la nationalisation221, qui entraîne un transfert de la totalité
des actions de la société dans le patrimoine de l’Etat. La
nationalisation nécessite l’intervention d’une loi, au vu de
l’article 101 alinéa 1-10 de la constitution qui dispose que la
loi fixe les règles concernant «les nationalisations
d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du
secteur public au secteur privé » ;
- la transformation d’un EPIC en SE.

La société d’Etat se distingue de l’EPIC222 en ce qu’elle est

une personne morale de droit privé et par l’existence d’un
capital divisé en actions. Deux raisons peuvent expliquer
l’emploi de cette formule de société d’Etat.

La première et principale raison est que cette formule

permet de prendre en main une activité industrielle ou
commerciale sans aucune justification de mission de service
public (même si une société d’Etat ou une société
nationalisée peuvent être chargée de la gestion d’un service
public).

La seconde raison, qui apparaît subsidiaire, est que la

formule offre une possibilité de collaboration entre l’Etat et
les collectivités locales ou d’autres personnes morales de
droit public, dans l’organisation et la gestion d’une activité
relevant d’une compétence conjointe.

221
Sur la distinction entre sociétés nationalisées et sociétés d’Etat, voyez congrès de l’IDEF sur le rôle des
sociétés dans le développement économique, RJPIC n° 1978, p. 195.
222
Sur la différence entre la société d’Etat et l’EPIC, voy. De Laubadère, t. 4, pp. 179 et s. ; Laurent, concl.
Sous C.E. 26 avril 1956, D.56.759.

Page 229
La S.E. présente les mêmes caractères que la société
anonyme : elle est dotée d’un capital divisé en action ; elle
acquière la personnalité morale dès son inscription au
registre au commerce ; les associées supportent les risques
de l’entreprise à concurrence de leurs apports ; et elle est,
sauf dérogation, soumise à la législation applicable aux
sociétés.

Elle présente, par contre, d’importantes particularités par

rapport aux autres entreprises privées sous forme sociétale :
Sa création est faite par décret et la prise de participation ou
l’augmentation de la participation de l’Etat et de ses
démembrements est autorisée par décret (art. 4 loi 025/99
du 16 novembre 1999) ; son capital est exclusivement
public et peut être la propriété d’un seul actionnaire. Cette
particularité fait que le caractère de société anonyme est
fictif même si la société unipersonnelle est aujourd’hui
consacrée par l’OHADA (art. 5 de l’acte uniforme du 17
avril 1997 relatif au droit des sociétés commerciales et des
G.I.E.). Il en découle également une particularité dans la
composition des organes dirigeants : Les prérogatives
dévolues aux assemblées générales223 sont exercées par le
gouvernement réuni en séance spéciale élargie appelée
Assemblée générale des sociétés d’Etat224.

C - La Société d’Economie Mixte (SEM)

1) Historique

Une loi n°9-62 AN du 3 mai 1962 autorisait le

gouvernement à créer des sociétés de développement
223
Voy., pour la composition de l’AG, le décret 2000-192 du 17 mai 2000 portant organisation de
l’Assemblée générale des sociétés d’Etat, JO.BF n°22 du 1/6/2000, p. 3947.
224
Art. 20 de la loi 025/99 du 16 novembre 1999 et article 45 du décret 2000-189 du 17 mai 2000.

Page 230
économique et social225 dans le cadre de l’exécution du plan
national. Cette loi fonde l’intervention de l’Etat en
association avec le capital privé dans le domaine
économique, sans être un texte qui organise les SEM.

Les SEM sont juridiquement apparues au Burkina Faso à

partir de l’ord. 74-57 du 26 août 1974 portant statut général
des SEM. Elles sont aujourd’hui régies par l’ord. 84-57 du
15 août 1984 portant statut général des SEM et la loi 025-99
du 16 novembre 1999 portant réglementation générale des
sociétés à capitaux publics. L’ord. 84-57, qui n’est pas
expressément abrogée, reste en vigueur en ses dispositions
non contraires à la loi 025- 99 (sauf à tenir compte du sens à
donner de la formulation de l’art. 3 de la loi 025/99 qui dit
que les sociétés à capitaux publics (SKP) sont « soumises
aux dispositions de la législation applicable aux sociétés
commerciales et à la présente loi).

Contrairement aux réformes de 1974, 1982 et 1984

qui ont été globales parce qu’elles ont concerné l’ensemble
des établissements publics, des S.E. et des SEM. , les
réformes intervenues à partir de 1991 ont été opérées de
manière parcellaire. Ainsi a-t-on modifié le décret 84-305
du 15 août portant statut général des EPA mais pas l’ord.
84-58 portant réglementation générale des établissements
publics ni le décret 84-304 portant statut général des EPIC.
De même, tandis que le texte sur les S.E.(ord.84-56) a été
remplacé, l’ord.84-57 sur les SEM n’a pas été remplacée
bien que les textes sur les sociétés à capitaux publics et les
actes uniformes de l’OHADA en bouleversent l’économie.

225
JO.RHV du 12 mai 1962, p. 435, Code public et administratif, T. 2, p. 953.

Page 231
 Maintenant, la loi n° 010 de 2013 permet de revenir
au système classique d’énumération des catégories par une
loi et de création des établissements par des textes
règlementaires

2) Définition

La SEM est une personne morale de droit privé

empruntant la forme d’une société anonyme dans laquelle
sont associés capitaux publics et capitaux privés. Les
critères distinctifs de la SEM par rapport aux sociétés
anonymes ordinaires ont beaucoup fluctué dans la
législation burkinabè.

En partant de l’article 2, en ses alinéas 1 et 3, de la loi

025-99, sont des SEM les entreprises industrielles et/ou
commerciales, créées sous forme de sociétés par action,
dans lesquelles l’Etat et/ou ses démembrements détiennent
directement ou indirectement une partie du capital social.
Plus directement, l’alinéa 3 définit la SEM comme « …les
sociétés à capitaux publics dans lesquelles l’Etat et/ou ses
démembrements détiennent une partie du capital social ».

En comparaison, l’article 1 de l’ord. 84-57 disposait

que «sont des sociétés d’économie mixte les sociétés
anonymes dans lesquelles l’Etat ou une collectivité publique
intervient en qualité d’actionnaire et sur lesquelles il entend
exercer un contrôle administratif interne dérogatoire aux
règles du droit commercial ». Cette définition qui contenait
un critère subjectif (la volonté d’exercer un contrôle interne
dérogatoire) n’a pas été formellement reprise depuis
l’ordonnance 91-42 qui entendait d’ailleurs seulement
définir la notion nouvelle de sociétés à capitaux publics,

Page 232
encore moins par la loi 025/99 qui devait tenir compte des
actes uniformes de l'OHADA.

Trois éléments ressortent des différents textes, de façon

cumulative ou non cumulative : un critère organique ; un
élément intentionnel ou critère subjectif ; et un critère
matériel relatif à l’origine du capital et au niveau de
participation.

- Le premier élément est la participation de personnes

publiques comme actionnaires au côté de personnes
privées ; mais cette condition (ou ce critère organique)
semble relativisée, dans les derniers textes, par le fait qu’en
considérant la S.E. comme un démembrement de l’Etat, une
SEM pourrait être créée entre des personnes privées et une
S.E., qui est juridiquement une personne privée. On aurait
alors une SEM constituée sans la participation d’une
personne publique, mais avec une partie de capitaux publics.
La mixité des capitaux prend le pas sur la qualité des
personnes ;

- Le second élément est l’intention des personnes publiques

d’exercer un contrôle dérogatoire au droit commun. Ce
critère semble aujourd’hui se heurter aux textes de
l’OHADA.

Le troisième élément est la fixation éventuelle d’un

seuil de participation qui justifie l’appellation de SEM ou
l’application d’un contrôle dérogatoire au droit commun.

L’ordonnance 84-57 n’exigeait pas une participation

majoritaire des personnes publiques, si bien que l’intention
d’exercer un contrôle administratif interne était le seul

Page 233
critère distinctif entre la SEM et la simple participation
minoritaire au capital de l’entreprise. A la suite de
l’ordonnance 91-42 du 17 juillet 1991, la loi 08-96
(abrogée) ajoutait ce critère en disposant en son article 13
relatif aux dispositions particulières que «le présent titre
s’applique aux sociétés d’Etat et aux sociétés d’économie
mixtes dans lesquelles l’Etat et/ou ses démembrements
détiennent la majorité du capital social ». Le titre en
question était relatif à l’assemblée générale, au conseil
d’administration, au contrôle de gestion et à la nomination
d’un administrateur provisoire en cas de difficultés graves
de nature à compromettre la continuation de l’activité de la
société. Avec la vague de privatisation, le critère matériel de
la majorité du capital devait conduire à réduire le nombre de
SEM soumises à des règles dérogatoires au droit des
sociétés commerciales. En effet, à s’en tenir à l’article 2 de
l’ancienne loi 08-96, la société dans laquelle l’Etat et/ou ses
démembrements détiennent une partie minoritaire du capital
n’en reste pas moins une SEM, mais elle n’est pas soumise
aux dispositions du titre 2 qui comporte des dérogations au
droit commun des sociétés relativement aux organes de
gestion (conseil d’administration) et au contrôle de gestion.

La loi 025/99 du 16 novembre 1999 (qui ne contient

plus un titre relatif à des dispositions particulières), en son
article 18, fait la distinction entre la participation
majoritaire et la participation minoritaire de l’Etat sans que
cela rejaillisse sur la qualification de SEM. Cet article
précise que « dans les sociétés d’Etat et sociétés d’économie
mixte à participation majoritaire de l’Etat le directeur
général est nommé par décret pris en conseil des ministres
sur proposition du ministre chargé de la tutelle technique ».
Il semble qu’il y a une volonté de prévenir la prétention de

Page 234
l’OHADA à ne pas faire de distinction de régime juridique
entre la SEM et l’entreprise purement privée. La loi 025/99,
prise pour adapter la législation au traité de l’OHADA, est
revenue au critère organique de la présence de l’Etat et de
ses démembrements ou plutôt de la mixité des capitaux. Le
critère matériel de la majorité du capital aux mains des
personnes publiques n’est pris en compte que pour spécifier
le droit pour l’Etat de nommer le président du conseil
d’administration le directeur général ainsi que les
procédures de nomination de ces dirigeants et de
désignation de ses représentants dans les organes de la
société. Il ne fait pas obstacle à une large application du
droit privé226 dans ses relations avec la clientèle et les
fournisseurs. On peut d’ailleurs relever que, même non
majoritaire, la présence significative de l’Etat a, en soi, une
influence sur le fonctionnement de l’entreprise, malgré la
ligne directrice de l’assimilation au maximum de la SEM
aux entreprises purement privées, en raison de la nécessité
de codifier l’attitude de l’Etat, ses droits et obligations. Il ne
faut pas oublier que cette présence peut aussi profiter aux
autres actionnaires qui n’hésitent pas à saisir les occasions
de mettre le maximum de risques à la charge de l’Etat,
notamment lorsque l’entreprise connaît des difficultés ou
lorsqu’il s’agit de demander des régimes fiscaux ou
douaniers de faveur.

Cette question de seuil de participation fait apparaître un

problème de classification ou de typologie des SEM227 :

226
Sur la part du critère matériel, voy. CE Ass. fr. 6 décembre 1996, Société Lambda, RFDA 1997, p. 173,
concl. Denis Piveteau.
227
Cf. Arnaud Le Gall, La distinction entre les sociétés d’économie mixte à raison de l’origine de leur
capital, AJDA 1998, n°6, p. 473 à 481.

Page 235
 La première classification repose sur la distinction
entre SEM locales et SEM nationales. Elle présente pour le
moment peu d’intérêt au Burkina Faso, vu le faible nombre
de SEM locales. Tel n’est pas le cas en France par exemple
où il en existe et où elles bénéficient d’un statut législatif
(loi du 7 juillet 1983, JOF du 8 juillet 1983, p. 2099) ;
la seconde repose sur l’analyse de la réalité de la mixité des
capitaux, c’est-à-dire l’existence de capitaux réellement
privés. Cette analyse conduit certains auteurs à parler de
« vraies SEM » qui sont celles dans lesquelles la
participation privée est importante, de « pseudo-SEM »
lorsque les actionnaires privés n’ont qu’une part symbolique
et de « fausses SEM » lorsque ces SEM ne regroupent que
des personnes relevant du secteur public228. Au Burkina
Faso, cette distinction est largement faite par la différence
entre sociétés d’Etat et SEM. Mais des SEM peuvent n’être
que des pseudo-SEM (par opposition à la fausse SEM que
l’on peut assimiler à la S.E.), si les actionnaires privés n’ont
qu’une part symbolique. C’est là que se pose le problème
des limites inférieures ou supérieures pour que la
qualification de SEM recouvre une réalité.

3) Les traits caractéristiques

Comme la SE, la SEM présente les mêmes caractères

que les sociétés anonymes privées, mais aussi des
particularités.

Elle présente les mêmes caractères que la S.A.

d’abords en ce qu’elle est une société fondée sur une base
contractuelle conformément à l’art. 1832 C. civ. Qui définit
la société comme un contrat par lequel deux ou plusieurs
228
Cf. A. Le Gal, ibid., p. 474.

Page 236
personnes conviennent de mettre en commun leurs biens ou
leur industrie dans le but de se partager le bénéfice qui
pourra en résulter. L’article 4 de l’acte uniforme OHADA
du 17 avril 1997 élargit cette définition en prenant en
compte non pas seulement le bénéfice à partager mais aussi
l’économie que les associés pourrait réaliser. Selon cet
article 4, « la société commerciale est créée par deux ou
plusieurs personnes qui conviennent, par un contrat,
d’affecter à une activité des biens en numéraire ou en
nature, dans le but de partager le bénéfice ou de profiter de
l’économie qui pourrait en résulter ».

La SEM a ensuite un caractère commercial par l’objet

de l’activité et/ou par sa forme.
En ce qui concerne l’objet de l’activité, sont
considérées comme des activités commerciales, selon l’ord.
n°81-0026/PRES/CMRPN du 26 août 1981 portant
réglementation de la profession de commerçant, « des
opérations de manufacture, de fourniture, d’achat de
meubles ou d’immeubles pour revendre, de location de
meubles, de transport, de commission, d’agences d’affaires,
de courtages, de change et de banque, d’intermédiaire dans
la vente d’immeuble, et de fonds de commerce, de vente de
l’encan (enchères publiques) et d’organisation de spectacles
publics, d’hôtellerie et de restauration, de publicité,
d’assurances autres que sociales. Selon l’article 2 de la loi
n° 013-2013 du 7 mai 2013 portant règlementation de la
profession de commerçant, « est commerçant, celui qui fait
de l’accomplissement d’actes de commerce par nature sa
profession ». Selon l’article 3 de cette loi, Ont notamment,
le caractère d’actes de commerce par nature :
l’achat de biens, meubles ou immeubles, en vue de
leur revente ;

Page 237
 les opérations de banque, de bourse, de change, de
courtage, d’assurance et de transit ;
les contrats entre commerçants pour les besoins de
leur commerce ;
l’exploitation industrielle des mines, carrières et de
tout gisement de ressources naturelles ;
les opérations de location de meubles ;
les opérations de manufacture, de transport et de
télécommunication ;
les opérations des intermédiaires de commerce,
telles que la commission, le courtage, l’agence ainsi que les
opérations d’intermédiaire pour l’achat, la souscription, la
vente ou la location d’immeubles, de fonds de commerce,
d’actions ou de parts de société commerciale ou
immobilière ;
les actes effectués par les sociétés commerciales.
Ont également le caractère d’actes de commerce, par
leur forme, la lettre de change, le billet à ordre et le warrant.

S’agissant de la forme de société, selon l’art. 1 al.3 de

l’ord. 81-0026, sont réputées commerçantes les sociétés en
forme de sociétés anonymes. De ce fait, les SE et SEM qui
sont qualifiées de S.A. ont le caractère commercial par la
forme.

