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Il y a 2 organisations en Europe :
- L’UE héritière des communautés européenne dont la vocation était
originellement économique.
- Le conseil de l’Europe créée en 1949 dans le cadre duquel a été adopté la
convention européenne des droits de l’Homme (CEDH) signé en 1950,
c’est un traité international qui a pour objet la protection des droits de
l’Homme sur le continent européen. La cours européenne des droits de
l’Homme est un organe du conseil de l’Europe et non de l’UE.

Partie 1 : l’Union Européenne

L’UE est une organisation internationale à l’origine. Elle se caractérise et

se singularise par un processus d’intégration beaucoup + important que
dans les autres orga internationale donc perte + importante de
souveraineté. Elle se caractérise également par des institutions
supranationales et des institutions intergouvernementales. La particularité
dans l’UE c’est que dans ces institutions les décisions sont prises à la
majorité quali ée même si l’unanimité reste utile lors de certaine
décisions.
L’UE est une organisation singulière ni organisation intergouvernemental
ni pour autant État fédérale, elle se caractérise par un degrés d’intégration
beaucoup + poussée que les organisation internationale classique.
Autrement dit par un resserrement des liens entre les États qui en sont
membre beaucoup + étroit que dans ces dernières :
- Premièrement les transferts de compétence consentie par les États y sont
nettement + important.
- Deuxièmement son processus décisionnel fait intervenir des institutions
supranationales, c’est à dire des institutions dont les membres ne sont
pas les représentants des États. C’est le cas de la commission
européenne qui défend les intérêts de l’UE, c’est le cas également du
parlement européen émanent des peuples européen, c’est le cas encore
de la BCE qui pilote le système de la monnaie unique.
- Troisièmement celle des institutions de l’union qui ont un caractère
intergouvernementale ne statut pas le + souvent à l’unanimité, les
décisions prises par la majorité des États membres s’imposant par
fi
 conséquent à la minorité. C’est le cas au conseil de l’UE (ministres) qui
statue à la majorité dite quali ée exceptée dans les cas où les traités en
dispose autrement.

Chapitre 1 : Construction européenne et traités fondateurs.

L’idée de départ de la construction européenne (déclaration Schumann

inspiré par Jean Monet du 9 mai 1950) au sortir de la 2GM était que les
États européens devaient s’unir au plan économique d’abord ce qui devait
entraîné ensuite une union politique. C’est la théorie des petits pas qu’on
appelle aussi la théorie fonctionnaliste selon laquelle l’union des États
dans un domaine entraîne petit à petit l’union dans d’autres domaines.
Une première communauté est créée avec la CECA (communauté
européenne du charbon et de l’acier) par le traité de Paris le 18 avril 1951.
Ce traité est entré en vigueur le 23 juillet 1952 et a expiré le 23 juillet 2002
(50 ans). La CECA était prévu pour durer 50 ans, elle réunissait au départ
6 État (France, Allemagne, Italie, Belgique, Pays-bas, Luxembourg) et
avait pour but de créer un marché commun axé sur le charbon et l’acier.
2 autres communautés vont apparaître ensuite avec la signature des traités
de Rome le 25 mars 1957 entrée en vigueur en 1958 : CEE dont l’objectif
est la création d’une union économique beaucoup plus vaste que celle
portant uniquement sur le charbon et l’acier et la CEEA (Euratom).
Au départ ces 3 communautés sont différentes et indépendantes d’un point
de vu juridique (sa propre commission et propre conseil des ministres).

Étapes dans la construction européenne :

- le traité de fusion signé à Bruxelles en 1965 et entré en vigueur en 1967
il met en place une commission et un conseil unique pour les 3
communautés européenne. Avec ce traité = une uni cation institutionnel
des 3 communautés.
- Le traité de l’acte unique européen signé en 1986 entre en vigueur en
1987 est le premier grand traité de révision car il touche à tous les
domaines des traités antérieur. Il modi e les traités antérieur a n
d’achevé la mise en place d’un grand marché intérieur pour la n de
l’année 1992 (marché intérieur qui est un espace dans lequel doivent
circuler librement les marchandises, les personnes, les services et les
capitaux) . C’est l’acte unique européen qui pose aussi les premières
bases d’une Europe politique.
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- Le traité de Maastricht, autre grand traité de révision mais aussi traité
originaire car ce traité créé l’Union Européenne. Il est signé en 1992 et
entre en vigueur le 1 novembre 1993 suite à des débats houleux sur la
er

tournure fédérale que prenait la communauté européenne.

L’UE va englober les communautés (CECA, CE, CEEA= pilier
communautaire) et va ajouter un deuxième pilier de défense qui est la
politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et un dernier pilier de
justice qui est le pilier de justice et affaire intérieur (JAI). → structure en
pilier de 1993 à 2009 de l’UE. L’UE créé une organisation plus large que
les communautés.

Le traité d’Amsterdam signé en 1997 et entre en vigueur en 1999 a pour

objectif (non atteint) de permettre une application plus facile du traité de
Maastricht sur l’UE.

Le traité de Nice signé en 2001 et entre en vigueur en 2003 et son objectif

était d’essayer d’adapter l’UE à l’élargissement au PECO.

Le traité de Lisbonne qui est signé en 2007 et entre en vigueur le 1 er

décembre 2009, (objectifs de simpli er le fonctionnement de l’UE) ce

traité se donne 4 dé s of ciels :
- rendre l’UE + démocratique et transparente
- consolider les droits et valeurs de l’UE
- renforcer la place de l’UE sur la scène mondiale
- rendre l’UE + ef cace en modernisant et réadaptant les institutions
européenne et leur méthodes de travail (disparition de la structure en
pilier donc PESC et JAI soumis à la méthode de l’intégration).

Le traité d’une constitution pour l’Europe signé en 2004 mais jamais entré
en vigueur à cause du référendum négatif en France et au Pays-bas. Le
traité de Lisbonne fait suite à cela et supprime tous les aspects faisant
pensé à un État fédérale mais sur le fond il se rapproche du projet de
constitution de l’UE.

La construction européenne est donc le fait de traité successif, il faut

distinguer cependant dans une approche juridique les traités dit originaires
et les traités de révision qui modi ent les premiers.
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Les traités originaires sont :
- Le traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) → Le TFUE est en
réalité l’ancien traité instituant la Communauté européenne, le TCE, dit
traité de Rome, signé le 25 mars 1957 et entré en vigueur en 1958. Il avait
mit en place la CEE devenu la CE avec le traité de Maastricht en 1993 et
fondu dans l’UE avec le traité de Lisbonne en 2009. Le traité de Lisbonne
n’a pas pour autant supprimer le TCE, il l’a seulement modi é et rebaptisé
en TFUE.
- Le traité sur l’UE (TUE) → Le TUE est le traité de Maastricht signé en
1992 et entré en vigueur en 1993, il créé l’UE organisation plus large que
de simple communautés est caractérisé jusqu’au traité de Lisbonne par une
structure en pilier. Pour rappel le premier pilier était le pilier
communautaire regroupant la communauté européenne, la communauté
européenne de l’énergie atomique et la communauté européenne du
charbon et de l’acier. Le second pilier correspond à la politique étrangère
et de sécurité commune. Le troisième pilier correspondais à la coopération
dans les domaines de la justice et des affaires intérieur.
- Le traité instituant la Communauté de l’énergie atomique (CEEA ou
Euratom) → Ce traité est le second traité de Rome signé et entré en
vigueur aux mêmes dates que le traité instituant la CEE, il est toujours en
vigueur dans la mesure où contrairement à la communauté européenne, la
CEEA en raison de son domaine très spéci que n’a pas été fondu dans
l’UE par le traité de Lisbonne.
- La Charte des droits fondamentaux de l’UE → Texte récent proclamé
en 2000 par le parlement européen, le conseil de l’UE et la commission
européenne le 7 décembre 2000 lors du sommet européen de Nice. Elle a
acquis même valeur juridique que les traités avec le traité de Lisbonne
après avoir été légèrement modi ée et solennellement reproclamée par ces
3 institutions le 12 décembre 2007. Mais contrairement au traité avorté
établissant une constitution pour l’Europe qui l’avait incluse dans son
texte, elle n’a pas été insérée dans les traités originaire par le traité de
Lisbonne et reste donc un texte formellement séparé.
- Le traité CECA → Contrairement aux autres communautés et à l’UE la
CECA avait une durée de vie initialement limitée en l’occurrence à 50 ans,
elle a donc pris n en 2002.
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 Traités de révision : Certains ont une portée générale, d’autres un objet +
limitée. Ceux ayant une portée générale sont « les grands traités de
révision », à savoir :
- l’acte unique européen (1986),
- le traité de Maastricht (1992) qui est à la fois un traité de révision
(modi e les traités CEE, CEEEA et CECA) et un traité originaire
(TUE),
- le traité d’Amsterdam (1997), le
- traité de Nice (2000) et le
- traité de Lisbonne (2007). Les traités de révisions ne sont pas des
traités abrogatifs = ils ne remplacent pas les traités originaires, il les
modi e seulement ou les complète et leur modi cation ou ajout sont
insérés dans les traités originaires.

Seul le traité établissant une constitution pour l’Europe signé en 2004 était
un traité abrogatif car il avait vocation à remplacer les traités antérieur :
TCE et le TUE.
L’échec de ce traité établissant une constitution pour l’Europe du au
référendum négatif de rati cation en France et au Pays-bas en 2005 n’a pas
permis à cette réorganisation profonde de la structure du droit primaire à
voir le jour.

Les traités de révision ayant un objet plus limité sont relatifs au système
institutionnel des communautés et de l’union ou à leur moyen. Doivent y
être assimilé certaines décisions prise par des institutions communautaires
ou européenne et adopté dans le cadre de procédure simpli ée de révision
des traités.
Par exemple, on peut noter le traité de fusion signé à Bruxelles en 1965
entré en vigueur en 1967 instituant un conseil et une commission unique
pour les 3 communauté. On peut citer également les traités de Luxembourg
et de Bruxelles respectivement signé en 1970 et 1975 et entré en vigueur
en 1971 et 1977 accordant un pouvoir budgétaire au parlement européen.
La décision du conseil (des ministres) approuvé par les États membre du
20 septembre 1976 portant élection du parlement européen au suffrage
universel direct.

Ne doivent pas être oublié dans cet inventaire des traités source du droit
primaire les traités d’adhésion des nouveaux États membres.
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Les actes d’adhésion qui les accompagnent et sont revêtus de la même
valeur, prévois des mesures transitoires et à chaque fois adapte d’un point
de vu institutionnel des traités originaires à la nouvelle dimension
territorial des communautés ou de l’union. Ces traités sont des traités
d’adhésion et de révision.

Chapitre 2 : Les Etats membres de l’UE

Aujourd’hui les États membres de l’UE sont au nombre de 27 depuis le

Brexit le 31 janvier 2020. Les 6 États membres fondateur des
communautés à savoir la France, l’Allemagne, Italie, Belgique, Pays-bas,
Luxembourg ont donc été rejoint par 22 autres États.
Premier élargissement a eu lieu en 1973 avec l’entrée du Danemark,
l’Irlande et le RU.
Deuxième élargissement en 1981 avec l’entrée de la Grèce.
Puis en 1986 entrée de l’Espagne et du Portugal.
En 1995 entrée de l’Autriche, la Suède et la Finlande.
Ensuite 2004 avec entrée des PECO (Slovénie, Lituanie, Estonie, Lettonie,
Slovaquie, Hongrie, Pologne, Chypre, Malte, Tchéquie).
2007 entrée de la Bulgarie et de la Roumanie et
2013 la Croatie.

Section 1 : L’adhésion à l’UE

Paragraphe 1 : les critères d’adhésion.

Longtemps la seule condition expressément poser à l’adhésion fût d’être

un État européen. Donc tout État européen pouvait demander à être
membre des communautés européenne, puis après le traité de Maastricht
membre de l’UE. Cette double condition qui apparaît à l’article 46 du TUE
est à la statutaire et géographique. L’examen de cette condition n’a pas
poser problème au début de la construction européenne. Cependant
aujourd’hui cette double condition est plus délicate à examiner.
L’éclatement de la Yougoslavie a en effet montrer que les États membres
de l’UE peuvent avoir des appréciations divergentes s’agissant de la
proclamation d’un État. C’est le cas notamment du Kosovo considéré
comme candidat potentiel à l’adhésion mais toujours pas reconnu par
certain États membres de l’UE (Espagne, Grèce, Chypre, Roumanie et
Slovaquie). On pense également à l’hypothèse d’une portion de territoire
d’un État membre qui ferait sécession et qui demanderait l’adhésion
(Catalogne et Écosse).
Quand à la condition géographique l’extension continue de l’UE avec ses
élargissement successif pose la question des limites de l’Europe et de son
identité. Si ses limites semble clairement marqué au sud de l’Europe par la
Méditerranée (rejet de candidature du Maroc en 1987), elles sont beaucoup
moins certaines à l’Est de l’Europe ce que soulève la candidature de la
Turquie. S’agissant de la Turquie situé aux con ns de l’Europe et de
l’Asie, la population de la Turquie est majoritairement musulmane et
l’héritage de l’Empire Ottoman en fait la dépositaire d’une civilisation
appart entière pouvant être perçu comme distincte de la civilisation
européenne. La Turquie est cependant membre du Conseil de l’Europe et
également membre de l’OTAN et elle s’est liée à un accord d’association
d’abord avec la communauté économique européenne dès 1963 conçu
comme un prélude à une adhésion future.
Nul doute que l’adhésion ou la non adhésion de la Turquie à l’UE sera
décidée à la lumière des autres critères d’adhésion qui se sont
progressivement dégagés et notamment de ce qu’on appelle « la
conditionnalité politique ».

Cette conditionnalité politique suppose l’existence dans les États adhérents

à l’UE d’une forme d’État démocratique au sens libérale du terme
(démocratie libérale). Longtemps implicite, ressortant seulement des
exigences de divers conseil européen (institution de l’UE qui consiste en la
réunion des chefs d’État membre), cette condition politique à néanmoins
rendu impossible l’adhésion de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal tant
que leur régime été autoritaire. Elle a été introduite dans le TUE que
depuis le traité d’Amsterdam. L’art 49 du TUE dispose désormais que
« Tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’art 2 du TUE et
s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’union ».
L’art 2 stipulant lui même que « l’union est fondée sur les valeurs de
respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État
de droit ainsi que de respect des droits de l’Homme, y compris des droits
des personnes appartenant à des minorités. L’art 2 ajoute que « Ces valeurs
sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le
fi
pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, al solidarité et
l’égalité entre les femmes et les hommes ».

