Tapscott Et Thompson - 2013 - Entre Offre Et Demande Les Limites Du Développem

Entre offre et demande : Les limites du développement
participatif en Afrique du Sud

Chris Peter Tapscott, Lisa Thompson
Dans Revue Internationale des Sciences Administratives 2013/2 (Vol. 79), pages 389
à 407
Éditions I.I.S.A.
ISSN 0303-965X
ISBN 9782802743095
DOI 10.3917/risa.792.0389
© I.I.S.A. | Téléchargé le 16/10/2023 sur www.cairn.info (IP: 156.0.213.31)
Article disponible en ligne à l’adresse

https://www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-administratives-2013-2-page-389.htm
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Revue
Internationale
des Sciences
Administratives
Entre offre et demande : Les limites du développement
participatif en Afrique du Sud
Chris Peter Tapscott et Lisa Thompson 1
Résumé
La littérature sur le développement participatif s’intéresse en grande partie au
côté « demande » et à la mesure dans laquelle les citoyens parviennent à pous-
ser l’État à offrir les services de base. Les auteurs s’intéressent moins au côté
« offre » du développement participatif, à savoir à la manière dont les institutions
publiques mettent en œuvre les politiques de développement. L’Afrique du Sud
d’après l’apartheid regorge de politiques et autres lois en faveur des processus
participatifs. Dans la pratique, pourtant, ces mesures sont rarement à la hau-
teur des idéaux visés. Dans le présent article, nous examinons les programmes de
logement social dans les communautés pauvres dans trois municipalités d’Afrique
du Sud et soutenons qu’il existe un décalage entre la façon dont ceux qui for-
mulent la politique interprètent la participation et la façon dont la question est
interprétée par les communautés bénéficiaires et les représentants locaux. Nous
en concluons qu’il faut s’intéresser bien plus aux raisons pour lesquelles les repré-
sentants ne parviennent pas à traduire les politiques nationales en actes si l’on

veut que la démocratie participative obtienne une certaine légitimité parmi la
population au sens large.
Remarques à l’intention des praticiens

La participation effective des citoyens dans les processus décisionnels est le fac-
teur déterminant dans les programmes de développement participatifs. Une légis-
lation et une politique favorables sont des éléments essentiels dans ce cadre, mais
qui ne suffisent pas à eux seuls pour garantir la participation. Les programmes
participatifs doivent par conséquent prendre en considération la capacité des
communautés à s’organiser et ils doivent prévoir les moyens et le temps néces-
1 Chris Tapscott est professeur et directeur de la School of Government de l’université du

Cap-Occidental au Cap, Afrique du Sud. Courriel : gmelck@iafrica.com. Lisa Thompson est
professeur et directrice du Centre africain pour la citoyenneté et la démocratie du même
établissement. Traduction de l’article paru en anglais sous le titre : « Between supply and
demand : The limits to participatory development in South Africa ».
Copyright © 2013 IISA – Vol 79 (2) : 389-407
390 Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (2)
saire pour développer leur capacité à associer la population efficacement. Les

agents à la tête des projets de développement participatifs doivent suivre une
formation formelle pour bien comprendre que la manière dont les bénéficiaires
participent est tout aussi importante que les activités proprement dites auxquelles
ils sont associés.
Mots-clés : participation citoyenne, administration et démocratie, administration en

transition.
Introduction
La notion de développement participatif, bien que désignée de par le monde sous
des appellations diverses, est une notion déjà ancienne, qui remonte aux prin-
cipes d’autonomie et d’auto-développement préconisés par les administrations
coloniales dans les années 40 et 50 (Cooke, 2003). Même si plusieurs tentatives
ont été faites de populariser l’idée de la participation au fil des ans, ce n’est qu’à
partir des années 80 que ce concept a intégré la réflexion sur le développement,
dans le cadre d’un paradigme néolibéral (Hickey et Mohan, 2004). L’approche,
qui prévoyait entre autres une diminution de l’État et un renforcement du rôle
de la société civile, était considérée comme un moyen à la fois de renforcer l’in-
fluence des citoyens ordinaires, et les pauvres en particulier, et de promouvoir des
formes de développement plus durables (Jennings, 2000 : 1).
Selon un manuel de la Banque mondiale, « la participation est le processus
par lequel des personnes intéressées influencent et contrôlent ensemble les
initiatives de développement et les décisions et ressources qui les concernent »
(Banque mondiale, 1998 : 3). Dans cette formulation, le développement partici-
patif était considéré comme positif par nature vu sa capacité à donner plus de
poids aux communautés locales et à promouvoir l’amélioration de l’efficience et
de l’efficacité dans la mise en œuvre des programmes de développement ; pour
ses partisans, en outre, ses vertus étaient considérées comme évidentes et incon-

testables. Même si la participation était un concept vague et mal défini (Kapoor,
2002 ; Lavigne Delville et al., 2005) et désignait des choses différentes selon les
personnes, elle était préconisée dans certains cercles politiques et universitaires
(Burkie, 1993 ; Chambers, 1995) et n’a pas tardé à intégrer l’orthodoxie du dis-
cours sur le développement adopté par les organismes de financement multilaté-
raux et bilatéraux (Banque mondiale, 1998 ; PNUD, 1995 ; OCDE, 1997).
Au tournant du XXIe siècle, cependant, une vague d’auteurs révisionnistes se
sont mis à critiquer le concept vigoureusement, au motif qu’il réduisait les proces-
sus complexes associés à la réduction de la pauvreté à une série de méthodes et
autres techniques participatives qui, une fois maîtrisées, faciliteraient des modes
de développement efficaces et durables (Goebbel, 1998 ; Cooke et Kothari ;
2001). Ces auteurs soutenaient également que les partisans du gouvernement
participatif sous-estimaient naïvement les conséquences des rapports de force
locaux et le fait que les plus pauvres parmi les pauvres étaient rarement les prin-
cipaux bénéficiaires des programmes participatifs, dont les élites locales s’empa-
raient souvent (Platteau et Abraham ; 2002). À cet égard, Cleaver est allé jusqu’à
Tapscott et Thompson Limites du développement participatif en Afrique du Sud 391
déclarer que « rien ne démontre l’efficacité à long terme de la participation dans

