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Mythes et lgendes du dveloppement territorial. Lautonomie politique dans linterdpendance conomique ?

Laurent Davezies, Universit de Paris XII et Philippe Estbe, Cooprative Acadie

Le dveloppement territorial repose sur deux postulats : le premier est quil apporte une rponse aux dsquilibres territoriaux, et particulirement lhyper-croissance mtropolitaine, source diniquit et dinefficacit. Le deuxime est quil nexiste pas de conflit dchelle et que la somme de la comptitivit des territoires renforce la comptitivit internationale du pays. Il sagit l, pensons-nous, de deux mythes qui servent habiller les failles du systme politique local et du pilotage du dveloppement territorial. La mtropolisation apparat doublement mythique : dune part, il nest pas avr que la part prise par les mtropole dans lconomie nationale soit si crasante quon le dit ; dautre part, les territoires qui, aujourdhui, disposent des indicateurs de dveloppement les plus favorables sont prcisment les territoires non mtropolitains. La France ne souffre pas dune mtropolisation tentaculaire, mais au contraire de la fragilit de ses mtropoles. La concordance des chelles relve elle aussi du mythe, et comporte le risque rel daggraver les difficults mtropolitaines, en acclrant la comptition pour attirer les mnages les plus solvables et puisant les budgets publics dans une course poursuite lquipement des territoires.

Au-del de ces deux mythes se posent des questions de fond : quelle est la consistance de lautonomie politique des institutions locales dans le champ du dveloppement territorial alors que les territoires sont fondamentalement interdpendants ? La dmultiplication de petites nations constitue-t-elle un gage defficacit globale ? Et, au total, pourquoi tous les territoires devraient-ils se dvelopper ? Le dveloppement territorial contre la concentration mtropolitaine La mondialisation et la mtropolisation se relaieraient pour dstabiliser nos territoires. La fracture sociale saccompagnerait dune fracture spatiale, toutes les chelles, de la rgion au quartier. Le naufrage des solidarits territoriales (le dmnagement du territoire ) signerait la faillite du niveau national et appellerait une action forte, notamment des rgions, pour une conduite plus autonome de leur dveloppement. Ce rsum est un peu abrupt et il est vrai que ces mythes sexpriment souvent dans des dveloppements rhtoriques plus enrobs. Mais en substance, cest bien ce que retiennent finalement les lecteurs de journaux. Nombre de non-spcialistes de ces questions, pourtant souvent bons esprits, vhiculent en toute bonne foi ces contre-vrits. Dans un systme qui se cantonnerait notre vieille dmocratie reprsentative mandat non impratif, ce serait dommage mais pas catastrophique : les experts nauraient qu convaincre des lus avides de connaissances tablies ; en revanche, si nous nous orientons vers une dmocratie participative, qui suppose la moins mauvaise information possible du citoyen, cela devient fcheux. Condorcet, et plus radicalement Arrow, nous ont appris ce paradoxe qui fait quun systme dmocratique mettant au vote plus de trois projets ce qui reste ridiculement peu pour les authentiques tenants de la vraie dmocratie !- aboutit un rsultat alatoire ds lors quun dentre eux na pas la majorit absolue des votes (et cela du fait, pour lessentiel, de la diversit des ordres de prfrences des votants). On imagine ce quajouterait la perplexit de leurs lecteurs lintroduction dans leur modle de la mauvaise information des lecteurs !

Le mythe fondateur des discours actuels sur le territoire, est celui de la mtropolisation . Voil un mot qui aura connu un succs durable. Suffisamment flou pour que chacun sen empare et offre sa propre dfinition, fonde sur lui ses politiques (projets mtropolitains ) ou sa communication[1]. Franois Ascher, notamment, qui propose de lui substituer le terme plus rigoureux de mtapole , a bien montr linadaptation du terme mtropole pour parler des nouvelles relations entre nos villes et nos territoires[2]. Certains proposent mme et de faon assez pertinente- de ne reconnatre quune mtropole : la France entire.

Les mots les plus puissants sont souvent ceux dont personne ne sait ce quils signifient ou impliquent. Cest galement vrai, notamment, du dveloppement local (ou rgional), qui ne fait lobjet daucune dfinition gnrique tablie dans la littrature acadmique ou politico-administrative.

La combinaison de ces termes peut atteindre au sublime : on entend ainsi souvent que la mtropole est la forme territoriale la mieux adapte au dveloppement territorial. Mme si lon ne comprend pas toujours clairement de quoi il sagit, ce qui est clair pour tout le monde, cest que pour les territoires nonmtropolitains, les jeux sont faits.

