FINANCES PUBLIQUES, Vincent UHER, Frédéric BRIGAUD, 2015

PARTIE V : Les finances locales

CHAPITRE 16 : L'endettement local

Notions à maîtriser:
– Emprunts « toxiques » / structurés / à risque
– Agence France Locale

- Comme pour la règle d'or en matière de finances locales (il n'est autorisé de s'endetter que pour
investir), il serait paradoxal que les collectivités territoriales fussent endettées à l'excès ;
- Mais l'affaire des prêts « toxiques » révèle que certaines ont pu mal s'endetter, en souscrivant des
produits financiers à risque sans en maîtriser les conséquences ;
- Par ailleurs, s'endetter pour investir ne préjuge pas de la rentabilité socio-économique des
investissements ainsi financés : un « mauvais endettement » peut venir aussi d'une mauvaise
appréciation des investissements décidés ; il est toutefois difficile de se prononcer sur l'opportunité et la
qualité de ces dépenses → ce chapitre n'aborde donc pas ce point là.

1. L'endettement constitue un instrument courant de financement des collectivités

Un argument est souvent avancé : les collectivités territoriales font un bon emploi de leurs ressources car
elles investissent ; mais pour cela, elles ont recours à l'emprunt.

A. Le secteur public local investit effectivement

- La décentralisation s'est traduite par un double mouvement → développement des compétences des
CT / désengagement relatif de l’État des problématiques locales ; en conséquence, en 2013 les APUL
pesaient pour 70% du total des investissements publics en France (59% en 1970) ;
- Dynamique de l'investissement local : fort accroissement de 2003 à 2008, puis recul avec la crise
financière en 2009 et surtout en 2010 (fin du plan de relance) ; depuis, nouvelle hausse de
l'investissement local : la FBCF des APUL a crû de +14% entre 2010 et 2013 ; en 2014, nette inflexion (-
10%) mais effet temporaire du renouvellement des conseils municipaux ;
- En 2013 les dépenses des collectivités ont représenté 71,1 Md€ soit 30,4% de leurs dépenses totales ;
elles se répartissent entre les communes (64%), les départements (21%) et les régions (16%) ; si l'on
neutralise le remboursement de la dette, les dépenses sont ramenées à 58,3 Md€, ce qui reste important
(2,8% PIB) ;
- Domaines couverts par l'investissement local : les transports publics urbains, le développement des
nouvelles technologies, la mise aux normes, l'environnement et les acquisitions immobilières et
mobilières (dont la participation dans des SEM) dans le but de réaliser des opérations d'aménagement ou
d'équipement ; investissements emblématiques : infrastructures de transport, d'eau et d'assainissement,
les digues, les hôpitaux, les réseaux numériques de très haut débit, le logement social...
B. L'endettement représente une source de financement minoritaire mais importante

