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Le G8 face au crime organis
Amandine Scherrer
Institute dtudes Politiques de Paris (Science Po)
G8 Governance Numro 11
Fvrier 2005
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Le G8 face au crime organis1

Rsum (Abstract)
Le G8 est une institution particulire, sans quivalent sur la scne internationale. Parmi ses champs dintervention, on trouve, surtout depuis les annes 90, la criminalit organise transnationale. Le groupe a dailleurs mis en place ds 1995 un groupe dexperts sur cette question, charg de mettre au point des recommandations destines donner une impulsion la fois au niveau des Etats membres et au sein de la communaut internationale en gnral. Il dfinit en ce sens des codes de conduites. Afin dassumer leurs responsabilits, les grands se constituent en directoire pour tablir des rgles du jeu par consensus et les tendre au reste du monde. Les dcisions des membres du G8 (qui sont explicites dans les dclarations officielles qui font suite aux sommets) expriment lopinion et les objectifs dune majorit influente. Elles crent un climat, une contrainte, pouvant amener les gouvernements modifier leur comportement et orientent le comportement de ses membres vers la coopration. La lutte contre la criminalit organise transnationale nest cependant pas sans poser de problmes : le crime organis est par nature sous terrain, peu ou mal connu. Le G8 a cependant largement contribu faonner la perception de cet objet, et a activement promu certains outils daction pour le contrecarrer. En ce sens, le G8 est une enceinte trs influente dans la mise en place dun rgime global de lutte contre la criminalit organise transnationale.
Ce document est tir du mmoire de recherche rdig en 2003. Certaines parties ont t ractualises, mais dautres sont en cours de r-valuation. 2
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INTRODUCTION
Crime organis : lexpression est synonyme de craintes et de fantasmes, et est sujette controverse ; elle regroupe sous un mme vocable des pratiques diverses et varies, souvent mal connues. Parmi les instances internationales qui se sont saisies de la question (surtout dans les annes 90), le G8 a rapidement assimil le crime organis ses champs dintervention. Linitiative la plus significative est la cration du groupe de Lyon en 1995 qui a depuis pour mandat de prendre en charge les questions techniques afin de trouver des solutions diplomatiques, juridiques et judiciaires pour combattre ce que le G8 appelle dsormais le criminalit organise transnationale . Lintrt de travailler sur le G8 en particulier repose sur la nature institutionnelle du groupe : le G8 est un groupe informel, une institution hybride. Pourtant, il a une dimension normative essentielle. Cela est vrai dans le domaine qui nous intresse : le crime organis. Ds lors des premiers questionnements apparaissent : comment parler de ce quon ne connat quavec difficult (le crime organis), et comment se justifie llaboration des politiques publiques partir de ces incertitudes ? Pourquoi le G8, dont le mandat originellement sarrtait aux questions conomiques, sest-il saisi de ce problme politique? Quelle est alors la nature de ce groupe ? Dans sa dimension normative, est-il un diffuseur de normes sur la scne internationale ? Cette tude est rendue difficile par labsence de secrtariat permanent, qui entrane une dissmination des sources. Ensuite, la plupart de la littrature concernant le G8 traite essentiellement de son aspect conomique, et surtout traite davantage du G8 en terme defficacit que de lgitimit. Il y a donc un vide combler. Ce vide ne serait pas dramatique sil ne se passait rien ou presque au sein du G8. Cette lacune est pourtant centrale dans la comprhension de certaines dcisions de larne internationale. Fonctionnant comme un espace de concertation, le G8 est un lieu privilgi de dbat. Il semble reprsenter un groupe dominant qui possde les informations pertinentes, le pouvoir financier et les moyens dinfluencer certaines catgories de participants. Il filtre les projets, slectionne les alternatives, dfinit les normes souhaitables et sarrange pour les prsenter comme universelles. Il est donc pertinent de travailler sur une telle institution, qui nen est dailleurs pas vraiment une, venant rendre plus difficile encore sa comprhension. Le but poursuivi ici est de montrer que le G8 faonne et modle un certain nombre de perceptions du crime organis, et les pratiques nationales et internationales qui en dcoulent. On
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parlera ici du G8 de manire gnrale, c'est--dire avec linclusion de la Russie. Il sera prcis quand il sagit du G7. Notre dmarche sera pluridisciplinaire. Elle empruntera la sociologie, aux sciences politiques, aux thories des Relations Internationales, la criminologie et la sociologie politique de linternational. Notre tude seffectuera en quatre temps : nous tudierons dabord comment le crime organis est devenu une question denvergure internationale, et ce que cela implique dans lmergence de rgime global de prohibition du crime (Section I). Ensuite, nous nous attarderons avec plus dacuit sur lexemple du G8 (Section II) afin den comprendre la nature institutionnelle (Section III). Le dernier chapitre aura pour vocation de comprendre limpact des normes labores par le G8 et leur influence dans les pratiques nationales et internationales (Section IV).
Section 1 :
LE CRIME ORGANISE : VERS PLUS DE COOPERATION INTERNATIONALE
Les reprsentations du crime organis : quelques donnes Au cours des annes quatre-vingt-dix, les ouvrages, les revues, les sites internet se multiplient sur la question du crime organis. Une analyse des thmatiques ambiantes simpose donc. Si la mondialisation a entran peu de formes nouvelles de criminalit, elle a favoris le dveloppement de technologies ventuellement utiles aux activits criminelles traditionnelles. Cette volution a contribu au dveloppement de certaines reprsentations sur le crime transnational organis (Favarel-Garrigues, 2003). La mondialisation aurait transform les diverses organisations criminelles en rseau, voire en acteur unique lchelle plantaire et provoqu lmergence dune nouvelle menace. Certains allguent une Internationale mafieuse, un syndicat du crime, une Pax mafiosa, qui serait un accord reliant la Cosa Nostra amricaine, sicilienne, les triades chinoises, la yakuza japonaise (Sterling, 1994) . Evoluant du local au global, les mafias auraient form un rseau de liens qui se seraient forgs entre les organisations travers le monde. Une coalition serait ainsi ne entre Ndrangheta calabraise et Camorra campanaise, entre triades chinoises et cartels colombiens de la drogue. Du fait de limmigration, les groupes criminels auraient tendu leurs activits en dehors de leurs patries et contribuer lmergence dun march global illicite, crant une diplomatie transnationale des mafias (Strange, 1996). Ces dangers suscits par les mafias inquitent galement au plan politique en raison du risque dmergence dEtats mafieux, du danger encouru pour la scurit nationale des pays occidentaux et du risque deffritement des fondements mme de lautorit tatique. Cest ainsi que certains G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 4
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auteurs parlent du crime transnational organis comme dun nouvel autoritarisme (Shelley, 1999). Les groupes criminels exploitent la faiblesse de lEtat, incapable lgalement de lui nuire de faon efficace et effective. Au niveau politique, les groupes criminels opreraient dans toutes les sortes de dmocraties : grandes puissances sur le dclin, puissances conomiques mergeantes. Ils infiltreraient les gouvernements, assumeraient des responsabilits tatiques, constituant ainsi une menace contre la dmocratie, affectant la socit civile, les droits de lHomme, la libert dinformation, crant un climat dintimidation. Au niveau conomique, le crime organis aurait des tendances monopolistiques : acquisition des secteurs cl des conomies nationales, exploitation de la privatisation, alliance entre groupes criminels (Shelley, 1999). Les groupes criminels ne seraient pas que des anti-Etats, mais des contre-Etats, ou des contre-gouvernements (Cretin, 2002). Ces assertions vont parfois plus loin encore, allguant un vritable retrait de lEtat. Entre dfi pos lEtat et retrait de lEtat, la nuance est de taille et largement franchie par certains auteurs. Cest le cas de Susan Strange (Strange, 1996) : son hypothse du retrait de lEtat se voit, selon elle, confirme en large partie par les mafias. La mafia pour elle reprsente le passage du crime organis, en tant quacteur non tatique, de lchelle locale lchelle mondiale. Elle affirme que lmergence de rseaux mondiaux reliant les groupes criminels de diffrents pays est une nouveaut, nouveaut qui saccompagne dune diplomatie transnationale entre mafias nationales. Elle considre lEtat comme incapable dinverser la diffusion du pouvoir vers le crime organis, qui vient menacer deux responsabilits essentielles dvolues lEtat, soit le pouvoir de lEtat de percevoir des recettes et son monopole sur lemploi de la violence lintrieur des frontires territoriales. On voit, travers ce type de reprsentations, que le crime organis est peru comme une question de scurit nationale, mais aussi internationale (de par ses ramifications dites transnationales). Les valuations de la criminalit organise transnationale laissent dailleurs songeur sur la magnitude du phnomne. En 2004, les experts du FMI et de la Banque mondiale estiment qu'au niveau mondial, le montant cumul des narco-devises aux mains de la criminalit organise transnationale sera de 1 450 milliards d'Euros - la valeur du stock d'or dtenu par l'ensemble des banques centrales en 1997. Dans le seul domaine du trafic de stupfiants, les experts des Nations Unies (Bureau pour le Contrle des Drogues et la Prvention du Crime) estiment que le chiffre d'affaires du narco-business mondial tait en 2001 de 300 550 milliards d'Euros. On parle dsormais, au niveau global, de nouvelles menaces ou de menaces non conventionnelles , diffrant de lunique menace militaire. G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 5
Le G8 face au crime organis Le crime organis : une question de scurit internationale ?