Les conomistes, qui naiment pas beaucoup le mot mtropole , sont largement lorigine de lanalyse dun processus sur lesquels les gographes ont mis un nom. Dans un contexte de comptition mondiale exacerbe et de forte rduction des cots de transports, les avantages comparatifs des territoires se jouent dsormais sur des caractristiques qui taient hier de second rang : les cots de transaction , cest--dire les cots pour les entreprises pour accder aux ressources qui leur sont ncessaires. Ces ressources sont de divers ordres : main doeuvre, sous-traitants, information, services privs et publics divers,... Du fait de lexistence dconomies externes dagglomration , ces cots diminuent en raison inverse de la taille de la ville.

On retrouve l, en termes plus managriaux, les expressions de Veltz[3], qui parle dun capitalisme franais assurantiel libral , dans lequel lentreprise, dans son rapport au territoire se comporte de faon consumriste, se localisant l o la fourniture des ressources dont elle a besoin est la mieux garantie et la plus conomique (bien au del, voire indpendamment, des seuls cots salariaux). Cest la grande ville, la mtropole , qui lui offre ces garanties. Elle est, pour Veltz, un cosystme relationnel complexe dans lequel cest la varit et laccessibilit des ressources de plus en plus nombreuses qui fait lavantage territorial que recherchent les firmes. Si tels sont les nouveaux avantages comparatifs des territoires, on doit conclure quils constituent dsormais plutt des avantages cumulatifs : ce sont les grands territoires les plus dvelopps aujourdhui qui se dvelopperont le plus demain, et vice-versa pour les territoires plus priphriques .

Cest l que le bt blesse du point de vue de lquilibre territorial. Historiquement, par le jeu des mobilits du capital et du travail, les conomies territoriales au sein des pays industriels, et galement en France, avaient connu une forte convergence jusquaux annes 1980, la main duvre des rgions pauvres se portant dans les rgions les plus riches et le capital des rgions riches sinvestissant dans les rgions pauvres (dont lavantage comparatif tait leurs bas cot de main duvre). Cette priode (que lon a appel taylorienne-fordiste) est largement rvolue. De plus, si les bas cots de main duvre restent un avantage territorial, cest dsormais au bnfice des pays mergents et plus celui de nos territoires (qui de toute faon ont vu disparatre au fil des dcennies leurs diffrences de cots salariaux).

Tous ces lments, trop rapidement dcrits ici, sont lorigine dun retournement de lanalyse des dynamiques de croissance des territoires et font lobjet dune belle unanimit des experts : hors de la mtropole, point de croissance. Il est frappant de constater que, sur la base de ce mme mythe, les mmes experts ou acteurs locaux ou rgionaux, tout la fois dnoncent les effets dsastreux de ce retournement (fracture territoriale, exclusion des territoires et des actifs vulnrables, rapt francilien sur la croissance, ...) et revendiquent avec assurance lidentit mtropolitaine de territoires qui pour certains ressemblent plutt de gros bourgs.

Les mythes ne sont pas des mensonges, mais des rcits, souvent potiques, trs clairants de phnomnes rels. Comme les thories, plus scientifiques, ils ne ressemblent pas la ralit, ne visent pas la dcrire fidlement, mais permettent de mieux en comprendre certains aspects. Mais il ne faut pas leur faire dire plus quils ne disent. Cest pourtant ce qui semble actuellement se passer sur la comprhension de nos dynamiques territoriales.

La mtropolisation serait lorigine dun retournement des disparits spatiales dans notre pays. Cest plus que discutable. Si lon prend la peine de regarder les donnes disponibles, on voit plutt linverse[4].

Certes, les disparits interrgionales de PIB par habitant (de cration de richesse), qui staient rduites depuis les annes 1960 on commenc se redresser depuis, en gros 1980. Mais cela a surtout t le fait des annes 1980 1990. LIle de France fait alors une chappe et saccapare deux points de PIB national, passant de 27 29% du PIB franais. Depuis le dbut des annes 1990, jusqu 2003, lchappe semble enraye et la rgion oscille autour de 28,5% du PIB franais. En bref, depuis une quinzaine danne, sil ny a pas rquilibrage, il ny a pas non plus creusement de ces ingalits en

France (dans la mesure o lessentiel de lcart interrgional en France tient celui entre lIle de France et la Province). Plus gnralement, en Europe, on observe que les quatre mtropoles de Paris, Madrid, Milan et Londres, entre 1990 et 2002 passent de 21,6% 22,2% du PIB total des quatre pays, soit un gain de 0,6 points. On ne peut, l non plus, parler de retournement brutal du dveloppement territorial de ces pays au profit de leurs mtropoles. Aux Etats-Unis, encore plus frappant, les dix Etats les plus mtropolitains , voient leur poids dans le PIB US passer de 35,5% en 1977 35,6% en 2004, ce qui rend compte dun dplacement, en leur faveur, de 0,1% du PIB du pays ! Si ce sont l les forces de la concentration dont nous parlent les tenants de la nouvelle conomie gographique , elles semblent un peu dcevantes.