Demeure en revanche implicite selon laquelle les candidats à l’adhésion

doivent accepter et être capable d’intégrer dans leur droits nationaux ce
qu’on appelle l’acquis communautaire (législation prise sur la base des
traités fondateur depuis la création des communautés européennes). En
intégrant l’UE un État adhère en effet non seulement aux dispositions
expresses des traités qui la fonde mais aussi à tous ce que ces derniers
impliquent pour les États membres de l’UE à l’instant de l’adhésion. Cette
reprise de l’acquis communautaire est devenue particulièrement lourde
pour les États candidats compte tenue du volume de la législation
européenne à intégrer dans le droit national. Des dérogations provisoires et
des mesures de transition sont accordés aux nouveaux États membres pour
la période suivant l’adhésion.

Demeure également implicite la condition économique partiellement liée à

la précédente selon laquelle les États candidats à l’adhésion doivent avoir
une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la
pression concurrentiel et aux forces du marché à l’intérieur de l’union. Il
peut sembler paradoxale s’agissant de l’adhésion à une union à vocation
première économique. Que cette condition n’est jamais été explicitement
consacrée. Cela révèle l’importance politique et stratégique des
élargissements, les problèmes économique pouvant être réglé
postérieurement à l’adhésion par des mécanisme de dérogation provisoire
et de période transitoire. Ainsi des pays initialement assez éloigné de la
moyenne européenne comme ceux d’Europe du sud ou l’Irlande et à plus
forte raisons les PECO ont pu entrer dans l’UE.

L’art 49 du TUE fait toutefois indirectement allusion à ces conditions

implicites puisqu’il précise que « les critères d’éligibilité approuvés par le
Conseil européen sont pris en compte » lors de l’examen de candidature
d’adhésion. La condition technique et la condition économique gurant
notamment parmi les critères d’adhésion qu’a dégagé le Conseil européen
de Copenhague en juin 1993 au moment de l’amorce de l’élargissement
historique qu’à connu l’UE suite à la disparition du bloc soviétique.

L’adhésion à l’UE n’est de toute façon pas de droit même si l’État candidat
en rempli les critères. Elle suppose de parvenir au terme d’une procédure
fi
 complexe qui prend généralement plusieurs années voire d’avantage
(Turquie dépose sa candidature en 1999).

Paragraphe 2 : La procédure d’adhésion

Le traité de Maastricht a remplacé les procédures d’adhésion propre à

chacune des communautés européennes par une procédure unique
d’adhésion à l’UE. Cette procédure gure aujourd’hui à l’article 49 du
TUE.

La procédure doit être enclenchée par les États candidats eux mêmes, l’UE
ne peut en effet sollicité une candidature par une procédure d‘invitation
comme le font certaines organisations internationales telle que l’OTAN,
sinon of cieusement. Un État souhaitant adhérer à l’UE doit donc
obligatoirement déposer une demande. L’art 49 du TUE prévoit que
« l’État demandeur adresse sa demande au Conseil de l’UE », qui est
l’institution de l’union composée de ministres des États membres
habituellement appelé plus simplement « conseil ». Le parlement européen
et les parlements nationaux sont informés de cette demande.

Trois étapes dans le processus d’adhésion :

- Cette candidature doit dans un premier temps être reconnu par
l’ensemble des États membres. Si ces derniers considèrent que l’État ayant
demandé l’adhésion ne rempli par les critères d’adhésion (politique,
technique et économique) le processus peut s’arrêter là. Ce fût le cas en
1987 s’agissant de la demande d’adhésion du Maroc à la CEE. La France a
également fait obstacle à deux reprises en 1963 et 1967 à la candidature du
RU à la CEE, qui nira par adhérer à la CEE en 1973 et sorti de l’UE en
2020.
Si les États membres estiment au contraire que les critères d’adhésion sont
remplis, le conseil de l’UE accorde à l’État demandeur, le statut d’État
candidat.

- S’ouvre alors à plus ou moins brève échéance une phase de négociation

menée par le conseil avec l’assistance technique de la Commission
européenne qui peut durer en 5 et 10 ans. Cette phase a pour but de veiller
à ce que l’État candidat intègre correctement dans son droit national
l’acquis communautaire en vu de l’adhésion.
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fi
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L’acquis communautaire est divisé en chapitres thématiques qui sont
actuellement au nombre de 35. Des expertises et négociations sont mené
pour chacun de ces chapitres. C’est seulement si il a correctement repris
l’acquis communautaire dans ces 35 domaines que l’État candidat pourra
aller au terme du processus d’adhésion.

- Le processus d’adhésion s’achève par la signature d’un traité d’adhésion

avec les États membres. S’y trouve annexé un acte d’adhésion détaillant
« les conditions de l’admission et les adaptations que cette admission
entraîne en ce qui concerne les traités sur lequel est fondé l’union ». le
traité d’adhésion doit toutefois être encore rati ée par tous les États
contractant, y compris par l’État adhérent lui même, conformément à leur
règle constitutionnelle respective. À deux reprises en 1972 et 1994 la
Norvège a renoncé à entrer dans les communautés européennes puis dans
l’UE à la suite d’un référendum de rati cation négatif après avoir signé un
traité d’adhésion.

Il faut savoir que le parlement européen dispose lui aussi d’un pouvoir de
veto (depuis l’acte unique européen), il se prononce en pratique avant la
signature du traité d’adhésion à la majorité des membres qui le
composent.

Pays ayant statut d’État candidat : Ukraine, Moldavie, Serbie, Albanie,

Turquie, Monténégro, Macédoine du Nord.
Les négociation sur la reprise de l’acquis communautaire sont en cours
avec le Monténégro, la Serbie et la Turquie.
Il y a 3 autres États reconnu comme candidat potentiel à l’adhésion que
sont la Géorgie, le Kosovo et la Bosnie-Herzégovine mais pas encore vu
reconnaître le statut d’État candidat. Le Kosovo n’a pas encore
formellement déposé sa demande.

L’appartenance à l’UE suppose que les États membres prennent toutes les
mesures générales ou particulières propre à mettre en œuvre les obligations
découlant des traités fondateurs de l’union ou de la législation produite par
l’union, qu’il facilite également l’accomplissement par l’union de sa
mission et qu’il s’abstienne de toute mesure susceptible de mettre en péril
la réalisation des objectifs de l’union.
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Ces implications du statut d’État membres peuvent paraître évidente mais
elles sont aujourd’hui formalisé à l’article 4 paragraphe 3 du TUE
(principe de coopération loyale).
Tous les États membres sont en principe soumis aux mêmes obligations et
jouissent des mêmes droits, l’idée étant que tous doivent avancer à la
même vitesse dans le processus l’intégration européenne. L’orthodoxie
communautaire a toutefois été quelque peu mis à mal à partir de la n des
années 1980 au fur et à mesure que l’union s’élargissait, une certaine
différenciation dans l’appartenance étant apparu.

Section 2 : La différenciation dans l’appartenance.

D’une part certains États membres ont obtenu des dérogations à la règle
commune, d’autre part la possibilité pour les États membres qui le
souhaitent d’avancer plus vite que les autres dans le processus
d’intégration a été ouverte avec la création du mécanisme des coopérations
renforcées.

Paragraphe 1 : Les dérogations à la règle commune.

er

Ces dérogations induisent une différenciation dans l’appartenance dans la

mesure où un État membre se trouve exempté de l’application d’une règle
ayant normalement vocation à s’appliquer à tous ou de la participation à
une politique commune. Ces dérogations peuvent être temporaire c’est le
cas des dérogation accordé aux nouveaux États membres dans le cadre de
période de transition. C’est le cas également des pays dont la situation
économique et nancière ne permet pas encore de participer à la politique
monétaire commune mais qui ont vocation à rejoindre la zone euro lorsque
leur situation le permettra.
7 pays concernés :
- Croatie
- Bulgarie
-Roumanie
-Tchéquie
-Hongrie
-Pologne
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fi
-Suède
Étant donné qu’elles ont vocation à disparaître, ces dérogations, ne remette
pas véritablement en cause l’orthodoxie communautaire. D’autres
dérogations, en revanche, sont le résultat d’une volonté délibérée de
certains États membres d’échapper à l’application de certaines règles ou de
ne point participer à une politique commune et s’appliquer aussi longtemps
que ces États le souhaite ouvrant la porte à la dérive vers une Europe à
géométrie variable, voire à la carte. Durement négocier elles sont consentis
par les autres États membres en contre-partis de la poursuite du processus
d’intégration, la construction européenne étant le fruit de traité successif
exigeant l’accord de l’unanimité des États membres (autrement dit certains
États membres ont conditionné leur signature de certains grands traités de
révision à l’octroie de ces dérogations). C’est le cas notamment de la
faculté de non participation à la monnaie unique par le RU et le Danemark
dans le traité de Maastricht, le fait que le Danemark ne soit pas membre de
la zone euro aujourd’hui ne résulte donc pas de son incapacité à en faire
parti, contrairement aux 7 États cités précédemment, mais de sa propre
volonté négociée. C’est le cas également de la non intégration de l’espace
Schengen (espace de libre circulation des personnes où les frontières
intérieur des États membres sont abolis) consentis au RU et à l’Irlande
dans le traité d’Amsterdam. C’est le cas encore de l’application limitée de
la charte des droits fondamentaux de l’UE consentis à la Pologne et au RU
dans le traité de Lisbonne (protocole numéro 30 annexé au TUE et au
TFUE). Dans une certaine mesure le retrait du RU de l’UE atténue la
différenciation pouvant exister dans l’appartenance à l’UE.

Le mécanisme des coopérations renforcées relève de la logique inverse

même si sa création résulte également de l’hétérogénéité d’une Europe
élargie.

Paragraphe 2 : Les coopérations renforcées.

On a considéré qu’il était préférable dans une Europe élargit où le

processus décisionnel devient nécessairement plus dif cile que quelques
uns progressent plutôt que tous stagnent ou que cette progression se fasse
hors du cadre de l’UE au moyen d’accord inter-étatique relevant du droit
international. Il ne faut pas oublier que deux des institutions les plus
importantes de l’union, à savoir le Conseil européen et le Conseil de l’UE
lequel est le législateur de l’union avec le parlement européen sont des
fi
 organes intergouvernementaux. Pour rappel le conseil européen consiste en
la réunion à échéance régulière (2 fois par semestre environ) des chefs
d’État et de gouvernement des États membres, tandis que le Conseil de
l’UE ou plus simplement le Conseil est composé des ministres des États
membres, les ministres concernés variant selon l’objet des réunions. Avec
les élargissements successif l’accord ou la prise de décision sont devenus
plus dif cile au sein de ces institutions à plus forte raison lorsque
s’agissant du Conseil, l’unanimité y est requise (le Conseil statu à la
majorité quali ée exceptée dans les cas où les traités en disposent
autrement, le Conseil européen lui se prononce par consensus exempté
dans les cas où les traités en disposent autrement). C’est pourquoi le traité
d’Amsterdam a ouvert, lorsqu’un objectif visé par plusieurs États membres
au sein de l’union de ne peut être atteint dans un délais raisonnable par
l’union dans son ensemble, la possibilité à ces États membres d’instaurer
entre eux une coopération renforcée. Réformé et simpli é par le traité de
Nice puis par le traité de Lisbonne, le mécanisme des coopérations
renforcées gurent aujourd’hui à l’article 20 du TUE, ainsi qu’aux articles
326 à 334 du TFUE.

A. Le régime des coopérations renforcées.

La mise en œuvre d’une coopération renforcée suppose le respect d’un

certains nombres de condition :
- Les coopérations renforcées ne peuvent visées qu’à favoriser la
réalisation des objectifs de l’union et doivent respecter les traités fondateur
et le droit de l’union.
- Elles sont ouvertes à tout moment à tous les États membres, l’idée n’étant
pas de créer une Europe à la carte ou un club fermé mais un groupe
pionnier dans le processus d’intégration que les autres États pourront
rejoindre.
- Une coopération renforcée ne peut être lancée « qu’en dernier ressort »,
c’est à dire lorsqu’il est établit que les objectifs recherchés par cette
coopération ne peuvent être atteint dans le cadre des procédures normales.
Par exemple si l’unanimité ou même la majorité quali ée sont
inatteignable au sein du Conseil en raison de l’opposition vigoureuse de
certains États membres sans qu’il existe à l’instant T d’espoir qu’ils
puissent changer d’avis.
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fi
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fi
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- Une coopération renforcée ne peut également être lancée que si un
minimum d’État y participe, ce nombre minimal ayant été xé à 9 par le
traité de Lisbonne.
- Les coopérations renforcées ne peuvent concerner que les compétences
non exclusives de l’union, c’est à dire les compétences partagées de
l’union avec les États membres (cette dernière ayant une compétence
exclusive dans certains domaines et partagée dans d’autres).
Compétences exclusives (donc pas de coopérations renforcées sur ces
domaines) :
- L’euro
- Les règles de concurrences
- L’union douanière
- La pêche
- La politique commerciale commune
- les coopérations renforcées doivent respecter les compétences, droits et
obligations des États membres qui n’y participent pas.

D’un point de vu procédurale les États membres qui souhaitent instaurer

entre eux une coopération renforcée doivent adresser une demande à la
Commission en précisant le champ d’application et les objectifs poursuivit
par la coopération renforcée envisagée. La Commission peut décider d’y
donner suite, en soumettant au Conseil une proposition en ce sens ou bien
elle peut aussi rejeter cette demande. Dans ce second cas elle communique
les raisons de son refus aux États membres concernés. L’autorisation de
procéder à une coopération renforcée est accordée par le Conseil à la
majorité quali ée et après approbation du Parlement européen, ce qui
confère à ce dernier également un droit de veto. S’agissant de la création
de coopération renforcée dans le domaine de la PESC, la procédure est
quelque peu différente, ce domaine étant encore marqué par
l’intergouvernementalité. Ce sont les États membres eux même qui
saisissent le Conseil de leur demande de coopération renforcée, la
Commission étant simplement consultée pour avis, de même que le Haut
représentant de l’union pour les affaires étrangères et la politique de
sécurité (membre de la Commission). La Commission donne notamment
son avis sur la cohérence de la coopération renforcée envisagée avec les
autres politiques de l’union, tandis que l’avis du Haut représentant de
l’union pour les affaires étrangère et la politique de sécurité porte sur la
cohérence de la coopération renforcée envisagée avec la politique
fi
fi
étrangère et de sécurité commune de l’union. L’autorisation de procéder à
la coopération renforcée est accordé par le Conseil à l’unanimité cette fois.
Le Parlement européen est seulement informé de cette demande de
coopération renforcée.
Une fois autoriser la coopération renforcée se fait par le biais des
institutions de l’union et selon les procédures propre à ces institutions. La
seule particularité logique est que au sein du Conseil si tous les États
membres peuvent participer aux délibérations, seule ceux participant à une
coopération renforcée peuvent prendre part aux votes sur les actes
susceptible d’être adoptés dans le cadre de cette coopération renforcée. De
façon logique les actes adoptés dans le cadre d’une coopération renforcée
ne lie que les États membres qui y participent et ne font pas partie de
l’acquis communautaire devant être accepté par les États candidat à
l’adhésion à l’union.
Quand au nancement des coopérations renforcée, il est, à l’exception des
coûts administratif occasionnés pour les institutions de l’union, à la charge
des États membres participant et non du budget de l’union sauf si le
Conseil en décide autrement à l’unanimité de tous ses membres après
consultation du Parlement européen.
Comme tout autres actions de l’union, les coopérations renforcées sont
soumises en principe au contrôle de la Cour de justice de l’UE (CJUE). Ce
contrôle peut porter aussi bien sur la décision du Conseil autorisant le
lancement d’une coopération renforcée (CJUE 16 avril 2013 Espagne et
Italie contre Conseil et CJUE 30 avril 2014 RU contre Conseil), que sur les
actes apportés ensuite dans le cadre de cette coopération renforcée (CJUE
5 mai 2015 Espagne contre parlement et Conseil et Espagne contre
Conseil). Dans le cadre du contrôle de la décision du Conseil autorisant le
lancement d’une coopération renforcée la CJUE s’en tient cependant à un
contrôle restreint de l’appréciation faite par le Conseil du respect de la
condition du dernier ressort. Elle estime en effet que « le Conseil est le
mieux placé pour apprécier si les États membres font preuve d’une
volonté de compromis et sont en mesure de soumettre des propositions
susceptible de conduire à l’adoption d’une réglementation pour l’union
dans son ensemble dans un avenir prévisible » (CJUE 16 avril 2013
Espagne et Italie contre Conseil).

