REPUBLIQUE DU BENIN

MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR DE LA RECHERCHE

SCIENTIFIQUE
DIRECTION GENERALE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
DIRECTION DES ETABLISSEMENTS PRIVES D’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
INSTITUT SUPERIEUR DE MANAGEMENT ADONAI

COURS DU DROIT
ADMINISTRATIF

M. AGBESSI Tinha René, Doctorant en Droit Privé, option : Droit Pénal et

Sciences Criminelles à l’ED/SJPA de l’Université de Parakou

INTRODUCTION
 Le droit administratif peut se définir comme « l'ensemble des règles, indépendantes et
autonomes par rapport au droit privé, qui déterminent l'organisation et le fonctionnement de
l'administration ». Selon Léon Moureau, le droit administratif est « la branche du droit public
interne qui comprend les règles juridiques spéciales relatives à l’organisation et à l’activité
des autorités, collèges et services chargés de pourvoir à la satisfaction des intérêts publics,
ainsi qu’à la manière de mettre fin aux litiges suscités par cette activité ». C’est le Droit centré
sur l’appareil étatique. C’est la manière de soumettre l’Etat à des limites qui est le droit. Cela
ne signifie pas que le citoyen et même l’administré ne sont pas concernés, bien au contraire.
Par ailleurs, le terme « Administration » a deux sens : l’un est organique et l’autre
matériel. Au sens organique, c’est donc l’ensemble des services et des agents groupés sous
l’autorité des ministres (on parle en ce sens de l’administration d’un pays) ou plus
spécifiquement placés sous une même direction pour l’exécution d’une tâche administrative
déterminée (ainsi, parle-t-on de l’administration de l’éducation ou de l’administration de
l’équipement). Au sens matériel, c’est aussi la fonction de l’Etat qui consiste sous l’autorité
du gouvernement, à assurer l’exécution des lois et le fonctionnement continu des services
publics.
Cette coïncidence entre les définitions organiques et matérielles n’a jamais été
totalement exacte notamment lorsque certaines activités de l’administration relèvent du privé.
I- Caractères spécifiques du droit administratif
Il présente 3 caractères principaux.
 C’est un droit autonome : on apprécie cette autonomie par rapport au droit privé. Là
où il s’applique, le droit privé ne peut pas s’y appliquer. Mais ce n’est pas pour autant
un droit de privilège pour l’administration. L’administration peut en effet être soumise
à des droits plus contraignants que le particulier. Cette autonomie est fondée sur les
besoins spécifiques de l’administration, elle n’est pas libre d’agir, elle se base sur les
besoins du service public. Ce droit échappe au droit privé à raison de son objectif et
but.
 C’est aussi un droit jurisprudentiel : il s’est construit par le juriste. Le juge est celui
qui a fait évolué le droit, il est le moteur (ou a été) du droit administratif. C’est les
droits du Conseil d’Etat. À partir de 1873, création du Conseil d’Etat. Ce droit a une
certaine mouvance et une difficile systématisation. C’est véritablement un droit vivant
et qui va passer par le travail de deux séries d’acteurs, le juge et la doctrine. L’arrêt
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 Blanco est l’arrêt fondateur du droit administratif. Le droit administratif, étant un droit
jurisprudentiel, on fait souvent recours aux arrêts de principe qu’aux articles d’un
quelconque Code ou d’une quelconque loi. Autrement dit, au moment où le juriste
privatiste cite des articles, des dispositions législatives pour étayer son affirmation, le
spécialiste du droit administratif quant à lui cite des arrêts rendus par le juge
administratif. A cet effet, il est un droit prétorien.
 C’est un droit de la Puissance Publique, il est justifié par une volonté, celle de
permettre à l’administration de faire primé l’intérêt général. Puissance publique :
« ensemble des prérogatives accordées à l’administration pour lui permettre de faire
prévaloir l’intérêt général lorsqu’il se trouve en conflit avec des intérêts
particuliers ». Cette Puissance Publique s’exprime par des prérogatives, une capacité à
agir. Ce sont les Prérogatives de Puissance Publique (PPQ). Elles sont liées à la notion
de souveraineté, lien avec le pouvoir ultime dans l’ordre politique et juridique.
L’administration peut édicter des actes administratifs unilatéraux.
II- La fonction du droit administratif : l’organisation du pouvoir de
l’administration
Le droit administratif comme le droit constitutionnel permettent de construire et
d’organiser le groupe sans broyer l’individu. Le droit administratif s’est structuré sur l’idée
qu’il n’était pas un droit de liberté, d’abord fondé sur la défense de la puissance publique. Le
droit administratif républicain est le signe de la soumission du pouvoir de l’administration au
droit. L’idée de soumettre de plus en plus l’administration au droit, on retrouve les deux
acteurs, le juge et la doctrine. Pour le juge il va y avoir des arrêts fondateurs notamment
l’arrêt Blanco (Tribunal des Conflits, 8 février 1873).
Agnès Blanco, petite fille, se promène dans une manufacture de tabac. Elle est
renversée par un wagon et son père outré attaque la manufacture pour l’accident causé à sa
fille. La Manufacture des Tabacs est une régie gérée par l’Etat. Il va donc devant un juge
judiciaire. Est-ce opportun ? Action saisie par le garde des sceaux qui élève le conflit au
tribunal des conflits. Celui-ci doit répondre à la question : Peut-on attaquer l’Etat au moyen
du tribunal judiciaire ? Le Tribunal des Conflits répond que la responsabilité de l’Etat pour les
activités qui relèvent du service public ne peuvent pas se rattacher à une juridiction judiciaires
mais d’une juridiction particulière. Le service public apparaissait comme le critère de
compétence du juge administratif.

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 Ce cours du droit administrative est divisé en trois parties : Aspects institutionnels du
droit administratif (première partie), aspects fonctionnels du droit administratif
(deuxième partie) et aspects contentieux du droit administratif (troisième partie).

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PREMIERE PARTIE : LES ASPECTS INSTITUTIONNELS DU DROIT
ADMINISTRATIF

Cette partie comprend trois chapitres :

 Chapitre 1 : Les approches théoriques générales

 Chapitre 2 : l’administration d’État
 Chapitre 3 : Les collectivités territoriales de la République

Chapitre 1 : Les approches théoriques générales

Il s’agira d’étudier ici les principes fondamentaux régissant l’organisation

administrative d’une part, et la notion d’institutions administratives d’autre part.
Section 1 : Les principes fondamentaux de l’organisation administrative
L’Administration, toute administration obéit à des règles ou principes d'organisation.
On les étudiera avant de voir le régime juridique du contrôle réalisé à l’intérieur même de
cette administration.
Sous-Section 1 : Les différents types d'organisation administrative
Du point de vue formel ou logique, il existe deux types d’organisation en matière
administrative : ce sont d’une part la centralisation, d'autre part, la décentralisation.
Paragraphe 1 : La centralisation
La centralisation est le système d’organisation administrative dans lequel le pouvoir
central occupe une place de 1 er ordre. Dans ce système, l’Administration est rigoureusement
hiérarchisée. Le pouvoir de décision est concentré au sommet, c’est-à-dire entre les mains du
pouvoir central et les échelons inférieurs n'ayant aucune compétence pour prendre quelque
décision que ce soit, font remonter les problèmes jusqu’au pouvoir central qui définit les
solutions appropriées.
Après quoi, les solutions retenues redescendent à la base pour être exécutées à travers
des taches concrètes et selon les ordres donnés. Il suit de là que dans la centralisation, il y n'a
qu'une volonté unique, celle du pouvoir central.
Un tel système est, à la vérité, source de lourdeur. Il est, de ce fait, inefficace. C’est la
raison pour laquelle ce système a été assoupli à travers la technique qu'on appelle la
déconcentration.
La déconcentration est la technique d’organisation administrative dans laquelle le
pouvoir central, c’est-à-dire l’État se trouve représenté dans les différentes circonscriptions

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administratives par des agents qui sont nommés par le pouvoir central et qui agissent au nom
et pour le compte de l’État.
L’exemple type, c'est celui du préfet représentant du pouvoir central dans le ressort
territorial du département. Ici, le département en tant que circonscription administrative n’a
pas la personnalité juridique. Le département comme circonscription administrative ne se
détache pas de l’État dont il est partie intégrante. Il n’est qu’un démembrement et les actes qui
sont édictés ou accomplis par le représentant local qu’est le préfet l’est au nom de l'État.
Ainsi, ces actes engagent l’État et peuvent éventuellement provoquer la mise en jeu de la
responsabilité de l’État et non pas du département.
Paragraphe 2 : La décentralisation
C’est la technique d'organisation administrative dans laquelle l’État créé des entités,
des institutions auxquelles il confère la personnalité juridique et en conséquence, l’autonomie
administrative et financière. Ainsi définie, la décentralisation s’applique à des collectivités
territoriales, mais aussi à des services publics. Lorsque la décentralisation est appliquée aux
collectivités locales ou territoriales, on parle de décentralisation territoriale.
Exemple : les communes et les municipalités.
En revanche, si la décentralisation est appliquée à des services publics, on parle plutôt
de décentralisation par service ou encore décentralisation fonctionnelle.
C'est le cas en ce qui concerne les établissements publics (université). Dans le cadre de
la décentralisation, les entités décentralisées ont la personnalité juridique. Il suit de là que les
actes accomplis par les organes de ces collectivités sont imputables non pas à l’État, mais à la
collectivité considérée. Ces collectivités territoriales décentralisées ont des organes qui ne
sont pas nommés par le pouvoir central, mais élus par la collectivité. C'est le cas avec les
conseillers municipaux et communaux, les maires etc.
Par contre, dans la déconcentration, les responsables sont nommés par le pouvoir
central à qui ils sont redevables, dépendants et subordonnés. L’on parle de la hiérarchie entre
le pouvoir central et les représentants locaux tandis que dans la décentralisation, les rapports
sont des rapports de tutelle
Sous - section 2 : Le contrôle
Le contrôle est soit un contrôle hiérarchique, soit un contrôle de tutelle.
Paragraphe 1 : Le contrôle hiérarchique
Dans une administration centralisée, les rapports entre l’échelon supérieur et l'échelon
inférieur sont régis par la hiérarchie. Cela signifie que le supérieur peut dicter des ordres à
l’échelon inférieur, il peut également s’agissant des actes pris par l'échelon inférieur les
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réformer, c’est-à-dire les modifier. Il peut même les annuler sous certaines réserves aussi bien
pour des raisons d’illégalités que pour des raisons d'inopportunité. Le supérieur possède ce
pouvoir de plein droit ; ce qui signifie qu'il n’est pas nécessaire que ce pouvoir du supérieur
ait été expressément prévu par un texte, car ce pouvoir se présume ; c’est donc un pouvoir qui
existe même lorsqu’aucun texte ne l’a prévu. Ce qui est dit vaut dans le cadre de la
centralisation et par conséquent dans le cadre de la déconcentration qui découle de la
centralisation : le supérieur hiérarchique jouit de pouvoirs important à l’égard du subordonné
et l’échelon inférieur ne dispose d’aucun moyen de recours contre les interventions du
supérieur hiérarchique.
Paragraphe 2 : Le contrôle de tutelle
Il s'agit d'un contrôle qui se détache du contrôle hiérarchique ; on en étudiera
successivement le fondement, les modalités et le régime juridique.
A. Le fondement du contrôle de tutelle
Ce contrôle a pour objet de garantir le principe de la légalité administrative, car la
décentralisation n'est pas l'indépendance. Il s'agit ici d'un contrôle d'une autre nature, c'est-à-
dire, celui exercé par le pouvoir central sur les organes et sur les actes des entités
décentralisées.
B. Les modalités du contrôle
Les modalités de ce contrôle sont fonction du degré de décentralisation de chaque État
unitaire. En France par exemple, ce contrôle a connu une évolution et l'on parle du contrôle
juridictionnel, beaucoup plus adapté au système de la décentralisation. Au Bénin, ce contrôle
porte à la fois sur les organes et sur les actes des entités décentralisées.
C. Les régimes juridiques du contrôle de tutelle
Contrairement au contrôle hiérarchique qui va de soi, le contrôle de tutelle doit avoir
été prévu par un texte. De plus, L'autorité sous tutelle a des droits que l'on ne retrouve pas
dans le cadre des rapports de hiérarchie entre le supérieur et l'échelon inférieur.
Ainsi, l'autorité sous tutelle peut attaquer les actes pris à son encontre par l'autorité de
tutelle, soit par un recours pour excès de pouvoir (REP), soit pour demander réparation du
préjudice causé par ledit acte.