Pour le reste, et cela est frappant, les ingalits de revenu par habitant entre les territoires nont pas cess de se rduire, des annes 1960 aujourdhui. Que ce soit entre les rgions, les dpartements, les aires urbaines ou les zones demploi du pays, les ingalits de revenu par habitant y sont aujourdhui un point bas historique. On est pas l dans la dchirure mais au contraire dans la couture petits points serrs... LIle de France, produit certes de lordre de 29% des richesses du pays, mais ne bnficie que de lordre de 22% du revenu de ses mnages ! Si lon disposait de donnes de parits rgionales de pouvoir dachat, ce qui nest malheureusement pas le cas aujourdhui, on verrait coup sr que le pouvoir dachat est aujourdhui infrieur en Ile de France et dans les grandes villes que, gnralement, dans le reste du pays : comme la montr lInsee[5], travail gal, on est pay pratiquement le mme montant dans les rgions franaises, alors que les diffrences de cot de la vie entre les rgions, on le constate par exemple sur les loyers, ont explos.

En largissant la focale nos quatre mtropoles europennes, pour gnraliser le propos, et leur 0,6 point de gain de PIB on peut voir que la part du revenu disponible des mnages des quatre pays leur revenant passe dans le mme temps de 18,6% 18,3% ! On est loin de la cruaut mtropolitaine que suggre la littrature : la concentration de la production dans ces rgions mtropolitaines na rien de massif, loin de l et, au contraire, ces villes voient la part du revenu des mnages leur revenant se rduire ! Lcart de trois points entre les 21,6% du PIB quelles assurent et les 18,6% du revenu des mnages quelles reoivent en 1990 saccrot encore pour atteindre quatre points en 2002! Pour donner un ordre de grandeur du phnomne, on peut facilement calculer que si ces quatre mtropoles disposaient dune part du revenu des mnages proportionnelle leur contribution la cration de richesses, leur revenu serait suprieur de 126 milliards deuros... Rien ne se perdant, il sagit donc de 126 milliards deuros de subvention implicite aux autres territoires de leurs pays respectifs que transfrent annuellement nos mtropoles !

Nos grandes mtropoles franaises nont le vent en poupe que sur le papier. Nos quatre plus grandes aires urbaines, Paris, Lyon, Marseille-Aix et Lille, compares aux villes de deuxime division comme Toulouse, Nice, Bordeaux ou Nantes enregistrent des volutions oscillant entre le mdiocre et linquitant. En termes de croissance dmographique, elles font moins bien ; en termes de solde migratoire, elles apparaissent rpulsives (sauf Marseille-Aix), alors que le peloton des aires urbaines de 200 500 000 attire une population croissante. En termes de variation de lemploi entre 1990 et 1999, sur les douze plus grandes aires urbaines franaises aprs Lille, une seule fait moins bien que Paris (Rouen), trois font moins bien que Lyon (Rouen, Nice, Douai-Lens), deux moins bien que Marseille-Aix et Lille (Rouen et Nice) ... entre 1993 et 2001, lemploi salari priv total dans les quatre plus grandes villes a progress presque deux fois moins vite que dans les douze suivantes (14% contre 23%). Le revenu par habitant de nos quatre premires aires urbaines a augment un peu (ou beaucoup sagissant de Lyon) moins vite que le revenu moyen des habitants des 350 autres aires urbaines franaises (qui progresse de 10,2% entre 1990 et 2000 contre 9,4% dans laire urbaine de Paris, 4,6 % dans celle de Lyon, 9% Marseille-Aix, 8,9% Lille). En revanche, nos quatre mtropoles font mieux que le total des autres aires urbaines franaises en matire dvolution du nombre de personnes de moins de 65 ans vivant en dessous du seuil de pauvret. Il y progresse de 0,5% (+ 7 300) entre 1996 et 2000, annes pourtant de croissance conomique exceptionnelle, alors que les autres aires urbaines franaises enregistrent, au total une rduction de 5,3% (-188 000)...