B. L’application des coopérations renforcées.

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 Jusqu’en 2010 le mécanisme des coopérations renforcées n’avait jamais
été appliqué peut être en raison des condition et d‘une procédure
initialement trop complexe, les États membres lui préférant la conclusion
d’accord internationaux en marge de l’union tel que le traité de Prüm signé
le 27 mai 2005 entre la Belgique, l’Allemagne, l’Espagne, la France, le
Luxembourg, les Pays-bas et l’Autriche relatif à l’approfondissement de la
coopération transfrontalière en vu de lutter contre le terrorisme, la
criminalité transfrontalière et la migration illégale.
La première coopération renforcée a été lancée en 2010 dans le domaine
des con its de lois en matière de divorce et de séparation de corps. Elle
fait suite au constat de l’impossibilité d’adopter une proposition de
règlement faite par la Commission en 2006, l’unanimité requise au Conseil
en ce domaine étant inatteignable en raison en particulier de l’opposition
des États de Common Law (RU). 14 États membres ont adressé une
demande de coopération renforcée à la Commission, laquelle a été
autorisée par le Conseil le 12 juillet 2010. Elle a donné lui à l’adoption du
règlement du Conseil du 20 décembre 2010 (règlement Rome 3),
uniformisant les règles sur la loi applicable au divorce et à la séparation de
corps entre les États membres participants.
D’autres coopérations renforcées ont été lancées depuis cette première
application du mécanisme, notamment en vu de la création d’un système
de brevet unitaire entre les États membres et également d’une taxe
européenne sur les transactions nancières.
La création du parquet européen chargé de combattre les infractions
portant atteintes aux intérêts nanciers de l’union est entrée en fonction en
2020 est également le fruit d’une coopération renforcées, sa création
n’ayant pu se faire selon la procédure par le TFUE (règlement du Conseil
créant le parquet européen adopté le 12 octobre 2017).

Le mécanisme des coopération renforcées a été conçu comme un moyen

de « résoudre la contradiction entre approfondissement et élargissement »,
Marc Blanquet.

Si l’histoire de la construction européenne est celle d’élargissement

successif le processus s’est récemment inversé avec le retrait du RU posant
la question concrète de la problématique de la sortie de l’UE.

Section 3 : La sortie de l’UE

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 Jusqu’au traité de Lisbonne, les traités fondateur était restés muet quand à
la sortie d’un État membre de l’UE. Non pas que le retrait fût interdit mais
il n’était point envisagé, pas plus que l’exclusion d’un État membre qui ne
respecterait pas ses obligations. Le processus d’intégration européenne
impliquant « une union sans cesse plus étroite entre les peuples
européens » avait pour conséquence que la question de la sortie était
éludée à plus forte raisons s’agissant de traité conclu « pour une durée
illimité ». En 2007 le traité de Lisbonne s’inspirant en cela du traité avorté
de constitution européenne en 2004 a reconnu aux États membres un droit
de retrait individuel, droit de retrait dont a fait usage le RU pour sortir de
l’UE.

Paragraphe 1 : La reconnaissance d’un droit de retrait.

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Ce droit de retrait gure à l’article 50 du TUE qui dispose que « tout État
membre peut décider conformément à ses règles constitutionnelles de se
retirer de l’UE » (paragraphe 1 de l’art 50). D’un point de vu procédurale
l’article 50 du TUE prévoit que l’État membre qui décide de se retirer
noti e son intention au Conseil européen. A la lumière d’orientation
dé nit par ce dernier, l’union négocie et conclu avec cet État un accord
xant les modalités de son retrait en tenant compte du cadre de ses
relations futures avec l’UE. Cet accord de retrait est formellement conclu
au nom de l’Union par le Conseil de l’UE statuant à la majorité quali ée et
après approbation du parlement européen. En principe les traités européens
cessent d’être applicable à l’État se retirant à partir de la date d’entrée en
vigueur de l’accord de retrait. C’est donc à l’entrée en vigueur de celui-ci
que la sortie de l’UE devient effective. Toutefois le droit au retrait est
préservé par le fait qu’à défaut d’accord conclu ou entrée en vigueur les
traités européens cessent automatiquement d’être applicable à l’État
concerné 2 ans après la noti cation de son intention de retrait au Conseil
européen, sauf si ce dernier, en accord avec l’État concerné, décident à
l’unanimité de prolonger ce délais. Ainsi le retrait ne se trouver pas
subordonné à l’aboutissement de l’accord de retrait et peut avoir lieu quoi
qu’il arrive.

A la suite du référendum du 23 juin 2016 lors duquel le peuple britannique

a exprimé son souhait de sortir de l’UE à une majorité de 51,9 % des
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suffrages, le RU a fait usage du droit de retrait de l’article 50 du TUE
selon la procédure prévu à ce même article 50 du TUE.

Paragraphe 2 : Le retrait du RU.

La victoire du Leave a entraîné la démission du Premier ministre

conservateur David Cameron, celui-ci ayant organisé le référendum pour
s’attirer les faveurs des eurosceptiques mais ne souhaitant pas lui même
voir le RU sortir de l’UE. Il avait d’ailleurs obtenu de ses partenaires
européens, d’importantes concession dans le cadre d’un arrangement
conclu lors du Conseil européen de février 2016 (caduc depuis) a n de
pouvoir plaider auprès de ses compatriotes le maintiens de son pays au
sein de l’UE. C’est donc à celle qui lui a succédé au poste de Premier
ministre, Thérésa May, qu’est revenu la tache de mener le Brexit.
Première étape : le 29 mars 2017, Thérésa May a noti é au Conseil
européen l’intention du RU de se retirer de l’UE après avoir obtenu du
parlement britannique l’autorisation d’activer l’article 50 TUE. La cours
suprême du RU ayant jugé qu’une autorisation législative préalable était
nécessaire (arrêt Miller).

Deuxième étape : Les négociations de l’accord de retrait pouvaient

s’ouvrir. Elles le seront of ciellement le 19 juin 2017 après que le Conseil
européen ait donné ses orientations et que le parlement européen amené à
se prononcer sur l’accord avant son adoption dé nitive par le Conseil de
l’UE ait posé un certain nombre de condition et de principe. Le
négociateur en chef pour l’UE était Michel Barnier, ces négociations
aboutirent le 25 novembre 2018 à la signature d‘un accord de retrait entre
Thérésa May et les 27 autres chefs d’État et de gouvernement de l’UE. Il
est accompagné d’une déclaration politique sur les relations à venir entre
le RU et l’UE. Cet accord de retrait devait entré en vigueur le 30 mars
2019, une période de transition étant prévu jusqu’au 31 décembre 2020.
Période de transition durant laquelle le RU et l’UE maintiendrai des liens
étroits garantissant notamment le principe de libre circulation des biens et
des personnes.
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Il été nécessaire toutefois que cet accord de retrait soit approuvé par le
parlement britannique avant de pouvoir, conformément au texte de l’article
50 du TUE, être soumis au parlement européen et formellement adopté par
le Conseil de l’UE. Hors le parlement britannique va, début 2019, rejeté
l’accord à plusieurs reprises. Se pro lait alors une sortie de l’UE sans
accord (le No Deal) le délai de 2 ans après la noti cation de l’intention de
retrait au-delà duquel les traités européens cessent automatiquement d’être
applicable à l’État concerné arrivant à échéance le 29 mars 2019.
Thérésa May demande cependant un report du Brexit que le Conseil
européen accepta de repousser au 12 avril 2019 puis au 31 octobre 2019.
Elle espérait dans ce délai supplémentaire obtenir l’approbation du
parlement britannique sur l’accord de retrait. Le blocage de la situation au
parlement britannique la conduisit à démissionner de son porte de
Première ministre le 7 juin 2019. Son successeur, Boris Johnson, va
parvenir le 17 octobre 2019 à renégocier l’accord de retrait et la
déclaration politique qui l’accompagnait. Contraint dans un premier temps
de demander un nouveau report du Brexit xé par le Conseil européen au
31 janvier 2020, Boris Johnson parvient également début janvier 2020 à
faire approuver par le parlement britannique l’accord de retrait révisé. Les
élections législatives anticipé obtenues n 2019 l’ayant permis de
renforcer sa majorité parlementaire.
Le parlement européen approuva à son tour l’accord le 29 janvier 2020 et
fût formellement entériné par le Conseil de l’UE le 30 janvier 2020. Le RU
est sortie of ciellement de l’UE le soir du 31 janvier à minuit, date au-delà
de laquelle le Brexit aurait eu lieu sans accord sauf à avoir pour les
britanniques négocié un nouvel allongement du délais.
L’accord de retrait est donc entré en vigueur le 1 février 2020.
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Le report du Brexit a réduit d’autant la période de transition dont le terme

été toujours xé au 31 décembre 2020. A la sortie du RU de l’UE, s’est
ouverte une nouvelle négociation entre l’UE et le RU désormais pays tiers.
Durant la période de transition, le RU n’étais plus représenté au sein des
institutions de l’union et ne participait plus au processus décisionnel de
l’union mais cette dernière continuait à traiter le RU comme si il s’agissait
d’un État membre. Le droit de l’union étant en principe applicable au RU
et sur son territoire pendant la période de transition.
La conclusion d’un accord pour organiser les relations entre l’UE et le RU
à l’issue de la période de transition était donc nécessaire. Si le principe
d’une zone de libre échange faisait consensus, les négociations ont patiné
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sur un certains nombre de point faisant a nouveau craindre, la date butoir
du 31 décembre 2020 arrivant, un No Deal, c’est à dire une sortie du RU
de la période de transition sans accord. Un accord a nalement été trouvé
le 24 décembre 2020 et approuvé par le parlement britannique le 30
décembre 2020. Il garantit notamment des échanges commerciaux sans
droits de douanes ni quotas, point cruciale pour le RU qui réalise près de la
moitié de ses exportations sur le continent européen. En retour, l’UE a
obtenu des garanti sur la concurrence équitable entre les entreprises
britanniques et européennes, ce qui signi e que le RU s’est engagé à faire
respecter des normes environnementales, sociales et scales élevées
proche de celles en vigueur dans l’UE.
Cette dernière a obtenu également un maintien de l’accès des pêcheurs
européens aux eaux britanniques pendant une période transitoire de 5 ans
et demi durant laquelle les pêcheurs devront progressivement renoncer à
25 % de leur prises.

La reconnaissance d’un droit de retrait et sa mise en pratique avec le

Brexit semble atténué la singularité de l’UE par rapport aux organisations
internationales. Néanmoins les spéci cités de l’UE sont multiples en
particulier le droit de l’UE s’adresse bien d’avantage que le droit
internationale classique aux particuliers, individus ou entreprises. Le traité
de Maastricht a même créé une citoyenneté de l’UE. L’existence d’une
citoyenneté étant normalement l’apanage des États.

Chapitre 3 : La citoyenneté de l’UE.

Section 1 : Les caractéristiques de la citoyenneté de l’UE.

Le traité de Maastricht a créé une citoyenneté de l’UE dans l’objectif de

favoriser l’émergence d’une conscience politique européenne. Jusque la le
droit communautaire identi ait les particuliers auxquels il s’appliquait
seulement en tant que ressortissant des États membres ou ressortissants
communautaire, catégorie un peu plus large que la précédente dans la
mesure où les normes européennes sont parfois applicable à des
ressortissants d’États tiers. Les particuliers était envisagés avant tout
comme des acteurs économiques, et non pas comme des citoyens. Le traité
de Maastricht qui créé l’UE et jettent de facto les bases d’une marche vers
le fédéralisme rompt avec cette logique. La création d’une citoyenneté
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 européenne marque la construction d’une Europe politique. Les
dispositions relatives à la citoyenneté européenne gurent aujourd’hui aux
articles 9 à 11 du TUE parmi les dispositions relatives aux principes
démocratiques et également aux articles 20 à 25 du TFUE ainsi que dans la
charte des droits fondamentaux de l’UE, laquelle reprend les droits liés à la
citoyenneté (chapitre 5).
La citoyenneté européenne est cependant une citoyenneté particulière,
dans le sens où elle est lié à la nationalité des États membres. En l’absence
de nationalité européenne dont la consécration supposerait l’avènement
d’un peuple européen ou du moins d’une nation européenne composait des
peuples européens est effectivement « citoyens de l’Union toute personne
ayant la nationalité d’un État membre » (art 9 du TUE et art 20 du TFUE).
Les traités précisent que « la citoyenneté de l’Union s’ajoute à la
citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». La qualité de citoyen
européen est donc dépendante des conditions nationales d’attribution de la
nationalité et la perte de nationalité d’un État membre peut aussi par
conséquent entraîné une déchéance de cette qualité et des droits qui s’y
attachent.
Autres particularités de la citoyenneté européenne, en dépit de
l’af rmation du TFUE selon laquelle « les citoyens de l’Union jouissent
des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités », cette
citoyenneté ne donnent en réalité que des droits comme si l’attribution de
droits avaient été jugés d’avantage pertinente pour faire émergé une
conscience politique européenne que l’attribution de devoir.

Section 2 : Les droits du citoyens de l’UE.