L'emprunt représente environ un quart des ressources d'investissement et un cinquième des dépenses
correspondantes
- les ressources de la section d'investissement sont composées en 2013 pour 41% de l'excédent de la
section de fonctionnement (contre 45% en 2012), 30% de recettes d'investissement, 24% de l'emprunt
(26% en 2012), 6% des prélèvements sur la trésorerie ; la diminution de l'auto financement pousse les CT
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à recourir à l'emprunt ;
- Le remboursement d'emprunt représente une part minoritaire des dépenses d'investissement : 18% ;
les autres dépenses sont essentiellement les dépenses directes d'équipement (59%) et les subventions
d'équipements (19%) ;
- Les intérêts d'emprunts représentent 4,5Md€ en 2013, soit 2,8% des dépenses de fonctionnement ; le
taux d'intérêt moyen de la dette locale est de 3,3% ;
L'endettement continue à augmenter, malgré une baisse de l'emprunt
- En 2013, les nouveaux emprunts sont plus élevés que les remboursements du capital : le flux net de
dette est positif ; d'un côté, les emprunts atteignent 16,8 Md€, en baisse de 6% par rapport à l'année
précédente ; de l'autre coté, les collectivités ont remboursé pour 12,8 Md€ de capital ; il en résulte une
forte croissance de la dette locale de 4Md€ ;
- Par conséquent, le stock de dette augmente : 137Md€ dont 62% portés par le bloc communal, 24% par
les départements et 15% par les régions ; cette hausse est plus rapide que les recettes de
fonctionnement, ce qui entraîne une dégradation du ratio dette/recettes de fonctionnement, à 71% (en
hausse par rapport à 2012, mais plus faible que dans les années 1990) ;
- Cette augmentation de la dette et de son service restreint les marges de manœuvre des APUL pour
investir les années suivantes : en 2013, les collectivités ne pouvaient financer que 28% de leur
investissement à l'aide de leur autofinancement après avoir acquitté de leur annuité de dette (33% en
2012, 38% en 2011) ;
Un endettement maîtrisé et une très bonne solvabilité
- Si l'on considère le flux net de dette et la faible dynamique des ressources de fonctionnement
(diminution des concours financiers), le stock de dette peut paraître difficilement résorbable et élevé ;
- Cependant, prise globalement, la solvabilité des CT appréciée à travers les ratios financiers est très
bonne :
• le taux d'endettement de 71% des APUL serait de 514% s'il était transposé à l’État (dette
négociable de l’État/recettes fiscales) ;
• de même, l'annuité de la dette ne représente que 9,3% des recettes de fonctionnement des CT
(varie selon les échelons : faible pour les communes → 6,9% ; plus élevée pour les régions →
11,5%) ;
- Autre indicateur positif : le rapport autofinancement (marge brute) / stock de dette = 4,7 en 2013 ; cela
signifie que si les CT consacraient l'ensemble des moyens disponibles au désendettement, la dette serait
totalement apurée en 4,7 ans ;
- La comparaison avec les voisins européens permet aussi de relativiser la dette des CT : en proportion du
PIB, la dette des APUL (9%) se situait en 2009 à un niveau proche de la médiane des pays de l'UE et en
dessous de la moyenne ; en ALL : 29,1% du PIB, en ES : 10,5% PIB ; à l'inverse, dans les pays centralisés,
ce ratio s'élevait seulement à 3,5% du PIB en Irlande, par exemple.

2. La liberté d'emprunt dont jouissent les CT a pu donner lieu à un usage excessivement

imprudent et trop peu encadré

A. Les prêts toxiques révèlent une maîtrise insuffisante des outils de financement par les CT

Des emprunts risqués, faisant appel à des formules complexes

- Au début des années 2000, beaucoup de collectivités se sont endettées à des conditions très favorables
(taux de départ faibles voire proches de zéro) ; problème : brutale et forte dégradation parfois,
notamment sous l'effet de la crise des subprimes débutée en 2007 ;
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- On appelle ces produits structurés (dont le taux d'intérêt dépend d'un produit pris contractuellement
comme sous-jacent de l'emprunt) des prêts « toxiques » ;
- Le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale relative aux produits financiers à
risque souscrits par les APUL (déc. 2011), retient un périmètre assez large pour ces produits à risque:
• des emprunts libellés en devises, qui exposent l'emprunteur à un risque supplémentaire de
change ;
• des produits libellés en euros mais indexés sur des taux de change (par exemple : la parité
euro/franc suisse) dont la volatilité peut conduire à de fortes hausses de taux d'intérêt ;
• des produits dits de courbe, dont le sous-jacent est la différence entre les taux d'un même type
de produit (par ex. les obligations d'État françaises) à deux horizons temporels différents ; ces
produits ont donc pour objet de spéculer sur l'évolution de la courbe des taux et sont par
conséquent fortement exposés à un risque de taux : à titre illustratif, la commission d'enquête
donne cet exemple d'un taux qui passerait de 3,13% à 5,99% (quasi-doublement) en cas de
franchissement d'un seuil de différentiel entre deux taux ;
• enfin, des produits cumulatifs, dans lesquels le taux payé accumule, échéance après échéance,
l'écart entre un index (taux d'un sous-jacent donné, qui évolue) et une barrière (un seuil défini à
l'avance) : en plus des inconvénients précités, le taux est susceptible d'augmenter chaque année ;
En outre, sortir de l'emprunt à risque n'était possible que dans le cadre de conditions dissuasives, le
remboursement du capital restant dû pouvant être indexé sur le sous-jacent sur lequel reposait
l'emprunt (dans certains cas, il était doublé) ;
Les emprunts à risque représentaient un volume d'emprunts significatifs
- Selon la Commission d'enquête, le secteur financier a émis pour 18,8Md€ de produits à risque en
France, dont 13,6Md€ pour les seules APUL, soit plus de 10% de leur dette totale ;
- Individuellement, le poids de la dette à risque pour certaines CT est nettement plus important →
petites communes, certains centres hospitaliers (Ajaccio ; Mayotte) ;
- Tous les produits incriminés ne présentaient pas tous le même degré de risque → tous ne se sont pas
traduits par des hausses de taux d'intérêt ; dans l'ensemble, dans la mesure où ces produits donnaient
accès à des conditions d'emprunt plus avantageuses que les produits classiques, le bilan financier strict
est globalement positif pour les CT ;
- Un tel bilan global fait pourtant défaut : les enquêtes portent surtout sur les aspects négatifs ; ainsi le
rapport de la commission d'enquête → en cas de dégradation des conditions de marché, calcul d'un
surcoût potentiel total pour les APUL de près d'1Md€ par an d'intérêts d'emprunt ; mais ce surcoût est
brut et ne prend pas en compte les économies réalisées ;