Mais la SEM se distingue des autres sociétés anonymes par

les règles dérogatoires notamment :
- au niveau de la création, la SEM ne repose pas seulement
sur le contrat de création mais nécessite une autorisation par
décret ;
- au niveau du nombres d’actionnaires, la SEM pouvait ne
comprendre que 2 actionnaires(art. 4 de l’ord. 84-57) au lieu
de sept associés au moins prévus par la réglementation sur

Page 238
les S.A., du moins avant le traité de l’OHADA ; Au regard
de ce traité, cette particularité s’efface avec la
reconnaissance de la société unipersonnelle (art. 5 de l’acte
uniforme du 17 avril 1997). Mais la SEM doit comprendre
au moins deux actionnaires, un actionnaire privé et un
actionnaire personne publique ou entreprise publique ;
- Par l’existence de deux types d’actions A et B (art. 7 de
l’ord. 84-57) ; L’ord.84-57 n’étant pas abrogée, on peut
considérer que cette distinction est maintenue en raison des
protections qu’elle offre aux actions des personnes
publiques ou plus simplement aux capitaux publics ;
- par les règles de contrôle interne dérogatoires au droit
commun même si l’intention du traité de l’OHADA est de
limiter, à défaut d’effacer, ces particularités. Selon l’article
2 al.1 de l’acte uniforme relatif au droit des sociétés
commerciales et du groupement d’intérêt économique,
« toute société commerciale, y compris celle dans laquelle
un Etat ou une personne morale de droit public est associé,
… est soumise aux dispositions du présent acte uniforme ».
Toutefois, l’alinéa 3 concède qu’« en outre, les sociétés
commerciales et les groupements d’intérêts économiques
demeurent soumis aux lois non contraires au présent acte
uniforme qui sont applicables dans l’Etat partie où se situe
le siège social ». Cette disposition accepte implicitement
l’existence de quelques règles particulières ; et
- parfois au niveau des buts poursuivis : la finalité de lucre,
de réalisation de bénéfice est un objectif qui peut
s’accompagner de satisfaction de l’intérêt général. Une
SEM peut, comme la SE, se voir confier une mission de
service public.

SECTION III - L’ORGANISATION DES ENTREPRISES

PUBLIQUES

Page 239
Les entreprises publiques n’ont pas une organisation
uniforme. Certes, elles comprennent toutes des organes
d’administration, des organes de direction et des organes de
contrôle interne. Mais des particularités existent surtout au
niveau des organes d’administration entre l’EPIC d’une part
et la SE et la SEM de l’autre, et entre la SE et la SEM.
Toutefois la création d’une assemblée générale des SE
tendait à rapprocher les structures de l’EPIC de celles de la
SE. ON examinera successivement l’organisation de ces
trois types d’entreprises, l’organisation de l’EPIC étant
abordée à titre historique et pour les besoins de la
comparaison.

§1 : LES ORGANES DE L’EPIC

L’EPIC était dirigé par trois organes :

- l’Assemblée générale des sociétés d’Etat,
- le conseil d’administration,
- et la direction.

A – L’Assemblée générale des sociétés d’Etat

L’assemblée générale des sociétés d’Etat dont la création

était annoncée en filigrane par l’article 6 al. 2 de
l’ordonnance 91- 42 du 17 juillet 1991 relative aux sociétés
à capitaux publics a été pour la première fois organisée par
le décret 92-308 du 30 octobre 1992. Elle est aujourd’hui
régi par le décret 2000- 192 du 17 mai 2000 portant
organisation des assemblées générales des sociétés d’Etat.
La particularité de ce décret est de soumettre à cette
assemblée, en plus des EPIC qui l’étaient déjà dans les
décrets antérieurs (décrets de 1992 et de 1996 abrogés), les

Page 240
établissements publics à caractère administratif (articles 1
et 2). L’assemblée générale était donc devenue un organe
des S.E. et des établissements publics. Mais en pratique, il y
avait des sessions spéciales consacrées aux EPA. Ces
sessions spéciales deviendront assemblée générale des EPE
(établissements publics de l’Etat).

Relativement à l’EPIC, L’article 13 de ce décret portant

organisation des assemblées générales des sociétés d’Etat
dispose : « à titre transitoire, les établissements publics à
caractère industriel et commercial qui n’auraient pas été
transformés soit en société d’économie mixte ou en société
d’Etat, soit en établissement public à caractère
administratif conformément aux lois en vigueur, sont soumis
aux dispositions du présent décret».

IL résulte de cette disposition que, même si c’est à titre

transitoire, cette Assemblée générale est un organe de
l’EPIC et, en réalité, son organe suprême. Cette conclusion
n’est qu’à moitié étonnante puisque l’Assemblée générale
des sociétés d’Etat est le conseil des ministres élargi à
certains participants à titre d’observateurs. En effet, le
conseil d’administration de l’EPIC est l’organe délibérant,
mais ses délibérations, pour les actes les plus importants,
sont soumises à l’approbation expresse ou tacite du
gouvernement qui exerce la tutelle par l’intermédiaire du
ministre de tutelle technique. Certains actes sont pris ou
approuvés par le conseil des ministres : nomination du
président du conseil d’administration et des membres
représentant l’Etat, approbation de la désignation des
membres représentant les travailleurs, révocation
individuelle ou collective du président et des membres du
conseil d’administration, nomination du directeur général.

Page 241
Le ministre de tutelle peut faire opposition aux délibérations
du conseil conformément à l’article 3 du décret 2000-190
du 17 mai 2000 portant attributions des présidents de
conseil d’administration des entreprises publiques et
sociétés à participation majoritaire de l’Etat. En outre,
l’article 3 du décret 2000-192 précise bien que «les
prérogatives de l’Assemblée générale des sociétés d’Etat
sont celles généralement dévolues aux assemblées
d’actionnaires des sociétés de droit privé ».

(L’EPIC n’était soumis à l’assemblée générale des sociétés

d’Etat qu’à titre transitoire parce que l’on voulait
supprimer totalement la catégorie. Il existait encore des
EPIC et ni l’ordonnance 84-58 du 15 août 1984 ni le décret
84-304 du même jour portant statut général des EPIC n’ont
été directement abrogés ou révisés. La difficulté de
supprimer totalement la catégorie de l’EPIC tenait au
problème ardu de trouver une catégorie adéquate pour
certains organismes telle que la Caisse nationale de
sécurité sociale (CNSS). Celle-ci ne répond pas aux
caractéristiques de l’EPP. Son reclassement dans l’EPA la
priverait de certaines possibilités d’action, notamment en
matière de placement de ses réserves et de ses disponibilités
financières. Il en est de même de la CARFO (Caisse
Autonome de retraite des Fonctionnaires)229 qui demeurait
un EPIC Ce sont peut-être les raisons pour lesquelles il a été
créé une catégorie spéciale pour la CNSS et la CARFO en
2006.

B - Le conseil d’administration

229
Cf. Kiti n° 86-178 du 7 mai 1986 et Décret n° 98-510 du 31 décembre 1998 portant approbation des statuts
particuliers de la CARFO, J.O.BF du 14 janvier 1999, p. 175.

Page 242
On évoquera successivement sa composition, ses
attributions et le rôle particulier du président du CA.

1) Composition du CA

L’EPIC étant un organisme appartenant entièrement

à l’Etat, le problème est de trouver une formule
d’administration efficace au double point de vue de sa
gestion financière et des décisions techniques concernant sa
mission. Le décret 84-304 du 15 août 1984 portant statut
général des EPIC230 (qui est toujours d’application) avait
déjà, sur ces points, apporté quelques améliorations sur la
composition du CA par rapport aux textes de 1974 (décret
n°74-295 du 26 août 1974) et de 1982
(ord.n°82-17/PRES/CMRPN du 1 juin 1982).
er

L’article 9 al.1 du décret 84-304 limitait le nombre des

membres du CA à 12 au plus, le nombre réel étant fixé par
le statut particulier de chaque établissement. Cette
limitation permet d’éviter la lourdeur résultant de la
pléthore de membres plus ou moins directement intéressés
par l’objet de l’établissement et par conséquent plus ou
moins consciencieux. Auparavant, la tendance était
d’accroître le nombre de ministères représentés dans les
conseils d’administration. Il est à noter que le nombre
maximum de membres du conseil d ‘administration a été
ramené à neuf(9) en ce qui concerne l’EPA et la S.E (article
11 du décret 2000-189 du 17 mai 2000). Cette diminution
devrait aussi concerner l’EPIC, même si ses textes n’ont pas
été révisés, en vertu de l’article 5 de la loi n° 25/99 du 16
novembre 1999. Toutefois, une interprétation extensive de
l’article 5 de la loi 025/99 peut se heurter aux particularités
230
JO.BF du 23 août 1984, p. 844.

Page 243
de la composition des CA des EPIC subsistants : c’est le cas
par exemple de la CNSS (Caisse nationale de sécurité
sociale) et de l’ONPE (Office national de la promotion de
l’emploi) où l’application du principe de la composition
tripartite ou même quadripartite serait malaisée si le
nombre de membre du CA était trop réduit.

La seconde innovation a été de prévoir la participation du

personnel à la gestion de l’entreprise. Cette participation
était d’ailleurs allée trop loin (avec la représentation
paritaire capital/travail). Elle était imprégnée des
particularités politiques de l’époque puisque le CA devait
comprendre : Pour moitié les représentants de l’Etat et, le
cas échéant des syndicats des employeurs (ex : Caisse
Nationale de la Sécurité Sociale et Office National de
Promotion de l’Emploi) ; et pour moitié les délégués des
syndicats de travailleurs et des CDR de service (Comités de
défense de la révolution, remplacés par les Comités
Révolutionnaires après oct. 1987).
Après la suppression des C.R., les statuts particuliers
avaient réaménagé la composition du CA pour supprimer la
parité entre la représentation de l’Etat (le capital) et la
représentation du personnel (le travail).

La représentation du personnel a été ramenée à 1

membre dans les S.E. (art. 6 al.2 de la loi 25/99). Elle est
variable dans les EPA (art. 7 al.3 du décret 99- 51 du 5
mars 99) et dans les EPIC. Les administrateurs sont tous
nommés pour 3 ans par décret en conseil des ministres sur
proposition des ministres de tutelle pour ceux représentant
l’Etat, et sur proposition des syndicats pour ceux
représentants les travailleurs et éventuellement les
employeurs (C.A. de la CNSS par exemple).

Page 244
D’autres mesures ont été prises depuis 1984 pour moraliser
la désignation des administrateurs ou pour éviter certains
autres travers :

- 1° Ne pouvaient être administrateurs, selon le décret 84-

304 les présidents d’institutions, les ministres, les
directeurs de cabinets (actuellement il n’en existe qu’au
premier ministère et au ministère des affaires étrangères) et
les secrétaires généraux. Leur exclusion s’explique pour
plusieurs raisons : soit ils sont juges et partis s’ils sont
membres du CA, soit ils n’ont pas matériellement le temps
de participer aux réunions, ou tout simplement pour leur
éviter la course aux jetons de présence (moralité). L’article
7 de la loi 08/96 avait élargi cette liste en y ajoutant :les
conseillers techniques des départements ministériels et des
institutions ainsi que toute personne exerçant une fonction
hors hiérarchie ou un mandat politique dans les institutions
étatiques. Mais l’art.9 de la loi 025/99 ne cite plus que les
présidents d’institutions, les ministres, les directeurs et
chefs de cabinet.

- 2° Nul ne peut être membre de plus de 2 conseils

d’administration.

- 3° Aucun administrateur ne peut totaliser plus de 6 années

consécutives dans le CA d’un même établissement.

- 4° Les membres peuvent être révoqués individuellement ou

collectivement pour absentéisme, décision désastreuse pour
l’entreprise, etc. (art. 20 ord. 84-58).

Page 245
Dans les textes de 1984, pour des raisons d’efficacité le
président du CA était élu pour un an parmi les
administrateurs représentant la tutelle technique. Mais l’on
est revenu, aussi bien en ce qui concerne les EPA que les
S.E., au système de nomination sur proposition du ministre
de tutelle technique.

2) Attributions du CA

Le conseil d’administration est responsable de la marche

générale de l’établissement (art. 13 du décret 84-304). Il
délibère sur les principales questions touchant le
fonctionnement de l’établissement notamment : il approuve
les comptes prévisionnels, les comptes financiers, les
propositions d’affectation des résultats de l’exercice ; il
autorise les emprunts, les gages et hypothèques ou autres
garanties, la prise de participations dans des sociétés,
l’acquisition, le transfert et l’aliénation du patrimoine
immobilier... Mais la soumission de l’EPIC à l’Assemblée
générale des sociétés d’Etat modifie quelque peu ces
attributions parce que l’A.G. est amenée à approuver
certaines de ces décisions et à donner des orientations de
manière plus directe que lorsqu’il s’agissait du conseil des
ministres classique.

3) Le président du C.A.

Le président du conseil d’administration est nommé par

décret en conseil des ministres sur proposition du Ministre
de tutelle. Il suit l’exécution des décisions du conseil
d’administration. Il est directement responsable devant le
conseil des ministres (notamment en cas de non tenue de la

Page 246
session annuelle ou de non production de rapports). Le CA
peut lui déléguer certains de ses pouvoirs sauf dans les
matières essentielles (approbation des comptes, emprunts,
aliénations des immeubles… voyez, art. 15 du décret 84-
304).

Le décret 2000-190 du 17/5/2000 portant attributions des

présidents de conseil d’administration des entreprises
publiques et sociétés à participation majoritaire de l’Etat
apporte des précisions sur le rôle du président du CA : il
informe le ministre par écrit en lui adressant, dans le délai
de 15 jours, les comptes rendus des délibérations (article 3
alinéa 2) et les rapports de ses séjours semestriels
obligatoires dans l’entreprise (art.4) ; il veille à la
régularité et à la moralité de la gestion dans la limite de ses
prérogatives (art.8), sans préjudice des pouvoirs qui
peuvent lui être attribués par les statuts particuliers de
l’entreprise. Il est responsable devant le conseil des
ministres et l’Assemblée générale pour tout manquement à
ses obligations (art. 9 al.2)

C - La Direction

L’EPIC est dirigé par un directeur général assisté

éventuellement par un directeur général adjoint. La
pratique burkinabè consacre l’appellation de directeur
général plutôt que celle de directeur tout court.

Le Directeur général est nommé par décret en conseil des

ministres sur proposition du ministre chargé de la tutelle
technique. Auparavant, à la différence de ce qu’il en était en
ce qui concerne l’EPA, le directeur général était nommé sur

Page 247
proposition conjointe du ministre chargé de la tutelle
technique et du ministre chargé de la tutelle de gestion.

L’article 25 de l’ordonnance n°84-58 portant

réglementation générale des Etablissements public précisait
que la désignation du directeur « devra obéir aux seules
nécessités d’une gestion saine et efficace de
l’établissement ». Il est noté par le CA et peut être révoqué
par le conseil des ministres sur proposition de l’un ou
l’autre des ministres de tutelle. Il n’est plus précisé la durée
de son mandat (son mandat était d’un an renouvelable selon
l’art.29 de l’ordonnance 84-58 du 15 août 1984 portant
réglementation générale des établissements publics de
l’Etat mais en pratique il n’y avait pas de formalité de
renouvellement. Il était tacitement reconduit).

En ce qui concerne ses attributions, le directeur général

détient les pouvoirs les plus étendus pour agir au nom du
conseil d’administration. Il assure la responsabilité de la
direction technique, administrative et financière de
l’établissement et le représente dans les actes de la vie
civile. Il prépare et exécute les décisions du CA, nomme et
révoque le personnel etc. (art. 18 décret 84-304).

Dans le souci de la gestion participative, l’article 19 al.3

dispose que le directeur est tenu de donner au personnel, au
moins une fois par an, les informations relatives au budget
et aux comptes financiers de l’établissement].

§2 - LES ORGANES DE LA SOCIETE D’ETAT

L’ordonnance n°91-42 du 17 juillet 1991 et son décret

d’application du 30 octobre 1992 ont essayé de rapprocher

Page 248
un peu les structures de la SE de celle des SA du droit privé.
Antérieurement, sous l’empire de l’ord. 84-56 du 15 août
1984, bien que qualifiée de société commerciale, la SE ne
comportant pas d’assemblée générale. Il n’y avait que deux
organes : le conseil d’administration et la direction. Les
attributions dévolues à l’Assemblée générale dans les
sociétés commerciales étaient exercées par le gouvernement.
C’est pourquoi la doctrine considérait que l’utilisation de la
formule de société n’était qu’une simple apparence.

La réforme de 1991-1992 atténue ce caractère fictif, mais ne

le lève pas totalement. Formellement, les organes de la SE
comprenant: l’Assemblée générale, le conseil
d’administration et la direction. Ces organes sont
aujourd’hui régis par les décrets n° 189 à 192 du 17 mai
2000.