l’amélioration matérielle de la situation des personnes les plus vulnérables ou en
tant que stratégie en faveur du changement » (Cleaver, 2001 : 36).
À la défense de la participation, d’autres auteurs ont ensuite admis que les
tentatives de dépolitisation du développement participatif étaient mal conçues,
mais ont aussi ajouté que le fait d’associer les communautés à la planification et
à la gestion des initiatives de développement présentait toujours des avantages
considérables. Le processus, selon Cornwall et Gaventa, fait intervenir « un chan-
gement de mentalité : on cesse de voir les gens comme des ‘usagers’ et on évolue
vers une prise en considération plus large de leurs droits et de leur influence – y
compris les droits à l’information et à la participation dans le processus décision-
nel lié à des questions ayant des implications pour les ressources » (Cornwall et
Gaventa, 2001 : 11). Ils soutiennent que plutôt que d’associer les citoyens de
façon purement symbolique aux décisions accessoires, le fait de reconnaître leur
influence passe par des changements de grande envergure dans la façon dont la
participation de la communauté est actuellement envisagée.
Dans la prise en considération des dimensions politiques du développement,
les partisans de cette approche ont aligné le concept sur la notion de démocratie
participative, qui porte avant toute chose sur la réalisation des droits humains
fondamentaux (Gaventa, 2004). Depuis deux décennies, les recherches universi-
taires s’intéressent à l’interaction entre la réalisation des droits fondamentaux, ou
des droits de premier ordre, et les droits et avantages socioéconomiques, ceux-ci
étant exprimés dans le cadre des politiques de développement dans les nouveaux
États démocratiques (Mehta, Thompson et Nleya, 2010). Bon nombre d’auteurs
partisans de cette idée ont examiné la façon dont les citoyens se mobilisent pour
obtenir des concessions de la part de l’État, et ils sont effectivement d’accord
pour dire que la mobilisation dans les régions en développement est plus souvent
une question de droits socioéconomiques, même si ceux-ci remettent souvent
en question les droits fondamentaux lorsqu’ils sont demandés ou contestés par
des communautés pauvres (Thompson et Tapscott, 2010). Les recherches sur

l’activisme et la participation communautaires ont tendance à s’intéresser à la
demande de démocratie participative (c’est-à-dire à la façon dont les citoyens
s’efforcent de réaliser leurs droits socioéconomiques) et, partant, à la demande
de développement participatif. Si ces études ont permis de mieux comprendre
les possibilités transformatives de la participation, elles se sont relativement peu
intéressées à l’offre de développement participatif, c’est-à-dire à la question de
savoir si l’État, et en particulier l’État local, est capable de donner suite aux pré-
ceptes de la participation même lorsque cela fait partie de la politique officielle
et, dans l’affirmative, à la façon dont il s’y prend.
L’analyse qui suit s’intéresse aux mesures prises pour mettre en œuvre une
politique de logement participative dans l’Afrique du Sud de l’après-apartheid
et soutient que dans les contextes caractérisés par un engagement politique en
faveur de ce processus, la participation des citoyens, et notamment des citoyens
pauvres, est nettement plus difficile, d’un point de vue administratif, que ne
l’avaient prévu les décideurs. Au-delà des intérêts des élites locales, les intérêts
des citoyens ordinaires, qui attendent de trouver un logement, compliquent
l’identification des candidats répondant aux conditions requises pour obtenir un

logement social. Cela s’explique par le fait que leur participation aux projets de
logement s’appuie en général moins sur le désir de rendre service à la commu-
nauté dans son ensemble que sur une démarche individualiste visant à s’emparer
des ressources offertes par l’État (Emmet, 2000 : 505 ; Benit, 2002 : 63). La mesure
dans laquelle les différentes communautés sont en mesure de se mobiliser et de
s’organiser pour collaborer avec l’État est en outre déterminée par leurs diffé-
rentes trajectoires historiques, leur cohésion sociale et leur situation socioécono-
mique. Dans la même veine, la difficulté de la coordination intergouvernementale
à interpréter la politique entre différents niveaux de gouvernement, conjuguée
à la capacité administrative limitée, réduisent généralement le processus à une
démarche bureaucratique dépourvue de teneur pour les bénéficiaires ciblés. Il
arrive aussi que le processus de participation dure tellement longtemps que les
citoyens cessent de s’intéresser à l’idée de participation dans son ensemble et
d’y croire et recourent à des actions de contestation 2. Dans ces circonstances, un
décalage apparaît entre la demande de politique participative de logement, ce
que les citoyens attendent, et l’offre, les politiques et les pratiques en place pour
assurer la mise en œuvre de ce service.
Notre étude porte sur les tentatives de mise en œuvre d’une politique de
logement participatif dans trois municipalités de la province du Cap-Occidental
en Afrique du Sud. Dans ce cadre, nous allons examiner les problèmes rencon-
trés par les autorités locales pour offrir le service de logement social de manière
participative. Ces problèmes ont trait à la conception des modèles participatifs
(qui ne prennent pas en considération la mesure dans laquelle les communautés
sont en mesure de se mobiliser en faveur d’un objectif commun), aux demandes
des citoyens et à l’attachement des représentants municipaux au processus de
participation. Il convient, pour commencer, de donner un bref aperçu de la forme
de l’État et du cadre stratégique à la base du développement participatif et de la
politique de logement social en Afrique du Sud.

Le cadre législatif et stratégique de la politique de logement
participatif
Après la chute du régime de la minorité blanche et lors de l’avènement de la
démocratie en 1994, l’État sud-africain a été reconfiguré en profondeur. Malgré
le maintien du système de gouvernement à trois niveaux (gouvernements natio-
nal, provincial et local), les compétences des neuf provinces et des 283 municipa-
lités ont été considérablement renforcées. Cependant, étant donné qu’un certain
nombre de provinces et un grand nombre de municipalités ont été créées dans ce
processus, leurs capacités sont très variables sur le plan de leur infrastructure et
de leur personnel. La gestion des responsabilités concurrentes assumées par les
différents niveaux de gouvernement posent elle aussi problème (Tapscott, 2000).
2
On a officiellement dénombré quelque 6000 manifestations durant l’exercice 2004/5 et une
quinzaine de manifestations étaient organisées chaque jour quelque part en Afrique du Sud
en 2007 (Delaney ; 2007).
Cette situation met l’État, et en particulier l’État local, à rude épreuve lorsqu’il
s’agit d’offrir des services à des citoyens qui espèrent non seulement renforcer
leur influence dans le processus décisionnel, mais aussi jouir d’une qualité de
vie nettement meilleure.
Par sa nature même, le régime de l’apartheid représentait l’antithèse de la
gouvernance participative et son mode d’administration raciste et autoritaire
faisait que la majorité des Sud-Africains n’avaient que peu ou pas d’influence sur
les politiques qui les touchaient dans leur vie quotidienne. Il n’est dès lors pas
étonnant, sans doute, que le gouvernement du Congrès national africain (ANC)
qui lui a succédé, qui a été porté au pouvoir par la vague de résistance populaire
en avril 1994, ait intégré la notion de participation dans la pensée politique géné-
rale et en ait fait l’un des premiers principes de la politique gouvernementale.
Cela s’observe dans la Constitution de 1996, qui stipule que « les besoins de la
population doivent être pris en considération et le public doit être encouragé à
participer à l’élaboration des politiques » (République d’Afrique du Sud ; 1996 :
article 195 (1)e). La Constitution stipule également que la législation nationale
doit veiller à la défense de ces valeurs et principes. À cette fin, une multitude
de lois ont été adoptées, qui chargent explicitement différentes structures éta-
tiques de promouvoir la participation des citoyens. Par conséquent, le Livre blanc
de 1997 relatif à la transformation de la prestation de service public visait à
établir « un cadre pour la prestation de services publics, qui prévoyait l’obligation
d’écouter l’opinion des citoyens et d’en tenir compte dans les décisions relatives
aux services à offrir… (ainsi que) de les traiter avec considération et respect »
(Department of Public Service and Administration, 1997 : section 1.3.3). S’ap-
puyant sur cette question, le Livre blanc de 1998 relatif au gouvernement local
soulignait la nécessité pour les gouvernements locaux « d’adopter des approches
inclusives dans la promotion de la participation communautaire, y compris des
stratégies visant à lever les obstacles à la participation des groupes marginalisés
de la communauté locale et à l’encourager activement » (Department of Consti-
tutional Development, 1998 : section 1.3).