Section 2 : La notion d’institution administrative

Le terme d’institution administrative serait un ensemble d’organe permettant au
gouvernement d’accomplir ses fonctions. Institution : instituere signifiant établir, au sens de
la stabilité.
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Paragraphe 1 : Sens général
En un sens général et large, la notion d’institution renvoie à l’ensemble des éléments
constituant la structure juridique de la réalité sociale. C’est l’ensemble des mécanismes et des
structures juridiques qui encadrent les conduites au sein d’une collectivité. On parle ainsi de
l’histoire des institutions par opposition à l’histoire des évènements ou à l’histoire des
mentalités.
Ex : Les institutions politiques de la Ve République (Assemblée Nationale, Sénat, Cour
suprême etc.)
Ex : les entreprises sont des institutions
Ex : l’institution du mariage, le contrat aussi, ainsi que la propriété
Paragraphe 2 : Institution incorporé ou « institution chose »
Maurice Hauriou, dont l’objet d’étude est l’administration, dit que la notion
d’institution est centrale. On peut la comprendre comme étant une :
- institution chose : mariage, propriété, le contrat = ça ne l’intéresse pas
- institution corporative, disposant d’une autonomie = c’est ce qui l’intéresse
Hauriou étant un professeur publiciste, il s’intéresse à cette dernière institution, car
après tout, l’Etat est une institution corporative. Pour lui, le droit est créé par l’institution
étatique mais plus largement par les institutions.
Il utilise 3 critères pour définir l’institution :
- C’est une organisation sociale, c'est à dire une organisation faite d’une connexion
d’individu, mais intéressant une collectivité et ayant une administration autonome qui
se distingue des individus qui la compose
· Organisation sociale qui s’établit avec l’ordre général des choses.
· Organisation sociale dont la permanence est assurée par un équilibre des forces
internes.
· La durée est une condition fondamentale de l’institution, elles perdurent contrairement
aux individus qui la composent.
Ex : une association au sens de la loi de 1901, devient une institution si elle survit à la
première génération qui la constituait, voir même qui l’avait créée.
La permanence n’implique pas une immobilité absolue, l’institution peut évoluer.
L’équilibre des forces internes
Théorie de la personnalité morale : fiction parlant d’un groupement, organisme, entité
juridique distincte de la personne des membres qui le compose. Une personne morale peut

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aussi être un sujet de droit. Elle peut réaliser des actes juridiques (contrat) ou encore saisir un
juge.
L’étude des institutions administratives c’est l’étude des personnes morales de droit public
mais aussi ce qu’il y a dedans. C’est étudier un certain nombre d’organe qui ne sont pas
nécessairement des sujets de droit mais pouvoir agir au nom de l’intérêt général, au nom de
l’Etat. Pour Hauriou, la personnalité juridique, morale implique qu’un groupement, un
organisme a des relations avec d’autres personnes juridiques. Personnalité = groupement,
sujet de droit qui a un certain nombre de caractéristiques juridiques qui lui permettent d’avoir
un patrimoine propre, d’entretenir des relations avec autrui, etc.
Le terme institutions ne renvoie pas forcément à des personnalités morales. Il renvoie
aussi à des groupements, des organismes qui n’ont pas nécessairement des personnalités
morales. Ainsi, par institutions administratives, il faut entendre l’ensemble des organes, des
autorités qui permettent au gouvernement d’accomplir ses fonctions dans la volonté de
poursuivre l’intérêt général.
Personnes morales de droits publics :
· L’Etat : territoire, moyens financiers qu’il engage juridiquement. Personne morale unique
car renfermant toutes les autres personnes morales qui lui sont soumises. Il représente une
entité abstraite : la Nation. Et il n’est soumis à aucune autre autorité. Il dispose de la plénitude
des pouvoirs. Sa compétence s’exerce sur l’ensemble du territoire. Les collectivités
territoriales sont des personnes morales publiques strictement délimités sur un territoire :
département, région…
· L’établissement public : personne morale secondaire ou spécialisée. Dotée d’une
autonomie financière et juridique et il gère un service public dans une zone géographique
clairement définie sous le contrôle de la collectivité qui l’a créée. Il ne peut se livrer qu’à des
actions, des activités qui lui ont été dévolues.
Ex : Universités, chambres des métiers, hôpitaux…

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CHAPITRE 2 : L’ADMINISTRATION D’ÉTAT
Section 1 : Le président de la République

Paragraphe 1 : Les compétences administratives du chef de l’État

A. Compétences générales
Le Chef de l’État dispose d’un pouvoir de nomination concernant certains emplois
civils et militaires de l’État, ainsi que de prérogatives en matière règlementaire.
C’est la constitution du 11 décembre 1990 qui règle la question des pouvoirs du
président de la République en matière de nomination aux emplois civils et militaires de l’État.
Ainsi, le chef de l’État est compétent pour les nominations aux emplois pourvus en conseil
des ministres, comme les postes de conseillers d’État, d’ambassadeurs, de préfets ou encore
de directeurs d’administration centrale, ce qui représente environ un millier d’emplois.
D’autres nominations peuvent intervenir par décret simple, non délibéré en conseil des
ministres. On l’aura compris, le rôle du président de la République est primordial en matière
de nominations aux postes clés de l’État.
En matière règlementaire, le chef de l’État est compétent pour signer les ordonnances
et décrets délibérés en conseil des ministres. Si la plupart de ces actes doivent être
contresignés par ministre compétent, certains actes sont, en revanche, dispensés du
contreseing : ainsi, en va-t-il de la nomination des membres du gouvernement, ou encore des
actes pris au titre de l’article 66 de la Constitution. Si cette règle parait simple, la pratique
constitutionnelle a montré que cette dernière pouvait faire l’objet de détournements.
B. Les services de la Présidence

Ces services ne sont prévus par aucun texte et leurs effectifs se sont étoffés
concurremment au renforcement des pouvoirs du président de la République depuis 1990.
L’on distingue trois services placés sous l’autorité d’un directeur général. Ainsi, l’on trouve,
d’abord, un cabinet chargé d’assister le chef de l’Etat dans ses fonctions politiques : c’est ici
que l’on trouve les plus proches collaborateurs du président. Ensuite, le Secrétariat général,
composé de conseillers techniques et de chargés de missions, est chargé du contrôle de
l’action gouvernementale, du suivi de l’action de chaque ministre et plus généralement de la
coordination au sein de l’exécutif. Ce service est présidé par un Secrétaire général qui occupe
une place privilégiée auprès du chef de l’État. Enfin, en tant que chef des armées, le président
de la République dispose d’un état-major particulier composé de représentants des trois
armées et qui conseille le chef de l’État sur les questions de défense nationale. L’on peut noter

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que, très souvent, le poste de chef de ce dernier service est un tremplin pour occuper la
fonction de chef d’état-major des armées.

Section 2 : Les ministres

Paragraphe 1 : Statut
Les règles écrites intéressant les titulaires des portefeuilles ministériels sont rares. Les
principales résultent du texte constitutionnel qui prévoit, ainsi, notamment, que la nomination
et la démission des ministres appartiennent au chef de l’Etat, que les ministres contresignent,
le cas échéant, les actes du président de la République en même temps chef du Gouvernement.
Mais, aucune disposition ne règlemente tant le nombre de ministres que la répartition de leurs
attributions. Ainsi, et s’agissant de leur nombre, qui dépend de la seule volonté du chef de
l’État, l’on relève une nette tendance à l’augmentation corrélativement à l’alourdissement des
taches de l’État.
Quant aux attributions des ministres, elles sont fixées par décrets délibérés en conseil
des ministres. Ici, si certains ministères bénéficient d’une assez forte stabilité, comme la
justice, l’intérieur, la défense, les affaires étrangères et l’éducation nationale, d’autres voient
leur périmètre varier au gré des gouvernements. L’exemple le plus typique est le ministère de
l’économie et des finances : ainsi, l’économie est, parfois, couplée avec la fonction
budgétaire, cette dernière fonction étant attribuée à un ministre délégué ; mais, il arrive que
les deux départements ministériels soient séparés. La même remarque pourrait être faite pour
les ministères relatifs aux affaires sociales (santé, travail et sécurité sociale). Au final, cette
instabilité qui caractérise l’organisation gouvernementale peut être préjudiciable à l’action du
gouvernementale. Cet état de fait relatif aux effectifs et aux attributions des ministres semble,
cependant, devoir demeurer dans la mesure où les dirigeants politiques souhaitent garder une
totale liberté dans la composition du Gouvernement et la répartition des compétences
ministérielles : en effet, c’est là l’un des outils privilégiés pour, à la fois, symboliser une
orientation politique et la mettre effectivement en œuvre. Ces précisions étant faites, il est
possible de relever quelques considérations sur les prérogatives des ministres et leurs services.
Paragraphe 2 : Les prérogatives des ministres
Précisons d’emblée que les ministres, quel que soit leur titre, agissent au nom de
l’État, ce qui signifie que seul ce dernier est doté de la personnalité morale. Ce sont donc les
ministres qui sont ordonnateurs principaux de l’État, signent en son nom décisions et contrats
et le représentent devant les tribunaux. Si tous les ministres exercent ces différents pouvoirs, il
est possible de dresser une classification des titulaires des portefeuilles gouvernementaux.

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Ainsi, les ministres d’État et les ministres de droit commun sont chargés d’un département
ministériel, les premiers occupant, cependant, un rang plus élevé du point de vue
protocolaire : précisons que cette distinction est donnée soit pour marquer l’importance d’un
département ministériel, soit pour distinguer une personnalité politique. L’on trouve, ensuite,
les ministres délégués qui reçoivent leurs attributions par délégation du chef du
Gouvernement ou d’un autre ministre. Enfin, viennent les secrétaires d’État qui sont soit à la
tête d’un département ministériel, soit rattachés au Président de la République.
Chaque ministre dispose de deux types de prérogatives. Ainsi, un ministre est d’abord
titulaire d’un pouvoir hiérarchique sur l’ensemble des agents de son ministère, qu’il s’agisse
de donner des ordres ou encore d’infliger des sanctions disciplinaires. Si les ministres ne
disposent pas du pouvoir règlementaire général, il est deux hypothèses ou ils peuvent exercer
un pouvoir règlementaire qualifié de spécifique : c’est, ainsi, le cas lorsque la loi leur attribue
un tel pouvoir dans un domaine limité, mais aussi lorsqu’il s’agit de prendre les mesures
nécessaires au bon fonctionnement de l’Administration placée sous leur autorité. Il s’agit,
dans cette dernière hypothèse, du pouvoir règlementaire appartenant à tout chef de service
consacré par la jurisprudence Jamart (CE, 7/02/1936).
Paragraphe 3 : Les services ministériels

L’on trouve d’abord le cabinet ministériel composé des plus proches collaborateurs du
ministre que celui-ci choisi discrétionnairement. Concrètement, le cabinet est dirigé par un
directeur qui bénéficie de la délégation de signature du ministre et qui a en charge les
missions protocolaires, personnelles et politiques. À côté de lui, l’on trouve des conseillers
techniques et des chargés de mission répartis en fonction des différentes questions relevant de
la compétence du ministre. Comme en matière de nombre de ministres, des tentatives ont été
faites pour fixer une limite au nombre de membres des cabinets, mais, dans les faits, le seuil
est fixé à chaque nouveau Gouvernement par une circulaire et celui-ci est relativement élevé.
Différents rapports ont mis en avant le caractère nuisible de cette inflation de collaborateurs
sur la qualité du travail gouvernemental, dans la mesure où ces derniers peuvent faire écran
entre le ministre et son administration, au lieu de jouer leur rôle d’animation. En effet, il peut
arriver, dans certaines hypothèses, que des collaborateurs trop présents éclipsent, en quelque
sorte, le ministre, ce qui a pour conséquence que des décisions sont prises loin du décideur
légitime, en l’occurrence le ministre.
Si le cabinet constitue la composante politique de la structure qui assiste le ministre,
les directions d’administration centrale représentent, elles, l’ossature administrative du

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ministère. Ces structures se distinguent aussi du cabinet par leur permanence. Concrètement,
chaque secteur du ministère est chapeauté par une direction qui peut se décomposer en sous-
directions. Chaque direction est placée sous l’autorité d’un directeur d’administration centrale
nommé par décret du président de la République.

