PARTIE 1. INTRODUCTION AUX POLITIQUES PUBLIQUES.

QU’EST CE QUE L’ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES ?

Il s’agit d’analyser l’action de l’État au sens large. Mais il ne s’agit pas d’étudier un domaine en particulier (ex
: politique environnementale, politique sociale,…), ni un outil en particulier de l’action de l’État (ex : le droit),
ni un type d’acteurs en particulier (ex : les élus, hauts fonctionnaires, …).

Mais il s’agit de proposer des notions, des modes d’analyse, des questions, des problématiques pour
essayer de comprendre pourquoi l’État agit comment il agit, selon quelle logique, à travers quels acteurs?

Selon Thomas Dye, « faire de l’analyse des politiques publiques c’est tout simplement se demander ce que
les gouvernements font, pourquoi ils le font et quelle différence ça fait ? ».

L’analyse des politiques publiques est une branche de la science politique.

La science politique est une discipline qui s’attache à comprendre la façon dont les sociétés se gouvernent.
Comment se produisent les règles de l’organisation sociale, sachant qu’il existe diverses types de
gouvernements et d’organisations politiques dans le monde.

L’analyse des politiques publiques a plusieurs caractéristiques.

La première caractéristique de l’analyse des politiques publiques est de concerner les sociétés dotées d’une
forme d’organisation politique spécifique : l’État.

Elle concerne donc les sociétés étatiques. Si les sociétés étatiques sont les sociétés les plus courantes
aujourd’hui, il faut se souvenir que l’État est une construction historique et qu’il y a d’autres formes
d’organisations politiques et des sociétés humaines qui existent sans l’État. Exemple : les sociétés africaines
pré-coloniales pou la nation Kurde.
Les sociétés étatiques sont des sociétés où il existe des autorités investies de puissances publiques, des
institutions spécialisées dans les activités politiques, au sein desquelles agissent des gouvernants qui
prennent des décisions qui elles-mêmes s’imposent aux gouvernés. Ces autorités investies de puissance
publique c’est ce qu’on peut appeler l’État. On peut également intégrer des organisations politiques comme
l'Union européenne, qui s’il ne s’agit pas d’un État à proprement parler, est néanmoins une autorité investie
de puissance publique où des gouvernants prennent des décisions à destination de gouvernés.
Ainsi, s’il faut retenir une seule phrase, c’est que l’État est un mode d’organisation politique.

La deuxième caractéristique de l’analyse des politiques publiques ne s’intéresse pas à l’accession au

pouvoir, ni aux caractéristiques de celles et ceux qui occupent es postes de pouvoirs au sien de ces
autorités investies de puissances publiques mais à l’action de ces autorités.

L’analyse des politiques publiques s’intéresse aux actions de l’État, à ce qu’il fait et à la façon dont il agit sur
la société.
Il s’agit donc, d’étudier, dans ce cours : « l’Etat en action ».

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SEMAINE 1. HISTOIRE ET DÉFINITION DES
POLITIQUES PUBLIQUES.
I. LE DÉVELOPPEMENT HISTORIQUE DE L’INTERVENTION DE L’ÉTAT : GENÈSE
DES POLITIQUES PUBLIQUES.

Pour parler de l’action de l’État, on n’a pas toujours utilisé ce terme de politiques publiques. L’émergence de
ce vocable est concomitante à la croissance du champs des intervention de l’état et correspond à une
nouvelle conception du rôle et de la place de l’État.

Le terme de « politiques publiques » apparaît au moment où il y a eu une certaine structuration de l’action de

l’État avec la mise en place de l’administration spécialisée, autour d’objectifs variés.

L’action de l’État se présente alors comme un ensemble de programmes qu’on appelle politiques publiques.
Elle est donc liée à la multiplication des objectifs que s’assigne l’État avec la croissance de ces champs
d’intervention cela renvoie à une idée de structuration avec la mise en place d’institutions spécialisées,
d’administrations spécifiques chargées de prendre en charge ces nouveaux objectifs.

On a commencé à parler de public policies à partir des années 1930, aux États-Unis. Notamment avec le «
New Deal » lancé par Roosevelt, en 1933, qui s’est traduit par de grands programmes d’intervention de l’État
dans les domaines sociaux et économiques, faisant suite au Krach de 1929.

En France, le terme se diffuse après la seconde Guerre Mondiale, surtout dans les milieux académiques
avant de se banaliser.

Nous allons retracer l'histoire de l’intervention de l’État pour comprendre quelle évolutions amènent à cette
structuration qui conduit à parler de politiques publiques.

On va retenir 3 étapes :

1. Le développement des États occidentaux.

Qui est resté marqué jusqu’au XIX ème siècle par des domaines d’intervention relativement limités. À
l’époque, l’État ne s’occupait que du maintien de l’ordre et d’une logique de puissance associée à une idée
de conquête et de possession.
Autrement dit, l’action de l’Etat s’inscrivait dans une rationalité politique particulière selon laquelle exercer le
pouvoir consistait, avant tout, de le conquérir et de le conserver, d’où l’importance des logiques de contrôle
du territoire. Ces logiques de conquêtes et de possession s’inscrivaient dans le prolongement du système
féodal. C’est ce que développe Machiavel dans son ouvrage « Le prince ».

L’État nait ainsi de la monopolisation de la force physique et des ressources fiscales sur un territoire donné
et dominé par un centre politique. Monopolisation de la force physique, ressources fiscales, les deux
s’alimentent.

Ce double monopole lui permet d’enclencher les 3 processus constitutifs distingués par la sociologie
historique. À savoir la centralisation territoriale, la différenciation du pouvoir politique par rapport à la société,
et l’institutionnalisation de ce pouvoir sous la forme de l’administration.

De ce fait, et jusqu’au 18 ème siècle, l’État conduit principalement 3 politiques publiques, à savoir les
politiques de maintien de l’ordre, les politiques fiscales et les politiques militaires. Les États s’occupent alors,
avant tout, de sécurité interne et externe.

Les domaines d’intervention de l’État sont donc essentiellement la défense du territoire qui passe par la
constitution d’une armée et le développement d’une activité politique. Ensuite, la police, au sens moderne du
terme avec la mise en place d’une administration spécialisée qui va de paire avec la justice pour assurer ce
maintien de l’ordre.

On peut aussi parler des finances publiques avec l’organisation de la fiscalité, le prélèvent des impôts et le
contrôle des impôts et de la monnaie car pour faire fonctionner l’ailée, la police et la justice, l’État a besoin
d’argent.C’est ce qu’on appelle aujourd’hui, le domaine régalien (défense du territoire, police, justice, finance,
diplomatie).

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Cette expression vient de l’origine royale des champs d’intervention de l’État. Il s’agit là de politiques
d’intervention directes et règlementaires. L’action étatique s’appuie sur la mise en place d’instruments
administratifs et sur la production de règles de droit.

2. Le développement de nouveaux savoirs et de nouvelles pensées politiques. La puissance de l’état va

progressivement être conçue différemment, comme résultant aussi de la mise en valeur des richesses, des
ressources du territoire où s’exerce le pouvoir (développement socio-économique). L’état, ou plutôt ceux qui
l’incarnent, envisagent de produire des richesses afin d’organiser la population. Il s’agit de faire en sorte que
la population puisse participer au mieux à la production de richesse et de la protéger, en tant que « richesse
en soi ».

Ce changement dans la conception de la puissance est l’amorce de ce que Michel Foucault a appelé
l’étatisation de la société. Ce qui correspond à un cadrage de la société par une autorité publique
centralisée. L’organisation sociale est alors l’objet d’une intervention étatique plus marquée. L’état
commence à s’occuper plus directement de la société : vie professionnelle, loisirs, nourriture, transports,
énergie, aménagement du territoire…

Au fil des siècles, se développent un certain nombre d’interventions culturelles, économiques ou de sociales,
qui ne sont pas directement liées au domaine régalien évoqué précédemment.

Ce passage d’une conception à une autre est un processus lent. Le développement de la seconde rationalité
(logique de gestion des populations) ne fait pas disparaître brutalement pour autant la première logique de
puissance territoriale. La préoccupation pour le maintien de l’ordre et la puissance restent présents y
compris dans le domaine non régalien.

C’est le cas, par exemple en matière sociale, avant le XIX ème siècle, où on voit se développer l’intervention
de l’État en la matière avec la mise en place d’hôpitaux, d’hospices, d’asiles,… pour enfermer (et éviter les
troubles à l’ordre public) autant que soigner les pauvres, les fous, les vieux,…; cela n’en produit pas moins
une première forme de prise en charge publique des personnes sans ressources et d’action sanitaire.

Cela traduit le passage d’une conception individuelle de la responsabilité à une conception collective,
comme l’illustre la mise en place du système d’assurance collective pour les accidents de travail. (En
Allemagne en 1871, en Angleterre en 1897 et en France en 1898).

La responsabilité de l’accident du travail ne relève plus seulement de l’ouvrier ou de l’employeur à titre

individuel. Il est désormais pensé comme le produit de la société industrielle. On passe alors d’une
responsabilité personnelle à une responsabilité collective, prise en charge par l’état. C’est à lui d’assurer les
risques liés à l’essor du travail industriel.

On assiste ainsi à l’avènement d’une société assurrancielle, garantie par l’État. La protection étatique s’étend
par de la la sécurité physique, il s’agit de prémunir les individus face différents risques : travail, maladie,
vieillesse, chômage.