Cet engagement en faveur de la participation communautaire a été transposé
dans les services de logement social. Conscient de l’impact négatif de l’apartheid
sur l’établissement de la majorité des citoyens sud-africains et attentif à la grave
pénurie de logements urbains, le gouvernement démocratique entrant a dès le
départ mis l’accent sur le fait que le logement était un droit humain fondamental.
C’est ainsi que dans le Livre blanc sur le logement de 1994, le gouvernement
affirmait qu’il avait « le devoir de prendre les mesures et de créer les conditions
nécessaires pour assurer le droit au logement pour tous… Les gens ont le droit
de vivre dans la dignité, dans des conditions habitables. Le gouvernement défen-
dra dès lors avec vigueur le droit effectif au logement pour tous, dans le cadre
des ressources et des autres restrictions applicables » (Republic of South Africa,
1994 : section 4.4.2). La Constitution de 1996 a conféré un effet juridique aux
principes énoncés dans le Livre blanc. La charte des droits (« Bill of Rights ») de la
Constitution stipule que « chacun a le droit d’accéder à un logement adéquat »,
et que « l’État doit prendre les mesures législatives et autres nécessaires dans le
cadre des ressources dont il dispose pour parvenir à la réalisation progressive de
ce droit » (Republic of South Africa, 1996 : section 26). Suite à cela, une nouvelle
loi nationale sur le logement a été adoptée en 1997, qui engage l’État, entre
autres, à donner la priorité aux besoins des pauvres dans la définition et la mise
en œuvre des programmes de développement du logement.
La loi nationale sur le logement de 1997 affirme que les sphères de gouverne-
ment nationale, provinciale et locale doivent donner la priorité aux besoins des
pauvres et se concerter suffisamment avec les personnes et les communautés
concernées par le développement immobilier. La loi prévoit aussi que la poli-
tique du logement doit être administrée de manière transparente et équitable
(Republic of South Africa, 1997 : section 2(1). L’actualité de l’engagement du
gouvernement en faveur de la concertation, de la participation publique et de
la transparence s’observe par ailleurs dans la loi de 2008 sur le logement social,
qui souligne la nécessité de « consulter les personnes, les communautés et les
institutions financières concernées lors des différentes phases du développement
du logement social ». Cette loi prévoit également « la participation des résidents
et des principales parties prenantes par le biais de la consultation, du partage
d’informations, de l’éducation, de formations et du transfert de compétences »
(Department of Housing ; 2008 : section 4.4.4.).
Cependant, si divers instruments législatifs et autres documents de politiques
prévoient un cadre favorable à la politique de logement social, ils ne disent rien
de précis sur la façon dont les différents niveaux de gouvernement vont réaliser
ce cadre. En ce qui concerne la Constitution, comme indiqué, la politique du
logement est un domaine qui relève des trois sphères de gouvernement. Sur
la base de ce modèle, la loi de 1997 sur le logement attribue au gouverne-
ment national la responsabilité de déterminer la politique provinciale en ce qui
concerne le développement immobilier. Les gouvernements provinciaux sont
ensuite responsables de l’adoption des lois nécessaires pour assurer une politique
du logement efficace et sont chargés de renforcer la capacité des municipalités
à mettre en œuvre la politique de logement social. Enfin, les municipalités sont
chargées de veiller à ce que la politique du logement soit mise en œuvre dans

le cadre stratégique. Cependant, dans tous les secteurs d’une manière générale,
l’harmonisation de la politique entre les différents niveaux de gouvernement
constitue un problème majeur pour l’État démocratique depuis sa création, et la
politique du logement n’échappe pas à la règle (Tapscott, 2000 ; Thompson et
Nleya, 2010).
Le Code national du logement de 2009, préparé par le département national
des Établissements humains (Department of Human Settlements) (anciennement
appelé « département du Logement »), décrit les mesures à suivre dans la mise
en œuvre de la loi nationale sur le logement. Le Code insiste à nouveau sur
l’idée que la politique du logement social doit être « participative et décentrali-
sée, pour permettre de répondre efficacement aux priorités et aux opportunités
au niveau local et à l’ensemble des intervenants de mettre leurs compétences,
leur main-d’œuvre, leur créativité, leurs ressources financières et autres au ser-
vice du logement » (Department of Human Settlements ; 2009 : sections 2.4.1).
Cependant, tandis que la politique nationale est claire dans son intention de
promouvoir la participation de la communauté au processus décisionnel local
et notamment à la prestation de services de base, les aspects administratifs

pratiques, l’aspect « offre », ont rarement été examinés. On s’est encore moins
intéressé à la manière dont les autorités doivent collaborer avec les nombreux
ménages pauvres de manière perçue comme transparente et légitime. Enfin,
ceux qui ont rédigé la politique se sont peu intéressés aux niveaux extrêmement
variables de capacité administrative qui existent dans les municipalités du pays.
Par conséquent, tandis que certaines municipalités plus grandes disposent des
ressources nécessaires pour collaborer de manière plus ou moins efficace avec
les communautés, d’autres semblent avoir l’esprit ailleurs et assurent un respect
minimal de la législation et de la politique, mais sans participation véritable de la
communauté locale.
L’étude de cas qui suit porte sur les mesures prises pour promouvoir une
politique de participation des bénéficiaires dans l’attribution des logements
sociaux dans le cadre de dix projets dans trois municipalités de la province du
Cap-Occidental, à savoir l’agglomération du Cap, Drakenstein et George 3. Ces
municipalités ont été sélectionnées afin d’illustrer les expériences de municipali-
tés de taille variable (grandes, moyennes et petites) dans la mise en œuvre de la
politique de logement social et d’examiner la façon dont la politique nationale du
logement est traduite aux niveaux provincial et local, en particulier. Les informa-
tions extraites des dix projets ont été regroupées dans un cas unique, que nous
examinons ci-dessous.
La mobilisation des communautés et l’établissement des

commissions de bénéficiaires
Dans la mise en œuvre des projets de logement social et l’application des prin-
cipes de la politique nationale, les municipalités sont tenues de collaborer avec les
représentants de certaines communautés dans le cadre de ce qu’on appelle des
« commissions de bénéficiaires ». Les commissions de bénéficiaires sont élues par
les membres de la communauté, qui sont les bénéficiaires des logements sociaux.

