Commentaire darrt Conseil dEtat 30 novembre 2001

La Commission bancaire, maintenant lAutorit Contrle Prudentielle (ACP) n'a pas la personnalit juridique. Il n'est donc pas possible de retenir sa responsabilit pour les fautes qu'elle aurait commise dans l'exercice de sa mission de surveillance et de contrle. La responsabilit de l'tat peut, en revanche, tre engage. En matire administrative, une faute simple suffit en principe pour engager la responsabilit de ladministration. Nanmoins, il est des cas o est exige une faute qualifie dite faute lourde. En lespce, un rapport d'inspection est remis la Commission bancaire le 5 mai 1987 en soulignant la mauvaise situation financire de la Saudi Lebanese Bank et l'urgence du rtablissement de sa solvabilit. Ce n'est cependant que le 6 octobre 1987 suivant que l'autorit bancaire adresse une "lettre de suite" aux dirigeants de l'tablissement, les invitant oprer un assainissement financier et une augmentation de capital de 50 millions de Francs "dans les meilleurs dlais". Ensuite la commission dcide de rduire de moiti le montant de l'augmentation de capital prescrite, accorde de surcrot la banque un dlai courant jusqu' fin mai 1988 et continue de ngocier avec elle le rtablissement de sa solvabilit. De plus, ignorante de l'existence de documents internes confidentiels faisant tat de montages frauduleux entrepris par les dirigeants de la banque, la commission accepte que la recapitalisation soit assure hauteur de 25 millions de Francs par un prt participatif souscrit par les socits du groupe Kairouz, actionnaires de la banque, alors mme que ces dernires sont endettes auprs de celle-ci. Enfin, le 14 mars 1988, revenant sur les premires exigences qu'elle avait formules, la Commission bancaire admet que soient analyss sparment et non ensemble, au regard de la rglementation prudentielle, les engagements de la banque sur l'Union nationale SAL et le groupe Kairouz, alors que la premire socit tait une filiale de la seconde. La banque a ensuite fait l'objet d'un redressement judiciaire. Et diffrents dposants n'ont pas t rembourss de leurs dpts au 9 mai 1989, date d'ouverture de la procdure. Le juge administratif est ensuite saisi par les dposants, parmi M. Kechichian, en lui demandant de condamner l'tat les indemniser du prjudice subi, raison des carences de la Commission bancaire dans son activit de police bancaire. Le 7 juillet 1993, le Tribunal administratif de Paris a rejet leur demande. Mais par un arrt infirmatif du 25 janvier 2000, la Cour administrative d'appel de Paris a condamn l'tat indemniser les dposants, en considrant que toute faute commise par la Commission bancaire pouvait engager sa responsabilit et qu'en l'espce une telle faute tait constitue. Le Ministre de l'conomie s'est alors pourvu en cassation. La question qui se pose est de savoir si les juges du fond ont commis une erreur de droit en estimant qu'une faute simple suffit pour engager la responsabilit de l'tat raison de l'activit de la Commission bancaire. Rejetant la solution pose par les juges d'appel, le Conseil d'tat affirme que la responsabilit de l'tat pour les fautes commises par la Commission bancaire dans l'exercice de sa mission de surveillance et de contrle des tablissements de crdit ne se substitue pas celle de ces tablissements vis--vis, notamment, de leurs dposants. Ds lors, et eu gard la nature des pouvoirs qui sont dvolus la Commission bancaire dans sa la responsabilit que peut encourir l'tat pour les dommages causs par les insuffisances ou carences de celle-ci dans l'exercice de sa mission ne peut tre engage qu'en cas de faute lourde et considre en l'espce qu'une telle faute existe. Ainsi, le Conseil dEtat maintien la faute lourde (I) mais il faudra analyser la justification et les limites de cette attendu (II). I : La responsabilit de l'Etat sous la condition d'une faute lourde Selon le Conseil dEtat, la Cour dappel administrative de Paris a commis une erreur en considrant que toute faute commise par la Commission bancaire pouvait engager sa responsabilit. Ainsi, le Conseil dEtat a maintenu lengagement de la responsabilit de ltat sur la faute lourde (B) en refusant la faute simple (A). 1