De faon gnrale, les territoires dont le revenu saccrot le plus rapidement aujourdhui sont ceux-l mme dont on nous disait encore rcemment quils taient les grands perdants de la mondialisation de notre conomie : le monde rural, les petites ou les moyennes villes, le littoral Atlantique, les villes dnues davantages mtropolitains etc . Et Dieu sait que ces types de territoires, solidement organiss en fdrations, associations et autres Arc Atlantique auront colport et rpandu cette inquitude sur leur avenir. On en venait parfois se demander quels seraient les rares territoires franais qui pourraient matriser les rgles du jeu de la mondialisation et gagner dans ce nouvel univers

L o on nous a prdit le dsquilibre, cest dincroyables gains de cohsion territoriale que lon assiste. Sil y a, certes, fracture socio-spatiale en France, ce nest et ce nest seulement qu une seule chelle, celle de nos quartiers. Mais on sait que cette explosion des ingalits intra-urbaines laquelle on assiste dans nos villes (plus particulirement celles de lest de la ligne Cherbourg-Montpellier, qui ont plus subi le choc de lajustement structurel de notre systme productif, et moins nettement dans celles de lOuest qui taient moins engages dans le mode industriel et urbain dhier) tient largement au fait que lessai marqu par les changements conomiques, avec une disqualification de nombreux actifs vulnrables, est allgrement transform par le comportement rsidentiel des mnages des classes moyennes et suprieures. La mondialisation a cr un problme social, et ce sont les mnages franais et non les ouvriers polonais- qui lont transform en problme spatial.

Ce qui est vrai du revenu des mnages lest aussi de lemploi : entre 1990 et 1999 nos 215 villes moyennes franaises enregistrent une croissance de leur emploi total, priv et salari priv plus rapide que le reste du pays. De faon systmatique, les dpartements ayant les meilleures performances de cration nette d'emplois salaris privs sont des dpartements "priphriques", notamment dans l'Ouest franais. Le champion de la croissance de lemploi salari priv des annes 1990? La Vende, dont on connat le positionnement et lengagement dans lconomie mondiale... La dsertification des campagnes ? le recensement de 1999 nous apporte un scoop: aprs des dcennies de dclin, le "rural profond" (c'est dire celui qui n'est pas priurbain ou "sous influence urbaine") connat un sursaut de l'ensemble de ses indicateurs (population, emploi, revenu,).

Finalement, ce qui se passe actuellement sur nos territoires, de faon gnrale, est linverse de ce que nous a prdit le mythe mtropolitain. On a plutt ici affaire un mystre : comment expliquer que les territoires les mieux quips et les plus comptitifs sur le plan productif, ceux qui portent la croissance du pays, sont justement ceux qui vont le moins bien du point de des fondamentaux du dveloppement : solde migratoire, emploi, revenu, chmage, pauvret,... Comment expliquer que quand le PIB se concentre sur nos territoires , le revenu et lemploi stalent ? Que se dissocient, sur nos territoires, croissance et dveloppement ? Un dernier chiffre parlant : entre 1990 et 2004, le volume de revenu (DGI) des mnages de lIle de France notre principale mtropole- augmente, en euros constants, de 20% et celui du Languedoc-Roussillon, la rgion la plus en retard de dveloppement du pays, de 50%... (la province, globalement de 31%).

Le gros de la rponse se situe dans les mcanismes de formation du revenu. Lessentiel du revenu gnr par la valeur ajoute prive (dont la somme constitue le PIB marchand) cre en un lieu va en irriguer dautres. On peut considrer que pour 100 de valeur ajoute concurrentielle[6] locale, le revenu direct des facteurs de productions locaux (travail et capital) est de lordre de 20. Plus gnralement, aujourdhui, lessentiel du revenu des mnages, en volume et en tendance, est indpendant de la valeur ajoute locale ou mme rgionale. A eux seuls lensemble des prestations sociales et des salaires publics reprsentent le plus gros des revenus des mnages (ce qui na rien de bouleversant dans un pays dans lequel les dpenses publiques et sociales reprsentent de lordre de 54% du PIB).

Une part importante et croissante de la valeur ajoute et des revenus privs des territoires dpend non de leur comptitivit conomique dans un univers mondialis, mais tout simplement de la prsence de ces revenus et de la demande quils engendrent. De lordre de la moiti des emplois salaris privs du pays nvoluent quen fonction de la demande locale (boulangers, mdecins, notaires, vendeurs de voitures, garagistes,...) et non du fait de leur comptitivit sur le march mondial. Le revenu des mnages, pour ces activits et leurs territoires, nest pas loutput final de leur systme conomique, mais plutt un input, en grande partie venu dailleurs (on peut ici rajouter les revenus du tourisme qui constituent une manne de lordre de 100 milliards deuros sur les territoires franais). Pas tonnant, finalement, que les territoires dots des meilleurs facteurs dattraction des revenus soient ceux qui engrangent les meilleures performances de cration nette demplois. Les retraits et les touristes, eux seuls, sont mobiles et reprsentent un revenu de lordre de prs de 250 milliards deuros, plus facile capter que les investissements productifs mme de gnrer un tel revenu...