Ces droits sont assez hétéroclite, certains observateur y voyant une

éventuelle volonté de compensé la faiblesse du fondement de cette
citoyenneté européenne par un surcroît de contenus.
Les droits reconnus aux citoyens de l’UE gurent à la fois dans le TFUE et
dans la Charte des droits fondamentaux. Tous les droits reconnus aux
citoyens de l’UE ne leur sont cependant pas spéci que, seul certains
d’entre eux étant réservé aux citoyens européens.

Paragraphe 1 : les droits non-spéci que aux citoyens de l’UE

Est reconnu aux citoyens de l’UE, sans leur être exclusivement réservé, le
droit de circuler et de séjourner librement sur les territoires des États
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membres, lequel n’est pas conditionner à l’exercice d’une activité
économique (espace de liberté, de sécurité et de justice). Leur sont
également reconnus sans exclusivité un certains nombres de droits que la
Charte des droits fondamentaux identi e comme relevant d’une bonne
administration, c’est à dire le droit de voir ses affaires traités
impartialement, équitablement et dans un délais raisonnable par les
institutions, organes et organisme de l’Union. Deuxièmement, droit à la
réparation par l’Union des dommages causés par ses institutions ou par ses
agents dans l’exercice de leur fonction et troisièmement, le droit de
s’adresser aux institutions de l’Union dans une des langues des traités et de
recevoir une réponse dans la même langue. Leur sont encore reconnus sans
exclusivité un droit d’accès aux documents des institutions, organes et
organismes de l’Union, le droit de saisir le médiateur européen en cas de
mauvaises administration dans l’action des institutions, organes ou
organismes de l’Union et le droit d’adresser des pétitions au parlement
européen.
Le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États
membres peut être accordé et béné cié également dans les faits aux
ressortissants d’États tiers résident légalement sur le territoire d’un État
membre, c’est à dire titulaire de visa. Les droits relevant d’une bonne
administration sont reconnus « à toutes personnes ».
Les autres droits garantit dans les relations avec les administrations de
l’Union sont reconnus « à toute personne physique ou morale résident ou
ayant son siège statutaire dans un État membre ». Quand au droit de
pétition devant le parlement européen est également reconnus « à toute
personne physique ou morale résident ou ayant son siège statutaire dans un
État membre ».

En réalité les droits découlant exclusivement de la citoyenneté européenne

sont assez peu nombreux.

Paragraphe 2 : Les droits réservés aux citoyens de l’UE.

Il s’agit du droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes et

municipales dans l’État membre où les citoyens européens résident,
deuxièmement de la protection diplomatique et consulaire et
troisièmement du droit de présenté une initiative populaire citoyenne
(IPE).
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 - Le doit de vote et d’éligibilité aux élections européennes et municipales
dans l’État membre de résidence, constitue le noyau dur des droits attachés
à la citoyenneté européenne. Mit en place par le traité de Maastricht, il
signi e que tout citoyen européen résident dans un État membre autre que
son État de nationalité a le droit de participer dans cet autre État membre
aux élections européennes et municipales et de s’y faire élire dans les
mêmes conditions que les ressortissants de cet État. La cours de justice de
l’UE a néanmoins admis que le lien entre citoyenneté européenne et droit
de vote et d’éligibilité aux élections européenne et municipale dans l’État
membre de résidence puisse exceptionnellement être rompu. Dans l’arrêt
Espagne vs. RU du 12 septembre 2006 elle a reconnu au RU le droit de
faire participer les citoyen du Commonwealth résident à Gibraltar aux
élections européennes. C’est admettre que en plus des citoyens européens
résident à Gibraltar, pouvait également avoir le droit de vote et d’éligibilité
aux élections européennes des ressortissants n’ayant pas cette qualité. Des
dispositions dérogatoire peuvent par ailleurs être prévue lorsque des
problèmes spéci que à un État membre le justi e. Ainsi en France,
s’agissant des élections municipales les citoyens de l’union non français ne
peuvent exercer les fonctions de maires ou d’adjoint en raison des
prérogative de puissance publique qui y sont attachées. Également ils ne
peuvent non plus participer en tant que conseiller municipaux à la
désignation du collège sénatorial et à l’élection des sénateur, le Sénat
participant à l’exercice de la souveraineté nationale.
Ce droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes et municipales
des citoyens européens dans l’État membre de résidence favorise
l’exercice du droit de libre circulation des personnes et de séjour sur le
territoire de l’union.

- Le droit à la protection diplomatique et consulaire signi e qu’un citoyen

de l’union en dif culté sur le territoire d’un pays tiers à l’union où l’État
membre dont il est ressortissant n’est pas représenté a le droit de béné cier
de la protection des autorités diplomatique et consulaire de tout autre État
membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État.

- Quand à l’ICE elle permet selon la dé nition qu’en donne l’article 11 du

TUE à 1 million de citoyens européens au moins, ressortissant d’un
nombre signi catif d’État membre, d’inviter la Commission européenne
dans le cadre de ses attributions à soumettre une proposition sur des
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 questions pour lesquels ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de
l’union est nécessaire aux ns de l’application des traités européens (la
Commission exerçant au sein du système institutionnel de l’union le
pouvoir d’initiative législative). Droit éminemment politique créé par le
traité de Lisbonne dans l’objectif de démocratiser l’UE, l’ICE a
logiquement été réservée aux citoyens de l’union.
Le bilan de l’ICE s’avère assez modeste pour l’instant, à la fois en raison
de l’attitude de la Commission et de la complexité de la procédure elle
même. Parmi les initiatives citoyennes présentées par les citoyens
européens, une seule à ce jour a véritablement abouti à l’adoption d’un
acte juridique de l’union. En l’occurrence l’initiative Right two Water
visant à garantir un droit d’accès à l’eau et à son assainissement et ayant
donné lieu, après avoir été reprise à son compte par la Commission, à
l’adoption par le Conseil et le parlement européen d’une nouvelle directive
sur l’eau potable n 2020.

La mise en place d’une citoyenneté européenne singularise l’UE par

rapport aux organisations internationales quand bien même cette
citoyenneté est particulière. L’ordre juridique de l’UE se trouve également
cimenté par des valeurs communes de la même façon que le sont les ordres
juridiques nationaux.

Chapitre 4 : Les valeurs de l’UE.

Des valeurs communes ont en effet été progressivement consacrées. Un

mécanisme politique de protection de ces valeurs a même été mit en place.

Section 1 : La consécration progressive de valeur commune.

Cette consécration progressive de valeur commune a consisté d’une part en

l’af rmation de valeur libérale et d’autre part en le développement d’une
protection des droits fondamentaux.

Paragraphe 1 : L’af rmation de valeur libérale.

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 Ces valeurs libérales seront af rmées à partir du traité de Maastricht
jusque là les communautés ayant un objet sectoriel limité à l’intégration
économique et les États fondateurs étant tous des démocraties libérales.
L’af rmation dans les traités de ces valeurs implicitement partagé par les
États membres n’avait point paru nécessaire. Les traités originels
insistaient avant tous sur la paix en Europe que devait garantir l’intégration
économique. La création de l’UE dont le champ d’application dépasse
largement celui des communautés et la perspective de l’élargissement au
pays de l’ancien bloc communiste a conduit les États membres à con rmer
dans le traité de Maastricht « leur attachement aux principes de la liberté,
de la démocratie et du respect des droits de l’Homme et des libertés
fondamentales et de l’État de droit » et a précisé que « leur système de
gouvernement sont fondés sur les principes démocratiques ». Le traité
d’Amsterdam passe une étape supplémentaire en af rmant que « l’union
est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des
droits de l’Homme et des libertés fondamentales ainsi que de l’État de
droit, principes qui sont commun aux États membres » (article 2 du TUE
depuis traité de Lisbonne), ce qui impliquait qu’elle résorbe le dé cit
démocratique dont son système institutionnel notamment est accusé
régulièrement.
Le traité de Lisbonne a ajouté à cette liste le respect de la dignité humaine,
l’égalité et les droits des personnes appartenant à des minorités et il situe
l’ensemble de ces valeurs « dans une société caractérisée par le pluralisme,
la non discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre
les femmes et les hommes ».
Logiquement le traité d’Amsterdam a fait du respect de ces valeurs
libérales chez les États candidats une conditions explicite des conditions
d’adhésion à l’UE. Seul les États européens qui respectent les valeurs
visées à l’article 2 du TUE et s’engagent à les promouvoir peuvent, selon
l’article 49 du TUE, demander à devenir membre de l’UE.
Comme l’ont relevé certains observateurs, l’intégration européennes ne
serait ni acceptable ni compréhensible en terme de souveraineté exercée
partiellement en commun par des États, si ses États partenaires ne
partageaient pas les mêmes valeurs.
Parallèlement à l’af rmation progressive de ces valeurs libérales, s’est
développé une protection des droits fondamentaux, ces derniers étant la
traduction juridique des droits de l’Homme.
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Paragraphe 2 : La protection des droits fondamentaux.

Les traités originellement était mué sur la question des droits et libertés et
de leur garantit. Tel n’était pas l’objet des Communautés ayant vocation à
réaliser une intégration économique, mais du Conseil de l’Europe créé en
1949 et de la CEDH signé en 1950 dont les États fondateurs des
communautés étaient membre par ailleurs. Point de déclaration de droit ou
de catalogue des droits fondamentaux dans les traités communautaires par
conséquent. Le silence de ces derniers au sujet des droits fondamentaux
s’est toutefois assez rapidement révélé assez problématique dans la mesure
où les actes juridiques produit par les institutions communautaires était
souvent applicable aux ressortissants des États membres et n’était pas
soumis aux respects des droits fondamentaux. La cours de justice des
Communautés européenne, que l’on appelle la cours de justice de l’UE
depuis Lisbonne, a pris la mesure du problème et la protection des droits
fondamentaux dans les communautés a d’abord été de nature prétorienne,
autrement dit le fait de la jurisprudence. Les traités se sont par la suite
donnés pour objectif de parachever cette protection des droits
fondamentaux.

A. Le développement prétorien de la protection des droits fondamentaux.

La cours de justice des Communautés européennes a développé une

protection des droits fondamentaux via l’instrument des principes
généraux du droit communautaires (appelé simplement depuis Lisbonne
principes généraux du droit). Non spéci que aux droits fondamentaux, ces
derniers ont cependant permis à la cours de justice dans la mesure où il
s’agit de règle non écrites dégagées par celle-ci de combler les lacunes
communautaires en matière de droits fondamentaux. Dès son arrêt Stauder
du 12 novembre 1969 la cours de justice évoque « les droits fondamentaux
de la personne compris dans les principes généraux du droit
communautaire dont elle assure le respect ». L’arrêt de principe étant
l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft date du 17 décembre 1970 dans
lequel la cours de justice con rme que « le respect des droits
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fondamentaux fait partie intégrante des principes généraux du droit dont
elle assure le respect ».
Pour découvrir des droits fondamentaux sous forme de principes généraux
du droit la cours de justice s’est inspiré des traditions constitutionnelles
communes aux États membres et des instruments internationaux de
protection des droits de l’Homme, notamment la CEDH. La cours de
justice prenant en compte, lorsqu’elle puise un principe générale du droit
dans la CEDH, l’interprétation des dispositions de cette dernière faite par
la cours européenne des droits de l’Homme.
La médiation des principes généraux du droit communautaire a permis à la
CJCE d’instaurer la protection d’un grand nombre de droits et libertés.
Parmi les droits substantiel :
- liberté religieuse
- droit de propriété
- liberté d’association
- liberté syndicales
- droit au respect de la vie privée et familial
- inviolabilité du domicile
- liberté d’expression
- principe de la dignité de la personnes
- principe de la non discrimination notamment entre les sexes

Parmi les droit d’avantage formel :

- principe de non rétroactivité de la loi pénale (= ne s’applique pas aux
situations passé sauf si elle est plus douce que la loi antérieur).
- principe de légalité des délies et des peines (= on ne peut pas poursuivre
pour des infractions ou des peines non prévu dans les textes)
- principe du contradictoire
- présomption d’innocence
- respect des droits de la défense
- droit à un procès équitable
- droit à une protection juridictionnelle effective et à un tribunal
indépendant et impartial.

Le respect des droits fondamentaux dégagés par la cours de justice

s’impose en tant que principe généraux du droit aux institutions de l’union
dans l’édiction de leurs actes juridiques sous le contrôle de la cours de
justice et s’impose également aux autorités nationales lorsqu’elles mettent
en œuvre le droit de l’union et plus largement lorsqu’elles agissent dans le
champ d’application du droit de l’union sous le contrôle des juridictions
nationales et éventuellement de la cours de justice.

La protection des droits fondamentaux via l’instrument des principes

généraux du droit communautaire dégagé au grès des affaires soumises à la
cours de justice n’était toutefois pas forcément très lisible par les
particuliers. Cette protection était de plus dépendant dans une certaine
mesure des interprétations de la cours de justice et de ses éventuels
considération de politique jurisprudentiel. Les traités ont donc souhaité
parfaire la protection des droits fondamentaux.

B. Le parachèvement de la protection des droits fondamentaux par les

traités.

La protection des droits fondamentaux via les principes généraux du droit

a tout d’abord été actée dans les traité à partir du traité de Maastricht. La
formulation actuelle du traité sur l’UE est que « les droits fondamentaux
tels qu’ils sont garantis par la Convention Européenne de sauvegarde des
Droits de l’Homme et des libertés fondamentales est tel qu’il résulte des
traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partis du
droit de l’union en tant que principes généraux ». Mais le traité de
Lisbonne a également prévu l’adhésion de l’UE a la CEDH, adhésion
compromise néanmoins et conféré la même valeur juridique que les traités
à la Charte des droits fondamentaux de l’UE proclamée en 2000.