Dans la mise en œuvre du développement participatif, le Code du logement
oblige en outre les municipalités à conclure un accord structuré (aussi appelé
« convention sociale ») avec une commission de bénéficiaires avant la mise en
œuvre d’un projet immobilier (Department of Human Settlements, 2009, Part 3,
section 3.9, p. 30). Si la préparation d’une convention sociale entre une commis-
sion de bénéficiaires et une municipalité semble, en apparence, être une étape
logique dans l’établissement d’une base de participation communautaire, le pro-
cessus est nettement plus complexe que ne l’ont imaginé ses concepteurs. Cela
3 Les recherches pour le présent article ont été réalisées sur une période de cinq mois, de
novembre 2009 à mars 2010. Des entretiens ont été réalisés, sur la base d’une méthode
qualitative, avec des informateurs clés et des groupes de discussion dans chacun des dix
projets étudiés. Les personnes interrogées comprenaient des membres de la communauté, des
membres de commissions de bénéficiaires, des conseillers locaux et des agents municipaux
compétents, de même que des promoteurs immobiliers. Une soixantaine de personnes ont été
interrogées au total. Un certain nombre d’entretiens, notamment ceux avec des bénéficiaires,
ont été accordés sous couvert d’anonymat.
s’explique par le fait que les différents types de projets immobiliers développés
par les municipalités présentent des problèmes différents en ce qui concerne
l’identification des partenaires communautaires les plus appropriés et la sélection
des bénéficiaires admissibles de manière équitable et transparente. Comme nous
allons le voir, les problèmes concernant la détermination des critères de sélection
des bénéficiaires pour un tout nouveau projet immobilier, une initiative créée sur
un site vierge, vont différer de ceux rencontrés dans la valorisation in situ d’une
installation informelle.
Dans la préparation des projets afin d’obtenir l’approbation et le financement
du gouvernement provincial, le Code du logement précise que les municipalités
doivent présenter une copie d’une convention sociale qui marque l’accord des
groupes bénéficiaires et d’autres parties prenantes de la communauté sur un
certain nombre de questions importantes identifiées ensemble ayant trait au
projet. Parmi les questions à prendre en considération, on trouve les suivantes :
les besoins en logement de la communauté concernée, la mesure dans laquelle
le projet immobilier va répondre aux besoins en logement d’un marché cible
identifié, et notamment l’intérêt de l’emplacement, le nombre et le type de rési-
dences à construire, les finitions des habitations, le coût total pour le bénéficiaire
et le niveau de services à offrir (Department of Human Settlements, 2009 : Part
3, section F, p. 45).
Dans la mesure où la détermination des normes et des règles, sur le plan de la
loi sur le logement, relève des gouvernements provinciaux, le Code ne donne pas
d’informations précises sur la façon dont la convention sociale doit être établie.
En d’autres termes, la façon de déterminer qui doit représenter les communautés
dans la préparation des conventions sociales, le contenu de l’accord et le rôle
attendu des personnes concernées sont des éléments laissés à l’appréciation
des gouvernements provinciaux. Dans le Cap-Occidental, les agents du gouver-
nement provincial comme du gouvernement local interrogés ont déclaré que
le gouvernement provincial avait confié aux municipalités la responsabilité de
rédiger ou de déléguer la rédaction de la convention à un promoteur ayant rem-

porté le marché 4. L’interprétation et la mise en œuvre des politiques participatives
relèvent donc d’agents locaux du logement, aux capacités variables.
La sélection des bénéficiaires et la constitution des commissions

de bénéficiaires
En ce qui concerne le Code du logement, comme indiqué, les municipalités sont
censées déterminer la façon non seulement d’identifier les bénéficiaires, mais
aussi de sélectionner une commission de bénéficiaires représentative. Compte
tenu des différentes questions stratégiques à aborder dans la politique de loge-
ment social destinée aux ménages pauvres (ceux dont les revenus moyens sont
4 Les municipalités confient souvent la construction proprement dire des logements à des
sociétés privées, ce qui renforce encore la complexité de la participation communautaire. Cela
s’explique par le fait que les promoteurs immobiliers sont tributaires d’impératifs au niveau
des délais et du profit et manifestent souvent un attachement de pure forme au besoin de
participation communautaire.
inférieurs à R 3500, soit environ USD 450), les systèmes d’attribution ne s’appuient
pas forcément sur un ensemble unique de critères de sélection. Dans le système
prévu par la politique, les commissions de bénéficiaires (en tant que représen-
tants légitimes d’une communauté) sont censées assister les municipalités dans
la sélection des bénéficiaires des différents projets. Cependant, compte tenu de
la demande énorme de logements, ce système n’a jamais été pris en considéra-
tion par les différentes municipalités examinées. Cela s’explique par le fait que
les municipalités sont censées concilier les demandes des personnes inscrites sur
les listes d’attente et les besoins souvent extrêmes des ménages vulnérables (les
personnes handicapées, les personnes âgées, etc.) ou des personnes vivant dans
des conditions dangereuses (par ex., sur des terrains marécageux ou à proximité
de lignes de chemins de fer non surveillées).
Compte tenu de cette variabilité en ce qui concerne la zone d’origine, des
jugements de valeur s’imposent dans la sélection des bénéficiaires, qui sont
souvent connotés d’un point de vue politique. Bien que les bénéficiaires aient
pu être associés au processus d’attribution dans un nombre limité de projets (par
exemple, pour sélectionner les ménages à installer dans un projet de valorisation
in situ), leur participation dans la sélection des ménages dans le cadre d’un projet
créé sur un site vierge, qui s’appuie sur les bénéficiaires potentiels d’une munici-
palité tout entière, s’est avérée problématique, comme annoncé. Il ressort de nos
entretiens avec les agents des trois municipalités qu’ils craignent que les intérêts
et, comme nous allons le voir, la légitimité parfois douteuse des membres des
commissions de bénéficiaires, qui sont eux-mêmes en général à la recherche d’un
logement, soient tels qu’ils l’emportent sur les tentatives d’établir des critères de
sélection objectifs. Les municipalités utilisent par conséquent les listes d’attente
(et sélectionnent ceux qui attendent depuis le plus longtemps et qui manquent
effectivement de ressources) et réservent également une partie des logements
aux personnes gravement défavorisées (sur la base de critères déterminés par les
conseils municipaux).
Il ressort de ce qui précède que la sélection effective des bénéficiaires est en