A - L’Assemblée générale

1) Composition

Dans les sociétés anonymes, l’assemblée générale se

compose de l’ensemble des actionnaires. Dans les sociétés
d’Etat, selon l’article 20 de la loi 025/99, « les prérogatives
généralement dévolues aux assemblées générales sont
exercées par le gouvernement réuni en séance spéciale
élargie appelée assemblée générale des sociétés d’Etat ». Il
n’y a donc pas de différence de fond par rapport à l’ord. 84-
56 mais une différence de forme par le fait que le conseil
des ministres se réunit en séance spéciale dite «Assemblée
générale des sociétés d’Etat ». Il ne s’agit pas, en réalité,
d’une assemblée générale pour chaque SE.

Page 249
 L’Assemblée Générale des sociétés d’état est une
réunion du conseil des ministres élargie :
- aux directeurs des SE ;
- aux directeurs techniques des ministères ;
- aux présidents des conseils d’administration et aux
commissaires aux comptes ;
- aux représentants des institutions nationales ;
- aux représentants des travailleurs (dans les SE et
EPIC) ;
- et à toute personne physique ou morale jugée apte à
contribuer au succès de la session.

Sa composition varie selon l’ordre d’intervention des

sociétés et établissements convoqués (art. 6 du décret. 2000-
192)

La présidence de l’Assemblée Générale est assurée par le

Président du Faso (en tant que président du conseil des
ministres) ou par le premier ministre, par délégation. Le
secrétariat est assuré par le ministre chargé de l’inspection
des entreprises publiques en l’occurrence le ministre de
l’industrie du commerce, ou par le ministre chargé des
finances pour ce qui concerne les EPA (art. 5 décret 2000-
192). Elle se réunit annuellement dans les 6 mois qui
suivent la clôture de l’exercice social des sociétés d’Etat et
des EPA. Cette réunion a lieu généralement dans la
deuxième quinzaine du mois de juin. Elle peut tenir des
sessions extraordinaires.

2) Rôle et attributions

Page 250
L’Assemblée générale des SE a, à peu près, les mêmes
attributions que les assemblées générales des sociétés
commerciales. Selon l’art.3 du décret 2000- 192, « les
prérogatives de l’Assemblée générale des sociétés d’Etat
sont celles généralement dévolues aux assemblées
d’actionnaires des sociétés de droit privé ».

Elle délibère sur toutes les questions relatives aux comptes

de l’exercice écoulé (examen des rapports, propositions
d’affectation des résultats…), nomme les administrateurs et
les commissaires aux comptes, fixer les jetons de présence,
et délibère également sur les questions relatives à la vie des
sociétés (modifications des statuts, augmentation ou
réduction du capital, arrêt des activités). Elle adopte un
rapport sur les activités des SE qui est rendu public.

L’institution de l’Assemblée générale des SE est une

innovation qui ne se fonde pas seulement sur l’intérêt
théorique de rapprocher la SE des SA. Elle présente
l’intérêt pratique de pousser les organes de gestion (C.A. et
direction) à remplir leur mission. Avant l’institution de
l’assemblée générale des SE les C.A. répondaient de leur
gestion devant le gouvernement, mais il n’y avait pas de
suivi réel et le laisser-aller s’y installait. Cette situation était
d’autant plus préjudiciable que le C.A., qui exerçait les
prérogatives dévolues aux actionnaires, étaient juges et
parties.

L’article 7 du décret 2000 -192 fait obligation à chaque

société de produire un certain nombre de documents dans
les six mois de la clôture de l’exercice (bilan des comptes de
gestion, rapport du conseil d’administration, projets de
résolutions ou de recommandations à soumettre à

Page 251
l’assemblée générale). Les articles 8 et 9 prévoient des
sanctions en cas d’inobservation des délais prévus à
l’encontre du président du conseil d’administration et du
directeur général de la société. Ces sanctions peuvent aller
de l’avertissement à la révocation de leurs fonctions (article
9 du décret), en passant par la suspension de tous avantages
pécuniaires ou matériels.

Mais les textes sur l’Assemblée générale (la loi et le décret

complétés par la circulaire n-92-285/MICM/SG/IGAE du 30
septembre 1992) restent toute de même insatisfaisants sur
certains aspects.

L’Assemblée générale des SE reste un organe

gouvernemental. Même élargie, juridiquement c’est le
conseil des ministres qui décide. Or, au vue de la nouvelle
notion de société à capital public, celle-ci peut être
constituée sous forme de SE ou de SEM par :
- l’Etat seul,
- l’Etat en association avec ses démembrements
- les démembrements de l’Etat seuls (Les collectivités
locales, les établissements publics, les sociétés d’Etat).

L’Assemblée générale correspond à la situation actuelle où

l’Etat est seul actionnaire dans la société. On voit mal
comment, juridiquement, le conseil des ministres élargi
pourrait exercer seul les prérogatives de l’assemblée
générale des actionnaires si l’Etat est associé à des
collectivités locales ou si la société d’Etat a été créée
uniquement par d’autres sociétés d’Etat. La réforme de
1991-1992, entérinée par la loi 08-96 puis par la loi 25/99,
n’envisage pas ces éventualités et apparaît, de ce point de
vue, très partielle. La composition de l’Assemblée générale

Page 252
n’est valable que pour la situation actuelle où il n’existe que
des sociétés d’Etat dans lesquelles l’Etat est seul
actionnaire.

B - Le Conseil d’administration (C.A.)

L’ordonnance de 1984 prévoyait deux catégories de

membres des CA des SE : une moitié constituée de
représentants de l’Etat et l’autre moitié de représentants des
travailleurs.
La nouvelle législation fixe le nombre des membres des
C.A. à neuf (9) au plus pour les SE et à douze(12) pour les
SEM (art. 5 loi 025.99) et ne prévoit pas de représentation
du personnel par un seul membre. Il est seulement précisé
que les représentants de l’Etat et/ou de ses démembrements
au sein du CA des sociétés à capitaux publics sont nommés
par décret pris en conseil des ministres. L’article 18 de la loi
08-96 du 18 avril 1996 prévoyait que dans les SEM, le
conseil d’administration pouvait admettre des représentants
du personnel à titre d’observateurs. Cette précision n’est pas
reprise par la loi 025/99, qui renvoi ainsi, implicitement, à la
pratique dans les sociétés anonymes.

Dans les CA des SE, un représentant du service chargé de

l’inspection des entreprises publiques participe à titre
d’observateur. A l’instar des CA des EPIC, les présidents
d’institutions, les ministres et les directeurs de cabinet des
ministères ne peuvent être membres d’un CA.

La durée du mandat d’administrateur représentant l’Etat

et/ou ses démembrements est de trois ans renouvelable une
fois. Dans l’ordonnance 84 – 56, le président du CA était
élu parmi les actionnaires pour un mandat de 3 ans

Page 253
renouvelable. Il est aujourd’hui nommé par décret en conseil
des ministres dans les S.E. et dans les SEM à participation
majoritaire de l’Etat (article 11 de la loi 025/99).

Les attributions du CA sont en principe les mêmes que

celles du CA dans les sociétés anonymes231.

C - La direction

En ce qui concerne la direction, la SE est dirigée par un

directeur dont les attributions sont celles d’un directeur
général de SA. L’ordonnance 84 prévoyait qu’il devait être
nommé par le CA à la majorité des ¾ des membres présents
pour un an renouvelable. Selon l’article 18 de la loi 025/99,
il est nommé par décret en conseil des ministres.

L’article 21 de la loi 025/99 du 16 novembre 1999 prévoit la

possibilité de nommer un administrateur provisoire dans les
S.E. et les SEM à participation majoritaire de l’Etat « en cas
de difficultés graves de nature à compromettre la
continuation de l’activité de la société ». Celui-ci est nommé
par décret en conseil des ministres sur proposition conjointe
du ministre chargé de la tutelle technique et du ministre
chargé de la tutelle de gestion. Un comité de suivi est chargé
de suivre les activités de l’administrateur provisoire232.

§3 - LES ORGANES DES SEM

231
Voy. sur la question, Y. Guyon, Droit des affaires, t. 1, 6ème édition, pp. 263-476.

232
Cf. décret 2000- 192 du 17 mai 2000, précité et arrêté conjoint n° 98- 70
MCIA/MEF du 13 novembre 1998 portant composition, attribution et fonctionnement
du comité de suivi des sociétés sous administration provisoire, JO.BF du 10 décembre
1998, p. 6746.
Page 254
Comme les sociétés anonymes, la Société d’Economie
Mixte comprend trois organes : L’Assemblée générale ; Le
conseil d’administration ; et La direction.

A - L’Assemblée générale

La loi est très laconique sur l’administration et le

fonctionnement des sociétés à capitaux publics. Dans la
mesure où le principe est la soumission à la législation
applicable aux sociétés commerciales, on peut considérer
que c’est cette législation qui s’applique. Celle-ci prévoit
que l’assemblée générale est composée de l’ensemble des
actionnaires.

La particularité dans la loi sur les sociétés à capitaux public

est que les représentants de l’Etat et/ou de ses
démembrements sont nommés par décret en conseil des
ministres sur proposition du ministre chargé de la tutelle
technique233.

B - Le Conseil d’Administration (C.A.)

Ici également c’est le droit commun qui s’applique. Le C.A.

comprend 12 membres au plus selon l’article 5 de la loi
025/99. Mais selon l’art. 6 de la loi 025/99 « la
représentation de l’Etat et/ou de ses démembrements au sein
du CA des SEM est proportionnelle au montant de leur
participation au capital social ». Cet article 6 ne prévoit plus
un ajustement en leur faveur à l’unité supérieur comme cela
était le cas dans l’article 5 de l’ordonnance 91-42.
233
Voyez, Décret n° 2013-1060/PRES/PM/MEF/MICA/MFPTSS du 11 novembre 2013 portant
modification du décret n° 2007-724 du 07 novembre 2007 portant modalités de désignation des membres
des organes d’administration et de gestion des établissements et sociétés à participation majoritaire de
l’Etat.
Page 255
Cette disposition confirme le fait qu’il n’est pas exigé dans
la législation burkinabè, que la participation des personnes
publiques soit majoritaire pour que la société soit considérée
comme une SEM. Les accords conclus avec le FMI tendent
d’ailleurs à ce que l’Etat se désengage totalement ou
partiellement par la privatisation pure et simple ou par une
participation minoritaire (20 à 30 %). C’est peut être pour
cette raison que le critère de la volonté des pouvoirs publics
de contrôler l’entreprise n’a pas été reprise comme critère de
la SEM dans l’ord. 91-42, dans la loi n° 08 du 18 avril 1996
et dans la loi 025/99 du 16 novembre 1999.

Les attributions du CA sont les mêmes que celles du CA des

SA. Le CA gère la société et est pour cela dotée des
pouvoirs les plus étendus pour agir. En plus le CA désigne
et révoque le président du CA ainsi que le directeur. Mais
dans les SE et les SEM à participation majoritaire de l’Etat,
le directeur général (art.18 loi 025/99) et le président du
conseil d’administration (art. 11 loi 025/99) sont nommés
par décret en conseil des ministres.

Le président du CA est élu par le CA parmi ses

membres ou nommé en conseil des ministres si l’Etat est
majoritaire. Il est élu ou nommé es qualité. Il peut recevoir
délégation de pouvoirs du CA.

C - La direction
La direction est assurée par le Président du C.A. et le
directeur général, mais c’est le directeur général qui assure
la gestion quotidienne.

Page 256
Le directeur exerce les attributions afférentes à cette gestion
quotidienne : nomination du personnel, exécution des
dépenses et des recettes. Il est nommé en conseil des
Ministres sur proposition du ministre chargé de la tutelle
technique si l’Etat est majoritaire. Il est nommé selon les
règles des SA (par le conseil d’administration) si l’Etat est
minoritaire.

SECTION IV : LE REGIME JURIDIQUE DES

ENTREPRISES PUBLIQUES

Les entreprises publiques ne sont pas soumises à un régime

juridique uniforme, essentiellement du fait de leurs
différences de statut : certaines sont des personnes
publiques, d’autres sont des personnes privées. Même à
l’intérieur de celles qui ont le même statut de personne
privée, des différences dans le régime juridique existent,
selon l’intensité de la participation de l’Etat ou de ses
démembrements au capital social. Il découlera de leur plus
grande participation des nuances sur le régime des biens de
l’entreprise, par exemple.

Mais le trait commun aux entreprises publiques est le

principe de leur soumission au mode de gestion privée et de
l’applicabilité par voie de conséquence, du droit privé. Il
s’agira de voir, en second lieu, dans quelle mesure ce droit
sera plus ou moins intégralement appliqué à des aspects tels
que le régime des biens, du personnel, des actes et des
activités de ces entreprises.

§1 - LE PRINCIPE DE L’APPLICABILITÉ DU DROIT

PRIVÉ.

Page 257
La soumission des entreprises publiques au mode de gestion
commerciale est une règle générale. Mais celle-ci souffre de
nombreuses exceptions, surtout en ce qui concerne les
EPIC.
1) Le principe de la gestion commerciale

Dans la mesure où les entreprises publiques gèrent un

service industriel et commercial dans les mêmes conditions
qu’un particulier commerçant ou industriel, elles sont
soumises au droit commun qui est ici le droit commercial.

Le législateur burkinabè s’est toujours montré très explicite

à cet égard, même si l’application n’a pas souvent été
rigoureuse. Il a constamment affirmé cette soumission au
droit commercial :
l’article 2 de l’ord. 84-58 du 15 août 1984 portant
réglementation générale des établissements publics de l’Etat
définissait l’EPIC par l’accomplissement d’actes de
commerce et le fonctionnement conformément aux lois et
usages du commerce ;
l’article 3 de l’ord. 91-42 du 17 juillet relative aux sociétés à
capitaux publics disposait que les sociétés à capitaux public
(SE et SEM) sont soumises aux dispositions de la législation
applicables aux sociétés commerciales en l’absence de
dispositions contraires ;
Ce principe a été repris par la loi 08-96 du 18 avril 1996 et
par l’article 3 de la loi n°25-99 du 16 novembre 1999.

Il découle de cette soumission au droit commercial que :

- les entreprises publiques sont soumises aux règles fiscales

applicables aux sociétés sauf dispositions dérogatoires (par
ex. en faveur de la CNSS) ;

Page 258
- elles ont la qualité de commerçant et l’article 1 de l’ord.
81-006 du 26 août 1981 portant réglementation de la
profession de commerçant le dit expressément en ce qui
concerne l’EPIC. Elles doivent être inscrites au registre du
commerce;
- leurs baux sont assimilés aux baux commerciaux et leurs
dirigeants sont électeurs et éligibles aux tribunaux de
commerce et à la chambre de commerce.
Mais en France, la jurisprudence semble apporter une
réponse nuancée à la qualité de commerçant de l’EPIC
(malgré l’obligation spécifiée de s’inscrire au registre du
commerce) parce que les EPIC ne gèrent pas un fonds de
commerce, car la gestion d’un service public est
incompatible avec l’exploitation d’un fonds de commerce 234.
Selon MM. Linotte et autres, ils ressemblent à des
commerçants mais ils n’en possèdent pas toutes les
caractéristiques parce qu’ils sont un démembrement de
l’administration235.

Un certain nombre d’exceptions à l’application du droit

commun peuvent être relevés concernant l’ensemble des
entreprises publiques et l’EPIC en particulier.

2) Les exceptions à l’application du droit privé

Les exceptions à l’application du droit privé concernaient

surtout l’EPIC pour lequel l’application du droit public était
renforcée, du fait de sa qualité de personne publique et/ou
de la gestion d’un service public. Ces deux caractères
justifiaient que les EPIC se voient attribuer des prérogatives
ou imposer des sujétions. Ainsi, selon les règles classiques :
234
Cass. Com. 29 janvier 1952, D.1952, p. 737, note Derrida.
235
Op. cit., t.1, p. 266.

