DROIT ADMINISTRATIF GENERAL

CAPACITE II
DEUXIEME PARTIE : L’ACTION ADMINISTRATIVE

Après avoir définit l’administration, son organisation et ses règles applicables, on est en
droit de se demander ce qu’elle fait ; les actions qu’elle entreprend. C’est le but de l’étude de
l’action administrative qui s’entend de l’ensemble de ses missions exécutées. Ces missions
étant diverses et variées, nous n’avons pas la prétention dans le cadre de cette étude de les
examiner toutes. Cependant, 02 d’entre elles semble incontournables et essentielles, connues
et reconnues, donc populaires ; Il s’agit de la mission de prestation qui concerne le service
public et de la mission de prescription qui est relative à la police administrative.
Ces deux missions qui conduisent l’administration à prendre des actes juridiques sont
encadrées par un principe important qui est le principe de légalité.
Chapitre I : Le principe de légalité

Caractéristique d’un état de droit, le principe de légalité soumet les autorités administratives
à se conformer à la loi au sens large, plus exactement à la légalité dans la prise des différents
actes. Le principe de légalité signifie en réalité la régularité juridique. Il convient de préciser
son contenu en précisant sa signification avant d’analyser sa portée.
Section 1 : Le contenu du principe

L’analyse du contenu du principe de légalité appel la précision de sa signification avant

d’analyser les sources de la légalité.
Paragraphe 1 : La signification du principe

Le principe a une double signification qui prend appuie dans l’obligation de respecter la loi
et dans la liberté d’action de l’administration.
A. L’obligation de respecter la loi

L’administration est une puissance publique sur laquelle il pèse l’obligation de respecter la
loi elle-même et l’obligation de la faire respecter. L’administration est tenu de respecter les
règles supra-administratives, à savoir, celles qui émanent d’autorités supérieures à elle telles
que le constituant, le législateur, le juge. Pour cela, l’administration a l’obligation de
s’abstenir de violer la loi (les règles supra-administratives). Autrement dit, l’administration
ne doit pas violer les règles supra-administratives ; par exemple, le maire ne doit pas délivrer
un permis de construire sur le domaine public. Une telle autorisation est illégale parce que
contraire aux textes règlementaires en vigueur. De même, une autorité administrative qui
interdit les manifestations publiques comme les conférences de réunion en violation des
libertés de réunion, agit en violation de la loi. Mais en plus, l’administration a l’obligation
d’agir pour éviter toute violation de la loi. Son inaction constitue une violation de la loi. Plus
encore, son refus d’agir est une inégalité susceptible de recours en annulation.
L’administration, en plus de respecter les règles supra-administratives, doit respecter ses
propres règles. Il s’agit des règles élaborées par elle-même qu’elle est tenue de respecter et de
faire respecter en vertu du principe qui dérive d’un adage latin « tu patere legem quam
fesciti » qui signifie, « tu dois supporter les conséquences de la loi que tu as faite toi-
même ». Cet adage montre que, toute personne publique ou privée est tenu des engagements
souscrits librement. C’est un principe si important qu’il vaut pour les actes unilatéraux que
pour les actes contractuels et même pour les traités internationaux.
L’important réside également dans le but visé ; celui de la stabilité des relations juridiques.
Les conséquences de ce principe c’est que l’administration ne peut violer les décisions
qu’elle a elle-même prise. L’administration doit prendre des dispositions nécessaires à
l’exécution des décisions qu’elle a elle-même édictée (Cf. Arrêt Doublet).
B. L’obligation pour l’administration de faire respecter la loi

Il s’agit ici de l’obligation d’agir de la puissance publique. Il se manifeste par l’obligation

d’assurer l’exécution de la loi (Loi, règlements et même décision de justice). Concernant
l’exécution des lois et des règlements, l’administration doit prendre toutes les mesures
complémentaires nécessaires pour l’exécution des lois et des règlements sous peine de
commettre une illégalité.
Concernant l’exécution des décisions de justice, l’administration a l’obligation de prêter le
concours de la force publique à l’exécution des décisions de justice. Dans son obligation de
faire respecter la loi, l’administration doit mettre fin aux situations illégales que cette
illégalité résulte du fait de l’administration elle-même ou qu’elle résulte du fait des
particuliers.
Les illégalités résultant du fait de l’administration peuvent être des actes ou des situations.
Dans les deux cas, l’administration a l’obligation de mettre fin à ces illégalités. En plus des
illégalités résultant de son propre fait, l’administration doit faire cesser les situations illégales
résultant du fait des particuliers. Mais cette obligation est limitée dans son application par le
juge qui pose une condition selon laquelle l’administration ne peut intervenir que si un texte
particulier met à sa charge, une telle obligation.
Paragraphe 2 : La liberté d’action de l’administration

Il est vrai qu’il pèse sur l’administration, l’obligation de prendre des mesures nécessaires à
l’application de la loi mais celle-ci dispose d’une certaine liberté d’action qui se révèle par la
libre appréciation des faits et le choix de ses modalités d’intervention.
A. La libre appréciation des faits

L’administration a le pouvoir d’appréciation consacré par la jurisprudence. Mais ce pouvoir

d’appréciation a quand même une portée considérable pour l’administration. Il est de
jurisprudence constante et abondante que l’administration apprécie librement les faits (Cf.
arrêt Couitéas/ C.E 31 Mars 1950, Société mutualiste des professions libérales/ C.E 24 Juillet
1936, Syndicat de défense des grands vins de la Côte-d’Or).
La portée de cette consécration jurisprudentielle du pouvoir d’appréciation de
l’administration est considérable car l’administration dispose d’un délai raisonnable ; que
celui-ci ait été imparti ou non par la loi. Lorsque le délai est non-imparti c’est-à-dire lorsque
la loi est silencieuse, l’administration apprécie les circonstances de l’espèce pour prendre les
mesures d’application dans un délai raisonnable et lorsque le délai est imparti, c’est-à-dire
prévu ou déterminé par un texte, l’administration reste quand même libre d’agir au-delà dudit
délai que le juge qualifie d’indicatif (Cf. C.E, société mutualiste des professions libérale).
Cependant les délais n’ont qu’une valeur impérative que lorsque le législateur les prescrit à
peine de nullité c’est-à-dire le non-respect de ces délais entraine l’annulation des actes pris
hors délai. La libre appréciation des faits par l’administration emporte des conséquences
notamment l’intervention tardive de l’administration (Cf. Société mutualiste), la non-
intervention de l’administration (Cf. Dame Franc) et le refus d’intervention de
l’administration (C.E, 14 Novembre 1958, Bonart/ C.E 03 Janvier 1960, laiterie St-Cyprien).
B. Le libre choix des modalités d’intervention

L’administration apprécie librement le choix du moment et le choix des moyens à mettre

en œuvre. Concernant le choix du moment, l’administration dispose d’un pouvoir
discrétionnaire en raison de la variabilité du délai raisonnable. Le pouvoir discrétionnaire est
celui qui laisse une marge de discrétion à l’administration, qu’elle soit plus grande ou non,
quant à l’appréciation du délai raisonnable (raisonnabilité).
Concernant le choix des moyens, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier les
moyens d’intervention, en vue de l’efficacité de l’action administrative à entreprendre. Aussi,
recourt-elle à des textes juridiques (règlement d’application des lois) ou des actes juridiques
(l’administration a le choix entre les actes unilatéraux (actes de commandement) les actes
contractuels qui peuvent être administratifs ou privés).
Section 2 : les sources de la légalité

Il s’agit ici des sources formelles du droit qui comportent des règles rangées selon une
forme pyramidale c’est-à-dire allant du sommet à la base. Les sources formelles contenues
dans le bloc de légalité comprennent des sources écrites et des sources non-écrites.
Paragraphe 1 : les sources écrites

Les sources écrites sont constituées de la constitution, des traités internationaux, de la loi et
du règlement et élaborés par l’autorité législative au sens large à savoir le parlement et le
gouvernement.
A. La constitution

La constitution est la loi fondamentale qui comprend les dispositions constitutionnelles, et

le préambule.
1. Les dispositions constitutionnelles
 La constitution est la norme suprême de l’Etat et c’est elle qui crée et organise les pouvoirs
publics et règle les rapports entre eux. La constitution, en cette qualité, prévaut sur toutes les
règles de droit dans l’Etat. Ainsi, dans la hiérarchie des normes, elle se place au sommet de la
pyramide. Le respect de la constitution est assuré par un juge spécial : le juge constitutionnel
appelé en Côte d’Ivoire, le conseil constitutionnel. Pour montrer cette suprématie, il est
admis que les décisions du conseil constitutionnel sont sans recours. De plus, la constitution
elle-même prévoit une procédure particulière de sa propre révision.
Par ailleurs, le juge constitutionnel peut être saisi pour se prononcer sur la constitutionnalité
des lois, notamment des lois organiques (contrôle obligation). Les dispositions
constitutionnelles sont déclinées en titre, chapitre, article. Mais la constitution comprend
également un préambule.
2. Le préambule

La question se pose de savoir si le préambule a même valeur que le dispositif et s’il fait
partie intégrante de la constitution. La réponse à cette question est sans équivoque car le
préambule est la première partie de la constitution et figure en tête de celle-ci. Il est évident
que le préambule fait partie intégrante de la constitution et a même valeur que celle-ci
(obligatoire). Les principes qu’il contient, les droits et devoirs qu’il définit ont valeur
constitutionnelle. La deuxième source formelle écrite est le traité international.
B. Le traité international

Le traité international ou la convention internationale est une source interne du droit et une
source du droit international. Dans la hiérarchie des normes, le traité a valeur supérieur à la
loi mais il subsiste un dilemme, voire une controverse doctrinale entre lui et la constitution.
1. La supériorité du traité sur la loi

C’est la constitution elle-même qui consacre cette suprématie en ces termes « les accords
ou traités régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication, une autorité
supérieure à celles des lois, sous réserve pour chaque traité ou accord, de son
application par l’autre partie ».
Les conditions d’application de cette supériorité sont définit par le constituant lui-même (la
régularité et la réciprocité). Par cette supériorité les conventions internationales s’imposent à
l’administration. Ce qui signifie que l’acte administratif ne peut déroger à un accord
international. Si le principe de la supériorité du traité sur la loi est clairement affirmé, il n’en
est pas de même à l’égard de la constitution.
2. Le dilemme de la constitution sur le traité

La question se pose de savoir si la constitution est supérieure au traité ou le contraire. La

réponse varie entre les tenants de la théorie interniste d’un côté qui prescrivent la
supériorité de la constitution sur le traité et les tenants de la théorie internationaliste qui
prescrivent la supériorité du traité sur la constitution.
Pour résoudre ce dilemme, on distingue 02 types de contrôle :