grande partie décidée avant la constitution des commissions de bénéficiaires
(même si la situation varie dans la pratique d’un projet à l’autre), et que ces
organes n’ont pas d’influence directe sur la sélection des bénéficiaires de loge-
ments. Dans certains cas, comme par exemple dans le cadre du Projet 59 dans
la municipalité de Drakenstein, une communauté a fait pression, de manière
musclée et efficace, sur l’autorité locale pour mettre en œuvre un autre système
d’attribution. Les résidents de deux zones d’habitation informelles (Fairylands
et Siyahlala) sont descendus dans la rue pour obliger la municipalité à revoir le
système d’attribution officiel, jusque-là basé sur une répartition 80 : 20 entre la
liste d’attente et les locataires de logements sociaux, pour passer à un système
50 : 50 entre les deux installations informelles 5. Cette forme de participation est
cependant plutôt l’exception à la règle et indique que pour être entendue, la
5
Entretien avec Cupido Jacobs, chef de projet, Project 59, Drakenstein, 2 mars 2010 ; entre-
tien en groupe de discussion, représentants d’une commission de bénéficiaires, Drakenstein,
9 mars 2010.
communauté a dû exercer ses droits en dehors des canaux formellement consti-

tués pour communiquer avec la municipalité. Ce cas ne constitue pas non plus
un exemple de meilleure pratique puisque la municipalité, au lieu d’adopter un
processus de participation plus large et plus inclusif, s’est écartée de sa politique
d’attribution sous la pression de certains groupes d’intérêt.
Il ressort des entretiens réalisés dans les trois municipalités que la participation
par la communauté dans son ensemble se limite au fait d’assister aux réunions
publiques auxquelles les bénéficiaires (sélectionnés par la municipalité) sont
invités pour élire une commission de bénéficiaires. Une fois que la commission
de bénéficiaires est élue, elle a pour fonction d’assurer la liaison avec la commu-
nauté. Dans la plupart des cas, les représentants des bénéficiaires se concertent
également avec l’auteur du projet à propos des types de logements à construire
ainsi que du choix des finitions possibles. En général, cependant, ils n’exercent
aucune fonction de supervision lorsqu’il s’agit de la construction d’unités de
logement et ils servent surtout de moyen de communication entre la municipa-
lité, le promoteur et la communauté. En outre, les municipalités établissent en
général des Comités directeurs de projets (PSC), qui deviennent des organes de
délibération essentiels dans le cadre des projets de logement, et ces comités se
composent de représentants du gouvernement local, de conseillers locaux, de
représentants du promoteur immobilier (avec un représentant désigné), ainsi
que de représentants des commissions de bénéficiaires. Les représentants des
bénéficiaires ont par conséquent une influence minoritaire au sein des PSC qui,
de toute façon, s’occupent généralement des détails techniques du processus de
construction.
Les limites de la mobilisation communautaire

L’une des principales faiblesses du système actuel de logement participatif
concerne l’idée générale qu’il existe un niveau d’homogénéité dans la façon
dont différentes communautés, aux trajectoires historiques très variables, sont

capables de se mobiliser en faveur d’un objectif commun. Le régime de l’apar-
theid, dans son intention et sa pratique, a eu pour effet de diviser et de statuer
en fonction de la race, de l’origine ethnique, de la situation socioéconomique et
du lieu de naissance (les Noirs nés dans les zones rurales étaient envoyés dans ces
zones pour y vivre). Les antécédents en matière de mobilisation sociale contre le
régime de l’apartheid et pour l’accès aux services qui leur étaient refusés varient
dès lors considérablement d’une communauté à l’autre. Dans certaines commu-
nautés, comme celles composées d’Africains qui ont quitté les zones rurales il y a
une vingtaine d’années et qui résident aujourd’hui dans la localité informelle ten-
taculaire de Khayelitsha, en marge de l’agglomération du Cap, il existe une solide
tradition d’organisation communautaire et les résidents ont l’habitude d’élire des
représentants aux comités de quartier, de district, etc. 6. Grâce à ces organisations,
les responsables des communautés se font mieux connaître auprès des résidents
et leur autorité est respectée. Dans ce contexte, des réunions destinées à présen-
6
Entretien avec la conseillère Teresa Bottoman, Kuyasa, Khayelitsha, 12 février 2010.
ter les conclusions sont régulièrement organisées et les résidents font davantage
confiance dans les décisions prises en leur nom par les commissions de bénéfi-
ciaires (Thompson et Nleya, 2010).
Dans les communautés qui ont été formées assez récemment ou qui com-
prennent des résidents installés depuis longtemps à côté d’autres qui se sont
installés plus récemment dans la région, la constitution de commissions de
bénéficiaires cohérentes est problématique. Par conséquent, dans le cas de
Drommedaris et de Bardale au Cap, qui sont des projets d’installation d’ur-
gence, les résidents, même s’ils ont la même origine ethnique, sont originaires
de différentes zones géographiques. Dans les deux localités, les commissions de
bénéficiaires sont séparées et se réunissent séparément dans leur communauté
propre, et quelquefois séparément avec les autorités municipales, même si elles
sont encouragées à former une entité unique 7. Dans ce contexte, la communi-
cation des résultats aux communautés est parfois irrégulière et il revient souvent
aux agents municipaux de donner des informations sur les projets de logement.
Dans les communautés telles que Belhar, une autre installation au Cap, où
la mobilisation sociale n’a que peu ou pas d’antécédents, les commissions de
bénéficiaires se sont efforcées de faire reconnaître leur légitimité. Cela s’explique
par le fait que les personnes nommées pour représenter la communauté n’ont
souvent pas d’influence au sein de la communauté et ont été élues par acclama-
tion, sur la base d’une nomination lors de la première réunion publique des béné-
ficiaires. Dépourvus de mandat formel de la communauté (et donc d’obligation
de prendre leur fonction au sérieux), ces représentants participent de manière
irrégulière aux réunions de la commission de bénéficiaires et bon nombre d’entre
eux se retirent carrément. On observe en outre qu’ils ne communiquent que peu
ou pas d’informations aux résidents 8.
La légitimité des commissions de bénéficiaires est également influencée par
le type de projet de logement qu’elles sont censées représenter. Dans le cas des
projets de valorisation in situ, où les logements sont construits pour une com-
munauté tout entière, les bénéficiaires ont toutes les chances de connaître les

personnes qu’ils élisent à la commission. Ils ont aussi plus de chances d’accepter
les décisions prises par leurs représentants au sein du Comité directeur de projet.
Dans les projets qui recrutent des personnes vivant à proximité d’un nouveau
projet de logement, le processus n’est pas aussi simple, mais une certaine forme
d’identité locale, voire communautaire, est possible, qui va faciliter l’élection
d’une commission de bénéficiaires, qui sera reconnue comme légitime par la
communauté. Dans le cas des projets créés sur un site vierge, comme indiqué,
le processus d’élection d’une commission de bénéficiaires représentative est par-
ticulièrement difficile. En effet, les bénéficiaires ne se connaissent pas, ils n’ont
jamais collaboré ensemble et les niveaux de confiance entre eux sont faibles 9.
7 Entretien avec Quintus Wellman, coordinateur de projet, Bardale, 17 février 2010.