Le modle de dveloppement territorial franais apparat, tous comptes faits, plus complexe que ce que le mythe mtropolitain suggre. Les espaces les plus industrieux et les plus comptitifs, au premier rang desquels lIle de France, connaissent des difficults de dveloppement lies aux fait que, plus engags

dans la comptition mondiale, lajustement structurel y est socialement plus cruel quailleurs et quune grande partie des revenus quils gnrent ne sont pas rinjects dans leur conomie. Et il ne sagit pas l dun traitement injuste par lEtat, le rgime fiscal et social est le mme partout. En revanche, ils sont pnaliss par les comportements de leurs mnages quils voient fuir toute occasion. Territoires brillants pour la production, ils sont trs mauvais sur le terrain du revenu et de la consommation, dans un univers dhyper-mobilit des mnages. Prenons lIle de France, avec 22% des actifs franais, elle ne retient que 15% des retraits du pays. Les donnes de prsence rcemment publies par Terrier (2005)[7] rendent compte du fait que les franciliens sont beaucoup plus nombreux, dans lanne, quitter lIle de France que les touristes ny viennent sjourner. Le bilan est de lordre de 500 000 hommes-annes de dficit de prsence de la population la plus solvable et consommatrice- , ce qui revient un dficit de consommation en Ile de France de lordre de celle de laire urbaine de Strasbourg ou de Nantes ! Une des vertus de cette conomie de la consommation et qui manque cruellement aux territoires les plus industrieux- tient sa capacit conforter des activits low-tech, faible changement technologique et non dlocalisables, toutes caractristiques qui les rendent amicales avec les actifs les plus vulnrables : do les tonnantes performances de matrise de la pauvret et du chmage dans les territoires de consommation et la pnalisation sociale forte dans les territoires de production comme lIle de France.

On arrive ainsi une situation dans laquelle les wagons vont plus vite que les locomotives ! Les territoires dont on nous a dit quils taient disqualifis en termes de croissanceet qui ne manquent pas de brillants dfenseurs dans tous les camps politiques- sont, de faon gnrale ceux qui se portent le mieux aujourdhui en termes de dynamique de dveloppement ! Mieux, leur embellie les rend aujourdhui attractifs pour les jeunes actifs denre dont on sait quelle va devenir rare et prcieuse dans les annes venir- qui sont de plus en plus nombreux partir sy installer[8] (et cela dautant plus que les diffrences de salaires entre les rgions se sont largement estompes[9]). Alors que les migrations interrgionales, dans tous les pays, ont toujours t le fait de dplacements dactifs des territoires plus pauvres vers les territoires plus riches, on assiste en France linverse ! Quand les conomistes nous expliquent que le capital tend dsormais se concentrer dans les rgions urbaines les plus productives, les dmographes nous montrent que la main-doeuvre se met faire linverse ! Ils se croisaient dj dans le pass : les migrants quittaient les rgions pauvres dans lesquelles le capital venait sinvestir (du fait des bas cots de main doeuvre), avec un rsultat impressionnant, dans tous les pays industriels, en termes de rquilibrage conomique rgional et de croissance nationale. Cette inversion du croisement sera-t-elle aussi fconde ?

Production comptitive et consommation sont deux facteurs de croissance du pays, mais de statut ingal. De la premire dpend, en fin de compte la seconde. La premire est territorialement enracine, et trouve sa source dans les avantages propres des territoires, la seconde tient plutt des effets dintgration et de transferts publics et privs de revenu entre les territoires nationaux.

Le succs actuel de certains territoires, qui sont du reste souvent ceux qui sont les plus demandeurs dautonomie, plus encore assis sur la captation de revenus et la consommation que sur la production concurrentielle (mme si lon peut observer quelques belles russites) ne doit pas faire croire que leur modle de dveloppement est meilleur que celui des territoires de production dont finalement ils dpendent largement !

Ce que des annes de politique de lutte contre la dsertification rurale navaient pas russi, les mnages, par leur comportement rsidentiel, lont accompli. La DATAR en avait rv, les Franais lont fait. A linstar des annes 1960, o le mouvement spontan du capital a permis aux managers de lamnagement du territoire dengranger des succs faciles, les mouvements rsidentiels spontans ont provoqu un formidable rquilibrage territorial. Mais il est une ombre au tableau, et de taille : ce rquilibrage du territoire se fait au dtriment des (vraies) mtropoles. Cest l que grandissent les signes les plus inquitants de la dstabilisation. La fuite des actifs en est lun des plus vidents : certes, les mtropoles conservent les emplois les plus productifs et mme, pour la plupart, voient leur fonction de ple demploi se renforcer ; mais elles bnficient de moins en moins de lapport en revenu, et donc en consommation des salaris qui sgayent dans larrire-pays. A ce processus sajoute, notamment pour lIle-de-France, les effets du volontarisme amnageur qui, au titre du rquilibrage Parisprovince a transfr une part non ngligeable du potentiel de recherche public[10], dans le mme temps que lon distribuait, pratiquement qui le souhaitait suffisamment fort, lappareil universitaire. La consquence en est un affaiblissement progressif, en Ile-de-France et dans les plus grandes villes franaises, des facteurs de cohsion et des facteurs de dveloppement et de croissance. Le rquilibrage territorial a pu apparatre comme gagnantgagnant : la rpartition des mnages dans lespace