-Le contrôle a priori et l’absence de hiérarchie : ce qui signifie que ce contrôle met
la constitution face, non à un engagement international, mais à un projet d’engagement
international. Il est clair qu’il n’existe pas de hiérarchie entre la constitution et le traité
en vertu de ce contrôle.
- Le contrôle a posteriori et la résurgence de la hiérarchie : Il s’agit ici du contrôle
exercé par les autorités compétentes, nationales ou internationales, après l’introduction
du traité dans l’ordre juridique interne c’est-à-dire, après son entrée en vigueur.
Pour éviter le conflit, on a 02 tendances dont le premier est la primauté du traité avec les
internationalistes et la deuxième, concerne la primauté de la constitution avec les
internistes.1
La troisième source écrite constituée par la loi et le règlement.
C. La loi et le règlement

Il s’agit ici de la loi au sens formel du terme, c’est-à-dire celle qui émane du parlement.
Quant au règlement, il concerne l’acte édicté par le pouvoir exécutif. La loi et le règlement se
distingue suivant plusieurs critères dont le critère organico-formel et le critère matériel ;
mais la loi, dans la hiérarchie des normes est supérieur au règlement.
1. Les critères de distinction

Il s’agit du critère organico-formel selon lequel la loi est l’acte élaboré par le parlement, et le
règlement, l’acte élaboré par le gouvernement et plus précisément les autorités
administratives.
Suivant le critère matériel qui se réfère au contenu de l’acte, la constitution a prévu un
domaine réservé à la loi (article 101) et au règlement. Le domaine de la loi est limitativement
énuméré par le constituant et celui du règlement est définit négativement à celui de la loi. On
retient que le domaine règlementaire confère au détenteur du pouvoir règlementaire, de large
attribution bien que la loi soit supérieur au règlement.
2. L’autorité respective de la loi et le règlement

Dans la hiérarchie des normes, le règlement reste inférieur à la loi. Cela est d’autant plus
vrai que la loi étant la volonté du peuple, agissant par ses représentants se situe au-dessus du
règlement. C’est une hiérarchie des organes qui confère à la loi, un caractère incontestable et
irréprochable.
Paragraphe 2 : les sources non-écrites

Elles comprennent la jurisprudence et les principes généraux du droit

1
 A. La jurisprudence

C’est une source de droit qui a une valeur supra-décrétale. La jurisprudence a trois
fonctions. En effet, il y a une fonction normative qui se décline en fonction d’interprétation
de la loi lorsque celle-ci est obscure, en fonction de suppléance à la loi lorsqu’elle est
lacunaire ou insuffisante et en fonction d’adaptation de la loi pour tenir compte des données
nouvelles. En droit administratif, la jurisprudence occupe une place essentielle en
remplissant ses trois fonctions (interprétation, suppléance et adaptation). Mais la fonction la
plus importante en droit administratif en l’absence de texte est la fonction de suppléance.
Avec les différentes fonctions, on se pose la question de sa place dans la hiérarchie des
normes.
La réponse à cette question montre que la jurisprudence a une valeur supra-décrétale dans la
mesure où le juge se soumet à l’autorité de la loi. On dit qu’il est serviteur de la loi. Cette
hiérarchie est celle des organes parce que le juge applique la loi et peut censurer les actes du
gouvernement.
B. Les principes généraux du droit

Les PGD sont des principes non-écrits qui ont une origine jurisprudentielle, un contenu
extensible et une force juridique.
1. L’origine jurisprudentielle

Les PGD sont des normes juridiques découvertes par le juge par le processus de production
normative. Les PGD créés par le juge sont nombreux. Ils ont donc un contenu extensible.
2. Un contenu extensible

Ces principes partent du principe de liberté aux principes se rattachant à l’organisation

sociale en passant par les principes d’égalité des citoyens. Exemple : la liberté du commerce
et de l’industrie/ le libre accès aux emplois publics. Ce contenu extensible permet de conclure
que le juge peut créer d’autres PGD en faisant preuve d’audace et d’imagination.
Les PGD ont une force juridique variable.
3. La force juridique

Les PGD ont une valeur constitutionnelle et se hissent au niveau de la constitution selon la
thèse du Pr René Chapus. Les PGD ont aussi une valeur législative et règlementaire
Section 2 : La portée du principe de la légalité

Le non-respect de la légalité est sanctionné d’où les sanctions du principe de légalité qui
révèle sa portée. Celle-ci soufre de quelque tempérament.
 Parag 1 : les sanctions du principe de légalité

La première sanction du non-respect à la légalité est la nullité de l’acte illégal constaté par
le contrôle de la légalité.
A : la nullité des actes administratif illégaux

Comme dans toutes les branches du droit, le droit administratif connait la théorie des nullités
des actes illégaux. La nullité peut revêtir 02 formes principales dont l’une est la nullité
stricto-sensu et l’inexistence.
1. Les formes de nullité

Il s’agit de distinguer la nullité stricto-sensu de l’inexistence.

a. La nullité stricto-sensu

C’est celle qui frappe l’acte illégal, précisément l’acte administratif illégal ou irrégulier. Elle
comprend la nullité absolue et la nullité relative.
La nullité absolue est prédominante en droit administratif car elle vise à protéger l’intérêt
général, objet du droit administratif si bien que la nullité relative est rare mais elle est
existante. On la rencontre en matière contractuelle notamment. Mais en droit administratif, on
a une autre forme de nullité qui est l’inexistence.
b. L’inexistence

C’est la sanction qui frappe un acte qui est entaché d’un vice particulièrement grave. Cette
sanction revêt 02 formes : inexistence matérielle et inexistence juridique.
L’acte matériellement ou littéralement inexistant est celui qui n’a jamais été pris et donc qui
n’existe pas. Cette inexistence peut être facilement constatée.
Quant à l’inexistence juridique, c’est celle qui frappe les actes entachés d’une irrégularité
grossière comme c’est le cas dans l’inexistence matérielle. C’est l’inexistence stricto-sensu.
Le critère essentiel de cette inexistence est la gravité et se rencontre souvent dans les
usurpations de fonction, de titre, des empiétements sur les attributions d’autorité d’un autre
ordre dans la violation d’une règle, dans l’absence de fondement juridique d’un acte etc.
2. Le régime juridique

Le régime juridique s’intéresse au sort des actes déclarés illégaux et les effets qu’ils
déploient. Ces effets sont d’une part l’annulation de l’acte avec une disparition rétroactive
qu’il s’agisse de l’acte illégal ou de l’acte inexistant. De plus cette illégalité ou cette
inexistence doit être constatée par une autorité publique. Ce qui veut dire qu’aussi longtemps
que cette inexistence ou illégalité n’ont pas été constatées, elles continuent de déployer leurs
effets. L’annulation de l’acte illégal est prononcée par le juge de l’administration et
uniquement ce juge. En Côte d’Ivoire, il s’agit de la Chambre administrative de la cour
suprême. Tandis que l’inexistence peut être constatée par tout juge. De plus, l’illégalité peut
être constatée et l’annulation prononcée, dans un délai précis appelé délai de recours du
contentieux. Celui-ci court à partir de 02 mois à compter de la notification ou de la
publication de l’acte.
Paragraphe 2 : Le contrôle des actes administratif ou contrôle de légalité
A. Les modalités du contrôle

Deux modalités existent pour sanctionner l’illégalité de l’acte administratif. Ce sont le

contrôle administratif et le contrôle juridictionnel.
Au titre du contrôle administratif appréhendé comme un contrôle interne à l’administration, il
revêt 02 formes à savoir le contrôle hiérarchique et le contrôle gracieux
 Le recours hiérarchique ou contrôle hiérarchique est celui porté devant le supérieur
de l’auteur de l’acte
 Le recours gracieux est celui porté directement devant l’auteur de l’acte
Au titre du contrôle juridictionnel, il est dit contrôle externe à l’administration parce que
exercé par le juge de l’administration. Le juge de l’administration va prononcer l’illégalité de
l’acte ; ce contrôle comporte 02 modalités à savoir le recours en annulation et l’exception
d’illégalité.
 Le recours en annulation est porté devant le juge de l’excès de pouvoir (juge de la
CSCA). Il s’exerce dans un délai précis relativement court de 2 mois.
 Quant à l’exception d’illégalité, elle peut être soulevé devant tout juge car elle ne
vise pas à annuler l’acte mais à écarter son application par le juge. Bien évidemment,
au regard du cas présent. L’exception d’illégalité peut être soulevée à tout moment
pour les actes règlementaires ce qui n’est pas le cas des actes individuels
B. Le régime juridique

Les annulations etc.

Section 2 : Les limites du principe de légalité

Le principe de la légalité comporte de nombreuses limites parmi lesquelles on peut citer les
circonstances exceptionnelles, le pouvoir discrétionnaire.
Paragraphe 1 : les lacunes du contrôle juridictionnel
A. Le pouvoir discrétionnaire

Il s’agit d’analyser le pouvoir discrétionnaire de l’administration et les actes de

gouvernement.
Le pouvoir discrétionnaire se définit par opposition au pouvoir ou à la compétence liée. Le
pouvoir discrétionnaire peut se définir comme la compétence qu’a l’administration d’agir non
seulement librement mais également de déterminer librement le contenu de sa décision.
Exemple : la nomination à un haut emploi relève du pouvoir discrétionnaire de l’autorité qui
nomme. Quant à la compétence liée elle intervient lorsque l’administration est tenue non
seulement d’agir mais d’agir dans un sens déterminé sous peine de commettre une illégalité.
Dans un Etat de droit, une compétence n’est jamais entièrement discrétionnaire. Ce qui veut
dire que la compétence discrétionnaire n’est pas une compétence arbitraire. Toute décision
prise par l’administration l’est dans l’intérêt général. De même, une compétence n’est jamais
entièrement liée. D’autant plus que l’administration dispose du choix du moment et des
moyens de son action.
Le pouvoir discrétionnaire limite le contrôle du juge au strict minimum car ce contrôle n’est
qu’un contrôle de légalité
B. Les actes de gouvernement

Selon le Pr René Chapus, les actes de gouvernement, bien qu’accomplis par les autorités
administratives ne sont susceptibles d’aucun recours juridictionnel. Heureusement que ce
domaine d’application des actes de gouvernement a évolué dans le sens de la protection des
droits humains, mieux, de l’instauration d’un Etat de droit. Ainsi on est passé du domaine
classique comportant l’acte de haute politique, qui sont des actes inattaquables, à une liste
d’acte de gouvernement établit comme tel par le conseil d’Etat et le tribunal des conflits.
La théorie classique de l’acte de haute politique est incarnée par la règle prince Napoléon
du 19 Février 1875. Mais cette théorie sera abandonnée et désormais on aura un domaine
nouveau ou actuel des actes de gouvernement. Le domaine actuel des actes de gouvernement
comprend les actes relatifs aux relations avec le parlement, Ex : initiative des lois qui fait
partie des actes de collaboration à l’élaboration des lois et les actes relatifs aux relations
internationales. Pour ces différents actes, le juge s’interdit tout contrôle. Le contrôle exercé
en la matière est dit contrôle politique et est mis en œuvre par le parlement ; ce qui veut dire
que ces actes bénéficient d’une immunité juridictionnel absolue (recours en annulation pour
excès de pouvoir irrecevable, contentieux de la responsabilité irrecevable, impossibilité pour
le juge d’interpréter les traités).
Paragraphe 2 : Les circonstances exceptionnelles