Section 3 : Les cadres territoriaux de l’administration d’Etat

Paragraphe 1 : la centralisation
La centralisation est un système dans lequel la prise de décision, tous les actes
d'administration, s'ordonnent autour d'un seul et même centre de pouvoir. Cette centralisation
peut être:
- Centralisation directe : l'administration centrale n'a pas de relais ; elle gère tout d'elle-
même : c'est une hypothèse d'école, ou correspondant à de très petits Etats ;
- Centralisation indirecte : le pouvoir central dispose de relais qui recueillent la demande,
la transmettent au pouvoir central, en reçoivent des instructions ; les relais appliquent les
décisions du centre.
Avantages de la centralisation : c'est l'égalité de tous devant les droits et les charges et
obligations publics. Le système centralisé est efficace en temps de guerre, et plus
généralement dans le cas de figure de l'Etat gendarme, où seules prévalent les fonctions dites
régaliennes (la défense, etc.).
Inconvénients de la centralisation: c'est « l'apoplexie au centre, et la paralysie aux extrémités
» (Félicité de Lamenais).
Le principe de la centralisation : un centre va gouverner tout le pays
Ernest Renan : « en France, il y a un seul géant, l’Etat, contre 25 millions de nains ».
La distinction entre les Girondins et les Jacobins existe encore en France. La distinction entre
Jacobins et Girondins remonte à la Révolution de 1789, où les premiers représentaient les
partisans d'un gouvernement centralisé et les seconds les partisans d'un gouvernement fédéral.
A. Comment définir la centralisation ?
Un centre unique de commandement qui décide de toutes les actions étatiques.
La capitale est le centre nerveux de la prise de position de l’Etat.
Pierre Legendre, ouvrage sur le trésor historique de l’Etat dit qu’il y a deux idées permettant
de comprendre la centralisation :
· Porto Novo (Bénin), Paris (France) qui serait comme pôle décisionnel, comme capital
politique et administrative.
· C’est le siège social du Bénin et de la France selon le cas.
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 · L’omnipotence parisienne qui renferme le pouvoir écrasant des bureaux, le pouvoir
souverains des instances politiques suprême.
· Théorie de la métropolarchie : il n’y a pas de vie politique et sociale hors de paris ou
hors de Porto Novo.
· Procédé de gestion administrative qui consolide l’unité de la nation, qui affirme
l’autorité de l’Etat, qui assure l’égalité de traitement entre les administrés, qui renforce …
tend à satisfaire l’intérêt général plutôt que les préoccupations individuelles.
· Pouvoir centralisé signifie : lenteur de l’administration, ferme de l’autoritarisme,
méconnaissance des réalités et des spécificités locales…
Remède : déconcentration et décentralisation ayant pour point commun de rapprocher la
décision publique des préoccupations locales et donc des citoyens.
Déconcentration : faire prendre un certain nombre de décisions par les autorités locales de
l’Etat
Décentralisation : est un processus consistant pour l'État à transférer au profit des
collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. C'est un
transfert de ses compétences à des institutions distinctes de lui, ici, les collectivités
territoriales.
B. De quand date la centralisation ?
En remontant dans l’histoire du droit français, ancêtre du droit béninois, la
Centralisation antérieure à la révolution, prolonge et amplifie un mouvement déjà engagé sous
l’Ancien Régime.
· Centralisation est une institution de l’ancien régime et pas de la révolution, d’un
nouveau régime.
· Relève qu’il existait déjà une concentration des pouvoirs avec le Conseil du roi,
composé de juristes par exemple, et qui existait en tant que conseil du monarque. Contrôle le
contrôleur général des finances. Ajoute que dans les provinces, il y a des intendants,
représentants du pouvoir central.
· John Law connu pour avoir été contrôleur général des finances sous la régence (1720)
dit que « 30 intendants gouvernent la France ».
La révolution ne remet pas en cause la centralisation mais l’utilise à son avantage.
Principe de l’égalité sociale ou devant la loi est compatible à la centralisation.
Volonté d’uniformiser le territoire, d’annihiler les spécificités locales dont les revendications
renaissent aujourd’hui (ex : bonnets rouges en Bretagne).

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Paragraphe 2 : la déconcentration
La déconcentration est un système administratif qui confie certains pouvoirs de
décision à des agents du pouvoir central résidant sur le territoire local. Elle répond au souci de
rapprocher l'administration des administrés sans pour autant faire participer les administrés au
processus de prise de décision. On distingue déconcentration et décentralisation.
La décentralisation : La notion « décentralisation » est souvent utilisée dans sa
conception physique, c'est à dire : hors du centre. Sur le plan administratif, la décentralisation
est un système administratif par lequel l'Etat accorde à d'autres entités juridiquement
reconnues l'autonomie financière et de gestion dans des conditions prévues par la loi.
A. La définition de la déconcentration
Déconcentration : l’une de modalité de la centralisation.
En théorie, on pourrait concevoir une centralisation purement concentrée dans laquelle on
dirigerait le pays de la capitale, toutes les décisions administratives, même les plus dérisoires
serait prise dans la capitale.
La centralisation déconcentrée : autorité centrale qui transfère à un ou plusieurs de ses
agents locaux un pouvoir de décision jusque-là exercé par elle.
· Redistribution du pouvoir de décision au sein de l’Etat qui dépouille son centre mais
qui maintient intact l’étendue de ses prérogatives.
· Compétence exercé localement par les représentants du pouvoir central
Barrot, Homme politique du XIXe siècle, député de la monarchie de juillet, vice-président du
conseil d’Etat en 1872, dit en parlant des préfets : « la déconcentration c’est le même marteau
qui frappe mais on en a raccourci la manche »
Le décret du 25 mars 1852 qui s’intitulait (à tort) « relatif à la décentralisation administrative
», prit par Napoléon III est premier acte de déconcentration parce que « on peut gouverner de
loin mais on administre mieux de près »
Raison de la déconcentration :
· Rapprocher l’administration des administrés
· Réaffirmation de l’autorité de l’Etat
· Améliorer la productivité de l’Etat : répondre rapidement à des contraintes locales
1ère idée : la déconcentration, c’est rendre les services administratives plus efficace en
désencombrant les niveaux supérieurs de l’administration afin d’agir plus vite.
Se déploie dans le cadre d’un Etat dans lequel les fonctionnaires sont placés sous le pouvoir
hiérarchique des autorités qui les ont nommés. S’assure que les représentants locaux
appliquent les orientations qui ont été définies dans les bureaux parisiens.
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Ex : préfet/ministre
La déconcentration s’applique dans des cadres territoriaux déterminés : divisions
géographiques dans lequel les services de l’Etat trouvent leur implantation. Ces
circonscriptions n’ont aucune personnalité juridique distincte de celle de l’Etat car la
déconcentration n’est qu’une simple technique de commandement, de gestion administrative
depuis le centre.
Section 4 : Les cadres non territoriaux : les établissements publics nationaux (EPN)
Les EPN participent de la décentralisation, mais au contraire des collectivités
territoriales décentralisées qui ont une assise territoriale, les EPN n’ont pas ou ne reposent pas
sur la considération qu’il y a dans un espace donné des affaires propres à régler : les EPN sont
des services publics érigés par l'État au rang de personnes morales. Ce sont des services
d’intérêt général dont l’État pense qu’ils seront mieux gérés sous la forme d’établissement
public et que par conséquent l’État érige en personne morale de droit public. Exemple : la
SONEB, la SBEE, Bénin Telecom etc.
Les EPN ont la personnalité juridique et une mission bien précise, c’est la consécration
du principe de la spécialité des EPN. Ce qui signifie que les EPN sont créés pour gérer un
service public déterminé et ils ne peuvent aller au-delà de la mission qui leur est confiée.
Il y a deux catégories d’EPN : d’une part, les établissements publics administratifs
(EPA), et d’autre part, les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC).
Les EPN sont soumis à un contrôle du pouvoir central.

16
CHAPITRE 3 : LES COLLECTIVITES TERRITORIALES DE LA REPUBLIQUE

Section 1 : Qu’est-ce qu’une collectivité locale ?

Une collectivité territoriale est :

Une personne morale (nom, patrimoine) de droit public, décentralisée (organes
élus au suffrage universel direct) dotée de compétences propres dans un ressort
territorial déterminé. Les principales sources juridiques gouvernant les collectivités se
retrouvent dans la loi no 97 – 028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration
territoriale de le République du Bénin et les textes modificatifs postérieurs dont à nouveau, le
code de l’administration territoriale.
Le territoire est l’élément essentiel de l’indentification des collectivités territoriales
Un chef-lieu : centre de gravité juridique, siège principal de l’autorité et des services
administratifs. Les limites territoriales peuvent varier en fonction d’une transformation, d’une
fusion, du rachat d’une partie du territoire communal. La population) détermine :
-l’évaluation des bases des impôts locaux
-Prise ne compte pour l’organisation communale (ex : le mode d’élection, le nombre
d’adjoints…)
Principes généraux:
Les collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions
prévues par la loi (loi du 15 janvier 1999). Le critère de libre administration tient dans
l’élection des conseils dotés d’attributions effectives.
En effet, conformément à l’article 2 de la loi N° 2021-14 du 20 décembre 2021 portant
code de l’administration territoriale en République du Bénin, « sous réserve des
dispositions de la loi organique relative à l’organisation, au fonctionnement et au contrôle de
l’administration publique, les principes fondamentaux de l’administration territoriale au
Bénin sont :
- La libre administration des collectivités territoriales ;
- Le respect de la constitution, des conventions régulièrement ratifiées, des lois, des
règlements et des institutions de la République ;
- Le respect de l’intégrité territoriale de la République ;
- Le couplage déconcentration-décentralisation ;
- L’unicité de l’échelle de la décentralisation et de la déconcentration ;
- La cohérence des politiques locales avec les politiques nationales ;

17
 - Le respect des principes du service public, notamment la neutralité, la continuité, la
mutabilité et l’égalité de tous les citoyens devant le service public ».
De tout ce qui précède, l’on peut retenir clairement que la libre administration ne peut
remettre en cause l’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement
garanti, ni le principe de légalité ou le principe de la mise en conformité aux normes ou la
conciliation avec d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Section 2 : Les organes de la commune

Conformément à l’article 55 du code de l’administration territoriale (CAT) en
République du Bénin, « la commune dispose d’organes politiques et d’un organe
administratif et technique.
Le conseil communal, le conseil de supervision et le Maire sont les organes politiques
de la commune.
Le secrétariat exécutif est l’organe administratif et technique de la commune ».
Paragraphe 1 : Les organes politiques
A- Le conseil communal :
Le conseil communal sera étudié à travers son statut (1) et ses attributions (2).
1 – Le Statut du conseil communal
Le conseil communal est composé des conseillers communaux ou municipaux dont le
nombre varie en fonction de l’importance de la population de la commune, selon la répartition
prévue au code électoral. Les conseillers sont élus pour 5 ans au suffrage universel direct.
Pour être élu, il faut avoir 18 ans minimum. Le conseil communal est installé par le préfet du
département entre le premier et le troisième dimanche du mois de février de l’année
électorale.
2 - Les attributions du conseil communal (Art. 60 à 63 du CAT)
Le conseil communal est le principal organe délibérant de la commune. Il définit les
orientations politiques de développement de la commune. Le conseil municipal règle, par ses
délibérations, les affaires de la commune comme :
- le schéma directeur d’aménagement de la commune ;
- le plan de développement de la commune ;
- les projets de la commune s’inscrivant dans le cadre d’un projet à caractère
départemental pour la protection et la sauvegarde de l’environnement ;
- les projets et programmes initiés dans le cadre des intercommunalités ;
- les projets de coopération avec des institutions nationales et étrangères ;
18
 - les propositions de fusion, de scission et de modification des limites du territoire
départemental ou de celle des communes qui le composent ;
- les modalités de règlement des conflits territoriaux avec d’autres communes ;
- l’adhésion à un établissement public de coopération intercommunale.
Le conseil communal valide le budget de la commune après son adoption par le
conseil de supervision.
Le conseil communal délibère sur la création et les taux des redevances locales ainsi
que sur les taux des impôts et taxes dans les limites fixées par la loi des finances.
Le conseil communal statue sur toute question d’importance qui ne relève pas des
attributions d’autres organes de la commune.
Enfin, le conseil communal désigne, en plus du Maire représentant de la commune, ses
membres devant siéger dans les conseils, commissions et organismes départementaux,
nationaux ou internationaux prévus par les textes en vigueur sous réserves des domaines de
compétences propres du secrétaire exécutif (Cf. Art. 87 du CAT).

B – Le conseil de supervision de la commune : ses attributions (Art. 93 à 95 CAT)

Le conseil de supervision est composé du Maire, des adjoints au maire et des
présidents des commissions permanentes.
Le conseil de supervision :
- adopte le budget, et le cas échéant ses modifications, pour validation par le conseil
communal ;
- adopte le plan de travail annuel proposé par le secrétaire exécutif ;
- assure le contrôle de gestion du secrétaire exécutif ;
- examine les rapports d’activité du secrétaire exécutif ainsi que les rapports annuels de
performance ;
- autorise les conventions d’importance significative, autre que les marchés publics, à
passer par le secrétaire exécutif ;
- délibère sur les projets d’actes de gestion des propriétés foncières et des domaines de
la commune ;
- approuve le règlement intérieur de la mairie proposé par le secrétaire exécutif ;
- approuve la grille de rémunération du personnel de la mairie, si elle n’est autrement
fixée par des dispositions légales ou réglementaires.
Le conseil de supervision est consulté par le Maire et le conseil communal sur toute
question liée à l’exercice de pouvoirs propres conférés au secrétaire exécutif.
19
 C - Le Maire et les adjoints au maire (Cf art. 101 à 114 du CAT)
1 – Le statut du Maire
Le Maire est la première autorité politico-administrative de la commune. Il est élu ou
désigné avec ses adjoints pour un mandat de cinq (5) ans conformément aux dispositions du
code électoral. Il agit au nom de la commune. Premier magistrat de la commune, sous réserve
des attributions propres du Secrétaire Exécutif, le Maire préside les réunions du conseil
municipal et à cet effet, dispose de la police des débats. Il veille à la bonne gestion de
l’administration de la commune et à la préparation du budget de la commune par le Secrétaire
Exécutif.
2 - Pouvoirs propres du Maire
Le Maire exerce, dans les cas prévus par les lois et règlements, le pouvoir
réglementaire dans les domaines de compétences de la commune. Pour se faire, il peut
demander l’assistance-conseil des services déconcentrés de l’Etat. En tant que son Chef
hiérarchique, le maire nomme le secrétaire exécutif.
Il est le Chef de la police administrative, de la police municipale et organise la
protection civile.
Les pouvoirs de police administrative et réglementaires du maire : bon ordre,
sécurité publique, hygiène, tranquillité, morale et esthétique, la police des funérailles et des
cimetières ; divagation des animaux. Il signe les arrêtés municipaux concernant notamment la
circulation, le stationnement, la police des marchés et fêtes. Il délivre les autorisations
d’urbanisme…
Le Maire veille à la préparation du budget de la commune par le secrétaire exécutif de
la commune, sur la base des orientations du conseil de supervision et des documents de
planification de la commune.
3 - Le maire, agent de l’Etat
Sous l’autorité du préfet ou de l’autorité de la police judiciaire, il est :
- Chargé de veiller à l’application des lois
- Organise et participe au recensement et les élections
- Officier d’état civil : il établit les actes d’état civil, célèbre les mariages
- Chargé de légaliser les signatures, certifie conformes à l’original
- Chargé de recevoir les plaintes, constater les infractions, rassembler et de protéger les
preuves et indices concordantes etc…

20
 Paragraphe 2: L’organe administratif et technique : le secrétariat exécutif (Art.
127 à 133)
Le secrétariat exécutif de la mairie est organisé et fonctionne conformément à
l’organigramme adopté par le conseil de supervision, au règlement intérieur et aux manuels de
procédures de la commune.
Le secrétariat exécutif regroupe sous l’autorité de secrétaire exécutif, tous les services
administratifs et techniques de la mairie.
En effet, après avoir étudié le statut et les modalités de nomination du secrétaire
exécutif (A) nous aborderons ses attributions (B) avant de clarifier sommairement ses rapports
avec le Maire (C).