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Depuis la fin de la guerre froide, les questions relatives la notion de scurit nationale ont t rtudies, mettant fin une longue priode de silence ou de semi silence sur ces enjeux. La conceptualisation en terme de champ de la scurit ainsi que lanalyse des processus de scurisation est en effet encore peu dveloppe mme si certains travaux commencent remettre en cause les vieux paradigmes des annes soixante, qui avaient dtermin une adquation entre question de dfense, en particulier le rapport au nuclaire, et lennemi sovitique (Bigo, 1995). Cest le cas de Barry Buzan qui a ainsi voulu aller plus loin que lcole raliste (qui voyait la scurit nationale comme tant base sur le concept de pouvoir) et que lcole idaliste (qui voyait la scurit comme un drivatif de la paix). Selon Buzan, une notion de scurit qui ne serait que lie au niveau tatique et des questions militaires est inadquate car lmergence de plus en plus profonde du phnomne dinterdpendance amne un nouveau concept : celui de la scurit des collectivits humaines. Or cette scurit est affecte par des facteurs qui agissent dans cinq types de domaines : militaire, politique, conomique, socital et cologique. On peut ainsi parler dautres types de menaces (Buzan, 1991) : menaces dordre politique (qui peuvent tre externes ou internes et incluent les activits subversives ou anti-dmocratiques contre les institutions, les symboles et lidologie des Etats), dordre socital (comme les menaces pesant sur lintgrit culturelle de groupes sociaux), dordre conomique (menaces manant de la comptition et du chmage), ou dordre cologique. Mme si les Etats demeurent les objets principaux de la scurit, les dynamiques de la scurit nationale sont clairement relationnelles et interdpendantes entre les Etats. Ainsi, lide de scurit internationale se rfre des conditions systmiques qui influencent la faon dont les Etats se sentent, les uns vis vis des autres, plus ou moins en scurit. En cela, Buzan demeure raliste. Selon nous, laune de ce qui nous proccupe ici, le crime organis, ces considrations thoriques entranent un certain nombre d'interrogations. Tout dabord, la menace que reprsenterait le crime organis semble toucher les cinq domaines dfinis par Buzan. Il est une menace politique en ce quil use de la corruption. Certains crimes, comme le trafic de drogue, reprsente une menace socitale, car ils ont des effets dvastateurs au niveau individuel et communautaire. Economiquement, le crime organis parasite les activits lgales de commerce et de finance. Ecologiquement, le crime organis exploite les vides de la lgislation environnementale en se livrant des trafics de dchets nuclaires et chimiques. Le crime organis serait finalement une menace trois niveaux (Williams, 1994) : individuel ( la scurit est aussi la promotion dun environnement dans lequel les citoyens ne doivent pas craindre la violence et les intimidations), national ( le crime organis est parfois le rival des Etats, G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 6
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il dstabilise les politiques publiques et les groupes criminels ne respectent pas la loi), et enfin international (en pervertissant les rapports entre acteurs tatiques et non tatiques ; les Etats veulent contrler les acteurs transnationaux alors que les acteurs transnationaux veulent rester autonomes). Ensuite, on peut adopter deux interprtations possibles des diffrents secteurs de la scurit. Soit on considre qu'aprs la fin de la guerre froide les sources objectives de menaces se sont dmultiplies (lecture explicative) soit on considre que depuis la fin de la guerre froide les perceptions des enjeux de la scurit ont chang en faveur d'un largissement de nouveaux secteurs (lecture interprtativiste). La question est de savoir si c'est la ralit objective qui a chang (apparition de nouvelles menaces) ou si c'est les interprtations qu'elle a suscites qui ont volu. Buzan semble pencher vers la premire lecture. Pourtant, le crime organis n'est en soi pas un phnomne nouveau qui aurait merg aprs la fin de la guerre froide. Ou du moins lide que le crime organis reprsenterait une menace nouvelle et plus grave quautrefois est peu convaincante, car on na aucun moyen de prouver quil y a davantage dactivit criminelle aujourdhui quautrefois, ni de prouver que le pourcentage de profits illgaux sont en augmentation par rapport aux profits lgaux. De mme, lexpression mme de crime organis est couramment utilise, sans aucune dfinition prcise. Ce qui domine, cest le thme dune conspiration criminelle et la panique quelle engendre, sapant tout esprit critique et analyse relle. Car lpreuve des sources, le concept peine rsister. La faiblesse des sources disponibles, les imprcisions quant la menace que cette forme de dlinquance fait peser sur lEtat sont autant dobstacles une approche objective du phnomne. Les donnes chiffres du FMI et des Nations Unis que nous avons voques ne sont que des valuations (dailleurs on ne sait pas vraiment sur quoi se basent ces donnes). Ds lors, quelle validit pour ce concept, sil englobe artificiellement des pratiques et des acteurs htrognes, si leur nature et le danger quils reprsentent demeurent vagues (Favarel-Garrigues, 2002) ? On comprend donc, laune des difficults voques plus haut, combien une dfinition prcise savre impossible. La dfinition des groupes criminels organiss labore dans la convention de Palerme contre la criminalit transnationale organise, par exemple, met en lumire ces impasses : des groupes structurs de trois personnes ou plus, existant depuis un certain temps et agissant de concert dans le but de commettre une ou plusieurs infractions graves ou infractions tablies conformment la prsente convention, pour en tirer, directement ou indirectement, un avantage financier ou un autre avantage matriel (Nations Unies, Assemble gnrale, 2000, p4). Dune part une telle dfinition nous loigne des reprsentations communes sur les organisations criminelles. Dautre part, la dfinition du caractre transnational de la criminalit G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 7
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organise tend unifier les diffrentes organisations criminelles dont la base territoriale est nationale. La notion de criminalit organise varie de surcrot selon les approches. Le concept de criminalit organise est en effet dorigine policire. Il a essentiellement t utilis partir des annes vingt, la suite de la prohibition de lalcool aux Etats-Unis. Cest ensuite partir des annes soixante-dix, lorsque des organisations criminelles ont pris le virage stratgique du trafic illicite de stupfiants, que la criminologie sest lentement mise tudier le phnomne (Queloz, 2002). Lapproche policire vise relever des indicateurs criminalistiques : modes de planification et de prparation des actes criminels, modes dexcution, modes dutilisation du produit du crime, liens et ramifications entre actes criminels et auteurs, modes de relation interne aux auteurs, structuration des groupes, modes dassistance aux membres du groupe, pressions et trafic dinfluence, stratgie de monopolisation, effort de relations publiques propagande, intoxication. Les dfinitions juridiques mettent elles laccent sur les organisations criminelles. Les caractristiques des dfinitions juridiques sont les suivantes : groupement ou association durable de deux, voire trois personnes ou plus, constitu pour commettre des activits criminelles, par des mthodes et moyens dtermins communs, dans le but de se procurer des revenus important et qui reprsentent ainsi une menace srieuse pour la scurit et lordre publics. Dfinitions qui alimentent la confusion entre les associations criminelles et la criminalit organise. Il semble donc contestable de regrouper sous un seul et mme vocable un ensemble si htrogne. Ces impasses nont pas empch les institutions internationales de se saisir de la question, sans vritable effort de clarification. Dans la mobilisation internationale, on peroit en effet une cohrence des discours dans lensemble des institutions. Les discours dominants que nous venons daborder, provenant dun ensemble loin dtre homogne et souvent sujet caution, ont pourtant non seulement eu une porte rhtorique, mais ont aussi influenc une importante activit institutionnelle. Cette coalition certes htrogne, est parvenue crer un discours dominant ; et tout au long des annes quatre-vingt-dix elle sest donne pour mission dinformer la communaut internationale (Favaral-Garrigues, 2002). Cette littrature ne se limite pas simplement assouvir lapptit du public pour les histoires de crime ; elle influence galement le dbat politique. En tout cas, il y a bien eu un effet de translation du tropisme populaire dans les discours officiels. Cette validation des discours ambiants par les discours officiels a une deuxime consquence : une validation en retour des discours ambiants, lgitims par les discours officiels. Lensemble des organisations internationales partage en tout cas une perception des enjeux, de la menace et linflation dactivits normatives a amen une scurisation internationale de G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 8
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problmes autrefois relgus aux systmes tatiques. Le crime organis est donc peru comme un dfi au niveau global, ncessitant des rponses spcifiques. Les rponses apportes : coordination, collaboration, coopration La question du dfi pos lEtat nous amne tout dabord revoir, sous un angle thorique, le changement de nature de cet Etat, dans sa souverainet et dans ses capacits. LEtat a t longtemps conu dans les Relations internationales comme lunit de base, llment constitutif. De cette affirmation dcoule la thorie raliste des Relations Internationales. Cette perspective postule que seuls les Etats, souverains par essence, sont producteurs de droit. Cette thorie des Relations Internationales est lexpression dun monde classique, qui tend aujourdhui disparatre, notamment sous le coup de la mondialisation. Mondialisation qui, dans le cas qui nous proccupe, rend plus saillants les groupes transnationaux, rendant plus difficiles le contrle tatique et l'exercice de sa souverainet sur son propre territoire. Les progrs de la mondialisation saccommodent mal en effet de la grammaire souverainiste pour promouvoir celui dinterdpendance (Badie, 1998). LEtat devient acteur interdpendant, ce qui cre un bouleversement thorique, les dfinitions de lEtat insistant pour la plupart sur lindpendance. Les jalons interdpendantistes poss dans les annes soixante-dix par Robert Keohane et Joseph Nye (Kehoane et Nye, 1977) prennent ainsi en compte la dmultiplication des changes qui soprent, dune part, entre Etats, et dautre part, entre les acteurs tatiques et les autres acteurs internationaux. Un monde multicentr soppose dsormais un monde statocentr (Rosenau, 1990). Les thses interdpendantistes ont mis en lumire la ncessaire coopration internationale, coopration qui serait la source de cette adaptation tatique, ou de ce nouveau partenariat. La coopration internationale a t souvent confondue avec ltablissement de rgimes, et les institutions internationales ont t entendues comme des ensembles de rles, de rgles et de relations qui dfinissent les pratiques sociales et orientent la conduite des participants au niveau international (Smouts, 1998, p136). De lapproche de la coexistence entre Etats, qui a domin jusqu la premire guerre mondiale, on est pass une approche de coopration, qui a pour but non plus seulement de rguler des rapports internationaux, mais de favoriser laction collective pour la ralisation de buts communs. La recherche de normes universelles est mise au cur de cette construction normative, qui place le droit international non plus seulement comme tant exclusivement au service de lordre intertatique, mais comme servant larmature dun ordre international au service des besoins humains (Smouts, 1998). Ceci est particulirement vrai dans le cas qui nous intresse : le crime organis.
Le G8 face au crime organis La mobilisation des Organisations internationales contre le crime organis : quelques exemples
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Des activits autrefois perues comme de la criminalit ordinaire sont maintenant apprhendes comme une question de scurit nationale et internationale. La prise de conscience de la ncessit de la collaboration internationale sest faite au cours des annes quatre-vingt-dix, et surtout partir du milieu de cette dcennie, corroborant le fait que la lutte contre le crime organis est reconnue comme un des nouveaux grands dfis de la communaut internationale. La lutte contre cette criminalit sest donc considrablement dveloppe au niveau multilatral. Au niveau onusien tout dabord, la lutte contre la criminalit organise figure depuis 1950 lordre du jour. Mais cest en 1994, lors de la confrence mondiale sur la criminalit transnationale organise Naples que les Nations Unies ont pour la premire fois formul une stratgie complte dans ce domaine. Le plan daction mondial qui y fut adopt tablit un catalogue dtaill des mesures ncessaires prendre aussi bien dans chaque Etat quau niveau de la coopration internationale. Depuis lors, le thme est galement en tte de lordre du jour de la Commission pour la prvention du crime, qui est la commission spcialise charge des questions de lutte contre la criminalit du Conseil conomique et social des Nations Unies. Cest surtout la convention de Palerme de 2000 qui a marqu lavance la plus significative. LAssemble gnrale a adopt, le 15 novembre 2000, la vaste convention contre la criminalit transnationale organise et les protocoles additionnels contre le trafic et le transport illicites de migrants et contre la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants. Un autre protocole a t adopt en mai 2001 contre la fabrication et le trafic illicites darmes feu. Cette convention donne pour la premire fois une dfinition universelle et reconnue de notions fondamentales du droit pnal lies au phnomne de la criminalit organise, en particulier celle de groupe criminel organis. Elle amorce un rapprochement des lgislations pnales en tablissant des infractions caractre universel, lies cette criminalit ; elle prvoit des techniques denqutes spciales et des mesures propres renforcer la coopration. On peut galement citer les initiatives prises par Interpol, qui a renforc son rle de diffuseur de messages et de fournisseur dinformations. En 1999, le service criminalit organise du secrtariat dInterpol a t rebaptis Service des projets sur la criminalit organise et sest recentr sur une approche-projet ; entre autres, on peut citer le projet Millenium (1998), qui vise la Russie et les pays dEurope de lEst, le projet Bridge (1999), qui vise rendre plus efficace le recueil de linformation sur les organisations criminelles se livrant lexploitation des filires dimmigration clandestine et la traite dtres humains.