Elles ont pour effet de soustraire l’administration aux effets de la légalité normale ou de
principe pour instaurer une légalité de crise ou d’exception. Ces circonstances sont organisées
par les textes ou la jurisprudence.
A. Les textes

Ces textes sont tantôt la constitution, tantôt la loi. Il s’agit de l’état de crise, de l’état de
siège, de l’état d’urgence et de la promotion économique et sociale de la nation.
Concernant l’état de crise, il est prévu par la constitution (Article 48 de l’ancienne
constitution).
Concernant l’état de siège, il est organisé par les lois coloniales du 09 Aout 1949 et du 3
Avril 1878 rendu applicable en Côte d’Ivoire par le décret du 30 Décembre 1916. L’état de
siège comporte des conditions d’application qui sont de forme et de fond. En la forme, l’état
de siège est décrété en conseil des ministres mais son maintien au-delà de 15 jours doit être
autorisé par la loi. Au fond, l’état de siège n’est déclaré qu’en cas de péril imminent pour la
sécurité intérieur et extérieur de l’Etat. C’est le cas lorsqu’il y a la guerre ou une insurrection
armée. L’état de siège produit des effets qui sont de 02 ordres. Premièrement, on a le transfert
à l’autorité militaire des pouvoirs de police ce qui veut dire qu’il y a un accroissement des
autorités militaires. Avec cet accroissement, on instaure un véritable régime militaire. La
conséquence de cet accroissement de pouvoir est la restriction de l’exercice des libertés
publiques (liberté de réunion). Ainsi, toutes les mesures déclarées illégales en période
normale peuvent être déclarées légales en période de crise.
Concernant l’état d’urgence, il est institué par la loi n°59-231 du 7 Novembre 1959. Il est
également décrété en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou de
tout autre évènement qui entraine la bonne marche de l’économie et des services publics.
L’état d’urgence est déclaré par décret qui fixe sa durée et ses limites territoriales. Les effets
de l’état d’urgence est de conférer au ministère de l’intérieur, des pouvoirs de police
exceptionnellement étendue notamment d’interdire par arrêté, la circulation des personnes et
des véhicules dans des zones concernées à des heures fixes ou encore l’interdit des réunions
de nature à provoquer ou entretenir le désordre ou encore d’ordonner la fermeture des salle de
cinéma, des débits de boisson, des maquis etc.
Concernant la promotion économique et sociale de la nation, elle est prévue par la loi n°63-04
du 17 Janvier 1963 relative à l’utilisation des personnes en vue d’assurer la promotion
économique et sociale de la nation et son décret d’application n°63-48 du 09 Février 1963.
C’est cette loi qui autorise le gouvernement à requérir des personnes pour l’accomplissement
de certaines tâches d’intérêt national. C’est en vertu de cette nouvelle loi que le chef de l’Etat
peut assigner à résidence, toute personne dont l’action s’avère préjudiciable à la promotion
économique et sociale de la nation. Les personnes réquisitionnées doivent obéir à l’ordre de
réquisition sous peine de d’emprisonnement.
B. La jurisprudence

S’inspirant de l’état de siège, la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles

déploie les mêmes effets car elle soustrait l’administration au respect de la légalité . Cette
théorie a des conditions d’application et des effets. Ces conditions d’application sont au
nombre de 02 à savoir le caractère exceptionnel des circonstances et l’impossibilité pour
l’administration de respecter la légalité. Ces 02 conditions sont appréciées de manière
cumulative. Les effets de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles sont
de 02 ordres :

- L’atteinte portée au principe de légalité. Ainsi, il est porté atteinte aux règles de
forme, de compétence, et de fond
L’atteinte au contrôle accru du juge. Ce contrôle est accru parce que le juge va vérifier la
légalité de l’acte mais aussi du but et des moyens utilisés. Il s’agit d’un contrôle de légalité et
d’opportunité. Pour se faire, le juge va examiner si les conditions d’application de la théorie
sont remplies à savoir le caractère exceptionnel des circonstances et l’impossibilité pour
l’administration de respecter la légalité. De plus le juge va analyser le but et les moyens
utilisés exerçant un contrôle de l’opportunité c’est-à-dire que le juge va vérifier si les mesures
prises sont nécessaires et adaptées aux circonstances et si elles sont proportionnelles au but
visé.

L’Administration est organisée de manière à agir rationnellement et efficacement. Aussi,

importe-t-il d’examiner à présent ce qu’elle fait, c’est-à-dire, l’action qu’elle mène.

L’action administrative peut, de ce fait, s’entendre au sens large, de tous les actes accomplis
par l’Administration, aussi bien les actes juridiques que les actes ou activités ou encore
opérations matériels.

Cette action tend, d’une part, à la réalisation de certaines missions et d’autre part use, pour ce
faire, de certains moyens : les actes juridiques.

CHAPITRE 2 : LES MISSIONS DE L’ADMINISTRATION

L’Administration, qui poursuit un but d’intérêt général, est investie de missions importantes.
Ces missions ou fonctions fondamentales ainsi assignées à l’Administration se ramènent à
deux : la première, la fonction de prestation, s’incarne dans le service public et la seconde, la
fonction de prescription, dans la police administrative.

SECTION 1er : LE SERVICE PUBLIC

La mission de prestation ou « mission de service public » consiste pour l’administration à

rendre des services aux administrés, plus précisément aux usagers. Ces prestations de service
public sont assujetties à des règles de droit public.

Ces règles exorbitantes du droit public régissent la notion même de service public, son
régime juridique et ses modes de gestion.

Paragraphe 1er : La notion de service public

Le service public est une notion essentiel du droit administratif prétendant constituer le
critère unique de cette branche du droit public. Et, pourtant, ni le législateur, ni la
jurisprudence n’en donnent une définition.

Ainsi, pour sa définition ne peut-on que faire appel à quelques éléments constitutifs ou à tout
le moins d’identification du service public. Cette définition précédera le rappel des principes
fondamentaux du service public et celui des conditions de création des services publics.

A) La définition du service public

Elle suppose le recours à trois éléments : critère finaliste (intérêt général), critère organique
(personne publique ou privée), critère matériel (régime de droit public).

On donnera du service public la définition suivante : c’est une activité d’intérêt général
assurée soit par une personne publique, soit par une personne privée rattachée à une personne
publique et soumise à un régime juridique particulier.

1) Une activité

Avec la police administrative, le service public constitue la seconde forme de l’activité

administrative. Si la première est une activité de réglementation et de prescription, le service
public se caractérise essentiellement par l’octroi de prestation aux usagers.

2) Une activité d’intérêt général

Le service public a pour but la satisfaction de l’intérêt général. Mais, si la notion d’intérêt
général est nécessaire, voire déterminante, elle n’épuise pas celle de service public.

Noyau dur, critère incontournable, la satisfaction de l’intérêt général justifie donc l’existence
du service public et l’octroi d’un tel « label » par les pouvoirs publics. Il vise, en effet, la
satisfaction des besoins d’une collectivité publique donnée.

Certes nombre d’activités privées sont d’intérêt général : cliniques, alimentation, garages…
Mais celles-ci reposent sur le profit, mobile de l’activité privée et ne visent,
qu’accessoirement la satisfaction de l’intérêt général. Le service public en revanche vise
exclusivement l’intérêt général, qui constitue sa raison d’être.

C’est pourquoi, le service public tend tantôt à suppléer aux défaillances de l’initiative privée,
tantôt à s’y substituer.
En effet, certains besoins essentiels de la collectivité tout entière ne peuvent être assumés par
l’initiative privée, en raison de l’impossibilité d’en tirer un profit matériel. C’est pour
satisfaire à ces besoins que les services publics sont créés. Les prestations de service public
sont de ce fait, soit gratuites, soit inférieures au prix de revient, toutefois d’autres sont
onéreuses.

- Les prestations gratuites sont celles dont le financement est assuré par l’impôt ou des
subventions de l’Etat : ce sont celles de l’administration générale, de l’enseignement,
de la justice, de l’assistance publique.
- Les prestations inférieures au prix de revient sont celles dont le financement est assuré
en partie par des recettes perçues sur les usagers et en partie par des subventions
versées par les collectivités publiques : ce sont par exemple les œuvres universitaires
(prix de chambres, des repas, et du transport)
- Les prestations onéreuses sont celles laissées à la charge intégrale des usagers.
L’exemple type est la distribution d’eau, d’électricité, de gaz, des transports).

Aussi, le service public intervient-il en substitution à l’initiative privée, car certains secteurs
sont soustraits, voire interdits à l’initiative privée. Il en va ainsi de la défense nationale, de la
diplomatie, de la justice, de la police (liés à la souveraineté) et enfin du service des postes.

3) Une activité assurée par une personne publique ou par une personne privée

D’une manière générale c’est l’administration elle-même qui prend en charge la satisfaction
des besoins de la collectivité. Et c’est par le procédé de la régie que le service public est
exécuté.

Lorsque les activités sont prises en charge par l’Administration elle-même, elles sont
présumées être des activités de service public. Mais il ne s’agit que d’une présomption
relative qui peut être détruite si l’intérêt général n’est pas suffisamment prononcé (Domaine
privé).

Mais, lorsque l’activité d’intérêt général n’est pas directement prise en charge par une
collectivité publique, mais exécutée par des particuliers, ou par des organismes privés, elle
doit être assujettie au contrôle de l’Administration pour être considérée comme un service
public.
 B) La création et le fonctionnement des services publics

Il conviendra, sous cette rubrique, d’analyser d’une part les règles de création, c’est-à-dire de
déterminer l’autorité compétente et d’autre part les règles de fonctionnement des services
publics c’est-à-dire, les lois du service public.

1) La création des services publics

Les règles de création des services publics conduisent à distinguer les services publics
nationaux des services publics locaux.

Concernant les services publics nationaux, en vertu de la règle du parallélisme des formes,
c’est l’autorité compétente pour créer le service public qui est habilité à le supprimer.

Alors qu’avant la Constitution française de 1958, la compétence du législateur était exclusive,

depuis cette Constitution et la nôtre, cette compétence n’est admise que dans certains cas
prévus par la Loi fondamentale elle-même auxquels la jurisprudence ajoute un autre.

La disposition de la Constitution qui confère compétence au législateur pour créer les

services publics est l’article 101 de la Constitution du 08 novembre 2016. Celle-ci distingue
deux cas :

- La création de catégories d’établissements publics et donc de services publics

personnifiés relève de la compétence du législateur. A contrario, la création d’un
établissement public rentrant dans une catégorie existante relève de la compétence du
gouvernement.
- La création d’un service public ayant des incidences sur « les garanties fondamentales
accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ».

Le cas prévu par la jurisprudence se rapporte à la création d’un service public susceptible de
faire concurrence à l’initiative privée. Dans ce cas, le Gouvernement ne peut ériger une
activité commerciale en service public qu’avec l’autorisation du législateur.

