Partie 2 

: l’action de l’administration
CM 4 - Le principe de légalité

Dans le système de l’état de droit tel qu’il existe en France, l’administration n’est pas toute
puissante, sa compétence est enfermée dans certaines limites, elle doit respecter la règle de
droit, elle est soumise au principe de légalité. Alors que dans l’état de police le droit ne s’impose
qu’aux gouvernés, dans l’état de droit, il s’impose aussi dans l’administration et aux gouvernants.

Définition du principe  : C’est le principe fondamental de l’action administrative déduit du

libéralisme politique à titre de garantie élémentaire des administré, et selon lequel
l’administration ne peut qu’agir en conformité avec le droit dont la loi écrite n’est qu’un élément.
Après avoir rappelé les différentes sources de légalité devant être respectées par l’action
administrative, il conviendra d’étudier les limites du principe de légalité.

I. Les sources de la légalité

Ce sont la Constitution, les traités internationaux, le droit communautaire, les lois et les
règlements ainsi que la jurisprudence.
 la Constitution  : elle est constituée du bloc de constitutionnalité, c’est la plus haute
norme juridique. Cela signifie qu’aucune norme ne peut entrer en contradiction avec la
constitution sous peine de se voir déclarer inconstitutionnelle.
 Les traités internationaux  : ce sont les accords entre différents états, lorsqu’ils sont
approuvés ou ratifiés, ils sont inférieurs à la Constitution mais supérieur à la loi. C’est le
cas également du droit communautaire. Le juge administratif se réfère de plus en plus
aux traités de l’UE et à la Convention Européenne des Droits de l’Homme.
 La loi  : (droit interne) c’est une norme juridique à portée générale, elle est votée par le
Parlement et promulguée par le Président. Elle s’impose à l’administration et aux
administrés. Le gouvernement peut émettre des ordonnances, des règlements, mais
aussi des décrets et des arrêtés. A coté de ces normes écrites, il existe également d’autre
source du droit qui ne sont pas écrites et dont la valeur juridique est inférieure à celle de
la loi. Il s’agit notamment de la jurisprudence.
 La jurisprudence  : celle-ci se définie comme l’ensemble des décisions de justice même si
elle ne résout que des litiges particuliers. La jurisprudence est créatrice de droit car le
juge doit statuer même si la loi est impressive ou absente. L’administration connaissant
la jurisprudence sera bien obligé de s’y conformer. Elle sera précisément obligée de
respecter et appliquer les principes généraux du droit découvert par les juges.
 Les principes généraux du droit   : il s’agit des principes qui ne figurent pas dans les
textes mais que la jurisprudence reconnait comme devant être respectée par
l’administration, leur violation constitue comme une inégalité. Le droit administratif
faisant l’objet de peu de textes ces principes sont très importants en la matière. La
plupart assure la liberté des administrés, défendant leur égalité ou garantissant leur
protection.
Remarques  : les sanctions du non respect du principe de légalité sont de deux ordres :
l’inexistence ou la nullité.
 - Inexistence  : c’est quand l’acte administratif est d’une irrégularité tellement grave qu’il
n’y a aucune existence juridique et ne peut produire aucun effet. Dans les autres cas de
non respect d’un traité ou d’une loi ou d’un principe général du droit, la sanction est la
nullité.
- Nullité  : dans ce cas, l’acte nul n’est censé n’avoir jamais existé, il disparait
rétroactivement.

II. Les limites du principe de légalité

L’administration doit respecter le droit et la hiérarchie des normes afin de respecter le principe
de légalité. Donc son action est accompagnée d’obligations et de contraintes. Les contraintes
entrent parfois en contradiction avec les ***** d’intérêts générales auxquelles est soumises
l’administration. Ainsi le principe de légalité connait certaines limites et laisse parfois à
l’administration une importante marge de liberté.

