Cours de Droit Administratif Général II ( juste le TITRE I)

Par Yvonne Mariette SENLOKOU BIKEYE,

MAGISTRATE : Commissaire à la Loi Adjoint près le Tribunal
Administratif de Libreville
E-mail : byvonnemariette@yahoo.fr

1
 TITRE I :
L’ENCADREMENT DE L’ACTION
ADMINISTRATIVE

2
 Le contrôle est une nécessité pour assurer la conformité ou la
compatibilité des décisions avec une norme supérieure. L’Administration est
soumise à divers contrôles1. L’objectif étant de vérifier si elle accomplit
correctement ses diverses missions. Le contrôle peut revêtir plusieurs formes
parmi lesquelles le contrôle non – juridictionnel (CHAP I) et le contrôle
juridictionnel (CHAP II) sur lesquels l’accent sera mis. D’autres classifications
existent. Il y a d’abord la classification qui met l’accent sur le contrôle a priori
et le contrôle a posteriori. Le contrôle a priori est celui qui précède l’action.
Le contrôle a posteriori par contre est celui qui s’exerce après l’entrée en
vigueur de l’acte. Une autre classification peut être faite entre le contrôle de
régularité et le contrôle d’opportunité. Au niveau du premier contrôle ci-
dessus cité, appelé encore contrôle de la légalité, l’autorité vérifie la légalité
formelle et la légalité de fond de l’acte. L’autorité va donc vérifier si la règle de
droit a été bien appliquée. Par contre, le contrôle d’opportunité est beaucoup
plus poussé car il met l’accent sur des aspects physiologiques au moment de
l’édiction de l’acte. Ce contrôle vise également à s’assurer du bon
fonctionnement des services au point de vue politique, technique et financier.

CHAPITRE I : Le contrôle non – juridictionnel

Textes à avoir et à contrôler :

-loi sur le médiateur de la République ;

-texte sur la HAC ;

-texte sur l’ARCEP ;

-Code des JA ;

- la loi sur les service de l’Etat

-Ordonnance n°00026/2018 du 11 août sur les JA

1
Le but du contrôle de l’administration est de vérifier si cette dernière assure bien les différentes missions,
charges qui lui sont assignées.

3
 Le contrôle non – juridictionnel est celui qui n’est pas exercé ou confié à
une juridiction (un tribunal par exemple). Il peut être notamment un contrôle
interne aménagé dans le cadre des structures administratives. C’est dans cette
perspective que l’on étudiera les recours administratifs. Il peut aussi être exercé
par des autorités administratives indépendantes (AAI).

Section 1 : Les recours en action administrative

Ce sont des recours portés devant les autorités administratives et qui

aboutissent à des décisions administratives. L’objet de ces recours est d’éviter de
régler un litige sur le plan purement contentieux. Les recours administratifs sont
peu formalistes. Souvent, ils ne sont prévus par aucun texte. L’arrêt du Conseil
d’Etat du 30 Juin 1950, Queral a posé le principe selon lequel il s’agit des
recours qui existent de plein droit. La règle du recours administratif est parfois
un préalable nécessaire notamment pour le plein contentieux. Cette règle n’est
pas obligatoire en matière de recours pour excès de pouvoir. La logique
française de tout ce qui précède est inversée au Gabon.

§ 1- typologie de ces recours

Il y a d’abord le recours gracieux2 qui est celui porté directement devant

l’autorité qui a eu à prendre la décision contestée.

Il y a ensuite le recours hiérarchique3. Ici, on saisit le supérieur

hiérarchique de celui qui a émis la décision.

Il y a enfin le recours de tutelle ou le contrôle de tutelle4. C’est un

recours adressé à l’autorité de tutelle et dirigé contre une décision émanant
d’une autorité déconcentrée ou décentralisée, tendant à demander à la première
d’exercer son pouvoir de tutelle à l’égard de la décision de la seconde.

Les effets attachés aux différents recours administratifs

2
Saisine de l’autorité qui a émis l’acte même
3
Saisine du supérieur immédiat
4
Exemple : saisine du Ministre de l’Intérieur contre un acte émis par un Gouverneur

4
 Les recours administratifs permettent de proroger les délais du recours
pour excès de pouvoir (Cf. Section n°2 ci-dessous).

Paragraphe 2 : les recours en matière administrative : la transaction et la

conciliation

Section 2 : Les organes de contrôle administratif non juridictionnels

Des conflits peuvent naitre entre l’Administration et les administrés. Dans

ce cadre, il est parfois souhaitable de faire intervenir une tierce autorité ou un
organe administratif collégial pour aménager la discussion et proposer une
solution à l’amiable5. Ce recours administratif « indirect » donne à
l’administration la possibilité de proposer une nouvelle décision et à administrer
la garantie de l’examen plus impartial des dossiers. Ces procédures de
conciliation confiées à des autorités administratives indépendantes sont
relativement récentes.

Au Gabon, elles sont apparues dans les années 90. Parmi les autorités
administratives indépendantes, nous pouvons citer le Médiateur de la
République, la Haute Autorité de la Communication (HAC qui a remplacé le
Conseil National de la Communication-CNC), la CNLEI, l’Agence de
Régulation des Communications Electroniques et des Postes (ARCEP),
l’Agence Nationale de l’Aviation Civile.