Mais une telle création par le Gouvernement est légale lorsque l’activité économique
constitue le complément normal du service public dûment autorisé.
Concernant les services publics locaux et les établissements publics locaux, leur création et
leur suppression relèvent de la compétence des autorités délibérantes des collectivités
locales : le conseil régional et le conseil municipal.

Mais, la liberté des autorités compétentes est limitée. En effet, il est à distinguer les cas où les
autorités sont habilitées à créer les services publics de ceux où il leur est interdit d’en créer.

Même là où elles sont autorisées à créer les services publics, on peut encore distinguer deux
cas : tantôt les autorités locales ont l’obligation de créer des services publics, lorsque ceux-ci
sont en effet obligatoires pour les régions et les communes. Il en va ainsi du service de la
voirie communale, des archives communales et du service de la voirie régionale.

Aussi ont-elles la faculté de créer des services publics, lorsqu’il s’agit de services dits
facultatifs (l’autorité de tutelle peut s’opposer – refus d’approuver le budget).

Quant à l’interdiction de créer les services publics, elle vise les services publics industriels et
commerciaux susceptibles de concurrencer l’initiative privée. Il y a en fait un principe assorti
d’exceptions.

Le principe, c’est que la liberté du commerce et de l’industrie met obstacle à une telle
création.

Les exceptions au principe ont été développées par la jurisprudence. Deux cas peuvent
justifier l’intervention des services publics industriels et commerciaux :

- Lorsqu’il ya carence ou insuffisance de l’initiative privée

- Lorsque l’activité exercée constitue le complément ou l’accessoire normal d’un
service public administratif. Il en va ainsi de la création de cité universitaire de Paris
comme complément de l’université.

2) Le fonctionnement des services publics : les lois du service public

Les règles de fonctionnement communes à tous les services publics sont dites « lois » du
service public. Ces règles ou lois sont au nombre de quatre : ce sont les principes de la
continuité, de la mutabilité, de l’égalité et de la neutralité.

a) Le principe de la continuité
L’érection d’une activité en service public témoigne de son caractère de nécessité impérieuse
pour la communauté. Aussi celui-ci doit-il fonctionner de manière ininterrompue. Ce principe
comporte des conséquences à l’égard des agents et des cocontractants de l’Administration.

Concernant les agents, le principe de la continuité du service public est à concilier avec le
droit de grève dont dispose des agents qui participent à l’exécution du service public. En
effet, les agents de l’Etat, au même titre que les salariés du secteur privé sont titulaires du
droit de grève.

Mais pour éviter que « l’usage abusif » de ce droit qui implique un arrêt collectif et concerté
du travail, ne compromette le fonctionnement régulier du service public, il revient au
Gouvernement en l’absence de règlementation « de fixer lui-même, sous le contrôle du juge
la nature et l’étendue desdites limitations ».

Pour ce faire, les modalités de règlementation du droit de grève ont été fixées par des lois.
Celles-ci contiennent un certain nombre de mesure qui tendent à réduire considérablement la
portée du droit de grève dans les services publics. On en mentionnera trois :

- La procédure de déclenchement de la grève (dépôt de préavis, six jours ouvrables

avant le déclenchement de la grève » ;
- L’interdiction de certaines formes de grève ;
- Dans certains cas, l’exécution obligatoire du service public.

Cette dernière modalité revêt essentiellement deux aspects : l’astreinte au service minimum et
la réquisition. Le premier aspect consiste à assurer un service minimum dans certains secteurs
et activités. Ce sont les transports, le transit, les communications, la santé, le trésor, les
impôts, les douanes, la solde, l’énergie, l’eau, le ramassage des ordures et les pompes
funèbres. Pour le second aspect, il est à noter qu’il est reconnu au Gouvernement le droit de
réquisitionner certaines catégories d’agents.

Concernant les cocontractants, le principe de la continuité impose aux cocontractants de

l’Administration qui participent à l’exécution du service public, un certain nombre de
contraintes. Ils sont impérativement tenus d’assurer le fonctionnement régulier et continu du
service public, même en cas de difficultés imprévues.

b) Le principe de la mutabilité
La mutabilité du service public repose sur l’idée que l’intérêt général n’est pas une donnée
figée, immuable. Il varie dans le temps ainsi que les moyens destinés à le satisfaire. Le
service doit évoluer en fonction des besoins du public et s’adapter aux changements :
innovation technologique, accroissement et changement des besoins de la population.

En conséquence, les agents et les usagers ne sauraient se prévaloir de droits acquis et ne

peuvent s’opposer aux modifications résultant d’une réorganisation ou même d’une
suppression du service.

Au nom de l’adaptation, les usagers peuvent se voir opposer d’une part une absence de droit
acquis au maintien du service public, d’autre part une absence de droits acquis au maintien
d’un régime juridique donné.

c) Le principe de l’égalité devant le service public

Elle découle du principe d’égalité devant la loi, consacré par la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789.

La règle d’égalité s’applique aux agents des services qui seront soumis aux mêmes règles,
tant dans l’accès aux emplois que dans le déroulement de leur carrière. Elle s’applique aux
usagers qui peuvent exiger que le service fournisse à chacun les mêmes prestations à
condition bien entendu qu’ils se trouvent dans une situation identique. S’ils se trouvent dans
des situations différentes, les discriminations peuvent être licites.

Le principe d’égalité n’exclut pas la diversité mais seulement les privilèges, la partialité et la
subjectivité. Les différences doivent être justifiées et fondées sur des critères objectifs.

d) Le principe de la neutralité

Le service public doit fonctionner, en ayant en vue uniquement l’intérêt général. Il ne doit
prendre en compte ni les opinions politiques, ni les croyances religieuses, idéologique ou
philosophique, ni le sexe, ni la race, ni les considérations ethniques des usagers.

Le principe de la neutralité rejoint celui de l’égalité en en constituant un aspect. Le non

respect de l’égalité s’analyse donc en la discrimination en tant qu’elle est fondée sur les
opinions politiques ou autres considérations précitées.

Paragraphe 2 : Les modes de gestion du service public

Les modes de gestion des services publics sont assez divers. Le choix peut consister d’abord
à faire gérer le service public soit par une personne publique, soit par une personne privée.

A) La gestion par une personne publique

La personne publique peut choisir de gérer elle-même le service public ou confier la gestion à
une personne publique spéciale, l’établissement public. Deux modes se distinguent alors, l’un
marqué par l’absence de structure indépendante, la régie, l’autre par l’autonomie :
l’établissement public.

1) La régie

La régie consiste pour l’administration à assurer non seulement la direction, mais aussi le
fonctionnement du service public. Elle revêt deux formes : la régie simple ou directe et la
régie intéressée.

La régie simple correspond à une gestion directe du service public par la collectivité dont il
dépend. La collectivité assure directement l’exploitation du service public en engageant ses
propres deniers, en recrutant le personnel nécessaire. Il en va particulièrement ainsi des
ministères. La particularité principale de la régie, c’est qu’elle est dépourvue de la
personnalité juridique.

La régie intéressée est une variante de la précédente. Elle est aussi dépourvue de la
personnalité juridique. La différence entre la régie simple et la régie intéressée réside dans le
fait que la gestion n’est pas directe et est intéressée. Le service est, en effet, géré par
l’intermédiaire d’un tiers appelé régisseur. Et celui-ci est intéressé au bénéfice de
l’exploitation (octroi de primes). L’intéressement qui caractérise cette forme de régie procède
de ce que la personne privée, le régisseur, bénéficie d’une part du résultat.

2) L’établissement public

L’établissement public, à la différence de la régie est un service public doté de la personnalité

morale. L’établissement public est alors appréhendé comme une personne morale de droit
public créée spécialement pour gérer un service public. Il est en fait un service public à qui
l’on a conféré la personnalité juridique.
Il découle de cette personnalité juridique la pleine capacité juridique : capacité civile et
autonomie financière. Il s’agit de conférer une autonomie au service public pour le soustraire
à la direction des autorités centrales et aux dangers de la centralisation administrative.

Il en va particulièrement ainsi du recours à l’établissement public industriel et commercial en

vue d’une autonomie financière, de gestion : exemple, les centres hospitaliers et universitaires
(CHU).

Le législateur distingue dans la loi du 2 juillet 1998 deux types d’établissement public :
l’établissement public administratif et l’établissement public industriel et commercial. Il
retient deux critères principaux. Ce sont l’objet du service public et son mode de
financement.

Selon l’objet du service public, l’établissement public industriel et commercial est celui « qui
remplit une mission de service public spécialisée à caractère industriel et commercial »

A contrario, l’établissement public administratif est une institution « dont l’activité principale
n’est ni industrielle, ni commerciale ».

Selon le mode de financement qui se réfère à la provenance et à la nature des ressources de

l’établissement. Les ressources des établissements industriels et commerciaux « résultent
principalement des redevances perçues sur les usagers » et les ressources des établissements
publics administratifs sont « essentiellement d’origine publique » et la loi ajoute que les
prestations sont « en principe gratuites ».

B) La gestion par une personne privée : la concession

Les collectivités publiques peuvent choisir de confier la gestion du service public à des
personnes privées, physiques ou morales et dans ce cas opter entre divers modes, dont le plus
important est la concession de service public.

La concession de service public se définit comme le procédé par lequel une personne
publique, appelée autorité concédante ou concédant, confie à une personne privée, dénommée
concessionnaire, l’exploitation d’un service public, moyennant une rémunération perçue sur
les usagers.

Simple dans sa conception, la concession de service public est un acte complexe qui se
caractérise à la fois par sa nature juridique et son régime juridique.
 1) La nature juridique de la concession de service public

L’acte de concession, qui est l’acte dans lequel se matérialise la concession, comprend en fait
deux parties : la convention de concession et un cahier de charges qui est annexé. La
première est un document assez bref qui exprime l’accord des parties. Le second texte très
technique long et détaillé détermine les droits et obligations des parties y compris les
principes d’organisation et de fonctionnement du service public. La concession tend alors à
combiner des éléments contractuels et des éléments réglementaires.

a) La nature mixte de la concession

La concession s’appréhende non comme un simple contrat, mais plutôt comme un acte mixte.
Certes, la concession revêt la nature d’un contrat, celui conclu entre le concédant et le
concessionnaire. C’est même un contrat administratif, soumis en cette qualité au régime
exorbitant du droit commun. Mais ce n’est qu’un aspect de la concession, qui ne saurait être
regardé comme un acte de nature intégralement contractuelle. Elle est plus que cela
présentant également par d’autres aspects, le caractère d’un règlement. Elle revêt plus
précisément une nature mixte, c’est-à-dire une nature en partie contractuelle et en partie
règlementaire.

b) La distinction entre clauses contractuelles et clauses règlementaires

Les éléments de la distinction sont à rechercher dans le cahier des charges de la concession de
service public. On y distingue les clauses contractuelles des clauses règlementaires.