La mise en place de l’état-providence est également une première forme de réponse à l’essor du
mouvement ouvrier et du socialisme comme le montre l’exemple de l’Allemagne Bismarckienne, dans les
années 1880, où sont mises en place les premières assurances sociales maladie, retraite…

Elles sont marquées par trois innovations majeures : l’obligation de cotiser pour les ouvriers et les
employeurs, l’exercice de solidarité par groupe professionnel : égalisation des risques, et enfin par la
garantie de l’État.

Les transferts financiers et les transferts de responsabilités deviennent ainsi une dimension essentielle des
politiques publiques. Ainsi jusqu’au XIX ème siècle, si les autres objectifs que se lier au contrôle et la
puissance territoriale ne sont pas totalement absents, il s’agit souvent d’initiatives un peu isolées. Il ne s’agit
donc pas de programmes ou d’objectifs inscrits dans la durée.

3. Ce qui change à partir du XIX ème siècle.

L’institutionnalisation d’un certain nombre de nouveaux champs d’intervention publique du fait d’une
accélération de l’extension du champ d’intervention de l’État et d’un certain nombre d’effets cliqués.

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Cette accélération a des causes économiques : + de ressources via l’accumulation du capital, autant de
crises puis marquées qui suscitent un appel à l’État. L’économie n’agissant pas d’elle même, cette
accélération s’appuie surtout sur des facteurs idéologiques et politiques.

En effet, ce n’est que l’interprétation du nouveau contexte comme appelant à une nouvelle intervention de
l’Etat, qui conduit à un interventionnisme accru.

Cet appel à une intervention accrue de l’état est porté par des mouvements politiques autant que des
mouvement d’idées qui ne s’inscrivent pas directement dans la lutte politique . L’extension du champs
d’intervention de l’Etat s’accompagne d’un développement de structure qui entretiennent le processus.
En effet, une institution, une fois crée, cherche à défendre son existence, à travers les agents qui l’incarnent
et s’identifient cette institution. La traduction matérielle de ces mouvements d’extension et
d’institutionnalisation et le développement des structures de l’État et de son budget.

En 1788, il y avait 670 fonctionnaires dans le pays.

En 1815, on est passé à 25.000.
En 1914, on est passé à 469.000.
En 1946, on était à 888.000.

Aux États-Unis, en 1801, on comptait 2.120 fonctionnaires, en 1947 : 1.760.000. cela montre bien comment
l’action de l’État s’est institutionnalisé à travers l’administration.

En France, la part des dépenses publiques dans le PIB a été multiplié par 5, en 1 siècle. Ce qui représentait
11% du PIB en 1872 contre 45% en 1970. Autour des 50%, aujourd’hui, à approfondir avec la crise du
Covid-19.
Cette même tendance s’observe dans les autres pays industrialisés avec des différences de niveaux. Aux
États-Unis, ils sont autour de 30% contre 8% au début du XIX ème siècle. La Suède : 55,5%.

Cette hausse des dépenses publiques s’est accompagnée d’une hausse des prélèvements obligatoires par
l’impôt mais aussi par les cotisations sociales, pour assurer ces dépenses. Aujourd'hui ces prélèvements
obligatoires tournent autour de 45% du PIB.

Ainsi, c’est ce développement et cette institutionnalisation des champs de l’intervention de l’état qui a conduit
à concevoir son intervention comme un ensemble de programmes de politiques publiques avec un
développement progressif à partir du XIX è siècle et une accélération après la WWII.

II. DÉFINITIONS DES POLITIQUES PUBLIQUES.

Bruno Jobert et Pierre Muller présentée leur démarche comme étant l’étude de l’état en action. Selon eux,
les politiques publiques sont l’État en action. Il en appelle 2 précisions.

La première étant que faut-il enterre par action? Que recouvre l’action de l’Etat? et pourquoi politiques
publiques pour désigner action de l’État?

Deuxièmement, que faut-il mettre derrière État?

En science politique, la notion d’État renvoie à un mode d’organisation politique fondé sur l’existence
d’institutions politiques spécialisées ainsi que la séparation entre gouvernants et gouvernés.

Contrairement, au droit, qui considère l’État comme une personnalité juridique et les collectivités territoriales,
d’autres personnalités juridiques distinctes, la science politique se permet de regrouper derrière le terme «
État », toutes les institutions qui assurent une fonction de gouvernement.

De ce fait, ce qui intéresse l’analyse des politiques publiques c’est l’action des autorités publiques. Pour
préciser cette notion d’autorités publiques, on peut reprendre une définition du dictionnaire

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des politiques publiques et dire que les politiques publiques désignent « les interventions d’une autorité
investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale ». Il s’agit donc des institutions qui disposent
de moyens spécifiques, ceux de la puissance publique, qui font que les décisions peuvent s’imposer et que
les institutions sont reconnues comme pouvant prendre des décisions concernant l’ensemble d’une société.

C’est pourquoi on parle de politiques publiques européenne, politique publique locale, politiques publiques
régionale. C’est plus rare de parler de politiques publiques internationale, on parlera de politiques publiques
multilatérale.

Ceci étant posé, on peut préciser la définition en disant que les politiques publiques désignent les
interventions d’une ou plusieurs autorités investies de puissance publiques et de légitimité gouvernementale.

Il convient de e poser une autres question, lorsqu’elles autorités agissent, agissent-elles en toute autonomie
ou non? N’y a t-il pas d’autres acteurs qui ne représentent pas les autorités publiques qui interviennent ?
Quelle place faut-il leur reconnaitre dans les processus de fabrication de l’action de l’État?

C’est pourquoi on ne parle pas seulement d’État en action mais aussi d’État en interaction.
Il faut retenir que les interventions des autorités publiques se déploient à travers des relations avec d’autres
acteurs sociaux, collectifs ou individuels, qui ont leur propre logique et priorités. Ainsi bon nombre d’acteurs
non-étatiques jouent un rôle non négligeable dans le traitement des problèmes publics.
Exemple : les associations, les lobbys, les organismes internationaux, les manifestants, les entreprises, les
groupes de pensées, les syndicats…
Ces acteurs extérieurs à l’État peuvent agir lors de l’identification d’un problème à prendre en charge par les
autorités publiques lors d’élaboration de solutions ou au moment de la mise en oeuvre.
Ces acteurs peuvent pousser à une réforme, la bloquer, la transformer au moment de sa mise en oeuvre.

C’est en ce sens que les politiques publiques sont le résultat d’une forme d’ajustement entre divers acteurs
publics ou privés, dit autrement, elles sont moins souvent le résultat de la volonté du prince.

Ainsi pour souligner le fait que l’intervention publique se construit non seulement au sein des autorités
publiques mais aussi avec le concours de différents acteurs sociaux, certains préfèrent aujourd'hui le terme
d’action publique à celui de politiques publiques. Cette dernière pression aurait en effet tendance à
surestimer le poids des acteurs étatiques dans la prises en charge des problèmes publics alors que l’État
relève d’une construction collective.

Jean-Claude Thoenig a été un des promoteurs de la notion d’action publique et l’a définit de la façon
suivante : c’est « la manière dont une société et non l’État, construit et qualifie des problèmes publics
élabore des réponses, des contenus et des processus pour les traités ». Cette définition souligne
indirectement que si l’État et les collectivités publiques ont un rôle spécifique dans la construction et la prise
en charge des problèmes collectifs car ils ont une légitimité particulière, leur place est malgré tout variable
selon les sociétés et les époques. C’est donc aussi la place des acteurs publics qu’il faut étudier, en
soulignant les différences selon les problèmes, les secteurs, mais aussi les pays.
Exemple : E. Macron a annoncé qu’on allait construire deux nouvelles centrales nucléaires alors qu’en
Allemande, on les a éteintes.

Ainsi faire de l’analyse de l’action publique, cela suppose aussi de se demander :

Comment des acteurs publics interagissent avec d’autres acteurs ?

Et quelle est leur place spécifique dans la prise en charge des problèmes publics?

Ainsi, parler de politique publique ou d’action publique c’est donc désigner une autorité publique seule ou en
partenariat afin de traiter une situation perçue comme posant un problème.

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Ainsi ce que l’on nomme action publique peut être décrit comme l’ensemble des moyens formels ou
informels dont se dote une société pour prendre en charge les problèmes qui peuvent en fragiliser la
cohérence et le fonctionnement.
Face à ces enjeux, on a plusieurs acteurs qui se mobilisent, s’affrontent, peuvent faire des coalition, et qui
tentent de définir ce qu’il faut faire ou ne pas faire, avec quels moyens, quelles échéances…

Quand on parle de moyens, on parle de règles, de financements, de personnels spécialisés, de

programmes, d’indicateurs de performance toujours plus sophistiqués qui permettent de prendre en charge
des enjeux jugés problématiques.

Mais au delà du traitement au cas pas cas des enjeux sociaux, les politiques publiques sont une action
collective qui participent à la création d’un ordre social et politique à la direction d’une société, à la régulation
de ses tensions, à l’intégration des groupes sociaux et la résolution des conflits qui peuvent apparaitre.

Pour comprendre ce que sont les politiques publiques, il est nécessaire de préciser le sens de chaque terme
et notamment le terme de politiques.

En effet, il y a 3 termes à distinguer, issus de l’anglais : « polity », « politics », « policy ».

