I-NOTION ET CATEGORIES D’ACTES NON-REGLEMENTAIRES

Les actes administratifs unilatéraux peuvent être non-réglementaire, nous

verrons la notion d’acte non réglementaire (A) et les catégories d’actes non
réglementaire (B)

A) Notion d’acte non réglementaires

L'acte non réglementaire, un acte administratif est un instrument destiné à
permettre la réalisation des missions dont les autorités publiques sont
investies. En principe, cet acte va émaner d'une autorité administrative et son
régime juridique sera lui aussi en principe administratif. Il n'existe pas de forme
particulière attachée à un acte administratif. L'acte de l'administration peut
résulter de son silence, c'est ce qu'on appelle une décision implicite (de rejet
ou d'acceptation). Par exemple, un régime de permis de construire,
d'aménager, le principe est que dès l'instant où la demande est instruite, le
silence de l'administration vaut acceptation.

B) Les catégories d’actes non réglementaires

Pour son fonctionnement interne l’administration est amenée à prendre
certains actes. Ces actes visent les agents de l’administration et non les
administrés, en principe ils n’affectent pas les droits et obligations de ces
deniers. Il existe trois types d’actes unilatéraux non-réglementaire : les
circulaires, les directives, et les autres mesures d’ordre intérieur.
Les circulaires, sont les actes pris par un chef de service à destination des
agents placés sous son autorité. On peut à ce titre citer l'arrêt Jamart de 1936
qui définissait les circulaires comme l'expression du pouvoir hiérarchique dont
dispose le chef de service à l'égard des agents placés sous son autorité.
Cependant, la circulaire ne doit pas avoir en principe de force obligatoire à
l'égard des administrés : elle ne doit pas modifier l'ordonnancement juridique,
le droit en vigueur. Le but étant d’interpréter ou de préciser les dispositions
des lois ou règlements. Les circulaires lorsqu’elles n’interviennent que pour
interpréter ou expliciter une loi ou un règlement sont considérées comme des
actes administratifs non décisoires en ce sens qu’elles ne créent pas de
nouvelles règles, elles n’imposent rien, elles se contentent de préciser ce qui
existe déjà. Lorsqu’un ministre adresse une circulaire à un chef
d’établissement, ce dernier n’est pas lié par l’interprétation qui est faite de la
loi, car elle n’est pas impérative. De la même manière, les administrés ne sont
pas tenus de s’y soumettre, elle n’a pas force obligatoire à leur égard. La
conséquence en est que l’administration ne peut donc pas fonder l’une de ses
décisions sur une circulaire interprétative, de même les administrés eux ne
peuvent pas invoquer une circulaire pour motiver une demande qu’ils
adressent à l’administration.
Les directives sont des actes de portée générale par le biais desquelles les
autorités administratives indiquent aux personnes qui sont sous leur autorité
les décisions qu’ils doivent prendre dans un domaine précis, elles les orientent.
Pour être légale, la directive ne doit pas avoir un caractère impératif pour
l’administration, elle doit seulement lui servir de guide. A la différence des
circulaires interprétatives, les directives peuvent être invoquée à la fois par
l’administration pour fonder une décision et par les administrés pour motiver
leurs demandes. Les directives ne peuvent toutefois pas faire l’objet d’un
recours pour excès de pouvoir, elles ne constituent pas des décisions mais
simplement des orientations. Enfin, les autorités administratives ne sont pas
obligées d’appliquer les directives, elles peuvent y déroger dans trois cas :
lorsque la directive est illégale, lorsqu’il apparait préférable pour l’intérêt
général de ne pas appliquer la directive et enfin lorsque l’on se trouve face à
une affaire d’une particulière gravité. Une directive peut être un acte
réglementaire. CE 23 mai 1969 DISTILLERIE BRABANT, CE section 11 décembre
1970 CREDIT FONCIER DE France.
Il existe enfin d’autres mesures que peut prendre l’administration et qui ont un
caractère non décisoire, il s’agit des mesures d’ordre intérieur (Vœux, avis,
recommandation, proposition, mise en demeure) ne font pas grief et sont
insusceptible de recours. Toutefois, elles s’analysent comme des décisions si la
mesure d’ordre intérieur est suivie d’une éventuelle sanction. La jurisprudence
admet de plus en plus le recours contre les mesures d’ordre intérieur,
notamment lorsque cette dernière entraîne une atteinte aux libertés ou trouble
les conditions de vie de la personne ou des personnes visées. C’est le cas par
exemple des propositions et avis sollicités par les autorités administratives ; ou
encore des décisions assimilées à des mesures d’ordre intérieur.

