2023-2024

CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF

MODULE 3
SCIENCES ADMINISTRATIVE
 PREAMBULE

A la fin de ce cours, l’étudiant(e) sera capable de :

- Distinguer les différents modes de contrôle interne et externe de l’administration sur base

de l’autorité de contrôle ou du type d’intervention ;

- Identifier le caractère obligatoire ou facultatif des modes de contrôle interne et externe de

l’administration ;

- Différencier le contrôle de légalité du contrôle d’opportunité ;

- Distinguer les modes de prévention et de règlement des conflits auxquels l’administration

est partie ;

- Sur base d’exemples issus de la jurisprudence, identifier les domaines d’intervention du

juge administratif et du juge civil ;

- Décomposer un arrêt du conseil d’état pour en extraire les éléments de forme et de fond ;

- Illustrer les différents types de contentieux traités par le conseil d’état et les juridictions

civiles, par des exemples issus de contentieux traités par son pouvoir local employeur.

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 I. PRINCIPES ET NOTIONS DE BASE

1. LE CONTROLE EXTERNE

Le contrôle externe désigne le contrôle opéré par des acteurs extérieurs à l’autorité soumise au

contrôle.

 Il s’oppose ainsi au contrôle dit « interne »

On peut distinguer différents types de contrôle selon les formes que celui-ci prend :

- Le contrôle citoyen ou la prévention des conflits ;

- Le contrôle administratif (et son corollaire dans la définition des "actes administratifs") ;

- Le contrôle juridictionnel ;

- Le contrôle para juridictionnel.

RAISON D’ETRE DU CONTROLE : le but est de solutionner les différends ainsi que les éventuels

dysfonctionnements ou abus du système administratif.

 Les règles applicables au règlement des litiges nés de l’activité des administrations

constituent le fondement de la matière du contentieux administratif.

 Il convient de concilier l’intérêt général et le droit des particuliers.

2. LA NOTION D’AUTORITE ADMINISTRATIVE

Il n’existe pas de définition légale, en tant que telle, de l’autorité administrative. La notion est

interprétative et dépend de la jurisprudence, principalement celle de la Cour de cassation.

C’est un concept très important en droit administratif qui délimite la compétence du

Conseil d’Etat

Deux principaux critères sont à prendre en considération :

- Le critère organique ;

- Le critère matériel (qui est parfois plus difficile à appréhender).

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 LE CRITERE ORGANIQUE

a. PRINCIPE

Ce critère renvoie à la notion d’organes qui peuvent être de 2 types :

- Les Organes qui, en vertu de la Constitution ou des Lois Spéciales portant réformes

Institutionnelles, exercent le pouvoir exécutif ;

- Les Organes qui, en vertu des mêmes normes, sont soumis à un contrôle de tutelle ou

hiérarchique des gouvernements. On y ajoute certaines autorités administratives

indépendantes sur base de la jurisprudence, comme par exemple, de nombreux ordres

professionnels

Ce critère est INCLUSIF

 Inclus ces organes

Ce critère est EXCLUSIF

 Exclu le pouvoir législatif, la Cour des comptes, la Cour constitutionnelle, le conseil

supérieur de la justice, les médiateurs...

 Exclu les actes qui sont conclus ou réalisés par des personnes de droit privé dans des

activités prévues (ex : architecte qui fixe ses honoraires...).

b. CAS PARTICULIER : LES CONTRATS CONCLUS ENTRE UN

PARTICULIER ET UNE AUTORITE ADMINISTRATIVE

EN PRINCIPE : application du critère d’exclusion.

EXCEPTION : les actes détachables :

Ex : en marché public, la décision de renoncer à passer le marché ou la décision de reconduction

du marché.

 Implication : compétence du Conseil d’Etat pour les actes détachables (mais pas pour le

contrat en lui-même).

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 CRITERE MATERIEL / FONCTIONNEL

Par ce critère, on s’intéresse à la fonction c’est-à-dire à ce que l’organe fait ou a la qualité pour

faire (= qu’est ce qu’il fait au quotidien ?).

 On s’intéresse aux prérogatives attribuées à l’organisme, ainsi qu’à son activité.

Ce critère est INCLUSIF

 Permet de viser une personne morale qui n’a pas forcément de lien organique bien

déterminé avec les pouvoirs publics.

Ce critère est EXCLUSIF

 Des actes accomplis par une autorité administrative (en application du critère organique)

mais qui ne relèvent pas de la fonction administrative.

Ex : la promulgation d’un arrêté par le gouvernement (en raison de son lien avec la fonction
législative).

Pour l’application de ce critère, il faut avoir égard aux missions accomplies par l’organe (qui

permettent en fonction de le qualifier d’autorité d’administrative ou non).

COMBINAISON DES CRITERES

Il faut faire attention à l’organe qui prend la décision MAIS aussi au type d’acte (ex : une université

dans sa relation avec les élèves est une autorité administrative mais dans la publication d’un livre
ne l’est pas).

3. LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF

Il existe différentes approches de cette notion :

- LARGE : tous les actes posés par l’autorité administrative qu’il s’agisse d’un acte matériel

ou juridique ;

- RESTREINTE : les actes juridiques ;

- TRES RESTREINTE : les actes juridiques unilatéraux.

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EN PRINCIPE, il va lier son destinataire sans son consentement et modifier/créer une situation

juridique.

Tout comme il existe différentes approches, il existe plusieurs types d’acte :

- INDIVIDUEL : il concerne une personne OU une situation bien déterminée ;

- COLLECTIF : il s’applique à plusieurs personnes OU plusieurs situations définies ;

- REGLEMENTAIRE : il vise une généralité de personnes indéterminées ;

On distingue généralement l’acte unilatéral des actes contractuels (soit contrat

d’administration ou contrat administratif) qui sont des actes au moins bilatéraux.

Rem : au nom de la séparation des pouvoirs, les actes des organes législatifs (ou des Chambres)
ainsi que ceux émanant des organes judiciaires ne sont pas considérés comme des actes
administratifs.

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 II. LA PUBLICITE DE L’ADMINISTRATION

1. RAISON D’ETRE ET CADRE LEGISLATIF

Il s’agit de l’un des moyens mis en place par le législateur pour tenter de prévenir un conflit et/ou

un recours.

 On parle généralement du principe de transparence administrative MAIS la publicité doit

être raisonnable et ne pas avoir d’effet disproportionné.

La publicité notamment est encadrée par une loi du 11 avril 1994 (relative à la publicité de

l’administration).

 Elle s’applique aux autorités administratives fédérales et aux autres autorités

administratives MAIS UNIQUEMENT dans la mesure où, pour des motifs relevant des

compétences fédérales, la présente loi interdit ou limite la publicité de documents

administratifs (article 1 a et b de la loi précitée).

Cette publicité peut être :

- ACTIVE : à l’initiative de l’administration qui met à disposition un document...

 Article 2, 4°de cette loi prévoit que : « tout document par lequel une décision ou un

acte administratif à portée individuelle émanant d'une autorité administrative

fédérale est notifié à un administré indique les voies éventuelles de recours, les
instances compétentes pour en connaître, ainsi que les formes et délais à respecter,
faute de quoi le délai de prescription pour introduire le recours ne prend pas cours

- PASSIVE : à l’initiative du citoyen qui a le droit de consulter un document administratif d’une

autorité administrative fédérale et de recevoir une copie du document

 Article 4 de la loi précitée cela « consiste en ce que chacun, selon les conditions

prévues par la […] loi, peut prendre connaissance sur place de tout document
administratif, obtenir des explications à son sujet et en recevoir communication sous
forme de copie ».

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 2. L’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS (DOCUMENTS ECRITS,

ENREGISTREMENTS SONORES, PV...)

NOTION ET CHAMPS D’APPLICATION RATIONE PERSONAE

Il s’agit d’un droit fondamental consacré par l’article 32 de la Constitution belge : « Chacun a le

droit de consulter chaque document administratif et de s'en faire remettre copie, sauf dans les cas
et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 ».

Ce droit est également consacré dans de nombreuses autres dispositions légales :

- La loi du 11 avril 1994 précitée ;

- La loi du 19 juillet 2018 relative à l’accessibilité des sites internet et des applications

mobiles des organismes du secteur public ;

- Le décret du 22 décembre 1994 de la Communauté française relatif à la publicité de

l’administration ;

- La loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l'administration dans les provinces et

les communes ;

- ...

Puisqu’il s’agit d’un document administratif, c’est en principe une autorité administrative qui est

visée par la communication (et non pas un organe du pouvoir judiciaire ou législatif pour leurs

missions politiques ou législatives).