Page 259
- Les EPIC peuvent conclure des contrats administratifs
avec des tiers, par exemple des marchés de travaux publics ;
- Ils sont protégés du fait de leur qualité de personnes
publiques, par la règle de la déchéance quadriennale236 ;
- Ils ne peuvent pas recourir à l’arbitrage, en vertu d’un
principe général de droit selon lequel une administration
publique n’est pas autorisée à compromettre237. Toutefois le
droit de l’OHADA tend à paralyser ce principe. Ainsi, selon
l’article 2 alinéa 2 de l’acte uniforme du 11 mars 1999 sur le
droit de l’arbitrage dans le cadre du traité OHADA, « les
Etats et les collectivités publiques territoriales ainsi que les
établissements publics peuvent également être parties à un
arbitrage, sans pouvoir invoquer leur propre droit pour
contester l’arbitrabilité d’un litige, leur capacité à
compromettre ou la validité de la convention d’arbitrage ».
En France, une Loi du 9 juillet 1975 prévoit des
autorisations de compromettre pour des catégories
d’établissements publics. Si bien que l’on peut dire qu’une
tendance inverse, la soumission à l’arbitrage, prend du
terrain.
- Ils peuvent être soumis à une comptabilité mixte
comprenant la séparation des ordonnateurs et des
comptables (art. 18 ord. 84-58). C’est le cas lorsque l’EPIC
est doté d’un comptable public, entraînant de ce fait la
séparation de l’ordonnateur du comptable.
- Leurs biens sont insaisissables car il s’agit d’une personne
publique maniant des deniers publics qui est en cause. Les
voies d’exécution ne peuvent donc être dirigées contre les
entreprises publiques dotées d’un comptable public et
maniant des deniers publics238.

236
CE 10 janvier 1969, ORTF c/ Villars-Reberyat, AJDA 1969, p.501, note Landov.
237
CE 13 décembre 1957, Société nationale de vente de surplus, JCP 1958, II, 10800, concl. Gazier, note
Motulsky.

Page 260
- Les EPIC ne peuvent être assujettis à la procédure de
faillite ou de règlement judiciaire (ce qui justifie que l’Etat
ait recours à la dissolution dans des cas de faillite avérés.
Exemples : OFNACER, ORD). Cette procédure est
normalement applicable aux SE et aux SEM qui sont des
personnes privées, mais elle trouve rarement à s’appliquer.
- Les EPIC sont, d’une manière générale soumis aux
principes fondamentaux qui régissent le fonctionnement des
services publics à savoir : le principe d’égalité, de
continuité, de rentabilité, d’adaptabilité du Service Public.

Le principe de la soumission au droit privé et ses exceptions

- fortement réduites par le droit de l’OHADA - se retrouvent
dans l’analyse des divers aspects du régime juridique des
entreprises publiques.

§2 - LE RÉGIME JURIDIQUE DU PERSONNEL

Le personnel des entreprises publiques est en principe
constitué d’agents privés soumis au droit du travail mais il
existe des exceptions au statut d’agent de droit privé et des
particularités dans les rapports de l’entreprise avec son
personnel :

1) Les exceptions au statut de droit privé

- Une première exception a été dégagée par la

jurisprudence française. Les agents des SPIC qui exercent
des fonctions de direction sont des agents publics239. Ces
238
La cour de cassation française ne semble pas faire cette distinction entre entreprise publique dotée ou pas
d’un comptable public, voy. Amselek, JCP 1986, I, 3236.
239
CE 26 janvier 1923, De Robert de Lafrégeyre, GAJA n°43 : engagé comme chef de service aux chemins
de fer des colonies à Madagascar, son contrat est rompu et il demande des dommages-intérêts. Le CE décide
que le litige relève de la compétence administrative.

Page 261
fonctions de direction ont été plus tard interprétées
restrictivement et réservées au directeur de l’ensemble des
services (directeur général dans le langage commun
burkinabè) et à l’agent comptable240.

- La seconde exception est légale : les fonctionnaires

détachés dans les entreprises publiques conservent leur
qualité initiale et continuent à bénéficier des garanties
offertes par le détachement241. Certains EPIC étaient
d’ailleurs peuplés de fonctionnaires. Cela est généralement
le cas lorsqu’un service administratif a été transformé en
EPIC (ex. : Office National des Marchés, CRPA..). Le
personnel ne perd pas la qualité de fonctionnaire par cette
transformation242. La tendance actuelle est d’éviter les
détachements ou de les limiter au directeur et à l’agent
comptable.

- Une troisième situation, qui n’est pas une exception

comme telle, est que les entreprises publiques,
essentiellement celles sous forme d’EPIC, peuvent être
dotées d’un statut du personnel. Ces statuts sont
généralement élaborés par l’établissement (à la suite de
négociation avec le personnel), adoptés par le CA, puis
éventuellement approuvés par l’Etat. Ces statuts
représentent un substitut des conventions collectives dont ils
constituent une forme publicisée selon MM Linotte et
autres243. L’agent reste un agent privé car le « statut
240
CE 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, D. 1957 ; p. 378, concl. Manot, note A. de Laubadère ;
confirmation : CE 15 décembre 1967, AJDA 1968, II, 230, concl. Braibant ; qualification de contrat privé :
CE 2 mai 1988, Pierre Bon, AJDA 1989, p. 39.
241
Cf. Filiga Michel Sawadogo, Les difficultés soulevées par le détachement de fonctionnaires, RBD n° 5,
janvier 1985, pages 7 à 16 ; et note du même auteur sous Cour d’appel de Ouagadougou, 20 janvier 1984,
D.M. c/ Voltex, RBD n° 10, juin 1986, p.209.
242
Voy. CE 29 janvier 1965, l’Herbier, AJDA, II, 103, concl. Rigaud.

243
Op. cit. p. 271

Page 262
n’exclut pas l’existence de contrats individuels de travail
conclus dans son cadre »244.

2) La représentation du personnel dans les organes de

l’entreprise

Un autre aspect des rapports de l’entreprise avec son

personnel est la représentation du personnel au C.A. des
EPIC ou des établissements similaires alors que la
représentation dans les SEM est pratiquement supprimée
depuis l’ord. 91-42 en tant qu’obligation légale et réduite à
un membre dans les S.E.245.

3) Le droit de grève

Le droit de grève des personnels des entreprises

publiques s’exerce en principe dans les conditions prescrites
par la loi 45-60 du 25 juillet 1960 portant réglementation du
droit de grève des fonctionnaires et agents de l’Etat. 246 Cette
loi s’applique aux fonctionnaires et agents de l’Etat, des
collectivités territoriales, des services et établissements
publics exploités en régies ou concédés, aux agents des
entreprises nationales (EPIC, SE) ou contrôlées par l’Etat
(SEM). La mission de service public ouvre la
possibilité de réquisition des grévistes. Le droit public
trouve à s’appliquer en vertu du principe de continuité aux
services publics.

244
CE 30 octobre 1950 et ce 1er mars 1968, Syndicat des techniciens de la RTF, Dr. Soc., 1969, p. 33.
245
Cf. art. 6 loi 25/99 « le conseil d’administration des sociétés d’Etat comprend des administrateurs
représentant l’Etat et/ou ses démembrements et un administrateur représentant le personnel, Code
administratif, p. 954.
246
JO.RHV du 6 août 1960, p. 704.

Page 263
 D’ailleurs, ce pouvoir de réquisition s’étend
désormais aux entreprises privées conformément aux
articles 384 et 385 du code du travail de 2008 : selon
l’article 384, «en vue d’assurer un service
minimum, l’autorité compétente peut, à tout moment,
procéder à la réquisition des travailleurs des entreprises
privées et des services et établissement publics qui occupent
des emplois indispensables à la sécurité des personnes et des
biens, au maintien de l’ordre public, à la continuité du
service public ou à la satisfaction des besoins essentiels de
la communauté ». L’article 385 renvoie à un acte
réglementaire pour fixer la liste des emplois concernés et les
modalités de réquisition. C’est l’objet de l’arrêté n° 2009-
0022/MTSS /SG/DGT/DER du 18 décembre 2009
déterminant les emplois réquisitionnés et les conditions et
modalités de réquisition en cas de grève247.

4) La rémunération

Le problème de la rémunération dans les entreprises

publiques avait fait l’objet de mesures spéciales sous le
CNR, tendant à aligner les rémunérations sur celles de la
fonction publique et à n’accepter le service de certaines
indemnités (prime de fin d’année par exemple) que dans les
cas où l’entreprise s’autofinance et fait des bénéfices. Mais
depuis 1991, on est revenu à des positions libérales qui
permettent de servir des rémunérations globales largement
supérieures à celles de la fonction publique248.

§3 - LE RÉGIME DES BIENS.

247
Voyez, Paul KIEMDE, La réglementation du droit de grève au Burkina Faso, Revue de Droit Comparé du
Travail et de la Sécurité Sociale, n° 2011/1, COMPTRASEC, Bordeaux IV, pp. 57 à 70.
248
Voyez, ordonnance 91-76 du 30 décembre 1991 portant abrogation des zatu relatifs à la gestion des
entreprises publiques, JOBF du 16 janvier 1992, p. 2 ; et décret 91-467 du 30 décembre 1991 portant
abrogation des décrets et kiti relatifs à la gestion des entreprises publiques, idem, p.12.

Page 264
(Bibliographie : Jacguignon J. cl. adm. fasc. 157 ; Linotte et
autres, p. 276 et S.).
Les biens des entreprises publiques sont soumis au droit
privé, mais quelquefois au droit public. Il faut faire des
distinctions selon l’origine des biens, la propriété des biens,
la question de la domanialité de ces biens et la question de
la qualité des ouvrages.

1) Distinction selon l’origine du bien

En ce qui concerne l’origine, les biens des entreprises

publiques peuvent provenir de deux sources : d’une part les
biens de l’Etat transférés à l’entreprise à la création ou par
convention de concession et d’autre part, les biens acquis
par l’entreprise selon la procédure de droit commun ou
suivant la procédure d’expropriation.

2) Selon la propriété du bien

La propriété des biens de ces entreprises se détermine en

règle générale selon leurs origines. Les biens de l’Etat
transférés à l’entreprise restent la propriété de l’Etat.
L’entreprise reçoit seulement l’exploitation de ces biens qui
doivent revenir à l’Etat à la fin de la concession ou en cas de
dissolution de l’entreprise (ex. voie ferrée). Il n’en est
autrement que si un texte particulier remet des biens en
pleine propriété à l’entreprise. Les biens acquis par
l’entreprise après sa constitution demeurent sa propriété249.

3) Selon la domanialité publique ou privée

249
CE 7 novembre 1962, EDF c/ Faivre, AJDA 1963, II, 184, note A. de Laubadère.

Page 265
S’agissant de la domanialité des biens, la question s’est
posée aussi de savoir si les biens des entreprises publiques
relèvent du domaine public ou du domaine privé. La
réponse de principe est qu’ils relèvent du domaine privé250.
Mais le CE français a eu à leur appliquer les règles de la
domanialité publique dans un arrêt251. Mais l’application de
la domanialité publique doit obéir à deux critères :
- Une personne publique doit en être propriétaire car les
personnes privées ne peuvent posséder un domaine public
(ce qui exclut les biens appartenant en pleine propriété aux
SE et aux SEM). L’EPIC peut détenir un domaine public.
- La deuxième condition est que les biens doivent être
affectés à l’usage du public (gares par exemple) ou à un
service public avec aménagement spécial (aérodromes,
voies ferrées avec dépendance…)252.

4) La qualité d’ouvrage public ou privé

La détermination de la qualité des ouvrages – qualité au

sens d’ouvrage public ou privé- obéit également à des règles
complexes. Les lignes directrices sont les suivantes :
- il doit s’agir d’un ouvrage immobilier (sauf un
meuble intégré à un ensemble immobilier).
- toutes les dépendances du domaine public sont des
ouvrages publics (ex. ouvrages concédés comme les
voies ferrées ou conduites d’énergie électrique).
- les ouvrages construits par les EPIC font partie du
domaine public253;

250
Voy. Vedel, in JCP 1952, II, 7312.
251
CE 8 décembre 1950, Entreprise générale des eaux, Rec. P. 616 : à propos des passages à niveau.
252
Voy. CE.fr 19 octobre 1956, Société Le béton, GAJA n° 92 : location de terrains dépendant d’un port
construit par un concessionnaire.
253
CE.fr 16 nov. 1962, EDF c/ Faivre, op. cit.

Page 266
 - les dépendances du domaine privé ne constituent pas
des ouvrages publics. C’est le cas par exemple des
logements attribués au personnel ;
- cependant par exception à la règle, des biens
appartenant à des entreprises publiques sous forme de
personnes privées sont considérées comme des
ouvrages publics s’ils sont affectés à la réalisation
d’une mission de service public254.
§4 - LE RÉGIME DES ACTES ET DES ACTIVITÉS

A - Le régime des actes

En ce qui concerne les actes, la distinction doit être

faite entre les actes unilatéraux et les contrats.

1) Les entreprises publiques peuvent prendre des actes

unilatéraux qui ont un caractère d’actes administratifs à
deux conditions. Il faut :
- qu’il s’agisse d’une entreprise publique qui gère un
service public ;
- et que ces actes révèlent l’utilisation de prérogatives
de puissance publique.

La qualité de personne publique (EPIC) ou de personne

privée (société) importe peu255;

2) le régime juridique des contrats est plus complexe256.

254
TC.fr 6 février 1965, Ponsa - Lardit, CJEG 1956, j. p. 22 ; CE.fr. 30 sept. 1955, Caisse régionale de
sécurité sociale de Nantes, AJDA 1955, II, 456, note Rossillion.
255
TC.fr 15 janvier 1968, Compagnie Air France c/ époux Barbier, op. cit., GAJA n° 103.
256
Voy. Linottes et autres, op. cit. p. 280.

Page 267
Les contrats conclus avec les usagers relèvent toujours du
droit privé même s’ils contiennent des clauses exorbitantes
du droit commun257.

Les contrats conclus avec les tiers (ex. les fournisseurs)

relèvent du droit public s’ils répondent aux critères
traditionnels du contrat administratif (présence d’une
personne publique, clauses exorbitantes du droit commun ou
gestion d’un service public ou par détermination de la loi
tels que, pour ce dernier cas, les marchés de travaux publics
et l’occupation du domaine public). En conséquence, ce sont
les EPIC qui peuvent conclure des contrats administratifs
car le contrat conclu entre deux personnes privées (une SE
ou une SEM et son fournisseur privé) ne peut jamais être
administratif. Mais ce principe connaît deux types
d’exceptions:
- par l’application de la théorie du mandat, deux personnes
privées peuvent conclure un contrat de droit public si
l’une des personnes agit au nom et pour le compte d’une
personne publique258.
- une SEM concessionnaire peut, en l’absence de tout
mandat, être considérée comme agissant pour le compte
de l’Etat en vertu de la jurisprudence entreprise Peyrot 259.
En France une loi du 3 janv. 1991 soumet les marchés des
SEM à un contrôle qui les rapproche des marchés publics.
Au Burkina Faso, les SEM à participation publique

257
TC.fr. 17 décembre 1962, Dame Bertrand, Rec. p. 831, concl. Chardeau.
258
TC.fr. 12 janvier 1970, SAGEMA, JCP 1970, II, 16224.

259
TC.fr. 8 juillet 1963, GAJA n° 104 ; contra : TC.fr. 17 janvier 1972, SNCF c/ Entreprise Solon, AJDA
1972, p. 353 ; dans le sens de l’arrêt Peyrot : TC.fr. Commune d’Agde, JCP 1975, II, 8171, note Moderne ;
Voy. également : P. Amselek, La qualification des contrats de l’administration, AJDA 1983, 3 ; P. Weil, Le
critère du contrat administratif, Mélanges Waline, 1974, p. 831.

Page 268
 majoritaire sont soumises à la réglementation générale
des marchés publics260.

B – Le régime des activités

En ce qui concerne les activités des entreprises

publiques, leur régime juridique varie en fonction de
l’existence ou de l’absence de prérogatives de puissance
publique.

Des textes particuliers peuvent prévoir de telles

prérogatives (perception de taxes, possibilité de recours à
l’expropriation pour cause d’utilité publique). Sur ce point,
les activités des entreprises sous formes d’établissement
public bénéficient bien plus souvent de prérogatives de
puissance publique que celles sous forme de société: les
EPIC peuvent faire déclencher la procédure d’expropriation
en leur qualité de personnes publiques; ceux qui sont dotés
d’un comptable public peuvent recourir au procédé de l’état
exécutoire pour le recouvrement de leurs créances
(privilèges de l’exécution d’office)
CHAPITRE II - LA RESTRUCTURATION DU
SECTEUR PUBLIC

L’interventionnisme de l’Etat, sous forme de création

d’entreprises publiques a connu ses heures de gloire un
peu partout dans le monde, même dans les pays à
économie traditionnellement libérale. Mais il s’est produit
un renversement de la tendance à l’expansion de secteur
public à partir des années 80, période au cours de laquelle

260
V., Décret n° 96-59 du 7 mars 1996, Code administratif, p. 1289.

Page 269
 beaucoup de pays se sont fixés pour objectif de réduire le
rôle de l’Etat dans l’économie261.