- Polity.
Dérivé du grec « polis » et « politisa » au sens de chose publique renvoie au sens de politique au sens large.
Politique est une forme de pouvoir qui présente la spécificité de reposer sur le monopole de la coercition
physique et légitime sur laquelle s’appuient les autorités publiques pour agir et de s’exercer sur une
collectivité dans le but d’éviter les conflits et insérer des règles de vie. Dans les sociétés de vie occidentales
contemporaines, le politiques est incarné par l’ensemble des institutions et acteurs formant l’État.

- Politics.
Renvoie à la lutte entre les acteurs individuels ou collectifs pour la détention du pouvoir politique. On pense
ici, aux partis politiques.
Faire de la politique c’est participer à une compétition, pour le contrôle du pouvoir étatique afin d’occuper
des positions de pouvoirs au sein des différentes institutions qui composent l’Etat.

- Policy.
Renvoie à l’ idées d’actions et inactions motivées par un acteur individuel ou collectif. Le terme de policy
recouvrera le programme d’action pris par les acteurs politiques.
Exemple : politique agricole commune, politique monétaire…

Ainsi l’expression en français combine polity et policy, les politiques publiques forment les probable d’actions
suivies par les autorités étatiques autrement dit les policies de la polity.

Jean-Claude Thoenig a écrit que « une politique publique se présente sous la forme d’un programme
d’actions propres à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales ».

La notion de politiques publiques repose donc sur deux nuions fondamentales celle de programme d’action
et celle d’autorités publiques.

Le programme d’action correspond à un ensemble d’action de nature diverses et variées présentant une
certaine cohérence mais pas toujours en terme de finalité et s’inscrivent dans la durée.
Ainsi l’analyse des politiques publiques souhaitent répondant à 3 questions principales:

Pourquoi les politiques publiques sont-elles mises en place?

Comment les acteurs impliqués agissent ils ?
Quels sont les effets de l’action publique ?

Ces trois questions correspondent aux trois composantes principales d’une politique publique: ses
fondements, ses instruments d’actions qui permettent aux acteurs d’agir et enfin le public : nous, sur lequel
l’action publique s’exerce.

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Ces trois composantes correspondent aux trois séquences clés d’une politique publique : à savoir la mise à
l’agenda et la définition des décision, l’adoption de la décision et enfin la mise en oeuvre concrète.

En réponse de la première question, pourquoi les politiques publiques sont-elles mises en place? On peut
répondre que les politiques publiques répondent fondamentalement à une orientation plus ou moins
explicite, plus ou moins nette. Toute politique publique vise à résoudre un mais plus souvent plusieurs
problèmes et s’inscrivent dans une mais souvent des finalités.

Ainsi comme l’a écrit Pierre Muller, chaque politique est porteuse à la fois du problème, à la fois d’une idée
du problème, à l’idée du groupe sociale ou du secteur concerné quelle cherche à faire exister et d’une
théorie du changement social.

La première tache de celui qui analyse l’action publique est donc d’effectuer une mise à jour des fondements
cognitifs afin de répondre à la question du pourquoi.

La deuxième question, celle de comment les acteurs agissent, revoie aux choix entre les multiples
instruments.

Les instruments peuvent être définis comme des dispositifs techniques et sociaux qui organisent des
rapports spécifiques entre la puissance publique et ces destinataires en fonction des représentations et des
significations dont ils sont porteurs.

Les instruments font le lien entre l’orientation de la politique publique, c’est à dire la représentation du
problème et sa matérialisation résultant à un ou des publics. Exemple : autorisation pendant les confinements
et couvre-feux; le permis de construire, le permis de conduire, les outils fiscaux,

Troisième question, celle des effets des actions publiques suppose de s’intéresser aux individus auxquelles
les autorités étatiques lorsqu’elles agissent car les instruments de politiques publiques visent un public ciblé
plus ou moins large en fonction de la nature de la politique publique. Exemple : une politique fiscale peut
concerner tous les citoyens d’un pays alors qu’une réforme pour les experts comptable concerne
uniquement les experts comptables.
Toute politique publique correspond à une combinaison singulière de ces trois éléments, la poursuite
d’objectifs fondés sur la représentations d’un problème, le choix d’instrument et les ressortissants sur
lesquels il s’applique.

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ÉTUDIER LES POLITIQUES PUBLIQUES.
I. Histoire et enjeu de l’analyse des politiques publiques, des policy sciences à la
sociologie de l’action publique.

Il est important de savoir que les politiques publiques sont, par définition, contextuelles, leur analyse des
politiques publiques dépend elle aussi des contextes historique, géographique, sociologique, culturelle et
économique ou elle s’est créée. L’analyse des politique publique va varier en fonction du temps et des
espaces. Ainsi on fait pas la même analyse des politique publique aujourd’hui que les année 1950 et dans ce
cours, on s’intéressera surtout aux analyses des politiques publiques américaine et française car elles ont un
rôle particulier actif dans le développement de cet discipline de politique publique

A/ POLICIES SCIENCES (LA SCIENCE DES POLITIQUE PUBLIQUE)

L'analyse des politiques publiques est inventée aux États-Unis, début du XX ème siècle et il faut savoir que
cette science est apparue à un moment particulier de l'histoire politique américaine pendant une époque où
elle était marquée par un interventionnisme plus direct et plus structuré de l’État dont le new deal est
l’expression la plus exemplaire.

Ce domaine résulte d’une demande des autorités publiques nord-américaines qui vont la financer et la
promouvoir et trouver un écho auprès d’une partie du monde académique.

À ce moment là, on a un intérêt croissant accordé aux sciences sociales pour le pilotage des sociétés avec
un mythe de l'ingénierie sociale. Par ingénierie social certains acteurs, qui vont se coaguler sont les
ingénieurs, des mathématiciens, des économistes et analystes de systèmes qui travaillent souvent dans le
privé et qui vont s’inscrire dans une même approche pluridisciplinaire dans un perspective opérationnelle.
L’idée est de faire une science applicable, l’idée à retenir, ici, que cette science politique est initialement
créée pour mieux gouverner donc on a un vrai soucis de pragmatisme.

Elle émerge dans les année 1930 et au fur à mesure elle se structure comme une discipline à part entière, à
partir du début des 1950 et en fait, on voit apparaître avec elle une nouvelle approche scientifique de la
politique qui était avant une approche juridique et philosophique.

Du coté des sciences sociales, on a deux précurseurs et un fondateur.

Le premier précurseur est Woodrow Wilson , premier ministre ancien président des États-Unis qui plaide
pour une science politique pratique, une science de l’administration utilise pour l’administration.

Il veut dépasser les perspectives dominantes de recherches qui n’étudient que la Constitution et les sciences
de l’État, il souhaite dépasser les approches juridiques et étudier le gouvernement en action. Il souhaite
aussi professionnaliser la fonction publique, et séparer l’administration, qu’il faut rendre neutre et efficace de
la politique, et ce afin de protéger l’administration de la corruption. Il considère comme étant une bonne
administration qui doit une solution pour la politique.

Le deuxième précurseur est Charles Merriam, qui était le fondateur du département politique de l’université
de Chicago, dans les années 1920, et va produire un certain nombre de figures :

Harold Lassewell,
Herbert Simon et
Charles Lindblom.

Il défend l’idée que l’étude de la politique et de l’État doit s’émanciper du droit, de l’histoire et de la
philosophie pour privilégier des études empiriques et pratiques, mais aussi rigoureuses. Il considère que
l’État est la solution aux problèmes sociaux et que l’étude des activités gouvernementales doit permettre
d’éclairer les décideurs et les citoyens.

Harold Lassewell il se considère comme l’inventeur de policy sciences, il est aussi conseiller

En 1936, il propose une théorie général du politique qui l’intitule «qui obtient quoi, quand et comment».
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Selon lui, les politique publique réponde a des client en d’autre terme a des élite mais qui engendre des
victime en l’occurrence des dominés, selon lui la politique publique sont fondé sur les interaction entre élite
et la compétions qu’elle se livre pour la mobilisation de valeur. Il défend l’idée d’une science politique qui soit
engagé, préoccuper par les valeur démocratique et porter par ce qu’on appelle «policies scientist of
démocratie»,selon lui il faut donc utiliser les science social pour produire une action publique juste et capable
de résoudre les pb fondamentaux d’une société.

Les policies sciences reflètent donc une science pratique et engagée dont les fondateurs ont souhaité
d’améliorer les fonctionnements politiques, administratifs et sociaux en les rendant moins clientélistes et
moins corrompus et plus efficaces c’est à dire constituer une science capable d’accompagner la mise en
place d’une administration efficace, compétente et indépendante des acteurs politiques.

L’idée est aussi de bâtir une expertise pour éclaire les décideurs, pour effectuer les meilleurs arbitrages
possibles de la façon la plus rationnelle possible c’est à dire identifier les problèmes et trouver les bonne
solution.

Ainsi les premiers travaux qui s’intéressent aux décisions font produire des décisions normatives c’est à dire
qu’ils considèrent ce qui est bon et ce qui est mauvais, mais également utilitariste (but que ça serve), le but
était de produire des connaissances applicables à la résolution des problèmes et pas seulement l’analyse de
la façon la plus objective possible.

Un projet de science empirique, de science engagée avec un projet d‘expertise et donc ce qu’il faut retenir
c’est le mi-chemin entre le monde académique et la sphère politique rapprochée la science de l’action.