A – Le statut et les modalités de nomination du secrétaire exécutif

La fonction du secrétaire exécutif est la plus haute fonction administrative et technique
au sein des mairies. Le secrétaire exécutif est le responsable administratif de la commune. Il
est le principe animateur des services administratifs et techniques communaux dont il veille
au bon fonctionnement. Il assure la gestion des ressources humaines, financières et matérielles
affectées à l’exécution des activités relevant des projets et programme de la commune ainsi
que celles de gestion courante y compris la communication au nom de la commune.
Le secrétaire exécutif est institutionnellement placé sous la maire, sans aucun
préjudice à ses attributions propres.
Selon l’article 130 du code de l’administration territoriale (CAT) en République du
Bénin, « le secrétaire exécutif est nommé parmi les cadres sélectionnés et inscrits au fichier
national des principales fonctions administratives des mairies. Toutes personnes tirées au
sort du fichier national des principales fonctions administratives des mairies pour être
nommé dans la fonction de secrétaire exécutif peut décliner sa proposition… Lorsqu’un maire
se trouve dans l’impossibilité de nommer un secrétaire exécutif, le ministre chargé de
l’administration territoriale lui propose à nomination, un agent de l’Etat remplissant les
conditions de profil du secrétaire exécutif. Le maire ne peut décliner plus de deux
propositions ; au-delà, toute nouvelle proposition du ministre s’impose pour la nomination ».
Lorsque le secrétaire exécutif nommé n’est pas fonctionnaire ou agent contractuel de
la commune, sa nomination lui confère la qualité d’agent contractuel de la commune pendant
la durée de son mandat. Il signe avec la mairie un contrat de travail avant sa prise de fonction.
Le secrétaire exécutif est nommé pour un mandat de cinq (5) ans à compter de sa date de prise
de fonction. Le mandat est renouvelable une seule fois pour la même commune. Le mandat
21
d’un secrétaire exécutif sortant dont les performances sont jugées satisfaisantes par le conseil
de supervision peut être renouvelé pour la même commune sans tirage au sort. La fonction du
secrétaire exécutif est incompatible avec la qualité de membre des instances dirigeantes d’un
parti politique. Le secrétaire exécutif, pendant son mandat, ne peut être candidat à une
élection communale ou législative, y compris celle qui suit immédiatement la fin normal ou
anticipée de son mandat (Cf Art. 131 du CAT).

B – Les attributions du secrétaire exécutif (Art. 132 à 139 du CAT)

Conformément à l’article 132 du CAT, « le secrétaire exécutif, premier responsable
de l’administration de la commune, dispose d’attributions propres pour assurer son bon
fonctionnement.
Au titre de ses attributions propres, le secrétaire exécutif assure :
- l’organisation des services communaux et l’exécution du service ;
- la gestion des ressources humaines, financières et matérielles de la commune ;
- la gestion de l’information et de la communication de la commune ;
- la délivrance des permis et autres autorisations que prévoient les lois et règlements
dans les domaines de compétence de la commune.
Dans ce cadre, il :
- représente la commune dans la vie civile et pour tout ce qui relève de ses attributions
propres ;
- veille à la bonne planification et à l’exécution des marchés publics communaux ;
- conserve et administre les propriétés de la commune ;
- suit la gestion des établissements communaux ;
- organise la gestion des services de voirie, d’assainissement et d’hygiène ;
- organise la gestion des archives ;
- publie les règlements dans le ressort de la commune ;
- publie les délibérations et les travaux du conseil communal ;
- nomme aux emplois communaux pour lesquels la loi ou la réglementation ne fixe pas
des dispositions particulière de nomination ;
- signe les actes d’Etat-civil sur délégation du maire. Cette délégation ne concerne pas
la célébration des mariages ;
- organise le processus d’élaboration des documents de planification ;
- gère les relations de travail technique avec les services déconcentrés de l’Etat ».

22
 Sauf pour les fonctions inscrites au fichier national des principales fonctions
administratives des mairies, le secrétaire exécutif nomme aux emplois communaux de rang de
chef de service au moins, après avis de non objection du conseil de supervision. Il met fin, en
cas de nécessité, à leur fonctions et en rend compte au conseil de supervision.
Dans les communes à statut particulier ou intermédiaire, la personne responsable des
marchés publics est nommée par le secrétaire exécutif, après tirage au sort dans le fichier des
principales fonctions administratives des mairies. Elle peut, en cas de nécessité, être employée
à d’autres tâches cumulativement ave ses fonctions.
Dans les communes autres que celles à statut particuliers ou intermédiaire, le secrétaire
exécutif, nomme en qualité de personne responsable des marchés publics, un cadre ayant un
profil approprié cumulativement avec ses fonctions habituelles, ou à défaut, le responsable
des affaires financières.
Le secrétaire exécutif de la commune est l’autorité approbatrice des marchés publics.
Le secrétaire exécutif est l’ordonnateur du budget communal. Il soumet le budget
primitif, le collectif budgétaire et le compte administratif à l’adoption du conseil de
supervision, à la validation du conseil communal et à l’approbation de l’autorité de tutelle.
Le secrétaire exécutif prend les mesures nécessaires pour un recouvrement optimal des
recettes de la commune.
Les membres du conseil d’arrondissement sont des auxiliaires de la commune pour
l’identification de la matière imposable et pour le recouvrement des recettes fiscales et non
fiscales de la commune. A ce titre, ils bénéficient d’une ristourne sur les sommes
effectivement recouvrées au titre des recettes non fiscales, au-delà des prévisions budgétaire.
Les taux et modalités de répartition de la ristourne sont fixés par décret pris en conseil des
ministres.
Lorsque les intérêts du secrétaire exécutif se trouvent en conflit avec ceux de la
commune, le conseil de supervision désigne un cadre supérieur assumant des fonctions de
direction de la mairie, soit pour représenter la commune en justice soit pour passer un contrat.
Le secrétaire exécutif adresse, aux fins de ses délibérations, le rapport mensuel de ses
activités ainsi que le rapport annuel de performance de la mairie au conseil de supervision.

C – Rapports entre le maire et le secrétaire exécutif (Art. 140 à 142 du CAT)

Le secrétaire exécutif entretien une relation hiérarchique ou fonctionnelle avec le
maire, selon qu’il s’agisse respectivement d’attributions propres du maire ou d’attributions
propres du secrétaire exécutif. Dans la mise en œuvre de ses attributions propres, le maire
23
s’appuie sur les services administratifs et techniques placés sous l’autorité du secrétaire
exécutif.
Sous réserve de celles qui seraient manifestement illégales et pour lesquelles le
secrétaire exécutif est délié du devoir d’obéissance, le secrétaire exécutif assure l’exécution
des instructions du maire par le biais des services administratif et techniques communaux.
Dans les cas où il opposerait un refus à des instructions du maire, ce refus doit être motivé et
écrit.
Le maire peut, par arrêté, réquisitionner le secrétaire exécutif pour l’exécution de ses
instructions destinées à assurer des activités de la commune en cas de refus d’exécution de
celui-ci. Le maire est responsable, dans ce cas, des résultats de la mise en œuvre sans faute de
ces instructions.
En cas de réquisition, le maire adresse sans délai, copie de l’acte de réquisition au
Préfet, suivi d’une lettre de motivation. Ce dernier, s’il l’estime injustifié, abroge l’arrêté du
maire. L’arrêté préfectoral d’abrogation est insusceptible de recours.
Dans le domaine de ses attributions propres, le secrétaire exécutif n’est pas soumis au
pouvoir hiérarchique du maire. Il entretien avec celui-ci une relation fonctionnelle destinée à
faciliter le déroulement des activités de la mairie.

DEUXIÈME PARTIE : LES ASPECTS FONCTIONNELS DU DROIT

DMINISTRATIF
L’administration, placée sous l’autorité du pouvoir exécutif est appelée à agir au
quotidien et le but qui s'attache à son action est la poursuite de l'intérêt général.
L'administration ne peut pas choisir le but de son action, et cela, au contraire des particuliers
ou plus largement des personnes privées. L’administration poursuit toujours et doit toujours
poursuivre dans ces différentes actions un but d’intérêt général. Or, les particuliers ont le
choix de la finalité à attacher à leur action. Cela signifie que les particuliers peuvent en ce qui
les concerne poursuivre dans leur action soit un but d’intérêt personnel, soit un but d’intérêt
général.
Il suit de ce qui précède que l’administration doit pour atteindre les objectifs qui sont
les siens à savoir la satisfaction des besoins d’intérêt général pouvoir disposer de moyen
approprié ou adéquat. Ainsi, l’administration dispose de prérogatives de puissance publique,
24
c’est-à-dire de pouvoir exorbitant lui permettant de décider unilatéralement et donc d’imposer
sa volonté aux particuliers. Avant d’étudier les actes que l’administration prend en ce sens
ainsi que les objets sur lesquels porte cette action, il convient tout d’abord de voir la condition
de l’action administrative.

CHAPITRE 1 : LA CONDITION DE L’ACTION ADMINISTRATIVE : LE PRINCIPE

DE LA LEGALITE
Il s'agit d’un principe traduisant l’État de droit ; on en étudiera le contenu, la portée et
les limites.
Section 1 : Le contenu du principe
Le principe de légalité se présente comme exprimant ou traduisant la soumission de
l’État au droit. Il s’agit d’un principe qui n’a pas toujours existé, car dans les monarchies le
principe qui prévalait était celui de l’État de police dans lequel l’administration ne trouvait de
limite qu’en elle-même. La conquête des libertés a abouti à la consécration du principe de la
légalité. Il y a lieu de préciser que l'expression principe de légalité est trompeuse, car elle
pouvait signifier que l'administration n’est soumise qu'à la loi, or l’administration soumise
certes à la loi, est aussi soumise à d’autres normes ce qui amène à constater que le principe de
légalité à une portée plus large.
Il englobe en effet, les règles que l’administration doit respecter et que voici.

Paragraphe 1 : Les sources écrites de la légalité

La première de ces sources, c’est bien sur la constitution, viennent ensuite, les lois au
sens formel du terme, les codes, les règlements, les traités ou accords internationaux, la loi et
les actes administratifs.
Paragraphe 2 : Les sources non écrites
En matière des sources non écrites, l’on pourrait citer la jurisprudence, les principes
généraux du droit et la doctrine.