Les autorités administratives indépendantes peuvent également être

caractérisées par un certain nombre de traits principaux :

-il s’agit d’institutions administratives parties intégrantes de l’Etat créées par le

pouvoir exécutif pour exercer une fonction de régulation entre les acteurs socio-
économiques. Elles ne sont pas dotées d’une personnalité morale propre
distincte de l’Etat ; elles représentent juridiquement l’Etat au nom duquel elles
agissent et dont elles engagent par leurs actes la responsabilité ;

-quoique créées par les pouvoirs publics et dépourvues de personnalité juridique

propre, les autorités administratives indépendantes bénéficient néanmoins d’une

5
On vise le règlement à l’amiable. Aussi l’administration a-t-elle l’opportunité de reformuler sa décision

5
indépendance tout à fait caractéristique. Indépendance d’abord organique car
elles sont composées de membres dont la désignation relève de la compétence
des plus hautes autorités de l’Etat. Leur indépendance est également
fonctionnelle : elles ne sont ni rattachées au pouvoir législatif, ni au pouvoir
judiciaire, ni subordonnées à l’exécutif. Ce dernier ne dispose à leur égard ni de
pouvoir hiérarchique, ni de pouvoir de tutelle. Cette indépendance leur est
accordée pour leur permettre d’exercer au mieux la mission particulière de
régulation qui leur est assignée ;

-il s’agit d’autorités détenant de véritables pouvoirs de décision. Pour remplir

leur mission, les autorités administratives indépendantes sont dotées de larges
pouvoirs : pouvoir de s’informer et d’informer les plus hautes autorités de l’Etat
par des rapports publics, pouvoir d’observation et de proposition, de
recommandation. En plus de ces pouvoirs, elles ont également le pouvoir
réglementaire, le pouvoir de prendre des décisions individuelles et le pouvoir de
sanctionner ;

-les décisions prises par les autorités administratives indépendantes constituent

des actes administratifs susceptibles de REP devant le juge administratif sauf
texte contraire.

A- Le contrôle externe par des autorités administratives indépendantes

1- Statut du Médiateur de la République

Le médiateur est une institution totalement indépendante des

pouvoirs publics, bien qu’il soit nommé par le Président de la République. Le
Médiateur ne reçoit d’instruction d’aucune autorité. Il n’est soumis ni au
pouvoir hiérarchique ni à un quelconque pouvoir de tutelle 6. « Le
législateur lui octroie un mandat de six (6) ans auquel il peut être mis fin
qu’en cas d’empêchement constaté par un collège présidé par la Cour
constitutionnelle et comprenant le Premier Président du Conseil d’Etat et le
Premier Président de la Cour de Cassation et le Premier Président de la Cour
des Coptes. La Cour Constitutionnelle doit être saisie par le Président de la
6
Le Médiateur de la République n’est soumis à aucun pouvoir qui soit hiérarchique ou de tutelle. Il est tt
indépendant, il est immunisé dans ses opinions et actes pendant son exercice.

6
République (vérifier l’actualité de ces données)   ». Il bénéficie d’une immunité
pour les opinions ou les actes qu’il accomplit dans l’exercice de sa mission. Par
la même occasion, il est inéligible à l’Assemblée Nationale et aux conseils des
collectivités locales pendant la durée de ses fonctions et pour une durée de six
mois après la cessation de celles-ci.

2- Les attributions du Médiateur de la République

Le Médiateur de la République est principalement chargé de recevoir  les

réclamations concernant le fonctionnement des administrations de l’Etat, des
collectivités locales, des établissements publics et de tout autre organisme
investi d’une mission de service public . Il est également investi d’une
mission générale de contribution à l’amélioration de l’environnement
institutionnel, démocratique et économique de l’Etat7.

On peut saisir le Médiateur de la République selon trois façons : la saisine

directe par le demandeur ; ensuite, la saisine par le Président de la
République ; et enfin le système de l’auto-saisine.

Le Médiateur de la République ne bénéficie pas d’un pouvoir de contrainte à

l’égard de l’Administration. Il se contente simplement de faire des
recommandations qui lui paraissent de nature à régler les difficultés soulevées et
le cas échéant toute proposition tendant à améliorer le fonctionnement de
l’organisme concerné. En outre, il est habilité à faire des propositions pour
demander la modification des dispositions législatives et réglementaires si ces
dernières aboutissent à une iniquité dans leur application. Mais c’est surtout le
rapport annuel qu’il publie qui joue un rôle dissuasif très important.

B- le contrôle interne par un corps d’inspection de service (articles 58 et

suivants de la loi sur les services de l’Etat )

CHAPITRE II : Le contrôle juridictionnel

7
Le Médiateur de la République émet des propositions jugées à même d’améliorer le service concerné. Il n’a
pas de pouvoir contraignant. Il peut être saisi directement par le demandeur, par le Président de la République
ou lui-même. Mais son rapport annuel a un pouvoir dissuasif important.

7
 L’activité administrative peut susciter des mécontentements. Ainsi, des
litiges peuvent naître. C’est ce qui justifie, au nom de l’équité, l’intervention
d’une tierce autorité de préférence un juge. Il existe plusieurs types de
contentieux.

Il y a d’abord le contentieux de l’annulation : c’est un procès qui est fait

à un acte pris en violation de la légalité. Son objet est de vérifier si l’acte en
cause est conforme au droit, et dans la négative, de prononcer la disparition de
l’acte illégal. Le recours pour excès de pouvoir constitue, à côté du recours en
déclaration d’inexistence juridique, la forme la plus achevée de ce contentieux
(§1).