national a dcongestionn les grandes villes et repeupl les dserts ruraux. Aujourdhui, il peut entraner comme un jeu somme ngative et tendre affaiblir les mtropoles et, au total, la comptitivit globale du site franais. La comptition des chelons, facteur de comptitivit nationale ? Le processus certes inachev, mais largement effectif, de dcentralisation agit pour linstant comme un acclrateur de la dstabilisation des mtropoles. Deux phnomnes, au moins, se conjuguent qui jouent aujourdhui contre les trs grandes villes franaises : la revendication dautonomie locale dune part, le souci en cascade dquilibre territorial.

Lacquisition de lautonomie politique est au fondement de la dcentralisation. Lune des manifestations les plus fortes de cette autonomie rside la fabrication de projets de dveloppement dont, linstigation du lgislateur, se sont dots lensemble des chelons territoriaux. Il nest pas dautorit locale qui nait, dsormais, sa stratgie de dveloppement autonome . Les gouvernements centraux successifs sont largement responsables de cet tat desprit : ils ont encourag, au nom des progrs de la dcentralisation, considre comme dsirable pour elle-mme, lexplosion de la logique de projet, tout en conservant le monopole de lintrt national ; du coup, les collectivits territoriales sont comme exonres du souci de celui-ci. La lecture des documents stratgiques, quils soient produits par les grandes villes, les intercommunalits, les dpartements ou les rgions, illustre les consquences de la logique de projet comme fondement de lautonomie politique : si, au stade du diagnostic, personne noublie de situer sa collectivit dans lespace, quand vient le moment dnoncer la stratgie, on oublie soigneusement de signaler en quoi le dveloppement de la collectivit concerne abonde le dveloppement global et ne porte pas atteinte (a minima) celui de ses voisins. La question de linterdpendance et de la responsabilit politique de participer la ralisation dintrts dchelle suprieurs est entirement absente des projets dagglomration, des schmas rgionaux damnagement du territoire ou des schmas rgionaux de dveloppement conomique. Vue au prisme de ces documents, la France apparat comme un archipel disolats indpendants les uns des autres. Dans ce contexte, les mtropoles sont videmment perdantes, dans la mesure o, trs largement, les documents stratgiques manant dentits non mtropolitaines (villes moyennes, pays, etc.) tendent sinscrire contre le dveloppement mtropolitain ; le procs Paris/province se reproduit lchelle rgionale, voire dpartementale : il y a toujours quelquun pour trouver que la ville proche accapare les facteurs de productions et les richesses et donc prive les autres (les petits, les sans grades, etc.) dopportunits de dveloppement. Lautonomie politique, en France, peut aboutir linflation dargumentations victimaires, justifiant la comptition froce comme une compensation de la spoliation dont chacun peut estimer souffrir.

Le corollaire de la comptition des autonomies est le souci permanent, manifest par les collectivits de rang suprieur (dpartements et rgions) de maintenir lquilibre entre les diffrentes composantes de leur territoire. On connat le tropisme dpartemental traditionnel, trop souvent mis sur le compte du caractre rural de la reprsentation politique des Conseils gnraux ; mais, lchelle des rgions, la logique est sensiblement la mme. La grande majorit des schmas rgionaux damnagement du territoire (SRADT) est construite sur ce registre de rquilibrage , dont le principal ressort consiste stigmatiser les effets dstabilisants du phnomne mtropolitain, afin de fonder le souci dune juste rpartition des quipements et des fonctions. Les politiques de rquilibrage lchelle rgionale ou dpartementale ne sont, heureusement, pas vritablement efficaces, dans la mesure o ces collectivits territoriales ne disposent pas de la totalit des moyens ncessaires les mettre en uvre. Mais elles contribuent affaiblir les mtropoles (les vraies), ne serait-ce que parce que les Rgions et les dpartements hsitent afficher des stratgies de dveloppement conduites en coopration avec cellesci. En pratique, le rquilibrage porte assez peu sur des facteurs de production lourds ou de haute technologie, mais bien plus sur les stratgies rsidentielles des mnages ; de fait, les collectivits de rang suprieur, pour contenter les demandes de leurs clientles territoriales non mtropolitaines, sont conduites entriner des projets aboutissant un talement/clatement urbain croissant ds lors que lconomie rsidentielle est tout ce que peuvent esprer les territoires ruraux et une grande partie des villes moyennes. Ce faisant, implicitement, les dpartements et les rgions contribuent acclrer la fuite des populations actives hors des ples productifs et accentuer les difficults mtropolitaines dj mentionnes. Lessor de lintercommunalit contribue dailleurs accentuer ce phnomne (indpendamment des gains importants quil a permis) : 36 000 communes rurales psent moins, dans le dbat local que 1000 communauts de communes ou que 400 pays. Le lobby anti mtropolitain a plutt profit de la pousse intercommunale que linverse.