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On peut galement voqu le rle du GAFI, le comit le plus important en matire de coopration internationale contre la blanchiment dargent. Il faut ici signaler que le GAFI a pris de lindpendance par rapport au G8 qui en avait lanc linitiative. Le secrtariat du GAFI se trouve dsormais au sige de lOCDE, et le groupe compte aujourdhui 29 membres, dont la plupart font partie de lOCDE. LOCDE, justement, a centr son action sur les problmes de corruption. Elle dfinit des recommandations qui laborent un programme-cadre des Etats pour lutter conte ce phnomne. Mais cest sans doute lUnion Europenne qui a mis en uvre la coopration la plus pousse. En Europe, la chute du rideau de fer a fourni les occasions de combler un vide laiss par des Etats en profonde mutation et a facilit limplantation dorganisations criminelles. Lacclration de la construction europenne, si elle a multipli les changes, a aussi encourag les fraudes en tout genre au prjudice de la communaut. LUnion europenne aura en tout cas t le fer de lance de la lutte internationale contre la criminalit organise (Fontanaud, 2002). La signature puis lentre en vigueur du Trait dAmsterdam ont marqu un tournant dcisif. Les nouvelles dispositions fixent comme objectif doffrir aux citoyens europens un niveau lev de protection dans un espace de libert, de scurit et de justice et prcisent, pour la premire fois, que cet objectif sera atteint par la prvention et la lutte contre la criminalit organise. Le trait introduit de nouveaux mcanismes, tant lgislatifs que de nature oprationnelle, destins assurer une coopration policire et judiciaire en matire pnale plus troite et plus efficace. Le Conseil europen dAmsterdam des 16 et 17 juillet 1997 a galement adopt un Plan daction dtaill de lutte contre le crime organis qui propose des initiatives spcifiques selon une dmarche cohrente et coordonne, mobilisant la fois les instruments communautaires et le troisime pilier . Un groupe multidisciplinaire est cr pour assurer lapplication du programme. Depuis, lUnion sest rsolument engage dans la construction dun espace judiciaire europen et a entrepris une refonte des mcanismes de lentraide judiciaire, de lextradition, tout en mettant en place des instances de coopration telles quEuropol ou Eurojust. Pour sa part, le Conseil de lEurope, qui regroupe 44 Etats membres, sest aussi largement mobilis dans la lutte contre la criminalit organise : corruption, blanchiment, cybercriminalit Ces diffrents exemples de mobilisation montrent que lon tend de plus en plus vers un rgime global de prohibition du crime. Vers un rgime global de prohibition Dans les annes cinquante, la rflexion sur lordre international et sur la coopration entre Etats sest mancipe du droit international, notamment en Angleterre et aux Etats-Unis, pour
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prendre une direction plus nettement politique et sociologique. Cest dans cette nouvelle approche quon trouve la thorie des rgimes, apparu au dbut des annes quatre-vingts. Au dpart, un postulat : il existe une coopration intertatique fonde sur des institutions qui ne viennent ni du droit, ni des organisations internationales ; des rgimes. La dfinition la plus classique des rgimes est donne par Stephan Krasner : un ensemble de principes, de normes, de rgles et de procdures de dcision, implicites ou explicites, autour desquels les attentes des acteurs convergent dans un domaine spcifique (Krasner, 1983, p2). Ce concept de rgime permet de dsigner et dtudier ces formes de rgulations non inscrites dans des textes juridiques que lon peut constater dans le vie internationale et pour lesquelles aucun concept satisfaisant nexistait jusque l. Cest linstitutionnalisme no-libral, ou le no-institutionnalisme qui a domin une approche en terme de rgime. Des critres dexistence dun rgime ont t proposs : leffectivit et la robustesse. Leffectivit se prouve en montrant que les participants obissent des principes, des rgles, procdures, ou du moins quils sy rfrent ; que les autres membres protestent quand un principe a t viol et que cela entrane tout un cycle dexcuses et de justifications ; quil nest pas ncessaire dutiliser la force ou les sanctions pour amener les intervenants entrer dans ce rgime ; que le rgime permet datteindre certains objectifs voulus par ses membres et que la plupart, sinon tous, y ont gagn sans quaucun ny est perdu nettement. La robustesse se mesure la capacit du rgime rsister aux changements pouvant survenir dans les objets de conflits et dans la distribution du pouvoir sur la scne internationale. Les rgimes auraient le grand intrt de renforcer une rciprocit diffuse, de rendre plus lourd le cot de la dfection et plus avantageux celui de la coopration. A cet gard, si toutes les organisations internationales sont des rgimes, tous les rgimes ne sont pas des organisations internationales. Les rgimes globaux de prohibition, de manire gnrale, mergent dans le but de protger les intrts de lEtat, de supprimer et de punir les activits illicites, de promouvoir lordre, la justice et la scurit, et de donner une reprsentation forte et symbolique des valeurs morales et des croyances de ceux qui font la loi (Nadelmann, 1990). Or seuls les crimes qui ont acquis une dimension transnationale sont devenus lobjet de rgime internationaux de prohibition, parce que les mesures unilatrales ou bilatrales taient inadquates. Les rgimes internationaux sont conus afin dliminer ou de minimiser les possibilits de commettre des crimes et de remdier au problme de poursuite et de punition des criminels. Ils crent un lment de standardisation de la coopration ainsi quune attente de coopration gnralise. Or le crime organis est peru par lensemble des institutions internationales comme un ennemi combattre, donnant lieu une stigmatisation croissante des activits criminelles quil G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 12
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engendre. Cette stigmatisation peut tre comprise comme une entreprise morale. Des entrepreneurs moraux oprent afin de crer de nouvelles rgles et de se dbarrasser dun ennemi diabolique; ils jouent un rle de persuasion, qui vise convaincre lensemble de la communaut internationale quun rgime de prohibition reflte moins un code moral particulier quun sens de la morale largement partag. Ce proslytisme dordre moral est perceptible dans les discours institutionnels, allguant dans lensemble que la criminalit organise est un flau international combattre. Ces facteurs moraux et motionnels jouent leurs rles dans la cration des rgimes internationaux, et particulirement dans les rgimes internationaux de prohibition, qui tendent naturellement mettre en uvre des considrations morales et motionnelles. Parmi les entrepreneurs de normes internationales participant un rgime global de prohibition du crime organis, le G8 a progressivement assum une place de choix, surtout depuis le milieu des annes 90, adoptant la voie dune expertise accrue en ce domaine.
Section II : LE G8 FACE AU CRIME ORGANISE

Le G7 : une communaut de valeurs On parlera ici du G7, et non du G8 qui a intgr la Russie, car on se rfre lorigine et la raison dtre du groupe. On peut concevoir sans difficult le G7 comme une communaut de valeurs. Cr en 1975 afin de rpondre la crise conomique mondiale, le G7 symbolise tout dabord un monde conomique tripolaire solidaire. Les trois zones de libre-change qui sy mlent apportent au G7 une communaut de perception dordre conomique : lALENA pour les Etats-Unis et le Canada, lUE pour les quatre pays europens membres, lAPEC pour le Japon. Il ny a pas eu changement de structures du point de vue conomique depuis 1977, et les sept continuent de dominer les trois grandes monnaies : le dollar, le yen et leuro. Ces sept puissances conomiques partagent les mmes proccupations, et cest dailleurs ce qui a fait la raison dtre du groupe. De plus, les sept font partie au sens large du terme de la Communaut de scurit occidentale. La go-conomie et la go-finance sont intimement lis la go-stratgie. Mme si cette tripolarit conomique est gographiquement discontinue, elle forme un tout homogne par la communaut des rgimes politiques (dmocraties librales) et du systme conomique (conomie de march) et du systme de valeurs (Etat de droit et idologie des droits de lHomme). Le G7 forme donc une intgration rgionale tripolaire (Colard, 1997). Intgration qui postule un processus de convergence de lconomie, de la politique, de la stratgie, des systmes juridiques, des institutions. Au del du bloc ou de lalliance, le G7 doit tre peru comme une communaut, comprise comme un systme dintgration positive pouvant concerner la politique,
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lconomie, la dfense, la politique extrieure. Si les trois notions de blocs, communaut et alliance sont proches et voisines, la communaut marque un pas supplmentaire. Le G7 a routinis ce qui au dpart ntait effectivement quune alliance face la crise conomique. Or laccord entre les membres est large si lon se rfre aux communiqus. Le fondement du consensus est ds le dpart politique, idologique et philosophique, comme le montre le paragraphe 2 de la dclaration de Rambouillet de 1975, dclaration fondatrice du G7 : Nous sommes runis parce que nous partageons les mmes convictions et les mmes responsabilits. Nous sommes chacun pour notre part responsables de la conduite de la socit ouverte, dmocratique, profondment attachs la libert individuelle et au progrs social. Cest la notion de responsabilit qui est ici fondamentale, car le G7 se voit autrement que comme un groupe qui ne gre que les problmes de ses membres. Il sest donn galement pour mission de diffuser un message au reste du monde. La volont affiche de crer un ordre public international rejoint ce sentiment partag de responsabilit. A cet gard il nest pas exagr de dire que le G7 sest peu peu transform en une sorte dInternationale anti-terrorisme, de club de gardien de la sret et de la scurit nuclaire, enfin de forum de lutte contre la prolifration des armes conventionnelles et non conventionnelles. Une premire ambigut est tout dabord souligner : alors que la raison dtre du G7 se basait sur une coopration troite visant les politiques macroconomiques des membres, on a assist un glissement progressif mais flagrant vers un discours globalisant, intgrant des proccupations non macroconomiques. Une externalisation de lagenda du G8 La drive vers des sujets non macroconomiques doit tre interprte comme un processus dintgration. Elle dcoule dun postulat que le G7 a vite assimil : pas de scurit conomique dans linstabilit politique, et pas de scurit politique dans linstabilit conomique. Ce drapage se produit trs tt : par ladoption de dclarations spcifiques sur le terrorisme dabord, sur les relations Est/Ouest, sur la scurit ensuite (dsarmements, matrise des armements, prolifration, gestion des crises). Il y a eu rapidement un saut qualitatif entre la gestion concerte des intrts conomiques et stratgiques du monde occidental et la gestion solidaire des interdpendances globales. Cette gestion solidaire se traduit concrtement par des sommets qui donnent lieu des dclarations communes, amenant une externalisation de lagenda du G8. Lagenda du G8 sest en effet rvl de plus en plus prolifique, avec lappropriation de questions transnationales et globales, par exemple lenvironnement, les maladies infectieuses, et
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bien videmment le crime international. Cette externalisation fait dire aux plus optimistes que le G8 est devenu un centre important de gouvernance globale, mais elle suscite galement un certain nombre de critiques, ce processus duniversalisation de son discours stendant au del des pays membres, alors que le G8 nest pas reprsentatif du monde dans sa globalit. Vu du G8, cette externalisation et cette universalisation sont une rponse un nouveau contexte de mondialisation. Le monde conomique et politique tant en mutation (monde plus ouvert, interdpendances croissantes), louverture des politiques dmocratiques et des conomies de march sont autant dlments qui encouragent une adaptation des institutions internationales. Une adaptation souhaite par le G8, qui veut relever les dfis du XXIe Sicle (Dclaration du Sommet dHalifax, 1995) et russir la mondialisation au bnfice de tous (Dclaration du Sommet de Lyon, 1996). La vision stato-centre traditionnelle sen trouve modifie, et le G8, comme dautres institutions, na pas chapp la redfinition de son agenda et a assimil dans son discours d'autres enjeux, mais aussi les nouvelles craintes entranes par cette mondialisation. Le G8 : de linformel plus de rationalisation Cette externalisation de lagenda du G8 a galement entran une organisation de plus en plus complexe de linstitution. Le G8 souffre dun dfaut de comprhension quant sa nature. Il na pas de statut juridique, et cest de ce point de vue une non personne, une institution fantme, une structure informelle. Il est cet gard plus facile de dire ce quil nest pas que ce quil est (Colard, 1997). Dfinition ngative : le G8 nest ni un Etat, ou un super Etat, ni une fdration, ni une confdration, ni une Organisation Internationale, ni une ONG. Dfinition positive : cest un club de grandes puissances trs ferm, un forum de discussion et de concertation pour les dmocraties les plus industrialises ; cest, disent certains, un directoire mondial qui ne veut pas dire son nom ou un concert des Etats libraux capitalistes , voire un club de riches . En tout cas, le poids, le rle et linfluence du G7 nont cess daugmenter, ses comptences se sont dveloppes sous linfluence des transformations du systme international et du bouleversement du monde qui sest produit avec la chute de lEmpire sovitique. Le G8, objet politique et conomique non identifi ? Les paradoxes dune institution qui na pas dexistence juridique ne manquent pas. Les sommets du G8 sont devenus un temps fort de la scne internationale; annuellement, les dirigeants des pays membres se retrouvent, avec un systme de prsidence tournante qui accueille chacun son tour la tenue des runions. Ce quon appelle communment les G8 se sont