Il y a ensuite le contentieux de pleine juridiction ou le plein

contentieux : c’est un procès entre deux parties : l’administration et un
administré qui se contestent sur l’existence ou l’étendue d’un droit. Le juge est
alors sollicité pour se prononcer sur un droit subjectif. Ses pouvoirs sont plus
étendus que ceux du juge de l’excès de pouvoir puisqu’il peut non seulement
annuler l’acte, mais aussi il peut accorder des dommages et intérêts (§2).

Il y a en outre le contentieux de l’interprétation : il est constitué des

litiges où le problème posé est celui du sens d’un acte ou d’un contrat
administratifs non clairs ou dont la portée est discutée (C.A. 26 juin 1963,
ADANDE : inapplicabilité d’une disposition d’un décret contraire à une
disposition légale sur l’indemnité de sujétion).

Il y a enfin le contentieux de la répression : ici, le juge exerce des

pouvoirs de répression. Il est chargé de réprimer une infraction commise par un
individu.

Section 1 : Le contentieux de l’annulation

Il se compose du recours pour excès de pouvoir (A) et du recours en déclaration

d’inexistence juridique (B).

A-Le recours pour excès de pouvoir (R.E.P.)

8
 Le recours pour excès de pouvoir (R.E.P.) est un recours contentieux
dont l’objet est de faire annuler par le juge administratif une décision
administrative illégale. C’est un procès qui est fait à un acte et non un procès
entre parties. Ce recours a un caractère d’ordre public. Il est en effet « ouvert
même sans texte contre tout acte administratif » car il a « pour effet
d’assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la
légalité » (Conseil d’Etat, 17 Fév 1950, Dame Lamotte).

Le recours n’est pas suspensif. En effet, selon le « principe du préalable », un

administré doit d’abord exécuter une décision avant de la contester devant le
juge. Il existe des situations où le sursis à exécution peut être accordé sous
certaines conditions. Ainsi, selon l’article 145 du Code des Juridictions
Administratives du Gabon : « le recours devant la juridiction administrative
n'a pas d'effet suspensif.

Toutefois, à titre exceptionnel, si la décision administrative attaquée n'intéresse

ni le maintien de l'ordre, ni la sécurité ou la tranquillité publique, et si des
conclusions expresses tendant au sursis à exécution sont présentées, la
juridiction saisie peut prescrire qu'il soit sursis à l'exécution de cette décision ».

 Le sursis à exécution ne peut être accordé que si les moyens paraissent
sérieux et si le préjudice encouru est difficilement réparable voire irréparable.
Par exemple, le sursis est accordé pour les réfugiés qui risquent de faire l’objet
d’une expulsion ou de perdre leur statut.

1/ Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir

(R.E.P.)

Ce sont des conditions à remplir pour que la requête soit examinée au

fond. Avant que le juge ne se prononce sur le fond du litige, il doit se demander
d’abord s’il peut juger. Ces conditions se caractérisent par leur diversité. Elles
sont relatives à la nature de l’acte, à la qualité du requérant, aux délais, et en ce
qui concerne le cas français, à l’absence de recours parallèle.

a)La nature de l’acte

9
 Il doit s’agir d’une décision administrative unilatérale. En effet, le
R.E.P. n’est recevable que contre une décision explicite ou implicite d’une
autorité administrative. Cette décision est considérée comme un acte
administratif unilatéral défini comme une manifestation unilatérale de volonté
émanant d’une autorité administrative et ayant pour objet de modifier
l’ordonnancement juridique. Cet acte doit faire grief (C.A. 27 juillet 1979,
ZOLLOBAME : annulation d’une note de service signée par l’inspecteur
général des services de police nationale, totalement incompétent et ayant
prononcé la suspension du traitement de sieur ZOLLOBAME Antoine). Ainsi,
on exclut de cette définition les actes suivants :

 le contrat qui est un acte bilatéral sauf application de la théorie des actes
détachables. On appelle actes détachables, les actes qui, bien que pris
dans le cadre des opérations contractuelles, sont suffisamment
individualisables pour que leur validité puisse être appréciée
indépendamment des clauses contractuelles. Par exemple, les actes pris
préalablement à la passation du contrat tels que l’autorisation et la
décision de contracter ;
 les actes qui ne font pas grief : c’est le cas des actes préparatoires, les
mesures d’ordre intérieur, les circulaires interprétatives ;
 les actes de gouvernement : ce sont des décisions qui ont le caractère
d’actes administratifs, mais quand même insusceptibles de R.E.P. Ce sont
des actes qui ne sont pas pris dans le cadre de la fonction administrative
proprement dite. Ils relèvent d’autres ordres juridiques où le juge de l’E.P.
ne peut pénétrer sans se heurter à des considérations qui lui sont
étrangères et qui rendraient très délicates ses interventions. Il s’agit d’une
part d’actes qui sont pris dans le cadre des rapports entre pouvoirs publics
notamment dans le cadre des relations entre Gouvernement et Parlement.
Par exemple, le décret de promulgation d’une loi ou d’autres actes qui
sont pris dans le cadre des relations internationales. Par exemple, les actes
relatifs à la conclusion des accords internationaux tels que la signature, la
ratification, la dénonciation d’un traité.