Si des exceptions à ce principe sont possibles, elles doivent être raisonnablement

justifiées et sans effets disproportionnés.

CHAMP D’APPLICATION RATIONE MATERIAE

La notion de « document administratif » doit être entendu largement

 Elle vise tant les documents préparatoires que définitifs = « toute information, sous quelque

forme que ce soit, dont une autorité administrative dispose » ⇨ article 1, 2°loi 1994.

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Les travaux préparatoires de la loi de 1994 définissent un document administratif comme « (…)

toutes les informations disponibles tels, quel que soit le support : documents écrits,
enregistrements sonores et visuels y compris les données reprises dans le traitement automatisé
de l’information. Les rapports, les études, mêmes des commissions consultatives non officielles,
certains comptes rendus et procès-verbaux, les statistiques, les directives administratives, les
circulaires, les contrats et licences, les registres d’enquête publique, les cahiers d’examen, les films,
les photos dont dispose une autorité ».

La législation exclut de son champ d’application certains types de documents ou certains

types de demandes.

Ex1 : la demande de production de documents administratifs ordonnée par une juridiction n’est pas
concernée par la loi du 11 avril 1994.
Ex2 : les documents administratifs « classifiés » sont également exclus de l’application de la loi du
11 avril 1994 (voir notamment l’article 2bis de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la
population et de l’environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et
relative à l’Agence fédérale de Contrôle nucléaire (AFCN) ainsi que l’article 26 de la loi du 11
décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité).

LES « DOCUMENTS A CARACTERE PERSONNEL »

Est considéré comme un document à caractère personnel, tout « document administratif

comportant une appréciation ou un jugement de valeur relatif à une personne physique nommément
désignée ou aisément identifiable, ou la description d'un comportement dont la divulgation peut
manifestement causer un préjudice à cette personne » (article 1, alinéa 2,3° de la loi du 11 avril
1994 relative à la publicité de l’administration).

Pour l’accès à ces documents, il faut justifier d’un intérêt (article 4 loi 1994) !

A titre exemplatif, sont considérés comme des documents à caractère personnel :

- Un dossier administratif ou médical ;
- Un dossier disciplinaire ;
- Un rapport rédigé par le Service interne pour la prévention et la protection au travail ;
- Un rapport d’inspection ;

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 - Des décisions relatives à des demandes de cumul ou à des conflits d’intérêts ;

- Les documents concernant d’autres candidats qui participent à une épreuve de sélection.

Par contre, ne sont généralement pas considérés comme des documents à caractère personnel les

statuts administratif et pécuniaire du personnel d’un pouvoir public.

LES EXCEPTIONS

Les exceptions sont prévues à l’article 6 de la loi 11 avril 1994. Elles sont de trois types :

- LORSQUE LA PUBLICITE NE L’EMPORTE PAS SUR LES INTERETS EN PRESENCE DEFINIS PAR LE

LEGISLATEUR (article 6§1)

Ex : la sécurité de la population, les relations internationales, l’ordre public, la sûreté, les

libertés et les droits fondamentaux des administrés...).

 La publicité est refusée si l’autorité administrative a constaté que l'intérêt de la

publicité ne l'emporte pas sur la protection de l'un des intérêts précités.

- LORSQUE LA PUBLICITE PORTE ATTEINTE A UN INTERET PROTEGE (article 6§2)

Ex : la vie privée (sauf si la personne concernée a préalablement donné son accord,

l’obligation de secret instaurée par la loi...).

- LORSQU’ON ESTIME QUE L’INTERET NECESSITE DE SE POSER LA QUESTION DE LA PERTINENCE DE

CETTE PUBLICITE (article 6§3)

Ex : avis donné à titre confidentiel, demande formulée de façon vague...

 Ces motifs d’exclusion sont de nature facultative. L’autorité administrative doit en

principe, faire la balance des intérêts en présence.

Rem : il s’agit des principaux motifs d’exceptions, mais pas des seuls. Relevons que dans certains
cas, la publicité peut être partielle (article 6§4 de la loi du 11 avril 1994).

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 LA PROCEDURE A SUIVRE

a. LA DEMANDE

La demande doit être formulée par écrit (en principe, le courrier, fax ou courriel avec signature au

moyen de la carte d’identité) ⇨ article 5 de la loi 1994.

Rem : dans certains cas / pour certaines administrations, des formulaires sont disponibles. Il faut
indiquer, sous peine de nullité (relative) :
- Le nom et les coordonnées de la personne qui demande l’accès ;
- Le document dont il est demandé l’accès ;
- La mention de la communication souhaitée (une consultation, une explication ou une copie)
- La preuve d’un intérêt (s’il s’agit d’un document à caractère personnel) ;
- La demande doit être signée.

 La demande doit être formulée auprès de l’autorité administrative qui détient le

document concerné.

Les demandes sont consignées dans un registre, classées par date de réception (article 5 de la loi

du 11 avril 1994).

b. LA DECISION

La décision doit être communiquée dans les 30 jours de la réception de la demande. Elle peut

être ajournée mais de maximum 15 jours (il faut que l’administration annonce dans le délai initial

de 30 jours que la décision est ajournée) → article 6§5 loi de 1994.

La motivation doit être adéquate et concrète.

Rem : l’absence de communication dans les délais précités est considérée comme un rejet de la
demande (article 6§5 de la loi du 11 avril 1994).

La décision doit être notifiée au demandeur par voie de notification, tout en mentionnant les

voies de recours (administratif ou juridictionnel).

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Une décision positive (même partiellement) doit être exercée dans les meilleurs délais. Pour la

consultation, cette possibilité doit être réalisée en concertation. Un droit de rétribution ne peut être

demandé que pour une copie.

La décision de rejet doit être justifiée par l’un des motifs d’exceptions prévus par la loi.

c. LE RECOURS

En cas de rejet ou de difficulté à obtenir la publicité, une demande en reconsidération peut être

introduite auprès de la Commission d'accès aux documents administratifs.

La procédure est prévue par l’article 8 de la loi du 11 avril 1994) : « La Commission communique

son avis au demandeur et à l'autorité administrative fédérale concernée dans les trente jours de la
réception de la demande. En cas d'absence de communication dans le délai prescrit, l'avis est
négligé. L'autorité administrative fédérale communique sa décision d'approbation ou de refus de la
demande de reconsidération au demandeur (et à la Commission) dans un délai de quinze jours de
la réception de l'avis ou de l'écoulement du délai dans lequel l'avis devait être communiqué. En cas
d'absence de communication dans le délai prescrit, l'autorité est réputée avoir rejeté la demande.
[…] Le demandeur peut introduire un recours contre cette décision conformément aux lois sur le
Conseil d'Etat ».

La décision de rejet doit être justifiée par l’un des motifs d’exceptions prévus par la loi.

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 III. LE CONTROLE CONSTITUTIONNEL

1. ROLE

La Cour constitutionnelle contrôle la conformité de la norme législative évoquée aux principes

constitutionnels.

Il s’agit TOUJOURS de textes qui ont été votés (≠ projets et avants projets).

2. COMMENT EST-ELLE SAISIE ?

La Cour Constitutionnelle ne peut JAMAIS se saisir d’un texte. Elle peut être saisie de 2 manières :

- RECOURS EN ANNULATION (article 3§1 loi 1989) : dans les 6 mois de la publication au

moniteur via un écrit recommandé où l’on indique les dispositions de la constitution que

cette norme violerait.

Rem : la cour est obligée de répondre.

Il y a plusieurs types de requérants (article 2 loi 1989) :

 Institutionnels (ex : gouvernement, président d’une assemblée...)

 Particuliers SI un intérêt au sens juridique = l’application de la norme législative

affecte défavorablement le requérant (ex : le Vlaams « Ratt » avait modifié les

conditions d’enseignement à domicile, une organisation s’occupant de cours à

domicile à saisi la Cour Constitutionnelle).

Si les requérants estiment qu’ils ont des moyens sérieux à faire valoir et, qu’avant même

la décision, il y a un préjudice grave difficilement réparable, ils peuvent demander la

suspension de la norme (article 20 loi 1989).

- QUESTION PREJUDICIELLE : par une juridiction confrontée à un problème de constitutionnalité

de la loi invoquée devant elle (article 26§2 loi 1989).

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  Il n’appartient pas à la juridiction ordinaire de juger de la constitutionnalité d’une

norme = MONOPOLE de contrôle de constitutionnalité par le Cour

constitutionnelle.