1. L’adhésion compromise à la CEDH

Une adhésion des communautés européennes ou de l’UE à la CEDH a été
sérieusement envisagé à partir des années 1990 dans la mesure où un
certains nombre de droits fondamentaux protégés par la cours de justice en
tant que principes généraux du droit sont inspirés de celle-ci. Une telle
adhésion présentait l’avantage de simpli er les choses et d’éviter le risque
d’interprétation divergente des Cours de Luxembourg (CJUE) et de
Strasbourg (Cours EDH). Les deux cours étant de facto interprète de la
CEDH. En outre tous les États membre de l’UE sont également membre
du Conseil de l’Europe et signataire de la Convention EDH.
Interrogé par le Conseil de l’UE au sujet d’une éventuelle adhésion de la
Communauté Européenne (CE) à la convention européenne des droits de
fi
 l’Homme, la cours de justice des communautés européenne a cependant
rendu un avis négatif le 28 mars 1996, c’est l’Avis 2/94. Transparaît dans
cet avis, étant donné que l’adhésion aurait notamment pour conséquence
que les actes communautaires pourraient être attaqué devant son
homologue de Strasbourg, la crainte de la cours de justice qu’une telle
adhésion affecte l’autonomie de l’ordre juridique communautaire et son
propre statut de cours suprême au sein de celui-ci. La cours de justice
af rme qu’une révision du traité instituant la communauté européenne
serait nécessaire à l’effet d’une adhésion à la convention européenne des
droits de l’Homme. Prenant la cours de justice au mot, le traité de
Lisbonne prévoit, à l’image du traité avorté de constitution européenne,
que « l’union adhère à la convention européenne de sauvegarde des droits
de l’Homme et des libertés fondamentales » (article 6 paragraphe 2 du
TUE). Un projet d’accords à cet effet a été arrêté le 5 avril 2013 entre l’UE
et les États partis à la CEDH mais il s’est heurté à un nouvel avis négatif
de la cours de justice de l’UE (CJUE) le 18 décembre 2014, c’est l’Avis
2/13. La cours considère cette fois que les modalité technique de
l’adhésion prévu par le projet d’accords d’adhésion ne permettent pas de
préserver l’autonomie et la spéci cité de l’ordre juridique de l’union ainsi
que ses propres compétences. Ces modalités techniques avaient pourtant
été dé ni dans le respect des conditions posées à l’adhésion par le traité de
Lisbonne gurant dans le protocole numéro 8 annexé au TUE et au TFUE.
Un avis négatif de la cours de justice sur un accord internationale envisagé
par l’union rendant impossible l’entrée en vigueur de cet accord,
l’adhésion de l’UE à la Convention EDH est pour l’instant bloqué. Après
le premier avis négatif de la CJ en 1996 les États membres avaient
cependant souhaité doter l’UE de son propre texte en matière de protection
des droits fondamentaux. Cela a donné lieu à l’élaboration et la
proclamation d’une Charte des droits fondamentaux de l’UE.

2. La Charte des droits fondamentaux de l’UE

Charte rédigée par un groupe de travail auto-baptisé « Convention » mis

en place par les Conseils européen de Cologne et de Tampere de Juin et
décembre 1999 et composé d’un représentant pour chaque État membre,
fi
fi
fi
fi
d’un représentant de la Commission, de 16 membres du parlement
européen et de 30 membres des parlements nationaux. Elle a été
solennellement proclamé par le parlement européen, le conseil de l’UE et
la Commission européenne le 7 décembre 2000 en marge des négociations
du traité de Nice. Sa valeur juridique demeurait cependant incertaine, le
traité de Lisbonne sans l’inclure dans le texte des traités, contrairement à
ce qu’avait fait le traité avorté de constitution européenne, lui a cependant
donné « la même valeur juridique que les traités » (article 6 paragraphe 1
du TUE). Elle avait été solennellement reproclamée avec des modi cation
par le parlement européen, le conseil et la Commission le 12 décembre
2007 juste avant la signature du traité de Lisbonne lui même. Depuis
l’entrée en vigueur de ce dernier le 1 décembre 2009, la Charte des droits
er

fondamentaux de l’UE a donc la même valeur que les traités fondateur de

l’UE et constitue de ce fait un véritable instrument de protection des droits
fondamentaux au niveau de l’UE.

Les droits fondamentaux contenu dans la Charte sont nombreux, certains

résultent de la codi cation des droits qui avaient été consacrée par la CJUE
en tant que principe généraux du droit ou de la reprise de certains droits
déjà présent dans les traités. D’autres droits sont d’avantage novateur y
compris par rapport au droit contenus dans la CEDH.
Les droits de la Charte sont présentés en 6 titres thématiques :

- Titre I sur la dignité protège la dignité humaine, le droit à la vie, le droit à

l’intégrité de la personne incluant notamment de façon original
l’interdiction de pratique eugénique, l’interdiction de faire commerce sur
le corps humains et l’interdiction du clonage des être humains. Le titre 1
contient également l’interdiction de la torture et des peines ou traitement
inhumain ou dégradant ainsi que l’interdiction de l’esclavage et du travail
forcé.

- Titre II relatif aux libertés consacre des droits assez hétérogènes : le droit
à la liberté et à la sûreté, le droit au respect de la vie privée et familial, le
droit plus moderne à la protection des données à caractère personnel, les
droits de se marier et de fonder une famille, la liberté de pensée, de
conscience et de religion, la liberté d’expression et d’informations, la
liberté de réunion et d’association, la liberté des arts et des sciences, le
droit à l’éducation et à la formation incluant la faculté de suivre
gratuitement l’enseignement obligatoire, la liberté professionnel et le droit
fi
fi
de travailler, la liberté d’entreprise, le droit de propriété incluant la
propriété intellectuelle, le droit d’asile et en n la protection en cas
d’éloignement, d’expulsion et d’extradition.

- Titre III relatif à l’égalité protège l’égalité en droit, l’égalité entre

femmes et hommes et interdit les discriminations. Il protège aussi de façon
plus original la diversité culturel, religieuse et linguistique, les droits de
l’enfant, le droit des personnes âgées à mener une vie digne et
indépendante et à participer à la vie sociale et culturelle ainsi que
l’intégration des personnes handicapées.

- Titre IV nommée solidarité recouvre des droits sociaux : droits à

l’information et à la consultation des travailleurs au sein de l’entreprise,
droit de négociation et d’action collective y compris la grève. Droits
d’accès au service de placement, droits à une protection contre tous
licenciements injusti és, droit à des conditions de travail juste et équitable,
interdictions du travail des enfants et protection des jeunes au travail,
protection de la famille et conciliation entre vie familial et vie
professionnelle, droit d’accès au prestation de sécurité sociale et droit aux
aides sociales, droit à la protection de la santé et accès au service d’intérêt
économique générale. Il contient également des principes plus moderne, en
l’occurrence la protection de l’environnement et des consommateurs.

- Titre V nommé citoyenneté reprend un certains nombre de droit reconnu

par les traités de façon exclusive ou non exclusive aux citoyens européens
en y ajoutant notamment le droit, lui aussi original, à une bonne
administration et ses déclinaisons reconnus à toutes personnes (chapitre 3).

- Titre VI relatif à la justice consacre logiquement le droit à un recours

effectif et à un tribunal impartial, la présomption d’innocence et les droits
de la défense, les principes de légalité et de proportionnalité des délits et
des peines et en n de principe non bis in idem qui veut dire que l’on ne
peut pas être punis 2 fois pour les mêmes faits.

Le catalogue des droits fondamentaux de la Charte étant fournis, elle est

devenue la principale norme de référence de la Cours de Justice dans son
contrôle du respect des droits fondamentaux devant les principes généraux
du droit désormais d’une moins grande utilité dans la matière. La Charte
comporte un titre VII relatif à la façon dont elle doit être interprété et
fi
fi
fi
appliqué. comme les principes généraux du droit, les dispositions de la
Charte s’applique aux institutions de l’union et aux États membres lorsque
ces derniers mettent en œuvre le droit de l’UE ce qui doit s’entendre
comme incluant les cas où ils agissent d&ans le champs d’application du
droit de l’union. Ce titre VII opère toutefois parmi les disposition de la
charte une distinction entre « les droits » dont le respect s’impose aux
institutions de l’union et aux États membres et « les principes » que les
institutions de l’union et les États membres « observent et dont ils
promeuvent l’application ». L’application des principes ne peut être
invoqué par les particuliers devant le juge de l’union ou devant les juges
nationaux, ils ne constituent pas des droits subjectifs que les particuliers
puissent revendiquer. Leur mise en œuvre dépend en effet de leur adoption
d’ailleurs facultative d’actes européens ou nationaux et leur invocation
devant le juge n’est admise que pour l’interprétation et le contrôle de
légalité de ces actes.

Le titre VII ne précise pas parmi les dispositions de la Charte quelles sont
celles qui relèvent de la catégorie des principes, leur identi cation relevant
par conséquent de la jurisprudence. L’existence de cette catégorie est
néanmoins de nature à sérieusement atténuer la porté de certaines
dispositions de la Charte, notamment les droits sociaux. Le titre VII de la
Charte s’efforce par ailleurs d’assurer une cohabitation harmonieuse de la
Charte avec les autres sources de droits fondamentaux. Son article 52
paragraphe 2 prévoit ainsi que « les droits reconnus par la Charte qui fond
l’objet de disposition dans les traités s’exercent dans les conditions et
limites dé nit par ceux ci ». Son article 52 paragraphe 3 prévoit quand à
lui que lorsque « la Charte contient des droits correspondant à des droits
garantis par la CEDH leur sens et leur porté sont les même que ceux que
leur confère la dite convention » ce qui n’interdit pas cependant au droit de
l’union de leur accorder « une protection plus étendu ». En n son article
52 paragraphe 4 dispose que lorsque « la Charte reconnaît des droits
fondamentaux tels qu’ils résultent des traditions constitutionnels
communes aux États membres, ces droits doivent être interprété en
harmonie avec les dites traditions ».

L’acquisition de la même valeur des traités fondateur par la Charte des

droits fondamentaux a pour conséquence que ces derniers n’ont plus à
fi
fi
fi
envier aux constitutions nationales comportant des catalogues de droits
fondamentaux.

De façon original un mécanisme politique de protection des valeurs de

l’union a même été créé bien que sa mise en pratique n’est pas évidente. Il
s’agit du mécanisme de l’article 7 du TUE.

Section 2 : Le mécanisme de l’article 7 du TUE.

Ce mécanisme a vocation à faire face à une violation systémique des

valeurs de l’union d’une part et il n’est pas limiter à la violation des droits
fondamentaux d’autre part puisque l’article 7 vise les atteintes aux valeurs
de l’article 2 du TUE ce qui inclus les droits fondamentaux mais beaucoup
plus large. Le mécanisme de l’article 7 du TUE n’est visiblement pas non
plus limité aux violations survenant dans le champs d’application du droit
de l’union. Ce mécanisme est dit politique car il fait intervenir
essentiellement d’organes politiques.

Il a initialement été mit en place par le traité d’Amsterdam qui a introduit

dans le TUE une procédure de sanction à l’égard d’un État membre qui
s’éloignerait des valeurs de l’union. Cette procédure gure aujourd’hui au
§2, §3 et §4 de l’article 7 du TUE. Dans leur rédaction actuelle c’est le
conseil européen statuant à l’unanimité sur proposition d’1/3 des États
membres de la commission européenne et après approbation du parlement
européen qui constate « l’existence d’une violation grave et persistante par
un État membre des valeurs visés à l’Article 2 du TUE.
Ce constat fait, il revient au conseil de l’UE statuant à la majorité quali ée
de décider des sanctions consistant à suspendre certains droits de l’État
coupable découlant de l’application des traités. Cela peut aller jusqu’à la
suspension de son droit de vote au sein du conseil ce qui a pour effet de
marginaliser l’État concerné au sein de l’union. Bien sûr l’État sanctionner
reste débiteur de ses obligations vis à vis de l’UE.

Le traité de Nice a ajouté à cette procédure de sanction une procédure

préventive gurant au § 1 de l’article 7 du TUE. Selon sa rédaction
er

actuelle cette procédure préventive permet au conseil de l’UE sur

proposition d’1/3 des États membres, du parlement européen ou de la
commission et statuant à la majorité des 4/5 de ses membres et après
fi
fi
fi
approbation du parlement européen, de constater qu’il existe « un risque
clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’Article 2
du TUE ». Avant de procéder à cette constatation, le conseil peut adresser à
l’État membre concerné des recommandations en statuant selon la même
procédure, ce qui semble indiqué qu’en se conformant à ces
recommandations l’État concerné peut dissiper les craintes de ses
partenaires et éviter la constatation à son encontre d’un « risque clair de
violation grave » des valeurs qui fondent l’UE. Cette constatation of cielle
n’a pas d’effet juridiquement contraignant pour l’État concerné dans la
mesure où l’infraction n’est pas avérée. Mais cette mise en cause direct
d’un membre de l’union par ses pairs est de nature à avoir un impact
politique fort.

En 2014, la Commission européenne a ajouté aux procédures de l’article 7

du TUE un dispositif « d’alerte précoce », parfois nommé procédure
« pré-article 7 ». Il consiste pour la compromission en cas de menace
systémique pesant sur l’état de droit sur un État membre à engager un
dialogue avec l’État concerné a n d’essayer de trouver des solutions avant
le recours éventuel au mécanisme de l’article 7 du TUE. Ce dispositif qui
comporte 2 phases (évaluation, recommandation et suivi) a été activé en
2016 à l’égard de la Pologne dont les réformes du système judiciaire et la
volonté d’exercer un contrôle politique sur les médias inquiète. C’est
l’indépendance de la justice et de la presse qui se trouvent remis en cause.
Le dialogue avec la Commission n’ayant pas porter ses fruits, cette
dernière a alors enclenché la procédure préventive du § 1 de l’article 7 du
er

TUE le 20 décembre 2017 en proposant au Conseil de l’UE de constater

qu’il existe « un risque clair de violation grave de l’État de droit en
Pologne ».

La procédure préventive de l’article 7 du TUE a également été enclenché

le 12 septembre 2018 à l’initiative du parlement européen à l’encontre de
la Hongrie où les atteintes à l’indépendance de la justice, la liberté
d’expression, la corruption, le droit des minorités, la situation des migrants
et des minorités sont préoccupantes.

Ni contre la Pologne, ni contre la Hongrie, cette procédure préventive

(article 7 §1) n’a pour l’instant aboutit au constat par le conseil de
l’existence dans ces deux États membres d’un risque clairs de violation
grave des valeurs visées à l’article 2 du TUE, alors que ces États se
fi
fi
 revendiquent ouvertement aujourd’hui comme des « démocraties
illibérales ». L’UE souhaite désormais jouer sur le levier nancier et
s’oriente vers un conditionnement du béné ce des fonds européens au
respect de l’état de droit (voir cadre nancier pluriannuels de l’UE
2021-2027 et plan de relance post-covid 2020).
La légitimation de cette conditionnalité consiste à dire que les intérêts
nanciers de l’UE se trouvent menacés si un État membre ne dispose plus
de juridiction indépendante puisque cet État ne dispose plus d’une bonne
gestion nancière des fonds européens. La protection des valeurs de
l’Union n’est pas évidente, les voies de recours classiques devant la cours
de justice n’étant pas adapté à une violation systémique de ces valeurs. Si
la protection des valeurs de l’union n’est pas toujours évidente, du moins
lorsque celles-ci sont remises en cause de façon systémique dans un État
membre, l’af rmation de ces valeurs dans les traités et le développement
d’une protection des droits fondamentaux tendent à accentuer la singularité
de l’ordre juridique de l’union. Cette ordre juridique obéit à la fois à
certaines caractéristiques de l’ordre juridique international, notamment en
ce qu’il a pour sujet les États membres. Et également à certaines
caractéristiques des ordres juridiques internes en ce qu’il a pour sujet
également les particuliers et qu’il est cimenté par des valeurs communes.

Chapitre 5 : Le système institutionnel de l’UE.