b)La qualité du requérant

10
 Le requérant doit avoir la capacité d’ester en justice. Il doit aussi avoir
un intérêt personnel à l’annulation de l’acte : « pas d’intérêt, pas d’action ».
L’intérêt à agir est entendu dans un sens large. Il peut s’agir par exemple d’un
intérêt matériel (intérêt commercial, patrimonial, professionnel), d’un intérêt
moral : il suffit alors que le requérant soit atteint dans sa réputation, ses
convictions, dans ce à quoi il est attaché. C’est le cas par exemple des fidèles
contre une mesure portant atteinte à la liberté religieuse. C’est aussi le cas
d’anciens élèves d’une école contre une atteinte au prestige de l’école.

c)L’absence de recours parallèle

Il s’agit, en droit français, de l’absence d’autres voies de droit. Le R.E.P

est irrecevable si le recours de pleine juridiction permet à l’intéressé de faire
prévaloir ses droits. Cette règle est appelée l’exception de recours parallèle.
C’est son inexistence ou son absence qui est une condition de recevabilité du R.
E.P.

d)Le délai

En France et au Sénégal, le R.E.P. doit être formé dans les deux (2) mois à
partir de la notification (s’il s’agit d’un acte individuel) ou de la publication (s’il
s’agit d’un acte réglementaire) de la décision attaquée si elle est expresse et dans
les deux (2) mois suivant la décision implicite de rejet résultant d’un silence de
quatre (4) mois de l’administration.

Au Gabon, sous peine d’irrecevabilité, l’administré dispose de trois mois

à partir de la notification ou de la publication de l’acte incriminé. En effet
l’article 42 de la loi n°17/84 du 29 décembre 1984 portant Code des Juridictions
Administratives dispose : « en matière d'excès de pouvoir, toute requête n'est
recevable que si elle a été précédée d'un recours administratif gracieux adressé à
l'autorité qui a pris la décision attaquée, ou d'un recours administratif
hiérarchique porté devant l'autorité administrative immédiatement supérieure,

11
dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication de
cette décision ». Il en a été ainsi jugé dans l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat
gabonais le 12 mai 2006, IBINGA MOMBO Robert8 .

Le délai du recours peut être prorogé par un recours administratif (gracieux ou

hiérarchique) lequel doit être impérativement formé dans les deux (2) ou trois
(3) mois selon qu’on est respectivement en France ou au Gabon. Il peut aussi
être prorogé en cas de saisine d’une juridiction incompétente. En effet, si un
recours a été formé dans le délai devant une juridiction, si celle-ci s’avère
incompétente, le délai du R.E.P. est prorogé à compter de la notification du
jugement d’incompétence (Cf. Cour Suprême du Sénégal, 09 Février 1966,
Dame Fatou DIOP : dans cette affaire, la requérante avait saisi une juridiction
coutumière d’une demande d’annulation d’un acte administratif).

Pour les actes qui n’ont jamais fait l’objet de publicité, le délai ne court pas sauf
application de la théorie de la connaissance acquise9 qui fait courir en ce
moment le délai10.

Le cas particulier de la survenance d’une décision explicite après

l’écoulement du délai de quatre (4) mois imparti à l’administration : la décision
explicite de rejet postérieure à l’expiration de la période de quatre (4) mois fait
courir un nouveau délai de trois mois en faveur de l’administré pour saisir le
juge de l’excès de pouvoir.

2/ Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir (R.E.P.)

8
Répertoire n° 19/2005*2006.

9
En principe, dans la majorité des cas, c’est la notification ou la publication d’un acte administratif mentionnant
ses voies et délais de recours, qui est susceptible de déclencher à son égard le délai de recours contentieux.
Toutefois, dans certaines situations, la théorie de la connaissance acquise permet d’éluder ce principe et de
déclencher le délai de recours contentieux en raison de la survenance d’une autre circonstance qui conduit à
regarder comme avéré le fait que l’intéressé a eu connaissance de l’acte. Cette théorie conduit à faire primer le
réalisme sur le formalisme juridique.

En termes d’effet de la connaissance acquise, il faut noter que la connaissance qu’a une personne physique
ou morale d’une décision permettra, dans certaines situations, d’une part, de pallier l’absence de notification
régulière et, d’autre part, de démarrer le délai de recours contentieux à son encontre.

10
Quelle que soit la décision qui précède l’introduction du R.E.P. le requérant dispose toujours de deux (2) mois

12
 Il s’agit des différentes irrégularités, des vices affectant l’acte, des moyens
d’annulation propres à être soulevés par le requérant11. Ce sont donc les
arguments que le requérant fait prévaloir pour établir l’illégalité de l’acte pris
par l’Administration. Il existe plusieurs cas d’ouverture du R.E.P.

a)L’incompétence

Ce moyen signifie que l’autorité administrative qui a pris la décision

n’avait pas aptitude légale à le faire, ou bien n’était pas habilitée à intervenir 12. Il
existe plusieurs cas d’incompétence :

-l’usurpation de pouvoirs : il s’agit de la forme d’incompétence la plus

rencontrée. Elle résulte du fait d’un individu qui n’a pratiquement aucun rapport
avec l’Administration et qui se permet de prendre des actes administratifs (CA,
22 janvier 1999, Personnel Navigant Air Gabon c/Etat gabonais).
L’usurpation entraine l’inexistence juridique de l’acte. L’inexistence est
réservée aux actes dont l’illégalité est si grave qu’ils ne peuvent produire
d’effets juridiques (CE, 25 avril 2001, BOUKILA MOUELE c/Etat gabonais ;
Rép. n°22/2000-2001 ; CE, 21 Juin 2002, Alain MBA ONDO contre Etat
gabonais, Rép. n°15/2001-2002) . Le juge ne peut les annuler puisque
l’annulation ne concerne que les actes qui existent. Certaines atténuations sont
apportées à ce type d’incompétence : la théorie de fonctionnaire de fait. Cette
théorie permet à des personnes sans compétence administrative d’exercer
les pouvoirs d’une autorité administrative au nom de l’intérêt général.