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systmatiss essentiellement parce que les chefs dEtat et de gouvernement des grands pays y ont trouv, face aux opinions publiques, une valorisation efficace de leur propre rle. La ralit de la coordination internationale est en effet beaucoup mieux incarne par huit chefs dEtat que par des institutions internationales beaucoup plus distantes de lopinion. Le G8 apparat beaucoup comme quelque chose de plus quune runion annuelle et quelque chose de moins quune institution. Cest en tout cas une structure semi personnelle et semi institutionnelle (Merlini, 1994). Les sommets reprsentent donc un lment apparent, fortement mdiatis. Mais cet lment visible cache le systme G8, systme de consultation et de concertation qui prcde les sommets. Car lexternalisation des proccupations du G8 dautres problmes que ceux qui touchent lconomie a eu une consquence institutionnelle : un changement des processus prparatoires, de mieux en mieux structurs. Le systme G8 est cet gard plus fonctionnel et plus rationnel. Les sommets symbolisent en fait lacm du systme G8, systme qui se compose de runions ministrielles prparatoires, du rle des sherpas (les reprsentants personnels des chefs dEtat et de gouvernements) et des groupes de travail spcifiques, incluant des runions dexperts. Ce systme travaille essentiellement dans lombre, ce qui masque une composante essentielle du G8 lopinion publique. Do un problme de transparence, transparence dailleurs flagrante quand on aborde le problme des sources. Labsence dun secrtariat permanent laisse le chercheur ou le curieux quasiment bredouilles. Chaque sommet tablit un communiqu ou une dclaration, document principal de chacun des sommets. La prparation de ces communiqu, l encore, se fait dans lombre, par lintermdiaire des sherpas. Ils se regroupent ainsi environ quatre fois par an, sans que leurs runions ne donnent lieu une communication extrieure. Les dclarations politiques sont une deuxime source disponible. Les runions ministrielles donnent parfois lieu des communiqus, mais ce nest pas systmatique. Sagissant du crime organis, ltude de la gense de cette question au sein des proccupations du G8 montre cette rationalisation, et limportance accrue des groupes dexperts. Le G8 et le crime organis : gense dune thmatique dans les discours Une approche chronologique du discours du G8 permet de voir comment la question du crime organise a-t-elle t routinise dans les proccupations des huit. La proccupation du G8 concernant le crime organis sest construite tout d'abord partir du trafic de stupfiants. Ds 1989, le communiqu officiel du Sommet de Paris allgue que Le problme de la drogue atteint des proportions dramatiques. Nous soulignons la ncessit urgente
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dune action dcisive, tant sur le plan national quinternational (Dclaration du Sommet de Paris, 1989). Ce souci initial a t en partie model par linfluence des Etats-Unis, la notion de guerre contre la drogue manant en effet de la rhtorique amricaine. Or le lien entre trafic de stupfiants et lutte contre le blanchiment dargent avait depuis longtemps t intgr dans les politiques amricaines. Ds 1989, les Etats-Unis avaient adopt leur propre lgislation antiblanchiment. Le lien trafic de stupfiants/blanchiment dargent est explicite dans ce mme communiqu : Nous demandons instamment tous les pays, en particulier ceux o la production, le commerce et la consommation de stupfiants sont importants, de se joindre nos efforts afin de sopposer la production de stupfiants, de rduire la demande et de poursuivre la lutte contre le trafic lui-mme et le blanchiment de gains quil procure . Cest dailleurs sous linfluence amricaine que le G8 a voulu internationaliser cette lutte en crant le GAFI (Groupe dAction Financire Internationale) en 1989, dont la mission tait dlaborer quarante recommandations qui constituent un cadre de rfrence universel pour la lutte anti-blanchiment. Cette convocation dexperts avait pour mandat officiel dvaluer les rsultats de la coopration de la mise en uvre afin de prvenir lutilisation du systme bancaire et des institutions financires aux fins de blanchir largent et dtudier des mesures prventives supplmentaires dans ce domaine, y compris ladaptation des systmes juridiques et rglementaires de faon renforcer lentraide judiciaire multilatrale. Le trafic de stupfiants, associ trs troitement au blanchiment dargent, a donc t le premier pas du G8 vers une intgration du crime organis dans son discours, ce qui est comprhensible : les milieux financiers considraient que largent sale pouvait entacher la rputation des places financires et miner la confiance du public (Helleiner, 1999). Ce lien direct entre blanchiment/risque pour lconomie a trs rapidement t intgr dans le discours du G8, ce qui nest finalement pas trs surprenant, le G8 ayant pour mission premire et originelle dassurer la prosprit conomique des Etats membres. Une des dfinitions propose sagissant de la criminalit conomique permet de comprendre lintrt conomique des pays du G8 de se saisir de la question (Queloz, 2002) : la criminalit conomique est lensemble des activits illgales dont les spcificits essentielles sont les suivantes : elle se droule dans le contexte de la vie conomique, elle est ralise par des moyens et des mthodes qui ne font (en principe) pas appel la force ou la violence physique. Les infractions commises exigent un savoir-faire propres aux acteurs du monde conomique. La prise en compte de la mondialisation du crime conomique est donc plutt logique, ce type de crimes sinscrivant dans les rseaux licites de circulation des marchandises et des capitaux.
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Ce qui est plus surprenant en revanche, cest lextension de la notion de crime organis dautres activits criminelles qui ne relvent pas directement de lconomie illicite. Criminalit conomique et criminalit organise ne sont en effet pas synonymes. Ce qui caractrise la criminalit organise, cest quelle est le fait de vritables cartels du crime, ce qui dpasse les seuls actes de criminalit conomique. Or, la notion de crime organis , apparat officiellement dans les communiqus en 1994, lors du Sommet de Naples : Nous sommes vivement proccups par le dveloppement du crime transnational organis, notamment du blanchiment dargent, et par lutilisation de procds illicites pour prendre le contrle dentreprises lgales. Il sagit l dun problme mondial, les pays en transition tant de plus en plus viss par les organisations criminelles. Nous sommes rsolus renforcer la coopration internationale pour faire face cette situation. (Sommet de Naples, 1994). L encore, cette notion est vue sous le prisme du blanchiment dargent, et le G8 se contente de formuler explicitement son appui au GAFI. Cest lanne suivante que le G8 dcide de crer un groupe dexperts, spcialis dans le domaine du crime organis, qui, sil slargit dautres problmes que le trafic de stupfiants, demeure un concept encore flou et peu dfini dans les dclarations officielles. Ce groupe prendra le nom dfinitif de groupe de Lyon , puisquil soumet au Sommet de Lyon lanne suivante ses quarante recommandations, sur le mme modle que le GAFI. Au Sommet de Denver en 1997, le concept de crime organis devient une routine au sein des proccupations du G8. Le communiqu final du Sommet dveloppe une section spciale sur ce sujet, sujet qui est trait sur le mme plan que les proccupations classiques du G8. La lutte contre la criminalit organise devient alors une des priorits dans lavenir (Sommet de Denver, 1997) pour le G8. Plusieurs thmes rcurrents, perus comme corollaires de la criminalit organise, sont souligner dans les dclarations. Et tout dabord le lien entre mondialisation et prolifration des groupes criminels transnationaux. Le G8 nonce en effet que Les groupes transnationaux criminaliss peuvent souvent sadapter aux changements mondiaux plus rapidement et plus efficacement que nos gouvernements . Le dveloppement de cette rhtorique est particulirement frappant lanne qui suit, Birmingham (1998). Cest en effet la premire fois que les discussions sur ce thme avaient t minutieusement prpares. Le trafic de drogue et la criminalit transnationale organise sont alors explicitement perus comme un des trois grands impratifs auxquels le monde est confront en cette veille de XXIe Sicle , la mondialisation ayant entran dans son sillage une hausse spectaculaire de la criminalit internationale . Le G8 veut ainsi avancer vers un XXIe Sicle marqu dune plus grande paix de lesprit (Sommet dOkinawa, 2000), car la mondialisation rapide offre de nouvelles possibilits G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 18
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dpanouissement, mais elle a galement ouvert la voie lexploitation criminelle, qui sattaque aux rgles fondamentales de nos rgimes sociaux, conomiques et politiques . On trouve dans ce dernier extrait le deuxime thme rcurrent : le risque que comporte la criminalit organise pour les socits des Etats membres du G8. Ce risque ne toucherait, en outre, pas seulement les citoyens des pays membres, mais aussi les jeunes dmocraties et les nations en transition (Sommet de Denver, 1997). La menace (le terme est celui qui est employ dans les dclarations) que reprsente le phnomne est ainsi signale aussi bien comme une menace interne aux pays membres que comme une menace externe, qui touche finalement lensemble de la plante. La question du crime organis, sous langle de la menace, est donc perue comme une question de scurit nationale et internationale, qui appelle dailleurs une scurisation des frontires : Nous allons galement laborer dautres mthodes pour protger nos frontires. () Nos gouvernements intensifieront galement leurs efforts pour renforcer les rgimes juridiques internationaux en matire dextradition et dentraide juridique, afin quaucun criminel ne puisse trouver refuge o que ce soit dans le monde . La mise en exergue dun souci d ordre public international semble confirmer que le G8 intgre le crime organis comme un lment de dstabilisation pour la scurit internationale. Pour mieux contrer cette menace , le G8 prne la tenue dune convention onusienne, la prise en compte de la criminalit technologique, le soutien aux initiatives prises par le GAFI dans le domaine du blanchiment dargent, la prise en compte de la corruption et de limmigration clandestine. Il pouvait donc sembler surprenant que le G8 sattaque au problme du crime organis au sens large, au del de la criminalit conomique. Il faut justement comprendre cette extension des proccupations dans luniversalisation du discours du G8 en gnral. Le G8 a dtermin quatre problmes qui refltent les peurs du moment face la mondialisation : le chmage, le crime organis, la panique financire et la pauvret dans le monde. Ces quatre problmes ont t identifis lors du Sommet de Birmingham (1998), et font cho aux craintes des lecteurs des pays membres. Or ce mme contexte de mondialisation amne les dirigeants du G8 un dilemme : louverture des marchs, les nouvelles technologies sont des lments de prosprit. Mais ces mmes lments crent des craintes au sein de populations desquelles dpend le pouvoir des leaders du G8. Cest dans cette ambivalence quil faut comprendre le prambule du communiqu officiel du sommet de Lyon en 1996 : () Dans notre monde interdpendant, la croissance conomique et le progrs sont intimement lis au processus de mondialisation. La mondialisation est un atout majeur pour lavenir de nos pays comme pour lensemble de la plante. () Toutefois la mondialisation comporte galement des risques . G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 19
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Mme si la mondialisation na pas rellement cr cette peur, elle la nourrie. Le dveloppement de toutes les organisations transnationales (pas seulement criminelles) est en effet peru comme le rsultat des changements intervenus sur la scne internationale. Encore une fois, le leitmotiv est le suivant : les interdpendances croissantes, la facilit des transports et des communications, la permabilit des frontires nationales, la globalisation des rseaux financiers internationaux, auraient permis aux organisations criminelles de bnficier de ces changements (Williams, 1994). Dailleurs, cette prise en compte de questions globales nest pas nouvelle au sein du G8. Dj en 1978, lors du Sommet de Bonn, le terrorisme et le dtournement davion avaient t les premires questions non conomiques soumises un sommet. De la mme manire le problme des drogues, on la vu, avait t intgr ds les annes quatre-vingts. Ce qui semble changer dans les annes quatre-vingt-dix, cest la peur que suscite cette mondialisation croissante qui faciliterait les crimes et rendrait de plus en plus difficile tout contrle efficace. Ces crimes sont lists de manire prcise Birmingham : contrebande des armes et des drogues, trafic dtres humains, lutilisation des nouvelles technologies pour voler, frauder et contourner la loi, ainsi que le blanchiment des profits du crime. La principale difficult rsultant de laccroissement des crimes sur la scne internationale est, selon le G8, la fragmentation des institutions internationales dans ce domaine. Le G8 a ainsi voulu laborer une expertise supplmentaire. La volont dune expertise : le groupe de Lyon Les chefs dEtat et de gouvernement du G8 ont confirm, lors du sommet dHalifax en 1995, que la criminalit organise reprsente un danger mondial : ils ont donc mis en place un groupe dexperts de haut niveau, le groupe de Lyon, charg dexaminer et dvaluer les accords et les mcanismes internationaux existants pour lutter contre la criminalit organise, et, le cas chant, de proposer des solutions qui simposeraient pour remdier aux carences dcouvertes. En 1996, le groupe de Lyon a ainsi mis au point quarante recommandations. La gense de linitiative de la cration du groupe de Lyon est particulirement intressante. La mise sur pied du groupe mana dune proposition franaise, suite aux craintes, on la vu, suscit par la chute de lURSS et le problme de la transition des pays de lEst. Les menaces que reprsentait la guerre froide tant cartes, le G8 a voulu contrer les nouvelles menaces. Or depuis le dbut des annes quatre-vingt dix, la criminalit organise tait dans lair du temps, la mode. Le G8 sest donc saisi de cette question dactualit. Cet intrt pour la criminalit organise na cependant pas toujours t trait avec la mme acuit. A Naples en 1994, lors du congrs mondial des Nations Unies sur le crime organis, les pays en dveloppement avaient dj rclam une convention internationale de coopration sur le crime. Les pays occidentaux dans
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leur majorit sopposrent la tenue de cette convention. Il peut alors sembler paradoxale que ce soit les pays du G8 qui en 1996, dcident de la cration du groupe de Lyon et lancent linitiative dune convention onusienne, qui se tiendra en 2000 Palerme. On peut mettre ici une hypothse : la volont du G8 de marquer les orientations, de donner une impulsion politique. Cest en ce sens quon doit comprendre la cration du groupe de Lyon, qui est destin apporter une expertise supplmentaire sur la scne internationale.