A : Tentatives en faveur de la responsabilit pour faute simple Plusieurs dcisions du Conseil dEtat ont admis la suffisance de la faute simple en ce qui concerne la tutelle de ltat sur les centres de transfusion sanguine, surveillance de lOffice national des forts sur une fort communale, le contrle de linspection du travail sur le licenciement des salaris protgs, le contrle par lordre des architectes du respect par ses membres de lobligation dassurance professionnelle et le contrle technique des navires. Ce mouvement de recul de la faute lourde nest gure indiqu en ce qui concerne les activits de tutelle ou de contrle, soumises au rgime de la faute lourde. La dmarche du juge demeure principalement inspire par la volont de ne pas engager la responsabilit de l'tat aux lieu et place de celle des tablissements dont les malversations sont les causes premires du dommage. C'est bien ce risque de transfert de responsabilit qu'entend viter la Cour administrative d'appel de Paris, dans son arrt du 30 mars 1999 "El Shikh" : le juge se prononce, en premier lieu, non pas sur le caractre fautif du comportement de la commission bancaire, mais sur son lien de causalit direct avec le dommage (en l'espce les carences allgues ne constituant pas la cause directe du dommage, la cour carte la responsabilit de la commission bancaire, ce qui la dispense de qualifier le comportement de l'autorit administrative). Dans le cas prsent. les juges de la Cour administrative d'appel de Paris croyaient pouvoir dcider de l'abandon, s'agissant de l'activit de la Commission bancaire, de l'exigence de faute lourde, reprenant ainsi la solution de l'arrt El Shikh qui n'avait pas fait l'objet d'un recours en cassation. Le Conseil d'tat a expressment censur un tel raisonnement. B : Raffirmation de lexigence dune faute lourde Concrtement, la faute lourde est caractrise en la matire lorsque l'intervention de l'autorit de rgulation s'est avre trop peu contraignante ou insuffisamment diligente au regard de la situation de l'oprateur conomique et des risques qu'elle faisait courir ses clients et cocontractants. Cette solution ne saurait surprendre, dans la mesure o elle tait dj retenue sous l'empire du droit antrieur la loi du 24 janvier 1984, c'est--dire l'gard de l'ancienne Commission de contrle des banques (CE, 2 fvr. 1960, Kampmann). En lespce, la Commission bancaire au regard de son comportement habituel ou normal, son absence de raction rapide la suite du rapport d'inspection et son attente avant d'envoyer une lettre de suite, son inaptitude dceler la fraude pendant la ngociation tendant redresser la banque, et le fait d'avoir ngoci un redressement, ne sont pas jugs comme constitutifs de fautes lourdes. Au contraire, son attitude entre octobre 1987 et janvier 1988, spcialement le fait de ne pas avoir ragi avec suffisamment de rapidit, de dtermination et de fermet et le fait d'avoir cd sur des exigences minimales l'gard de la banque en cause, rvlent deux fautes lourdes . Il sagit dun cas de figure tout fait similaire celui dune dcision de Conseil tait du 24 janvier 1964 Ministre c. Achard et autres , dans laquelle une faute lourde de la Commission de contrle des banques, la carence prendre les mesures ncessaires au suivi du contrle quelle avait effectu et qui faisait apparatre que ltablissement se trouvait dans une situation gravement irrgulire. II : La porte de la solution de faute lourde : justification et limites L'objectif de la Haute juridiction est d'assurer ici une limitation des hypothses dans lesquelles la responsabilit de l'tat peut tre engage. En effet, comme l'indique le Conseil d'tat, il ne faut pas que la responsabilit de l'tat ne se substitue celle des tablissements de crdit vis--vis, notamment, de leurs dposants. Selon larrt, la faute lourde dpend de la nature des pouvoir des autorits administratives indpendantes (A). Toutefois, cette prcision comporte des limites (B). A : Les difficults dexercice et le double nature qui favorise le maintien de faute lourde