Section 2 : La portée du principe de légalité : le pouvoir discrétionnaire

Il s’agit ici de marquer l’étendue du principe de la légalité administrative. Ce principe
se trouve, en effet, émoussé par le pouvoir discrétionnaire de l’administration ; on en étudiera
successivement le contenu et les effets.
25
Paragraphe 1 : Le contenu du pouvoir discrétionnaire
L’Administration est soumise à la légalité, ce qui signifie qu’elle doit, dans les actes
qu’elle prend, se conformer à des règles qui lui sont supérieures : la constitution, le traité, la
loi, les PGD, et même les actes que l’administration prend elle-même.
Il arrive en effet, que dans le respect de ce principe, l'administration soit étroitement
liée, c’est le cas lorsque les textes prévoient les conditions dans lesquelles l’Administration
doit agir sans lui laisser une marge de liberté ou d'appréciation, c’est ce qu’on appelle la
compétence liée. Mais, il arrive que les textes confèrent à l’administration un pouvoir de
décision en lui laissant une zone de liberté. C’est le cas lorsque les textes donnent à
l’administration le choix entre l’édiction d’une décision et l’abstention, c'est encore le cas
lorsque les textes donnent à l’administration la possibilité de choisir entre deux ou plusieurs
décisions de contenus différents. Cela se retrouve dans de nombreuses hypothèses par
exemple : l’administration a la possibilité de choisir entre la mise en mouvement de poursuite
disciplinaire à l'encontre d’un fonctionnaire fautif et l’abstention. Il y a également dans la vie
administrative plusieurs situations dans lesquelles l’administration jouit de cette marge de
liberté, on peut citer à cet égard, la liberté laissée à un jury d’examen ou de concours
relativement à l’appréciation de la valeur des candidats. Mais cette marge de liberté donnant
lieu au pouvoir discrétionnaire ne saurait être interprétée comme signifiant un pouvoir
arbitraire.
À la vérité, le pouvoir discrétionnaire reconnu à l’administration est nécessaire,
indispensable, car il serait inconcevable de confiner l’administration dans une tâche passive.
C’est que l'administration a besoin d’une marge de liberté face aux réalités multiformes que la
réglementation ne peut prévoir de façon exhaustive. Il suit de tout ce qui précède la nécessité
de reconnaître à l’administration un espace de liberté qui relève de la sphère de l’opportunité,
il y a lieu d’indiquer qu’il ne s’agit pas là d’une situation contraire à la légalité, car c’est le
droit lui-même qui ouvre à l’administration cette voie.

Paragraphe 2 : Les effets du pouvoir discrétionnaire

La question est de savoir si intervenant dans le cadre du pouvoir discrétionnaire qui lui
est reconnu, l'administration échappe à tout contrôle. Il convient à cet égard de rappeler que
l’administration est toujours soumise au principe de légalité, mais, la pression qui pèse sur
l’administration connaît un relâchement dans le cadre du pouvoir discrétionnaire.
Toutefois, l’acte pris par l’administration n'échappe pas tout entier au contrôle
juridictionnel. Un contrôle minimum est exercé par le Juge et ce contrôle porte sur les règles
26
de compétences, sur les règles de procédure et sur le but ou les motifs de l’acte. La situation
que voilà peut connaître une gradation consacrant des limites importantes au principe de
légalité.
Section 3 : Les limites de la légalité
Les règles constituant le principe de la légalité sont établies en principe pour régir les
situations normales, c'est-à-dire les situations de paix. C’est dire que des circonstances
exceptionnelles peuvent se produire rendant inefficace la législation existante, il en découle
une législation d’exception.
En outre, comme le fait remarquer le professeur Prosper Weil « la raison d’État ne
capitule pas du jour au lendemain » ; ce qui amène à observer que certains actes compte tenu
des matières dans lesquelles ils interviennent échappent à tout contrôle et de ce fait
constituent une limitation au principe de légalité, ce sont des actes de gouvernement.

Paragraphe 1 : La théorie des circonstances exceptionnelles

La légalité ordinaire ne saurait valablement s’appliquer aux situations de crises qu’on
appelle les circonstances exceptionnelles. Ces circonstances sont de deux ordres. Il y a d’une
part, les circonstances prévues par des textes et d’autre part, les circonstances consacrées par
la jurisprudence.
A. Les circonstances exceptionnelles prévues par les textes
La constitution du 11 décembre 1990 énonce en son article 68 que lorsque les
institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire national ou
l’exécution des engagements internationaux sont menacées de manière grave et immédiate et
que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et constitutionnels est menacé ou
interrompu, le Président de la République, après consultation du Président de l'Assemblée
Nationale et du Président de la Cour Constitutionnelle, prend en conseil des Ministres les
mesures exceptionnelles exigées par les circonstances sans que les droits des citoyens garantis
par la Constitution soient suspendus.
La constitution prévoit par ailleurs l'état de siège.

B. La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles

Il y a des circonstances qui lorsqu’elles viennent à se produire, pose problème quant à
la continuité des services publics. Or la loi n’a pas prévu toutes ces circonstances et n’a donc
pas envisagé pour toutes ces circonstances les moyens d’y faire face. Si l'administration veut
recourir à la légalité ordinaire pour faire face à ces circonstances, cela risque de paralyser
27
l’action administrative en ce sens que la légalité ordinaire s'avère inefficace, inappropriée,
inadaptée face à ces situations de crises. Le juge de l’administration a alors élaboré la théorie
pour faire face à ces situations de crises tout en maintenant le principe selon lequel
l’administration est soumise à la légalité.
1) Définition des circonstances exceptionnelles
Arrêt de principe fondant la théorie jurisprudentielle des circonstances
exceptionnelles : arrêt Heyriès 28 juin 1918 rendu par le Conseil d'État français.
2) Les effets de la mise en œuvre de la théorie jurisprudentielle des circonstances
exceptionnelles
L'administration est dégagée de respecter la légalité ordinaire :
- non-respect des règles de compétence (CE 7 janv 1944 le coq et Marion).
- non-respect des règles de formes et de procédures et même de fond (Arrêt Heyriès 28 juin
1918)
3) Le contrôle du juge
Contrôle du juge sur :
- l'existence de circonstance exceptionnelle (qualification des faits) ;
- le but poursuivi par l'administration ;
- les moyens mis en cause par l'administration pour atteindre le but poursuivi.

Paragraphe 2 : Les actes de gouvernement

Il s‘agit d’une catégorie juridique, qui constitue une exception sérieuse au principe de
la légalité. Il convient d’appréhender dans un premier temps ce que sont les actes de
gouvernement avant de voir leur régime juridique.
A. Définition
Les actes de gouvernement (AG) constituent des mesures difficiles à définir, ce qui
fait leur caractéristique majeure, c’est leur régime juridique. Les actes de gouvernement
étaient avant l’avènement de l’arrêt prince Napoléon rendu par le CE français en 1875, les
actes ayant un mobile politique, c’est-à-dire fondé sur des raisons politiques. Depuis l'arrêt
Prince Napoléon, le critère tiré du mobile politique a été abandonné. Aujourd’hui, même s’il
est difficile de fournir aux actes de gouvernement une définition totalement satisfaisante, on
peut dire que ce sont des actes intervenant dans des matières gouvernementales, c’est-à-dire
des matières qui ne se rattachent non pas aux fonctions administratives, mais à ces fonctions
gouvernementales.

28
 Aujourd’hui, la catégorie des AG s’est rétrécie, évidemment l’on ne rencontre ces
actes de gouvernement que dans deux domaines. Ce sont le domaine des rapports
internationaux et le domaine des rapports entre les pouvoirs publics
constitutionnels. Toutefois, tout acte intéressant les rapports internationaux ne constitue pas
nécessairement un acte de gouvernement. On songe par exemple aux traités et accords qui
font partie de la légalité, mais sont des actes de gouvernement.
B. Le régime juridique des actes de gouvernement
Le propre des actes de gouvernement, c’est d’être soustrait à toute « justiciabilité » ou
« attaquabilité » ; cela veut dire que ces actes ne peuvent faire l’objet d’aucun recours ni
devant le juge judiciaire ni devant le juge administratif. On ne peut en effet, poursuivre
l'annulation d’un acte de gouvernement par la voie du recours pour excès de pouvoir, on ne
peut non plus attraire l’État devant le juge pour le voir condamner sur le fondement d’un acte
de gouvernement qui causerait préjudice. Il suit de là que le juge ne peut s’immiscer dans
l'intervention des pouvoirs publics en ce qui concerne les actes de gouvernement.

CHAPITRE 2 : LES ACTES DE L’ADMINISTRATION

L’Administration prend généralement des actes qui procèdent de sa seule volonté et
qui s'imposent aux administrés. C’est d'ailleurs là le propre de l’Administration. Les actes
ainsi édictés prennent le nom d’actes unilatéraux, mais, il arrive de plus en plus que pour la
satisfaction des besoins d’intérêt général, l’Administration n'impose pas, mais qu’elle recoure
à la technique contractuelle, elle conclut ainsi des contrats. Ce sont là les deux (2) types
d’actes qu’il convient d’étudier successivement.
Section 1 : Les actes administratifs unilatéraux
Un certain nombre de questions juridiques se posent ici qu'il convient de détacher et
d’examiner.
Paragraphe 1 : La notion d'acte administratif unilatéral
Il y a lieu de décomposer les différents éléments constitutifs de l’acte administratif
unilatéral.
A. Un acte administratif
L’acte administratif unilatéral doit, pour en être véritablement, être un acte émanant
d’un organe ou d’organes investis d’un pouvoir administratif, cela amène à exclure les actes
que pourraient prendre les organes consultatifs ou ayant simplement un pouvoir d’avis.
29
 B. Un acte unilatéral
Cela signifie que l'acte doit émaner d'une seule volonté, celle de l'État par le biais de
l'administration.
C. Un acte modifiant l'ordonnancement juridique
L'acte administratif unilatéral est un acte porteur de décision, c'est-à-dire modifiant
l'ordonnancement juridique des administrés.
D. La classification des actes administratifs unilatéraux
- Les règlements : ces actes ont un caractère général et impersonnel.
- Les actes collectifs : ces actes apparaissent comme des décisions s'adressant à plusieurs
personnes nommément désignées, c’est le cas des délibérations portant proclamation des
résultats d’examen ou concours. C’est aussi le cas de l’acte portant établissement du tableau
d’avancement des fonctionnaires.
- Les actes individuels : il s’agit des actes pris, soit au profit d’un individu ou à l’encontre
d’un individu, c’est le cas du permis de construire, c’est le cas d’une nomination dans la
fonction publique ou d’une sanction disciplinaire.

Paragraphe 2 : L’élaboration de l’acte administratif unilatéral

L’édiction de l’acte administratif unilatéral obéit pour sa validité à un certain nombre
d’exigences. Il s'agit d’abord des règles de compétence, ensuite des règles de forme, enfin des
règles de fond.
A. La compétence
L'acte administratif doit émaner de l'autorité qui est investie ou qui a le pouvoir de
prendre cette décision. Cette règle d'ordre public, ne peut être dérogé que par une prévision de
la loi ou par l'application de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles.
Il existe ainsi, trois types de compétences :
- la compétence matérielle ;
- la compétence territoriale ;
- la compétence temporelle.
B. Les règles de forme
Elles peuvent être entendues comme désignant la procédure à suivre pour l'édiction de
l'acte administratif. On parle ici de procédure administrative non contentieuse qui est à
distinguer de la procédure contentieuse se rapportant aux règles des tribunaux.
On admet généralement ces quatre règles de forme suivantes :
- la forme écrite des actes administratifs ;
30
- l'obligation pour l'administration de motiver sa décision ;
- Le parallélisme des formes uniquement pour les actes administratifs règlementaires. Cette
règle signifie que l'administration ne peut modifier un acte déjà pris par elle qu'en suivant la
même procédure que celle qui a été suivi pour l'édiction de l'acte ;
- le droit de la défense.
Par ailleurs, il arrive que les textes fassent obligation à l'administration de recueillir
des avis avant l'édiction d'un acte. On parle dans ce cas de procédure consultative. On
distingue alors trois types d'avis :
- l'avis facultatif ;
- l'avis obligatoire ;
- l'avis conforme.
C. Les règles de fond
Il s'agit ici du contenu même des actes édictés par les autorités administratives, ces
actes ne sont valides ou réguliers que dans la mesure où ils sont relativement à leur contenu
conformes aux normes supérieures. Il s’agit là d'un des aspects du principe de la légalité,
principe selon lequel l’Administration est tenue de conformer ses actes aux prescriptions de la
constitution, des traités ou accords internationaux, des lois, des PGD, et même des actes pris
par l’Administration elle-même. On rappellera à cet égard que l'inobservation de l'exigence
ci-dessus rappelée constitue une inégalité susceptible de donner lieu à l’annulation en cas de
recours pour excès de pouvoir.