 La cour répond au juge qui doit tenir compte de la réponse dans le cas qu’il doit

juger → article 28 loi 1989 (ex : le Conseil d’Etat devant statuer sur le refus d’une

dispense de parents qui indiquaient ne se retrouver ni dans le cours de morale ni dans

le cours de religion. Le Conseil d’Etat demande si c’est constitutionnel de ne pas
permettre une dispense sans que cela implique une violation de la liberté
d’expression dans le chef des parents. Réponse de la Cour Constitutionnelle : ça ne
va pas).

Rem : le juge qui pose la question préjudicielle ne doit pas forcément intégrer la réponse
de la Cour Constitutionnelle dans son jugement MAIS il doit FORTEMENT en tenir compte.

3. LE JUGE A LA COUR CONSTITUTIONNELLE

INTRODUCTION

Il juge de la conformité des normés à caractères législatives par rapport à la Constitution.

 Normes contrôlées VS norme de référence

2 axes :

- L’AXE HISTORIQUE (de la cour d’arbitrage) : en raison de la communautarisation/de la

fédéralisation de l’Etat, il a fallu vérifier que les pouvoirs n’empiétaient pas sur le champ de

compétences des autres.

 Déterminer la limite des compétences (rem : contentieux de la limite des

compétences = 15% des arrêts).

- L’AXE DES DROITS ET LIBERTES : il s’agit du titre II de la Constitution des droits fondamentaux,

du principe de l’égalité en matière d’impôts, devant l’impôt, d’égalité des belges et

étrangers, le respect de la loyauté fédérale (rem : dans son champ de compétences, il faut

veiller à ne pas rendre difficile ou impossible les compétences de l’autre).

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 ROLE

Rôle historiquement curieux car on est dans un régime de démocratie représentative.

 Le juge constitutionnel peut défaire ce que le législateur souverain a fait. Problème

théorique important : quelle est sa légitimité ?

 Idée que le législateur peut se tromper = CONTREPOIDS.

4. COMPOSITION

La Cour constitutionnelle dispose d’une légitimité démocratique puisqu’elle comporte :

- 2 GROUPES LINGUISTIQUES (6 francophones et 6 néerlandophones) ;

- Chaque groupe est composé de 3 ANCIENS PARLEMENTAIRES ET DE 3 PROFESSIONNELS DU DROIT

qui sont nommés par le Roi sur base d’une liste doublée présentée alternativement par la

Chambre et le Sénat et votée aux 2/3 des parlementaires présents.

 Volonté du constituant belge pour dire qu’il y a un tel lien entre le politique, le

législateur et le juge constitutionnel que la moitié de la juridiction doit être issue du

parlement (rem : plus de 5 ans d’exercice).

Rem : un tiers des juges doivent être d’un sexe différent.

5. LE GOUVERNEMENT DES JUGES

Le gouvernement des juges c’est la peur que le juge décide de tout et donc que voter ne sert plus

à rien OR un juge n’a aucune légitimité démocratique.

Rem : ce n’est pas parce qu’un citoyen a de plus en plus la possibilité de demander à un juge de
dire le droit dans une affaire qui l’intéresse que cela signifie que le juge gouverne.

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 IV. LE CONTROLE ADMINISTRATIF

1. LE RECOURS ADMINISTRATIF

Un recours peut être formé par un citoyen disposant d’un intérêt et souhaitant s’opposer à une

décision/un acte le concernant.

Généralement, trois avantages sont soulignés pour le recours administratif :

- UN « DOUBLE REGARD » : c’est-à-dire permettre à l’administration d’examiner une seconde

fois la situation et de supprimer des vices ou erreurs (tant sur le fond quela forme).

- UN « FILTRE » POUR LES PROCEDURES JUDICIAIRES : ces recours visent à permettre, autant que

possible d’éviter la judiciarisation des litiges.

- UNE VOIE RAPIDE, PEU COUTEUSE ET SIMPLE : les frais de justice ne s’appliquent, en principe,

pas aux recours administratifs. L’administration se prononce par voie de décision

administrative. Il ne s’agit pas d’un jugement.

GRACIEUX OU HIERARCHIQUE

LE RECOURS EST HIERARCHIQUE lorsqu’il est introduit devant l’autorité qui est supérieure sur le plan

hiérarchique.

Un recours introduit auprès de l’autorité qui a pris la décision est « GRACIEUX ».

Les pouvoirs de l’autorité saisie vont dépendre de la nature du recours. En cas de recours

hiérarchique, l’autorité saisie a un pouvoir d’injonction, un pouvoir d’annulation ou un

pouvoir de réformation des décisions de ses subordonnés (on se trouve dans le cadre

d’une déconcentration administrative).

Pour un RECOURS DE TUTELLE, l’autorité administrative disposera du pouvoir défini par le texte

qui règle ses attributions, lequel est, au surplus, de stricte interprétation.

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 ORGANISE OU NON ORGANISE

Le recours peut être de deux types (et ce qu’il soit hiérarchique ou gracieux) :

- Soit il est organisé par un texte/Loi

- Soit-il ne l’est pas.

Rem : en fonction, l’organisation et les règles applicables ne sont pas identiques.

a. LE RECOURS NON ORGANISE (OU « INORGANISE »)

L’administré peut en principe adresser un recours à l’administration.

o INTRODUCTION DE LA DEMANDE

Le fondement de ce recours est le droit de pétition traditionnellement reconnu au citoyen par

l’article 28 de la Constitution.

 Par voie de pétition, tout citoyen peut se plaindre d’un acte administratif qui lèse un de ses

droits ou un de ses intérêts (rem : pour l’administré, il n’est réclamé aucune preuve d’un

intérêt, ni de capacité ou de qualité à agir).

Le recours peut viser tout acte juridique administratif.

o MODALITES

Il est généralement requis d’utiliser l’écrit recommandé. L’administré peut être accompagné de

son avocat pendant la procédure. Ce dernier peut même signer le recours.

Il est fortement conseillé de motiver la demande. Les arguments peuvent porter sur la régularité

de l’acte ou sur son opportunité

 Cette caractéristique différencie le recours administratif du contrôle juridictionnel

dans lequel uniquement des arguments « de droit » peuvent être invoqués.

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Il n’y a en principe pas de délai pour introduire le recours.

MAIS il faut être attentif au délai de rigueur de 60 jours pour introduire un recours en annulation

devant le Conseil d’Etat (et ce délai court à partir de la notification de l’acte ou de sa

publication) (voir infra).

Le recours non organisé n’a pas d’effet suspensif.

 Ainsi, même si l’autorité n’a pas statué dans le délai de 60 jours, il faut

saisir le Conseil d’Etat pour éviter que le recours soit considéré comme

forclos devant cette juridiction.

o TRAITEMENT ET CONSEQUENCE

Le rejet du recours est assimilé à un acte « confirmatif », ne causant pas grief par lui- même.

 La conséquence est que si un recours au Conseil d’Etat est introduit, il le sera à

l’encontre de l’acte initial.

L’autorité n’est pas tenue par des règles en matière de traitement de ce recours. Elle n’a donc pas

d’obligation d’accuser réception du recours ni même de l’examiner = peut « garder le silence ».

 Ce type de recours présente le grave inconvénient de ne pas apporter aux requérants les

garanties qu’ils sont en droit d’exiger.

De même si l’autorité décide d’examiner le recours, elle n’est pas tenue par un délai ou autre

règle procédurale (dont pourrait bénéficier l’administré dans le cadre du recours administré).

MAIS dans son action, l’administration doit toujours veiller à respecter les principes généraux de

bonne administration. Relevons encore que devra être respectée la motivation formelle de la

décision (conformément à la loi du 29 juillet 1991relative à la motivation formelle des actes

administratifs).

L’autorité saisie d’un recours gracieux (= recours introduit auprès de l’autorité qui a pris la

décision) peut retirer, abroger ou modifier son acte en respectant, le cas échéant, la règle du

parallélisme des formes.

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Il faut être attentif au fait que l’acte administratif unilatéral régulier ne peut être retiré (théorie

des droits acquis).En cas de recours hiérarchique, l’administration hiérarchiquement supérieure

peutexercer un pouvoir d’injonction.

b. LE RECOURS ORGANISE

o MODALITES

Les formalités à respecter sont en principe fixées dans le texte qui organise le recours.

Généralement, il n’est pas exigé de motiver sa demande de recours.

MAIS comme pourle recours non organisé, c’est fortement conseillé.

 Il convient d’expliciter l’ensemble des raisons, en droit et en fait, justifiant ledit recours.