B. Les responsabilités de cette prise de risque excessive sont partagées

Au-delà de la responsabilité des établissements bancaires : torts partagés entre l’État et les CT ;
Les collectivités n'ont pas pris la mesure des risques
- Les collectivités ayant souscrit des emprunts à risque n'avaient pas toutes les moyens de le faire :
insuffisance de leur capacité financière pour faire face à une hausse des taux d'intérêt ou à un
remboursement anticipé en cas de dérive des conditions d'emprunt (ex : la ville de St Etienne, le
département de la Seine-Saint-Denis) ;
- Les produits structurés n'ont pas été souscrits en connaissance de cause ; défaillances administratives
→ les services financiers des collectivités n'ont pas instruit les dossiers d'emprunt de manière
suffisamment approfondie (parfois : délégation de la tâche à des cabinets de conseil, rémunérés sur les
économies qu'ils permettaient à court terme) ; préférence pour le court-terme des services, pression des
élus, pas de mesure de l'ampleur des risques à moyen et long termes ; défaillances politiques →
signature par les exécutifs des emprunts en question (la délégation à ce sujet est courante) ou
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présentation à la délibération ; dans ce dernier cas, les emprunts ont été votés malgré l'insuffisance
d'information généralement constatée dans les projets de délibération ;
- La souscription à de tels emprunts n'est pas soumise à une procédure d'appel d'offres (code des
marchés publics non applicable) → favorise l'opacité dans la prise de décision (besoins insuffisamment
cadrés, absence de commission d'examen des offres...) ; Enfin, la directive concernant les marchés
d'instruments financiers (Directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004)
protégeant les investisseurs contre la vente de produits non-adéquats, traite les CT comme des clients
professionnels, au même titre que les grandes entreprises ou les États → légèreté des obligations de
protection et d'information ;
Les services de l’État n'ont pas alerté les collectivités sur les risques encourus
- Les CT s'administrent librement, mais sont soumises néanmoins à un contrôle de légalité et budgétaire
exercé par l’État (services préfectoraux et CRC) ; leur comptabilité est tenue par l’État (DGFIP) ;
- La portée du contrôle préfectoral est insuffisante pour détecter les risques pris : ils ne disposent pas
toujours d'états budgétaires exploitables pour apprécier les risques, ni des conventions d'emprunt, dont
la transmission au contrôle de légalité n'est pas obligatoire (pour les contrats de droit privé) ; les agents
en charge du contrôle de légalité n'ont pas toujours la formation adéquate pour les vérifications
financières et n'ont pas été saisis pour avis dans le cadre du rôle de conseil juridique du préfet ;
- En l'absence de tutelle financière de l'État sur les collectivités → aucun contrôle d'opportunité exercé
par les comptables publics ; ils ne sont également pas chargés du contrôle financier qu'ils exercent par
ailleurs pour les services de l'État ;
- Pour autant, le rapport de la commission d'enquête (2011) a critiqué l'absence de conseil prodigué par
les services de la DGFIP et l'insuffisance du cadrage donné aux comptables par l'administration centrale ;
aucune instruction diffusée sur les produits structurés (comptables pas familiarisés avec ceux-ci) et
l'évolution de l'offre de financement des établissements bancaires n'a pas donné lieu à des
avertissements ;
- Les CRC, qui ont précisément dans leurs attributions l'examen de la gestion des CT, ont pu détecter de
tels risques au cours de leurs audits, sans que les conséquences ne soient tirées par les collectivités, ni
que les services de l'État ne s'emparent du sujet ;