Tout se passe comme si la conjonction de lautonomie politique et du rquilibrage avait fond une sorte

de droit gnralis au dveloppement, conduisant confondre comptition (entre les territoires) et comptitivit (du territoire national). Le ferment de ce droit au dveloppement gnralis est le dveloppement endogne . On pense ici la trs stimulante mtaphore dOlivier Rey[11] sur ce quil repre comme la monte du fantasme dautoconstruction des individus: Jusqu' la fin des annes 1960, les enfants avaient toujours fait face, dans leurs poussettes, la personne qui les poussait. Puis, subitement, un retournement massif s'est opr : dans les poussettes, les enfants ont t orients vers l'avant.. Croyant en faire lexprience, lenfant naurait en fait que lillusion de lautonomie. C'est un peu ce qui se passe aujourd'hui en matire de dveloppement territorial : la dcentralisation en est un stade infantile paradoxal, o les institutions la fois revendiquent leur autonomie politique, tout en n'ayant qu'un seul modle d'exercice du pouvoir territorial, celui de la nation. D'o la tendance de toutes les chelles territoriales se constituer en "petites nations", en comptition les unes avec les autres pour obtenir du pouvoir central les moyens de leur dveloppement autonome. A ce jeu de comptition en cascade, c'est l'ensemble qui risque de s'affaiblir, commencer par le maillon paradoxalement le plus faible, celui des trs grandes villes dont la structure conomique les expose plus que les autres territoires la concurrence mondiale.

La comparaison avec l'Allemagne, pays dont il ne faut plus dmontrer la structure rsolument dcentralise, est clairante. A la fin des annes 1990, le dbat en matire de dveloppement territorial s'est port, comme en France aujourd'hui, sur la comptitivit globale du "site" Allemagne (Standort Deutschland); la diffrence cependant de la France, il ne s'est pas traduit par une mise en comptition gnralise des territoires les uns contre les autres, mais par des accords politiques, entre l'Etat fdral et les rgions allemandes, visant une coordination des efforts de comptitivit rgionale au service de l'ensemble. Sans s'attarder sur les aspects "kennedystes" de ce type d'accord ("ne dites pas ce que votre pays peut faire pour vous, mais dites ce que vous pouvez faire pour votre pays), il permet de dessiner, en creux, les principales failles du systme dcentralis la franaise et qui expliquent largement le processus de fragmentation l'uvre dans le dveloppement territorial aujourd'hui. La premire faille rside dans la conception mme de l'action politique territoriale : elle ne s'est pas encore vritablement dgage du modle national et tend le reproduire toutes les chelles. Or, une agglomration, un dpartement ou une rgion ne se gouvernent pas comme une nation, ne serait-ce que parce que, on l'a dit, leur bien tre et leur dveloppement dpendent pour une part crasante, de richesses produites ailleurs, du moins tant que l'on n'aura pas dcid de rgionaliser les retraites et la scurit sociale. Nous n'avons pas encore invent de modle d'exercice du pouvoir local qui permette de tenir compte de cette ralit, savoir que les territoires infra nationaux ne sont pas autonomes. La deuxime faille rside dans la confusion permanente entretenue entre comptitivit et comptition. Ce n'est pas parce que l'espace local prend parfois les aspects d'une foire d'empoigne entre diffrents territoires qu'il en devient plus comptitif au regard de critres nationaux ou internationaux. Ce rgime alimente une forme de guerre de tous contre chacun (qui n'interdit pas, bien heureusement, quelques alliances stratgiques) et peut empcher de faire les choix stratgiques dcisifs en matire de localisation des activits et des fonctions et de spcialisation conomique des territoires. Il n'est pas certain, au total, que le "dveloppement" constitue un mandat dcisif et gnralis des lus locaux, surtout s'il consiste entrer en conflit avec ses voisins pour obtenir des ressources alloues par l'chelon suprieur ou attirer les mnages hauts revenus. La troisime faille rside dans les instruments de pilotage nationaux et locaux du dveloppement territorial. La priode des contrats est manifestement termine, et a fait place aux "appels projet", comme le montre Renaud Epstein[12], o chaque chelon prtend stimuler l'imagination des chelons infrieurs par l'ouverture de concours. Ce rgime alimente l'vidence l'illusion de l'autonomie territoriale et en aggrave les effets. La revendication de l'galit de traitement a du coup fait place une revendication de "l'galit des chances" dans la comptition entre les territoires, qui apparat comme une version contemporaine et moderne de l'quilibre territorial.