B/ LA POLICIES-ANALYSIS.

À partir des années 1960-1970 au USA et 1970-1980 en France plusieurs chercheurs prennent leur distance
vis à vis du projet intellectuel et politique des policies sciences, en effet les travaux en science politique
portant sur les politique publique s’émancipe du pouvoir et vise de plus en plus a l’objectivité des analyse de
l’action publique dans une perspective sociologique appeler la policies-analysis.

Tout en se réclamant de l’héritage intellectuel de la policies sciences, la policies-analysis se veut moins

normative et surtout plus critique à l’égard des gestionnaires, souvent plus d'incertitude et vient se structurer
comme une discipline à part entière.

Dans les année 1950-1960, boom économique, on a une certaine désillusion de cette croissance car elle ne
diminue pas la pauvreté et elle ne va pas résoudre les problèmes économiques et sociaux et donc d’autres
critiques vont se développer avec l’intervention des autorités publiques.

Crise universelle des années 1960-1970, guerre du Vietnam, critique de l’impérialisme américain,
progressivement c’est l’ensemble du monde occidental qui se trouve affecté par une crise avec la remise en
cause des sociétés industrielles, du modèle de l’État providence, recul de la décision de la démocratie
notamment.

Parallèlement à cette approche opérationnelle qui était portée par la policies sciences, va se développer une
approche moins centrée sur les préoccupations de l’aide et de la décision, celle-ci va se poser d’autres
questions. L’idée n’est pas d’accompagner les décideurs ou l’administration mais de comprendre comment
sont fait les choix publics et quels sont leurs impacts sans chercher à proposer de solution.

La policies-analysis est d’une certaine manière moins ambitieuse car elle se veut plus prudente, de cette
prudence est due à des faits de contexte et par les difficultés des programmes à tenir leurs objectifs et
remise en cause de l’optimisme qu’avait suscité la croissance économique sans précédente et les certitudes
de l’État à tenir ces objectifs.

Chercher à comprendre comment et pourquoi les objectifs ne sont pas atteints, les travaux de la policies-
analysis vont montrer le défaut de contrôle de l'intervention publique et introduire une forme de
déchantement après l’enthousiasme réformateur en donnant à voir une décision moins rationnelle et moins
contrôlée que ce que l’on peut imaginer.
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Les premiers travaux de policies-analysis vont s’intéresser à la mise en oeuvre pour comprendre et expliquer
pourquoi les objectifs promus par les gouvernements ne sont pas atteints et donc de mettre en avant les
lacunes, les défauts de l’intervention publique, de pourquoi ils ne sont pas atteints dans un optique
d’ablutionner et de critique notamment de certaines formes de politique administrative.

Après ces travaux qui ont une perspective dénonciatrice, d’autres chercheurs vont adopter un point de vue
de compréhension de ce qui se joue étape par étape, on va voir des travaux qui vont s’appuyer plus sur la
sociologie des organisations et qui va chercher à mettre en évidence ce qu’on appelle la rationalité limité des
acteurs (notion centrale de ce cour).

D’autres travaux qui vont porter plus sur les groupe de pression, de lobbies pour expliquer un peu comment
des groupes d’acteurs cherche à influencer des gouvernements dans des domaines particuliers notamment
un auteur particulier sur la crise de missile de cuba qui est Graham Allison ouvrage « l’essence de la
décision».

En France, ce courant est plus marqué par les intérêts des acteurs dans une perspective microsociologique,
l’idée est de retracer les processus d’action publique. S’il y a un soucis d’étudier la construction de l’ordre
social par le bas (s’intéresser sur les entretiens, dossiers, observer) en s’intéressant a la manière dont
s’organiser la prise en charge des problèmes.

C/ LA SOCIOLOGIE DE L’ACTION PUBLIQUE.

Ce qui fait l’intérêt de ce domaine : le dépassement du modèle classique où l’on aurait un gouvernement
plus ou moins centralisé menant l’essentiel des actions et des acteurs, qui serait bien délimités.
En effet, depuis les années 1970-1980, notre monde a bien évolué et on peut en retirer 3 changements
majeurs:

• Les échelles d’actions spatiales qui se sont multipliées autant vers le haut que vers le bas.

Vers le haut développement à l’échelle de l'Union européenne, plus en plus de structures, à l’échelle
internationale, on a la prolifération d’acteurs issus de différents accords notamment avec les Nations Unies.

Vers le bas avec la décentralisation , la déconcentration, les pouvoirs accordés aux régions et à l’échelle des
communes, des départements et de façon plus complexe encore de sont ces échelles d’actions spatiales qui
se sont également développées de façon transversales avec des alliances transfrontalières, des réseaux
d’acteurs transnationaux et l’intégration européenne.

• À tous ces niveaux, les acteurs mobilisés se sont proliféré, multiplication des lieux de débats, des lieux de
décision, d’expertise, renforcement des organisations non gouvernementales mais aussi des associations.

• Processus de mondialisation qui est venu renforcer l’autonomie des grandes firmes internationales, des
institutions financières tout en accélérant la circulation des modèles et des instruments d’action qui sont
souvent inspirés du privés et des entreprises, via les consultants, les juristes par exemple, qui promeuvent
des mécanismes de marché, de privatisation, partenariat public, privé et surtout de mode d’action piloté
des agence.

La sociologie politique de l’action publique: sous-discipline de la science politique qui se nourrit de notions
de matières interdisciplinaires (géographie, droit, histoire, éco, sociologie). C’est devenu une science plus
interrogative et compréhensive que normative c’est à dire plus analytique.
L’approche sociologique vise moins à apporter une réponse qu’à comprendre comment celle-ci fonctionne et
à poser des questions générales sur la manière dont on est gouvernés, les prise de décisions, les
transformations de l’État.

C’est devenu une science plus empirique et de nombreux chercheurs ont cherché à savoir comment l’État
opère. Une politique publique n’existe que par les acteurs qui vont la mettre en place, par les instruments qui
vont la constituer ou par les espaces qui lui sont familiers (fiscalité, environnement).

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À partir de l’accumulation de toutes ces données empiriques, vont se développer des modèles théoriques
qui vont viser à monter en généralité. Un courant qui est traversé par l’actualité et par un certain nombre de
controverses du débat publique (égalité femme/homme, discrimination raciale, changement climatique,
captation des richesse, Big Data…).

Faire de la sociologie de l’action politique c’est donner les moyens de comprendre scientifiquement les
grands affrontements en cours, de notre société, l’analyse des politique publique participe aussi aux débats
des transformation contemporaines, du forme de pouvoir politique et de sa légitimation autrement dit sur le
politique.

On dit l’analyse des politiques publique cherche à répondre à 3 questions fondamentales:

Pourquoi les politique publique sont-elle mise en place?

Comment les acteur impliquer agissent-il?
Quels ont les effet des politique publique, action sur le publique?

3 composants fondamentaux d’une politique publique, c’est le fondement qui renvoie a ces finalité et donc ce
qui motive à son existence, ces instruments d’action qui permettent aux actions d’agir et le public.
wOn a 3 séquences clés qu’on étudiera tout au court de 2ème partie de ce cours.

II. La boite à outils de l’analyse des politiques publiques.

Ce que nous appelons boite à outils fait référence aux outils théoriques et méthodologiques permettant de
décrire et de comprendre le fonctionnement des politiques publiques. Ces outils ont été forgés puis critiqués
et enfin améliorés au cours du développement de l’analyse des politiques publiques.
Ces outils correspondent aux différentes manières de recueillir ou de produire des données sur les politiques
publiques. C’est à dire de décrire des politiques publiques en pratique de façon empirique, par des
entretiens, par des observations, par des analyses de documents, des questionnaires, etc…

Ensuite, on a les outils théoriques. C’est tout ce qui se réfère aux notions, aux concepts, aux modèles, aux
approches… qui permettent d’appréhender théoriquement l‘action publique à partir de données concrètes.
Comment à partir de données empiriques, monte-t-on en généralité ? Comment produisons nous une
connaissance plus générale?

Ce outils permettent de mener des études sur un objet à partir de méthodes et de produire des résultats
scientifiques, donc des théories.

Une politique publique désigne 2 dimensions imbriquées, une réalité tangible (des faits sociaux observables,
des décisions, des budgets, des agents qui appliquent ces décisions,…) et de l’autre une opération de
reconstruction analytique. Car en effet, ce sont les chercheurs qui font établir des liens entre législations,
groupes sociaux, ou en considérant que telle administration appartient à telle politiques publiques.

En effet, quand on parle de politiques des transports, elle n’existe pas en tant que telle.
L’administration, par reconstruction analytique, s’agit d’adopter une vision constructiviste.

Les chercheurs ont constitué une boite à outils, pour faciliter ce travail de construction et de déconstruction
analytique, leur permettant de déconstruire une politique publique.

Ainsi dans cette boite, on trouve une catégorisation de « séquences », mais aussi plusieurs « types » de
politiques publiques qui permettent de les distinguer entre elles, mais aussi des « variables ».