Cette théorie permet de régulariser les actes irrégulièrement pris par une
personne. En effet, l’annulation ou la contestation postérieure d’un tel acte peut
poser problème et perturber profondément le fonctionnement du service
(Conseil d’Etat français, 05 Mars 1948, Marion) ;

-l’incompétence matérielle (Ratione materiae) : c’est le cas lorsque

l’autorité administrative intervient dans un domaine étranger à ses
attributions (Cour Suprême, 05 Juil 1979, Aminata SALL et autres). Dans le
cadre de cette affaire, le juge a annulé un décret du Président de la République
portant exclusion des étudiants de l’université au motif que le pouvoir
11
Ce sur quoi se base le requérant pour dénoncer l’illégalité de l’acte administratif
12
N’a pas qualité à intervenir

13
disciplinaire à l’égard des étudiants appartient au Conseil provisoire de
l’université institué au sein de l’assemblée de l’université. Par conséquent, le
Président de la République est incompétent matériellement parlant.

-l’incompétence temporelle (Ratione temporis) : dans ce cas, l’autorité

prend des décisions soit avant son installation dans ses fonctions soit après
la cessation de ses activités. En somme, c’est le fait pour une autorité
administrative d’exercer un pouvoir qu’elle ne détient pas encore ou qu’elle
ne détient plus. C’est ainsi que dans l’affaire Issaga KEITA rendue par la Cour
Suprême le 28 Avril 1974, le juge a annulé un arrêté modifiant la répartition des
places dans un concours au motif que l’autorité administrative n’est plus
compétente une fois que les opérations de concours ont commencé.

Il existe ce qu’on appelle la notion des affaires courantes ou

l’expédition des affaires courantes. La jurisprudence française définit cette
notion de la manière suivante : « celles qui, en raison de l’urgence imposent
des décisions immédiates ; ainsi que celles qui ne présentent aucune difficulté
particulière, aucun choix politiquement ou juridiquement délicat, ou celles
qui constituent l’exécution de la tâche administrative quotidienne ».

-l’incompétence territoriale (Ratione Loci) : l’autorité administrative

agit ici en dehors de la circonscription géographique de ses compétences.

b)Les vices de forme et de procédure

Les règles de forme sont celles qui s’imposent à l’Administration pour

éviter les interventions hâtives et irréfléchies. Il s’agit donc pour
l’Administration de respecter certaines formes au moment de l’élaboration de
l’acte sinon il sera annulé par le juge. Ces irrégularités concernent par exemple
la signature, le contreseing, la motivation...Une distinction est faite entre les
formalités substantielles et celles non substantielles. Seules les règles
substantielles peuvent entrainer l’illégalité de l’acte.

Une formalité est dite substantielle quand son inaccomplissement ou son

omission a pu exercer une influence sur la décision prise par l’Administration.
Par exemple, la décision prise relative à une sanction sans le respect des
formalités prévues aux fins d’assurer les droits de la défense constitue une

14
violation d’une formalité substantielle qui est systématiquement sanctionnée par
le juge.

Par contre, les formalités non substantielles sont celles dont

l’inobservation est sans effet réel sur le sens et la portée de la décision et
n’entraine pas l’annulation de l’acte. Par exemple, l’absence de visa 13 n’est pas
considérée comme une formalité substantielle.

Le vice de procédure par contre concerne le processus d’élaboration de la

décision, lequel doit préserver les garanties des administrés et permettre à
l’Administration, informée et conseillée de se décider le plus objectivement
possible. Le vice le plus fréquent est celui du défaut ou de l’irrégularité des
consultations préalables.

c)Le détournement de pouvoirs

Ce moyen a été consacré pour la première fois dans l’arrêt PARISET

rendu par le Conseil d’Etat le 26 Nov 1875. Il signifie que l’autorité
administrative a usé de ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel
ils lui ont été conférés. Le détournement de pouvoirs peut se manifester
notamment de deux (2) manières :

 la substitution d’un but d’intérêt personnel au but d’intérêt général ;

 l’utilisation du pouvoir dans un but d’intérêt général contre celui
pour lequel le pouvoir a été octroyé.
Dans le premier cas, le fonctionnaire utilise ses pouvoirs à des fins
n’ayant aucun rapport avec celles que poursuit l’administration.

Dans le second cas, le détournement de pouvoir peut résulter par exemple

de l’utilisation par l’autorité administrative de ses pouvoirs de police non pour
assurer l’ordre public mais, pour remplir les caisses de la commune (Conseil
d’Etat, 04 Juillet 1924, Beaugé).

d)Les vices relatifs aux motifs

13
Exemple : l’ensemble des « vu » d’un décret : visa

15
 Les motifs sont définis comme « les éléments de fait et de droit qui
amènent l’auteur d’un acte à prendre une décision », Alain BOCKEL. Il
s’agit en somme des éléments objectifs sur lesquels le juge se fonde pour rendre
sa décision. Les motifs peuvent être relatifs aux faits14 comme ils peuvent être
également relatifs au droit15.