On a coutume de dire que le système institutionnel de l’UE repose sur 3

institutions :
- La Commission européenne
- Le parlement européen
- Le conseil de l’UE (ministres)
C’est ce qu’on appelle le triangle institutionnel. Le processus décisionnel
de l’union fait en tout cas intervenir ces 3 institutions, autrement dit, ce
sont elles qui produisent le droit dérivé de l’UE.
Concrètement et pour schématiser, c’est la Commission qui propose la
législation de l’UE et le conseil de l’UE et le parlement l’adoptent ensuite.
La commission et les États membres se chargent en n de la mettre en
application.
fi
fi
fi
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fi
fi
fi
A ce triangle institutionnel il faut aujourd’hui ajouter une quatrième
institution, le conseil européen consistant, pour rappel, en la réunion à
échéance régulière des chefs d’États et de gouvernement des États
membres. Même si le conseil européen n’intervient pas formellement dans
le processus décisionnel, il exerce une in uence sur la prise de décision au
sein de l’UE et sur la législation de l’UE.

Section 1 : La Commission européenne.

L’organisation et les fonctions de la Commission européenne gurent à

l’article 17 du TUE. Il s’agit d’une institution supranationale constituant,
dans une certaine mesure, l’exécutif de l’UE siégeant à Bruxelles.

Paragraphe 1 : Une institution supranationale.

er

La commission européenne est historiquement la première institution

supranationale des communautés européenne avant que la parlement
européen ne monte en puissance. Pour rappel, une institution
supranationale est une institution dont les membres ne sont pas les
représentants des États. La commission représente en l’occurrence les
intérêts de l’UE. Cela signi e qu’elle a pour mission de promouvoir
l’intérêt commun qui transcende les intérêts individuels des États
membres, en d’autres termes de faire entendre la voix de l’Europe.
L’article 17 §1 du TUE dispose que « la commission promeut l’intérêt
générale de l’union et prend les initiatives appropriées à cette n ». La
commission est par conséquent l’organe traditionnel de l’intégration, c’est
à dire de ce processus de resserrement des liens entre les États membres
qui est beaucoup plus poussé dans l’UE que dans les organisations
internationales classiques.

L’ancêtre de la Commission actuelle est la Haute autorité de la CECA dont

le modèle avait été repris pour l’Euratom (CEEA) et pour la CEE qui avait
cependant préféré appelé cette institution « Commission ». Au début des
communautés, chaque communautés avaient donc sa propre institution
supranationale, de même d’ailleurs que son propre conseil des ministres.
La haute autorité de la CECA et les commission de la CEE et de l’Euratom
ont été fusionné en une seule commission pour les 3 communautés par le
traité de fusion signé à Bruxelles en 1965 et entré en vigueur en 1967. A
fi
fl
fi
fi
 compté de ce moment, il y aura une commission unique qui servira pour
les 3 communautés.

La Commission européenne est un organe collégial, c’est à dire composé

de plusieurs membres et exerçant ses attributions de manière collective.
Jusqu’en 2004, la Commission européenne comptait plus de commissaires
européens qu’il n’y avait d’États dans l’UE, certains grands États
désignant 2 commissaires. Avec les élargissements successif, il est
toutefois apparu nécessaire de réduire le nombre de commissaire, la
commission ayant pour vocation à demeurer un organe restreint où règne
l’homogénéité politique. L’institution qui promeut l’intérêt générale de
l’UE doit en effet parler d’une seule voix. Depuis le 1 mai 2004 date de
er

l’élargissement à 10 PECO, la Commission comporte autant de

commissaire qu’il y a d’État, c’est à dire 1 commissaire par État. La
commission actuel compte donc, depuis le retrait du commissaire
britannique suite au Brexit, 27 commissaires présidente de la commission
incluse (Ursula van der Leyen) et Haut représentant de l’union pour les
affaires étrangères et la politique de sécurité (Joseph Borel). Le
commissaire français est Thierry Breton, chargé plus précisément du
marché intérieur. Chaque commissaire se voyant con é un domaine
spéci que, un peu de la même façon qu’un gouvernement.

Les commissaires européens étaient, au début de la construction

européenne, exclusivement désignés par les États membres dans le cadre
du conseil de l’UE. Les choses ont cependant évolué depuis et la
commission européenne est désormais désignée de la façon suivante
(article 17 §7 du TUE) : le conseil européen propose au lendemain des
élections au parlement européen et en tenant compte du résultat des
élections, le président de la commission. Ce dernier doit ensuite être élu
par le parlement européen. Une fois le président de la commission élu le
conseil de l’UE propose en accord avec le président nouvellement élu les
autres commissaire dont le Haut représentant de l’union pour les affaires
étrangères et la politique de sécurité. Ceux-ci doivent alors être approuvé
en tant que collège (dans leur ensemble) par la parlement européen. Sur la
base de cette approbation, le conseil européen termine la procédure en
nommant of ciellement la commission.
fi
fi
fi
On constate ainsi une parlementarisation du système institutionnel de
l’UE. À l’issu de la procédure de nomination ci-dessus décrite, le président
ou la présidente comme les autres commissaires doivent en effet
normalement de la même couleur politique que la majorité au Parlement
européen. De telle sorte que commission et parlement devrait être capable
de mener ensemble des projets politique commun. Il faut noter dans le
même sens que la durée du mandat de la commission, qui était à l’origine
de 4 ans, a été allongée à 5 ans par le traité de Maastricht a n d’être
calquée sur la durée du mandat du Parlement européen.

Logiquement, parce que la commission est une institution supranationale

et qu’elle a pour mission de promouvoir l’intérêt général de l’union, son
statut a été entièrement bâtis autour du principe d’indépendance. Ces
membres sont notamment soumis à un régime d’incompatibilité très
stricte, la fonction de commissaire européen étant incompatible avec tout
autre activité professionnel rémunérée ou non. Les commissaires
européens sont également soumis à diverse obligation de réserve et
d’honnêteté y compris après que leur fonction ait pris n. L’objectif est de
les soustraire à toute in uence de la part de leur État d’origine.

La commission se réunit une fois par semaine en formation plénière et

statut à la majorité de ses membres. Autrement dit ses délibérations sont
arrêté à la majorité simple. Par certains aspects la commission européenne
s’apparente à un gouvernement :
- Réunion en formation plénière une fois par semaine comme le ferait un
conseil des ministres
- Processus de nomination semblable à celui d’un gouvernement dans un
régime parlementaire
- Organe restreint et collégiale.
De part ses fonctions et si on compare toujours avec les systèmes
institutionnels nationaux, la commission semble également s’apparenter à
un organe exécutif au niveau du système institutionnel de l’UE, même si
ce constat doit être nuancé.

Paragraphe 2 : Un avatar d’exécutif dans le système institutionnel de

l’UE.

La commission européenne a en effet une fonction traditionnel

d’impulsion au sein du système institutionnel de l’union, et une fonction
fl
fi
fi
 traditionnel d’exécution, c’est à dire de mise en application de la
législation de l’union. Elle partage néanmoins ces fonctions correspondant
à celle des exécutifs nationaux avec d’autres institutions au sein du
système institutionnel de l’union.

A- Une fonction traditionnelle d’impulsion.

Cette fonction d’impulsion de la commission européenne découle de sa

mission de promotion de l’intérêt générale de l’union. Depuis le dé but de
la construction européenne même si cela est moins aujourd’hui, la
commission européenne st le moteur du système. Concrètement la
commission a depuis l’origine le quasi monopole de l’initiative législative.
Cela signi e qu’il y a que la commission sauf exception, qui peut proposer
au parlement européen et au conseil de l’UE de légiférer (Art 17 §2 du
TUE). Ce quasi-monopole s’explique bien sur par le fait que c’est par le
biais de l’initiative législative que la commission peut le mieux préserver
l’intérêt générale de l’union. Conférer un quasi-monopole de l’initiative
législative à la commission permet en effet de s’assurer que les
propositions de législation prendront en compte les intérêts e tous les États,
notamment des moins puissants et dépasseront les rivalités et intérêts
particuliers de chaque États. Cela permet aussi de faire avancer la
construction européenne car si l’initiative législative été partagé avec les
représentants des États membres, l’Europe serait confronté au risque de
repli nationaux. La commission est en principe libre dans l’exercice de son
droit d’initiative législative, c’est à dire qu’elle peut l’exercer ou ne pas
l’exercer. Elle peut ainsi décider du moment le plus opportun pour déposer
sa proposition.

Au delà du monopole dans la proposition même du texte, les traités

donnent à la commission des moyens de faire en sorte que le texte qu’elle
propose ne soit pas dénaturé et que sa proposition aboutisse. Ainsi le
conseil de l’UE ne peut amender la proposition de la commission en
statuant à l’unanimité (Art 293 §1er du TFUE). Pour que le conseil puisse
modi er la proposition de la commission il faut donc que les ministres des
États membres soient tous d’accord. Il suf t qu’un seul d’entre eux ne soit
pas convaincu par l’amendement proposé par les ministres des autres États
membres pour que celui-ci ne puisse être adopté. Cela évite que le texte de
la commission ne soit dénaturé trop facilement.
fi
fi
fi
Cette règle ne s’applique plus cependant dans la procédure législative
ordinaire lorsqu’on arrive au stade de la réunion, si le conseil et le
parlement n ‘arrive pas à se mettre d’accord, du Comité de conciliation.
Cette règle présent par ailleurs beaucoup moins d’intérêt dans les matières
où le conseil de l’UE doit, par exception, statuer à l’unanimité. En n, cette
règle ne s’applique pas évidemment non plus pour les amendement qui
sont déposés par le parlement.

Ces 3 limites mises à part, cette exigence de l’unanimité au conseil de

l’UE pour que celui-ci puisse amendé la proposition de la commission,
permet à cette dernière de bridé le conseil dans la récupération d’une
forme d’initiative législative. Le droit d’amendement étant
traditionnellement considéré, dans les systèmes institutionnels nationaux,
comme le corollaire d’initiative législative. En revanche la commission,
elle, peut amender son texte à son gré tout au long de la procédure
législative, voir le retirer, si il risque d’être dénaturé par le parlement et le
conseil.

Le monopole de l’initiative législative de la commission s’exerce donc tout

au long de la procédure législative et pas seulement au moment du dépôt
de la proposition de texte, puisque le droit d’amendement du conseil est
bridé alors que celui de la commission est libre.

Ce pouvoir d’initiative législative de la commission va au-delà d’un rôle

purement normatif, le quasi monopole de l’initiative législative lui donne
en effet une mission plus générale d’impulsion politique. C’est la
commission qui traditionnellement dé nit la politique de l’union, même si
ce rôle à un peu décliné en raison de la montée en puissance du conseil
européen, sachant qu’à son pouvoir d’initiative législative s’ajoute un rôle
traditionnelle de négociation des traités internationaux auquel l’union
européenne peut être parti.

La commission européenne a également et c’est en cela aussi qu’elle

s’apparente à un organe exécutif, une fonction traditionnelle de
d’exécution de la législation de l’union.

B- Une fonction traditionnelle d’exécution.

fi
fi
Normalement l’exécution de la législation de l’union incombe aux États
membres comme le rappelle explicitement le traité de Lisbonne. L’UE ne
dispose pas en effet d’administration au terrain sur le territoire des États
membres, ce sont donc les autorités nationale qui mettent en application le
droit de l’union en transposant les directives européennes et ne prenant les
mesures générales et individuelles nécessaire à la mise en œuvre des
règlement européen. C’est ce qu’on appelle l’administration indirecte qui
se réalise dans le cadre des principes reconnu dans les traités européens et
la CJUE de l’autonomie institutionnelle et procédurale des États membres.
Il se peut toutefois que des conditions uniforme d’exécution soient
nécessaire, autrement dit qu’une uniformisation des conditions
d’exécutions soient nécessaire à l’échelle des territoires de l’union, et dans
ce cas entre en jeux la compétence subsidiaire de l’UE. C’est en principe la
commission qui exerce cette fonction subsidiaire d’exécution de la
législation de l’union.
Le traité de Lisbonne, sans changé les choses sur le fond, les as simpli é
d’un point de vu formel. Auparavant en dehors des quelques matières où
les traités donnaient directement à la commission un pouvoir d’exécution,
celle-ci exerçait les compétences d’exécution que le conseil des ministres
lui délégué. Cette délégation par le conseil de compétences d’exécutions à
la commission était devenu une obligation pour le conseil à partir de l’Acte
unique européen. De sorte qu’on aboutissait à une situation un peu
compliqué. Le conseil était titulaire du pouvoir d’exécution mais il devait
délégué ce pouvoir à la commission. Le conseil pouvait cependant se
réserver la compétences d’exécution dans des cas spéci que à condition
toutefois, avait préciser la cours de justice des communautés européennes,
de le motiver de façon circonstanciel. Le traité de Lisbonne clari e les
choses en attribuant à la commission la compétence exécutive de principe
tout en maintenant des exceptions dans lesquels le conseil pourra
intervenir à la place de la commission à savoir selon l’article 291 §2 du
TFUE « dans des cas spéci que lorsque c’est dûment spéci é » ainsi que
s’agissant des actes adopté dans le domaine de la PESC qui est encore très
marqué par l’intergouvernementalité.
De part sa fonction traditionnelle d’impulsion incluant notamment un
quasi-monopole de l’initiative législative et de part sa fonction
traditionnelle d’exécution de la législation de l’union, la commission
européenne s’apparente donc à un organe exécutif au niveau du système
institutionnel de l’UE.
fi
fi
fi
fi
fi
Elle ne constitue toutefois qu’un avatar d’exécutif dans la mesure
notamment où elle partage ses fonctions d’impulsion et d’exécution avec
d’autres institution de l’union.

C- Des fonctions néanmoins partagées.