C’est important car l’administration est obligée de répondre aux arguments

avancés (en vertu de la loi du 29juillet 1991 relative à la motivation formelle des

actes administratifs).

o TRAITEMENT ET CONSEQUENCE

Les dispositions législatives ou réglementaires qui organisent des recours doivent respecter la

hiérarchie des sources.

Le Conseil d’Etat estime que le législateur doit définir les éléments essentiels du régime

juridique des recours administratifs et notamment les règles relatives à l’introduction et à

l’instruction des recours, leur objet, les pouvoirs de l’autorité saisie du recours, les délais, ainsi que

les incidences entre ces recours et les recours juridictionnels.

L’autorité habilitée pour connaître d’un recours :

- Doit se prononcer tant sur sa compétence que sur la recevabilité du recours ;

- Est obligée de statuer et doit le faire dans le délai déterminé par le texte applicable (rem :

si rien n’est prévu, la décision doit être rendue dans un délai raisonnable) ;
- Sa décision doit être motivée et faire apparaître un examen approfondi de la cause,

indépendant de celui réalisé par l’autorité qui a pris la décision initiale.

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 o RECOURS

 EFFETS DU RECOURS

Le texte applicable au recours définit, en principe, les effets du recours.

Il s’agit généralement d’un pouvoir de réformation = l’autorité va remplacer la décision contestée

par sa propre décision.

 La décision rendue sur recours en réformation se substitue ainsi à la décision litigieuse

initiale et ce, même si l’autorité se borne à confirmer la décision de base.

 Lorsqu’elle dispose d’un pouvoir de réformation, l’autorité dispose des mêmes pouvoirs que

l’autorité qui était compétente en premier ressort

En cas de pouvoir d’annulation ou d’approbation, les prérogatives de l’autorité ne sont pas les

mêmes (que lorsqu’elle dispose d’un pouvoir de réformation).

 L’autorité de recours ne peut alors connaître de moyens autres que ceux invoqués dans la

requête de recours, et ce à l’exception des moyens d’ordre public qui, eux, peuvent être

soulevés d’office.

Le recours n’est en principe pas suspensif. La raison d’être en est l’intérêt général.

 On estime que l’acte administratif unilatéral doit demeurer exécutoire tant que le recours

n’a pas été traité.

 NATURE OBLIGATOIRE

Ce recours est obligatoire avant de saisir le Conseil d’Etat.

Rem : les réclamants au Conseil d’Etat pourraient être différents de ceux exerçant le recours
organisé. En effet, la loi impose simplement que le recours soit fait, peu importe par qui.

Le recours introduit auprès du Conseil d’Etat doit viser l’acte rendu sur recours (pas

l’acte initial contesté).

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 o EXEMPLE

Pour mieux appréhender ce type de recours, prenons l’exemple suivant : le recours de l’administré

qui n’a pas pu avoir accès au document demandé auprès des autorités administratives provinciales
et communales.

C’est la loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l’administration dans les provinces et les

communes qui s’applique. L’article 8§2 de cette loi prévoit que :

« § 1er. Lorsque le demandeur rencontre des difficultés pour obtenir la consultation oula correction
d'un document administratif en vertu de la présente loi, (y compris en casde décision explicite de
rejet visée à l'article 7, alinéa 5,) il peut adresser à l'autorité administrative provinciale ou
communale concernée une demande de reconsidération. Au même moment, il demande à la
Commission d'accès aux documents administratifs créée par la loi du 11 avril 1994 relative à la
publicité de l'administration, d'émettre unavis.
La commission communique son avis au demandeur et à l'autorité administrative provinciale ou
communale concernée dans les trente jours de la réception de lademande. En cas d'absence de
communication dans le délai prescrit, l'avis est négligé.

 Au 31e jour soit on prend connaissance de l’avis soit on prend la main sur le dossier

L'autorité administrative provinciale ou communale communique sa décision d'approbation ou de

refus de la demande de reconsidération au demandeur (et à la Commission) dans un délai de

quinze jours de la réception de l'avis ou de l’écoulement du délai dans lequel l'avis devait être
communiqué. En cas d'absence de communication dans le délai prescrit, l'autorité est réputée

avoir rejeté la demande (45 jours après l’envoi).

 Si le 1er avis est donné après 25 jours (délai de 30), le délai de 15 jours ne commencera

qu’une fois les 5 jours restants écoulés.

Le demandeur peut introduire un recours contre cette décision, conformément aux loissur le Conseil
d'Etat, coordonnées par arrêté royal du 12 janvier 1973. Le recours devant le Conseil d'Etat est
accompagné, le cas échéant, de l'avis de la commission.

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§ 2. La commission peut également être consultée par une autorité administrative provinciale ou
communale.

§ 3. La commission peut, d'initiative, émettre des avis sur l'application générale de laloi relative à
la publicité de l'administration dans les provinces et les communes. Elle peut soumettre au pouvoir
législatif des propositions relatives à son application et à sarévision éventuelle. »

De façon générale, le traitement doit veiller à respecter les principes généraux de bonne

administration.

c. QUEL RECOURS CHOISIR ?

En cas de possibilité de recours organisé, certains considèrent qu’il est quand même possible

d’exercer le recours non organisé.

Par contre, si l’administré choisit le recours organisé, il ne peut en principe plus exercer le recours

non organisé. Mais la question reste discutée...

2. LE RECOURS DE TUTELLE

SA FINALITE (= VERIFIER QUE TOUT A ETE FAIT CORRECTEMENT)

Le contrôle de tutelle peut s’avérer un moyen efficace de contrôle des actes administratifs.

MAIS son champ d’application est limité : le contrôle de tutelle n’est toutefois applicable que pour

les actes des autorités décentralisées.

Rem : une autorité est généralement considérée comme décentralisée quand elle a reçu des

compétences, y compris décisionnelles et qu’elle dispose d’une certaine liberté de choix

dans son organisation et dans les décisions qu’elle peut adopter. Le caractère
décentralisé peut être territorial, ou par service. L’administration décentralisée, à la
différence de l’autorité déconcentrée, est dotée de la personnalité juridique.

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Les autorités décentralisées sont soumises aux injonctions et au contrôle de leur autorité

supérieure. Dans ce cas de figure, on ne parle pas de contrôle hiérarchique, mais de contrôle de

tutelle.

 Ce contrôle est généralement défini comme l’ensemble de contrôles administratifs, prévus

par ou en vertu d’un texte à portée législative, qui pèsent sur une autorité administrative

décentralisée territorialement ou par service, et qui permettent à une autorité supérieure,

dite de tutelle, de vérifier, dans le respect de l’autonomie dela personne décentralisée, si

les actes qu’elle pose sont conformes à la loi sensu lato età l’intérêt général.

 Idée que la démocratie pour fonctionner doit avoir, pour chaque pouvoir créé, un

contre-pouvoir car nul n’est à l’abri d’une erreur, d’une méconnaissance des règles.

 Permet de rebalancer les choses = je vous donne des compétences mais je me laisse le

droit de vérifier

L’ORGANISATION DU CONTROLE DE TUTELLE

L’organisation du contrôle de tutelle doit être prévue par la loi (au sens large).

Rem1 : précisons que la loi s’entend au sens large, comme incluant non seulement les dispositions
légales et réglementaires prises à des niveaux de pouvoirs supérieurs mais aussi les principes
généraux de droit et les décisions coulées en force de chose jugée des cours et tribunaux.

La limite c’est la circulaire

La tutelle peut être soit ordinaire, soit spécifique. La tutelle ordinaire sur les institutions

provinciales et communales, c’est-à-dire le contrôle de la gestion locale en général, est confiée

aux régions. En Wallonie, il faut se référer au Code de la Démocratie Locale et de la

Décentralisation.

Rem2 : les autorités de tutelle varient en fonction du pouvoir local concerné,

- Pour les communes, provinces, RCA, RPA, intercommunales, associations de projet, SPPLS
: le Gouvernement wallon ;
- Pour les CPAS : la commune ou le Gouverneur de province selon le type d’acte ;
- Les établissements de culte : la commune, le Gouverneur ou le Gouvernement wallon selon
le type d’acte et d’établissement du culte ».
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 LA NATURE DU CONTROLE

Le contrôle ne peut porter que sur le respect de la loi et l’intérêt général.

a. LE CONTROLE DE LEGALITE

o DEFINITIONS

Le contrôle de légalité vise à s’assurer que l’acte administratif ne viole pas les sources formelles

de droit.

 Si on prend une décision, on veut qu’elle s’intègre bien et pour cela elle doit respecter les

autres règles de droit

 Si on a des décisions qui partent dans tous les sens et qui ne respectent pas un tronc

commun, on n’assure pas la cohérence et le fait que les décisions soient prises de façon

respectueuses

OR il faut qu’il y ait les mêmes balises pour tout le monde.