Section III : LE G8, UNE COMMUNAUTE NORMATIVE

Analyse de la perception du crime organis chez les Etats membres Il est important ici de clarifier ce que lon entend par G8 . En effet, la vision de ce groupe comme un acteur unitaire et homogne serait probablement loigne de la ralit. Il existe des divergences entre les membres du G8, souvent masqus par le consensus final. Sagissant du crime organis, nul doute que les perceptions sont loin dtre partages dans nos huit pays. On peut ici signaler brivement le cas de lItalie ou de la Russie, pays dans lesquels les groupes criminels sont perus comme ayant des connections avres avec les appareils tatiques. Il nest en effet pas anodin que les discours que nous avions voqus voient la mafia italienne ou russe comme des contre-gouvernements , mettant en uvre une corruption diffuse mais prsente. Le Japon quant lui connat le phnomne des mafias de manire ancestrale. Le lien avec lEtat est galement fort, mme si ce dernier tente depuis quelques annes denrayer ces groupes. Les autres pays europens, ainsi que le Canada et les Etats-Unis, peroivent davantage les groupes criminels organiss comme issus de limmigration. Les Etats-Unis surtout, ont rapidement fait le lien entre diasporas mafieuses et crime organis. En interne , il apparat donc clairement que les pays membres du G8 vivent diffremment leur rapport avec le crime organis. Ces divergences de dfinitions et dapproches historiques ou culturelles au niveau national saccompagnent de divergences pr-consensus au sein du G8 sur les modes de lutte contre le crime organis. Un exemple permet de saisir lambigut du consensus final : la confiscation et la saisie des biens illicitement acquis par des organisations criminelles. La France souhaitait aller dans ce sens, mais se heurta aux problmes de procdures nationales des autres membres du G8, car certains pays navaient pas de fichiers centraux des banques. De plus, suite aux mesures de gels prises aprs le 11 septembre des avoirs des groupes terroristes, les Etats-Unis voulaient agir au plus vite tandis que la France voulait une rflexion plus large sur la traabilit des flux financiers. Cet exemple montre, au del des divergences de nature procdurale, le clivage entre
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les Etats-Unis, qui de plus en plus crent lamalgame entre crime organis et terrorisme, et la plupart des autres membres, surtout la France, qui souhaite une diffrenciation des deux. De la mme faon, la prparation en cours dune convention internationale contre la corruption, corrlat du crime organis, montre dautres dsaccords. Les Etats-Unis et la GrandeBretagne veulent que le G8 traite de corruption et adopte une position G8 sur la question, alors que le Japon est contre. LAllemagne met de fortes restrictions sur la conception de la corruption passive (qui touche les agents publics) et veut exclure les hommes politiques de cette corruption. Les Etats-Unis et les Grande-Bretagne souhaitent des recommandations de bonne gouvernance, tandis que la France souhaite la mise en place de mcanismes afin de rcuprer largent issu de la corruption. Suite ce catalogue de divergences, de dsaccords, tant sur lapproche lgislative que sur le mode de lutte, lide dune communaut normative semble sloigner, puisque le G8 ne peut tre abord dans sa globalit comme un groupe homogne, fond sur un accord sans faille entre les membres. Mais cela nest pas lapanage du G8 ; les dsaccords sont aussi prsents au sein de lUE, de lONU, des autres instances internationales. Sil faut bien diffrencier le G8 et ses huit membres, il nen demeure pas moins que ces divergences nempchent pas un consensus final et global. Consensus dont la validit se vrifie dans le respect des engagements des pays membres. Le groupe de recherche sur le G8 de lUniversit de Toronto a cet gard labor des compliance reports qui mesurent la conformit des pays face aux engagements pris lors des dclaration. Ces rapports se basent sur les attitudes nationales (mesures lgislatives) et les initiatives internationales prises par les Etats. Sagissant de la criminalit transnationale organise, le taux de respect des engagements est globalement positif, surtout en ce qui concerne le trafic de drogue (tous les pays membres ont multipli les efforts en ce domaine) et le respect de la convention des Nations Unies contre la criminalit transnationale organise (les Etats ont tous sign la convention, les ratifications ne sont pas encore partout effectives mais sont sur la voie de ltre). Cest ce consensus qui prlude llaboration de normes. Les recommandations du groupe de Lyon, dans ce sens, sont sans conteste des normes. Ce ne sont pas des normes au sens juridiques, puisque le G8 nest pas une institution au sens juridique, mais des normes au sens social, apprhender comme des attentes collectives quant un comportement adquat dacteurs dots dune identit propre (Katzenstein, 1996, introduction). Un exemple particulier mais dimportance nous aide mieux comprendre le G8 comme une communaut normative : lintgration de la Russie. On est en effet, avec cet exemple, face un processus de communication et de socialisation de normes, qui si elles sont respectes, visent lintgration. G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 22
Le G8 face au crime organis Lintgration de la Russie
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Les divisions quant cette intgration ont t nombreuses. La France et lAllemagne taient dsireuses de prendre en compte les demandes de leurs partenaires europens pour ladhsion. Les Etats-Unis et le Japon sy opposaient fermement. Finalement, les sept optrent pour loctroi dune participation accrue graduellement chaque sommet successif. Cependant, il tait globalement acquis parmi les sept membres initiaux que la Russie serait exclue des dbats conomiques. Cette participation graduelle conduisit alors la formation dun P8, qui traite non seulement des questions de scurit et de politique conventionnelles, mais aussi de toute une gamme de problmes globaux ou de scurit nouvelle , tels le crime transnational, les drogues, le terrorisme et la protection environnementale. Ladhsion complte de la Russie au P8 ne fut finalement possible quaprs que lorientation dmocratique de la Russie se soit confirme, lors des lections prsidentielles de 1996. Cest donc progressivement, et laune de ses progrs , que le G7 a permis la Russie de rejoindre le groupe pour les questions politiques. Ladhsion de la Russie au G7 a chang linstitution. En effet, il semblerait que la dcision dintgrer la Russie rsulte plus de considrations gopolitiques et stratgiques que de la reconnaissance du statut dune puissance industrielle avance et ayant une conomie de poids (Hajnal 1999). Finalement, la spcialisation conomique du G7 tait plus une consquence des enjeux voqus dans les sommets quune dcision des sept de limiter leur agenda. Etant donn que la Russie est plus une puissance politique et militaire quune puissance conomique, son adhsion sert accentuer la catgorisation politico-stratgique du G7 (Silvestri, 1994). Cette adhsion peut donc sexpliquer comme tant une des pierres la construction du G7/P8 en tant quorgane de scurit globale (Kirton, 1997). Cest la rencontre de deux volonts qui a permis une adhsion effective de la Russie : la Russie, dune part, na jamais cach sa volont dintgrer le G7. Pour cela, elle a multipli les signes et les actes afin de mettre en confiance les membres du G7. Lenjeu stratgique que reprsente la Russie doit se comprendre comme une volont du G7 de contenir, en la faisant participer, une puissance en difficult. Cest ainsi que lon doit envisager lenjeu de cette participation en ce qui concerne le crime organis. Lclatement de lURSS et la transition, parfois douloureuse, des pays de lEst a en effet conduit une stigmatisation de la nouvelle menace que reprsenterait le crime organis. Des accusations rcurrentes entourent la reprsentation du crime organis russe : linfiltration dans le systme bancaire et lindustrie, accompagne dun climat dintimidation et de violence, le trafic de drogue, le trafic de matriel nuclaire, la corruption, la dimension transnationale du crime organis russe. On parle de plus en plus des mafias russes , qui auraient parasit les arcanes du pouvoir en Russie et prolifreraient G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 23
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en Europe et en Amrique du Nord. Pour de nombreux experts, lapparition de la mafia russe dans le jeu mondial parachve la formation du crime organis mondial ou transnational , faisant merger une peur occidentale des mafias russes. Lhabilet du G7 de socialiser la Russie a engag la Russie dans un mcanisme de responsabilisation, qui sil nest pas respect, conduirait un effet shaming, ce qui ruinerait tous les efforts russes de paratre acceptables aux yeux de la communaut internationale. On comprend processus de socialisation comme un processus par lequel les membres d'une collectivit acceptent et intriorisent les normes, les contraintes, les rles de cette collectivit (Risse, 1999). Les normes, cet gard, doivent tre comprises diffremment que les rgles. Les rgles prennent la forme de fait X afin dobtenir Y . Les normes, en revanche, prennent la forme : les gens bien font X . Pour cette raison, les acteurs suivent parfois les normes parce quils veulent que les autres pensent du bien deux, et parce quils veulent penser du bien deuxmmes. Si les Etats veulent tre reconnus comme membre de la socit internationale, ils doivent accepter ces normes. La Russie a cet gard intgr la communaut normative du G8, et notamment dans le domaine du crime organis. On ne doit donc pas concevoir seulement les institutions internationales comme des rductrices dincertitudes, mais aussi comme des cratrices de cadre normatif structurant les interactions. La Russie a dailleurs dsormais un rle trs important jouer et est devenue un partenaire important. Conscration de cette intgration : cest la Russie qui pour la premire fois va prendre la prsidence du G8 en 2006. Au sommet de Kananaskis en 2002, le G7 confirme cette conscration : Aujourd'hui, nous avons pris une dcision historique sur l'avenir du G8. Nous avons convenu que la Russie assumerait la prsidence du G8 et serait l'hte de notre Sommet annuel en 2006. Le monde volue constamment. La Russie a montr qu'elle avait la capacit de participer pleinement et de faon significative aux efforts pour s'attaquer aux problmes mondiaux auxquels nous devons faire face. Cette dcision tmoigne des transformations conomiques et dmocratiques remarquables qu'a connues la Russie ces dernires annes, tout particulirement sous la prsidence de M. Poutine (Sommet de Kananaskis, 2002). Concernant le groupe de Lyon, la Russie a pleinement particip llaboration de ses normes. La diffrenciation G7/P8 pouvait faire penser que la Russie serait isole, notamment dans laspect normatif du G7. Il nen est rien. Cest dailleurs Moscou que ce sont runis en octobre 1999 les ministres de la Justice et de lIntrieur des pays membres du G8 afin dlaborer des recommandations sur le dpistage des communications lectroniques transfrontalires dans le cadre des enqutes sur les activits criminelles et terroristes.