Les clauses contractuelles sont celles qui aménagent les relations entre le concédant et le
concessionnaire et contiennent les avantages financiers et les autres garanties consentis par
celui-ci. Il en va ainsi de la rémunération du concessionnaire, la durée de la concession.

Les clauses règlementaires sont celles qui visent l’organisation et le fonctionnement du

service public concédé.

Elles tirent leur force juridique, non de l’accord de volontés des deux parties, mais plutôt du
pouvoir règlementaire de l’administration pour organiser le service public.
 2) Le régime juridique de la concession de service public

Il consiste, par rapport au régime juridique des autres contrats administratifs, dans l’étendue
des droits et obligations du concessionnaire d’une part et d’autre part des pouvoirs du
concédant.

a) Les droits et obligations du concessionnaire

Le concessionnaire bénéficie d’un certain nombre de droits et de privilèges qui lui sont
accordés par le concédant.

Ce peut être le monopole d’exploitation. Il peut se voir conférer également un certain nombre
de prérogatives soit sur le domaine public, soit à l’égard des tiers (expropriation).

Il a aussi des obligations à respecter. Celui-ci doit d’une manière générale respecter
strictement les règles générales du service public. Il en va ainsi de l’égalité des usagers
devant le service public. Le concessionnaire doit assurer à tout prix la continuité du service
public.

b) Les pouvoirs du concédant

Les pouvoirs du concédant sont les mêmes que ceux dont dispose l’autorité contractante dans
les autres contrats administratifs. Mais à la différence qu’ils se trouvent renforcés. Ces
pouvoirs sont :

- Le pouvoir de modification unilatérale dans le but d’adapter constamment le service

public concédé aux besoins nouveaux.
- Le pouvoir de résiliation unilatérale ou résiliation anticipée s’exerce de plein droit
dans le cadre spécifique de la théorie du rachat non contractuel de la concession.
- Le Pouvoir de contrôle, qui, néanmoins s’exerce dans le strict respect de la liberté de
gestion du concessionnaire.

- Le pouvoir de sanction. Il en va ainsi de la déchéance qui est une résiliation-sanction.

SECTION II : LA POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est une activité de service public dont l’objet est de prévenir les
atteintes à l’ordre public et d’y mettre fin, activité principalement de réglementation et non de
prestation. Elle se manifeste à la fois par des activités matérielles (vérifications d’identité,
barrages routiers, surveillances des défilés et rassemblements et par l’édition des normes
juridiques de caractère réglementaire (réglementation de la circulation, du stationnement) et
individuel (interdiction d’une manifestation).

Parce qu’ils portent atteinte à des libertés, les pouvoirs de police doivent être vigoureusement
contrôlés par le juge qui a mis au point une jurisprudence afin d’établir les limites à ces
pouvoirs.

PARAGRAPHE 1er : LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est une activité destinée à prévenir un trouble à l’ordre public
exercée exclusivement par l’Administration. Ses Caractères permettent de la distinguer de la
police judiciaire.

A/ LE CARACTERE PREVENTIF DE LA POLICE ADMINISTRATIVE :

1/ La distinction entre police administrative et police judiciaire

La police administrative a pour objet d’éviter que l’ordre public soit troublé et, dans le cas
qu’il le serait, à le rétablir : elle est préventive.

La police judiciaire intervient en revanche lorsque l’ordre public a été déjà troublé pour en
réprimer les auteurs.
Les agents de la police judiciaire n’interviennent donc que lorsqu’ une infraction à la loi
pénale a été commise pour la constater, rassembler les preuves, appréhender les auteurs et les
livrer aux tribunaux.

La police administrative s’exprime par des actes réglementaires, des actes individuels et des
activités matérielles. La police judiciaire s’exprime par les activités individuelles et
matérielles et non par des actes réglementaires.

2/ Les limites de la distinction

La distinction entre les deux polices n’est pas toujours aisée. Le personnel est souvent
commun et les autorités agissent selon les cas, au titre de l’une ou l’autre police : l’agent de
police exerce une mission de police administrative quand il règle la circulation et de police
judiciaire quand il dresse un procès-verbal.

La jurisprudence retient comme critère de distinction un critère finaliste se référant à l’objet

de l’opération et à l’intervention dans laquelle les autorités ou personnels ont agi : il y a
police judiciaire lorsque les décisions ou les opérations sont en relation avec une infraction
pénale, réelle seulement éventuelle ou présumée.

Par ailleurs, certaines opérations ont un caractère mixte connaissant à la fois des phases de
prévention et de répression et il convient de situer le moment où s’effectue la transformation.
Un exemple est fourni par la mise en fourrière des véhicules : leur enlèvement est une
opération de police judiciaire ayant pour objet la répression d’une infraction constituée par le
stationnement irrégulier ; la garde du véhicule en fourrière est une opération de police
administrative.

B/ L’ORDRE PUBLIC

La police administrative est ici définie par son but, à savoir le maintien de l’ordre public.

Traditionnellement, l’ordre public correspond à la trilogie tranquillité publique, sécurité

publique, salubrité publique. Il s’agit de protéger les citoyens contre les désordres engendrés
par le tapage, les manifestations dégénérant en violence, les épidémies, les maladies, la
pollution…

1/ La tranquillité publique
La police administrative vise à réprimer le tumulte dans les lieux d’assemblée publique xxx
les attroupements et les bruits susceptibles de troubler le repos des administrés. Il en va
particulièrement ainsi des troubles occasionnés pendant la nuit (le problème de tapage
nocturne en côte d’Ivoire).

2/ La sécurité publique

La police administrative vise à prévenir les accidents qui menacent les administrés, les
citoyens. Les mesures de police sont ici destinées à protéger l’intégrité physique et
psychologique des administrés. Les mesures concernent notamment :

 La circulation sur les voies publiques : limitation de vitesse, réglementation du droit

de stationnement, des professions exercées sur les voies publiques : marchands
ambulant.
 Lutter contre les agressions,
 La prévention des fléaux et calamités : incendies, inondations tout ce qui intéresse la
sureté et la commodité de passage dans les rues et places publiques : éclairage,
nettoiement, enlèvement des encombrements, démolition d’édifice menaçant ruine…

3/ La salubrité publique

La police tant à prévenir ou à supprimer toute les causes possibles de troubles à la santé des
administrés.

Ainsi, les mesures de police adoptées au titre de la salubrité xx doivent viser à :

 Lutter contre les maladies transmissibles : vaccination

 Lutter contre la pollution des eaux ou des produits alimentaires.

C/ LA POLICE ADMINISTRATIVE, UNE COMPETENCE EXCLUSIVE DE

L’ADMINISTRATION

Prérogative de puissance publique par excellence, la police administrative est une fonction
monopolistique de l’Administration. Celle-ci dispose, en effet de l’exercice exclusif des
compétences de police.
Ainsi, deux interdictions lui sont-elles faites : celle de déléguer l’exercice des compétences de
police et celle de recourir à la technique contractuelle.

1/ L’interdiction de déléguer l’exercice des compétences de police

Il est fait interdiction aux autorités de police de déléguer l’exercice de leurs compétences à
des personnes privées. Aussi, est-il interdit aux autorités de polices de renoncer à l’avance au
libre choix de leurs décisions.

Cette interdiction se révèle comme un élément de différenciation de la police administrative

et du service public.

En effet, l’exercice des pouvoirs de police ne peut être délégué tandis que la gestion du
service public peut être confiée à des personnes privées xxx notamment par le procédé de la
concession.

2/ L’interdiction de recourir à la technique contractuelle

Il est fait interdiction aux autorités compétentes de recourir à la technique contractuelle en

vue de l’exercice de la police administrative. Celle-ci ne peut en effet s’exercer que par voie
d’actes unilatéraux.

Il est également interdit aux autorités compétentes d’user de pouvoirs de police à des fins
contractuelles, tendant à réviser les clauses du contrat

PARAGRAPHE 2: L’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE

La police étant la prérogative de puissance publique par excellence, la loi soumet son
exercice à des conditions très strictes se rapportant à la fois aux titulaires des pouvoirs et aux
moyens relatifs

A/ LES DIFFERENTS TYPES DE POLICE

On distingue en fait deux types de police administrative : la police administrative générale et

la police administrative spéciale.

1/ La police administrative générale

La police administrative est celle qui vise à maintenir l’ordre public à l’égard de toutes les
activités des particuliers.

Cette police est exercée par le président de la république, le ministre de la sécurité intérieure
et les autorités locales (le préfet et le sous-préfet, le Conseil Municipal et le Maire)

2/ La police spéciale

A la différence de la précédente, la police administrative spéciale est celle qui vise à

réglementer un domaine particulier d’activités ou une certaine catégorie de personnes.

Les pouvoirs de cette police sont plus étendus que ceux de la police générale et les sanctions
plus sévères.

Cette police exercée par les ministres, mais aussi par des autorités décentralisées ( le
président du conseil régional et le Maire),

B/ LES CONCURRENCES ENTRE AUTORITES DE POLICE ADMINISTRATIVE

Les diverses autorités de police peuvent entrer en concurrence.

Les solutions jurisprudentielles au problème de la concurrence des polices administratives

varient selon qu’il s’agit de concurrence entre : autorités de police générales et autorités de
police spéciale

1/ Concurrence entre autorités de police générale

Dans cette hypothèse, il Ya concurrence entre une autorité inférieure et une autorité
supérieure. Il existe un principe assorti d’une exception.

Le principe en la matière, repose sur un principe, plus générale de la hiérarchie des organes et
des actes administratifs. En vertu de ces règles, l’autorité inferieure doit respecter les mesures
de police édictées par l’autorité supérieure.

L’exception est que l’autorité inferieure peut intervenir pour édicter les règles dérogeant à
celles de l’autorité supérieur mais à la double condition que celles-ci soient plus sévères et
justifiées ou nécessitées par les circonstances locales.

2/ Concurrence entre autorités de police générale et autorité de police spéciale

Dans cette hypothèse, une même activité fait l’objet de règlementation à la fois de police
générale et de police spéciale.

Deux hypothèses sont en à distinguer, selon que les deux types de police envisagent des
aspects différents de l’activité ou même le même aspect.

Lorsque la police générale et la police spéciale envisagent des aspects différents, les autorités
qui en sont investies exercent une compétence concurrente, c’est-à-dire qu’elles peuvent
intervenir en même temps. Dans ce cas, également, les mesures prises par l’autorité locale de
police générale doivent être plus rigoureuses que celles prises par les autorités supérieures de
la police spéciales étant justifiées par les circonstances locales.

Lorsque les deux polices envisagent le même aspect et que la loi attribue une compétence
exclusive à la police spéciale, la concurrence n’est plus possible.

3/ Les limites du pouvoir de police

Les pouvoirs de police étant des restrictions aux libertés des administrés, le droit public leur
impose des limites très strictes.

Celle-ci tiennent à la fois au respect de la légalité plus précisément des libertés publiques et
au contrôle juridictionnel.