3. Le refinancement du secteur local se devait d'être plus sécurisé et mieux organisé

- A la suite de la crise financière : refinancement difficile pour les APUL → resserrement de l'offre de
crédits bancaires (réduction des volumes, augmentation des marges, diminution des durées des prêts) ;
- Cette situation a résulté de la dégradation des conditions de marché, du retrait de la banque Dexia
(grand acteur du financement local), du renforcement des exigences prudentielles (Bâle III) et des
mauvaises relations commerciales suite à l'affaire des prêts toxiques ;
- Pour sécuriser le refinancement des APUL : renforcement de son encadrement et amélioration de
l'accès aux émissions obligataires ;
A. L'encadrement de l'endettement local a été renforcé
La connaissance comptable du risque a été améliorée
- Les produits structurés ont d'abord été classifiés selon leur degré de risque potentiel par la charte de
bonne conduite du 7 décembre 2009, élaborée par une mission d'inspection dirigée par Eric GISSLER et
signée par les représentants des CT et des établissements de crédit ; → cette classification Gissler
s'appuie sur une double cotation des emprunts, en fonction de l'indice sous-jacent et de la nature de la
formule de calcul du taux d'intérêt : s'étend de A1 (risque faible) à E5 (risque élevé) ; certains produits
sont « hors charte » (ex : les produits libellés en devise) car d'un degré de risque potentiel très variable
mais pouvant être très élevé ;
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- Cette classification ne suffit pas à définir précisément le risque encouru par une collectivité
emprunteuse car tous les facteurs de risque ne sont pas pris en compte (durée d'exposition au risque,
niveau des valeurs déclenchant des hausses de taux d'intérêt...) ; son objet est d'éclairer les CT (services
administratifs et élus) sur le caractère risqué des emprunts déjà souscrits ou qui seraient proposés à la
souscription ;
- Pour améliorer cette connaissance du risque : enrichissement de la documentation budgétaire locale,
dès 2011 : les états de la dette, annexés aux documents budgétaires des collectivités, recensent
aujourd'hui les emprunts souscrits selon la classification Gissler ; amélioration des maquettes
comptables des CT afin d'affiner l'information sur la composition de la dette de la collectivité →
meilleure appréhension par les élus et les citoyens des risques encourus face aux emprunts structurés ;
transparence dans le niveau de risque accepté par l'assemblée délibérante ;
Les conditions d'emprunts ont été encadrées pour les CT
- L'article L-1611-3-1 du CGCT (introduit par la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des
activités bancaires) fixe le cadre juridique du recours à l'emprunt pour les APUL : désormais, la
souscription d'emprunts excessivement risqués ou dont le risque élevé n'est pas couvert est
pratiquement interdite, quelle que soit la CT :
• les emprunts doivent être libellés en euros (ou s'ils le sont en devise étrangère doivent inclure un
contrat couvrant le risque de change par un échange de devises – swap) ;
• leur taux doit être fixe (ou, s'il est variable, ses clauses d'indexation ne peuvent se référer qu'aux
indices et écarts d'indices autorisés par décrets en Conseil d’État) ;
• une collectivité ne peut souscrire de contrat d'échange de taux pour contourner ces règles ;
B. La création d'une agence de financement des collectivités locales ne remplacera pas le
refinancement bancaire
Les émissions obligataires constituent d'ores et déjà une alternative au refinancement bancaire
- Les collectivités recourent davantage au refinancement direct sur les marchés financiers (pour cause de
refinancement intermédié tendu et pour diversifier leur financement) ;
- Certaines CT ont même récemment placé des obligations auprès des particuliers : 2,3Md€ en 2012
(12,8% des emprunts totaux), contre seulement 700M€ en 2011 ;
- Émettre des obligations → contraignant (coût fixe amorti seulement par un volume élevé d'emprunt) ;
les obligations émanent donc soit de collectivités seules, de taille importante, ou de regroupement de
collectivités ayant mutualisé leurs besoins (émission syndiquée) : seuls 15 émetteurs mutualisés en
2012, et seuls 30 groupements procèdent à des émissions régulières (notées par agence) ; mais dans ces
groupements peuvent se trouver un grand nombre de collectivités (émission de 600M€ pour 44 d'entre