Au Burkina Faso, ce renversement de tendance n’est

intervenu qu’à partir de 1990, à la suite de la signature des
accords d’ajustement structurel avec les institutions de
Bretton Woods. Toutefois, il ne faut pas en conclure que
les restructurations actuelles ne trouvent de justification
que par la simple imposition de la Banque Mondiale et du
FMI pour des raisons idéologiques.

Certes, les raisons idéologiques sont une composante

essentielle des privatisations (réaliser la libéralisation
politique et le libéralisme économique), mais il n’en
demeure pas moins vrai que les entreprises publiques
connaissaient et connaissent des difficultés économiques
énormes. C’est en fonction de considérations objectives de
difficultés budgétaires et de mauvais fonctionnement des
entreprises publiques que le Conseil national de la
révolution avait tenté une politique draconienne
d’ajustement structurel que l’on a qualifié d’auto-
ajustement structurel262. D’ailleurs, c’était tout autant par
des raisons idéologiques (illustrées par les arguments de
souveraineté nationale, du rôle promoteur de l’Etat, ou du
caractère social des entreprises publiques..) que les
entreprises publiques notamment sous forme d’EPIC
étaient soutenues à bout de bras par l’Etat malgré un grand
malaise organisationnel et financier.

261
Voyez RHOMARI Mostafa, La privatisation des entreprises publiques en Afrique, Cahiers africains
d’administration publique, n° 32, CAFRAD, p. 71 à 105.
262
Voy. ZAGRE Pascal, Les politiques économiques du Burkina Faso, une tradition d’ajustement structurel,
Karthala, 244 p. ; OUEDRAOGO Ousmane, Plaidoyer macroéconomique pour l’Afrique, Karthala, 1999.

Page 270
 C’est pourquoi nous sommes d’avis avec M. Gilles
Duruflé, qui n’est pas pour les P.A.S., mais qui souligne la
faible pertinence des positions systématiques : « bien des
oppositions de principe aux réformes proposées par la
BIRD ne font que défendre le statu quo dont la « mauvaise
gestion » et les conséquences économiques néfastes sont
indéfendables et sans issue. Dans bien des cas, les analyses
de la BIRD ont au contraire le mérite de s’attaquer à des
problèmes laissés dans l’ombre pour des raisons
politiques, mais auxquels des solutions doivent être
trouvées, et de faire évoluer les façons de voir et
comportements. A l'inverse, les a priori systématiques du
FMI et de la BIRD en faveur des solutions libérales ou
bien ne se justifient pas après étude, ou bien semblent
relever plus de la croyance que de l’approche pragmatique
de la question »263.

La remise en cause de l’interventionnisme croissant de

l’Etat dans l’économie est intervenue plus tardivement au
Burkina Faso, comme en France d’ailleurs, à cause surtout
de l’avènement d’un gouvernement de gauche au début
des années 80 (Front commun de la gauche en France en
1981, CNR au Burkina Faso en 1983).

L’accentuation des difficultés budgétaires dans les Etats

africains les a contraints à recourir au PAS et, par voies de
conséquence, à la restructuration des entreprises publiques
et de l’ensemble du secteur public. Cette restructuration
est un volet de l’ajustement structurel.
263
Duruflé Gilles, L’ajustement structurel en Afrique (Sénégal, Côte d’Ivoire, Madagascar), Karthala, 1988,
p. 16. V. également, sur la question des privatisations : E.S. SAVAS, Privatisations et partenariat public-privé,
Nouveaux horizons, 2000 ; Pierre GUISLAIN, Les privatisations, un défi stratégique, juridique et
institutionnel, Nouveaux horizons, De Boeck, 1995 ; Bruno CHAVANE, Bilan et perspectives des
privatisations en Afrique francophone. Une étape de démocratisation? OIT, Document de travail, www.ilo.org

Page 271
La restructuration d’une entreprise consiste à faire le
diagnostic complet de l’entreprise pour déterminer sa
viabilité et les conditions de son efficience, afin de prendre
les mesures correctives nécessaires.

S’agissant de la restructuration de l’ensemble du secteur

public, plusieurs types de mesures peuvent être
préconisées pouvant aller jusqu’à la suppression de
certaines entreprises ou catégories d’entreprises.

Les mesures préconisées dans le cadre du PAS sont :

- la suppression complète de la catégorie des EPIC (chose
faite avec les nouveaux statuts de la CNSS et de la
CARFO) ;
- la privatisation totale ou partielle du capital de certaines
entreprises publiques œuvrant dans les secteurs
économiques dits concurrentiels ;
- la privatisation de la gestion de certaines entreprises et
la suppression des faveurs accordées à des entreprises
publiques (octrois de subventions, de monopoles...) afin
de respecter le libre jeu de la concurrence.

Il en résulte que, mis à part la suppression des mesures

discriminatoires qui est beaucoup plus large, la
restructuration du secteur public comporte deux aspects
différents :
- la suppression ou la transformation de la catégorie
des EPIC, qui peut se faire par une fermeture suivie
de liquidation ou par un déclassement et ;
- la privatisation du capital ou de la gestion des
entreprises publiques.

Page 272
 SECTION I - LA SUPPRESSION OU LA
TRANSFORMATION DES EPIC

L’un des premiers aspects de la restructuration concerne le

sort des EPIC qui forment la catégorie d’entreprise
publique qui pose le plus de problèmes. Malgré les
nombreuses révisions des textes concernant les
établissements publics (1974, 1982, 1984), les EPIC ont
toujours été dans le malaise aux plans financiers et de la
gestion. Il faut dire que la création des EPIC n’a jamais pu
se faire dans la rigueur de leurs missions principales et de
leur mode d’organisation et de fonctionnement.

Le caractère très hybride des EPIC y est pour quelque

chose : ils relèvent fortement par leurs missions et leur
organisation du droit public et par leur mode de
fonctionnement et leur gestion du droit privé. Divers
facteurs avaient souvent rendu le statut d’EPIC attrayant :
- l’avantage de ce statut pour les cadres
(généralement agents de l’Etat) et même le
personnel subalterne qui y sont mieux rémunérés
que les agents des administrations centrales de l’Etat
tout en bénéficiant (ou du moins en ayant le
sentiment) d’une garantie de la stabilité de
l’emploi ;
- l’illusion pour l’Etat que l’organisme, en tant que
EPIC, pourra se suffire à lui-même et dispensera le
budget de l’Etat de subventionner ses activités ;
- l’argument selon lequel le service sera mieux rendu
en raison de la plus grande souplesse de
fonctionnement que suppose le statut d’EPIC par
rapport à un service géré en régie.

Page 273
 Pour ces différentes raisons on a souvent eu tendance à
surévaluer les activités industrielles et commerciales
menées et à sous-évaluer les tâches administratives. Si l’on
ajoute à cela, le traditionnel manque de dynamisme dans la
gestion des entreprises publiques par rapport au secteur
privé, l’on comprendra que les EPIC se complaisent dans
la routine des tâches administratives et vivent de
subventions budgétaires ou hors budget (subventions
étrangères ou prêts auprès des organismes financiers
internationaux).

Les mesures préconisées sous le CNR (participation du

personnel à la gestion, alignement des rémunérations et
des indemnités...) ou sous le front populaire (service de
13e mois en fonction des résultats) ont plus accentués la
léthargie qu’elles n’ont dynamisé la gestion de ces
entreprises.

La suppression de la catégorie de l’EPIC apparaît donc

comme une solution compréhensible, parce qu’elle
constitue une option pour une plus grande soumission des
activités à caractère industriel et commercial au droit
privé.

Mais curieusement l’on n’a pas procédé à une

suppression formelle de la catégorie. La décision prise a
été de soumettre les EPIC au point de vue du contrôle de
gestion, à l’ordonnance 91-42 (devenu la loi 08/96 puis la
loi 025/99) en attendant : soit de les reclasser ; soit de
fermer ceux qui ne sont pas viables soit de privatiser leurs
activités partiellement.

Page 274
 La modalité de suppression a donc essentiellement
consisté en une transformation des EPIC(§1). Les
problèmes de cette suppression diffèrent selon qu’il s’agit
d’une transformation en EPA, en SE ou d’une privatisation
des activités (§2).

§1 – LES MODALITÉS DE TRANSFORMATION

DES EPIC

Bibliographie : La Documentation française : les

établissements publics, transformation, suppression,
Notes et études documentaires, n° 4876.

La transformation aboutit en soi à une suppression (par

transformation de personnalité) qui diffère de la fermeture
pure et simple. La transformation aboutit également
parfois à une privatisation partielle d’activités par abandon
de ces activités (transformation en EPA), parfois à une
privatisation de la gestion (transformation en SE).

Ce sont ces conséquences qui posent des problèmes

proches des problèmes de privatisation. Mais auparavant,
quelle est la procédure suivie pour ces transformations et
quels sont les problèmes de compétence pour supprimer.

1) La compétence

La transformation aboutissant à une suppression

d’activités pour mettre en harmonie la nouvelle
qualification et les activités menées, il ne se pose d’abord
un problème de règle de compétence. Qui, du législateur
ou de l’exécutif peut procéder à la suppression ? La

Page 275
réponse réside a priori dans la question de savoir qui peut
créer un établissement public.

Au Burkina Faso, le législateur est compétent pour la

création de catégories d’établissements publics (Art. 101
§1-11 de la constitution). Il revient donc à l’exécutif de
créer des établissements publics dans le respect des
catégories existantes. Et selon le parallélisme des formes,
l’autorité qui a le pouvoir de créer a également le pouvoir
de supprimer l’établissement ou de le transformer.
L’autorité administrative peut donc supprimer un EPIC par
transformation en EPA ou en SE (changement de son
statut) ou dissoudre purement et simplement l’EPIC.

En pratique, l’exécutif a recours à une autorisation

législative pour les opérations de
transformation/liquidation des EPIC. Cette solution, qui
relève de la prudence ou de la tactique politique (avoir la
caution du parlement pour faire face à l’impopularité de la
mesure), peut s’avérer indispensable si la suppression
aboutit à une privatisation partielle.

En effet, selon le même article 101 en §1 al. 10, le

législateur fixe les règles concernant... « les
nationalisations et les transferts de propriété d’entreprises
du secteur public au secteur privé ».

La transformation en EPA ou en SE n’entraîne pas de

transfert de propriété au secteur privé puisque la totalité
des actifs des SE et des EPA appartient au secteur public.
Dans le cas de la SE c’est l’enveloppe qui est simplement
privée.

Page 276
 Mais si l’EPIC doit être transformé en SEM, il y a toutes
les chances qu’il y ait au moins transfert partiel de
propriété, sauf peut-être si les actionnaires privés font des
apports qui s’ajoutent à l’actif détenu par l’Etat. Il n’en
demeure pas moins que dans cette dernière hypothèse, le
régime juridique des biens ainsi apportés par l’Etat à la
SEM peut s’en trouvé affecté.

De même, la transformation peut supposer l’abandon

partiel d’activités et donc la cession d’actifs aux personnes
privées qui reprennent ces activités. En ce cas,
l’intervention du législateur peut s’avérer nécessaire. Il en
a été ainsi lors de la transformation de l’Office nationale
des céréales (OFNACER) en Société nationale de gestion
des stocks de sécurité (SONAGESS). Cette intervention se
traduit par l’inscription de l’entreprise dans la liste des
entreprises dont la privatisation est autorisée264.

2) La procédure

En ce qui concerne la procédure, il a été créé une

commission dénommée « commission interministérielle de
transformation des entreprises publiques et parapubliques
en société d’Etat » auprès du Ministère chargé du
commerce et de l’industrie. Cette commission est chargée
de la réalisation des opérations de transformation. Elle fait
évaluer les entreprises à restructurer par des cabinets
d’expertise comptable par appel d’offre. Le cabinet fait un
diagnostic financier et comptable et propose, sous forme
de rapport, le niveau du capital de la nouvelle société. Ces
propositions sont examinées par la commission qui fait un
264
Voy., pour les premières opérations de privatisation, Rimtoumda Léa, La privatisation des entreprises
publiques au Burkina Faso, mémoire de maîtrise, FDSP, 1991-1992, p. 44 ; Barro Haoua, Les opérations de
privatisation des entreprises publiques au Burkina Faso, mémoire de maîtrise, FDSP, 1992-1993.

Page 277
 rapport en conseil des ministres accompagnés des décrets
de transformation. S’il s’agit d’une transformation en EPA
une évaluation est également nécessaire en vue de
déterminer la réorganisation des activités, suivie du
rapport et des textes de transformation265.

§2 - LES PROBLÈMES JURIDIQUES DE LA

SUPPRESSION
OU TRANSFORMATION

La suppression de l’EPIC par transformation ou

liquidation pose des problèmes juridiques relatifs surtout
au personnel et dans une moindre mesure aux actifs et au
droit applicable. Ces problèmes diffèrent sensiblement
selon la nature de la nouvelle structure d’accueil et sa
procédure de constitution. En effet, il peut y avoir eu
transfert direct ou dissolution/liquidation suivi de
constitution d’une société ou d’un autre établissement (par
exemple des organismes comme l’ONPE devaient
normalement être transformée en EPA. Les ORD ont été
supprimés suivis de la création des CRPA qui risquent
également la suppression en raison des difficultés qu’ils
connaissent). La poste, par exemple, a d’abord fonctionné
sous la forme d’EPA avant d’évoluer vers l’EPIC puis la
S.E.

A - La transformation en EPA

La transformation de l’EPIC en EPA pose théoriquement

moins de problèmes, parce que l’on reste à l’intérieur des
personnes morales de droit public. A la limite, un simple

265
Voyez, Barro Haoua, Les opérations de privatisation des entreprises publiques au Burkina Faso, mémoire
de maîtrise, FDSP, 1992-1993.

Page 278
décret de reclassement suffit. En effet, la transformation
peut se faire par simple changement du statut juridique de
l’organisme ou par la dissolution avec transfert de ses
biens à l’Etat suivi de la constitution d’un autre
établissement public à caractère administratif avec apport
de ces biens de l’Etat au nouvel établissement (exemple,
SONAGESS).

Dans les deux cas, il se pose des problèmes relatifs :

à l’abandon de certaines activités notamment celles qui ont
un caractère industriel et commercial ;
au sort des actifs et des actions qui ne serviront plus à la
poursuite de la nouvelle mission ;
au sort du personnel.

1) L’abandon de certaines activités

En ce qui concerne l’abandon de certaines activités,

la transformation de l’EPIC en EPA suppose un
changement de mission, ou plus simplement l’abandon
(total ou partiel) des missions à caractère industriel et
commercial. Le changement de statut n’est donc possible
que si l’EPIC un caractère mixte (à la fois administratif et
industriel ou commercial), ce qui est le cas de la plupart
des EPIC au Burkina Faso même après les réformes de
1984.

Il faudra donc faire la part entre les activités de service

public stricto sensu (ou activités administratives) et les
activités de production et de commercialisation. Ces
dernières devront être abandonnées si elles ne revêtent pas
un caractère de service public ou, en d’autres termes, si
elles peuvent être prises en charge par le secteur privé. En

Page 279
effet, une activité peut être de service public au sens large
si elle vise la satisfaction d’un besoin d’intérêt général qui
ne peut être pris en charge par les personnes privées ou si
elle touche à la souveraineté de la nation. Cette
compréhension large est à l’origine de la multiplication du
nombre des entreprises publiques.

L’abandon partiel de certaines activités appelle le

règlement du sort de certains biens de l’entreprise.
2) Le sort des biens de l’EPIC.

Une distinction doit être faite entre, d’une part, les actions
que peut détenir l’EPIC et les autres biens mobiliers et
immobiliers et, d’autre part, à l’intérieur des biens
immobiliers, entre les biens du domaine public et ceux du
domaine privé.