Paragraphe 3 : L’entrée en vigueur des actes administratifs unilatéraux

L'acte administratif unilatéral est appelé comme la loi à produire des effets de droit,
c'est-à-dire à passer du plan de la validité au plan de l’effectivité. La question est de savoir à
quel moment, à partir de quoi l’acte entre en vigueur. Est-ce à compter de la signature, est-ce
au contraire la publicité de l’acte qui provoque son entrée en vigueur ?
La question a été vivement discutée en doctrine. La jurisprudence a définitivement
tranché cette question. Ce point sera donc étudié sous l’angle du droit positif jurisprudentiel
après quoi il conviendra d'examiner le principe régissant la matière et s‘opposant à l’entrée en
vigueur rétroactive des actes administratifs unilatéraux, ce principe est celui de la non-
rétroactivité.
A. Les modalités de l'entrée en vigueur
Il existe une distinction entre l'entrée en vigueur des actes administratifs
règlementaires et celle des actes administratifs non règlementaires.
31
 L'entrée en vigueur des actes règlementaires se fait après publication de ceux-ci au
Journal Officielle, par affichage dans les locaux de l'administration, ou par leur insertion dans
tout autre document prévu par la loi.
S'agissant de l'entrée en vigueur des actes non règlementaires, il faut distinguer entre
les décisions expresses et les mesures individuelles.
- Décisions expresses (déclaration d'utilité publique) : entrée en vigueur après publication ou
affichage ;
- Mesures individuelles : leur entrée en vigueur dépend de leur caractère favorable ou
défavorable.
Conditions de leur entrée en vigueur :
- mesure individuelle favorable (nomination, promotion) : dès la signature de l'acte ;
- mesure individuelle défavorable : notification de l'acte administratif à l'intéressé.
B. Le principe de l'interdiction de l'entrée en vigueur rétroactive
C’est un PGD consacré par le CE (ancêtre de la Chambre administrative de la Cour
suprême au Bénin) et le Conseil constitutionnel français (Cour constitutionnelle au Bénin),
l’arrêt de principe en la matière a été rendu par le CE le 25 juin 1948, c'est l'arrêt société du
journal l'aurore.
En vertu de ce principe, les actes administratifs ne peuvent produire d'effet que pour
l'avenir, ils ne peuvent ni ne doivent rétroagir aux situations antérieures à leur édiction. S’il le
faisait, il pourrait porter atteinte à des droits acquis. Ainsi, la sécurité juridique et l’état de
droit s’en trouveraient compromis. Un tel principe s’impose à l’administration et sa violation
constitue une illégalité susceptible de donner lieu à annulation en cas de recours.
Toutefois, le principe de la non rétroactivité connait des exceptions ou dérogations,
c’est notamment le cas lorsque par suite d'une annulation contentieuse, l’administration tire
les conséquences d’une telle annulation prononcée par le juge en prennent les mesures
qu’implique l’annulation.
Paragraphe 4 : L'exécution de l’acte administratif unilatéral
Elle tend à permettre à l’acte de recevoir pleinement effet, c'est-à-dire de se traduire
dans les faits ce qui constitue d’ailleurs sa raison d’être ou en tout cas, l'objectif recherché ou
poursuivi. À cet égard, deux situations doivent être distinguées selon que l’exécution incombe
à l’administration ou à l’administré.
A. L'hypothèse dans laquelle l'exécution incombe à l’administration
C'est la situation la moins difficile lorsque l’exécution de l’acte administratif incombe
à l’administration, il appartient à celle-ci de prendre les mesures nécessaires à cette fin.
32
 B. L’hypothèse dans laquelle l’exécution incombe à l’administré
Ici, les choses sont plus complexes et l’État du droit positif donne de distinguer deux
situations.
La première situation, c’est celle dans laquelle la décision administrative est porteuse
de droit, c'est-à-dire crée un ou des droits. C’est à titre d’exemple le cas d’une autorisation
d’occuper une parcelle du domaine public ; dans ce cas le particulier bénéficiaire d’une telle
autorisation peut user de son droit et l’administration est tenue de ne pas y mettre obstacle.Il y
a en revanche une autre situation dont le régime est plus complexe, c'est la deuxième
hypothèse : c'est celle où l'acte administratif prescrit une ou des obligations à la charge des
administrés.
Paragraphe 5 : La fin de l'acte administratif unilatéral par la volonté de
l'administration
L’acte administratif unilatéral peut prendre fin de deux manières différentes. D'abord
sur décision du juge saisi d’un recours pour excès de pouvoir. C’est un point qui relève du
contrôle de l’administration et dont l’étude interviendra dans le cadre de la 3 èmepartie du cours
consacrée entre autres aux recours.
Ensuite, l’acte administratif unilatéral peut prendre fin par la volonté de
l'administration elle-même. En premier lieu, l’administration peut à travers la décision qu’elle
prend, fixer elle-même la durée d’application de l’acte de façon explicite ou expresse. C’est le
cas d'une autorisation accordée pour un certain temps, la durée de l’acte peut par ailleurs être
implicite, et cela, en vertu de son objet. C’est le cas d’une mesure portant interdiction d’une
manifestation. Mais en règle générale, les actes administratifs édictés par l’administration ne
sont pas affectés d’une durée ou d’une limitation dans le temps. Cela signifie que leur
application intervient sans limitation dans le temps.
Toutefois, la possibilité reste ouverte pour l’administration de mettre fin à l’existence
de l'acte. Et cela peut intervenir de deux manières différentes. On distingue à cet égard
l'abrogation et le retrait. Les deux techniques sont régies par la nécessité de faire en sorte que
le principe de légalité soit respecté à travers la possibilité de faire sortir de l’ordonnancement
juridique des actes illégaux mais dans la conciliation nécessaire avec un autre principe qui est
le principe des droits acquis ou principe de l’intangibilité des droits acquis. Et cela à des fins
de sécurité juridique.
Section 2 : Le contrat
Le propre de la puissance publique, c’est d’imposer sa volonté au moyen de l’acte
unilatéral. Mais, il arrive de plus en plus que renonçant à cette technique, l’administration
33
recoure à la technique contractuelle parce qu’il lui apparaît que cette technique est la plus
appropriée ou la mieux adaptée pour parvenir à la satisfaction des besoins d’intérêt général ;
ce qui est d’ailleurs la raison d’être de l'Administration.
Le contrat administratif est« un contrat passé par une personne publique ou pour son
compte et soumis à la compétence et au droit administratifs soit par disposition expresse de la
loi, soit en raison de la présence de clauses exorbitantes du droit commun dans ses
stipulations, soit parce qu’il confère à son titulaire une participation directe à l’exécution
d’une activité de service public ».
A l’inverse, l’Etat peut être partie à un contrat mais ce contrat peut être un contrat de
droit privé. Pour le savoir, il faut regarder la finalité (« fonction ») du contrat.
Ex : la police achète deux voitures mais n’en reçoit qu’une seule. Dans ce cas, l’Etat (la
police) agit comme un privé (comme n’importe quelle personne qui voudrait acheter une
voiture et qui n’en reçoit qu’une seule).
On étudiera le régime juridique du contrat administratif sans omettre le contentieux du
contrat.

Paragraphe 1 : Le régime juridique du contrat

L'administration conclut deux types de contrat qui sont d'une part les contrats de droit
public et d'autre part, les contrats de droit privé. Dans le contrat administratif, l’inégalité
fondamentale entre l’administration et le particulier que manifeste l’acte unilatéral, s’atténue :
comme tout contrat, celui-ci suppose l’accord des deux parties et le cocontractant de
l’administration n’est lié à elle que parce qu’il l’a voulu. L’administration, dans certains cas
peut passer des contrats civils ou commerciaux, régis par le droit privé, relevant de la
compétence du juge de droit commun. C’est la règle générale en ce qui concerne les services
industriels et commerciaux.
Mais, le plus souvent, le contrat conclu par l’administration met en échec l’égalité
essentielle qui est à la base des contrats de droit privé, le régime des contrats administratifs
reconnaît à la personne publique, des prérogatives à tous les stades de l’opération
contractuelle. Elle, seule, détermine les clauses du contrat que le particulier ne peut
qu’accepter ou refuser en bloc. Elle peut contrôler, voire déclarer les défaillances du
cocontractant sans que le juge les ait, au préalable, constatées. Dans certains cas et certaines
limites, elle peut modifier par sa seule décision l’étendue des obligations initialement
acceptées et même mettre fin au contrat.

34
 Mais ces pouvoirs exorbitants appellent, au profit du cocontractant, des contreparties
qui ne dérogent pas moins au droit commun : sur le terrain financier, sa rémunération doit, au-
delà du prix initialement convenue, tenir compte, non seulement des charges nouvelles que
son cocontractant lui a imposées, mais encore des aléas imprévisibles qui compromettraient
l’équilibre prévu entre ses charges et ses recettes.

Paragraphe 3 : Le contentieux du contrat

La distinction s'impose selon qu'on se trouve dans un système de dualité de juridiction
ou dans un système d'unité de juridiction.
Dans un système de dualité de juridiction, la distinction entre contrat administratif et
contrat de droit privé de l’Administration résulte de ce que les contrats administratifs
ressortissent à la compétence de la juridiction administrative, alors que le contentieux des
contrats de droit privé relève de la compétence de l’ordre judiciaire.
Dans le premier cas, c’est-à-dire lorsqu’on se trouve en présence de contrats
administratifs, le juge administratif compétent en la matière applique le droit administratif.
En revanche, dans le deuxième cas, c'est-à-dire en matière de contrat privé, le juge
judiciaire applique le droit privé, l'administration est considérée comme étant habilitée en
civil, ou encore comme ayant recouru aux méthodes de gestion privée. Tel est le cas dans un
système dualiste comme celui Du Bénin.

CHAPITRE 3 : LES OBJETS DE L'ACTION ADMINISTRATIVE

L'action administrative repose fondamentalement sur deux objets : ce sont le service
public et la police administrative. Il s’agit là des notions essentielles ou fondamentales du
droit administratif. Ces notions, sont au cœur même du droit administratif et, elles constituent
le mobile de l‘action administrative, d’où l’intérêt qui s’attache à son examen.
Section 1 : Le service public
Le service public est une notion qui, pendant longtemps, a été considéré comme le
fondement du droit administratif. Il suit de là, la nécessité de chercher à circonscrire cette
notion, avant d’examiner le régime juridique et les modes de gestion.
Paragraphe 1 : La notion de service public
Un service public est « toute activité d’une collectivité publique visant à satisfaire un
besoin d’intérêt général ». Exemple : la défense nationale, l’enseignement public etc…
35
 L’élément essentiel dans la définition de service public est la notion de l’intérêt
général, du besoin du public à satisfaire. C’est cet élément qui permet de distinguer le service
public des entreprises privées de l’administration. Toutes les activités assumées par
l’Administration ne sont donc pas des services publics. On appelle « entreprises privées de
l’Administration des activités qui n’ont pas été prises en main par l’Administration en raison
des exigences de l’intérêt général mais qui constituent seulement pour l’administration une
exploitation en vue de son intérêt purement pécuniaire ».
Mais aujourd’hui, le critère de service public ne suffit plus pour faire appliquer le droit
administratif. Il faut ajouter désormais le critère de puissance publique. La puissance publique
fait référence à la notion de prérogatives exorbitantes du droit commun.
Paragraphe 2 : Le régime juridique du service public
Par-delà la diversité des SPIC (service public industriel et commercial), SPA (service
public administratif), il y a un fond commun, une unité profonde entre les différents services
du point de vue du régime juridique.
En effet, il y a un minimum de règle de droit public applicable à tout service public.
Ce régime juridique que l’on retrouve au niveau de tous les SP, qu’ils soient administratifs,
industriels ou commerciaux tient compte de l’intérêt général que le service doit satisfaire et ce
régime spécifique propre au SP fait appel aux notions fondamentales du droit
administratif. Le noyau dur de ce régime spécifique est constitué de 3 règles ou principes
dégagés, pour l’essentiel, par la jurisprudence administrative et ces principes sont : le principe
de la continuité du SP, le principe d'adaptation constante du SP, le principe d’égalité devant le
SP.
Paragraphe 3 : Les modes de gestion du service public
La détermination du mode de gestion des services publics est une question tout à fait
classique du droit administratif. Un certain nombre de problèmes se pose relativement au
mode de gestion du service public. D’abord, quelle est l’autorité compétente pour choisir le
mode de gestion d’un service public donné ? En première analyse, le choix incombe à
l’autorité compétente pour créer le service public et en fixer les règles. Mais, cette autorité
peut renvoyer le choix à une autre autorité responsable de l’organisation et du fonctionnement
du service. La réponse à la question n’est donc pas simple. Toutefois, il est constant que la
question touchant la gestion des services publics est régie par le principe de liberté.
Ainsi, l’autorité compétente peut choisir librement entre plusieurs formules, et cela,
sous réserve des cas dans lesquels la loi a prévu elle-même le mode de gestion propre à tel

36
service donné. On distingue en gros trois grands modes de gestion de service public, ce sont :
la gestion en régie directe, la gestion par établissement, la concession de service public.
A. La gestion en régie directe
Les collectivités peuvent elles-mêmes gérer les services publics dont elles ont la
charge. Ce procédé porte traditionnellement le nom de gestion en régie.
B. La gestion par un établissement public
Ici, l'on sort de la gestion directe pour pénétrer la sphère de la gestion indirecte, car la
gestion du service public est ici confiée à un organisme ayant une personnalité distincte de
celle de la collectivité dont relève le service.
C. La concession de service public
C’est un mode de gestion du service public consistant à confier la gestion à un
concessionnaire recruté contractuellement agissant à ses risques et rémunéré par des
perceptions prélevées sur les usagers.