A. LE MODÈLE D’ANALYSE SÉQUENTIEL.

Il répond à une première difficulté pour les pionniers des politiques publiques, qui était de répondre à la
question de savoir où commence et où s’arrête une politique publique.
La grille d’analyse séquentiel la plus connue c’est celle de Charles Jones établie en 1970. C’est une
approche séquentielle qui a largement été discutée, critiquée qui n’est pas satisfaisante mais intéressante
pour interpréter les différentes séquences qui caractérisent le processus d’actions

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publiques. Ce sont les différentes étapes imaginaires qui jalonnent l’action publique. Ce n’est en aucun cas
un outil rigoureux.

Charles Jones propose 5 séquences :

- L’identification d’un problème.

C’est le processus par lequel le phénomène social accède aux débats publics et aux autorités publiques et
devient un problème public. En effet, des individus ou des groupes d’individus, associations, ONG,
mouvement de contestation, s’emparent d’un fait social ou d’un évènement qu’ils jugent problématique et
sollicite une action publique.On parle alors de construction d’un problème public, et de mise à l’agenda, car
on demande une intervention publique de la part d’acteurs.

Exemple : les vidéos de L214, quand ils interrogent sur les élevages industriels, l’affaire de Hervé Warshtein,
l’affaire de Jeffrey Einstein pour les problèmes de la pédo-criminalité…

Ces faits font l’objet d’un travail de mobilisation et de constriction sociale pour permettre éventuellement d’en
faire des objets de politique publique.
Le découpage de Jones permet la prise en charge d’acteurs non-étatiques qui participent à l’identification
des problèmes.

L’identification d’un problème politique peut entraîner le développement d’un programme politique, qui
correspond à l’action des autorités publiques.

- Le développement d’un programme politique.

C’est au cours de cette séquence que s’opère la formulation d’une solution. La manière dont on formule le
problème conditionne la solution. Ensuite des solutions sont élaborées et confrontées. Cette activité de
formulation de solution débouche sur un choix d’une proposition d’actions publiques. Les élus vont choisir un
scénario.

S’opère alors l’activité de légitimation de la décision adoptée. C’est le travail des élus lorsqu’ils annoncent
que leur solution et la meilleure.

- Mise en oeuvre du programme.

Les idées sont appliquées par les autorités publiques et c’est là qu’intervient l’administration, qui est une
double activité d’interprétation et de des mesures. C’est l’étape la plus importante car c’est là que se
matérialisent les solutions. Pour certains c’est la phase la plus cruciale, car c’est là qu’elle devient une réalité
tangible mais c’est aussi là que la politique publique se heurte à la réalité ainsi qu’à l’éventuelle résistance
de groupes sociaux.

On verra qu’un programme peut ne pas aboutir, ou être mis en place différemment.

- Évaluation du programme.
Qui correspond à la mesure et aux résultats la mise en oeuvre. Est ce que cette politique publique a été
efficace ou non? Est ce que l’action engagée a été pertinente? Effets pervers? Est ce que cela a permis
d’atteindre les objectifs?
Cela permet d’identifier de nouveaux problèmes mais de reformuler des solutions. Cela aboutit souvent à un
nouveau cycle séquentiel correspondant à la poursuite du programme. L’évaluation recouvre des indicateurs
de valeurs et de critères de jugement.

- Terminaison du programme.
Qui correspond à la résolution du problème. Dans les faits, une politique publique ne se termine jamais, elle
se re qualifie tout le temps. Car les acteurs cherchent de nouvelles taches pour la légitimer et la faire
survivre. On arrête pas une politique de santé, de transport, agricole,…

Cette grille est trop linéaire, trop chronologique, trop rationnelle, et dans les faits c’est beaucoup plus
chaotique et aléatoire car les séquences se chevauchent, s’inversent et aussi parce que les autorités
publiques prennent des non-décisions. Les politiques publiques ne sont pas toujours mises en oeuvre.

B. LES SECTEURS ET LES TYPES DE POLITIQUES PUBLIQUES.

1) Les secteurs des politiques publiques.
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On différencie les politiques publiques selon les secteurs qu’elle régule, c’est plus intuitif. On a aussi des
subdivisions, pour aller plus en profondeur. On fait des découpages indigènes liés à l’organisation politique
et administrative qui en a la charge. Cela permet de les différencier et de les comparer les politiques, c’est
plus utile pour les chercheurs. Mais en pratique c’est beaucoup plus complexe, (ex : politique de
développement durable, typiquement, on est au carrefour des enjeux et d’objectifs contradictoires).
On voit la limite du découpage sectoriel.
On a fait d’autres types de découpages.

2) Les types de politiques publiques.

Par les type de politiques publiques, on distingue moins les objets d’intervention des politiques publiques
que leur forme et leur nature. Les types de politiques publiques renvoient à la diversité des modes
d’interventions publiques.

On a la grille de Théodore Lowi. Cette classification distingue 4 types de politiques publiques, en fonction du
degré de contraintes qu’elles appliquent à destination du public:

- Les politiques règlementaires ou dites de régulation.

Celles qui édictent des règles contraignantes de comportement. Contrainte directe sur les comportements
individuels, qui s’appliquent à tous types d’individus ( ex : port du masque, limitation à 130, …).

- Les politiques distributives ou encore alloctives.

Ce sont celles qui accordent un privilège de comportement, celles qui donnent une autorisation ( ex: le pass
vaccinal, le permis de conduire). Elles indiquent une contrainte indirecte sur les comportements individuels.

- Les politiques redistributives.

Celles qui donnent ou non à des groupes d’individus, un accès à des avantages. (Ex : le RSA, les allocations
familiales, remboursement d’un médicament,…) mais ce sont également les politiques fiscales car elles
permettent la redistribution des ressources entre catégorie de population, par l’impôt. Elles exercent une
contrainte directe sur un groupe d’individus.

- Les politiques constitutives.

Ce sont toutes les politiques procédurales, ce sont les politiques qui fixent les règles selon lesquelles des
décisions régulant la société peuvent être prises. (Ex: tout ce qui est procédure pénale, …). On peut parler
de tout ce qui est chargé du secteur de l’audiovisuel ou tout simplement une constitution. On a une
contrainte indirecte sur un groupe d’individus.

Cette catégorisations est critiquée pour plusieurs raisons.

La première est qu’elle se focalise trop sur les capacités de l’État à formater les comportements. Mais aussi
elle ne tient pas assez compte que les autorités publiques n’ont pas recours à la coercition mais à la
persuasion. On pense aussi aux politiques d’incitation, comme les dépistages contre certains types de
cancers, rien ne nous y oblige, mais c’est vivement conseillé. Les politiques publiques sont toujours
constituées par des discours publics, par des textes mais aussi par des mises en scène. Cet effort de mise
en scène vise moins à produire des décisions concrètes qu’à produire un sentiment chez le public afin que
les gens se sentent concernés.

L’autre critique que l’on peut exercer c’est qu’elle sous-estime l’entremêlement permanent des différents
types dans chaque politique publique, on parle ici de politique hybride. Hors, pour un même enjeu, plusieurs
types de politiques publiques existent. Les politiques sont à la fois règlementaires, redistributives et
incitatives.

Ensuite, il y’a aussi l’État régalien avec une intervention directe et règlementaire. Par exemple tout ce qui est
maintien de l’ordre, politique militaire. Cela a été mis de coté par la grille de Lowi.

Tout ce qui est état providence est mis de coté par la grille de Lowi.

Tout ce qu’il faut retenir c’est que les politiques publiques sont de plus en plus construites collectivement par
une grande diversité d’acteurs et qu’il est difficile de les ranger dans des cases.

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PARTIE 2. LA PRODUCTION SOCIALE DES POLITIQUES
PUBLIQUES.

CONSTRUCTION DES PROBLÈMES PUBLICS ET DÉCISIONS.

I. La construction des problèmes publics.
Une politique publique suppose l’existence d’un ou plusieurs problèmes à résoudre qui sont le point de
départ d’une politique publique et dont l’analyse s’avère indispensable pour comprendre l’ensemble du
processus de construction de l’action publique qui lui est lié.

La question qui se pose est de savoir comment et pourquoi un problème devient un objet d’attention de la
part des autorités publiques?

La première réponse apportée par les policies sciences souligne le caractère collectif d’un problème et son
importance socioéconomique. La construction du problème public repose donc sur l’intervention d’une
autorité publique et l’invocation d’une responsabilité collective et sur la croyance ou l’existence dans la
capacité des autorités publiques à agir sur le problème défini comme public. On est sur un travail narratif de
construction d’un problème comme public et comme préalable à la mise sur l’agenda.

L’agenda politique définit l’ensemble des problèmes perçus comme appelant à un débat public ou à
l’intervention des autorités publiques. On peut distinguer 2 types d’agenda politique :
des pouvoirs
- L’agenda systémique qui comprend toutes les questions perçues comme méritant l’attention
publics (= agenda large).
- L’agenda institutionnel qui correspond à celui des priorités des instances de
Gouvernement.

À partir de cette définition, on peut définir la mise à l’agenda comme l’ensemble des processus qui
conduisent à un fait social, à acquérir un statut de problème politique ou public.

Autrement dit, comme étant l’ensemble des problèmes requérant l’attention des autorités publiques.

Philippe Garraud qui parle pour sa part, de l’ensemble des problèmes faisant l’objet d’un traitement sous
quelques formes que ce soit de la part des autorités publiques, et donc susceptible de faire l’objet d’une ou
plusieurs décisions. Il s’agit ici, de comprendre comment un fait social se politise, non pas au sens partisan
mais au sens de prise en compte par le système politique. Parler de mise à l’agenda est donc évoquer la
genèse de l’action publique car on s’intéresse, ici, au mécanisme par lesquels les autorités publiques
parviennent à s’intéresser à un fait social. On va donc s’intéresser au mécanisme, au processus avant de
s’intéresser aux acteurs.