Notons que l’on distingue :

- LE CONTROLE DE LEGALITE EXTERNE (= FORME) : se limite à l’aspect extérieur de l’acte

administratif, soit la compétence de son auteur et les formes qui doivent entourer son

adoption ;

 Est-ce que la forme a été respectée ? Est-ce que les règles de compétences ont été

respectées ?...

- LE CONTROLE DE LEGALITE INTERNE (= FOND) : porte sur le cœur de l’acte, soit ses motifs (dont

le but) et son objet.

 Est-ce que le contenu est correcte dans son but ? dans son motif ? dans son objet ?

(Ex : contenu discriminatoire – même si la légalité externe a été respectée ce n’est

pas le cas de la légalité externe)

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o RECENSEMENT DES NORMES DE DROIT

- LES NORMES INTERNATIONALES : il s’agit en principe des normes prévues par les conventions

et traités internationaux. Il faut veiller à ce que les normes aient un effet direct.

Rem : notons que les règlements et directives de l’Union européenne s’appliquent

directement et automatiquement en droit belge (en fonction des délais et règles prévues
dans les textes européens)

- LA CONSTITUTION BELGE : elle vise la structure de l’Etat belge, le fonctionnement des

pouvoirs, ainsi que les principaux droits et libertés fondamentaux.

Rem : en matière de droits fondamentaux, il existe également la Convention Européenne

des droits de l’homme qui a une application directe.

- LES LOIS SPECIALES (= super loi qui concerne des points « touchy ») : il s’agit de normes

adoptées par le Parlement fédéral, qui doivent être prises avec des majorités renforcées.

Généralement, ces normes ont pour objet l’organisation des communautés et des régions

ainsi que leurs compétences.

- LES LOIS, DECRETS ET ORDONNANCES : en fonction des compétences concernées, ils sont

adoptés par le législateur fédéral, par les Communautés, par les Régions ou encore par

certaines Commissions communautaires. Ces normes ont en principe force de loi (avec une

valeur très légèrement inférieure pour les ordonnances).

Rem : en théorie, ils visent des territoires et/ou des matières différentes, de sorte qu’ils ne
sont pas censés entrer en conflit. En pratique, il existe des zones grises où ces normes se
rencontrent.

- LES ARRETES : ce sont les règlements pris par les pouvoirs exécutifs en application d’une

norme de droit.

Au niveau fédéral, il s’agit d’arrêtés royaux. Un arrêté royal est un acte administratif, a portée

règlementaire ou individuelle, pris par le Roi en exécution de la loi ou plus

exceptionnellement de la Constitution.

Il y a également des arrêtés du gouvernement au niveau des Régions et des Communautés.

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 L’arrêté ministériel se définit, quant à lui, comme un acte administratif, à portée

réglementaire ou individuelle, qu’un ministre peut tout d’abord prendre ou bien en exécution

d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance (on parle alorsd’attribution de compétence), ou

bien, dans le cadre d’une délégation de pouvoir, en exécution d’un arrêté royal (ou de

Gouvernement).

 Ces arrêtés sont des actes administratifs et peuvent faire l’objet d’un recours

en annulation devant le Conseil d’Etat.

- LES CIRCULAIRES (= note de service) : elles émanent des autorités sous forme de

recommandations ou d’ordres. Leur principal destinataire est le fonctionnaire. Elles

consistent généralement en une interprétation des normes administratives en vigueur.

Rem : les circulaires ne lient ni les administrés ni les juridictions. Elles sont très utiles mais
leur portée est difficile à déterminer.

- LES ARRETES ET REGLEMENTS GENERAUX, PROVINCIAUX ET LOCAUX : cette « expression est issue

de l’article 159 de la Constitution (anc. 107). Elle désigne tant des actes administratifs à

portée individuelle que des règlements, émanant des différentes autorités administratives

du pays ».

Au niveau provincial, il faut se référer au décret du 12 février 2004 organisant les provinces

et notamment le chapitre III intitulé : L'intérêt provincial, les attributions du conseil

provincial et les droits des conseillers provinciaux.

L’article 32 de ce décret prévoit que « § 1er. Sous réserve de l'application du Titre XIV du

présent décret, de l'article 2 du décret du 12 février 2004 organisant les provinces wallonnes
dans les matières réglées en vertu de l'article 138 de la Constitution, ainsi que des autres
dispositions spéciales légales ou décrétales, le conseil provincial règle, dans le respect du
principe de subsidiarité, tout ce qui est d'intérêt provincial. § 2. Le conseil exerce ses
compétences de manière complémentaire et non concurrente avec l'action régionale et celle
des communes. § 3. Nonobstant le § 1er, le conseil délibère sur tout autre objet qui lui est
soumis par les autorités fédérale, communautaire ou régionale. […] ».

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 Pour les communes, il faut appliquer le Code de la démocratie locale et de la

décentralisation (CDLD). Selon l’article Art. L1122-32, « le conseil fait les règlements

communaux d’administration intérieure. Ces règlements ne peuvent être contraires aux lois,
aux décrets, aux règlements, aux arrêtés de l’Etat, des Région et Communautés, du conseil
provincial et du collège provincial. Le conseil en transmet, dans les quarante-huit heures,
des expéditions au collège provincial. Expéditions de ces règlements seront immédiatement
transmises au greffe du tribunal de première instance et à celui du tribunal de police où
elles seront inscrites sur un registre à ce destiné. Mention de ces règlements sera insérée
au Bulletin provincial ».
L’acte des autorités communales ne peut pas non plus être contraire aux autres

normes. En effet, l’article L1131-1 du CDLD prévoit que « Les actes des autorités des

communes ne peuvent être contraires aux décrets, règlements et arrêtés des Région et
Communautés, qui peuvent charger ces autorités de leur exécution ».

Rem : relevons encore que si une loi (ou un décret ou un règlement d’administration
générale) règle une matière jusque-là régie par un règlement communal, ce dernier sera
considéré comme abrogé de plein droit.

b. LE CONTROLE D’OPPORTUNITE

L’article 162, alinéa 1 et alinéa 2,6 de la Constitution prévoit que : « Les institutions provinciales et

communales sont réglées par la loi. La loi consacre l'application des principes suivants : [...] 6°
l'intervention de l'autorité de tutelle ou du pouvoir législatif fédéral, pour empêcher que la loi ne soit
violée ou l'intérêt général blessé ».

 Le but est donc de s’assurer qu’une décision est adoptée dans l’intérêt général ≠ contrôle

de stricte opportunité.

MAIS cet intérêt général n’est pas défini de manière précise ni dans la Constitution ni dans

les législations organiques des pouvoirs locaux. D'une manière générale, on admet

que l'intérêt général est tout intérêt auquel l’autorité de tutelle accorde une plus

grande valeur qu’à celui poursuivi par la décision examinée.

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 L’autorité de tutelle dispose en cette matière d’un pouvoir d’appréciation et inclut

généralement sa conception de l’intérêt général dans le cadre d’une politique déterminée.

L’absence de définition légale au périmètre déterminé permet l’évolution de l’interprétation

selon l’époque ou les circonstances.

Rem : précisons enfin qu’il faut entendre l’intérêt communal au niveau des communes et
des CPAS.

LE PROCEDE DE TUTELLE

L’intervention de la tutelle doit être précise.

 Elle ne peut donc pas intervenir de manière générale et abstraite.

Elle ne peut pas émettre des circulaires qui déterminent les conditions de conformité d’un acte. Par

contre, la tutelle peut adopter une circulaire pour déterminer l’interprétation qu’elle fait d’un texte

légal. Les destinataires de cette circulaire sont les autorités décentralisées.

LE PROCEDE DE

TUTELLE

TUTELLE ORDINAIRE TUTELLE SPECIFIQUE

= contrôle de base sur les =
administrations décentralisées Cas spécifique

RESIDUAIRE CAS SPECIFIQUE

C’est en fonction de la matière dans le cadre de laquelle une tutelle est organisée que l'on détermine

si ladite tutelle est ordinaire ou spécifique.

MAIS il y a des champs d’application croisés et un double contrôle est possible.

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 a. TUTELLE ORDINAIRE

Actuellement, la notion de tutelle ordinaire n’est plus explicitement définie dans la loi.