Tous ces biens doivent en principe être retournés à l’Etat

dans la mesure où l’Etat détient 100 % du capital, tout
comme l’Etat répond de l’ensemble des dettes. L’Etat peut
alors réaffecter une partie de ces biens au nouvel
organisme s’il s’agit d’une dissolution/liquidation suivie
de la création d’un nouvel organisme : le décret de
dissolution précise d’ailleurs cette réaffectation.

La question se pose de savoir quels sont les biens qui

peuvent être liquidés soit pour régler les dettes soit parce
qu’ils sont inutiles pour la poursuite des missions du
nouvel EPA.

Les actions ou titres de participations dans d’autres

organismes (SE. , SEM) doivent être cédés à l’Etat ou au
secteur privé, dans la mesure où selon l’article 8 du décret

Page 280
 84-305 du 15 août 1984 portant statut général des
établissements publics à caractère administratif, repris par
l’article 25 du décret n° 99-51 du 5 mars 1999, « il est
formellement interdit aux conseils d’administration des
établissements publics de l’Etat à caractère administratif
de prendre, sous quelque forme que ce soit, des
participations dans le capital de sociétés créées ou à
créer ». (NB : Voir loi 39/98 du 30 juillet 1998 portant
réglementation générale des EPA ; et décret 99-51 du 5
mars 99 portant statut général des EPA)

La cession de ces actions à l’Etat ne pose pas de problème,

mais leur vente aux personnes privées peut être assimilée à
un transfert de propriété du secteur public au secteur privé.
A moins de les considérer comme faisant partie du
patrimoine privé de l’Etat, leur vente nécessité une
intervention législative266.

Cette intervention législative semble d’autant plus

nécessaire que les actions des personnes publiques dans les
SEM sont soumises à un régime particulier du fait de la
distinction entre actions de type A et actions de types B.

La cession des autres biens mobiliers (véhicules, matériels,

équipements) pose moins de difficultés, sauf à faire la
distinction entre les biens de l’Etat affectés à
l’établissement et les biens propres de l’établissement qui
sont librement cessibles.

La cession des biens immobiliers appelle à faire la

distinction entre biens du domaine public qui sont
généralement affectés par l’Etat au service public et les
266
Voy. Pene Didier, La privatisation en France, AJDA n° 5, 1987, spécial privatisations.

Page 281
biens du domaine privé qui sont les immeubles acquis par
l’EPIC après sa création. Ces biens relèvent de son
patrimoine privé.

3) Le sort du personnel

La transformation d’un EPIC en EPA entraîne deux

incidences sur le personnel.

La première incidence résulte du changement de régime

juridique. Les personnels des EPIC relèvent du code du
travail, sauf exception concernant le directeur, le
comptable et partiellement les agents détachés. Les
personnels des EPA se composent surtout d’agents
publics.

Mais cette incidence est limitée parce qu’un EPA peut

avoir un personnel propre relevant du code du travail. Le
personnel peut être maintenu avec ou sans changement de
statut. La difficulté réelle concerne la fixation de la
rémunération des agents. En général, les agents des EPIC
sont mieux payés que ceux des EPA parce que les EPIC
sont supposés fonctionner selon les lois du marché ou en
être plus proches. Il se peut donc que la transformation en
EPA nécessite une baisse de rémunération : cette baisse
n’est pas obligatoire en ce qui concerne le salaire de base,
mais elle peut l’être en ce qui concerne les indemnités
servies après la suppression des mesures d’alignement de
rémunération des EPIC sur celles, de la fonction publique
en 1986.

La baisse éventuelle le rémunération s’analysera comme

une modification des contrats par suite de restructuration

Page 282
 ou de réorganisation qui s’assimile à la deuxième
incidence, celle du licenciement, en ce que la modification
substantielle est un licenciement conditionnel267.

La seconde incidence résulte des licenciements qui

peuvent s’avérer nécessaires à la suite de la dissolution-
recréation ou de l’abandon partiel d’activités.

Le personnel peut être : soit repris par l’Etat (c’est le cas

en ce qui concerne les agents détachés et c’est ce qui se
faisait auparavant quand l’Etat avait moins de difficultés
budgétaires) et affecté ailleurs, après intégration dans la
fonction publique ou comme personnel contractuel ; soit
licencié en partie ou en totalité. Ces licenciements peuvent
intervenir avant (cas de dissolution ... recréation) soit après
la transformation.

Le problème sera surtout de savoir qui porte la

responsabilité des licenciements : à la nouvelle structure si
les licenciements sont faits après, à l’Etat s’ils sont opérés
avant la transformation. Mais la jurisprudence récente
semble faire une large application de l’article 91 code du
travail de 2008 qui pose le principe de la continuation des
contrats de travail s’il survient un changement
d’employeur par suite de fusion, transformation ou cession
de l’entreprise (cas de la dissolution de la SOGEMAB puis
du transfert de la gestion du marché à la Chambre de
commerce).268

B - La transformation en société
267
Sur le problème de modification des classements, v. P. KIEMDE, note sous divers arrêts des cours d’appel
de Ouagadougou et Bobo-Dioulasso, RBD n° 42, 2e semestre 2002, pp. 107 à 146
268
Cas de la dissolution de la Société de gestion des marchés burkinabè (SOGEMAB), créée par Kiti an V
180 du 13 avril 1988 (JO.BF du 14 avril 1988, p.293). V. également, Cour d’appel Ouagadougou, 18 avril
1995, SOGEMAB, RBD n° 30, 2e semestre 1996, p. 334.

Page 283
 Il s’agit de l’hypothèse d’une transformation de l’EPIC en
personne morale de droit privé appartenant au secteur
public (SE, SEM). Cette transformation emporte
privatisation de la gestion mais pas du capital ou pas tout
le capital. Il n’y a donc pas en tant que tel transfert de
propriété du secteur public au secteur privé 269. Mais cette
opération peut être une transition vers la privatisation de la
propriété parce qu’alors, celle-ci peut se faire par vente
d’actions.

1) La procédure

La transformation peut donc en principe, pour les

raisons ci-dessus, se faire par voie réglementaire. Mais en
pratique, une autorisation législative est utile, pour limiter
les problèmes de transfert partiels de propriété qui
pourraient se poser (vente d’actifs devenus inutiles par
suite d’abandon partiel d’activité).

La transformation se fait en général en deux temps :

l’EPIC est d’abord dissous et ses biens, droit et obligations
dévolus à l’Etat. Dans un second temps l’Etat apporte ces
actifs une partie à une société préexistante ou à créer pour
la circonstance contre des actions nouvelles. Il ne s’agit
donc pas à proprement parler d’un transformation270. Par
contre, certains EPIC ont été directement transformés en
S.E. par reclassement dans ce statut.

269
Voy. Rapport du CE.fr (section), « Les établissements publics : transformation, suppression », in La
documentation française, notes et études documentaires, n° 4876, p. 59.

270
Voy. Rapport du CE.fr. op. cit. p. 64.

Page 284
Les mêmes problèmes que la transformation en EPA se
posent, mais dans un sens différent, dans la mesure où ici,
il s’agit d’accentuer la soumission de l’organisme au droit
privé.

2) Le sort des biens

En ce qui concerne le sort des biens de l’EPIC

supprimé les données suivantes devront être prises en
compte :
- Les biens du domaine de l’Etat qui avaient été affectés en
jouissance à l’établissement doivent être retournés à l’Etat
qui peut les réaffecter à la société soit par autorisation
d’occupation privative ou par concession si ce sont des
biens du domaine public, soit par bail s’il s’agit de biens
du domaine privé.
- Les biens propres de l’EPIC dissout pourront être cédés à
la nouvelle société directement ou après retour à l’Etat.
Notons que les titres de participations font partie des biens
propres et peuvent donc être transmis directement.

Ainsi, les biens du domaine privé peuvent être cédés à titre

onéreux alors que les biens du domaine public ne peuvent
être cédés qu’après déclassement. Ils peuvent seulement
faire l’objet de concession ou d’autorisation d’occupation.

3) Le sort du personnel

En ce qui concerne le sort du personnel, la question

est dominée par le principe de la continuité des contrats en
cas de changement dans la situation juridique de
l’entreprise énoncé par l’article 95 C.trav. Selon la
jurisprudence, la continuation de l’entreprise- activité

Page 285
 emporte continuité des contrats même s’il ne s’agit pas de
la même entreprise- organisation271.

La procédure de dissolution/recréation ne change pas

fondamentalement la solution à donner dans la mesure où
il n’y a pas un changement fondamental du statut du
personnel. La jurisprudence est plus réticente à admettre la
continuité des contrats si la nature juridique de
l’établissement repreneur est incompatible avec le statut
antérieur des salariés ex. transformation d’une société en
EPIC ou en EPA272.

SECTION II - LA PRIVATISATION

La privatisation est un concept très récent apparu avec les

vagues de libéralisation aussi bien à l’Ouest qu’à l’Est. Ce
concept tend à se substituer, dans le langage courant à
ceux de « dénationalisation », de « désétatisation » qui
apparaissent plus restreint ou à connotation négative.

Prise au sens large, la privatisation « regroupe à la fois des

opérations de dérégulation et de renforcement de la
concurrence au point d’un démantèlement de monopoles
publics, le recours aux régimes de concession et de sous-
traitance pour effectuer des missions de service public
ainsi que les cessions d’actifs, les allocations distribuées
par l’Etat aux consommateurs d’un service qui sera fourni
par un prestataire privé »273.

271
Civ. 27 fé vrier 1934, Goupy, GADT n° 104 ; Soc. 15 fé vrier 1978, Bull. V n° 105, p. 77 ; Soc. 8
novembre 1978, et Soc. 30 novembre 1978, D. 1979, 277 ; position nuancé e par la suite : Cass. Ass. Plé n.
15 novembre 1985 et 12 juin 1986 ; voyez é galement : Rapport du CE.fr., Notes et é tudes
documentaires n° 4876, op. cit. p. 31.
272
Voy. Rapport du Conseil d’Etat fr. in N.D. n° 4876, op. cit. p. 32.
273
Rhomari M., op. cit., CAFRAD n° 32, p. 71.

Page 286
 La privatisation évoque dans ce sens large l’idée de
désengagement de l’Etat des activités de production, de
commercialisation, de distribution et de service. Dans cet
entendement, elle se confond avec la libéralisation 274.

Au sens restreint, la privatisation peut être entendue

comme une opération de transfert du secteur public au
secteur privé soit de la propriété d’actions, d’actifs ou
groupes d’actifs corporels ou incorporels, soit de la gestion
d’une entreprise. C’est donc un aspect du désengagement
partiel ou total de l’Etat d’une entreprise, d’une filière
d’activité, d’un secteur ou du domaine économique275.

Même dans ce sens restreint, la privatisation soulève

beaucoup de problèmes relatifs : à la détermination des
objectifs de la privatisation et des entreprises à privatiser ;
aux modalités de privatisations ; et à la mise en œuvre.

§ 1 – LE CHOIX DES OBJECTIFS DE LA

PRIVATISATION ET
DES ENTREPRISES A PRIVATISER

Les privatisations, en Afrique, reposent à la fois sur des

raisons idéologiques et des raisons de conjoncture
économique.

Une des raisons idéologiques est que l’économie libérale

serait structurellement plus performante que l’économie
dirigée et interventionniste. Il en découle que les
entreprises du secteur privé seraient plus dynamiques que
274
Voy. Sawadogo Filiga Michel, La privatisation des entreprises publiques au Burkina Faso, RBD n° 27,
janvier 1995, pp. 9 à 38. ; F.-P. BLANC, A. LOURDE, V. OUOBA, Les nouveaux rôles de l’Etat et les
privatisations, (actes du colloque tenu les 3 et 4 décembre 2003 à l’Ecole Nationale d’Administration et de
Magistrature de Ouagadougou) P.U. Perpignan et PU des Sciences sociales de Toulouse, 2005
275
Cf. art. 2 de l’ord. 91-0044 du 17 juillet 1991 ; Art. 4 de la Loi 035/94/ADP du 1er juillet 1994.

Page 287
 celles du secteur public. Par conséquent les entreprises du
secteur privé seraient économiquement et même
socialement plus rentable que celles du secteur public (la
rentabilité sociale, appréciée plutôt sur le long terme
concerne les réalisations sociales, la contribution au bien
être par opposition à la rentabilité financière et
économique).

Les raisons conjoncturelles qui viennent souvent appuyer

les raisons idéologiques reposent sur les résultats
financiers déficitaires de ces entreprises, leur dépendance
grandissante vis-à-vis du budget général de l’Etat, la
complexité de leurs mécanismes de gestion, la lourdeur et
l’inefficacité des procédures de contrôle276.

Mais au-delà de ces critiques générales des entreprises

publiques, la privatisation peut obéir à des objectifs
particuliers qui déterminent l’ampleur des privatisations et
le choix des entreprises à privatiser.

1) Le choix des objectifs de la privatisation.

Selon l’art. 1 de l’ord. 91-0044 le but des privatisations est

« ... de promouvoir le développement économique dans le
cadre d’une économie de marché en favorisant par - là
même le désengagement de l’Etat... ».

Les privatisations doivent répondre à des objectifs macro-

économiques et micro-économiques précis. Ces objectifs
sont, dans notre contexte:

276
Rhomari M., op. cit. p. 73.

Page 288
- de réaliser le désengagement de l’Etat des activités
économiques afin de favoriser la libre concurrence et le
développement du secteur privé ;
- de soulager le trésor public du poids des subventions et
autres aides aux entreprises publiques;
- d’améliorer la gestion des entreprises publiques en
réduisant l’intervention des pouvoirs publics dans le
fonctionnement de ces entreprises.

D’autres objectifs peuvent soutenir les privatisations,

surtout dans les pays développés :
- Générer des fonds pour des investissements publics
dans d’autres domaines ;
- Favoriser la diffusion de l’actionnariat.

Ainsi, des considérations plus prosaïques telles que

générer des fonds pour le trésor public à travers le produit
des cessions ou les recettes fiscales attendus, ou d’autres à
caractère idéologiques tel que favoriser le développement
de l’actionnariat peuvent entrer en ligne de compte. Mais il
semble que ces deux objectifs sont très secondaires au
Burkina Faso : d’une part, le contexte général des
privatisations ne semble pas permettre d’attendre la
réalisation de bonnes affaires ; d’autre part, le
développement de l’actionnariat ouvrier n’a pas été un
motif pris en compte dans les premiers textes. En tout cas,
il n’y a pas de disposition tendant à le favoriser, peut-être
parce que cette couche sociale est dépourvue d’épargne
et/ou parce qu’il s’agit d’entreprises presque en faillite qui
doivent licencier du personnel. On ne peut attendre de
gens anxieux sur leur avenir qu’ils investissent. Cette
lacune a été réparée par l’art. 13-5° de la loi 035/94/ADP
du 1er juillet 1994 portant conditions générales de

Page 289
 privatisation des entreprises à participation de fonds
public, qui prévoit que pour chaque opération de
privatisation, le gouvernement« fixe le quota et les
modalités d’acquisition des titres ou des parts à céder au
personnel de l’entreprise à privatiser »277.

2) Le choix des entreprises à privatiser.

Le choix des entreprises à privatiser tient compte de

l’ampleur projetée des privatisations et des objectifs des
privatisations.

Dans le cas du Burkina Faso, où les privatisations se sont

déroulées dans un mouvement général et à partir d’un
objectif très large de désengagement de l’Etat, les critères
de privatisation semblaient se réduire à la distinction entre
les entreprises à caractère stratégique et les entreprises à
caractère non stratégique.

« L’entreprise est dite stratégique lorsqu’elle assure une

fonction indispensable au développement à long terme :
ladite fonction ne pouvant être assurée par le secteur privé,
soit parce que sa maîtrise directe par l’Etat est
indispensable, soit parce que le secteur privé ne possède
pas la capacité ou ne trouve pas intérêt à assurer cette
fonction »278. Elle est non stratégique lorsqu’elle ne rempli
pas ces conditions.

Il en résulte que l’entreprise privatisable doit évoluer dans

un secteur concurrentiel pour la raison que si ce n’était
pas le cas elle ne pourrait pas être privatisée (personne
277
V. également, le décret n° 98-164 du 20 mai 1998 portant adoption des nouvelles orientations de la
politique de privatisation, J.O. du 28 mai 1998, p. 4915
278
Rhomari M. op. cit. p. 77.

Page 290
n’en veut) ou l’Etat ne voudrait pas la privatiser (caractère
stratégique).