Le partage des compétences est caractéristiques du système institutionnel

de l’UE et en fait la complexité. Les pouvoirs et les fonction sont toujours
partagés entre les institutions et les organes voire avec les États membres.
On ne retrouve pas une séparation des pouvoirs de type interne, on parle de
« nébuleuse institutionnelle ».
S’agissant de la fonction d’exécution de la commission, au-delà du fait que
al compétences de l’UE ne soit que subsidiaire dans la matière et qu’elle
ne puisse être exceptionnellement exécuter par le conseil c’est ce qu’on
appelle la comitologie qui permet à d’autre acteur d’intervenir dans la
fonction d’exécution de la Commission. Il s’agit d’une pratique non prévu
par les traités originel qui a consisté à entouré la commission dans sa
fonction d’exécution de la législation européenne, de comités composé de
représentant des États membres, haut fonctionnaires ou expert. Il y aurait
aujourd’hui plusieurs centaines de comités de ce types, ces comités
apporte une assistance technique à la commission dans sa tâche
d’exécution. Ils ont été mit en place surtout dans l’objectif de permettre au
conseil et aux États membres de surveiller la commission de craintes qu’en
adoptant des actes d’exécutions a n de mettre en œuvre un acte législatif,
celle-ci ne récupère un pouvoir en réalité législatif.
C’est le conseil qui a œuvré à la mise en place de cette pratique. Cette
pratique va se mettre en place très vite. Elle sera d’abord légalisé par la
cours de justice européenne notamment dans un arrêt Koster du 17
décembre 1970 puis elle sera entérine dans les traités par l’acte unique
européen.
L’organisation et le fonctionnement de ces comités fera ensuite l’objet de 3
décisions cadre et d’un règlement du 16 février 2011 . Concrètement la
commission a l’obligation de consulter ses comités pour adopté les actes
d’exécutions de la législation de l’union, elle doit donc passer par eux pour
exercer sa fonction d’exécutions. La consultation aura toutefois des
conséquences plus ou moins contraignantes et l’encadrement du pouvoir
d’exécution de la commission sera plus ou moins étroit selon la procédure
choisi puisqu’il existe différente sorte de procédure de comitologie. Par le
fi
passé, il a pu existé jusqu’à 5 procédure de comitologie différente. Le
règlement du 16 février 2011 les as réduites à 2. Il s’agit de la procédure
consultative et de la procédure d’examen.
Procédure consultative :
Dans ce cadre la la commission a l’obligation de consulter les comités
préalablement à l’acte d’exécution mais n’est pas lié par son avis même si
elle doit se justi ait si elle décide de s’en écarté.

Procédure d’examen :
L’avis du comité est cette fois contraignant, en cas d’avis négatif
notamment, la commission se trouve empêcher d’adopter l’acte
d’exécution qu’elle envisageait. Elle ne pourra que reformuler sa
proposition, l’abandonner ou faire appel devant un comité d’appel. Le
choix de la procédure de comitologie est opéré dans l’acte législatif
habilitant la commission à prendre des mesures d’exécution.

S’agissant de la fonction d’impulsion de la commission il y a toujours eu

des exception et des restriction à son monopole en matière d’initiative
législative c’est pour cela que l’on parle de quasi-monopole. Ces exception
et restriction perdurent voir sont devenu plus nombreuses. On aurait pu
penser notamment que la suppression par le traité de Lisbonne de la
structure en pilier de l’UE et l’approfondissement pour les matières
relevant des anciens 2 et 3 pilier de la méthode dite de l’intégration, allait
e e

renforcer le monopole de la commission. Le rôle de la commission était en

effet traditionnellement très limité dans les 2 et 3 pilier où le pouvoir
e

d’initiative législative revenait la plus part du temps aux États membres.

En réalité il n’en est rien dans les matières de l’ancien 3 pilier. La
e

commission peut être concurrencé dans son pouvoir d’initiative législative

par un groupe d’État membre. Quand aux matières de l’ancien 2 pilier
e

(PESC), ce n’est pas la commission qui a l’initiative législative mais le

haut représentant de l’union pour les affaires étrangères et la politique de
sécurité, certes membre par ailleurs de la commission.
Les exceptions s’ajoutent même dans l’ancien 1 pilier, par exemple,
er

depuis le traité de Maastricht, dans le domaine de l’union économique et

monétaire, la commission partage parfois son pouvoir avec la BCE ou avec
le conseil de l’UE.
Par ailleurs la commission est désormais concurrencé dans son rôle
d’impulsion politique par le conseil européen (réunion à échéance
fi
régulière des chefs d’État et de gouvernement des États membres),
institution apparu d’abord de manière informel (non prévu par les traités),
puis montée en puissance. Cette montée en puissance est consacrée et
renforcée par le traité de Lisbonne qui ajoute une 4 institution au triangle
e

institutionnel. Le traité de Lisbonne reconnaît au conseil européen le statut

d’institution et consacre explicitement son rôle d’impulsion et
d‘orientation de la politique générale de l’union. Le traité de Lisbonne le
dote d’un président (actuellement Charles Michel) et le conseil européen
qui jour en outre un rôle dans la désignation de celle-ci, fait aujourd’hui de
l’ombre à la commission. Laquelle se trouve quelque peu reléguer à un
rôle plus technique et législatif, l’impulsion politique étant dorénavant
d’avantage donné par les chefs d’État ou de gouvernement au niveau du
conseil européen. Le conseil européen n’a pas juridiquement parlant le
pouvoir d’initiative législative mais son prestige et sa visibilité ainsi que la
pression qu’il peut exercer sur la commission en fond désormais un
élément moteur du système institutionnel de l’union.

Si la commission européenne peut être considérée seulement comme un

avatar d’exécutif au sein du système institutionnelle de l’UE c’est donc
parce qu’elle partage ses fonctions l’apparentant à un organe exécutif avec
d’autres acteurs. Ce partage ayant tendance à s’accroître en matière
d’impulsion politique. La ressemblance de la commission européenne avec
les exécutif nationaux doit également être relativiser par le fait qu’en sens
inverse ces fonctions dépassent celle d’un organe exécutif. Son quasi-
monopole de l’initiative législative n’a pas d’équivalent chez les exécutifs
nationaux et fait d’elle un organe législatif. Elle a encore un rôle de
gardienne de l’application des traités et du droit dérivé de l’UE , rôle au
titre duquel la commission exerce un pouvoir de contrôle et de sanctions
lui conférant une fonction quasi-juridictionnelle. Il ne faut pas oublier que
dans l’UE les pouvoirs et fonction sont toujours partagés.

L’autre grande institution supranationale de l’UE est le parlement

européen, il représente les peuples européens.

Section 2 : Le parlement européen.

L’organisation et les fonction du parlement européen gure à l’article 14

du TUE. Le parlement européen est l’institution de l’UE qui a connu
fi
l’évolution la plus spectaculaire depuis le début de la construction
européenne. Organe très secondaire aux origines des communautés,
n’ayant que très peu les caractéristiques d’un parlement, il va
progressivement monter en puissance. Il constitue bien-sur l’institution
démocratique de l’UE. Il siège à Strasbourg.

Paragraphe 1 : la montée en puissance d’une institution

er

L’ancêtre du parlement européen actuel est « l’Asemblée » qui avait été

mit en place par les traité fondateur des communautés (les traités CECA,
CEE, Euratom). Ces traités avaient créé 3 assemblées différentes qui furent
cependant immédiatement rassemblé en une assemblée unique pour les 3
communautés en 1957.
La création de cette assemblée montre qu’il y avait déjà à l’époque une
certaine volonté d’associer les peuples européens à la construction
européenne. Elle s’appelait toutefois « Assemblée » et non pas parlement.
Elle n’était pas élu non plus directement par les peuples européens mais
elle était composé de représentant désigné par les États membres, c’était
donc du suffrage universel indirecte. C’est en 19562 qu’elle va
s’autoproclamer « parlement européen », appellation qui sera consacrée
par le traité de l’Acte unique européen. Et c’est en 1976 que va être décidé
de faire élire les membres du parlement européen directement par les
peuples européens au suffrage universel direct. Les premières élections se
dérouleront en 1979. on s’efforcera ensuite de faire correspondre le
parlement européen aux réalités démographique des différents États.
L’idée étant d’attribuer à chaque pays un nombre de siège proportionnel à
sa population de manière à ce que la composition du parlement européen
soit la plus représentative possible non pas des États membre mais de la
population européenne.

Les élections européenne ont lieu tous les 5 ans, les dernières élections se
sont déroulés en mai 2019, majorité de centre-droit. 705 député européen
siègent actuellement au parlement européen. Il était 751 avant la sortie du
RU de l’UE le 1 Février 2020. Sa présidente actuelle est la maltaise
er

Roberta Metsola depuis janvier 2022 puisque le président du parlement

européen exerce ses fonctions pendant 2 ans et demi. Depuis a création le
parlement européen a mené une véritable lutte pour le pouvoir. Il a d’abord
obtenu un pouvoir budgétaire avant d’acquérir un pouvoir législatif et de
développer un pouvoir de contrôle sur les autres institutions de l’UE,
notamment la Commission.

A- L’acquisition d’un pouvoir budgétaire.

C’est à partir du moment où les communautés ont disposé de leur propre

budget dans les années 1970 que la parlement européen a acquis le pouvoir
de voter le budget conjointement avec le conseil. Au non du principe
traditionnelle du consentement à l’impôt, il est apparu en effet nécessaire
de permettre à l’institution représentant les peuples européens de participer
à l’élaboration de ce budget. Ce sont essentiellement les Traités de
Luxembourg du 22 avril 1970 portant modi cation de certaines
dispositions budgétaires des traités antérieurs entré en vigueur en 1971 et
le traité de Bruxelles de 1975 et entrée en vigueur en 1977, qui ont accordé
ce pouvoir budgétaire au Parlement européen.

C’est un pouvoir important car le parlement européen peut refuser une

proposition de budget pourtant approuvé par le conseil et demander à al
commission de faire une nouvelle proposition du budget. Le parlement
européen peut donc bloquer la procédure budgétaire ce qui constitue un
moyen de pression important sur les autres institutions de l’union. Cela lui
permet même d’exercer un contrôle dans les domaines où il intervient peu,
par exemple dans le domaine de la PESC. Jusqu’à l’acte unique européen
(AUE) le vote du budget était le seul pouvoir véritablement important du
parlement européen. À partir de l’AUE son pouvoir budgétaire va se
doubler progressivement d’un pouvoir législatif.

B- L’acquisition d’un pouvoir législatif.

L’acquisition d’un pouvoir législatif par le parlement européen s’est faite

par vague successive. Jusqu’à l’entrée en vigueur de l’AUE, le parlement
ne participait que de façon consultative à l’élaboration de la législation
européenne. Celle-ci était proposé par la commission et adopté par le
conseil des ministres. Le parlement intervenait seulement dans le cadre
d’une procédure qu’on appelle la « procédure de consultation ». Elle
consiste dans le cadre de la procédure législative à demander son avis au
parlement européen .
fi
Il ne s’agit toutefois que d’un simple avis et le conseil adopte seul l’acte
législatif. Même si la consultation est obligatoire dans un certain nombre
de domaine, le conseil n’est donc absolument pas obligé de suivre l’avis
du parlement. Le parlement européen n’avait donc pas de pouvoir de
décision.

C’est l’AUE qui va commencé à donner un vrai pouvoir législatif au

parlement en créant 2 nouvelles procédures faisant intervenir le parlement
européen. Jusque la il n’intervenait que dans la procédure de consultation.
- Il s’agit premièrement de la « procédure d’avis conforme », depuis le
traité de Lisbonne cette procédure s’appelle la « procédure
d’approbation » :
Elle oblige, lors de l’élaboration de certains textes important, le conseil à
obtenir l’accord du parlement pour pouvoir adopter le texte. Cela donne
certes un droit de veto au parlement puisqu’il peut s’opposer à l’adoption
d’un texte, mais le parlement ne participe pas à la construction du texte, il
doit le rejeter ou l’accepter en bloc.
- Il s’agit deuxièmement de la « procédure de coopération » :
Dans certaines matières il était prévu que le parlement participe cette fois à
la construction du texte conjointement avec le conseil, avec une double
lecture dans le cadre d’une navette législative et un pouvoir d’amendement
reconnu également au parlement. Mais la décision nale en cas de
désaccord entre le parlement et le conseil appartenait au conseil. Cette
« procédure de coopération » a été supprimée par le traité de Lisbonne car
elle a progressivement été supplanté par une nouvelle procédure plus
intéressante pour le parlement.

Cette nouvelle procédure plus intéressante pour le parlement est la

« procédure de codécision » créé par le traité de Maastricht. C’est la
grande conquête du parlement en matière législative. Dans cette procédure
il faut non-seulement que le parlement et le conseil soit d’accord sur un
texte mais en plus parlement et conseil vont construire ensemble le texte
dans le cadre d’une navette législative. La procédure de codécision se
différence de la procédure d’avis conforme dans la mesure où le parlement
va construire le texte conjointement avec le conseil. Elle se différencie
également de la procédure de coopération car le conseil ne peut plus avoir
le dernier mot. Autrement dit le parlement participe au même titre que le
conseil à l’élaboration et l’adoption du texte et devient ainsi coauteur du
fi
 texte ou co-législateur. Dans la procédure de codécision parlement et
conseil se partage le pouvoir législatif sur un pied d’égalité.
Concrètement la commission adresse une proposition de texte au
parlement et au conseil qui la lise et en discute à deux reprise à tour de rôle
sauf si ils sont déjà d’accord à l’issu de la première lecture. Si le parlement
et le conseil ne sont pas d’accord à l’issu de la seconde lecture, le texte est
soumis à un comité de conciliation composé d’un nombre égale de
représentant du conseil et du parlement. Si le comité de conciliation
parvient à un texte de compromis, ce dernier retourne au parlement et au
conseil pour une 3 lecture a n que ceux-ci puissent l’adopter ou le rejeter
e

dé nitivement. Pour l’adoption il faut bien sur que le parlement comme le

conseil approuve ce texte de compromis. Au moment de sa création par le
traité de Maastricht la procédure de codécision était limitée à certains
domaines. Elle va progressivement être étendu par les traités ultérieurs à
des domaines de plus en plus nombreux. C’est notamment le cas du traité
de Lisbonne qui l’étend à des domaines tels que l’immigration légale, la
coopération judiciaire en matière pénale, la coopération policière (europol)
ou certaines matières relevant de la politique commerciale ou de la PAC.
Le traité de Lisbonne fait également de la codécision la procédure
législative ordinaire. Elle est donc rebaptisé « procédure législative
ordinaire ».

Cela ne veut pas dire que les procédures de consultation et d‘avis

conforme, aujourd’hui appelé procédure d’approbation, n’existe plus. Elles
existent toujours dans certains domaines puisque à coté de la procédure
législative ordinaire, le traité de Lisbonne a prévu qu’il existe des
procédures législatives spéciales. Mais cela signi e que c’est désormais la
codécision qui est la procédure législative normale habituelle.
Le parlement européen a donc désormais un vrai pouvoir législatif lui
permettant de participer avec le conseil à l’adoption de la législation
européenne.

L’acquisition d’un pouvoir budgétaire et d’un pouvoir législatif ont permis

au parlement européen de développer un pouvoir de contrôle sur les autres
institutions de l’union.

C- Le développement d’un pouvoir de contrôle.

fi
fi
fi
 Certaines prérogatives du parlement européen en matière de contrôle des
autres institutions de l’union étaient prévu dès l’origine des communautés.
C’est d’ailleurs pour cette raison également qu’une assemblée avait été
mise en place par les traités fondateur des communautés. Les pères
fondateurs craignaient déjà que la commission européenne fonctionne de
manière trop technocratique.
Néanmoins tant que le parlement n’avait pas de pouvoir budgétaire ni
véritablement un pouvoir législatif et tant qu’il ne représentait pas
directement les peuples européens, son pouvoir de contrôle n’était pas très
ef cace. Ce pouvoir de contrôle est donc devenu aujourd’hui beaucoup
plus ef cace. Aux procédures originellement mit en place par les traités se
sont ajoutées d’autres qui se sont développées dans la pratique et qui pour
certaines ont été entériné par les traités de révisions.