II- ABROGATION DES ACTES NON RÉGLEMENTAIRES

Les principales abrogations des actes non-réglementaires sont l’abrogation des
actes légaux non réglementaires non créateurs de droits (A) et l’abrogation des
actes illégaux non réglementaires non créateurs de droits (B).

A) L’abrogation des actes légaux non réglementaires non créateurs

de droits.
L'abrogation ou la modification d'un acte individuel ne pose pas davantage de
problèmes et obéit aux mêmes règles que celles de l'abrogation de l'acte
réglementaire. Toutefois si l'acte a fait naitre des droits au profit d'un
particulier (nomination d'un fonctionnaire, permis de construire), il ne peut
être abrogé que dans le respect des procédures prévues par les textes (pour un
fonctionnaire l’abrogation du statut ne peut intervenir que dans l’hypothèse
d’une démission, d’un licenciement ou d’une sanction disciplinaire).
Le principe de sécurité juridique, érigé en principe général du droit par le
Conseil d’Etat, sous l’influence de la jurisprudence traditionnelle de la Cour de
justice de l’Union européenne, vise notamment à protéger les droits acquis par
les administrés en raison des actes administratifs unilatéraux pris par
l’administration. Toutefois, certaines décisions individuelles et l’ensemble des
décisions d’espèces sont insusceptibles de créer des droits au profit de leurs
destinataires.
Le Conseil d’État est donc fort logiquement venu poser le principe selon lequel
l’administration est libre de prononcer, sans condition de délai, l’abrogation
d’un acte individuel légal non créateur de droits.
Cette règle est aujourd’hui formalisée par l’article L. 243-1 du CRPA. Cet article
prévoit en outre la possibilité pour l’autorité administrative d’édicter des
mesures transitoires pour atténuer les éventuels effets néfastes engendrés par
l’abrogation soudaine d’un acte non réglementaire non créateur de droits.

B) L’abrogation des actes illégaux non réglementaires non créateurs

de droits.
Si l’administration dispose de la faculté d’abroger les actes non réglementaires
non créateurs de droits, elle peut parfois être contrainte de procéder à leur
suppression, pour l’avenir, lorsque ces actes sont illégaux.
En effet, l’autorité administrative est tenue de faire droit à une demande
d’abrogation d’une telle décision, si la demande est formulée dans le délai de
recours contentieux. Toutefois, passé ce délai, l’autorité administrative n’est
tenue d’abroger une décision non réglementaire non créatrice de droits que si
cette dernière est devenue illégale à la suite d’un changement de circonstances
de droit ou de fait postérieures à son édiction.
Cette règle est aujourd’hui reprise par l’article L. 243-2 du CRPA.
Enfin, puisque l’administration n’est pas tenue de procéder à l’abrogation d’un
acte définitif non règlementaire non créateur de droits, le Conseil d’État refuse
fort logiquement qu’un justiciable en sollicite l’annulation contentieuse par la
voie de l’exception d’illégalité.
Une fois le délai de recours contentieux expiré, un administré ne dispose donc
d’aucun recours efficace pour solliciter l’effacement de l’ordre juridique d’un
acte non réglementaire non créateur de droits illégal ab initio. Reste désormais
à déterminer les conditions d’abrogation d’un autre type d’acte administratif
unilatéral non créateur de droits : les actes réglementaires.