Section 2 : La police administrative

La police administrative se présente comme l’une des activités essentielles incombant
à l'Administration. Certes, elle comporte parfois des éléments qui tendent à l’assimiler à un
Service Public.
Mais la PA se distingue du SP et conserve une spécificité profonde. C’est ce qu'il
convient de saisir à travers les développements qui vont suivre.
Paragraphe 1 : Définition de la police administrative (PA)
La vie en société implique un minimum d’ordre et il incombe à la Puissance Publique
de prendre à cet égard les mesures tendant à assurer cet ordre qui est ordre public. Ainsi, il
pèse sur l’administration l'obligation d’assurer la sécurité des personnes et des biens,
l’obligation également d’assurer la tranquillité publique consistant pour l’administration à
prendre les mesures nécessaires afin que la paix ne soit pas perturbée.
S’y ajoute également, la dimension salubrité publique consistant pour l'administration
dans l'obligation de prendre des mesures tendant à protéger les populations contre les
maladies, et cela, à travers l'enlèvement des ordures ménagères et des campagnes de
vaccinations. En plus de la sécurité publique, de la tranquillité publique et de la salubrité
publique, d'autres éléments ont fait récemment leur apparition dans la notion de service
public. Il s'agit de la morale et de l'esthétique.
La police administrative est préventive contrairement à la police judiciaire qui est
répressive.
37
Paragraphe 2 : Les modalités de la PA
Il existe deux types de modalité de la police administrative : la police générale et la
police spéciale.
Lorsqu’une autorité administrative est investie du maintien de l’ordre public dans ses
différentes composantes sur un territoire déterminé, au plan national ou au plan local, une
telle autorité a alors un pouvoir de police générale (PG).
Mais, il arrive que compte tenu de la nature et de la spécialité de certaines matières
ainsi que de la nécessité de les soumettre à des règles techniquement plus précises et plus
rigoureuses, les textes instituent un régime spécial ; c'est ce qu'on appelle la police spéciale.
Paragraphe 3 : Les autorités de la PA
Au Bénin, en vertu de la constitution, le Président de la République en sa qualité de
détenteur exclusif du pouvoir exécutif et celle de chef de l’administration est investi d’un
pouvoir de PA général. À ce titre, il peut par décret prendre des mesures tendant à assurer
l'ordre public sur l'ensemble du territoire national.
Le ministre de l’intérieur bénéficie également d'un pouvoir de PA général en sa qualité
de supérieur hiérarchique des préfets qui sont en vertu de la loi bénéficiaire d’un pouvoir de
police administrative générale (PAG) dans le ressort territorial de leur département.
Les Maires exercent eux aussi en vertu de la loi un pouvoir de PA. Cette PA présente
tantôt un caractère de généralité, tantôt un caractère spécial et en vertu des textes.
Paragraphe 4 : Les concours de compétence en matière de police
Il arrive que des mesures de PA émanent d’autorités administratives différentes soient
appelées à s'appliquer au même moment sur un même territoire. Plus précisément, il arrive
qu’une matière fasse l’objet de réglementation de la part des autorités de police générale au
titre de l’État.
Il arrive également que des autorités de PA locales interviennent dans ces mêmes
matières. La question qui se pose ici est celle de la coexistence ou en d’autres termes du
concours de ces pouvoirs de police. Dans le cadre des pouvoirs de police générale, le principe
en la matière est que les décisions de police prises par les autorités du pouvoir central ne
s’opposent pas à l‘intervention des autorités chargées de la PA locale. Mais, la règle est que
les autorités locales ne peuvent pas assouplir les mesures de police édictées par le pouvoir
central. Elles peuvent au contraire, et ce, dans les limites de leur compétence territoriale
rendre plus rigoureuses les mesures prises par le pouvoir central et cela compte tenu des
circonstances locales.

38
 Paragraphe 5: La condition des mesures de la PA
Il est vrai qu’il pèse sur l’administration l’obligation de prendre les mesures de police,
c'est-à-dire les mesures tendant à préserver l'ordre public. En conséquence, l'administration ne
peut déléguer ce pouvoir aux personnes privées et c'est cela qui marque la spécificité de la PA
par rapport au SP qui peut en ce qui le concerne faire l'objet de concession. Mais, dans la
mesure ou la PA consiste dans des mesures tendant à limiter la liberté des individus ou des
particuliers, l'administration ne peut intervenir qu'en se conforment aux principes de la
légalité. Cela signifie que l’administration ne peut prendre les mesures de police que dans le
respect des libertés de sorte que la validité des mesures de police est conditionnée par la
nécessité de ces mesures.
L'administration ne peut aller au-delà de cette exigence et le juge vérifie cette
nécessité à l’occasion du contrôle qu’il effectue sur les actes de police. Et s’agissant des
libertés qu’on appelle « libertés définies » , c'est-à-dire des libertés consacrées par la
constitution ou la loi et protégées par elle, le principe est le suivant : « La liberté est la règle et
l’interdiction l’exception » de sorte que les mesures portant interdiction générale et absolue,
par exemple les décisions par lesquelles les autorités administratives interdisent les
manifestations sur la voie et lieux publics, sans limitation dans le temps, sont considérées par
le juge comme irrégulières ou illégales.
D'autre part, les mesures d'interdiction frappant certaines manifestations, telles, les
conférences publiques, les marches ou autres rassemblements ne sont valides ou régulières
que dans la mesure où les effectifs de police ou de gendarmerie dont dispose l'administration
ne sont pas suffisants pour faire face à des débordements éventuels. C’est dire que ce pouvoir
redoutable placé entre les mains de l'administration peut donner lieu à des abus justifiant
l'intervention ou le contrôle du juge.

39
TOISIEME PARTIE : LES ASPECTS CONTENTIEUX DU DROIT
ADMINISTRATIF.

L’administration est soumise au droit. C'est ce qu’on appelle l’État de droit par rapport
et par opposition à l’État de police dans lequel l’administration ne connaît de limite qu’en
elle-même. L’affirmation selon laquelle l’administration est soumise au droit n’a de sens que
si l'administration est soumise à un contrôle extérieur à elle. Ce contrôle est notamment celui
du juge devant lequel l’administration est justiciable. Mais, le juge de l’administration varie
selon l’organisation juridictionnelle des États.
Dans les États ayant opté pour le dualisme juridictionnel comme le Bénin,
l’administration est, en principe, justiciable devant le juge administratif. En revanche, dans les
États ayant retenu le système d‘unité de juridiction comme dans le système du Common Law,
le même juge, le juge ordinaire est juge de l'administration comme il est juge des personnes
privées.
Au Bénin, le contrôle de l'administration par le juge, comporte deux (2) modalités : ce
sont d'une part, le recours pour excès de pouvoir (REP) et d'autre part, la responsabilité
administrative.

Chapitre 1 : LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR (REP)

Le REP ressortit au Bénin à la compétence de la Cour Suprême (CS) en sa Chambre
Administrative. Avant d'étudier le point se rapportant au régime contentieux, du REP, et aux
effets résultant de la décision d'annulation prononcée par le juge, il convient d'examiner en
premier lieu, les caractères du REP.

Section 1 : Les caractères du REP

Le REP présente un certain nombre de caractères qu’il faut exposer successivement.

Paragraphe 1 : Le REP, un procès fait à l'acte

C'est dire que le représentant de l'administration ou de l'autorité de l'acte, prend part au
procès en tant que défenseur de la légalité de l'acte litigieux. Le REP apparaît
fondamentalement comme "un procès fait à l'acte litigieux" et non comme un procès entre
parties. Et cela, compte tenu des autres caractères du REP ainsi que du régime juridique même
du REP qui est différent de celui d'un procès entre parties.

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Paragraphe 2 : Le REP, un recours d'utilité publique
Le deuxième caractère, est qu'il est un recours d'utilité publique, c'est-à-dire un recours
dont le but est de sauvegarder la légalité. C'est pourquoi le REP est un recours de plein droit,
c'est-à-dire un recours qui existe même si aucun texte ne l'a prévu, dès lors qu'il s'agit de
critiquer la régularité juridique d'un acte administratif. Et c'est encore la raison pour laquelle
l'exercice de ce recours est dispensé du ministère d'avocat. Cela, afin de ne pas décourager les
candidats au REP, qui pourraient y renoncer pour des raisons financières.
Paragraphe 3 : Le REP, un recours d'ordre public
Le REP est un recours d'ordre public compte tenu de son objet qui est de sauvegarder
la légalité. Le caractère d'ordre public emporte des conséquences.
La première conséquence est que l'on ne peut renoncer au REP. Cela veut dire que
dans l'hypothèse où un particulier y aurait renoncé, il pourrait rétracter son renoncement et
personne ne pourrait lui opposer ce renoncement. La deuxième conséquence est que si le
requérant s'est désisté de son REP, il peut en tout état de cause revenir sur son désistement. Et
la troisième conséquence est que le moyen tiré de l'annulation d'un acte administratif sur REP
est un moyen dont les parties peuvent se prévaloir en tout état de la procédure dans l'instance
de premier ressort, en appel ou en cassation. Et en cas d'abstention, le juge est tenu de
soulever d'office ce moyen en tout état de la procédure.
Paragraphe 4 : Le REP, un recours non suspensif
Le quatrième caractère du REP, est que celui-ci est un recours non-suspensif. Le
caractère non-suspensif du REP signifie que la saisine du juge d'une demande en annulation
d'un acte administratif, est sans conséquence immédiate ni sur l'acte, ni sur les effets de l'acte.
En d'autres termes, n'a pas et ne pourrait avoir pour effet, de suspendre l'exercice de
l'acte attaqué. Car l'acte administratif bénéficie de ce qu'on appelle le privilège du préalable,
c'est-à-dire qu'il bénéficie d'une présomption de conformité au droit. D'autre part, si l'exercice
du REP devrait avoir pour effet la suspension de l'exécution de l'acte administratif, cette
circonstance serait de nature à perturber ou à troubler le fonctionnement normal de
l'administration. Toutefois, il est possible d'obtenir du juge de REP, le prononcé du sursis de
l'acte administratif poursuivi ou critiqué pour excès de pouvoir. Pour se faire, des conditions
sont exigées.
Il faut d'abord que le requérant, poursuivant qu'il soit, sursis à l'exécution d'un acte
administratif, ait introduit un REP. Le requérant doit ensuite joindre au REP, une demande de
sursis à l'exécution de l'acte attaqué. Et si le REP est irrecevable, parce que tardif ou pour tout
autre raison, la demande de sursis à l'exécution est également irrecevable. Dans l'hypothèse où
41
la demande de sursis est recevable, le juge n'accorde le sursis à l'exécution de l'acte
administratif poursuivi qu'à deux (2) conditions :
- La première condition est qu'il faut que la demande de sursis en exécution ou que le REP
soit accompagné de moyens sérieux, c'est-à-dire de moyens susceptibles de faire apparaître
l'acte litigieux comme probablement irrégulier. Ce qui veut dire que les moyens invoqués par
le requérant au soutien de la demande, doivent être tels que le juge soit amené à penser qu'il y
a des chances que l'acte soit illégal.
- La deuxième condition est qu'il faut que l'exécution de l'acte poursuivi, soit de nature à
produire des conséquences irréversibles, irréparables ou difficilement réversibles.
Mais, pour que le juge accorde le sursis, il faut conformément à la loi, que l'acte dont
le sursis à l'exécution a été demandé ne concerne par l'ordre public. Il doit être précisé que le
sursis à l'exécution de l'acte ne vaut pas annulation de l'acte. L'acte demeure dans
l'ordonnancement juridique, mais ne s'applique plus jusqu'à ce que le juge de l'excès de
pouvoir ait statué sur le REP.
Le Juge décide alors que l'acte est légal et dans ce cas, le sursis disparaissant, l'acte
retrouve sa vigueur. Ou bien l'acte est reconnu l'illégal et dans cette hypothèse, le sursis à
l'exécution perd toute sa raison d'être, dans la mesure où l'illégalité constatée par le juge du
REP comporte annulation de l'acte et par conséquent sa disparition rétroactive.

Section 2 : Les conditions de recevabilité du REP

Les conditions de recevabilité sont les exigences qui doivent être satisfaites pour que
le juge puisse être valablement saisi du recours et qu’il examine en conséquence l’affaire au
fond. Ces conditions sont au nombre de 4.
Elles tiennent à la nature de l’acte, la qualité du requérant, le délai du recours et au
recours administratif préalable (RAP). Toutes ces conditions sont à retrouver dans les articles
812 à 823 de la loi n 2008-07 portant code de procédure civile, commerciale, sociale et
administrative en République du Bénin.
Paragraphe 1 : Les conditions tenant à l'acte
Il doit s'agit d'un acte administratif, ce qui signifie que l'acte doit émaner d'une autorité
administrative ou assimilée, c'est-à-dire d'une personne privée gérant un service public. L'acte
doit par ailleurs constituer une décision faisant grief, c'est-à-dire modifiant l'ordonnancement
juridique et portant atteinte à des droits acquis. Ces considérations amènent à exclure les actes
édictés par l’organe législatif ainsi que les actes édictés par le pouvoir exécutif et ayant la
nature d’actes de gouvernement ou d’actes législatifs compte tenu des circonstances. Il faut
42
également exclure les actes des autorités administratives qui ne produisent eux-mêmes aucun
effet sur l’ordonnancement juridique. C’est le cas des mesures d’ordres intérieures telles les
circulaires interprétatives ; c’est également le cas des avis, des vœux, des souhaits ou des
actes préparatoires.
Paragraphe 2: Les conditions tenant au requérant
L'on peut noter à cet effet, 3 conditions cumulatives :
- La première, est celle tenant à la capacité d'agir en justice. Seuls les majeurs civilement
capables peuvent agir en justice.
- La deuxième condition édictée par la loi, c'est la qualité à agir. C'est-à-dire, la qualification
pour agir en justice exigée à peine d'irrecevabilité.
- La troisième condition est celle d'un intérêt légitime juridiquement protégé, direct et
personnel.
Paragraphe 3 : Les conditions tenant au délai
Les conditions tenant au délai se présentent de la façon suivante :
Le premier délai, c'est celui dont dispose le requérant pour agir. Ce délai commence à courir
pour compter de la publicité de l'acte litigieux. Concrètement, après la notification de l'acte
individuel ou la publication de l'acte réglementaire, le requérant peut intenter ce qu'on appelle
le recours hiérarchique ou gracieux connu sous le nom technique de recours administratif
préalable (RAP), consistant à s'adresser soit à l'autorité qui a pris l'acte litigieux, soit au
supérieur hiérarchique de l'auteur de l'acte litigieux. Le requérant dispose à cet effet, de deux
(2) mois (article 821 du Code de procédure civile, commerciale, sociale et administrative).
L'administration saisie du RAP a deux (2) mois pour répondre. Si l'administration répond et
que l'intéressé n'est pas satisfait, alors il dispose de deux (2) mois pour saisir le juge de REP.
Si l'administration ne répond pas, le silence gardé par elle, pendant le délai de deux (2) mois à
lui imparti, alors à l'expiration de ce délai, le silence de l'administration est considéré par la loi
comme valant rejet. Et le requérant dispose ainsi pour compter de l'expiration de ce délai de
deux (2) mois, d'un délai de deux (2) mois pour saisir le juge.
Paragraphe 4 : Le recours administratif préalable (RAP)
Il faut d’abord distinguer le recours contentieux du recours administratif. Le recours
contentieux est celui porté devant une juridiction administrative (Chambre administrative de
la Cour suprême). Le recours administratif est celui porté devant l’administration elle-même.
Le recours administratif précède le recours contentieux.