Comme le précise la doctrine, « pour les besoins de la régionalisation des compétences en matière

de tutelle sur les collectivités territoriales, et donc de la détermination du législateur compétent

pour organiser et exercer une tutelle administrative sur ces collectivités, l’article 7 de la loi spéciale
du 8 août 1980 de réformes institutionnelles a introduit, en droit belge, les concepts de tutelle
ordinaire et de tutelle spécifique. […]
De manière pragmatique, il nous paraît permis de définir la tutelle spécifique comme désignant tout
d’abord toute tutelle administrative que le législateur fédéral ou communautaire a jugé opportun
d’instituer pour contrôler les collectivités territoriales visées par l’article 7 de la loi spéciale de
réformes institutionnelles lorsque ces dernières exercent une compétence qui leur a été confiée par
l’État fédéral ou une des Communautés. À défaut d’organisation d’une tutelle spécifique par le
législateur fédéral ou communautaire, lesdites collectivités territoriales sont soumises à la tutelle
ordinaire de la Région qui intervient ainsi à titre résiduaire et ce, alors même que ces collectivités
territoriales interviennent alors dans une matière fédérale ou communautaire. C’est ainsi par
exemple que les actes que les communes prennent dans le cadre de la police communale de l’ordre
public sont soumis au contrôle de tutelle du Gouvernement régional, alors pourtant que la police
communale est demeurée compétence fédérale (art. 6, loi spéc. du 8 août 1980). La tutelle ordinaire
apparaît ainsi comme une tutelle de droit commun ».

o TUTELLE ORDINAIRE GENERALE

Elle s’applique à tous les actes administratifs de l’autorité décentralisée (sauf les actes qui sont

soumis à la tutelle spéciale).

Il s’agit d’une tutelle « répressive » dans la mesure où elle s’exerce une fois que l’acte a été pris

(= intervention à postériori).

MAIS dans certains cas, il faudra transmettre à l’autorité de tutelle avant de mettre en œuvre

l’acte visé par la mesure de tutelle (rem : dans les faits, il faut la transmettre mais il est

aussi préférable d’attendre le retour de la tutelle).

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Le régime applicable à la tutelle dépend du niveau de pouvoir dans lequel il est exercé. En Région

wallonne, il faut se référer au CDLD qui prévoit que :

 QUI EXERCE LE CONTROLE ? LES AUTORITES SUR LESQUELLES S’OPERE LA TUTELLE

ORDINAIRE

Art. L3111-1§1er CDLD : « Le présent Livre, à l'exception du titre V, organise la tutelle

administrative ordinaire :
1° sur les communes de la Région wallonne à l'exception des communes de la région de langue
allemande et de la ville de Comines-Warneton ;
2° sur les provinces de la Région wallonne ;
3° sur les intercommunales et les associations de projet qui relèvent de la compétence de la
Région wallonne ; 4° sur les zones de police unicommunales et pluricommunales en Région
wallonne à l'exception de la zone de police constituée de la ville de Comines-Warneton; 5° sur les
régies communales autonomes;
6° sur les régies provinciales autonomes ;
7° sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus ayant leur siège
sur le territoire de la Région wallonne, à l'exception des établissements chargés de la gestion du
temporel des cultes reconnus situés sur le territoire de la région de langue allemande.
8° sur une société à participation publique locale significative, telle que définie à l'article L5111-
1, alinéa 1er,10°
9° sur les A.S.B.L. locales visées à l'article L5111-1, 18°;
10°sur les zones de secours de la Région wallonne, à l'exclusion de celles composées uniquement
de communes de la région de langue allemande.
§ 2. Le titre V du présent livre organise la tutelle administrative sur les agglomérations et les
fédérations de communes de la Région wallonne à l'exception de l'agglomération ou de la fédération
de communes constituée de la commune de Comines-Warneton ».

 2- COMMENT EST EXERCE LE CONTROLE ? L’INSTRUCTION ET LE SUIVI

Au sens des articles du CDLD pour la tutelle, il faut entendre par l’article L3111-2 :

« 1°l'administration : soit la Direction générale opérationnelle Intérieur et Action sociale, soit

l'administration communale ;

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2° l'acte : la décision administrative soumise à tutelle et formulée in extenso ;
3° les pièces justificatives : tous les documents et annexes de nature à étayer un acte
administratif. Constitue notamment une pièce justificative, le dossier qui a été soumis aux membres
de l'organe qui a adopté la décision ou à l'organe lui-même.]
4° l'autorité de tutelle : le Gouvernement le gouverneur, ou le conseil communal »

L’article L3112-1 du CDLD prévoit que : « Dans un délai de trois jours à compter de la réception de

l'acte, l'autorité de tutelle le transmet accompagné de ses pièces justificatives à l'administration.

L'administration est chargée de l'instruire pour compte de l'autorité de tutelle. Elle peut, d'initiative
ou à la demande de l'autorité de tutelle, se faire produire, par correspondance, tout acte, pièce
justificative, renseignement et élément utile à l'instruction de l'acte.
Les autorités visées à l'article L3111-1, § 1er, du présent Code communiquent tout acte, pièce
justificative, renseignement et élément utile à l'instruction d'un acte dans les trente jours de la
demande qui leur est adressée par l'administration. A défaut de réponse, l'administration adresse
un rappel auquel l'institution répond dans les quinze jours de la réception du rappel.
Si l'autorité reste en défaut de répondre, l'autorité de tutelle peut désigner un délégué en charge
de recueillir sur place les éléments utiles.
A l'issue de l'instruction, l'administration rédige un rapport de synthèse. Ce rapport comporte les
renseignements et éléments recueillis en cours d'instruction et contient l'avis de l'administration ».

Il est insisté sur la motivation : le recours doit être motivé et toute décision de l’autorité de

tutelle doit être formellement motivée (article L3114-1 du CDLD).

L’article L3122-6 du CDLD prévoit que « Le Gouvernement prend sa décision dans les trente jours

de la réception de l'acte et de ses pièces justificatives. Il peut proroger le délai qui lui est imparti
pour exercer son pouvoir, d'une durée maximale égale à la moitié de ce délai. L'acte n'est plus
susceptible d'annulation si le Gouvernement n'a pas notifié sa décision dans le délai ».

 LA TUTELLE D’ANNULATION

L’annulation est souvent considérée comme le mécanisme de tutelle ordinaire. En principe, elle

ne dispose ni d’un pouvoir d’approbation, ni de réformation.

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L’effet de l’annulation est important : l’acte est réputé n’avoir jamais existé. En annulant l’acte,

la tutelle met à néant l’acte de l’autorité décentralisée. L’autorité peut reprendre un nouvel acte

mais en tenant compte de la position de la tutelle. L’acte repris ne peut contenir les mêmes

vices/griefs que ceux qui ont conduits à l’annulation de l’acte initial.

Le CDLD précise que : « Art. L3122-1.-1 Le Gouvernement peut annuler tout ou partie de l'acte par

lequel une autorité visée à l'article L3111-1, § 1er, à l'exception des établissements visés au 7°
et financés au niveau communal viole la loi ou blesse l'intérêt général ».

Chaque Région a des spécificités en la matière, en Région wallonne, il existe 3 types de tutelle :

- LA TUTELLE GENERALE D'ANNULATION : 2 types d’actes sont soumis à cette tutelle :

 Les actes qui doivent être obligatoirement transmis avant d'être exécutés par le

pouvoir local ;

 Les actes qui sont exécutoires dès la prise de décision mais qui néanmoins peuvent

faire l'objet d'un contrôle de tutelle à l'initiative de l'autorité de tutelle (ex : suite à

une réclamation).

- LA TUTELLE SPECIALE D'APPROBATION ;

Voir supra
- LA TUTELLE COERCITIVE OU DE SUBSTITUTION.

 LES ACTES A TRANSMETTRE AVANT MISE EN ŒUVRE

Le CDLD précise les actes qui doivent impérativement être transmis à l’autorité de tutelle avant

toute mise en œuvre :

- POUR LES ACTES DES AUTORITES COMMUNALES ET PROVINCIALES, il faut se référer à l’article

L3122-2. Il s’agit notamment du règlement d'ordre intérieur du conseil communal ou

provincial, ainsi que ses modifications ;

- POUR LES DELIBERATIONS DES INTERCOMMUNALES, il faut se référer à l’article L3122-3. Cela

vise, entre autres, les prises de participation dans toute personne morale de droit public ou

de droit privé ;

- POUR LES DELIBERATIONS DES ASSOCIATIONS DE PROJET, DES REGIES COMMUNALES ET

PROVINCIALES AUTONOMEs, c’est l’article L3122-4 qui s’applique. On peut citer la composition

initiale des organes de gestion.