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Cette intgration de la Russie dans la communaut normative du G8 permet de revenir sur le statut des recommandations du groupe de Lyon. Car si nos huit membres partagent le sentiment que ce quils laborent reflte une communaut de perceptions et de valeurs, comment se manifeste concrtement ladhsion ces normes ? Le statut des recommandations : une contrainte institutionnelle ? Il faut tout dabord revenir sur la nature institutionnelle du G8. Certes, nous avons relev une institutionnalisation croissante, travers ltude du systme G8. Cependant, les membres du G8 ne souhaitent pas adopter un statut juridique qui en ferait une institution classique , avec des rgles juridiques contraignantes. Pour cela, le G8 doit tre compris comme une institution au sens social du terme, dans le sens o ce groupe cre un rapport social qui a un certain nombre deffets et de contraintes. Toute rflexion sur les rapports internationaux conduit en effet sinterroger sur la faon dont se construisent les rgles qui vont permettre le minimum de rgularit et de prvisibilit dans les relations humaines sans lequel aucun ordre nest possible. Cette construction se fait travers un phnomne d institutionnalisation . Dun point de vue sociologique, dans toutes collectivits il existe des manires dagir et de penser socialement sanctionnes. A cet gard linstitution se reconnat son caractre contraignant. Elle est une force laquelle il est trs difficile et trs coteux de rsister. Dans ce cadre institutionnel, les acteurs agissent selon des orientations prexistantes qui introduisent un minimum de cohrence dans les reprsentations, dans la dfinition des intrts et des stratgies. Ces conduites revtent une certaine forme de prvisibilit. A cet gard, linstitution favorise ce quon appelle lanticipation rciproque . Sil semble priori vident que les recommandations du groupe de Lyon lient les mains des membres, il faut expliquer pourquoi et comment. Une analyse sous langle de linteraction au sens sociologique permet dclairer certains points. Considrer le G8 sous cet angle permet en effet de comprendre quel type de relations relie les diffrentes units sociales qui le structurent. Il y a interaction quand ces units ont des relations telles que toute action de lune dentre elle a des effets sur laction des autres. Cette perspective nous permet de nous intresser aux conduites des diffrents acteurs dans leur rapport de dpendance rciproque. Or le contexte dinterdpendance croissant est au centre de la coopration du G8. Ses membres, comme nous lavons vu au travers des dclarations, insistent en effet sur linterdpendance accrue qui fait que chaque acteur ne peut plus agir unilatralement, quil dpend dans une certaine mesure de laction des autres. Cela se manifeste avec une acuit
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particulire dans le domaine du crime organis, posant clairement les limites dune action unilatrale. La volont de cooprer, notamment dans le domaine judiciaire, met en exergue cette interdpendance. La ncessit dune harmonisation lgislative montre que des actions isoles, sans concertation internationale, sont non seulement inefficaces, mais peuvent aussi bloquer la coopration entre les membres, ce qui est le cas par exemple en matire dextradition. Le G8 se heurte cependant une double difficult : une absence dinstitutionnalisation et une absence de mcanisme de coercition. Le respect des engagements, pris lors des dclarations, dpend donc de la bonne volont des membres. Il faut donc tudier la manire dont stablissent des relations durables entre les membres, relations qui dfinissent le cadre de laction collective mene. Cest dans lanalyse de laction collective (Crozier et Friedberg, 1977) quon trouve un premier lment de rponse. Les modes de laction collective ne sont pas un phnomne naturel, mais une construction sociale. Lanalyse de laction collective prsente donc des solutions toujours spcifiques, que des acteurs relativement autonomes ont cres, inventes, pour rsoudre les problmes poss par laction collective, notamment celui de leur coopration en vue daccomplissement dobjectifs communs, malgr leur orientation divergente. Ces solutions sont donc toujours contingentes, largement arbitraires, mais elles sont aussi contraignantes car elles supposent un minimum dorganisation, une structuration humaine, qui peut tre relativement formalise et consciente, ou qui peut avoir t naturalise par lhistoire, la coutume, les croyances, au point de paratre vidente. Dans le cas prcis du G8, laction collective qui sest instaure entre les membres a en effet t formalise de manire consciente (la raison dtre initiale du G7 tait dagir ensemble pour coordonner les politiques macro-conomiques de ses membres), mais a par la suite t naturalise dans le sens o les membres ont pris lhabitude de se concerter, de manire rgulire, et ce sur tout un ensemble de questions qui ne sont plus seulement conomiques. Cette formalisation de laction collective a un certain nombre de consquences : elle institue des jeux structurs dont la nature et les rgles indiquent une srie de stratgies gagnantes possibles. Lacteur se trouve pris dans un systme daction concret, cest dire un ensemble humain structur qui coordonne les actions de ses participants par des mcanisme de jeux relativement stables et qui maintient sa structure, cest dire la stabilit des jeux et les rapports entre ceux-ci, par des mcanisme de rgulation qui constituent dautres jeux. Ces mcanismes de jeux relativement stables peuvent tre assimils des rgles. Cette premire approche permet donc de formaliser laction collective du G8, mais elle comporte des lacunes quil convient de combler. G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 26
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Ce modle de systme daction concret conoit en effet les rgles comme indiquant des stratgies gagnantes possibles. On tombe ici dans un dbat central dans la discipline des Relations Internationales ; le choix rationnel. Lapproche rationaliste (qui est sous-jacente dans lanalyse de laction collective voque) dfend un modle de comportement qui voudrait que lanalyse du processus de dcision soit une relation entre prfrence, action et consquences, partant dun postulat de base : la maximisation de lutilit de lacteur. Les individus savent alors oprer des choix de faon optimale, et font un calcul. Cette conception sillustre dans le modle classique de la discipline des Relations Internationales. LEtat unitaire agit rationnellement, pondrant cots et avantages des choix avant dopter pour celui qui maximise son utilit. Les deux buts poursuivis par lEtat sont la scurit et la puissance et cest lui qui faonne son environnement, non linverse. Cette conception nest, selon nous, pas satisfaisante pour comprendre la manire dont fonctionne le G8. La thorie de l'action collective dcrite plus haut analyse le processus de dcision en terme de logique de consquence, cest dire une logique qui privilgie un choix anticip, un calcul, face des alternatives. Si elle ne nie pas les facteurs culturels et sociaux, elle ne se penche pas sur la problmatique de la formation des prfrences, qui sont supposes donnes. Or les prfrences et les intrts ne sont pas exognes mais endognes au jeu social. C'est justement dans ces facteurs culturels et sociaux quon puise lexplication la plus heuristique pour saisir la relation entre les membres du G8. Le respect des recommandations sexplique par une contrainte essentiellement sociale Linstitution sociale quest le G8 fonctionne alors comme une arne de concertation qui regroupe aussi des ensembles de standards (March et Olsen, 1989) qui font fonctionner des procdures et des structures qui dfinissent et dfendent des valeurs, des normes, des intrts, des identits et des croyances. Elle peut tre ainsi dfinie : un ensemble relativement stable de pratiques et de rgles qui dfinissent un comportement appropri pour un groupe spcifique dans une situation spcifique. Ces rgles sont soit imposes par une coercition directe, soit font partie dun code du comportement adquat qui est appris et internalis par la socialisation et lducation. Elles sont dfinies ainsi : les routines, procdures, conventions, rles, stratgies, formes organisationnelles, et technologies autour desquelles lactivit politique est construite. Des croyances, des codes, des cultures, peuvent entourer, laborer et contredire parfois ces rles et ces routines. Ds lors, laction est base plus sur lidentification du comportement appropri que sur le calcul face des choix alternatifs ; on parvient ici la distinction entre la logique de consquence et la logique dadquation. Ce qui est adquat pour une personne face une situation particulire
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est dfini par les institutions politiques et sociales et est transmis au moyen de la socialisation. Le rle des normes sociales facilite linterprtation des vnements et des attitudes. Les acteurs sont guids par des obligations institutionnelles et leur action est base sur une identification du comportement appropri, plus que sur le calcul face des choix alternatifs. Cette conception correspond davantage la faon dont les membres du G8 agissent ; elle se justifie dailleurs laide de deux lments que nous avons pralablement dfinis : la communaut de valeur et la communaut normative. Le respect des recommandations sexplique en effet par une contrainte essentiellement sociale. Les membres du G8 acceptent, dans le cadre de leur collaboration, un certain nombre de rgles, de normes, qui sont respectes car elles symbolisent ce quil convient de faire entre gens du mme monde . Cest en ce sens quil faut comprendre les recommandations du groupe de Lyon. On doit, afin de mieux saisir le rle et la nature des normes du G8 se dgager de langle institutionnel, qui permettait danalyser la manire dont les rgles de comportements sont structures et relies. Il faut prsent se focaliser sur les normes elles-mmes, qui isolent des types de comportement spcifiques. Sagissant du crime organis, une analyse en terme de scurit permet de spcifier cet argument. Une perspective sociologique des politiques de scurit nationale permet de poser un argument central : les intrts scuritaires sont dfinis par des acteurs qui rpondent des facteurs culturels (Katzenstein, 1996). Il y a deux dterminants de la politique de scurit nationale : le contexte culturel-institutionnel et lidentit des Etats, des gouvernements et des autres acteurs politiques. A cet gard, les rgimes internationaux ont leur propre dynamique, ils entranent des contraintes politiques et des opportunits qui peuvent affecter la manire dont les gouvernements calculent leurs intrts. Les normes entrent dans un processus de communication, et sont des combinaisons dune volution spontane, tout comme les pratiques sociales, dune promotion consciente de stratgie politique, dune ngociation. Lenvironnement national et international forge lidentit tatique. LEtat, en tant quacteur social, a son identit et ses intrts constitus par des rgles sociales et des conventions. On se dtache ici fortement dune approche qui voudrait que les identits et les normes soient drives des capacits matrielles ou soient dployes par des acteurs autonomes pour des raisons instrumentales. On rfute ici le fait que ce sont les Etats qui faonnent leur environnement. Sagissant de nos huit pays, le consensus final, qui masque certes des divergences, montre que les intrts scuritaires sont partags, et ce facilit par une comprhension commune des enjeux ainsi que par la volont de se prsenter comme un front uni contre une ennemi commun, qui va au del des calculs utilitaires. G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 28
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Le G8 a ainsi sa propre dynamique ; les normes quil dfinit entrant dans un processus de communication, elles affectent la manire dont les gouvernements calculent leurs intrts. Pour cette raison, nous adoptons pour les normes la dfinition suivante : les normes sont les attentes collectives quant un comportement adquat dacteurs dots dune identit propre. Cette vision nous semble en effet correspondre aux normes que le G8 met en uvre, ces normes, on le rpte, nayant pas de valeur juridique. Les valeurs guident alors les actions, et ce indpendamment dune rationalit instrumentale. Cette notion de valeurs est essentielle le comprhension du statut des recommandations du groupe de Lyon : loppos des rgles qui prescrivent une action spcifique, les valeurs informent les attitudes des acteurs. Il nous faut dsormais nous pencher sur ce que disent ces valeurs, mesurer leur impact.