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 Le RAP est une condition exigée par la loi pour la recevabilité du REP. Seuls les actes
décisoires individuels peuvent faire l'objet de RAP (article 821 al.3 de la loi 2008-07), à
l'exclusion des actes non-décisoires qui du fait de leur nature ne font pas grief.
Le RAP présente deux (2) aspects : le recours gracieux et le recours hiérarchique qui
ne peuvent être utilisés cumulativement par le requérant. Quant au moment, il est clair que le
RAP ne peut logiquement intervenir avant l'édiction de l'acte, sous peine d'irrecevabilité. Il
doit se faire après la notification de l'acte individuel ou la publication de l'acte réglementaire.

Section 3 : les cas d'ouverture du REP

Les cas d'ouverture sont les moyens ou les irrégularités qui affectant l'acte
administratif sont susceptibles de donner lieu à annulation. Ces irrégularités ou cas
d'ouverture sont au nombre de quatre (4) :
- Il y a d'abord, l'incompétence. Il y a incompétence lorsqu'un acte a été par une autorité ou
par une personne n'ayant aucune investiture à cet effet.
L'incompétence ainsi constituée peut donner lieu à l'annulation de l'acte administratif
sur REP.
Mais, il arrive que cette irrégularité, donne lieu à l'inexistence, lorsque les règles
d'irrégularité présentent une gravité certaine, ou encore lorsque l'acte porte atteinte à un droit
fondamental garanti par la constitution, tel le droit de propriété.
- Le deuxième cas d'ouverture consiste dans le vice de forme. Ce vice est constitué, lorsque
l'édiction de l'acte est intervenue dans la méconnaissance des règles de procédure.
- Le troisième cas d'ouverture, c'est le détournement de pouvoir, qui est constitué lorsque
l'auteur de l'acte a pris la décision litigieuse, dans un but autre que celui en vertu duquel l'acte
pouvait être édicté.
Il en va ainsi, lorsque l'acte a été pris dans un but de vengeance ou de malveillance.
Mais, lorsque l'autorité administrative avait une compétence liée et qu'elle était pour cela,
tenue de prendre l'acte, le détournement de pouvoir ne peut jouer.
- Enfin, le quatrième cas d'ouverture, est constitué de ce qu'on appelle la violation de la loi :
La première illustration est celle de l'erreur de droit, qui existe lorsque l'administration a agi
en violation d'un texte existant, ou lorsqu'elle s'est livrée à une interprétation erronée de la loi.
La deuxième illustration réside dans l'erreur tenant aux motifs de faits. Il en va ainsi, lorsque
l'administration a pris une décision sur la base de fait matériel inexact. (CE 20 janv. 1922
Trépont). Il en va également ainsi, lorsque les faits sur la base desquels est fondée la décision

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administrative, sont certes matériellement exacts, mais que l'administration en a fourni pour
donner une qualification erronée.
NB : Le recours pour excès de pouvoir est une forme de recours contentieux. Il y a un autre
recours contentieux appelé recours de plein contentieux ou de pleine juridiction. On parle
de recours de plein contentieux lorsqu’il est demandé à une juridiction administrative de
connaître l’entièreté du litige, dans tous ses éléments de fait et de droit et de statuer au fond,
en dehors du champ du REP.
1) C’est le REP que l’administré doit utiliser lorsqu’il entend demander :
 de confronter une décision de l’administration avec les règles de droit
auxquelles elle est assujettie ;
 de constater la non-conformité de la décision à ces règles ;
 d’annuler la décision reconnue illégale.
2) C’est le recours de plein contentieux que l’administré doit utiliser lorsqu’il entend
demander au juge :
 de reconnaître à son profit l’existence d’un droit
 de constater qu’il a été porté irrégulièrement atteinte à ce droit ;
 d’ordonner les mesures nécessaires au rétablissement de la situation sur la base
de ce droit.
3) Il en résulte, touchant le régime des deux recours, des différences appréciables :
 Le recours de plein contentieux n’est ouvert qu’au titulaire du droit violé ; le
REP est beaucoup plus large : tous ceux qui ont intérêt à l’annulation de la
décision illégale peuvent le former.
 Le recours de pleine juridiction tend à la condamnation d’une personne
automatiquement défenderesse ; le REP ne tend pas à la condamnation de
quelqu’un mais à l’annulation de quelque chose ; il n’a donc pas en principe,
de défendeur ; procès entre partie, dit-on de l’un, procès fait à l’acte dit-on de
l’autre.
 Le demandeur peut joindre, à un recours de plein contentieux, des conclusions
en annulation. Par exemple, s’il demande réparation du préjudice que lui a
causé une décision illégale, il peut en demander aussi l’annulation. Par contre,
un REP ne peut comporter que des conclusions en annulation.
 La décision rendue à l’issue des deux recours n’a pas la même autorité : celle
de la décision d’annulation rendue sur REP est absolue. C’est à l’égard de tous

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 que l’acte est détruit. Au contraire, la décision rendue sur recours de pleine
juridiction n’a que l’autorité relative de la chose jugée, selon le droit commun.
 En matière de recours de plein contentieux, il ne peut être opposé au
demandeur, d’autres forclusions que celles tirées de la prescription trentenaire
ou de dispositions édictant des règles particulières de délai (article 823 du
Code de procédure civile, commerciale, sociale et administrative).

Section 4 : Les conséquences de l'annulation contentieuse

L'annulation prononcée par le juge anéantit l'acte rétroactivement. Ce qui veut dire que
les effets que l'acte a pu produire, disparaissent rétroactivement. L'acte lui-même disparaît
pour l'avenir et l'annulation produit effet "ergaomnes", c'est-à-dire à l'égard des tiers. En
outre, il pèse sur l'administration, l'obligation de tirer les conséquences de l'annulation
prononcée par le juge. Ainsi, lorsqu'un fonctionnaire a été évincé de la fonction publique, et
que la mesure d'éviction a été annulée par le juge, il pèse sur l'administration, l'obligation de
le réintégrer et de procéder à la reconstitution de sa carrière.
L'obligation qui pèse ainsi sur l'administration reste bien des fois théorique, car il est
fréquent que les autorités administratives ne s'exécutent pas. Et le bénéficiaire de la décision
d'annulation est désarmé, car au contraire du système français où il est prévu des mécanismes
obligeant l'administration à s'exécuter, rien de tel au Bénin.
Le droit béninois semble ignorer l'astreinte ou l'injonction. Ainsi, l'exécution de la
décision juridictionnelle d'annulation est soumise au bon vouloir des autorités administratives.

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Chapitre 2 : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE
La question a connu une évolution, qui donne de constater que l'on est passé du régime
de l'irresponsabilité de la Puissance Publique, au régime de droit commun de la responsabilité
administrative. Par le passé, l'on considérait que le propre de la Puissance Publique, incarnée
par l'administration est de s'imposer sans compensation. Aujourd'hui, il apparaît normal que
l'administration répare les conséquences dommageables de ses actes. L'administration n'étant
pas une personne ordinaire, sa responsabilité ne peut être appréciée sur la base des règles du
code civil, faite pour régir les rapports de particulier à particulier. Compte tenu de sa nature
d'une part, et de ses fins (but d'intérêt général) qu'elle poursuit d'autre part, l'administration ne
peut voir sa responsabilité engagée que sur la base d'un droit spécial, fait de règles
dérogatoires au droit commun : le droit administratif.
C'est ce qu'affirment solennellement l'arrêt du tribunal des conflits de 1868, l'arrêt
Blanco. En effet, avant d’étudier l’imputabilité de la responsabilité, il serait intéressant
d’aborder les différentes modalités de la responsabilité.

Section1 : Les modalités de la responsabilité

Paragraphe 1 : La responsabilité pour faute
Normalement, la responsabilité administrative repose sur la faute. Il faut, en effet
qu'une faute ait été commise par l'administration dans certains cas peu nombreux, il doit s'agir
d'une faute lourde. Dans certains cas, les plus nombreux, il est exigé la faute simple.
Parfois, la responsabilité peut être engagée que sur la base de la faute prouvée (droit
commun). Mais parfois la faute est présumée. C'est le cas en ce qui concerne les dommages
causés aux usagers d'ouvrage public. Dans un cas comme dans l'autre, l'administration ne peut
se dégager qu'en prouvant qu'elle n'a pas commis de faute.
Paragraphe 2 : La responsabilité sans faute
À ce régime de droit commun, s'ajoute deux régimes : il s'agit de la responsabilité pour
risque et la responsabilité du fait de la rupture de l'égalité publique.
A. La responsabilité pour risque
L'idée ici, est que certains actes ou comportements aux mesures de l'administration
exposent les administrés à un risque. Et lorsque le risque vient à se produire, il s'impose en
conséquence de réparer le préjudice causé. C'est le cas par exemple, lorsque l'administration
institue au profit des prisonniers un régime les autorisant à sortir les jours et rentrer les nuits.
Et lorsque ces délinquants commettent des actes préjudiciables, cette méthode dangereuse
emporte la responsabilité de l'administration à réparer le préjudice causé.
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 B. La responsabilité du fait de la rupture de l'égalité publique
La deuxième modalité réside sur la responsabilité fondée sur la rupture de l'égalité des
administrés ou des citoyens. Il en va ainsi, lorsque des lois ou des actes administratifs
réglementaires ou individuels pris en vertu de l'intérêt général, causent un préjudice anormal
et spécial à certaines personnes. Ici, certaines personnes sont sacrifiées au nom de l'intérêt
général. Et le fait de faire supporter les conséquences de la protection de l'intérêt général à
certaines personnes seulement, appelle réparation pour rupture du principe d'égalité.
C'est par exemple l'hypothèse d'une mesure par laquelle l'administration refuse
d'exécuter une décision alors même qu'elle y est tenue. Et cela, pour éviter que l'exécution de
la décision provoque des troubles à l'ordre public.
Section 2 : L'imputabilité
La question est de savoir si tous les faits commis par les agents agissant au nom de
l'administration, donne lieu à la responsabilité de l'administration ou s'il faut distinguer. À cet
égard, est distingué entre la faute personnelle et la faute de service.
La faute personnelle se présente comme une faute signée, c'est-à-dire une faute qui
révèle l'agent avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences. Au contraire, la faute de
service, se donne comme une faute anonyme, une faute qui révèle une administration plus ou
moins sujette à l'erreur. C’est une faute commise dans l’accomplissement d’un service public.
Ainsi, la faute personnelle met en jeu la responsabilité personnelle de l'agent devant le juge.
Au contraire, la faute de service, est susceptible de mettre en jeu la responsabilité de
l'administration. Ainsi, depuis les arrêts Laruelle et Delville de 1951, les actions récursoires
ont été consacrées. Ce qui veut dire que si l'administration a été condamnée, pour une faute
personnelle, elle peut se retourner contre son agent pour se faire rembourser.
Systématiquement, l'agent public dispose de l'action récursoire contre l'administration devant
le juge compétent lorsqu'il a été condamné à tort pour une faute de service.
Section 3 : La réparation
Il doit être souligné que pour qu'il ait réparation, le préjudice doit être direct et certain.
D'autre part, le préjudice réparable doit être matériel ou moral. Et la réparation ne se fait non
pas en nature, mais en argent. Et la date d'évaluation du préjudice est fixée pour les préjudices
matériels et moraux à la date de survenance du préjudice. Mais, lorsque le préjudice est
corporel, pour tenir compte des facturations et de l'évolution du coût de la vie, le juge tient
compte de la date du jugement en ce qui concerne la détermination du moment de la
réparation.

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