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L’acte sort ses effets dès l’envoi à la tutelle (il n’est pas strictement obligatoire d’attendre la

décision de la tutelle).

Ces actes doivent être transmis au Gouvernement accompagnés de leurs pièces justificatives, dans

les quinze jours de leur adoption (voir 3 articles page précédente).

 LE RECOURS

La décision de l’autorité de tutelle pourra faire l’objet d’un recours au Conseil d’Etat, s’agissant d’un

acte administratif émanant d’une autorité administrative.

En cas d’annulation par le Conseil d’Etat de la décision d’annulation de l’autorité de tutelle, l’acte

initial doit être considéré comme rétabli (Rem : reste à savoir sur quel critère : l’intérêt général

ou la violation de la loi (article 3122-1)).

 Le Conseil d’Etat annule la décision d’annulation de la tutelle

En outre, lorsqu’une décision de suspension a préalablement été prise, l’autorité de tutelle n’est

pas liée aux arguments développés, mais peut annuler en invoquant d’autres arguments.

o TUTELLE ORDINAIRE SPECIALE

Etant une tutelle « spéciale », ce contrôle poursuit des objectifs plus précis que la tutelle générale.

 Elle ne concerne pas l’ensemble des actes accomplis par l’autorité décentralisée, mais ne

vise que certains actes expressément prévus par la loi.

Si un acte est concerné par la tutelle spéciale il ne peut pas être concernée

par une autre (tutelle ordinaire générale).

A l’instar de la tutelle ordinaire générale, c’est également la Région qui est compétente.

Précisons que les actes soumis à tutelle spéciale - tels que l'approbation - sont limitativement

énumérés par la loi ou le décret. Le Conseil d'Etat l'a d'ailleurs encore rappelé dans un arrêt récent

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(25/07/2006), après avoir développé son raisonnement sur les bases suivantes : '(…) L'analyse du

Conseil d'Etat est imparable. Les dispositions relatives à la tutelle sont d'ordre public et la tutelle
spéciale est une exception au principe de base, à savoir la tutelle générale facultative sur toutes
les délibérations. Elles sont donc bien de stricte interprétation et il appartient au législateur d'être
plus précis s'il souhaite éventuellement élargir les compétences de l'autorité désignée en la matière.
(…) ».

 TUTELLE SPECIALE D’APPROBATION

Cela concerne un acte qui ne peut être exécuté que lorsque l’acte a été approuvé (ou que les

délais d’approbation sont expirés).

L’acte existe déjà (et ce dès son adoption par le pouvoir local), mais il ne sort ses effets

qu’après l’approbation par la tutelle.

Rem : cette forme de tutelle plus contraignante, ne s'exerce que sur des actes jugés plus importants
(comptes annuels, budgets, dispositions générales en matière de personnel, etc.). S'agissant des
comptes annuels et budgets, outre une approbation ou une non approbation, l'autorité de tutelle
peut également inscrire des prévisions de recettes et des postes de dépenses, les diminuer, les
augmenter ou les supprimer et rectifier des erreurs matérielles.

Un recours au Conseil d’Etat n’est possible qu’après approbation (ou annulation) par la tutelle.

 La logique est la suivante : dans l’attente de l’approbation, l’acte ne déploie pas ses effets

et ne peut donc pas causer de grief.

Le CDLD encadre la tutelle spéciale d’approbation comme suit :

- Les actes soumis à la tutelle spéciale d’approbation :

 Pour les actes des autorités communales et provinciales, il faut se référer à l’article

L3131-1§1+§4. Il s’agit notamment du budget communal

 Pour les actes des autorités provinciales, il faut se référer à l’article L3131-

1§2+§4, dont notamment le budget provincial

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  Pour les actes des organes des intercommunales, c’est l’article L3131-1§3 qui

s’applique. On peut citer les comptes annuels et les dispositions générales en

matière de personnel.

- Le CDLD (article L3131-1 in fine) précise les actes pour lesquels l’approbation peut être

refusée pour violation de la loi ou lésion de l’intérêt général (ex : le budget communal).

Pour d’autres actes, seule une violation de la loi peut entrainer le refus de l’approbation

(ex : les comptes annuels de la commune et des régies communales).

- La procédure est régie par les articles L3132-1 et L3132-2 : « Art. L3132-1.§ 1er. « Les

actes visés à l'article L3131-1, accompagnés de leurs pièces justificatives, sont transmis au
Gouvernement dans les quinze jours de leur adoption. […]
§ 3. Le Gouvernement peut approuver ou ne pas approuver tout ou partie de l'acte soumis
à son approbation. Pour les actes visés à l'article L3131-1, § 1er, 1° et § 2, 1°, le
Gouvernement peut peuvent inscrire des prévisions de recettes et des postes de dépenses;
il peut les diminuer, les augmenter ou les supprimer et rectifier des erreurs matérielles. Les
communes dont leurs documents budgétaires ou comptables sont réformés ou approuvés
partiellement par l'autorité de tutelle renvoient à cette dernière le document corrigé sous la
forme définie par le Gouvernement.
§ 4. Le Gouvernement prend sa décision dans les trente jours de la réception de l'acte et
de ses pièces justificatives. Le délai est porté à quarante jours en ce qui concerne les actes
visés à l'article L3131-1, §1er, 6°, § 2, 5°, et § 3, 2°.

Le collège provincial ou le Gouvernement, selon le cas, peut proroger le délai qui lui est
imparti pour exercer son pouvoir d'une durée maximale égale à la moitié de ce délai.
A défaut de décision dans le délai, l'acte est exécutoire, sous réserve de l'application du
chapitre III.
Art. L3132-2 : Les actes visés à l'article L3131-1, § 1er, 6°, § 2, 1°, sont transmis à
l'autorité de tutelle accompagnés de l'ensemble des documents fournis par les bénéficiaires
des subventions accordées par la commune, la province ou l'intercommunale, en application
des articles L3331-1 à L3331-9 du présent Code ».

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  TUTELLE DE COERCITION

La tutelle coercitive s’applique lorsqu'une autorité locale reste en défaut de :

- Fournir les renseignements et éléments demandés

- Mettre en exécution les mesures prescrites par les lois, décrets, arrêtés, règlements ou

statuts ou par une décision de justice coulée en force de chose jugée

 L'autorité de tutelle peut désigner un commissaire spécial qui pourra se

substituer à l'autorité locale défaillante afin de prendre toutes les mesures

nécessaires en lieu et place de celle-ci.

Rem : on comprend dès lors pourquoi elle est également appelée tutelle de
substitution. Cette tutelle est généralement mal perçue en pratique et peu utilisée.

 L’idée est de dire « il faut que ça bouge »

Le CDLD encadre cette tutelle dans les chapitres intitulés « Envoi d’un commissaire spécial » et «

Mission de contrôle par l’administration » :

- L’article L3116-1 : « L'autorité de tutelle peut, par arrêté, désigner un commissaire spécial

lorsqu'une personne morale de droit public ou un organisme visé à l'article L3111-1, § 1er,
lèse l'intérêt général, reste en défaut de fournir les renseignements et éléments demandés,
ou de mettre en exécution les mesures prescrites par les lois, décrets, arrêtés, règlements
ou statuts ou par une décision de justice coulée en force de chose jugée. Le commissaire
spécial est habilité à prendre toutes les mesures nécessaires en lieu et place de l'autorité
défaillante, dans les limites du mandat qui lui a été donné par l'arrêté qui le désigne ».

- L’article L3116-2 : « Préalablement à l'envoi d'un commissaire spécial, l'autorité de tutelle

: 1° adresse à l'autorité visée, par pli recommandé, un avertissement motivé expliquant ce

qui lui est demandé ou les mesures qu'elle reste en défaut de prendre ; 2° donne à cette
autorité, dans le même avertissement, un délai déterminé et raisonnable pour répondre à la
demande à elle adressée, justifier son attitude, confirmer sa position ou prendre les
mesures prescrites ».
- L’article L3116-3 : « Les frais, honoraires ou traitements inhérents à l'accomplissement de

sa mission sont à charge des personnes défaillantes dans l'exercice de leur fonction ou de
leur mandat. La rentrée de ces frais est poursuivie comme en matière d'impôts sur les
revenus par le receveur des contributions directes sur l'exécutoire de l'autorité de tutelle ».

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  TUTELLE D’AUTORISATION (PAS PRESENTE DANS LE CDLD)

Contrairement à la plupart des autres tutelles, la tutelle d’autorisation exerce un contrôle a priori.

Elle appartient à la catégorie des tutelles préalables.