L’institution que le parlement contrôle le plus étroitement est la

commission, il participe tout d’abord aujourd’hui à la nomination de la
commission. On a vu en effet que le président de la commission proposé
par le conseil européen doit être élu par le parlement européen et que les
autres commissaires proposé par le conseil de l’UE en accord avec le
président nouvellement élu doivent être approuvé en tant que collège par le
parlement européen. Ce dernier peut bien sur refuser des personnalités qui
ne lui plaisent pas au poste de commissaire ou au poste de président de la
commission.
Le parlement européen peut aussi renverser la commission si elle agit
d’une manière qui ne lui convient pas, c’est la procédure de la motion de
censure. Elle existait depuis l’origine des communautés mais elle a faillit
joué pour la première fois en 1999 avec la commission Santer. Laquelle a
préféré démissionner avant l’aboutissement de la procédure.
Cette grave crise institutionnelle avait témoigné à l’époque d’un
rééquilibrage spectaculaire des pouvoirs au sein du système institutionnel
de l’union au pro t du parlement européen. Bien que pour l’instant aucune
mention de censure n’est aboutit et que seul un petit nombre de motion de
censure ait été déposée, cette procédure joue cependant un peu le rôle de
l’arme atomique. Même si elle n’est jamais utilisé, elle constitue un moyen
de pression très important dans les périodes de tensions entre le parlement
et la commission dans la mesure où elle donne au parlement droit de vie ou
de mort sur la commission.
fi
fi
fi
 Le parlement européen peut également utilisé beaucoup d’autres moyens
de pression moins lourd de conséquence que la motion de censure, tels que
l’examen de rapport fourni par la commission, les questions orales ou
écrites posés par les parlementaires à la commission, l’adoption de
résolution et de recommandation, le contrôle exercé par les commissions
parlementaires, la création de commission d’enquête. Le parlement
surveille également l’exécution du budget de l’UE par la commission. Ces
derniers moyens de contrôle sont également utilisé par le parlement pour
surveiller les autres organes de l’UE, notamment le conseil de l’UE.

C’est en n le parlement européen qui désigne le médiateur européen,

organe créé par le traité de Maastricht, chargé d’ouvrir des enquêtes en cas
de mauvais fonctionnement des administrations de l’union et le cas
échéant de faire des recommandations à l’organe européen concerné.

Le parlement européen exerce aujourd’hui un vrai pouvoir de contrôle

politique sur les autres institutions ou organe de l’union, notamment la
commission.
Cette montée en puissance du parlement européen est facteur de
démocratisation de l’union alors que la construction européenne fait face
depuis les années 1970, au moins, à la critique du « dé cit
démocratique » .

Paragraphe 2 : Un facteur de démocratisation de l’union

Le renforcement des pouvoirs du parlement européen permet aux

représentants des peuples européens de participer au processus décisionnel
de l’union. Le parlement est en effet l’organe élu de l’UE, le seul
d’ailleurs, c’est la façade démocratique de l’Europe. Tant qu’il n’avait
aucun pouvoir le faire élire pas les peuples européens n’avait pas beaucoup
d’intérêt. Mais dans la mesure où il a désormais acquis un pouvoir
budgétaire et législatif cela permet aux représentant des peuples européens
de participer à la prise de décision au niveau européen. Le parlement
européen introduit dans cette prise décision une légitimité qui fait défaut à
la commission et au conseil. La légitimité bureaucratique du parlement
européen pro te aujourd’hui en principe à la commission en raison du rôle
joué par le parlement dans la nomination de celle-ci. Nommé à la suite des
élections au parlement européen avec l’intervention de ce dernier dans la
procédure de nomination, la commission est normalement de la même
fi
fi
fi
couleur politique que la majorité au parlement européen. En tout cas la
couleur politique du parlement peu désormais déteindre sur la composition
de la commission.
Le bilan de la procédure de codécision, devenu avec le traité de Lisbonne
la procédure législative ordinaire, est tout à fait positif. Elle n’a pas
conduit au blocage systématique du processus législatif comme on aurait
pu le craindre si le parlement et le conseil n’avait pas réussi à s’entendre.
Le parlement et le conseil collabore de manière fructueuse dans la
construction des texte, en témoigne le fait que le nombre de texte porté
devant le comité de conciliation et plus encore le nombre d’échec devant
ce comité de conciliation sont peu nombreux.
Le renforcement du pouvoir du parlement européen contribue aussi à
mettre en place une réelle séparation des pouvoirs au niveau européen, ou
du moins à limiter la concentration du pouvoir dans les mains du conseil et
de la commission. Le parlement joue également un rôle de contre-pouvoir
grâce à son pouvoir de contrôle notamment de la commission.

La démocratisation de l’union permise par la montée en puissance du

parlement européen doit toutefois être relativisée. Tout d’abord si les
pouvoirs du parlement européen ont été incontestablement renforcée, il
demeure encore limité à certain égard, il n’égale toujours pas les pouvoirs
des parlement nationaux dans les système institutionnel nationaux. Le
parlement européen n’a pas de pouvoir d’initiative législative, à quelques
exception près, c’est la commission qui monopolise l’initiative législative.
Le parlement européen n’a que l’initiative de l’initiative, c’est à dire qu’il
peu seulement inciter la commission a déposé une proposition de texte.
Son pouvoir d’adoption des texte, y compris dans la procédure de
codécision, est partagé avec le conseil, situation qui n’a pas d’équivalent
chez les parlements nationaux. Aucun parlement national ne partage son
pouvoir de vote des textes avec un autre organe ou avec le gouvernement.
Le parlement européen est seulement co-législateur, les pouvoirs et les
fonctions sont toujours partagés au sein du système institutionnel de
l’UE (nébuleuse institutionnel). Quand au pouvoir de contrôle du
parlement européen, il s’exerce avant tout sur la commission et beaucoup
mins sur les autres institutions de l’union, notamment sur le conseil. La
motion de censure en particulier ne peut être dirigé contre le conseil. C’est
pourtant à l’encontre de ce dernier que le gouvernement à le plus souvent
des griefs politiques à formuler. On voit mal toutefois comment une
 motion de censure pourrait être dirigé contre le conseil dans la mesure où
cela reviendrait à renverser des ministres qui conserverait leur fonction
dans leur pays respectifs.
Surtout le parlement européen souffre d’un problème de légitimité, de
représentativité et de visibilité. Davantage que la persistance de
l’insuf sance relative de ses pouvoirs, c’est aujourd’hui le problème le
plus grave du parlement européen. Beaucoup de citoyen ne se sentent pas
représenté par leur député à Strasbourg. Différents facteurs explique cela,
les débats lors des élections européennes portent généralement sur des
enjeux nationaux et non européen. Les partis politique se servant des
élections européennes pour mesurer leur poids politique en vu d’élections
nationales futur. Deuxièmement, il n’y a pas vraiment d’alternance
politique au parlement européen en raison de l’absence de majorité nette,
conséquence notamment du mode de scrutin à la proportionnelle.
Troisièmement, e parlement européen n’a pas les moyen de mettre en
œuvre une politique européenne que les citoyens aurait approuvé car il ne
prend jamais les décisions seul. Sachant en outre que tout fonctionne par
consensus, par compromis au niveau européen. Au sein même du
parlement européen, les intérêt nationaux ou corporatistes ressurgissent.
Même la répartition des sièges au parlement européen proportionnellement
au poids démographique de chaque État est le résultat de marchandage
entre les États membres. Tout cela fait que les citoyens voient leur repère
habituelle brouillé et se détourne d’une institution dont le fonctionnement
leur apparaît opaque et complexe, en témoigne la faible participation aux
élections européennes. La démocratie représentative au niveau européen,
qu’il était certes indispensable de renforcer, montre néanmoins ses limites.
On aura beau donné davantage de pouvoir au parlement européen du
moment que les citoyens ne s’y sentent pas représenté la critique du dé cit
démocratique de l’union persistera.
C’est pourquoi les traités les plus récent, notamment le traité de Lisbonne
qui s’est efforcé d’opérer un virage important en faveur de la
démocratisation de l’union, essaie, tout en continuant de renforcer les
pouvoirs du parlement européen, d’agir sur d’autres levier pour
démocratiser l’union. Par exemple en renforçant la transparence dans le
processus décisionnel de l’union avec un droit d’accès des personnes au
document de l’union reconnu dans le traité d’Amsterdam, et la publicité
des débats au conseil de l’UE entériné par le traité de Lisbonne. Dans le
même ordre d’idée, on a également introduit des procédures de démocratie
fi
fi
 participative avec le droit de pétition devant le parlement reconnu par le
traité de Maastricht ou encore l’initiative participative européenne créé par
le traité de Lisbonne.
Autre levier pour démocratiser l’UE on a reconnu valeur contraignante à la
charte des droits fondamentaux de l’UE dans le traité de Lisbonne qui lui
donne même valeur que les traités.

La commission européenne et le parlement européen sont des institutions

supranationale dont les membres ne sont pas les représentants des États.
L’intervention d’institution supranationale dans le processus décisionnel de
l’union européenne est pour rappel l’une des caractéristique de l’union et
contribue à faire de celle ci une organisation beaucoup plus intégré que les
organisations internationale classique. L’UE comporte aussi cependant des
institutions à caractère intergouvernementale dont les membres sont cette
fois les représentants des États, à savoir le conseil de l’UE et le conseil
européen.

Section 3 : Les institutions intergouvernementales.

Il faut bien distinguer le conseil de l’UE composé des ministres des États
membres et le conseil européens composé des chefs d’État ou de
gouvernement des États membres. Ces 2 institutions n’étant pas à
confondre avec le conseil de l’Europe.

A) Le conseil de l’UE.

Plus simplement appelé « le conseil », son organisation et ses fonctions

gurent à l’article 16 du TUE. Il siège à Bruxelles mais au mois d’avril,
de juin et d’octobre les sessions se tiennent à Luxembourg. Pour rappel,
jusqu’à l’entrée en vigueur du traité de fusion en 1967 chaque
communautés avaient son propre conseil de même que sa propre
commission.

Les réunions du conseil de l’UE comprennent un ministre de chaque États

membres habilités à engager le gouvernement de l’État membre qu’il
représente et à exercer le droit de vote au nom de ce dernier. Les ministres
participant au réunion du conseil varie donc selon l’objet de la réunion. Le
conseil peut en réalité siéger en 10 formation différente. Une formation
PESC appelé « conseil affaire étrangère », présidé de façon continu par le
fi
 haut représentant de l’union pour les affaires étrangères et la politique de
sécurité et composé des ministres de la défense ou des affaires étrangères
des États membres, ainsi que 9 formation (conseil affaire générale, conseil
affaire économique et nancière, conseil justice et affaire intérieur, conseil
emploi, politique sociale, santé et consommateur, le conseil compétitivité,
le conseil transport, télécommunication et énergie, le conseil agriculture et
pêche, le conseil environnement et le conseil éducation, jeunesse et
culture) présidé par le ministre de l’État membre exerçant la présidence du
conseil et compétente dans le domaine objet de la réunion. Le conseil
affaire générale assure la cohérence des travaux des différentes formation
du Conseil.
Outre ces 10 formations il existe une formation spéciale appelé
« eurogroupe » réunissant seulement les ministres des nances de la zone
euro.
Dans son travail le conseil est assisté de ce qu’on appelle le comité des
représentant permanent dit « coreper », lequel est une instance permanente
et préparatoire du conseil regroupant un ambassadeur représentant de
façon permanente chaque État ainsi que son État ainsi que son adjoint.
Tous les États ont donc chacun 2 représentant au sein du coreper. Le
coreper se divise selon le domaine de compétence en coreper 1 et coreper
2. Le coreper 1 est composé des représentants permanents adjoints et il est
compétent sur des sujets technique tel que l’agriculture, l’emploi,
l’éducation et les transports. Le coreper 2 lui est composé des
représentants permanents titulaire, c’est à dire les ambassadeurs, et il est
compétent sur les affaires générale, les affaires étrangères et les sujets à
caractère politique, commerciale et économique. Le coreper a pour
mission de coordonner et préparer les travaux des différentes formations
du conseil.

A tour de rôle un État membre assume semestriellement la présidence du

conseil selon un ordre xé par le conseil. Depuis 2009 les États membres
assurant la présidence travail par groupe de 3, soit une présidence tripartie.
Ce système de trio permet de rationaliser les activités du conseil, de xer
des objectifs à moyen terme (18 mois pour chaque présidence en trio) et
d’assurer les transitions entre les présidence. Chaque État membres du trio
af ne ensuite son propre programme semestriel.
1 semestre 2022 c’était la France, 2 semestre 2022 c’est la Tchéquie et 1
er e er

semestre 2023 ce sera la Suède.

fi
fi
fi
fi
fi
La présidence tournante du conseil de l’UE a cependant perdu du pouvoir
depuis le traité de Lisbonne en raison notamment de la montée en
puissance du conseil européen que le traité de Lisbonne a d’ailleurs doté
d’un président permanent.
S’agissant de ses compétences au sein du système institutionnel de l’union,
le conseil est le législateur historique de l’union auquel il revenait
initialement de voter seul sur les propositions de texte de la commission. Il
partage désormais ce pouvoir législatif avec le parlement, notamment dans
les matières relevant de la procédure législative ordinaire, le nom donné à
la procédure de codécision depuis le traité de Lisbonne. Le conseil partage
également le pouvoir budgétaire avec le parlement européen depuis les
années 1970. le budget étant voté conjointement par le conseil et le
parlement européen. Il a par ailleurs une fonction de dé nition des
politiques de l’union et une fonction de coordination des politiques des
États membres notamment dans le domaine économique et budgétaire.
C’est également le conseil qui conclu au nom de l’union les traités
internationaux auquel cette dernière décide d’être partie après approbation
du parlement européen. Il joue ici le rôle d’un organe exécutif aspirant la
commission dans ses propositions de texte. Dans ces dernières fonctions le
rôle du conseil est toutefois désormais amoindrie par la montée en
puissance du conseil européen.
Pour rappel le conseil statu à la majorité quali ée excepté dans les cas où
les traités en dispose autrement. La majorité quali ée est en principe égale
à au moins 55 % (15 Etats sur 27) des membres du conseil réunissant au
moins 65 % de la population de ces États. Une minorité de blocage doit
inclure au moins 4 membres du conseil, faute de quoi la majorité quali ée
est réputé acquise.
Au fur et à mesure des traités de plus en plus de domaine sont passés à la
majorité quali ée.
fi
fi
fi
fi
fi