Les motifs de faits touchent à l’exactitude matérielle des faits ou à leur

qualification juridique. Dans le premier cas, le motif invoqué par
l’administration est nié par l’administré. En effet, l’administration doit prendre
une décision en se basant sur des faits exacts. L’arrêt de principe est celui rendu
par le Conseil d’Etat le 14 Janvier 1916, Camino à propos de la révocation d’un
maire qui n’a pas veillé à la décence d’un convoi funèbre alors que les faits
n’étaient pas suffisamment établis.

Au Gabon, le haut juge a annulé purement et simplement l’arrêté du Ministre

des Transports pour absence de motivation (C.A. 14 décembre 1979,
SAVADOGO-TIRAGO). Dans cette affaire, monsieur SAVADOGO-
TIRAGO, alors conducteur d’un bus de SOTRAVIL avait eu un accident de la
circulation, notamment une collision avec la voiture du Docteur OLIVEIRA. Le
Ministre des Transports avait, suite à ce fait et sans avoir eu à respecter les
formes légales requises, à prescrire par arrêté, le retrait du permis de conduire de
monsieur SAVADOGO-TIRAGO.

Au Sénégal dans l’affaire de la Cour Suprême du 27 Mars 1963, Amadou

Alpha KANE, le juge a sanctionné l’inexactitude matérielle des faits car il était
reproché au requérant d’avoir fait d es menées subversives al ors que ce n’était
pas le cas.

Dans le cadre de l’erreur relative à la qualification juridique des faits, le

juge sanctionne la mauvaise appréciation par l’administration des faits qui sont à
l’origine de la décision administrative. La qualification juridique des faits est
définie comme l’opération intellectuelle qui consiste à ranger des faits existants
dans une catégorie juridique préétablie pour leur appliquer des conséquences de
droit. Le contrôle de la qualification juridique des faits date de l’arrêt Gomel
rendu par le Conseil d’Etat français le 04 Avril 1914. Dans cette affaire, le préfet
avait refusé au sieur Gomel le permis de construire 16 en vertu d’une loi de 1911.

14
Motif de fait : ce qu’a fait l’administré et dont on le reproche : erreur de fait
15
Motif de droit : résulte de la non application de la règle de droit : erreur de droit = violation de la loi par le fait
de se tromper ou en l’interprétant mal.
16
Construction sur la place Beauvau à Paris

16
Le motif invoqué est que ce projet du sieur Gomel portait atteinte à une
perspective monumentale. Il attaqua ce refus par la voie du R.E.P. Le Conseil
d’Etat avait décidé à cette occasion qu’il lui appartient «de vérifier si
l’emplacement de la construction projetée est compris dans une perspective
monumentale existante, et, dans le cas de l’affirmative, si cette construction,
telle qu’elle est proposée, serait de nature à y porter atteinte ». Il s’agit des
questions de faits que le juge estime cependant soumises à son contrôle parce
qu’elles conditionnent l’application de la loi. Ayant constaté qu’en fait la place
sur laquelle le sieur Gomel voulait construire ne formait pas une perspective
monumentale, le Conseil d’Etat a annulé le refus du permis de construire comme
non fondé en droit. On peut citer au Sénégal l’arrêt suivant : Conseil d’Etat 27
Avril 1994 Ousmane Senghane NDIAYE.

En ce qui concerne les motifs de droit, ils peuvent déboucher sur l’erreur
de droit généralement assimilée à la violation de la loi. Il s’agit d’un vice de
raisonnement dans l’application du texte ; soit que l’autorité ait appliqué un
texte autre que celui qui s’imposait, soit qu’elle ait interprété de manière erronée
un texte. C’est ainsi qu’on peut parler d’erreur de droit en cas d’inadéquation
entre la décision prise et la norme à laquelle l’administration se réfère. On peut
citer les arrêts suivants : Conseil d’Etat français, 14 Octobre 1970, Société des
eaux et fermes d’Enghien. Ici, le Conseil d’Etat a annulé la décision du Ministre
de l’Intérieur pour l’interprétation erronée des lois interdisant dans les casinos
situés à moins de 100 km de Paris le jeu de boules et jeux similaires. Le Ministre
avait estimé à tort que le jeu de la roulette était similaire au jeu de boules et
l’avait par conséquent interdit ; au Gabon, le Juge a conditionné le bénéfice de
l’indemnité de logement à laquelle avait droit sieur MEZUI à la libération
préalable du logement social par lui occupé illégalement, lequel ne
correspondait même pas à sa catégorie professionnelle plutôt supérieure à celles
à qui était destiné ce type de logements (C.A., 12 juillet 1974, MEZUI- rép.
n°80).

b- Le recours en déclaration d’inexistence juridique

1/Notion d’inexistence juridique

17
Du point de vue juridique, la question est de savoir quel type d’irrégularités est
de nature à entraîner l'inexistence juridique. Il faut d’abord rappeler qu’en droit
positif, le recours en inexistence juridique compose avec le recours pour excès
de pouvoir, ce que l’on appelle : le contentieux de l’annulation.

A ce sujet, notons que l'inexistence peut être rattachée à la non-existence

matérielle ou littérale de l'acte. Il en est ainsi lorsqu'un acte n'a pas été
effectivement pris.