Section IV : LIMPACT DES NORMES G8 CONTRE LE CRIME ORGANISE

Le groupe de Lyon : la production dun savoir particulier Ce groupe dexperts de haut niveau avait lors de sa cration en 1995 un mandat temporaire : celui dtudier les accords existants de coopration, la fois bilatraux et multilatraux ; didentifier les lacunes significatives et les options afin damliorer la coordination ; de proposer une action pratique afin de combler ses lacunes. Il ft convenu Halifax que le groupe devait soumettre des recommandations devant tres prises en compte par les pays membres. Le travail des experts se voulait ds le dpart pratique et oprationnel, et dans ce but furent crs des sous groupes : un sur les questions de douanes et dimmigration, un sur les questions lgales, un autre sur les accords internationaux. Grce des questionnaires envoys aux dlgations des pays membres, ces experts furent en mesure dexposer 40 recommandations en 1996, et insistrent sur la ncessit dun suivi de leur mise en uvre. Le chef de la dlgation franaise annona alors la continuit de leurs travaux au-del du Sommet de Lyon. A ce moment l le groupe ft considr comme une structure ad hoc dont la valeur serait considre et value chaque Sommet successif. Depuis, les communiqus des Sommets ou les dclarations des runions des ministres de Justice et de lIntrieur viennent encourager, et lgitimer, les actions entreprises en son sein. Le systme veut que le groupe dexperts agisse en amont (dans lidentification des cibles et des actions adquates), puis que leur travail soit repris au niveau ministriel (les runions interministrielles des ministres de la Justice et des Affaires intrieures reprennent les points discuts au sein du groupe et des sous groupes), et transmis aux sherpas afin que les communiqus de fin de Sommet donnent leur assentiment et insufflent les futures directions prendre. On est donc face une double processus :
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ascendant tout dabord (les travaux du groupe remontent aux Sommets) et descendant (le groupe est charg de rpondre aux attentes de ce qui a t signifi lors des Sommets). Parmi les cibles identifies, on trouve, de manire rcurrente et ce depuis 1995 : les trafics darmes feu, de drogues, de migrants, de femmes et denfants, la corruption, limmigration illgale, la fraude aux documents, les crimes de haute technologie et les crimes pdophiles. On accorda dautres une attention de courte dure : les trafics dobjets dart, de vhicules vols Enfin, un sous groupe sur des projets spcifiques, visant une sensibilisation et/ou une collaboration avec des Etats tiers, fut mis en place, avec des thmes aussi divers que le crime organis ouest africain (et plus particulirement au Nigeria), la fraude aux cartes de crdit, le crime organis en Colombie, le trafic de cocane dans les Carabes, ou encore le crime organis en Europe de lest. Le groupe de Lyon se charge donc, partir de ces cibles, de promouvoir des modes oprationnels propres la coopration : il produit des recommandations essentiellement lgales et judiciaires afin que la coordination soit plus efficace. Comment analyser ce fonctionnement et cette mission du groupe de Lyon ? Une analyse sous langle de la communaut pistmique reprsente un intrt certain ; elle permet de mieux saisir la nature du groupe de Lyon. On entend par communaut pistmique un rseau de professionnels disposant dune comptence reconnue dans un domaine particulier et qui revendiquent avec autorit leur connaissance politique dans ce domaine (Engulgul, 1998). Mme si une communaut pistmique peut runir des professionnels de discipline dorigine varie, ils partagent une mme croyance dans une ensemble de normes et de principes qui permettent de dfinir une base raisonne de valeurs pour laction sociale des membres de la communaut et les mmes croyances causales qui dcoulent de leurs observations des pratiques responsables des principaux problmes qui se posent dans leur domaine, les mmes notions de validit, une mme initiative politique. Autrement dit, une communaut pistmique est un rseau dexpertise et daction caractris par ladhsion commune de leurs membres au mme paradigme, cest dire aux mmes explications causales des problmes criminels (niveau cognitif), aux mmes systmes de valeurs riges en rfrences normatives pour la stratgie pnale (niveau normatif) et par ladoption du mme type de reprsentation de laction conduire face la criminalit (niveau instrumental). Les communauts pistmiques sont donc des rducteurs dincertitudes dans le cadre de la coopration internationale. Elles produisent des grilles danalyse travers lesquelles les groupes mobiliss dans un contexte critique par un enjeu mdiatis lisent les problmes et habillent leurs revendications. Or le groupe de Lyon peut tre dfini en ces termes ; mandat par les pays membres du G8, il offre un cadre daction aux pays membres. Les membres de ce groupe assurent la coordination G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 30
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internationale en fournissant les informations et les conseils dont les acteurs politiques ont besoin (Haas, 1992). Dsigns comme des experts , leur savoir est peu remis en cause : ils faonnent les contours du dbat et interviennent ainsi dans un champ particulier de la scurit. Un champ spcifique de la scurit On entend ici par champ de la scurit un espace social qui transcende les coupures interne/externe, national/international(). Cet espace se construit partir de positions diffrencies des agences de la scurit (Bigo,1996). Les membres du groupe de Lyon, constitus on la vu de fonctionnaires dsigns comme experts, restituent, au sein de leurs recommandations, leur savoir particulier et en ce sens participe la cration dun champ de la scurit. Ce champ est dtermin non pas tant par la possibilit de lemploi de la force que par la capacit dune production dnoncs sur la figure de lennemi, c'est--dire par la capacit imposer son autorit sur la dfinition de qui fait peur (Bigo, 1996, p.51). Les experts du groupe de Lyon peuvent donc tre dfinis comme des professionnels de la gestion de la menace, mme sils ont une vision particulire de la ralit qui nest pas forcment partage. Formant une communaut pistmique, ils offrent une grille de lecture qui influence le discours politique. La labellisation du crime organis, puis de crime organis comme menace, comme on la vu prcdemment, vient redfinir la conception de la scurit, qui autrefois tait confine aux aspects militaires et aux questions de Dfense. Depuis la fin de la guerre froide, on parle de nouvelle menaces , de menaces non-conventionnelles , menaces non traditionnelles : ces dsignations prsentes comme des vidences nont pas que des effets rhtoriques, elles ont aussi des consquences pratiques. Les discussions concernant les nouvelles menaces la scurit, tels le trafic de drogue, le crime transnational, empruntent des termes de police, les renforant ainsi davantage. Cela pose le problme de linfluence externe qui joue sur la dfinition des cibles des instances lgislatives : cet gard, linfluence des politiques publiques est essentielle, influences elles-mmes par des reprsentations de lopinion publique. Lmergence de ce savoir particulier influence videmment les types de stratgies adoptes. Mais avant de voir quelles sont ses stratgies, il convient de revenir sur la porte des recommandations de ce groupe de Lyon, la lumire des explications thoriques sur les normes voques plus haut. Les recommandations : des normes qui guident laction On se basera, pour comprendre la valeur des normes dfinies par le G8, sur une approche en terme de rgime, que nous avions voque plus haut. G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 31
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Cette conception des normes se dgage dune conception purement lgaliste qui ignore les contingences sociales et morales. Les normes ne sont en effet pas que de simples instruments mais ont une logique propre ; elles caractrisent les situations de choix en terme de logique dadquation, plus quen terme de logique de consquence. Nous adoptons ici une approche qui est trs diffrente de lcole raliste ou de lcole librale. Les limites du pur lgalisme peuvent tre en effet tre assimiles la vision raliste de la vie internationale (Kratochwil, 2000). Le ralisme se base sur des certitudes, plutt que denvisager des contingences ou des variables historiques. De la mme manire que le ralisme tend se dgager de toutes conceptions normatives, le droit voudrait se librer des contingences sociales et morales. Ces deux conceptions sont peu plausibles. Il est en effet essentiel de sintresser aux prmices de linterprtation des normes et des rgles. Lanalyse la plus rpandue, dfendue par lapproche rationaliste, est que les normes importent car elles refltent lintrt des acteurs, ou celui de lhgmon. La thorie librale, quant elle, demeure radicalement individuelle et rejette toute ide selon laquelle les units dun systme sont toutes sous leffet de contraintes systmiques. Il est important de noter que la thorie librale demeure trs quivoque sur le rle des valeurs communes et prsente une limite essentielle : celle de voir la coopration internationale comme tant seulement possible quant il y a convergence dintrts, ou quand ces intrts sont au moins compatibles. Ceux qui se rclament de cette vision posent les intrts comme ontologiquement premiers, par consquent cette approche tend sous-estimer le rle des normes. Nous concevons pour notre part les normes comme institutionnalisant the right way of life , la bonne manire de vivre. La fonction des normes est alors de fortifier des solutions optimales contre les tentations de dfection individuelle relatives aux arrangements coopratifs. Prcisment parce que la force de dissuasion est base sur une relation psychologique entre les acteurs, un univers commun de rfrences est crucial pour son propre fonctionnement. Le rle jou par des rfrences communes est un lment essentiel la construction dun systme de valeurs partages. Or ces valeurs sont largement explicites dans le cas du G8. Les recommandations sont en effet conues comme un guide de bonne pratique, voire de bonne gouvernance . Il y a pour le G8 un double effet des normes, compte tenu de son faible degr dinstitutionnalisation au sens juridique du terme : un effet rgulateur (elles rgulent le comportement) et un effet constitutif (elles constituent les identits). Leffet rgulateur se mesure laune de lacceptation des membres de telles normes, acceptation qui ne fait aucun doute dans la mesure o les recommandations du groupe de Lyon sont reprises explicitement au niveau national. Leffet constitutif se mesure G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 32
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laune de ce sentiment de responsabilit partag que nous avions voqu ; sentiment de responsabilit qui cre le sentiment dune identit commune et dune attente du respect du comportement adquat. Ce double effet des normes G8 dfinit en tout cas le type de comportements adopt par les membres, type de comportement qui ne dpend pas uniquement dun calcul utilitaire. Pour notre tude, il est clair que les normes dfinies par le G8 contraignent ses membres ; cela est visible dans le respect des engagements, globalement positif. Ce qui, dailleurs, en dit long sur la force du processus de socialisation de ces normes, en labsence de statut lgal. La production normative du G8 peut tre ainsi dfinitivement aborde comme un rgime international. Mme si la thorie des rgimes s'inscrit traditionnellement dans le cadre d'une approche en terme de choix rationnel, elle n'est pas incompatible, comme nous l'avons vu, avec une approche sociologique. Elle y gagne au contraire, selon nous, en profondeur. Ces normes guident donc laction des membres, crant un effet de cadrage sur ce quil convient de dire et de faire. Un effet de cadrage Que disent les recommandations du groupe de Lyon ? Deux textes sont la source de la cration normative du G8 : les 40 recommandations du groupe de Lyon de 1996 et la rvision de ces recommandations en 2002. Le texte des premires recommandations est plutt bref, mais ratisse lensemble des questions juridiques et policires : assistance lgale mutuelle, trait dassistance, change dinformations, extradition, protection des victimes, efforts en droit interne, appui aux Organisations Internationales, confiscation des biens, rgle de bonne gouvernance contre la corruption. Suite aux attentats du 11 septembre 2001, il a t demand aux experts du groupe de Lyon de revoir leurs recommandations. Lessence des 40 premires recommandations a t conserve dans la deuxime version, mais cette dernire est beaucoup plus prolifique, aussi bien en terme quantitatif quen terme qualitatif. Le prambule du texte est particulirement intressant : Les recommandations suivantes se composent de normes, principes, pratiques exemplaires, mesures et relations qui, de l'avis du G8, contribuent amliorer les mcanismes, procdures et rseaux en place pour protger nos socits contre les crimes transnationaux et les menaces terroristes. Elles tmoignent des engagements pris par le G8, et nous invitons tous les tats participants s'en inspirer . Ici, on note un changement substantiel par rapport aux recommandations initiales de 1996 : linclusion du terrorisme dans la lutte contre la criminalit transnationale organise. Cette inclusion est prsente sans dtour : Les tats devraient s'assurer que leurs stratgies de traitement des crimes transnationaux et du terrorisme