Ces trois failles relvent de registres, et donc de "remdes" diffrents. Le premier registre est videmment juridique et institutionnel : la comptition en cascade et la revendication du "droit au dveloppement" sont d'autant plus virulents que les collectivits sont sur un pied d'galit formelle. La diffrenciation des rgimes institutionnels et des ressources juridiques (par exemple en introduisant une hirarchie des collectivits locales entre elles) constitue l'vidence l'un des lments permettant de rguler le systme. Mais c'est insuffisant : si les rgions affichent aujourd'hui une stratgie d'quilibre territorial, au dtriment souvent des enjeux mtropolitains, ce n'est pas seulement parce qu'elles sont juridiquement faibles, c'est aussi parce que la territorialit constitue le seul modle de rfrence de

l'exercice du pouvoir. Or tous les problmes du dveloppement ne sont pas solubles dans le territoire. C'est pourquoi il faut amener les dmarches de dveloppement se dterritorialiser, sortir des limites des circonscriptions lectives : ceci est vrai pour les agglomrations et les pays, mais aussi pour les rgions. C'est ce qui se joue avec ce que Daniel Bhar appelle les "machins", la tentative de certains pouvoirs locaux (plus ou moins encourags par l'Etat) de dterritorialiser certains aspects de leurs dmarches de dveloppement, en crant des espaces de coopration "inter territoriales" permettant de traiter d'enjeux pour lesquels l'approche territoriale serait contre productive. C'est aussi ce qu'a tent l'Etat avec les appels coopration mtropolitaine, dont la plupart s'est transforme, aprs intervention des rgions en vastes rseaux informes regroupant la quasi-totalit des villes moyennes autour des mtropoles. Enfin, cette logique de dterritorialisation du dveloppement local doit prendre une dimension politique, au sens de la formation d'accords politiques inter chelons. Il faut trouver les moyens de construire, l'chelle nationale et rgionale, des "confrences d'excutifs" permettant de fonder des accords et des alliances entre les chelons sur des stratgies communes, de faon, autant qu'il est possible, concilier les intrts d'chelle que la logique de projet tend opposer. Plus que le contrat ou le concours, l'avenir du dveloppement local (et sans doute national) passe par la construction de matrises douvrage partages sur des projets d'intrt rgional ou national entre l'Etat, les rgions et les grandes villes : c'est dans ce cadre que doivent se dbattre les objectifs de localisation des grandes fonctions et de spcialisation conomique des territoires.

L'acte II n'a fait, somme toute, qu'aggraver les maladies infantiles de la dcentralisation particulirement ceci qu'elle participe de la dissociation entre croissance et dveloppement : territoires mtropolitains contribuent la croissance mais ne bnficient pas des retombes dveloppement; les territoires "rsidentiels" bnficient des effets vertueux du dveloppement mais participent pas la croissance. Pour rconcilier croissance et dveloppement, il faut un acte III.

et les du ne

Janvier 2007, Pouvoirs Locaux n72 I/2007 (mars)

[1] De nombreuses intercommunalit ont ajout mtropole au nom de la ville centre pour se nommer : Nantes,
Rennes, Valenciennes, etc.

[2] ASCHER, F. (1995) : "Mtapolis, ou lavenir des villes" (Paris, ditions Odile Jacob) [3] Voir notamment dans Veltz P. (2005) Mondialisation, villes et territoires. Coll. Quadrige. PUF
[4] On trouvera beaucoup de ces lments dans le premier rapport de lObservatoire des Territoires, publi en 2005 la Documentation Franaise

[5] Rasolofoarison J., 2000, Les carts de salaires entre rgions sexpliquent surtout par la structure des emplois ,
Insee Premire, n738.

[6] il sagit des activits locales produisant des biens et des services vendus lextrieur. [7] Terrier Ch. et alii (2005) En haute saison touristique, la population prsente double dans certains dpartements.
Insee Premire n1050 Novembre 2005.

[8] Voir notamment : Brigitte Baccani (2001) Les migrations internes en France de 1990 1999. Lappel de
lOuest Economie et statistique n 344-4.

[9] [10] La politique de dcentralisation de la recherche francilienne reprsente lun des plus grand succs de ces dernires annes : elle
est parvenue rduire la part de lIle-de-France dans la recherche franaise de plus de 50% au dbut des annes 1970 moins de 40% aujourdhui.

[11] Olivier Rey (2006) Une folle solitude: le fantasme de l'homme autoconstruit (Seuil). [12] Epstein, Renaud, Gouverner distance , Esprit, dc. 2005.