1/ Le respect des libertés publiques

Le but recherché par la loi c’est de concilier la nécessité de maintenir l’ordre public avec le
respect des libertés des citoyens.

Cette conciliation doit se traduire par un équilibre : liberté-autorité. Cette règle est en fait plus
ou moins rigide suivant qu’il s’agit de libertés définies ou de libertés non définies.

Concernant les libertés définies, leur caractéristique essentielle est qu’elles font l’objet d’une
protection spéciale de la loi et le juge exige de ce fait leur strict respect. Ce sont les libertés
de la presse, de conscience, des cultes, de réunion, d’association et la liberté xxx
En raison de la protection spéciale dont bénéficient les libertés définies, le juge impose à
l’autorité de police leur strict respect en ne leur reconnaissant que des pouvoirs très limités.

Deux exemples peuvent illustrer la jurisprudence : la liberté de réunion et la liberté

d’association.

Pour la liberté de réunion, le juge met deux conditions à l’interdiction d’une réunion
publique : ce sont la menace de troubles graves, sérieux et l’absence de de moyens efficaces
c’est-à-dire l’insuffisance des forces de police pour maintenir l’ordre public.

Pour la liberté d’association, il convient de noter qu’elle n’est soumise qu’au régime de la
déclaration préalable, qui est un régime de liberté par opposition à celui de l’autorisation
préalable.

Les libertés non définies, sont celles qui sont prévues mais non organisées par la loi. D’une
manière générale, elles ne bénéficient pas de la même protection que les précédents. Ce sont
notamment les spectacles, les films, les enregistrements sonores, les manifestations sur la
voie publique.

Cependant, les manifestations sur la voie publique font l’objet d’une protection particulière.
Le juge distingue des manifestations traditionnelles des manifestations non traditionnelles.

Les manifestants traditionnelles bénéficient d’une présomption d’absence de troubles et ne

peuvent être interdites qu’en cas de crainte d’un désordre grave sur la voie publique et non
pas en invoquant uniquement les nécessités de la circulation.

Les manifestations non traditionnelles, sont moins bien protégées nonobstant l’exigence
d’une menace grave de l’ordre public (kermesse, danses traditionnelles, défilés folkloriques)

2/ Le contrôle du juge

Le juge exerce un contrôle assez étendu des mesures de police. Ce contrôle porte à la fois sur
le but de la mesure de police, ses motifs et ces moyens.

En effet, la mesure doit être strictement limitée à son but, le maintien de l’ordre public. Dès
lors que la mesure de police ne vise pas le maintien de l’ordre public, elle fait l’objet d’une
annulation de plus, la mesure de police doit être sous-tendue par des motifs, c’est-à-dire par
une menace réelle de troubles à l’ordre public.

Enfin, le juge contrôle les moyens employés par les autorités de police ainsi que leur
adaptation au motif de fait.

Les limites qui en résultent pour l’exercice des pouvoirs de police s’expriment dans trois
règles : interdiction de mesure générales et absolues. Les interdictions générales et absolues,
sans limitation dans l’espace et le temps sont illégales.

 L’adoption de la mesure de police. La mesure de police doit être adaptée à la gravité

de la menace de trouble.
 L’épuisement de toutes les voies de recours. La mesure de police ne doit restreindre
une liberté publique que lorsque l’administration a épuisé tous les autres moyens.

CHAPITRE III: LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION

Pour accomplir ses deux missions fondamentales de prestations de service public et de l’ordre
public et ce dans le strict respect de la légalité, l’administration dispose d’un certains
nombres de moyens. On peut les classer en quatre grandes catégories : les moyens humains,
matériels, financiers et juridiques.

Les moyens ou actes juridiques se répartissent en plusieurs grandes catégories, parmi

lesquelles on ne retiendra que celles qui relèvent du droit public et soumises au droit
administratif. Cette catégorie comprend les actes administratifs. Les actes administratifs se
distinguent en deux types: les actes administratifs unilatéraux et les contrats administratifs.

SECTION I : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

L’acte administratif unilatéral est l’acte qui émane de la seule volonté de

l’administration et qui s’impose à son destinataire, l’administré sans le consentement de
ce dernier.

Il est ainsi l’acte révoquant un fonctionnaire, l’acte interdisant une réunion ou une
conférence. L’acte administratif unilatéral constitue la manifestation la plus caractéristique
des prérogatives de puissances publique reconnues à l’administration. L’étude d’un tel acte
consiste d’abord à le définir avant d’analyser le régime juridique auquel il est soumis.

PARAGRAPHE I : LA DEFINITION DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Tous les actes juridiques émanant de l’administration ne sont pas des actes administratifs.
Une autorité administrative peut en effet édicter aussi bien des actes administratifs que des
actes privés. L’acte administratif s’appréhende comme l’acte d’une autorité administrative
revêtant un caractère « exécutoire ».

A/ ACTE D’UNE AUTORITE ADMINISTRATIVE

Le principe c’est que l’acte pour revêtir le caractère administratif, doit émaner d’une autorité
administrative, c’est un organe investi du pouvoir administratif (celui-ci s’appréhende comme
le pouvoir de commander, de prendre des décisions unilatérales).
Ainsi les actes des différentes autorités administratives bénéficient d’une présomption
d’administrativité. Par contre, les actes émanant des personnes privées, qu’elles soient
physiques ou morales, sont en principe des actes privés et ne sauraient avoir la qualité d’actes
administratifs. Aussi doit on exclure de la catégorie des actes administratifs les actes émis par
les autorités publiques non administratives que sont les autorités législatives, exécutives et
judiciaires. En effet, les actes de l’assemblée nationale qui vont des lois formelles aux « actes
parlementaires » en passant par les règlements intérieurs ne sont pas des actes administratifs.
En ce qui concerne les actes des autorités judiciaires, il convient de procéder à la distinction
entre les actes d’organisation du service public de la justice et ceux relatifs à son
fonctionnement c’est à dire à l’exercice de la fonction juridictionnelle. Les premiers sont des
actes administratifs tandis que les seconds constituent les actes juridictionnels.

Parmi les actes des autorités administratives, ceux qualifiés d’actes de gouvernement non
justiciables des tribunaux, ne constituent pas des actes administratifs mais de véritables actes
politiques.

Comme exception au principe de la condition organique, il convient de remarquer que des

actes non administratifs peuvent émaner d’autorités administratives. Ce sont des actes
juridictionnels, c’est à dire ceux émanant d’organismes administratifs faisant offices de
juridictions telles que les organismes disciplinaires et les actes privés c’est à dire ceux
concernant les actes privés (actes non réglementaires relatifs aux SPIC et la gestion du
domaine privé) et le statut des agents contractuels.

A l’inverse de l’hypothèse précédente, les actes pris par des organismes non administratifs,
s’ils sont liés à l’exécution d’un service public et comportant l’usage de prérogatives de
puissance publique sont des actes administratifs.

B/ ACTES REVETANT UN CARACTERE EXECUTOIRE

L’article 54 alinéas 2 de la loi relative à la cour suprême prescrit que le recours pour excès de
pouvoir n’est ouvert que « contre les décisions émanant des autorités administratives ». La
décision ainsi visée s’entend lato sensu de la décision exécutoire c’est à dire qui est
immédiatement applicable sans recours préalable au juge portant en elle-même son titre
exécutoire (la décisoire exécutoire s’entend d’un acte juridique unilatéral comportant un
caractère décisoire.)
En qualité d’acte juridique, la décision exécutoire s’appréhende comme une manifestation de
volonté appelée à produire des effets de droit. La décision exécutoire constitue une catégorie
particulière d’acte juridique, caractérisé par « l’unilatéralité » de l’acte c’est à dire résultant
d’une volonté unique. La décision exécutoire se distingue en cela du contrat passé par
l’administration avec son cocontractant, le contrat est certes un acte juridique, mais n’est pas
une décision exécutoire, parce qu’il « tire son existence de l’accord de volonté ».

PARAGRAPHE II : LA CLASSIFICATION DES ACTES ADMINISTRATIFS

Pour classer les actes administratifs, on peut se placer aux deux points de vue organico-
formel et matériels.

A/ LA CLASSIFICATION ORGANICO-FORMELLE

Ce critère prend en compte à la fois l’auteur de l’acte et la procédure d’élaboration. Il permet

d’établir d’une manière générale la hiérarchie des actes administratifs .On peut distinguer les
actes : du président de la république, les ministres, les autres autorités administratives.

Concernant le président de la république, qu’il peut, en sa qualité de chef de l’administration,

prendre une variété d’actes parmi lesquelles les décrets occupent une place prépondérante.

On distingue deux catégories de décrets : les décrets pris en conseil de ministres et les décrets
simples (exécution des lois).

Le président peut également prendre d’autres actes ne revêtant pas de la forme décrétale .Ce
sont :

- Les ordonnances et les décisions. Elles sont des mesures particulières relevant le plus
souvent du domaine de la loi que le Président prend avec l’accord de l’Assemblée
Nationale (ordonnance) ou sans son accord (décision).

- Les arrêtés. Ils concernent généralement l’organisation et le fonctionnement des

services de la Présidence.

- Les circulaires et notes de service.

Concernant les actes des ministres, il convient de noter que l’arrêté est la forme la plus
solennelle. Mais en dehors des arrêtés, les ministres peuvent édicter une diversité d’actes:
décisions juridictionnelles, notes de service, instructions de service, circulaires (lettre-
circulaires).

Enfin diverses autres autorités disposent du pouvoir d’édicter des actes administratifs .Ainsi,
les actes des préfets, sous- préfets, présidents du conseil général, gouverneur, maires sont
appelés « arrêtés ». Ces autres autorités peuvent prendre d’autres actes, tels que des décisions,
notes, circulaires…ainsi les assemblées délibérantes des collectivités territoriales ci-après:
conseil régional, conseil général, conseil du district, conseil municipal peuvent –elles édicter
des actes. Leurs actes sont dénommés « délibérations ».

B/ LA CLASSIFICATION MATERIELLE

Le critère matériel se réfère au contenu de l’acte et permet de distinguer l’acte règlementaire

de l’acte non règlementaire .La distinction entre les deux catégories d’actes se fonde sur deux
critères. Il permet de caractériser l’acte réglementaire. Ce sont d’une part le caractère
permanent de l’acte et d’autre part son caractère général et impersonnel.

 Par le caractère permanent, l’acte s’applique non à une opération ponctuelle, a une
situation momentanée, mais a toute une catégorie d’opérations, a une situation de
longue durée. Constitue ainsi un acte réglementaire celui qui fixe les conditions
requises pour être candidat à un concours, le mode de désignation du jury et la nature
des épreuves.

En revanche, ne revêt pas le caractère réglementaire, l’acte qui chaque année ouvre le
concours, fixe le délai d’inscription, la date des épreuves et le nombre de places.

 par le caractère général et impersonnel, l’acte vise non pas une situation particulière
ou une personne ou des personnes individuellement désignées, mais une situation
d’ensemble, tous les citoyens ou une catégorie de citoyens (exemple : l’acte fixant le
statut d’un corps de fonctionnaire).