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reconnaissent leur nature dynamique et soient suffisamment souples et innovatrices pour permettre de relever les dfis en constante volution ainsi soulevs . Les attentats du 11 septembre ont eu pour consquence essentielle un changement dans la reprsentation de la menace , et ont conduit un dplacement de cible dans le domaine de la scurit. Plusieurs points des recommandations nous intresseront plus particulirement ici. Dabord, la volont que les lgislations nationales traitent du crime organis de manire spcifique. Ensuite, la promotion doutils visant faciliter lidentification des criminels. Les experts du groupe de Lyon insistent sur la pertinence et l'efficacit des techniques spciales d'enqute, telles que les formes lectroniques ou autres de technologies de surveillance, les oprations d'infiltration et les livraisons commandes, et invitent les tats examiner les dispositions nationales touchant ces techniques, en plus d'assurer l'anonymat ncessaire des agents banaliss, et conclure, lorsque ncessaire, des accords ou dispositions appropris de nature bilatrale et multilatrale pour l'utilisation des techniques spciales d'enqute dans le contexte de la coopration au niveau international. Toute la difficult dans la lutte contre la criminalit organise repose donc sur lidentification des criminels. Dans ce sens, les experts appuient l'change des avances scientifiques et technologiques, notamment les progrs en criminalistique. En particulier, ils encouragent les tats continuer de trouver des faons d'identifier avec plus de prcision les personnes en cause dans les crimes, notamment par l'tablissement de bases de donnes nationales et internationales en matire d'ADN des fins policires. Ce dernier point ne figurait pas dans les recommandations de 1996. De manire gnrale, les attentats du 11 septembre ont contribu renforcer, en faisant le lien entre crime organis et terrorisme, la lutte contre la criminalit organise. Le 19 septembre 2001, la dclaration conjointe des pays du G8 prconisait comme essentielle la combinaison des approches du groupe de Lyon et du groupe de Rome (le groupe dexperts du G8 sur le terrorisme), rendant priori vident aux yeux de la communaut internationale le lien entre terrorisme et criminalit organise. La deuxime version des recommandations justifie dailleurs davantage des procdures exceptionnelles, durgence. Depuis, lactivisme des experts du groupe de Lyon et de Rome, relay par les runions interministrielles et lors des Sommets, na de cesse de se focaliser sur lidentification des criminels, venant prciser davantage les recommandations. La runion interministrielle (Justice et Intrieur) de Mont Tremblant au Canada en mai 2002 affinent ainsi les initiatives prises : le renforcement des politiques anti-blanchiment, le renforcement de la traabilit des communications (surtout via Internet) au nom de la sret publique . La prsidence franaise du G8 en 2003 a identifi 4 priorits pour le Sommet dEvian en matire de coopration judiciaire : lamlioration de la traabilit des capitaux, le renforcement des procdures de gel, saisie et confiscation des avoirs dorigine criminelle, le dveloppement de lchange G8 GOVERNANCE WORKING PAPER N 11 (2005) 34
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dinformations en matire dADN, et le renforcement des techniques spciales denqute. Lors de la runion Paris des ministres de la Justice et de lIntrieur du G8 en mai 2003, les ministres ont unanimement soulign limportance de dvelopper les technologies biomtriques ainsi que leur utilisation pour les documents de voyage. En ce sens, les groupes de Lyon et de Rome ont fait une dclaration conjointe avec lOrganisation de lAviation Civile (G8 Roma and Lyon groups Statement for ICAO on Biometric Applications for International Travel). Il a galement t mentionn le progrs formidable que constituerait lchange dinformations entre pays de donnes relatives lADN dans la lutte contre toutes les formes de dlinquances grave. A nouveau, les groupes de Lyon et de Rome ont rdig cette fin une dclaration de principes rgissant lutilisation et le partage des informations en matire dADN (G8 Statement of Principles Concerning the Use and Sharing of DNA Information, Paris, 5 mai 2003). Le groupe de Lyon, sous prsidence amricaine en 2004, a mis au point des recommandations pour le partage dinformations, pour les techniques spciales denqute, et pour la protection des demandes dasile contre les abus de personnes impliqus dans des activits criminelles. Dans ce contexte, une stratgie de plus en plus proactive est adopte dans les recommandations du groupe de Lyon. Il est difficile de dterminer ici qui influence qui (si ce sont les normes G8 qui ont un impact sur les lgislations nationales ou si ce sont les lgislations nationales qui ont un impact sur les normes G8 ; srement les deux), ce qui est certain cest que lon assiste llaboration rciproque dun cadre commun, qui faonne la fois la coopration internationale et les pratiques nationales. Cet univers commun de rfrence confre aux normes du G8 un statut particulier. Le double effet des normes que nous avions voqu (effet rgulateur et constitutif) a deux consquences majeures sur les pratiques nationales dans la lutte contre le crime organis : - il cre un effet de cadrage dj voqu du champ de la scurit, qui dit ce quil convient de dire. - Il cre dans le mme temps une contrainte sociale pour les membres de sy plier, puisque ces normes sont censes reflter ce quil convient de faire. Ces normes dfinissent en tout cas le type de comportements qui doit tre adopt par les membres. Elles lgitiment ou encouragent un certain type de pratiques nationales, elles influencer dautres instances internationales, puisque les normes G8 sont explicitement conues comme universalisables. Un rle dimpulsion au del des Etats membres Les recommandations du G8 sont conues pour tre un kit prt lemploi porte universelle. Lensemble de ces recommandations peut tre peru comme un guide de bonne pratique, destin tre diffus non seulement lintrieur des pays membres, mais aussi aux autres pays.
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A cet gard, lappui aux Organisations Internationales est explicite dans les recommandations du groupe de Lyon, comme le montrent les articles 35 40. A Birmingham en 1998, les membres du G8 ritrent leur position, et sentendent sur un train de mesures destines mieux contrer la menace que reprsente le crime organis (Sommet de Birmingham, 1998)et ce en appuyant sans rserves les efforts dploys afin de ngocier une convention onusienne sur la criminalit transnationale organise, convention qui selon les membres du G8 donnera leurs autorits policires les outils supplmentaires dont elles ont besoins . De manire gnrale, en effet, et ce dans tous les domaines, le G8 entend renforcer leffectivit des conventions multilatrales. Ainsi, cette impulsion semble claire. Cette impulsion nest pas que de principe. Le G8 nentend en effet pas circonscrire son rle une impulsion de type dclaratoire. Il souhaite galement insuffler les orientations des Nations Unies. La convention de Palerme de 2000 que nous avons dj voque sur la criminalit transnationale organise a marqu lavance la plus significative en matire de lutte contre le crime organis au niveau multilatral. Elle est le premier instrument global de lutte contre le crime organis : elle comprend aussi bien des dispositions de nature pnale (incriminations, coopration judiciaire) que des mesures prventives, d'assistance technique et de suivi. Cette convention donne pour la premire fois une dfinition universelle et reconnue de notions fondamentales du droit pnal lies au phnomne de la criminalit organise, en particulier celle de groupe criminel organis. Elle amorce un rapprochement des lgislations pnales en tablissant des infractions caractre universel lies cette criminalit ; elle prvoit des techniques denqutes spciales et des mesures propres renforcer la coopration. Plusieurs points sont analyser afin de comprendre lencadrement de cette convention par le G8. Tout dabord, il faut relever un paradoxe : cest en 1994, lors de la confrence mondiale sur la criminalit transnationale organise Naples que les Nations Unies ont pour la premire fois formul une stratgie complte dans ce domaine, la demande des pays en dveloppement. Ces pays souhaitaient une ngociation internationale afin de mettre en place une convention onusienne sur la question. Les pays occidentaux se montrrent rticents. Or cest en 1996 que le groupe de Lyon est cr et en 1998, soit quatre ans aprs la confrence de Naples, que les pays du G8 demandent la tenue dune convention internationale sous gide onusienne sur le crime organis : nous appuyons sans rserve les efforts dploys pour ngocier dici deux ans lONU une convention efficace contre le crime organis transnational (Sommet de Birmingham, 1998).
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Ce paradoxe montre que dans le domaine du crime organis, le G8 veut tre celui qui marque les orientations en donnant une impulsion politique. La convention de Palerme, qui sest tenue en 2000, a t prcde de deux ans de ngociations, ngociations trs fortement encadres par le G8. La concertation entre les membres du G8 y fut constante, et les points de la convention furent traits au sein du groupe de Lyon. Le G8 a voulu marquer limpulsion, charge aux Organisations Internationales de mettre en uvre ses recommandations. Le G8, en voulant contrler lexercice des ngociations, est all au del de la simple impulsion : cette impulsion est en effet rsolument normative. Et on retrouve au sein de la convention onusienne les points que nous avons dj voqus : la promotion de le reconnaissance du crime organis comme crime spcifique au sein des lgislations nationales, de luniformisation de la terminologie et de la formation, et enfin la promotion de techniques denqutes spciales telles que les livraisons surveilles, la surveillance lectronique(Art 20). Limpulsion normative du G8 se vrifie dans dautres enceintes que lONU. Les recommandations du groupe de Lyon ont donn une impulsion dcisive et sont reconnues comme une rfrence par lensemble de la communaut internationale (Fontanaud, 2002). Leur caractre global et pragmatique rend facile leur reprise par de nombreuses Organisations Internationales. Elles ont ainsi influenc les modes de lutte au niveau europen et au sein de lOCDE. Elles ont, par exemple, contribu la rvision des recommandations du GAFI et ont inspir les travaux du Groupe Multidisciplinaire contre le Crime Organis de lUnion europenne. Depuis le 11 septembre, le G8 travaille activement avec lONU, notamment au sein de son comit contre le terrorisme, continue son lobbying pour que soit adopte et ratifie la convention de Palerme. Les groupes de Lyon et de Rome, on la vu, ont collabor avec lOrganisation pour lAviation Civile dans le cadre de lusage des outils biomtriques, le G8 collabore troitement avec lOMI, Interpol, et bien videmment avec le GAFI. Dailleurs le G8 ne fait pas grand secret de cet activisme au sein dautres instances internationales. Dans le texte de la deuxime version des recommandations, il est nonc : nous travaillerons ensemble dans les organes directeurs des organisations internationales, le cas chant, afin de fournir une incitation et une coordination plus cohrentes des efforts de lutte contre la criminalit transnationale organise et le terrorisme . Il y a donc une influence, difficilement mesurable car non coercitive, du G8 dans les stratgies des autres institutions et organisations internationales.
CONCLUSION
Il est difficile de mesurer lefficacit de ces normes G8 dans la lutte contre la criminalit organise. La difficult de la lutte est mettre en relation avec la difficult de lobjet, comme
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nous lavons montr. Il sagit de dbusquer le criminel l o il se trouve, le crime organis tant, par nature, sous terrain. Cest dailleurs dans ce but quest promue lamlioration des processus didentification et des changes dinformations au sein de la communaut internationale. Or cette amlioration nest pas sans rencontrer dobstacles, notamment au niveau du respect des droits de lHomme et de la protection des liberts individuelles. Les fichages ADN et lchange de ses donnes, lusage de la biomtrie, la traabilit des communications, notamment via Internet, les techniques spciales denqute qui incluent la mise sur coute et les fouilles sans pravis, crent un difficile quilibre entre respect de la vie prive et volont de sret publique. Dailleurs le G8 est conscient de ces ambiguts, la plupart des recommandations concernant ces aspects tant toujours accompagnes dune prcision relative aux ncessaires respects des liberts fondamentales. Au-del de ces difficults (quil ne faut nanmoins pas minimiser, tant donn limpact des normes G8), il est vident que le G8 marque des orientations, limpulsion, et les Organisations Internationales sont ensuite pousses mettre en uvre ces orientations. Le G8 peut tre dans cette optique compris comme un entrepreneur de normes, favorisant par son impulsion une plateforme multilatrale afin que ces normes soient mises en uvre. Son impact se comprend, tout dabord au niveau des Etats membres, par une contrainte essentiellement sociale, mme si dans les faits le processus de suivi quinduit le groupe de Lyon impose une forme de respect des directions prises. Au niveau international, limpact du G8 se mesure en terme dinfluence, influence que lon peut comprendre laune de la position stratgique des pays du G8. En cela, le G8 participe activement llaboration dun rgime international de lutte contre la criminalit transnationale organise.
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