Mais l'inexistence juridique est plus difficile à définir lorsque cette dernière est
déterminée par un degré de gravité de l'irrégularité de l'acte. En effet, la
tendance est à l’exigence d’une irrégularité particulièrement grossière pour qu'il
y ait inexistence. Un exemple caractéristique se rencontre dans l'arrêt du
Conseil d’Etat, 3 février 1956, Fontbonne. Dans cette affaire, le requérant
avait été autorisé à souscrire un engagement dans l'armée en qualité de sergent-
major infirmier alors qu'il avait atteint la limite d'âge et que
la législation interdisait expressément un tel engagement. Le Conseil d'État a
considéré qu'il y avait là plus qu'une simple illégalité. Il a précisé que la décision
d'autorisation administrative avait été prise en méconnaissance de la situation
juridique et que cet élément, ajouté à la méconnaissance des textes, permettait de
retenir l'inexistence.

Dans l'affaire Rosan-Girard rendue par le Conseil d’Etat le 3 mai 1957,

l'inexistence a été liée à la gravité de l'atteinte portée par le préfet aux
attributions du juge de l'élection. Il s'agissait dans cette affaire non pas d'une
simple incompétence mais d'une véritable usurpation de fonction. En effet,
des élections municipales avaient eu lieu dans une commune de la Guadeloupe
et avaient donné lieu à de graves et nombreux incidents pendant leur
déroulement et pendant le dépouillement. Le préfet, au lieu de soumettre l'affaire
au juge administratif, avait pris un arrêté, constatant lui-même l'irrégularité des
opérations électorales, et une délégation spéciale avait été instituée par décret en
vue de nouvelles élections.

Le Conseil d'État avait estimé que le préfet était ainsi intervenu dans une matière
qui était réservée par la loi au juge administratif et que « eu égard à la gravité de
l'atteinte ainsi portée par l'autorité administrative aux attributions du juge de
l'élection, ledit arrêté doit être regardé comme un acte nul et non avenu », c'est-
à-dire inexistant. Telle a été la position du Juge administratif gabonais dans
l’arrêt rendu par la C.A, 22 janvier 1999, Personnel Naviguant Commercial-

18
Air Gabon contre Etat gabonais, Rép. n°3/98-99. Dès lors, on comprend
aisément que c'est seulement dans des cas exceptionnels, à l'occasion
d'irrégularités très graves, que le juge retient la notion d'inexistence.

De même, le haut juge a estimé que le décret portant transfert de propriété au

profit de monsieur NDONG BIYOGHE Augustin était juridiquement inexistant
car plombé de grossières illégalités. En effet, il avait été pris par l’administration
domaniale sur la base d’une attestation qu’avait brandie monsieur NDONG
BIYOGHE Augustin à travers laquelle monsieur MEBIAME André aurait
renoncé à son profit à ses droits sur la parcelle objet du litige ; un renoncement
contesté par le requérant titulaire alors d’un permis d’occupé ; mieux, le décret
en question n’était même pas signé par les autorités requises, notamment le
Président de la République (ou le PM par délégation) et le Ministre des
Finances ; pire, l’administration n’aurait pas pu procéder légalement à un tel
transfert de propriété dès lors que la parcelle concernée n’était encore attribuée
qu’à titre provisoire à monsieur MEBIAME André. Autrement dit, il ne pouvait
pas lui-même y renoncer en faveur de monsieur NDONG BIYOGHE puisque
ladite parcelle n’était pas encore sa propriété.

In fine, c'est surtout dans l'interférence de la théorie de l'inexistence avec une

autre théorie, la voie de fait, que l'on peut le mieux préciser le degré
d'irrégularité de nature à entraîner l'inexistence. La voie de fait est une théorie
qui permet au juge judiciaire de juger l'administration lorsque c'est normalement
le juge administratif seul qui peut le faire. La voie de fait suppose deux
éléments : une atteinte aux libertés individuelles et une décision manifestement
insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l'administration.

C'est le second élément qui présente des similitudes avec l'inexistence. En effet,
dans l'arrêt Guigon rendu par le Conseil d’Etat le 27 juin 1966, le Tribunal
des conflits estime que la décision prise par l'autorité militaire d'apposer des
scellées sur le logement occupé par le capitaine Guigon est manifestement
insusceptible de se rattacher à l'exercice d'un pouvoir administratif, qu'elle est
constitutive d'une voie de fait et qu'elle doit être considérée comme « nulle et
non avenue ».

Le juge administratif gabonais a fait siennes ces considérations dans les espèces
suivantes : CE, 25 Avril 2001, BOUKILA MOUELE Maurice contre Etat
gabonais, Rép. n°22/2000-2001 ; CE, 21 Juin 2002, Alain MBA ONDO
contre Etat gabonais, Rép. n°15/2001-2002. La position du juge sera pareille

19
en ce qui concerne les actes pris par fraude ( TAL, 26 Avril 2006, Dame
ANDOMBE Julienne contre Etat gabonais).

Ces éléments définitionnels qui ne sont pas cumulatifs, conditionnent le

prononcé par le Juge administratif de l’inexistence juridique à l’encontre d’un
acte administratif.

2/ Les conditions de recevabilité du recours en inexistence juridique

Au Gabon, la recevabilité d’un tel recours n’est soumise qu’au respect des
seules conditions fixées à l’article 50 du Code des juridictions administratives
selon lequel : « sous peine d'irrecevabilité, la requête introductive d'instance doit
contenir toutes les indications sur :

- les nom et prénoms du requérant;

- sa profession;

- son domicile ou sa résidence;

- l'autorité administrative en cause;

- l'objet de la demande et les moyens invoqués;

- l’énonciation des pièces dont le requérant entend se servir.