A. DU FAIT SOCIAL À L’OBJET DE LA POLITIQUE PUBLIQUE.

Tout fait social n’est pas un objet de politiques publiques. Il faut qu’un fait social soit identifié comme
nécessitant une telle intervention. Ainsi, tout problème peut devenir, politique, s’il est construit comme tel, on
observe de fait, des variations dans le temps, dans l’espace. C’est pour cela que les contours des politiques
publiques sont variables.
C’est à travers différents processus qu’un fait social acquiert le statut d’objet politique. Ces processus ne
doivent pas être pensés comme une succession de phases mais plutôt comme un entremêlement.

On parle d’abord de processus de formulation du problème, et donc de problématisation d’un fait social.

4 idées importantes à retenir ici :

➔ Il convient de parler de formulation et non pas d’apparition du problème ( il n’apparait pas par nature, tout
seul).
Exemple : le travail des enfants, pas un problème jusqu’au 19ème siècle, cela nécessitait une régulation.

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Ou encore l’abus sexuel qui a conduit à une émergence des mobilisations collectives pour mettre en avant
un problème public.
Au delà de la désignation du problème, c’est comment le problème est posé qui importe. Le travail de
problématisation est important car il oriente la façon dont le problème est pris en charge. Il y a souvent des
affrontements de problématisation, des luttes de cadrages concurrentes sur un même problème (exemple :
les émeutes urbaines). La mise à l’agenda passe par la construction de ce qu’on appelle des récits, et ces
récits vont associer des solutions à une certaine formulation du problème.
➔ Celle du processus de publicisation qui consiste à faire connaitre un fait social que l’on présente comme
étant un problème. Hillgarner et Bosk qui proposent de distinguer 3 grands modèles de sélection au sein des
arènes qui permettent à certains problèmes d’émerger au détriment d’autrui.

- L’intensité dramatique du problème et sa nouveauté, son adéquation aux valeurs dominantes. La dramatisation
souvent liée à un évènement, met en scène le problème.

- Celui de la nouveauté, il ne s’agit pas là d’un élément intrinsèque au problème, ça découle de la manière de le
construire, c’est le plus souvent le recours à un registre scientifique fondé sur des chiffres, des données
statistiques qui doit permettre d’objectiver la nouveauté et surtout l’importance du problème en le
qualifiant. Les données quantitatives permettent de mettre en scène l’urgence, d’insister sur l’aggravation
de celui-ci.

- L’adéquation entre la construction du problème et les valeurs dominantes au sein d’une société. Il s’agit d’une
dimension évidente à cerner. Ainsi certains faits sociaux peuvent être considérés comme des problèmes
par certains individus, ou milieux, mais peut être publicisé en tant que tel. Publicisé signifie faire connaitre
l’existence d’un problème, faire reconnaître une situation comme problématique, comme nécessitant un
changement de traitement. Ainsi, le processus de publicisation passe par une mobilisation d’outils visant à
faire connaitre et reconnaitre le problème, l’outil qui permet de rendre le problème visible ou
appréhendable. La publicisation ne passe pas forcément par une publicisation élargie, et de nombreux
enjeux restent encore confidentiels.

➔ Processus de construction de l’enjeu qui consiste à faire admettre que l’on peut agir sur l’enjeu. Exemple :
les catastrophes naturelles. On est passés de la fatalité à la prévention des risques (zones inondables,
etc…). Ce travail de construction de l’enjeu pour agir sur le fait social est aussi une manière d’agir sur la
responsabilité.

➔ Processus de légitimation de l’action publique, ici, la coercition est présentée comme nécessaire. Exemple
:pression hospitalière service de réanimation, Covid.

Les politiques publiques ne sont pas le résultat du hasard, mais celui de la mobilisation d’acteurs et passe
par un travail de connaissance et de problématisation de la réalité sociale, on ne peut pas se contenter de
dire que les autorités agissent car il y a un problème, il y a la construction d’un enjeu.

Cela pose la question des seuils ? Qui la définit ? La limite ?

Ça nous apprend que les politiques publiques ne sont pas non plus la prise en compte immédiate d’une
demande sociale autrement dit, toute demande sociale n’est pas susceptible de susciter une intervention
publique. Ce processus d’accès à l’agenda est contingent car il s’agit d’une construction sociale, il ne
s’impose pas naturellement mais fait intervenir de nombreux acteurs sociaux (politiques, administratifs,
médiatiques, professionnels, experts, associatifs, sondages). C’est l’ensemble de ces acteurs qui définissent
un problème et une façon de le traiter : on passe d’une conception objectiviste à une conception
constructionnelle des problèmes sociaux.

B. LES MODALITÉS DE LA MISE À L’AGENDA.

La représentation commune sur cette question de modalités de la mise en agenda sont celles de la prise en
charge par le système politique d’une « demande sociale ». Une vision qui est un peu trop englobante pour
être juste car la « demande sociale » peut avoir des origines différentes car en effet, la société ne peut être
perçue cille une entité homogène. Pour y voir plus clair, et souligner la diversité des modes d’inscription des
problèmes sur l’agenda institutionnel, nous allons nous appuyer sur la typologie construite en 1990 par
Philippe Garraud.

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3 remarques sur cette typologie :
- Ces différents modèles ne sont pas à opposer les uns aux autres. Ils sont combinables. Il faut bien garder en
tête qu’une demande sociale n’a pas toujours les memes contours et qui donc sont combinables, ces
modèles ne sont pas exclusifs les uns vis à vis des autres. Exemple : l’avortement, au début des années
1970, mise à l’agenda, une réflexion dans le cadre des partis, un groupe de travail autour du Premier
Ministre.

- Cette typologie n’épuise pas les autres modes de mise à l’agenda et il peut y avoir des mises à l’agenda par
décision juridictionnelle. Exemple : après l’affaire de la Perruche, affaire sur les préjudices d’être né,
responsabilité médicale sur la question du handicap. On introduit la question de l’indemnisation de
l’handicap.

- La présence de ces différentes voies d’accès à l’agenda institutionnel ne doivent pas laisser penser qu’il s’agit
de voies directes.

Le processus de mise à l’agenda est une lutte politique !

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Ainsi les initiatives qui visent à mettre un problème à l’agenda institutionnel suscite des oppositions. Les
différents groupes politiques s’opposent à la mise à l’agenda institutionnel de problèmes et de solutions
portés par d’autre. Exemple : l’euthanasie.

Lorsque la mise à l’agenda est le fait d’acteurs extérieurs à l’État, il peut y avoir des stratégies de déni à
l’agenda de la part des pouvoirs publics. Ces dénis peuvent s’expliquer par plusieurs causes :

La saturation de l’agenda (cas depuis le Covid par exemple).

- - Le refus
avec les animaux par
de considérer une question comme non prioritaire ou non légitime (tout ce qui a avoir
exemple).
- Camoufler une demande sociale par des mesures apaisantes.
Certains groupes ont plus d facilités que d’autres à placer leur demande sur l’agenda politique selon les
ressources dont ils disposent. Ce qu’on entend par ressources, c’est les ressources financières, les
ressources de proximité avec plusieurs décideurs politiques…

Après s’être posé la question : Quels faits sociaux font l’objet de politiques publiques, on peut se poser la
question de comment sont faits les choix publics? Selon quelles logiques?

II. Rationalité limitée des choix publics.

L’idée est d’aborder la problématique de la décision du choix en matière de politiques publiques.

A. DÉCONSTRUIRE LA DÉCISION PUBLIQUE.

Sur la crise des missiles de Cuba, on a Graham Allison qui a publié, en 1971, un ouvrage issu d’une
démarche de policy Analysis qui s’intitule « naissance de la décision ». Il cherche à décortiquer la réaction
américaine d’un plan d’installation d’un missile soviétique à Cuba en 1962. Il essaie de comprendre comment
cette décision a été prise et pourquoi c’est cette option de blocus qui a été retenue. En 1ère approche, on peut
simplement dire que la réponse choisie a produit les effets attendus et que c’était la bonne décision, du
moins, celle qui s’imposait, c’est à dire la plus rationnelle, celle qui avait le plus de chances d’atteindre son
objectif souhaité. On sous-entend par là, que Kennedy et son entourage auraient sous-pesé les
inconvénients et les avantages de manière normative, ils auraient agit dans « le bons sens ».

1er modèle que l’on peut aborder, l’acteur rationnel.

La plus conforme à l’intérêt national. Allison se rend rapidement compte que les services américains
disposaient d’informations qui étaient très incomplètes, ce qui rendant très hasardeux l’idée d’une solution
complètement maitrisée. Il souligne que l’idée que la décision a été prise, moins du fait des qualités
intellectuelles de Kennedy que du système de décision (Kennedy n’est peut être pas si intelligent que ça).
Allison attache donc du poids aux règles organisationnelles autant qu’aux logiques administratives et
politiques. Il suggère alors 2 autres modèles :
Le modèle du comportement organisationnel.
- - Le modèle de la politique
gouvernementale.

2ème modèle, le modèle du comportement organisationnel.