A) Le pouvoir discrétionnaire
C’est la liberté d’action de l’administration ménagée par les règles de droit. Il est indispensable à
une bonne gestion de l’intérêt général. Il est la liberté donnée à l’administration par un texte ou
par un principe général du droit ou par une règle jurisprudentielle, de choisir l’acte dont l’effet
lui semble à même de répondre de façon opportune à la situation ou à l’évènement auxquels il
s’agit de faire face.
Ex : lorsqu’un fonctionnaire commet une faute disciplinaire, l’administration a le pouvoir
discrétionnaire de lui infliger une sanction. Le pouvoir discrétionnaire ne doit pas être confondu
avec le pouvoir arbitraire qui correspond le fait d’exploiter une position sociale pour agir en vue
de son intérêt personnel. Contrairement au pouvoir arbitraire, le pouvoir discrétionnaire est au
service de l’intérêt général. Exercer un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l’on ne
respecte pas la réglementation juridique, ce n’est qu’une limite au principe de la légalité et non
une opposition à celui-ci. Pour savoir si le pouvoir exercé est discrétionnaire et non arbitraire, il
faut vérifier six éléments :
 La compétence de l’auteur de l’acte effectué
 La forme de l’acte et sa procédure d’édiction
 Son but d’intérêt général
 L’exactitude de ses motifs de faits
 L’absence d’erreur de droit dans l’interprétation des textes
 L’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation d’opportunité de l’acte
Ces éléments permettent au juge administratif de contrô ler que l’administration a fait un bon
usage de son pouvoir discrétionnaire. Bien qu’elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire,
l’administration est parfois dans une situation de compétence liée. C’est le cas lorsqu’elle n’a pas
de liberté d’action car la réglementation juridique lui impose d’agir dans un sens déterminé. Elle
n’a alors ni le choix entre l’action et l’abstention, ni la liberté de choisir enter plusieurs mesures.
La question se pose alors de savoir si son pouvoir discrétionnaire lui permet de s’abstenir d’agir
ou non. L’abstention de l’administration constitue-t-elle une illégalité ?
Il apparait qu’il y a illégalité lorsqu’un texte oblige l’administration à agir et qu’elle n’agit pas.
L’administration est tenue de prendre les mesures règlementaires nécessaires à l’exécution de
la loi et des règlements. En revanche, lorsqu’il n’y a pas d’obligations légales, l’administration
apprécie librement si elle doit agir ou non. L’administration n’a pas le droit de renoncer à
exercer un pouvoir discrétionnaire dont elle est investie. La priorité reste l’intérêt général, la
compétence de la loi est donc relative.
 B) Les circonstances exceptionnelles
1. Théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles
La survenance de circonstances exceptionnelles(CI) peut rendre momentanément inadaptée la
situation d’application normale du principe de légalité. En l’absence de texte, il y a circonstances
exceptionnelles lorsque deux conditions sont réunies :
- Une situation profondément anormale
- Une administration placée dans l’impossibilité de respecter la légalité normale

Le principal effet de la mise en œuvre de la théorie jurisprudentielle des CI est d’accroitre le

pouvoir des administrations. En cas de grave danger, l’administration est habilitée par le juge à
transgresser le droit positif dans la mesure nécessité pour le bien commun. L’accroissement des
pouvoirs de l’administration se révèle de deux façons :
- Les mesures qui en temps normal seraient illégales deviennent légales si elles sont
réellement nécessaires pour les CI.
Ex  : une atteinte à la liberté du commerce pour éviter des risques d’espionnage
- Les mesures qui en temps normal seraient des voies de faits relevant du juge judiciaire
deviennent de simples actes administratifs illégaux, relevant du juge administratif.
Ex  : une arrestation arbitraire sans mandat judiciaire

En contre partie de l’accroissement de des pouvoirs de l’administration, la mise en œuvre de

cette théorie a également pour effet de renforcer le contrô le du juge afin d’éviter toutes dérives.
Le juge vérifie donc l’existence des CI, la persistance des CI au moment des actes litigieux et
enfin la proportionnalité des mesures proses par rapport au CI. Tout arbitraire de
l’administration est alors exclu.

2. Les régimes d’exception institués par des textes

En cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée, le
conseil des ministres peut décréter l’état de siège. Ne pouvant exercer 12 jours cet état de siège
permet de transférer les pouvoirs de police aux autorités militaires, d’étendre les pouvoirs de
l’autorité de police et de transférer aux tribunaux militaires la répression des crimes et des délits
contre la sureté de l’état. Plus dangereuse encore que l’état de siège, l’état d’urgence peut être
déclaré soit en cas d’atteinte grave à l’ordre public, soit en cas de calamité public. Cet état
d’urgence accroit les pouvoirs du ministre de l’intérieur et des préfets dans des proportions très
importantes.
Ex  : interdiction de toute circulation

En période exceptionnelle, l’article 16 de la constitution permet au Président de la République

de prendre les « mesures exigées pour les circonstances ». Il faut pour cela que deux conditions
soient réunies :
- Une mesure pour la Nation
- L’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics
L’article 16 de la constitution aboutit à mettre à la disposition du Président de la République la
totalité des pouvoirs qui s’exerce dans l’Etat ou de **** qu’il juge nécessaire pour faire face à la
crise à l’exception des pouvoirs juridictionnels. Une condition doit être respectée :les décisions
prises doivent tendre au rétablissement du fonctionnement régulier du pouvoir public.
 C) Les actes du gouvernement
Ce sont des actes qui bien que pris par le pouvoir exécutif, ne sont susceptibles d’aucun vecteur
contentieux. La question se pose alors de savoir si ces actes ont l’obligation de respecter le
principe de légalité. En réalité, ces actes sont bien soumis au droit mais en cas d’illégalité, ils ne
pourront pas être sanctionnés. Ils constituent donc bien une limite ç l’effectivité du principe de
légalité. Les actes ne s’appliqueront qu’à des domaines très spécifiques :
- Les actes de l’exécutif pris dans ses rapports avec le parlement
- Les actes de l’exécutif en matière de relation avec les puissances étrangères