Sauf en matière de travaux publics et de responsabilité de l'administration, la

requête doit, en outre, être accompagnée de la décision attaquée ou, dans le cas
prévu à l'article 42 ci-dessus, de la pièce justifiant du dépôt du recours
administratif préalable.

Elle doit être datée et signée par le requérant ou par son mandataire. Lorsqu'elle
est signée et déposée par un avocat régulièrement inscrit à un barreau, la
signature de l'avocat vaut constitution et élection de domicile en son étude ».

Quels sont donc les effets attachés à une décision juridictionnelle déclarant
l’inexistence juridique d’un acte administratif ?

3/Les conséquences résultant de l’inexistence juridique d’un

acte administratif

20
Dans la jurisprudence administrative, l'inexistence est investie d’un rôle
essentiellement pratique. Le juge y fait appel pour compléter et pour corriger
certains aspects de la théorie de l'illégalité.

D’abord, la théorie de l'inexistence se présente en quelque sorte comme un

complément utile de la théorie de l'illégalité proprement dite. Elle permet de
constater la nullité d'actes qui ne pourraient plus faire l'objet de recours
contentieux parce que le délai est écoulé, d'autant que même les décisions prises
en application d'un acte administratif inexistant, d'un acte qui n'a pas été attaqué
dans les délais légaux, peuvent faire l'objet de recours contentieux par voie de
conséquence (Rosan-Girard), alors que normalement, le retrait d'un acte
administratif irrégulier ne peut être effectué que dans le délai de recours
contentieux.

Ensuite, l'inexistence d'un acte administratif peut être constatée par le juge

judiciaire aussi bien que par le juge administratif. L'arrêt Guigon a permis au
Tribunal des conflits, après avoir affirmé que la décision était nulle et non
avenue, de spécifier ensuite « qu'il appartient tant à la juridiction administrative
qu'à l'autorité judiciaire de constater cette nullité ». En cela, quoiqu’inexistant,
l'acte doit quand même faire l'objet d'un recours contentieux. C'est au juge et au
juge seul qu'il appartient d'analyser cet acte et de le déclarer inexistant. Par
conséquent, l'acte inexistant ne se distingue pas tellement de l'acte irrégulier.

Enfin, la distinction est surtout formelle.

Section 2: Le contentieux de pleine juridiction

Le contentieux administratif ne se limite pas uniquement au

contentieux de l’annulation notamment au contentieux de l’EP et de l’IJ. Il y a
aussi le contentieux de pleine juridiction. On l’appelle aussi le plein
contentieux17. C’est un procès entre deux (2) parties : l’administration et
l’administré en général qui se contestent l’existence ou l’étendue d’un droit.
Alors, le juge est invité à se prononcer sur un droit subjectif, c’est-à-dire, une
situation juridique particulière propre à un individu déterminé. Exemples : le
droit à une indemnité, le contenu d’une obligation relative au contrat. Dans ce
17
Plein contentieux = pleine juridiction, pour dire que le juge a des pouvoirs énormes, étendus en ce qu’en plus
d’annuler l’acte, il peut accorder des indemnités

21
contentieux, le juge a un pouvoir étendu. Selon Alain BOCKEL, le juge du plein
contentieux « peut effectuer un arbitrage complet de tous les éléments du
litige. Ainsi a-t-il à la fois le pouvoir de constater les situations juridiques en
cause, se prononçant sur leur régularité et sur l’étendue des droits ou
d’obligations, et celui d’en tirer les conséquences en annulant ou réformant
éventuellement une décision prononçant des sanctions (en matière
contractuelle) et en condamnant l’Administration ou un particulier
cocontractant à des dommages et intérêts ».

Le RPC est l’instrument essentiel du respect par l’Administration

des droits subjectifs des administrés. C’est pour cette raison que certains auteurs
parlent de contentieux des droits. Ce recours permet d’apprécier les droits lésés
des administrés lors d’une opération administrative afin de leur restituer si
possible la plénitude de leurs droits. Pierre SANDEVOIRE le définit
ainsi : « c’est le recours par lequel un requérant invoque devant le juge
administratif la violation de l’un de ses droits par l’autorité administrative et
lui demande d’ordonner le rétablissement de ce droit par une condamnation
de l’Administration ». Dès lors, on peut se demander ce qui constitue le
domaine du plein contentieux.

A- Le domaine du plein contentieux

Il s’agit de toute instance tendant à faire déclarer débitrices les collectivités

publiques soit à raison de marchés conclus par elles, soit à raison de travaux
qu’elles ont ordonnés, soit à raison de tout acte de leur part ayant occasionné un
préjudice à autrui en dehors des dommages causés par tous véhicules pour
lesquels seul le juge judiciaire est compétent à connaître. Il s’agit d’un
contentieux donc hétéroclite car on y trouve le contentieux du contrat
administratif, le contentieux de la responsabilité administrative, le contentieux
fiscal, les litiges relatifs aux pensions, le contentieux des élections.

B-Les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux

Ces conditions se résument en l’observation des exigences de l’article 50 du

CJA du reste communes à toutes les requêtes. Elles sont relatives entre autres
aux mentions obligatoires des nom et prénoms du requérant, sa profession, sa
résidence, etc.

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