L’on remarque d’ailleurs qu’il y a eu une évolution vers

l’abandon de cette distinction, dans la mesure où elle
pouvait être contraire aux raisons idéologiques des
privatisations : une entreprise n’est stratégique que par
rapport à une stratégie économique ; Une politique de
libéralisation économique ne s’accommode pas du
classement de trop d’entreprises comme stratégiques et
non privatisables par conséquent. Beaucoup d’entreprises
classées au départ comme privatisables ont par la suite fait
l’objet de loi d’autorisation de privatisation.

Il est procédé à des diagnostics rigoureux pour déterminer

le caractère viable ou non viable des entreprises afin de
décider :
- du maintien dans le secteur public : entreprises
stratégiques viables ou non viables (à restructurer);
- de la privatisation : entreprises non stratégique viable;
- de la liquidation pure et simple : entreprise non
stratégique et non viable qui constitue une charge sur les
finances publiques.

C’est le parlement qui arrête la liste des entreprises à

privatiser, par une loi d’autorisation de privatisation. Ainsi
ont été prises, en 1991 une ordonnance portant autorisation
de privatisation (ord. 91-0044 du 17 juillet 1991 et
annexe) et en 1994 une loi, la loi n°36/94/ADP du 1er
juillet 1994 portant autorisation de privatisation
d’entreprises à participation de fonds publics. La liste des
entreprises à caractère stratégique a été dressée par la loi
n°53/93/ADP du 20/12/93. Ce sont : La SONABEL,

Page 291
 l’ONEA, l’ONATEL, l’ONP, le CBMP, la SOFITEX, la
CGP, la SONABHY, la CNSS, la CARFO, la LONAB, le
BUMIGEB, la SIBAM, le CENATRIN et Air Burkina
(soit 15 entreprises)279.

Mais la loi n° 15-2001 du 04 juillet 2001 a adopté

un nouveau programme autorisant la privatisation de vingt
autres entreprises280 parmi lesquelles figurent des
entreprises classées « à caractère stratégique ». C’est le cas
de l’ONATEL, de la SONABEL, du CENATRIN…
Toutefois, deux sociétés ont été ultérieurement retirées de
la liste, par une loi adoptée le 11 mai 2010, L’ONEA et la
SONABEL281.

La privatisation peut concerner aussi bien des entreprises

sous la forme juridique d’établissement public (EPIC) que
celles sous forme de société (S.E. et SEM).

§ 2 - LES MODALITÉS DE PRIVATISATION.

La privatisation peut concerner soit la gestion soit la

propriété de l’entreprise. Selon l’art. 4 loi 035/94/ADP du
1er juillet 1994 « sont considérées comme opération de
privatisation, les opérations ayant pour effet de transférer
au profit de personnes physiques ou morales de droit
privé… : 1 - la propriété... 2 - l’administration et/ou la
gestion… »

279
Voy. JOBF du 24 août 1995, p. 1980
280
Loi n° 015-2001/AN du 04 juillet 2001 portant autorisation de privatisation d’entreprises à participation
de fonds publics, J.O. n° 24, 2001
281
Voyez : Lefaso.net, Assemblée nationale : la SONABEL et l’NEA sauvés de la privatisation ; Site
Assemblée nationale du jeudi 10 mai 2010 ; Burkinapmepmi, 24 mai 2010 : Privatisation de la SONABEL et
de l’ONEA, le virage inexpliqué de l’Etat ; Les rescapés des privatisations,
www.forumsocialburkina.info/index.php?

Page 292
 1) La privatisation de la gestion

La privatisation de la gestion de l’entreprise n’emporte pas

cession de la propriété de l’entreprise. Elle englobe les
modalités telles que :
- la transformation d’un EPIC (personne morale de droit
public) en une société (S.E. ou S.E.M) ;
- la concession de service public, qui est l’opération par
laquelle une personne privée se voit confiée l’exploitation
d’un service public en étant rémunéré par prélèvement de
taxe;
- le contrat de gestion par lequel l’Etat actionnaire confie
la gestion d’une entreprise publique à une société privée
qui l’exploite à ses risques et périls moyennant
rémunération sur les résultats de l’entreprise.282
Exemple : contrat de gestion liant la société d’exploitation
hôtelière Silmandé, SEHS au groupe ACCOR);
- le contrat de gérance qui s’apparente au contrat de
gestion mais, ici, le gérant exploite l’entreprise pour le
compte de la personne publique aux risques et périls de
celle-ci. Le gérant est rémunéré par le propriétaire souvent
sur la base d’un pourcentage du revenu but d’exploitation
de l’entreprise;
- le contrat d’assistance en gestion qui n’a pas pour objet
de confier la gestion de l’entreprise à la personne privée. Il
consiste seulement à engager un assistant à la gestion de
l’entreprise qui formule des conseils et fourni des rapports
aux dirigeants de l’entreprise.

Ces différentes formes de privatisation sont précédées par

un désengagement de l’Etat par diverses techniques :

282
Voy. Rapp Lucien, Techniques de privatisation des entreprises publiques, Librairies techniques, 1986 ; B.
Yaguibou, mémoire, op. cit. p. 58.

Page 293
 - la débudgétisation des dépenses publiques : l’Etat cesse
d’assumer des charges qui lui incombaient ;
- la libéralisation des tarifs contrôlés pour permettre à
l’entreprise de fixer les tarifs en fonction de l’évolution
des prix ;
- le désengagement financier;
- La nomination de managers provisoires.

2) La privatisation de la propriété

La privatisation de la propriétaire est l’opération ayant

pour effet de transférer au profit de personnes physiques
ou morales de droit privé : la propriété d’un actif ou
groupe d’actifs, corporels ou incorporels, ou la majorité du
capital social d’une entreprise, que détenaient jusqu’alors,
seul ou ensemble, directement ou indirectement, l’Etat et
ses démembrements... » (article 4 Loi n° 35/94/ADP du 1 er
juillet 1994).

Cette privatisation peut se faire par divers moyens tels

que : la liquidation, la cession contre numéraire ou prise en
charge de passif, l’échange contre tout titre représentatif
d’un emprunt, l’augmentation du capital par apport en
numéraire ou en nature.

Ces techniques, énumérées par l’article 5, de la loi

35/94/ADP ne sont pas limitatives. On peut en citer
d’autres telles que : la filialisation d’unités de production
autonomes (exemple TELMOB) qui sont transférés au
secteur privé (dépublicisation)283, la dénationalisation de
l’entreprise284
283
Cf. François FERRAL, Des nationalisations à la dépublicisation. Les tribulations du champ d’action du
service public, in Les nouveaux rôles de l’Etat et les privatisations, Colloque ENAM, op.cit. p.9 et s.
284
Rhomari Mostafa, op. cit. p. 75; Pene Didier, op. cit. p. 297.

Page 294
§3 - LA MISE EN ŒUVRE DE LA PRIVATISATION

La mise en œuvre de la privatisation pose les questions des

organes chargés de réaliser les opérations et de la
procédure à suivre par ces organes.

A - Les organes chargés de la privatisation.

L’article 6 de l’ordonnance 91-0044 du 17 juillet 1991

crée une commission de privatisation auprès du ministère
chargé du commerce, de l’industrie et de l’artisanat qui a
été confirmé par l’article 16 de la loi 0035/94/ADP. La
composition, l’organisation, le fonctionnement de cette
commission ont été fixée par le décret 91-0385 du 26
septembre 1991.

1) Composition de la Commission de privatisation

La Commission est composée de 11 membres représentant
des ministères et des institutions (chambre de commerce,
BCEAO), nommés au regard de leur compétence en
matière économique, technique, financière et juridique.
Leur fonction est incompatible avec une fonction ou une
activité rétribuée de nature à rendre le membre dépendant
d’un acquéreur éventuel.

La Commission dispose d’un secrétariat permanent (et

d’un bureau) chargé de centraliser les données et de suivre
le programme de privatisation.

2) Attributions de la Commission

Page 295
 La Commission est un organe technique consultatif
dans la mesure où les décisions finales sont prises par le
gouvernement.

En ce qui concerne ses attributions, la commission :

- assiste le ministre dans toutes les opérations de
privatisation ;
- évalue l’entreprise ou les éléments faisant l’objet de
privatisation ;
- détermine pour chaque opération la méthode de
privatisation à utiliser ;
- détermine les critères permettant de désigner le ou les
acquéreurs.

3) Les pouvoirs de la Commission

En ce qui concerne ses pouvoirs, la commission est

indépendante dans l’accomplissement de ses missions.
Elle peut mener des investigations sur le terrain auprès de
toute entreprise, de toute institution, ou de toute personne
susceptible de l’éclairer dans l’exercice de sa mission (art.
8 décret n° 305 du 26 septembre 1991). Elle peut faire
appel à toute compétence extérieure susceptible de
l’éclairer dans l’examen d’un dossier dont elle est saisie.
Elle peut organiser des journées de formation ou de
sensibilisation à l’intention des opérateurs économiques et
des cadres nationaux intéressés.

La commission fait des rapports qui sont transmis au

ministre du commerce, de l’industrie et de l’artisanat. Sur
la base de ces rapports, le ministre publie par arrêté les
modalités de privatisation de chaque entreprise. Très
souvent avant l’élaboration de son rapport, la commission

Page 296
fait appel à des bureaux d’audit pour le diagnostic des
entreprises. Elle dispose d’un budget autonome qui lui
permet de faire appel à ces compétences extérieures.

La commission apparaît comme une pièce essentiellement

dans la procédure de privatisation, mais il revient au
gouvernement d’opérer les choix essentiels. Toutefois, la
loi n° 35/94/ADP du 1er juillet 1994 est peu explicite en ce
qui concerne les pouvoirs de décisions revenant au
gouvernement dans son ensemble et ceux appartenant au
ministre chargé du commerce. Mais dans le silence, les
pouvoirs dévolus au Ministre par l’ordonnance 91-44
demeurent de fait.

B - La procédure de privatisation.

La procédure proprement dite de privatisation pose un

certain nombre de problèmes techniques relatifs :
- au choix de la méthode de privatisation ;
- au choix des acquéreurs ;
- aux avantages à consentir aux repreneurs ;
- aux conditions spécifiques de privatisations ; etc.

Sur certains points, la loi 0035/94 a introduit des

dispositions nouvelles qui comblent les lacunes de
l’ordonnance 91-0044.
1) Le choix de la méthode de privatisation

S’agissant des méthodes de négociation, l’article 6 de la

loi 035 spécifie que « le gouvernement peut recourir aux
procédures d’appel d’offre, d’offre publique, de placement
privé, de la négociation gré à gré ». Le choix de la

Page 297
 méthode sera fait sur la recommandation de la
commission.

La négociation gré à gré consiste en une prise de contact

entre l’Etat et le ou les acquéreurs potentiels pour discuter
de la reprise de l’entreprise (ex. ; SBMC, SBCP).

Les autres procédures sont des recours au marché financier

c’est-à-dire : l’appel d’offre, l’offre publique, le placement
privé.

L’appel d’offre est le mode de cession de droit commun.

L’administration met en concurrence les candidats par
appel d’offre restreint ou ouvert selon la réglementation
sur les marchés publics.
L’offre publique de vente consiste pour un actionnaire à
offrir au public une quantité déterminée d’actions à un prix
déterminé285. Le recours à cette procédure suppose qu’il
existe une bourse de valeurs et que la société soit inscrite à
cette bourse.

Le placement privé est une vente à un acheteur national ou

étranger. Cette procédure est utilisée lorsque l’entreprise a
besoin d’être restructurée sur le plan technologique ou
lorsque le pays ne dispose pas d’une bourse de valeur.
Cette procédure peut s’accompagner d’une mise en
concurrence des acquéreurs.

2) Le choix de l’acquéreur

S’agissant du choix de l’acquéreur, l’article 7 de la loi

35/94 du 1er juillet 1994 précise que « Dans chaque
285
Rimtoumda Léa, op. cit. p. 38; RTDC, op. cit. p. 380.

Page 298
opération de privatisation, le gouvernement peut accorder
la priorité aux personnes physiques ou morales de droit
burkinabè (l’article 10 de l’ord. 91-44 du 17 juillet 1991
ne prévoyait cette possibilité qu’en cas d’offre publique).

Mais l’article 14 de la loi 35/94 ajoute que :

« nonobstant les dispositions de l’article 7, le choix du ou
des acquéreurs doit répondre à des critères objectifs tels
que :
- le prix ;
- la contribution au développement économique des
entreprises à privatiser ;
- la sauvegarde de l’emploi ».

Par ailleurs, l’article 8 de cette loi précise que le

gouvernement peut (s’il y est invité par l’autorisation de
privatisation) plafonner par voie réglementaire le nombre
de parts par personne physique ou morale dans le but de
favoriser la diffusion de l’actionnariat. De plus, des parts
peuvent être réservées au personnel (art. 13-5° Loi
035/94).

Ces critères viennent après la réalisation de

privatisations qui n’ont pas conduit à un redressement des
entreprises privatisées, mais on plutôt abouti à des
abandons d’activités et des licenciements. C’est le cas de
SAVANA, de FLEX- FASO etc. Quelques-unes de ces
privatisations n’ont pas entraîné de pertes d’emplois :
Société nationale d’assurance et de réassurance (SONAR),
AIR Burkina…

3) Les conditions spécifiques

Page 299
 En ce qui concerne les conditions spécifiques pour
chaque opération de privatisation, il revient au
gouvernement : de fixer le seuil de désengagement de
l’Etat du capital ; d’arrêter le schéma de privatisation ; de
fixer les critères de sélection des repreneurs et les
modalités de publicité ; de fixer les quota et modalités
d’acquisition ; de définir les conditions de transfert
éventuel à des tiers ou des parts à céder au personnel ; de
déterminer les conditions spécifiques applicables aux
repreneurs (nombre ou pourcentage de titre qu’une
personne peut acquérir, maximum de titres ou parts que
peuvent acquérir des personnes étrangères ou sous
contrôle étranger). Ces dernières conditions spécifiques ne
semblent pas encore avoir été utilisées.

4) Les avantages à consenter

En ce qui concerne les avantages pouvant être accordés

aux repreneurs, l’article 9 de la loi 035/94 précise que le
droit de préemption n’est pas opposable aux repreneurs ; et
l’article 12 prévoit que « les opérations de privatisation
peuvent bénéficier d’un régime fiscal et douanier de faveur
qui sera précisé par décret.

La loi 35/94 du 1er juillet 1994 prévoit, en outre, certaines

mesures qui s’appliquent après les opérations de
privatisation :
- la cession doit être ratifiée par décret ;
- les produits des privatisations doivent être déposés dans
un compte spécial au nom de la commission de
privatisation ;
- le gouvernement répartis les produits des privatisations
entre l’Etat et ses démembrements ;

Page 300
 - le gouvernement peut instituer tout moyen permettant à
l’Etat de s’assurer de l’exécution des obligations qui
devront être remplies par l’acquéreur d’une entreprise
privatisée286.

Malgré cette batterie de moyens juridiques, les

privatisations en Afrique et au Burkina Faso n’atteignent
pas souvent les résultats escomptés pour plusieurs raisons :
le caractère massif des privatisations, l’étroitesse du
marché de repreneurs, le fait qu’il s’agit d’entreprises
généralement peu rentables… Mais certaines privatisations
ont permis de recréer des emplois après une phase de
restructuration qui a entraîné des « dégraissages ». Les
vagues de privatisation actuelles concernent des
entreprises publiques plus viables ou plus vendables sur le
marché international (télécommunications, énergie, par
exemple). Ces privatisations d’entreprises qui étaient
classées « entreprises stratégiques » consacrent le
changement de stratégie économique (le libéralisme),
amorcé dans les années 90 avec encore quelques
réticences.

286
Voy. Savadogo Souleymane, La protection des intérêts nationaux et catégoriels dans les opérations de
privatisation, mémoire de maîtrise, FDSP, 1999-2000.

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concl. Laurent ; JCP 1957.II.9968, note Blaevoet ; AJDA
1956.II.489, Chr. Fournier et Braibant (Entreprises publiques).

2. AJDA 1979 n°4, p.19 (Entreprises publiques).

3. TC 8 juillet 1963, Société des entreprises peyrot GAJA n°101 ;

Rec.787 ; S. 1963.273, concl. Lasry ; D.1963.534, concl. Lasry, note
Josse ; JCP 1963.II.13375.