elles, par exemple) ;
- Pour une émission obligataire à plus grande échelle : création d'une agence de financement dédiée ;
Une agence de financement des CT a été créée fin 2013
- L'Agence France Locale (AFL) a été créée par un protocole d'accord entre 11 CT en octobre 2013 ;
autorisée dans son principe par la loi (art. L1611-3-2 CGCT) ;
- C'est une société anonyme (AFL société territoriale) détenue à 100% par les CT et les EPCI à fiscalité
propre, qui ne bénéficie d'aucune garantie de l’État ;
- Pour financer les collectivités actionnaires → la société est dotée d'une filiale (AFL société financière)
qui émet en leur nom des obligations sur le marché financier et leur prêter ensuite les ressources ; pour
assurer sa bonne solvabilité, les engagements financiers d'AFL société financière sont garantis par les CT
actionnaires ;
- Le but d'AFL n'est pas de substituer aux acteurs bancaires mais d'introduire une concurrence avec eux
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et de répondre à terme à 25% des besoins de financement des CT (l'agence s'interdit de financer à plus
de 50% le besoin de financement d'une CT) ;
- Sélection des CT sur la base de leur notation financière élaborée par l'AFL elle-même : début 2015, 78
en sont membres ; la première émission obligataire de l'AFL a eu lieu en mars 2015 → 750M€, maturité
de 7 ans : succès de l'opération ;
Le refinancement des APUL peut cependant être assuré autrement
- L'AFL devra d'abord maîtriser le risque d'aléa moral qu'implique la mutualisation de l'endettement et
réellement sélectionner les collectivités ;
- Les conditions de prêts devront être effectivement différenciées selon la situation financière des
collectivités pour éviter que celles les moins bien gérées n'alourdissent le coût de refinancement de
celles dont la situation financière est saine ;
- Gouvernance robuste de l'AFL nécessaire pour éviter des conflits d'intérêt entre élus siégeant au CA
d'AFL société territoriale et ces mêmes élus qui demandent des prêts à AFL société financière ; à cet
égard, pour que l'AFL soit crédible et puisse bénéficier d'un financement avantageux sur les marchés →
nécessité de ne pas accepter des collectivités en difficulté ;
- Faciliter le recours à l'endettement peut en outre inciter les collectivités à dépenser davantage, et à
renoncer à l'effort de redressement des comptes publics ; l'endettement : point de fuite des finances
locales, en particulier lorsque l’État réduit ses dotations ou tente de maîtriser le dynamisme de la fiscalité
locale ; si l'on considère que les dépenses locales sont excessives, il faudrait que l’État conserve le
contrôle direct ou indirect du financement des CT ;
- D'autres modèles d'organisation du refinancement des CT étaient envisageables : prise en charge de
cette mission par l'Agence France Trésor (comme au Royaume-Uni), par la Caisse des dépôts et
consignations (CDC) (elle l'a fait à titre temporaire en 2011-2012 en accordant 10Md€ de prêts aux CT et
continuera à le faire avec l'enveloppe de 20 Md€ ouverte pour des prêts entre 2013 et 2017 visant à
financer des projets structurants des CT) ;
- Enfin, le secteur bancaire est à nouveau en état de refinancer les APUL → accord du 9 février 2012
entre l’État, la CDC, la Banque postale et Dexia pour la création d'une « banque des collectivités
territoriales », opérationnelle depuis 2013 (coentreprise détenue à 65% par la Banque postale et à 35%
par la CDC ; souhaite proposer des volumes de prêts de 5Md€/an) ; l'accord a aussi prévu une reprise du
portefeuille de prêts aux collectivités de Dexia par la société de financement local (SFIL) détenue à 75%
par l'État, 20% par la CDC et 5% par la Banque postale ;

Conclusion :
– Globalement, l'endettement local n'est pas déraisonnable ; individuellement, il peut être moins
maîtrisé (solvabilité dégradée / toxicité des emprunts) ;
– En revanche, du point de vue des FP nationales, la participation des APUL à l'effort de
désendettement et de réduction des déficits publics pourrait être mieux organisée, à condition
que les CT prennent conscience de l'utilité d'un tel effort de leur part ;
– La règle d'or ne protège pas, en effet, contre le mauvais endettement : à court terme
l'investissement public joue un rôle de relance ; à plus LT, il nourrit des dépenses de
fonctionnement et de personnel croissantes qui ne contribuent pas toujours à la compétitivité FR