8 Entretien avec Mark Le Fleur, président du Comité directeur du projet de logement « Belhar/
Pentech », 10 mars 2010, Belhar.
9
Entretien avec Edwin Herandien, coordinateur du projet Pacaltsdorp, George, 30 novembre
2009.
Il semblerait également que le leadership de la communauté soit patriarcal

dans son orientation et écarte les femmes des processus participatifs. Dans le cas
du Projet 59, Phase 7, à Drakenstein, les responsables de la communauté ont
opté pour une « réunion des hommes » avec la municipalité au motif que « les
femmes sont bruyantes et perturbatrices, elles ne savent pas ce qu’elles veulent »,
pour reprendre les termes d’un des représentants des bénéficiaires. Tandis que les
représentants de sexe féminin dans la réunion du groupe de discussion n’étaient
pas d’accord avec lui, elles n’étaient pas disposées à préciser leurs préoccupations
et ont indiqué que les besoins des groupes vulnérables et les autres besoins de
la communauté (comme l’emplacement des crèches) n’avaient pas été considé-
rés comme prioritaires dans l’attribution des logements comme elles l’auraient
souhaité. 10
Un autre facteur nuisant à la légitimité des commissions de bénéficiaires
concerne leur relation avec les PSC. Dans les cas où une commission de bénéfi-
ciaires s’est réunie avec un PSC ou a été effectivement intégrée dans un PSC, il
apparaît que les commissions de bénéficiaires ne servent pas à grand-chose et
qu’elles ne sont généralement pas entendues par les communautés de bénéfi-
ciaires. Cela s’explique par le fait qu’elles sont considérées comme de simples
intermédiaires dans les décisions prises par le PSC et, par déduction, par la
municipalité.
La désignation d’officiers de liaison communautaires (CLO) par les promoteurs
de projets en tant qu’intermédiaires est également un facteur qui ébranle la
légitimité des commissions de bénéficiaires. Ces CLO sont non seulement rému-
nérés pour leurs services (une source de conflit en ce qu’ils sont aussi parfois
eux-mêmes des bénéficiaires), mais ils ont le temps de dialoguer avec les com-
munautés bénéficiaires, ce que ne peuvent pas faire les commissions de bénéfi-
ciaires. Dans ces circonstances, il est fréquent que les agents municipaux comme
les promoteurs évitent les membres de la commission de bénéficiaires dans leurs
transactions avec la communauté, ce qui nuit à leur intégrité aux yeux de la
population 11. Lorsque les commissions de bénéficiaires sont considérées par leurs

communautés comme étant globalement impuissantes dans leurs transactions
avec les officiels et lorsque leur dialogue avec les PSC n’a pas donné grand-chose,
leur légitimité risque d’être limitée. Le manque de confiance dans les représen-
tants des bénéficiaires, comme annoncé, est susceptible d’ébranler la confiance
dans l’ensemble du processus de sélection des bénéficiaires, dans l’installation
des ménages, etc. À l’inverse, lorsqu’une commission de bénéficiaires légitime et
active est en place, le processus d’attribution des logements bénéficie d’une plus
grande légitimité. La capacité variable et inégale des communautés à se mobili-
ser et à coordonner leurs activités joue par conséquent un rôle essentiel dans la
manière dont elles « interprètent, dialoguent et accèdent aux projets publics de
reconstruction urbaine tels que les projets de logement » (Oldfield, 2000 : 859).
10 Entretien en groupe de discussion, Projet 59, Drakenstein, 9 mars 2010.

11
Entretien en groupe de discussion, membres de la commission de bénéficiaires et du CLO,
Projet 59, Drakenstein, 9 mars 2010.
Les limites du bénévolat

Le fonctionnement des commissions de bénéficiaires fait également ressortir les
limites du volontarisme dans la promotion du processus de participation. Les
agents municipaux se sont déclarés déçus par le fait que beaucoup de commis-
sions de bénéficiaires n’aient duré que le temps que leurs membres reçoivent un
logement, après quoi elles se sont dissolues. La participation communautaire était
donc insuffisante dans les phases ultérieures des projets de logement, y compris
dans la construction de cliniques, de crèches et d’autres services publics. Cette
situation n’a cependant rien d’étonnant, car sur les dix projets examinés, le délai
moyen entre la sélection et la mise à disposition des logements était de trois ans
au moins, allant parfois même jusqu’à cinq ou sept ans 12. Ces délais placent les
représentants bénéficiaires dans une situation intenable et les amènent souvent
à refuser de se porter volontaires pour assumer des fonctions de direction par la
suite. Comme l’a indiqué un ancien membre d’une commission de bénéficiaires
à Drakenstein, « une fois que nous obtenons un logement, nous avons besoin
d’argent pour notre maison et notre famille, nous n’avons plus de temps à consa-
crer à cela (intervenir auprès de la municipalité) » 13.
Il ressort des entretiens en groupe et des entretiens individuels avec les
membres des commissions de bénéficiaires que leurs fonctions de représentants
de la communauté et de membres du PSC sont des fonctions essentiellement
ingrates. Ils ne reçoivent rien en compensation du temps et des efforts qu’ils
consacrent à dialoguer avec les communautés qui les ont élus et doivent s’en
remettre en grande partie à la municipalité pour pouvoir communiquer avec leurs
électeurs sur les questions abordées dans le cadre du PSC. Il apparaît également
que dans la plupart des cas, ce sont eux qui apportent les mauvaises nouvelles,
obligés qu’ils sont d’annoncer les retards interminables dans la mise à disposition
des logements. Ils doivent également intervenir dans la tâche difficile consistant
à décider à qui reviennent les logements (par exemple, lorsqu’il n’est pas possible
d’installer tous les ménages dans un projet de valorisation informel). Face à l’ab-
sence de formation offerte, la plupart des représentants bénéficiaires estimaient

qu’ils n’avaient pas les connaissances nécessaires concernant le processus d’at-
tribution, de la sélection à l’achèvement du projet, les informations ne leur étant
transmises que si elles sont nécessaires.
Les limites de l’interprétation officielle de la participation