Allison insiste sur les règles formelles comme informelles qui régissent l’administration américaine, c’est à
dire des façons de travailler différentes ( on a plusieurs acteurs qui interviennent, ils ont des manières de
travailler, ils ne s’entendent pas toujours entre eux, exemple : Maison Blanche, Pentagone, secrétaire d’État,
CIA,…), des routines administratives organisationnelles et que ces acteurs ont des valeurs qui sont
partagées. Quand on met tous ces acteurs à bout, on se rend compte que Kennedy n’a pas décidé seul.

3ème modèle celui de la politique gouvernementale.

Allison souligne la diversité délogée d’actions des acteurs impliqués, c’est à dire aussi qu’il y a des façons de
travailler qui entrainent des logiques différentes selon les acteurs impliqués. La décision est plus le fruit d’un
compromis et de marchandises entre ces acteurs là qui ne s’entendent pas entre eux.
Concrètement, tous ces acteurs là se retrouvaient autour d’une table, ils avaient tous leur solution à eux
(c’est ce qui est arrivé lors de la crise des missiles de Cuba), ils n’étaient pas d’accord sur la pertinence et la
recevabilité de leur solution. L’apparition du blocus apparait comme un rapport de force entre les institutions.
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L’armée de l’air était peu crédible, inaudible après son opération loupée en 1960, un homme a été capturé.
La marine, elle, « tait dans une position plus favorable et c’est elle qui a réussi à imposer le blocus. À coté
de ces rapports de force internes de l’administration américaine, notamment de l’armée, intervient aussi des
logiques politiques liées à la compétition politique.
Il y avait des conflits politiques internes au sein du gouvernement Kennedy concernant Cuba, certains
voulaient envahir l’île, d’autres pas, ils ne sont pas d’accord.

Ainsi, sur la décision d’agir, la question se posait face à tout un tas d’incertitude, est-ce que ces fusées
représentaient vraiment un risque? Est-ce qu’une réaction américaine ne risquerait pas de faire monter les
tensions ?

Quelques semaines plus tard, devaient se tenir les élections au Congrès, il y avait un enjeu électoral pour
Kennedy, ce qui a conditionné la prise de décision. La rationalité politique peut autant agir que la rationalité
dite technique. Et que donc cette décision de blocus naval n’allait pas nécessairement de soi.

On peut tirer plusieurs conclusions de ce cas :

1ère conclusion : une décision qui réussit peut autant qu’une décision qui ne marche pas, être influencée par
des éléments autres que des considérations purement rationnés.

2ème conclusion : une décision dépend de son contexte, on parle alors de contexte décisionnel. Les
considérations de pur rationalité technique sont rarement les seules à intervenir.

3ème conclusion: il est nécessaire de rejeter la notion de décideur au singulier, c’est pour quoi on parle non
pas de décision mais de processus décisionnel.
Dans les faits, ce n’est jamais quelqu’un qui décide tout seul. Il n’est pas possible d’identifier un véritable
décideur du fait de la multiplicité des acteurs qui interviennent dans la détermination du choix, il est donc
vain de chercher à identifier un décideur.

En résumé, la décision est à envisager comme le résultat de l’interaction entre différents acteurs, certains
acteurs comptent plus que d’autres dans les arbitrages à certains moments du fait de leurs ressources
spécifiques dont ils disposent.

Ce qui caractérise la décision publique est la rationalité limitée des acteurs, c’est à dire le fait qu’une
décision ne s’inscrive pas complètement dans une logique de recherches de moyens adaptés à une fin
souhaitée. Cette rationalité limitée s’observe à 2 niveaux : celle des acteurs prus individuellement et celle du
processus décisionnel dans son ensemble.

B. LES LIMITES DE LA RATIONALITÉ.

Les analyses sur les processus de décision ont conduit à l’élaboration de plusieurs paradigmes et plusieurs
modèles d’interprétation.

1er modèle, le plus classique, la rationalité économique (homo oeconomicus), c’est à dire de la théorie
microéconomique du producteur et du consommateur.

Il repose sur 3 hypothèses :

➔ Chaque individu serait capable de définit clairement et durablement des préférences et repose sur un
objectif à atteindre, hiérarchiser, qu’ils définissent des objectifs d’actions souhaitables.

➔ Chaque individu serait capable de balayer l’ensemble des solutions possibles, toutes les interventions
seraient connues et accessibles.

➔ Chaque individu serait capable d’évaluer les conséquences en terme de gain et de perte.

Dans le principe de rationalité absolue, lors d’un problème, il y aurait une seule bonne solution suivant ses
préférences. Dans ce modèle ci, décider consisterait à optimiser des résultats en fonction de valeurs
précises. C’est pourquoi on dit que dans ce modèle, la rationalité est dite instrumentale. On décide par
l’adaptation des moyens aux fins souhaités.

Herbert Simon souligne plusieurs limites à cette approche, il souligne les contraintes organisationnelles qui
restreignent les possibilités de choix (règles, budgets,…). Autrement dit, le

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calcul s’effectue toujours sous contrainte. Ensuite, le savoir d’un individu est toujours incomplet et fragmenté,
ce qui rend impossible l’examen de toutes les alternatives, de même de l’anticipation de toutes les
conséquences. L’attention portée par un individu à une question est discontinue, perturbée par d’autres
problèmes, ce qui limite les possibilités de calcul purement rationnels.

Herbert Simon avance alors l’idée de rationalité limitée qui lui parait plus pertinente pour envisager la prise
de décision. Les décideurs s’arrêtent à une solution qui leur semble satisfaisante, qui satisfait un certain
nombre d’intérêts. En matière de décision publique, d’autres acteurs spécifiques viennent encore renforcer
les limites de la rationalité de la décision, tout d’abord l’incertitude, ensuite, l’accès aux informations (toutes
les informations souhaitées ne remontent pas nécessairement aux acteurs administratifs et politiques), bien
souvent les études ont montré que les acteur d’intérêt public ne savent pas ce qu’ils veulent. Les
préférences sont floues, ils poursuivent plusieurs objectifs à la fois, souvent contraires (exemple : soucis des
économies budgétaires).

C’est ce qu’on peut nommer des situations d’hyper choix. Au delà des limites propres aux individus qui font
la décision, on a aussi des effets de composition liés au caractère collectif de la décision.

C. LES MÉANDRES DU PROCESSUS DÉCISIONNEL.

Le processus décisionnel ne saurait être vu comme complètement orienté comme la poursuite d’une fin.
Ceci tient d’abord au fait que les choix publics sont tenus de satisfaire plusieurs préférences qui peuvent être
en partie contradictoires.
La décision relève donc d’un ajustement, d’un compromis et une décision prise à l’instant va servir de point
d’appui pour d’autres décisions. Une décision dépasse donc souvent les intentions des individus, donc la
décision peut échapper, en partie, aux acteurs qui l’initie.

La rationalité limitée du processus décisionnel tient au fait que les dynamiques temporelles ne sont pas
complètement maitrisées par les acteurs. C’est le contexte, la conjonction de facteurs d’un projet d’un ou
plusieurs individus qui font la décision. Cette idée peut se traduire par une notion : celle de fenêtre
d’opportunité mise en avant pas John Kingdon.

Pour lui, la décision politique est le fruit de la rencontre entre 3 courants et chaque courant a un
développement autonome, une logique propre et un calendrier autonome.

➔ Le premier courant est celui des problèmes : on peut parler de problème politique dès lors que des
individus, au sein des instances de gouvernement ou des sociétés sont convaincus que quelque chose peut
être fait pour améliorer la situation.

➔ Le second, celui des solutions : de nombreuses alternatives concurrentes circulent et qu’elles constituent
des modèles d’action, des propositions d’intervention.

➔ Le troisième, celui des évènements politiques : celui qui est lié au calendrier de la vie politique (élections,
campagnes électorales, opinion publique, évènement notamment par ses revirements des évènements de
controverse).

Ainsi, dans l’analyse de Kingdon, une décision n’est pas seulement une solution qui rencontre un problème,
c’est aussi une possibilité de décisions car il faut une fenêtre d’opportunité pour une décision.
Il faut parfois certains évènements pour rendre acceptables des solutions difficilement acceptables ou non
prioritaires.
Exemple : il a fallu la tempête Cynthia pour rendre possible une politique de gestion des risques d’intérêt
public.

Une fenêtre d’opportunité n’engage toujours pas de décision. À travers cette notion de fenêtre d’opportunité,
Kingdon souligne que les entrepreneurs politiques, de morale, c’est à dire ceux qui sont à l’origine d’une
décision ne sont pas maitres du moment où celle-ci pourra se concrétiser. Exemple : les programmes de
réformes structurelles néolibéraux.

III. Décision et mise en oeuvre : un processus de construction continue. Dans l’analyse

séquentielle de Jones, il est plus question de processus décisionnel que de décisions comme moment
clairement identifié. Il ne considère pas la décision comme étant une des séquences puisqu’il distingue la
formulation des décision et la légitimation de celle-ci.

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La séquence de décision constitue donc 2 étapes du processus décisionnel : la formulation des solutions
correspond à la transformation du problème mis sur agenda en proposition de solutions, en conséquence,
une place centrale est conférée par Jones au travail des experts.