L’intérêt de la distinction réside dans la différence des modes de publicité. La publication est
le mode normal de publicité de l’acte réglementaire, tandis que la notification est celui des
actes individuels.
PARAGRAPHE III : LE REGIME JURIDIQUE DE L’ACTE ADMINISTRATIF
UNILATERAL

Les règles qui régissent les actes administratifs relèvent du droit public. Ces règles ont trait à
l’élaboration des actes administratifs ainsi qu’à leurs effets.

A/ L’ELABORATION DES ACTES JURIDIQUES ADMINISTRATIFS

UNILATERAUX

Cette élaboration obéit à des règles de compétences. La compétence est l’aptitude légale
reconnue à une autorité administrative de prendre des actes administratifs. Elle est déterminée
soit par la constitution elle-même, soit par les lois ou les règlements, soit par la jurisprudence
(principe du parallélisme des compétences).

Les règles de compétences s’apprécient ratione materiae (compétence matérielle), ratione loci
(compétence territoriale) et ratione temporis (compétence temporelle).

Selon la compétence matérielle, une autorité administrative, quelque soit sa place ou son rang
dans la hiérarchie, ne peut intervenir que dans les matières qui lui ont été attribuées, faute de
quoi, l’acte par elle édictée serait entachée d’incompétence. Ce sont les textes qui fixent les
matières entrant dans la compétence de chaque autorité administrative. En dehors des textes,
le juge est intervenu pour régler les problèmes de compétences, en posant le principe du
parallélisme des compétences. Ce principe prescrit en effet, qu’en cas de silence des textes
sur l’autorité compétente pour prendre l’acte contraire, l’autorité habilité par la loi pour
édicter l’acte initial, a compétence pour le supprimer ou a fortiori, le modifier.

Selon la compétence territoriale, chaque autorité exerce sa compétence dans un ressort

territorial donné.

Selon la compétence temporelle, chaque autorité administrative exerce sa compétence dans

les limites de temps, se rapportant au début, a la durée et à la fin de la compétence.

B/ L’ENTREE EN VIGUEUR
L’entrée en vigueur de l’acte, qui marque son point de départ, comporte trois modalités : sa
validité, son opposabilité et sa non rétroactivité.

Concernant la validité, il convient de signaler que, dès son émission, c’est-à-dire dès sa
signature, par l’autorité compétente, l’acte devient valide, obligatoire, existe juridiquement.
Par conséquent, l’absence de publicité de l’acte, n’affecte nullement sa validité et l’acte crée
des droits ou profits des administrés dès sa signature.

Quant à l’opposabilité, elle est l’application effective de l’acte aux administrés. Celui-ci n’est
opposable à ceux-ci que s’il a fait l’objet d’une publicité, c’est-à-dire à partir du moment où il
a été porté à leur connaissance.

Enfin, la non-rétroactivité prescrit que l’acte administratif ne peut produire d’effet avant la
date de sa signature. Mais cette règle comporte des exceptions :

- Lorsque la loi autorise ou donne un effet rétroactif à l’acte administratif.

- Lorsqu’il s’agit de régulariser la situation engendrée par le retrait ou l’annulation d’un
acte illégal.

C/ L’EXECUTION DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Pour exécuter ses décisions, l’Administration dispose de moyens exorbitants de droit

commun, qui échappent de ce fait aux particuliers. On en distingue deux : privilège du
préalable et l’exécution d’office.

1. le privilège du préalable

Il consiste dans la possibilité qu’à l’administration de prendre des décisions qui s’imposent
immédiatement aux administrés, sans s’adresser préalablement au juge.

L’administré qui conteste la décision de l’autorité administrative, doit immédiatement se

conformer aux dites décisions et c’est à lui qu’il revient dans un second temps, de s’adresser
au juge pour faire reconnaitre son droit.

2. Le privilège de l’exécution d’office

L’exécution d’office, dite action ou encore exécution forcée consiste dans la faculté qu’à
l’administration d’accomplir elle-même, par la contrainte, les actes d’exécution de la décision
administrative.

On tend à établir une distinction entre l’exécution d’office et l’exécution forcée. Dans la
première hypothèse, l’administration se substitue à l’administré pour exécuter l’acte et, dans
la seconde, elle recourt à la force publique pour contraindre l’administré à se conformer à sa
décision.

Les règles, qui gouvernent l’application de l’exécution forcée, ont été dégagées par la
jurisprudence. Ces règles amènent à distinguer les cas d’application des conditions
d’exercice.

 Les cas d’application :

L’Administration ne peut recourir à l’exécution forcée que dans l’un des trois cas suivants :
lorsque la loi l’autorise expressément ou lorsqu’il y a urgence, nécessité absolue ou
circonstances exceptionnelles ou lorsqu’il n’y a pas d’autres voies de droit.

 Les conditions d’exercice :

Lorsque l’administration se trouve dans l’une des trois situations précédentes, elle ne peut
recourir à l’action forcée que si trois conditions sont réunies : l’acte à exécuter doit avoir sa
source dans un texte de loi précis, l’administré doit opposer une résistance certaine, faisant
obstacle à l’exécution des actes administratifs et les mesures doivent être strictement
nécessaires, c’est-à-dire limitées à celles indispensables pour vaincre la résistance de
l’administré.

D/ LA DISPARITION DE L’ACTE ADMINISTRATIF

La fin des effets de l’acte administratif peuvent résulter de plusieurs causes, tenant les unes à
l’acte lui-même, les autres à des circonstances extérieures à la volonté de son auteur et
d’autre enfin à la volonté de celui-ci postérieurement à la signature de l’acte. La troisième
hypothèse répondant, à la théorie du retrait des actes administratifs à deux formes : d’une part
le retrait abrogation qui supprime l’acte seulement pour l’avenir et d’autre part le retrait-
rétroactif ou retrait stricto sensu qui supprime l’acte ab initio c’est-à-dire avec tous les effets
déjà accomplis.
Les règles varient selon que l’acte administratif est régulier ou irrégulier.

1. L’acte régulier

Les règles applicables à l’acte régulier différent selon qu’il s’agit du retrait ou de
l’abrogation.

a. Le retrait

Le retrait de l’acte régulier n’est possible que si celui-ci n’a pas créé de droit. Il y a donc lieu
de distinguer l’acte créateur de droit de l’acte non créateur de droits.

 L’acte régulier créateur de droits ne peut être retiré. Cette solution s’explique
aisément par la confrontation des deux principes essentiels : le respect de la légalité et
celui des droits acquis.
 Il existe cependant deux exceptions à la possibilité de retrait de l’acte régulier
créateur de droits : autorisation du législateur et renonciation du destinataire de l’acte
initial.

 L’acte régulier non créateur de droits peut en revanche être retiré par l’autorité
administrative, à tout moment (Ex : les actes contenant une promesse, les actes
affectés d’une condition, des décisions obtenues par fraude…), L’acte régulier non
créateur de droits peut être retiré à tout moment.

b. L’abrogation

L’abrogation de l’acte régulier est possible. Toutefois, une distinction s’impose selon qu’il
s’agit d’un règlement ou d’un acte individuel.

- Les règlements peuvent être abrogés ou modifiés à tout moment.

 - Les actes individuels peuvent également être abrogés, mais, les règles varient selon
que l’acte à créer ou non des droits.

Les actes individuels créateurs de droit ne peuvent être abrogés que dans les conditions
légales, c’est-à-dire conformément aux lois et règlements en vigueur.

Les actes individuels non créateurs de droits peuvent toujours être abrogés.

2. L’acte irrégulier

Il importe de distinguer les actes créateurs des actes non créateurs de droits.

a. Les actes non créateurs de droits

Les règles diffèrent selon qu’il s’agit du retrait ou de l’abrogation.

 Le retrait de l’acte irrégulier non créateur de droits est possible. Il est même
obligatoire.
 L’abrogation de l’acte irrégulier non créateur de droit est également possible. Mais
l’administration n’est pas tenue d’abroger l’acte illégal. Elle a simplement la faculté
de l’abroger à tout moment.

b. Les actes créateurs de droits

Les droits acquis sont certes illégaux, mais méritent tout de même une certaine protection.
C’est la raison pour laquelle le retrait, tout comme l’abrogation, est possible, mais à condition
d’intervenir dans le délai du recours contentieux. Celui-ci est de deux mois à compter de la
notification ou de la publication de l’acte.

D’une manière générale, l’acte individuel créateur de droit ne peut être retiré par l’autorité
administrative qu’à une double condition : l’acte doit être illégal et le retrait intervenir dans le
délai du recours contentieux (2 mois).

SECTION II : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Pour la réalisation de sa mission de service public, l’Administration peut se départir de
l’impérium pour recourir à la technique contractuelle, procédé consensuel, et en tant que tel,
respectueux de la volonté des parties.

Le contrat s’appréhende, en effet, comme un accord de volontés destiné à produire des effets
de droit. Toutefois, ce procédé contractuel ne fait pas perdre à l’Administration toutes ses
prérogatives de puissance publique, qu’elle trouve dans le contrat administratif, contrat de
droit public, soumis à un régime spécial et dérogatoire au droit commun.

Mais, contrairement à ce qu’on pourrait croire, tous les contrats passés par les personnes
publiques ne sont pas des contrats administratifs, car elles ont la possibilité de conclure
également des contrats de droit commun, c’est-à-dire des contrats de droit privé « en se
plaçant volontairement dans les conditions d’un particulier ».

Aussi, importe – t-il de cerner la notion de contrat administratif avant d’examiner le régime
juridique spécial auquel il est soumis.

PARAGRAPHE I : L’IDENTIFICATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Le caractère administratif d’un contrat est établi objectivement. Il résulte :

- Soit de la loi
- Soit des critères jurisprudentiels.

Si les parties souhaitent conclure un contrat administratif, elles doivent se conformer aux
critères législatifs ou jurisprudentiels.

A/ LA QUALIFICATION LEGALE

On retrouve dans cette hypothèse la dualité des contrats de l’Administration : les contrats
administratifs et les contrats de droit commun.

Les contrats administratifs par qualification légale sont : les marchés de travaux et les ventes
d’immeubles de l’Etat ; les marchés de fourniture de l’Etat ; les concessions de terrain ; les
contrats comportant occupation du domaine public.

Dans d’autres cas, le législateur intervient pour qualifier le contrat de droit commun.
Le cas le plus important est celui des contrats liant à l’Etat les agents contractuels. Ceux-ci
n’ont pas la qualité de fonctionnaires mais celle de travailleurs dont les contrats de
recrutement sont des contrats de travail régis en tant que tels par le code du travail. Ces
contrats n’ont donc pas de caractère administratif : ce sont des contrats de droit privé.

B/ LA DETERMINATION JURISPRUDENTIELLE

Pour reconnaitre au contrat un caractère administratif, le juge retient deux conditions l’une
tenant à la qualité des parties au contrat et l’autre à son contenu.