L’élection d’une commission représentative dans une communauté dépourvue
d’antécédents en matière de mobilisation sociale ou de sentiment d’identité com-
mune, comme indiqué, risque d’être difficile dans des conditions optimales. Dans
les contextes où les représentants et les communautés ne comprennent pas l’in-
12 Les raisons des retards variaient, mais comprenaient notamment des problèmes associés à
l’impact environnemental potentiel, à des droits de propriété contestés, à l’approbation du
calendrier et à l’insuffisance des ressources financières.
13
Entretien en groupe de discussion, représentants d’une commission de bénéficiaires, projet
59, Drakenstein, 9 mars 2010.
tention de la participation, cependant, le processus a des chances d’aboutir à une

démarche bureaucratique difficile. Lorsque les officiels ne considèrent pas la par-
ticipation communautaire comme ayant un intérêt propre, ils auront vite fait de
lui attribuer un caractère instrumental limité. Si l’intention de la législation et de
la politique, et effectivement des hauts fonctionnaires du gouvernement, consiste
à associer plus activement la société civile aux processus de développement, cette
idée n’est souvent pas comprise ou partagée par les bureaucrates de niveau infé-
rieur, en particulier au niveau municipal. Comme l’explique Manor, « les bureau-
crates du bas de l’échelle considèrent une société civile plus affirmée comme une
menace pour leur autonomie. Ils cherchent par conséquent souvent à réduire
l’influence des associations volontaires et des comités d’usagers en employant
des méthodes qui font intervenir ces comités afin de conserver leur influence sur
les processus de développement » (Manor : 2004 : 204). Il est ressorti de l’étude
de cas que les bureaucrates municipaux de niveau inférieur ont une autre façon
que les autres niveaux de gouvernement de considérer le rôle des commissions
de bénéficiaires. La plupart considèrent ces structures essentiellement comme des
moyens de transmettre des informations (et d’annoncer des décisions) à propos
d’un projet immobilier à des communautés bénéficiaires. Les promoteurs de pro-
jet, en outre, considèrent les commissions essentiellement sur le plan instrumental
comme facilitant la mise en œuvre du projet immobilier, après que les bénéfi-
ciaires ont été sélectionnés par la municipalité concernée. Comme l’a indiqué
un consultant dans le cadre d’un projet, les commissions de bénéficiaires étaient
censées être « les yeux et les oreilles de la municipalité sur le terrain » et étaient
chargées de veiller à la bonne mise en œuvre du projet 14.
Les pressions en faveur de la mise en œuvre des programmes de logement
sont telles que les officiels et les promoteurs auxquels ils font appel simplifient
souvent les processus sociaux complexes et recherchent des raccourcis dans
leurs initiatives visant à mobiliser les communautés. Ces raccourcis comprennent
parfois des tentatives d’alliance avec des représentants de la communauté (en
sélectionnant ceux qui sont susceptibles d’être le plus conciliants), de limiter leur

influence dans les processus décisionnels (par exemple, en veillant à ce qu’ils
aient une minorité des voix dans les Comités directeurs de projets) ou de les
esquiver totalement dans leurs transactions avec les communautés bénéficiaires
(en recourant à des CLO). Comme l’indique Cleaver, du point de vue des pro-
moteurs immobiliers et des fonctionnaires qui font appel à eux, l’intégration des
préoccupations relatives au projet dans les discours participatifs est en soi difficile.
Pour ceux qui mettent en œuvre un projet, il s’agit « par définition d’un ensemble
clairement défini d’activités, axées sur des coûts et des avantages quantifiables,
avec des activités et des budgets limités dans le temps ». L’impératif du projet
met l’accent sur le fait de répondre aux besoins pratiques plutôt qu’aux besoins
stratégiques, sur l’instrumentalité plutôt que sur l’autonomisation » (Cleaver,
1999 : 598).
Un manque de compréhension par les fonctionnaires du processus de partici-
pation s’observe également dans l’approche adoptée par les agents municipaux
14
Entretien avec un promoteur immobilier, Pacaltsdorp, George, 29 novembre 2009.
dans la rédaction des conventions sociales avec les représentants de la commu-

nauté. Les trois municipalités avaient établi des modèles de conventions sociales,
mais il s’agissait de documents génériques, qui laissaient peu de place à la
participation communautaire véritable concernant les conditions de l’accord. Ce
manque de prise en considération des objectifs de participation s’observe dans la
conception proprement dite des conventions, qui laissent peu de place aux ajouts
ou aux autres interventions des commissions de bénéficiaires. En d’autres termes,
les commissions de bénéficiaires sont censées approuver les accords prédéter-
minés par la municipalité. Dans les trois municipalités, les conventions sociales
étaient rédigées en anglais, malgré le fait que la grande majorité des habitants
soient de langue maternelle afrikaans ou xhosa et aient un niveau d’instruction
relativement limité 15. Un promoteur immobilier interrogé à ce sujet a indiqué
que les conventions sociales étaient une perte de temps car les commissions de
bénéficiaires ne comprenaient ni leur contenu, ni leur objectif 16.
Cette situation a pour conséquence que la signature d’une convention sociale
est en grande partie une formalité bureaucratique, qui est présentée aux bénéfi-
ciaires comme une étape nécessaire pour assurer la mise à disposition des fonds
par le gouvernement provincial pour débuter un projet. Les conventions ne sont
en outre apparemment pas soumises à un examen ou une vérification par le
Département provincial du gouvernement local et du logement une fois qu’elles
sont reçues. Les conventions sociales ne peuvent par conséquent pas être consi-
dérées comme des documents évolutifs dans tous les sens du terme et il semble
que ni les agents municipaux, ni les bénéficiaires ne les considèrent comme ayant
une importance quelconque pour assurer l’imputabilité des parties.
Conclusion
La présente recherche sur la participation au développement de logements
sociaux dans la province du Cap-Occidental en Afrique du Sud illustre la scission
qui peut survenir entre l’offre et la demande de développement participatif. La

demande de logements en tant que droit fondamental des citoyens est, comme
indiqué, importante et se manifeste dans les protestations publiques fréquentes
des pauvres contre l’incapacité de l’État à offrir des logements. La volonté de
l’État de proposer des logements sociaux de manière participative s’observe en
outre, du moins de façon formaliste, dans une série de politiques et de mesures
législatives. Malgré le potentiel latent de convergence de ces forces que sont la
demande et l’offre, il apparaît que dans la pratique, le développement participatif
est encore loin des idéaux énoncés dans les instruments stratégiques. Il apparaît
plus particulièrement que les aspirations des auteurs des politiques dépassent
non seulement la capacité administrative des agents municipaux, mais aussi le
potentiel de mobilisation des communautés.
15 Parmi les onze langues officielles d’Afrique du Sud, l’afrikaans et le xhosa sont les principales
langues parlées par les ménages pauvres de la province du Cap-Occidental.
16
Ibid.
Sur le plan de l’offre, au-delà des problèmes de coordination intergouverne-