Ce travail d’experts vise plusieurs buts :

problème identifié.
- Ils font le tour des connaissances disponibles, de recueillir un maximum d’informations sur le
diversité d’interêts en
- L’élaboration de propositions de solutions, ces solutions doivent prendre en compte une
jeu.
- Ils doivent prendre en compte le degré d’acceptabilité de chacune des solutions proposées par le ou les
publics concernés ou impliqués.
C’est sur la base de production d’analyse que s’effecteur la sélection d’une solution. C’est à ce moment là
qu’interviennent les enjeux de pouvoirs, que les conflits politiques s’expriment car les acteurs politiques
deviennent plus nombreux, ce qui nécessite plus d’arbitrages.

Le choix est le produit d’une série d’opérations, surtout de compromis, de marchandage, d’alliances, de
conflits qui correspondent à une multiplicité de décisions. À partir de l’idée de l’existence d’une décision
correspondant à une politique publique, c’est occulté le fait que cette décision n’est finalement le fruit de
plusieurs autres décisions.

Entendu de cette manière, un processus décisionnel intègre des non-décisions qui sont encore plus difficiles
à identifier et une politique publique est souvent le fait d’autant de décision que de non décisions, c’est
pourquoi il est nécessaire de parler de processus décisionnel.

Ce qu’il faut retenir ici, c’est que ce déplacement de la décision vers le processus décisionnel remet en
cause une frontière entre les différents séquences d’une politique publique car la construction des problèmes
correspond à des décision multiples qui s’inscrivent dans le processus décisionnel.

La mise en oeuvre correspond aussi à un ensemble de décisions, celle d’appliquer ou de ne pas appliquer
une mesure législative, règlementaire, de l’interpréter de telle ou telle façon, de viser tel ou tel public.

Il devient au final, difficile d’isoler une séquence qui serait celle de la décision au singulier. Cette définition
relève plus du mythe que de la réalité empirique.

On a aussi des cas de non mise en oeuvre, qui relèvent généralement, faute de moyen ou de non
anticipation.
Exemple : l’impréparation à l’arrivée d’une menace pandémique.
En 2003, il y a eu le SRAS et le plan de pandémie a été mis en place en 2004, qui a souvent été modifié, la
dernière date de 2011.
En 2020, les autorités françaises découvrent très tardivement qu’il manque de masques… à l’arrivée du
Covid. Toute décision n’est pas forcément suivie d’une mise en oeuvre conforme.

Ce qui est couramment désignés comme la mise en oeuvre de décision apparait comme un moment
d’invention, de création autant que d’exécution.

On peut avancer 2 grands types d’application :

➔ Le contenu même de certaines décisions

IV. Le poids du passé, inertie, trajectoire et dépendance.

A. LE CHANGEMENT EN MATIÈRE D’ACTION PUBLIQUE
B. L’INCRÉMENTALISME

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Cours du 24/02

La notion de rencontre de la continuité des politiques publiques sans pour autant exclure toute idée de
changement. Cette notion permet de souligner que le changement se fait sous contrainte des choix passés.
Elle permet donc de comprendre les trajectoires des politiques publiques.

Cette notion permet également d’analyser les trajectoires spécifiques au sein de tel ou tel pays, à tel ou tel
moment de son histoire, et que lorsqu’un pays fait un choix, ce choix peut orienter largement ses choix
futurs. C’est cet héritage qui permet de comprendre comment face à un même problème, des solutions
différentes vont être envisagées, précisément du fait des choix passés et de leurs incidences.
Exemple : la question du mix énergétique et la différence entre la France et l’Allemagne. En ce sens, les
choix français, en faveur du nucléaire, ont structuré de manière plus important le pacte énergétique par
rapport à l’Allemagne. Contrairement, en France, la querelle sur le nucléaire a divisé le peuple pendant des
décennies.
On peut se poser la question suivante, dans quelle mesure les temporalités électorales pèsent sur la
conduite des politiques publiques?

On peut commencer par dire que d’un coté, on a une lecture qui privilégie les changements à la marge, les
décideurs avancent en fonction des expériences antérieures et que la plupart des programmes politiques se
maintient sur la durée indépendamment des couleurs des gouvernements.
La deuxième perspective insiste sur l’existence de changements de plus grande ampleur, ceux sont les
travaux de Kingdon. Et selon lui, les élections peuvent avoir un rôle important dans la redéfinition de
l’agenda gouvernemental.
Ainsi certaines élections peuvent attirer l’attention sur de nouveaux programmes, de nouveaux problèmes,
ou avoir pour conséquence la marginalisation de certains enjeux. Ainsi, le poids d’un changent électoral peut
être double. Cela peut faciliter l’entrée de certains sujets et en bloquer d’autres.
Exemples : ceux qui ont impulsés l’arrivée du néolibéralisme de façon assez brutale, l’arrivé de Thatcher au
Royaume-Uni ou Reagan aux États-Unis.

Certaines élections peuvent constituer des fenêtres politiques. Un nouveau gouvernement, s’il parait autorisé
à agir et légitimer par son résultat électoral, il peut initier un programme de réforme plus important que s’il
avait eu une victoire plus étriquée.

Il y a un caractère conditionnelle, toutes les alternances ne permettent pas de changements radicaux en

matière de politiques publiques. Il ressort des études qu’il faut majoritairement 3 conditions.

➔ Il faut que l’enjeu en question ait un caractère autant saillant que clivant.

➔ Il est beaucoup plus facile d’ajouter que de défaire une politique publique, on a souvent un effet
d’empilement. L’alternance se traduit rarement par une suppression des diapositives.

➔ Le potentiel de changement est possible par l’usure des anciennes dispositions.

Il est important de noter qu’une élection produit des effets en amont. Elle est nécessairement préparée,
anticipée par les acteurs des politiques publiques.
Ainsi, l’impact d’une temporalité électorale ne concerne pas uniquement les élus, mais également les
fonctionnaires.
Exemple : la France a la présidence tournante de l'Union européenne.

Une des options consiste à éviter les opérations couteuse politiquement, cela veut dire que lors d’une
campagne électorale, les décideurs peuvent décider de ne pas traiter certaines questions, pour éviter de se
retrouver dans une situation politiquement dangereuse.
On peut ainsi assister à des phases de blocages politiques à l’approche d’une élection.
Exemple de la réforme des retraites.

Aussi la proximité des chances électorales n’implique pas l’inaction et l’anticipation d’une échéance
électorale peut conduire les acteurs politiques à changer le cours des actions publiques.

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Les acteurs politiques peuvent adopter des mesures qui leur permettent de gagner en popularité. C’est la
thèse du political business.
Ainsi, l’anticipation d’une échéance électorale peut conduire à des dépenses supplémentaires de la part des
décideurs.

Aussi, ils peuvent décider d’accélérer le processus de décisions politiques, notamment en créant un
sentiment d’urgence.

Ces effets de temporalité électorale sont néanmoins susceptibles de se voir approprier différemment par les
protagonistes des politiques publiques. Autrement dit, il n’y a pas de règles figées concernant le rôle des
échéances électorales, elles sont très volatiles.

« L’ordre de la dette », Benjamin Lemoine.

Au départ, la mise en marché de la dette était un projet des finances publiques parmi d’autres. Mais que ce
projet en particulier, cette technologie s’est imposée au point d’évincer tout autre dispositif alternatif. L’idée à
comprendre est que cette notion de dette est à retrouver au coeur du pouvoir étatique et non au coeur des
marchés. Dans son ouvrage, Benjamin Lemoine, y montre une évolution de l’idée même de dette.
Exemple : avant Georges Pompidou, au sortir de guerre, la dette est perçue comme positive. Un pays qui
génère de la dette est un pays qui investi pour sa population.
Cela signifie que le pays met de l’argent dans des structures publiques qui servent au développement du
pays. À cette époque, la dette est donc perçue comme un investissement. Il s’agit de gérer la dette en « bon
père de famille ». Cela signifie qu’on ne doit pas dépenser plus d’argent que l’on gagne. Avec l’arrivée des
financiers, la dette est alors perçue comme négative. La dette est perçue comme une charge pour l’État, qui
doit trouver des modalités pour la réduire et être plus compétitif et attirer les investisseurs les moins couteux.
C’est à partir de ce moment là que va apparaitre l’expression gérer un État comme une entreprise. L’État doit
se financer sur les marchés. La mise en marché de la dette consiste pour l’État à attirer des investisseurs
professionnels privés pour financer sa dette. Pour cela, l’État ça s’inspirer des techniques de management
comme dans les entreprises. C’est-ce qui va se développer au début des années 1980. C’est ce qui est
analysé sous la notion de new management public.

La mise en marché de la dette a imposé la morale privée à l’État et que celui-ci s’est pour se financer sur les
marchés de l’emprunt. L’état doit être plus concurrentiel sur les marchés, plus compétitif.
Exemple : péage des autoroutes.
Au sein des pratiques administratives, cela s’est produit par des évaluations récurrentes d’indicateurs de
performances et de calculs de ratio d’efficience. On va pousser toujours plus à ce que chaque agent puisse
assumer le plus de taches possibles dans son temps imparti. On va jusque calculer le temps de travail que
représente une activité.

Cette technologies est venue restructurer l’État selon des valeurs concurrentielles. Aujourd’hui, tout type de
financement passe par des appels à projet.

Plus largement, en terme d’incrémentalisme c’est l’imbrication entre le présent et passé, ce qui conduit à
envisager les politiques publiques de façon large comme un processus de construction continu, et que les
changements et les ruptures sont toujours conditionnés.

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