4. CE 20 décembre 1961, Société des autoroutes Esterel- Côte

d’azur, Rec.724 ; JCP 1962.II12732 ; AJ. 1962.288, chr. Galabert et
Gentot. CE 22 juin 1962, Houillère des Bassins d’aquitaine,
Rec.413.

5. CE 19 févr. 1969 EDF c. Entreprise Pignetta et Repetti, Rec.107 ;

JCP 1970, II, 107.

6. CE 19 janvier 1973 Société d’exploitation électrique de la rivière

du sant, Rec.48 ; CJEG 1973.239, concl. Rougevin-Baville, note
Carron ; AJ 1973.358, chr. Léger et Boyon ; JCP 1974.II.17629,
note Pellet ; Rev. adm. 1973.633, note Amselek.

7. CE 13 déc. 1957 Sté nationale de vente des surplus, Rec. p. 677 ;

D.1958.517, concl. Gazier et note L’huillier ; Dr.soc. 1958.89,

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concl. Gazier ; AJ 1958.II.91, chr. Fournier et Braibant ; JCP
1958.II.10800, note Motulski ; RPDA, 1958.80, note Borella

8. CE 26 janvier 1923, Robert de lafregeyre, RDP 1923 p. 237. CE

25 juillet 1975, Chaigneau, Rec.436 ; RDP 1976 p. 342, note Auby.

10. TC 8 février 1873, Blanco, GAJA n°1 ; D. 1873.3.17, concl.

David ; S. 1873.3.153, concl. David.

11. CE Ass. 22 juin 1951, Daudignac, GAJA n°71, Rec.362 ;

D.1951.589, concl. Gazier, note J.C. (liberté du commerce et de
l’industrie).

12. CE 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux,

GAJA n°32,Rec.125, concl. Chardenet, D.1916.3.25, concl.
Chardenet ; RDP 1916.206 et 388, concl. Chardenet, note Jèze ;
S.1916.3.17, concl. Chardenet, note Hauriou (imprévision).

13. CE 22 décembre 1905 Bardy, Rec. 1019 (fait du prince).

14. TC 22 janvier 1921, SCOA, Rec.91, GAJA n°38 ; D.1921.3.1,

concl. Matter ; S.1924.4.34, concl. Matter - procédé d’intervention.

15. CE Ass. 31 juillet 1942, Montpeurt, Rec.239 ; GAJA n°56 ;

D.1942.138, concl. Ségalat, note P.C. ; JCP1942.II.2046, concl.
Ségalat, note P.Laroque ; RDP1943.57, concl. Ségalat, note
Bonnard ; S.1942.3.37, concl. Ségalat.

16. CE Ass. 2 avril 1943 Bouguen, Rec.86 ; GAJA n°57 ;

S.1944.3.1, concl. Lagrange, note Mestre ; D.1943.52, concl.
Lagrange, note Jacques Donnedieu de Vabres ; JCP 1944.II.2565,
note Célier (sur les ordres professionnels).

17. CE 13 janvier 1961, Magnier, Rec. 33 ; RDP 1961.155, concl.

Fournier ; AJ 1961.142, note C.P. ; Dr.soc. 1961.335, note Teitgen.

IV - BIBLIOGRAPHIE PARTICULIERE

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H – Déréglementation

1. Burkard EBERLEIN, L’Etat régulateur en Europe, RFSP, vol.

49, n° 2, 1999, pp. 205 à 230

2. Chérot J.Y., D’une politique de déréglementation à une politique

juridique, RRJ, 1983
Page 315
3. La déréglementation, Actes du colloque organisé à Poitiers du 13
au 15 mai 1985, publications de la faculté de droit de Poitiers, t.14,
1986.

4. Les déréglementations, colloque de l’IFSA, 1987.

I - Planification et aménagement du territoire

1. AJDA n° 6 1993, Dossier spécial : aides publiques, pp. 395 à 482.

2. Bazex M., Contrats de plan entre l’Etat et les Entreprises

publiques, AJDA 1984, p. 68 et s.

3. Bockel A., Actualité et perspectives de l’interventionnisme

économique, AJDA 1983, p.9 et s.

4. Encyclopédie juridique de l’Afrique, T.7.

5. Gaudemet P.-M, La planification économique et les

transformations du droit public, Mélanges Ganshof Vander Meersch,
1972, t2, p.493.

6. Hecquart-Théron M., La contractualisation des actions et des

moyens d’intervention, AJDA 20 janvier 1993, p. 451.

7. Hecquart-Théron M., La planification française, entre

contractualisation et décentralisation, AJDA 1995, 999.

8. Jacquot H., La planification, AJDA 1982, p. 577.

9. Kourouma Mamadi, Les C.E.S. d’Afrique noire, Penant, janvier-

avril 1995, p. 261.

10. Madiot Y., L’aménagement du territoire et le droit, RFDA 1994,

p. 891.

11. Marquis J.C., Aménagements du territoire et urbanisme, éd.

Eter, Collection initiatique, 1991.

Page 316
12. Mialle M., De la nature du plan, à propos de la réforme de la
planification, Mélanges Péquignot, 1984, p. 489.

13. Pontier J.M., les contrats de plan entre l’Etat et les régions,
AJDA 1985, p. 330 et S.

14. Pontier J.M., Contractualisation et planification, RDP 1993, 641.

15. Quermonne J.L., L’appareil administratif de l’Etat éd. du seuil,

coll. points politique 1991.

16. RFDA 1995, dossier spécial sur « La loi d’orientation pour

l’aménagement et le développement du territoire », pp. 868 à 962.

17. Tankoano Amadou, Les contrats de programme entre l’Etat

nigérien et les entreprises publiques, RADIC, décembre 1992, t.4, p.
854 ; Penant n° 817, janvier- avril 1995, p. 925.

18. Vlachos G.S., Droit de la planification et de la politique

économique, publications des cahiers de l’Université de Perpignan
1990.

19. Vlachos G.S., Planification et droit public, librairie de

l’Université d’Aix en Provence, 1970.

J – Droit de la concurrence et de la consommation

1. Boutard-Labarde Marie-Chantal, droit français de la concurrence,

LGDJ 1994 (collection Droit des affaires).

2. Calais-Auloy Jean, droit de la consommation, Précis Dalloz, 2e

édit., 1986 (D30/28).

3. Chaput Y., Le droit de la concurrence, que sais-je ? PUF 1988.

4. Cristini R. et Rainaud J.-M. (sous la direction de), Le droit public

de la concurrence, économica, 1987.

Page 317
5. Le Moal Roger, Droit de la concurrence, Economica, 1979.
(D30/28).

6. PRISO-ESSAWE Samuel-Jacques, L’émergence d’un droit

communautaire africain de la concurrence, Revue internationale de
droit comparé, n°2, avril-juin 2004, pp. 329-354

K – Contrôle

1. Bockel Alain, Actualité et perspectives du contrôle de

l’interventionnisme économique, AJDA 1983, p. 8.

2. Drago R., Aspects du contrôle exercé par le juge administratif sur

la politique économique, Mélanges Ganshof Vander Meersch, 1972,
t2, p.455.

3. Durupty M., Faut-il réaménager le contrôle de l’Etat sur les

entreprises publiques ? AJDA 1995.5.

4. Mégret J., Le contrôle par le juge administratif de l’intervention

économique de l’Etat dans les Etat membres des Communautés
européennes, Mélanges Ganshof Vander Meersch, 1972, t2, p.579.

Page 318
 PLAN INDICATIF
INTRODUCTION

TITRE I : DEFINITION ET HISTORIQUE DU

DROIT

PUBLIC ECONOMIQUE

CHAPITRE I – LA NOTION DE DROIT PUBLIC

ECONOMIQUE

SECTION 1 LE REPERAGE DU DROIT PUBLIC

ECONOMIQUE

DANS LE DROIT ECONOMIQUE

§1. La distinction droit public - droit privé

§2 - La distinction du droit public économique - droit privé

économique

SECTION II - L’OBJET DU DROIT PUBLIC

ECONOMIQUE:

L’INTERVENTION DE L’ETAT

§1 – La typologie des interventions (Les types

d’interventions)

1) Les interventions globales, sectorielles ou particulières

2) Les interventions directes ou indirectes

Page 319
3) Les interventions par voie unilatérale, par voie
contractuelle ou par voie négociée ou concertée.

4) Les interventions de direction, de gestion ou

d’exploitation

§2 - Les divisions du droit public économique

SECTION III - LES CARACTERES DU DROIT PUBLIC

ECONOMIQUE

§1 - L’unité de base entre le droit administratif et le droit

public économique ou

l’absence de spécificité.

§2 - L’originalité du droit public économique.

1) L’originalité de la matière

2) L’originalité dans l’application des règles de droit.

CHAPITRE II - L’HISTORIQUE DU DROIT

PUBLIC ECONOMIQUE

SECTION I - LA PERIODE ANTERIEURE A LA

PREMIERE

GUERRE MONDIALE

§1. L’abstentionnisme de l’Etat libéral

§2. Les procédés d’intervention

A – La fourniture de prestations

Page 320
B – La discipline des activités privées.

SECTION II - LES REACTIONS CONTRE L’EXCES

DE LIBERALISME

DANS L’ENTRE DEUX GUERRES MONDIALES.

§1. L’économie de guerre en 1914-1918

§2. La crise économique de 1929

§3. L’avènement du Front populaire en France

SECTION III - L’INTERVENTIONNISME DEPUIS LA

DEUXIEME

GUERRE MONDIALE

§1. Les fondements de l’interventionnisme d’après guerre

en Europe occidentale

A - Le dirigisme de guerre et les nécessités de la

reconstruction

B - la recherche d’une rationalité économique

§2. L’interventionnisme au Burkina Faso

A - Pendant la colonisation

B – L’interventionnisme après l’indépendance

TITRE II - LES SOURCES ET LES PRINCIPES

DIRECTEURS DU

Page 321
DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

CHAPITRE 1 - LES SOURCES DU DROIT PUBLIC

ECONOMIQUE

SECTION I - LES SOURCES INTERNES

§1. La constitution

§2. Les lois

§3. Les règlements et autres sources administratives

SECTION II - LES SOURCES EXTERNES

§1. L’influence du droit international économique général

1) Le FMI

2). L’OMC

3) La CNUCED

4) La convention ACP/UE

5) Autres sources

§2. Le droit communautaire africain

1) La coopération économique au niveau continental

2) L’intégration économique régionale ou sous-régionale:

La CEDEAO et l’UEMOA

3) L’intégration normative, l’OHADA

Page 322
CHAPITRE 2 - LES PRINCIPES DIRECTEURS DU
DROIT PUBLIC

ECONOMIQUE

SECTION I - LES PRINCIPES DE LIBERALISME

ECONOMIQUE

§1. La liberté du commerce et de l’industrie

§2. Le droit de propriété

SECTION II – LE CONTREPOIDS DES PRINCIPES

INTERVENTIONNISTES

§1. La démocratie économique

§2. Les nationalisations

§3. La planification

SECTION III - AUTRES PRINCIPES GENERAUX DU

DROIT

APPLICABLE AU DPE

§1. Le principe de l’égalité

§2. Le principe de non-rétroactivité

§3. Le principe des droits de la défense.

TITRE III - LES INSTITUTIONS

D’INTERVENTION ECONOMIQUE

Page 323
CHAPITRE 1 - LES ORGANES CENTRAUX DE
l’ETAT

ET LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

SECTION I. - L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE

CENTRALE DE L’ETAT.

§1. Les organes gouvernementaux

A. Les autorités gouvernementales

1) Le chef de l’Etat

2) Le Premier ministre

3) Les ministres

B. Les formations gouvernementales

§2. Les ministères économiques

A. Le ministère de l’économie et des finances

B. Le ministère du commerce, de l’industrie et de

l’artisanat

SECTION II - L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE

LOCALE

§1. L’administration locale déconcentrée

§2. L’administration locale décentralisée

Page 324
A. La compétence générale d’intervention des collectivités
locales

B. Les moyens juridiques d’intervention

C. Les organes d’intervention

CHAPITRE 2. L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE

CONSULTATIVE: LE C.E.S

SECTION I - ORGANISATION ET
FONCTIONNEMENT DU C.E.S.

§1. La composition du CES

§2. L’organisation et le fonctionnement du CES

SECTION II - LES ATTRIBUTIONS DU CES.

CHAPITRE III. - L’ADMINISTRATION

ECONOMIQUE SPECIALISEE

SECTION I - LA CHAMBRE DE COMMERCE ET

D’INDUSTRIE

§1. Les missions de la CCI

§2. L’organisation de la CCI

§3. Le fonctionnement de la CCI

SECTION II – LA CHAMBRE DES METIERS DE

L’ARTISANAT (CMA-BF)

§1. Les missions de la CMA-BF

Page 325
§2. L’organisation et le fonctionnement de la CMA-BF

SECTION III – LES CHAMBRES D’AGRICULTURE

§1. MISSIONS ET ORGANISATION DES CRA

§2. Fonctionnement des CRA

SECTION IV - L’AGENCE POUR LA PROMOTION

DES EXPORTATIONS

DU BURKINA FASO (APEX) EX. OFFICE NATIONAL

DU COMMERCE

EXTERIEUR (ONAC)

§1. La mission de l’APEX

§2. L’Organisation de l’APEX

§3. Les ressources

SECTION V – LE CONSEIL BURKINABE DES

CHARGEURS (C.B.C)

§1.Les missions du C.B.C

§2.L’organisation du C.B.C

§3. Les ressources

TITRE IV - LES MODALITES D’INTERVENTION

DE L’ETAT

Page 326
CHAPITRE 1. : LA CREATION D’ENTREPRISES
PUBLIQUES

SECTION I. LA NOTION D’ENTREPRISE PUBLIQUE

§1. La définition de l’entreprise publique

A. Les sources provenant des textes

B. La jurisprudence et la doctrine

§2. Les traits caractéristiques des entreprises publiques

A. La personnalité juridique

B. L’objet industriel et commercial

C. L’appartenance au secteur public

SECTION II. L’IDENTIFICATION DES ENTREPRISES

PUBLIQUES

§1. Entreprise publique et service public

1) La définition du service public

2) La reconnaissance du caractère de service public

3) Les SPIC

§2. Les entreprises publiques sous forme d’établissement

public

A. La notion d’établissement public

Page 327
B. Les catégories d’établissements publics

§3. Les entreprises publiques sous forme de sociétés

A – La notion de sociétés à capitaux publics

B - Les sociétés d’Etats

C – La société d’économie mixte

SECTION III. L’ORGANISATION DES ENTREPRISES

PUBLIQUES

§1. Les organes de l’EPIC (PM)

§2. Les organes de la société d’Etat

A. L’Assemblée générale

B. Le conseil d’administration

C. La direction

§3. Les organes des SEM

A. L’Assemblée générale

B. Le conseil d’administration

C. La direction

SECTION IV - LE REGIME JURIDIQUE DES

ENTREPRISES PUBLIQUES

§1. Le principe de l’applicabilité du droit privé

Page 328
§2. Le régime juridique du personnel

§3. Le régime des biens

§4. Le régime des actes et des activités

A. Le régime des actes

B. Le régime des activités

CHAPITRE II – LA RESTRUCTURATION DU
SECTEUR PUBLIC

SECTION I – LA SUPPRESSION OU LA
TRANSFORMATION DES EPIC

§1 : Les modalités de transformation des EPIC

1) La compétence

2) La procédure

§2 : Les problèmes juridiques de la suppression ou de la

transformation de l’EPIC

A – La transformation en EPA

1) L’abandon de certaines activités

2) Le sort des biens de l’EPIC

B – La transformation en société

1) La procédure

Page 329
 2) Le sort des biens

3) Le sort du personnel

SECTION II – LES PRIVATISATIONS

§1 : Le choix des objectifs de la privatisation et des

entreprises à privatiser

1) Le choix des objectifs de la privatisation

2) Le choix des entreprises à privatiser

§2 : Les modalités de la privatisation

1) La privatisation de la gestion

2) La privatisation de la propriété

§3 : La mise en œuvre de la privatisation

A – Les organes chargés de la privatisation

1) Composition de la Commission de privatisation

2) Attributions de la Commission

3) Les pouvoirs de la Commission

B – La procédure de privatisation

1) Le choix de la méthode de privatisation

2) Le choix de l’acquéreur

Page 330
3) Les conditions spécifiques

4) Les avantages à consentir

Page 331