1. La qualité des parties (critère organique)

Le principe, c’est que le contrat pour revêtir le caractère administratif, il faut que l’une des
parties soit une personne publique. Celle-ci peut l’avoir conclu directement elle-même ou par
l’intermédiaire de son mandataire.

Les contrats conclus par les personnes publiques, c’est-à-dire l’Etat, les collectivités locales
et les établissements publics et leurs mandataires peuvent être des contrats administratifs. Ces
contrats ne bénéficient ainsi que d’une présomption relative d’administrativité.

Par contre, les contrats conclus entre des particuliers ou des personnes morales de droit privé,
ne peuvent pas être administratifs, même si l’une des personnes est chargée d’une mission de
service public.

Cependant, le principe de la participation publique comporte deux exceptions, l’une d’origine

légale : les contrats comportant occupation du domaine public et l’autre jurisprudentielle : les
contrats conclus par les sociétés d’économies mixte en matière routière et autoroutière.

2. Le contenu du contrat (critère matériel)

Le juge retient, en se référant au contenu du contrat, deux critères principaux. Ces critères,
dits matériels sont alternatifs et tirés tantôt de l’objet du contrat, tantôt de la présence de
clauses exorbitantes. En effet, un contrat passé par une personne publique est reconnu
administratif dès lors qu’il a pour objet de confier à son cocontractant « l’exécution même »
du service public.
On distingue 3 modalités d’exécution du service public dont les 2 premières seulement sont
des contrats administratifs, à l’exclusion de la troisième. Il en résulte 3 catégories de
contrats :

- Les contrats ayant pour objet l’exécution même d’un service public

- Les contrats constituants une modalité d’exécution du service public

- Les contrats ne faisant pas participer directement le cocontractant à l’exécution du

service public : ce ne sont pas des contrats administratifs, mais des contrats de droit
commun.

Aussi lorsqu’un contrat, conclu par une personne publique n’a-t-il pas pour objet de confier à
son cocontractant l’exécution même du service public, il peut être reconnu administratif, s’il
renferme des clauses exorbitantes du droit commun. Ces clauses sont des stipulations
contractuelles qui ne se rencontrent pas en droit privé.

PARAGRAPHE II: LES PRINCIPAUX CONTRATS ADMINISTRATIFS

L’application des différents critères permet de distinguer 2 grandes catégories de contrats :

les marchés publics et les concessions.

A/ LES MARCHES PUBLICS

Ils sont les contrats de l’Administration les plus importants. Le droit ivoirien des marchés
publics est à l’heure actuelle constitué principalement

L’article 1er du code décrit le marché public comme un contrat, conclu selon les conditions
prévues par le code, par une personne publique ou son mandataire avec une personne privée
en vue de fournir une prestation. Celle-ci revêt essentiellement trois formes : produits,
services et travaux.

B/ LES CONCESSIONS

Elles se caractérisent par le mode de rémunération du cocontractant. On distingue les

concessions classiques des concessions assimilées.
Les concessions classiques sont respectivement les concessions de service public et la
concession de travaux publics.

Les concessions assimilées ont en commun d’une manière générale de reconnaitre aux
particuliers le droit d’occuper une portion du domaine des collectivités publiques. L’emprise
peut porter soit sur le domaine public soit sur le domaine privé.

PARAGRAPHE III : LE REGIME JURIDIQUE DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Dominé par l’intérêt général que l’Administration est supposée poursuivre, le régime
juridique des contrats comporte des règles spéciales qui régissent leur formation et exécution.

A/ LES PROCEDURES DE PASSATION : LE CHOIX DU COCONTRACTANT

Pour la passation des contrats, le libre choix du cocontractant est la règle lorsque l’intuitu
personae y joue un rôle déterminant (concession de service public) et l’exception dans le cas
contraire. Cette dernière hypothèse est celle des marchés publics dominés par la concurrence
et où les procédures imposées constituent la règle.

1. L’adjudication

Elle peut s’entendre, lato sensu, d’une procédure d’appel public à la concurrence. Elle
consiste, plus précisément, pour l’Administration, à mettre en concurrence les candidats
éventuels au marché (entrepreneurs et fournisseurs) et à attribuer celui-ci au soumissionnaire
« le moins disant » C’est-à-dire à celui qui aura proposé le prix le plus bas.

2. L’appel d’offre

Procédure voisine de l’adjudication par une large mise en concurrence, ouverte ou restreinte,
l’appel d’offre en diffère par l’absence d’automatisme dans l’attribution de marché. Le prix
proposé est un élément parmi d’autres : garanties techniques financières, délais d’exécution,
professionnelle… susceptible d’emporter la conviction de l’Administration qui garde donc
une grande liberté de choix.

B/ L’EXECUTION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Dans l’exécution du contrat administratif, l’Administration est dans une situation de
supériorité. L’Administration dispose en effet, de prérogatives exorbitantes du droit commun
justifiées par l’intérêt général et plus spécialement par la nécessité du fonctionnement du
service public. Mais, en contrepartie son cocontractant dispose de quelques garanties fondées
sur le principe de l’équilibre financier.

1. Les prérogatives de l’Administration

Ces prérogatives sont très importantes, comportant quatre pouvoirs distincts : direction et
contrôle, modification unilatérale, résiliation unilatérale et sanction.

a. Pouvoir de direction et de contrôle

L’Administration a dans certains contrats particulièrement les marchés publics, le pouvoir de

direction qui s’exprime par des ordres de services qu’elle adresse à son cocontractant.

L’Administration dispose également du pouvoir de surveiller et de contrôler l’exécution de

contrat. Ainsi dans les marchés publics, ses ingénieurs peuvent pénétrer sur les chantiers pour
vérifier les conditions d’exécution des travaux.

b. Le pouvoir de modification unilatérale

L’Administration peut modifier unilatéralement les clauses du contrat en imposant à son

cocontractant des obligations nouvelles différentes de celles initialement prévues dans le
contrat. Ce pouvoir comporte néanmoins certaines limites. En effet, les modifications ne
doivent porter que sur les clauses intéressant le fonctionnement du service public. Elles ne
doivent ni excéder une certaine importance ni porter sur la substance même du contrat.

L’exercice de ce droit par l’Administration oblige à verser, en contrepartie à son

cocontractant une indemnité pour les obligations nouvelles, si celles-ci rompent l’équilibre
financier du contrat.
 C/ LE POUVOIR DE RESILIATION UNILATERALE

Pour les besoins du service public, l’Administration peut résilier unilatéralement le contrat
qui le lie au cocontractant. Ce droit qui lui est reconnu est admis en dehors même de toute
stipulation contractuelle.

D/ Le pouvoir de sanction

En cas de manquement, le cocontractant peut se voir infligé par l’administration des

sanctions. Ces sanctions sont tantôt prévues par le contrat, tantôt appliquées en dehors de
toute stipulation contractuelle. On distingue trois catégories de sanctions. Ce sont les
sanctions pécuniaires, coercitives et résolutoires.

2. Les droits du cocontractant

Un certain nombre de garanties sont reconnues au cocontractant de l’administration. Elles

s’analysent en des droits qui comprennent essentiellement le droit au paiement du prix, les
droits à indemnité et autres droits et avantages.

Le cocontractant a évidemment droit au paiement du prix convenu. Ce prix est irrévocable.

L’Administration ne peut en principe y toucher par modification unilatérale.

Aussi, si l’Administration commet- elle une faute engageant sa responsabilité contractuelle,

le cocontractant peut demander au juge de prononcer contre elle des sanctions.

Enfin, des prérogatives de puissances publique peuvent être reconnues au cocontractant de

l’Administration (EX : le droit de percevoir des taxes sur les usagers reconnus au
concessionnaires du service public).

3. L’influence des faits nouveaux dans l’exécution du contrat

Des incidents peuvent se produire au cours de l’exécution du contrat et bouleverser

l’équilibre financier de ce dernier au détriment du cocontractant.
C’est pour rétablir l’équilibre rompu que le juge à élaborer trois théories. Ce sont les
suivants :

- Le fait du prince
- L’imprévision
- La force majeure.

a. La théorie du fait du prince

Il y a fait du principe, lorsque l’autorité contractante prend des mesures qui ont pour
conséquences de rendre plus onéreuse l’exécution du contrat et en rompent ainsi l’équilibre
financier.

La théorie du fait du principe est soumise à des conditions d’application et emporte des effets
précis.

Ainsi, pour que cette théorie puisse jouer, trois conditions suivantes doivent être réunies :

 La mesure doit avoir été imprévisible au moment de la passation du contrat.

En revanche, si la mesure affectant l’exécution du contrat était prévisible, le fait du prince ne

joue pas.

 La mesure, dont se plaint le cocontractant, doit émaner de l’autorité contractante.

Si la mesure émane d’une autorité autre que contractant, la théorie ne joue pas.

 La mesure doit être particulière au cocontractant, elle ne doit pas être une mesure
générale et impersonnelle touchant l’ensemble de la communauté nationale ou locale
ou toute une catégorie socio-professionnelle.

Mais, la théorie peut jouer, lorsque la mesure de portée générale affecte un élément essentiel
du contrat.

b. La théorie de l’imprévision

Il y a imprévision, lorsque des circonstances exceptionnelles imprévisibles et étrangères à la

volonté des parties surviennent et rendent plus onéreuse l’exécution du contrat.
Ces faits nouveaux peuvent être d’ordre naturel ou d’ordre économique, politique et social :
guerre, séisme violent, blocage des prix, grève…
L’imprévision est soumise à des conditions d’application et comporte des effets juridiques
précis.
En effet, la théorie ne joue que lorsque les trois conditions suivantes sont réunies :
- Les faits doivent avoir été imprévisibles.
- Les faits doivent être indépendants de la volonté des parties cocontractantes :
L’élément d’extranéité, c’est à dire étranger aux parties, permet de distinguer l’imprévision
du fait du prince.
- Les faits doivent avoir bouleversés l’économie du contrat : ils doivent entrainer un
déficit, une perte d’une certaine importance.

Aussi, l’imprévision emporte-t-elle à la différence du fait du prince, des effets limités.

On peut en distinguer deux :
 L’indemnité d’imprévision n’est pas intégrale : à la différente du fait du prince,
l’indemnité d’imprévision n’est pas totale, intégrale mais partielle. De plus,
l’indemnité d’imprévision doit être demandée à l’autorité contractante, même si ce
bouleversement est imputable à une autre autorité.
 L’indemnité d’imprévision est juste destinée à permettre au cocontractant de rétablir
l’équilibre financier du contrat. Elle n’a pas pour objet de couvrir des déficits
définitifs. Si le déficit devient définitif, la théorie d’imprévision ne joue plus. On
tombe alors dans un cas de force majeure et chaque partie contractante peut demander
la résiliation du contrat.

c. La théorie de la force majeure

La force majeure est un évènement imprévisible au moment de la passation des marchés,

indépendant de la volonté des parties et qui rend impossible l’exécution dudit marché.
Cette définition contient trois conditions d’applications de la force majeure.