LACP est une autorit administrative indpendante (AAI), sans personnalit morale, qui comprend un collge et une commission des sanctions. Elle exerce lors de sa mission de surveillance, une fonction administrative de rgulation (elle est alors une AAI) et ensuite, lors de la mise en uvre de son pouvoir de sanction, une fonction juridictionnelle qui se transforme ainsi en juridiction administrative. Elle a donc une double nature. En l'espce, la dcision du Conseil d'tat est entirement approuver, en raison de ses motifs, qui mettent en avant, pour justifier l'exigence de faute lourde, la nature des pouvoirs confis la Commission bancaire en tant qu'AAI. La difficult de la tche de la Commission bancaire est, comme celle de toute autorit de contrle, certaine. Dans la prsente espce, la banque a dailleurs eu recours des montages sophistiqus pour tenter de se soustraire la vigilance de la Commission bancaire. Une telle volont de fraude peut tre trs difficile dceler loccasion dun contrle sur pice ou sur place qui ne peut porter que sur les documents comptables standard et ceux que la banque veut bien communiquer la Commission bancaire, dont les inspecteurs nont aucun pouvoir de perquisition ou de saisie. En deuxime lieu, le prjudice dont les victimes font tat est strictement pcuniaire. La gravit que ce prjudice est susceptible de revtir est en outre attnue par lexistence de mcanismes de plus en plus extensifs de garantie des dpts. En outre, le maintien de la solution de la faute lourde parat la meilleure solution pou la doctrine pour tenir compte de la situation particulire dans laquelle se trouve la Commission bancaire. La Cour dappel de Paris et la Cour de cassation ont continu dexiger la faute lourde (Com, 26 octobre 1993). B : Une distinction importante entre faute lourde et faute simple En censurant l'arrt de la Cour administrative d'appel de Paris, le Conseil d'tat refuse donc de faire disparatre, mme sous une apparence contraire, la distinction des deux notions de faute. En cela, il s'carte de la solution prnant un amalgame de vocabulaire laquelle est parvenue la Cour de cassation dans son arrt du 23 fvrier 2001, qui assimile en pratique la faute lourde la faute simple, comme celle pouvant tre constitue d'un ensemble de fautes simples. Larrt de la cour de cassation concerne la responsabilit de ltat du fait du fonctionnement dfectueux du service public de la justice. Mais la Cour de cassation est tenue par un texte, larticle L.781-1 du code de lorganisation judiciaire, qui exige expressis verbis la faute lourde. Mais le Conseil d Etat nest pas tenu de cet article. La Haute juridiction ne donne pas, en l'espce, de dfinition de la faute lourde qu'elle retient. Dune part, la doctrine considre que la faute sapprcie in concreto et dautre part, certains commentateurs ont cru pouvoir dduire que le recul de la faute lourde par le Conseil dEtat procdait plus dune opration de communication que dune vritable inflexion de la jurisprudence et quil a substitu la distinction de la faute lourde et de la faute simple celle de la faute et de lerreur non fautive. En effet la doctrine prcise que si la faute doit sapprcier in concreto, dans une conception fonde sur la faute simple, le juge doit rapprocher le comportement du service de ce quidalement il aurait d tre si le service avait correctement fait son travail, cest--dire rechercher ce quaurait fait, dans les mmes circonstances, un bon professionnel. En revanche, dans une conception fonde sur la faute lourde, il convient de se demander si le service a commis une erreur tellement flagrante quun non-professionnel ne laurait vraisemblablement pas commise ; elle suppose un fonctionnement gravement dficient du service.