mentale mentionnés plus haut, il apparaît que le sens et l’intention des processus
participatifs ont été interprétés de manière variable par les différents acteurs.
Pour la plupart des agents municipaux et des promoteurs, la participation des
bénéficiaires était davantage considérée comme un moyen permettant d’arriver
à une fin (la prompte mise à disposition de logements) que comme un processus
de promotion de la capacité de la communauté à influencer la manière dont
les services de l’État sont offerts (Lemanski, 2008 : 395). Dans ce contexte, la
participation des communautés était souvent considérée comme un processus
chronophage et frustrant, que l’on cherchait à contourner dans la mesure du
possible. Même en ce qui concerne l’influence limitée accordée aux commissions
de bénéficiaires dans la mise en œuvre, la situation s’est aggravée par le fait que
des asymétries d’informations et de pouvoir existent entre les agents municipaux
et les membres de la communauté. Les communautés ne sont bien souvent pas
au courant de leurs droits et des options dont elles disposent, par exemple, dans
la construction de différents types de logements. L’idée d’un partenariat entre
l’État et la communauté reste par conséquent purement théorique, et même
si les conventions sociales ont pour but d’amener les deux parties à s’engager
à respecter certaines obligations, dans la pratique, les recours dont disposent
les deux parties sont limités en cas de non-respect de la convention. Pour les
communautés, notamment, les retards des municipalités dans la mise en place
des logements représentent une rupture de contrat monumentale, et elles n’ont
pourtant aucun moyen de les obliger à rendre des comptes.
L’idée des fonctionnaires selon laquelle toutes les communautés dans une
municipalité ont une capacité égale à s’organiser en faveur d’une cause commune
et qu’il existe une tradition de bénévolat suffisante en leur sein pour permettre
cela montre qu’ils ne comprennent pas bien la dynamique sociale complexe qui
compose toutes les communautés, indépendamment de leur caractère socioé-
conomique (ou qu’ils ne s’y intéressent pas). Cependant, les observations de la
présente recherche confirment l’idée avancée par da Cunha et Pena, selon qui la
participation « fonctionne pour les groupes qui sont déjà capables de se prendre

en charge… » et qu’elle ne fonctionne bien « que lorsque les institutions de par-
ticipation sont en place avant que n’apparaisse le besoin concerné et lorsque les
institutions sont compatibles avec ses objectifs » (Da Cunha et Pena, 1997 : 20).
Tandis que les recherches réalisées dans le cadre du présent article laissent
entendre que le développement participatif dans l’offre de logements dans la
province du Cap-Occidental est un chantier perpétuel, il apparaît aussi que le
côté « offre » de l’approche a du potentiel, pour autant qu’on se montre plus
réaliste à propos de ses perspectives et de la manière dont il est pratiqué. Du
point de vue des relations intergouvernementales, il est important que les gou-
vernements provinciaux reconnaissent la capacité variable des municipalités
sous leur égide et s’attaquent à ces asymétries en établissant des règles et des
normes concernant la sélection des bénéficiaires dans différents types de projets
immobiliers et l’interaction avec les commissions de bénéficiaires. À cet égard,
il est également important que les agents municipaux prennent conscience des
limites du bénévolat et rémunèrent un minimum les membres des commissions
de bénéficiaires, tout en leur offrant la formation nécessaire pour assumer effi-
cacement leur fonction.
Il est également essentiel que les agents municipaux qui gèrent les projets
de logement suivent une formation formelle afin qu’ils voient le développement
participatif comme un produit et un processus. En d’autres termes, il semble que
la façon dont les bénéficiaires participent soit tout aussi importante pour l’abou-
tissement des programmes de logement social que la construction effective des
habitations. Cette démarche suppose que les agents municipaux comprennent
que la participation des citoyens constitue un droit démocratique fondamental,
inscrit dans la Constitution et dans une série d’instruments législatifs et straté-
giques, et qu’il revient à l’État d’assurer l’efficacité de ce processus.
Les fonctionnaires vont également devoir comprendre qu’il est important de
prendre en considération le prix de la participation sur le plan du temps et des
ressources, un élément qu’il va falloir intégrer dans les cahiers des charges des-
tinés aux promoteurs immobiliers. En d’autres termes, le temps nécessaire pour
dialoguer avec les communautés et les commissions de bénéficiaires va devoir être
pris en considération dans les calendriers relatifs aux projets et être budgétisé en
conséquence. Parallèlement à cela, il est important que les municipalités veillent à
ce que les logements soient mis à disposition dans les temps, dans la mesure où
cela va permettre d’amener les communautés à continuer à s’intéresser au proces-
sus de participation. Il apparaît également que les critères appliqués dans la sélec-
tion des bénéficiaires doivent être clairement définis et que ces critères doivent
être communiqués (au moyen de réunions publiques, d’affiches, des médias et de
la radio, notamment) aux communautés comprenant des bénéficiaires potentiels.
Une communication efficace va également faciliter la gestion des demandes peu
réalistes des communautés pauvres, qui n’ont souvent aucune connaissance des
critères appliqués par la municipalité pour sélectionner les bénéficiaires.
Il apparaît également que la capacité organisationnelle des communautés
bénéficiaires doit être évaluée d’une manière ou d’une autre avant le lancement
des projets immobiliers et que le mode de participation appliqué doit s’appuyer
sur ces données. Lorsqu’il apparaît que les antécédents sont peu nombreux en
matière de mobilisation entre les bénéficiaires de logements potentiels, une

participation plus directe de la municipalité s’impose dans la communication
des principes directeurs du processus de sélection, du type de logements à
construire et du calendrier de réalisation du projet. Des réunions régulières avec
les bénéficiaires devraient également faciliter le développement d’une certaine
forme d’identité collective, ce qui devrait au final déboucher sur l’élection d’une
direction représentative.
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Remarques à l’intention des praticiens

1 Chris Tapscott est professeur et directeur de la School of Government de l’université du

saire pour développer leur capacité à associer la population efficacement. Les

Mots-clés : participation citoyenne, administration et démocratie, administration en

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déclarer que « rien ne démontre l’efficacité à long terme de la participation dans

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l’identification des candidats répondant aux conditions requises pour obtenir un

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et notamment à la prestation de services de base, les aspects administratifs

La mobilisation des communautés et l’établissement des

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La sélection des bénéficiaires et la constitution des commissions

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communauté a dû exercer ses droits en dehors des canaux formellement consti-

Les limites de la mobilisation communautaire

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7 Entretien avec Quintus Wellman, coordinateur de projet, Bardale, 17 février 2010.

Il semblerait également que le leadership de la communauté soit patriarcal

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10 Entretien en groupe de discussion, Projet 59, Drakenstein, 9 mars 2010.

Les limites du bénévolat

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Les limites de l’interprétation officielle de la participation

tention de la participation, cependant, le processus a des chances d’aboutir à une

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dans la rédaction des conventions sociales avec les représentants de la commu-

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Sur le plan de l’offre, au-delà des problèmes de coordination intergouverne-

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Platteau, J. et Abraham, A. (2002) “Participatory development in the Presence of Endogenous

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