 Elle va en quelque sorte "donner vie" aux actes que l'autorité décentralisée se propose

de prendre et qui n'existent encore qu'à l'état de projet. L'on peut citer, parmi ces

mécanismes, l'avis et l'autorisation (aucun de ces deux mécanismes n'existe dans le

système de tutelle ordinaire organisé en Région wallonne) ».

 L’acte est en cours d’élaboration mais n’a pas encore été adopté. Il s’agit d’un « sésame »

délivré par l’autorité hiérarchiquement supérieure.

L’autorité décentralisée peut ensuite adopter l’acte.

b. TUTELLE SPECIFIQUE

On considère que la tutelle spécifique est organisée par une loi autre que la loi organique

communale et émane de l'autorité compétente pour la matière à laquelle elle se rapporte.

Comme le précise la doctrine, les Régions peuvent aussi juger opportun d’organiser un régime de

tutelle spécifique lorsqu’elles confient certaines compétences aux collectivités locales dans une

matière régionale donnée (ex : mécanismes de tutelle prévus par la législation régionale sur

l’urbanisme et l’aménagement du territoire).

Ex : la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux. Les
articles 65 et suivants de cette loi prévoient une tutelle spécifique pour les décisions relatives au
cadre de personnel, au budget et aux modifications qui y sont apportées, à la contribution d'une
commune au conseil de police et à ses modifications ainsi qu’aux comptes.

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 c. CONCOURS DE TUTELLE

Les champs d’application des tutelles vont parfois se croiser.

En cas de concours de tutelle, chaque tutelle est exercée en fonction des compétences

attribuées.

Pour la tutelle ordinaire, il est vérifié la conformité à d’autres lois ou à d’autres aspects de l’intérêt

général que ceux pour lesquels la tutelle spécifique a été instituée.

Rem : Comme l’explique la doctrine, le fait qu’un législateur ait organisé une tutelle spécifique sur
certains actes ne porte pas atteinte à la compétence de la Région de soumettre ces mêmes actes
à un second contrôle de tutelle (qui sera alors ordinaire), mais qui apprécierait l’acte au regard de
critères non déjà envisagés par le texte régissant la tutelle spécifique.

LA TUTELLE COMMUNALE SUR LE CPAS

Le Centre Public d’Action Sociale est un établissement public doté d’une personnalité juridique

propre. Il est considéré comme un service public et est autonome MAIS soumis à une tutelle.

Rem : la tutelle sur le CPAS est régie par la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics
d'action sociale. La notion de CPAS a été créée par cette loi. Elle fixe les missions et détermine le
fonctionnement du CPAS.

Cette loi a été modifiée par un décret du 23 janvier 2014. Il est considéré qu’est « Le fil rouge de

cette réforme :
- Une autorité de tutelle de référence (le Gouverneur) ; tout en permettant un rôle de veille
communale et en maintenant une tutelle locale sur les actes importants ;
- Fin de la transmission systématique, lourde et sans intérêt de tous les actes ;
- Fin de la tutelle de suspension du collège communal et accroissement de la concertation ».

OBJECTIF : harmoniser les dispositions relatives à la tutelle.

3 acteurs principaux interviennent dans les mécanismes de tutelle : le Gouverneur de Province,

le Collège communal, le Conseil communal.

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 a. LE GOUVERNEUR DE PROVINCE

Le Décret de 2014 prévoit une tutelle générale d’annulation (article 111§1 et 2 du décret

modifiant la loi organique).

Cette tutelle est facultative MAIS pour certains actes (plus sensibles, importants), il s’agit d’une

tutelle à transmission obligatoire (ex : le règlement d’ordre intérieur, les rémunérations des

membres, les décisions d’attributions des marchés publics dépassant certains seuils...).

 La liste des actes concernés est fixée par l’article 111§1 de la loi organique. Cet article

précise que ces actes « sont transmis au gouverneur de province, accompagnés de leurs

pièces justificatives, dans les quinze jours de leur adoption, et ne peuvent pas être mis
à exécution avant d’avoir été ainsi transmis ».

Les délais sont également strictement encadrés par l’article 111§2 : « §2. Le gouverneur de

province peut, dans un délai de trente jours à dater de la réception de l’acte et de ses pièces
justificatives, annuler tout ou partie de l’acte par lequel un centre public d’action sociale viole la
loi ou blesse l’intérêt général. Le gouverneur de province peut proroger le délai qui lui est imparti
pour exercer son pouvoir, d’une durée maximale égale à la moitié du délai visé à l’alinéa 1er. L’acte
n’est plus susceptible d’annulation si le gouverneur de province n’a pas notifié sa décision dans le
délai ».

b. LE COLLEGE COMMUNAL

L’article 112 de la loi du 08/07/1976 organise une tutelle générale facultative.

La liste des décisions prises par le CPAS est transmise aux Collège communal.

 Ce dernier peut exiger une ou plusieurs décisions de la liste

 Il peut introduire un recours contre la décision auprès du Gouverneur qui tranchera la

question

Rem : les délais de transmission, d’introduction du recours et de prise de décision sont prévus par
la loi.
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Le Gouverneur dispose également d’un droit d’évocation. L’article 112§2 du décret prévoit

également que « un conseiller de l’action sociale ou toute personne intéressée peut introduire,

auprès du gouverneur de province, un recours à l’encontre d’une décision du centre public d’action
sociale, dans un délai de trente jours à dater de l’adoption de la décision ».

 Il s’agit bien d’une tutelle d’annulation puisque l’article 111§2 de la loi organique précise

que : « le gouverneur de province peut, dans un délai de trente jours à dater de la réception

de l’acte et de ses pièces justificatives, annuler tout ou partie de l’acte par lequel un centre
public de l’action sociale viole la loi ou blesse l’intérêt général. Le gouverneur de province
peut proroger le délai qui lui est imparti pour exercer son pouvoir, d’une durée maximale
égale à la moitié du délai visé à l’alinéa 1er. L’acte n’est plus susceptible d’annulation si le
gouverneur de province n’a pas notifié sa décision dans le délai ».

c. LE CONSEIL COMMUNAL

Une tutelle spéciale d’approbation (c’est-à-dire spéciale = qui ne vise que certains actes prévus)

du conseil communal est également prévue pour les actes les plus importants (ex : budget, du

compte, de la fixation du cadre du personnel et le statut, de la création ou l’extension de services...).

o LE BUDGET

Pour le budget, la tutelle est organisée par l’article 112 bis du décret :

- LE 1ER PARAGRAPHE est consacré au déroulé de la tutelle par le conseil communal :

 Façon de procéder : « Les actes des centres publics d’action sociale portant sur le

budget du centre public d’action sociale visé à l’article 88, §1er, sont soumis, avant
le 15 (novembre – Décret du 21 décembre 2016, art. 15) de l’année précédant
l’exercice, à l’approbation du conseil communal. Ce budget est commenté par le
président du centre lors des séances du conseil communal à l’ordre du jour
desquelles est inscrite son approbation ».

 Délais : « Le conseil communal prend sa décision dans les quarante jours de la

réception de l’acte et de ses pièces justificatives. Le conseil communal peut

proroger le délai qui lui est imparti pour exercer son pouvoir d’une durée maximale

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 égale à la moitié du délai visé à l’alinéa 3. À défaut de décision dans le délai, l’acte
est exécutoire ».

 Etendue du rôle du conseil communal : « Le conseil communal peut inscrire au

budget du centre public d’action sociale, des prévisions de recettes et des postes

de dépenses ; il peut les diminuer, les augmenter ou les supprimer et rectifier des

erreurs matérielles »

 Critères : « L’approbation peut être refusée pour violation de la loi ou lésion de

l’intérêt général »

- LE 2E PARAGRAPHE est consacré au recours que peut introduire le CPAS auprès du

Gouverneur en cas de refus d’approbation (ou d’approbation partielle) : « La décision du

conseil communal est susceptible de faire l’objet d’un recours par le centre public d’action
sociale auprès du gouverneur de province, qui est doté de la même compétence que celle
visée au paragraphe 2 ».

o LE COMPTE

La tutelle est organisée par l’article 112 ter du décret :

- LE 1ER PARAGRAPHE est consacré au déroulé de la tutelle par le conseil communal :

 Façon de procéder : « Les actes des centres publics d’action sociale portant sur le

compte visé à l’article 89, alinéa 1er, sont soumis avant le 1er juin qui suit la clôture
de l’exercice, à l’approbation du conseil communal. Le rapport annuel est
communiqué au conseil communal à titre de commentaire des comptes. Ce compte
est commenté par le président du centre lors de la séance du conseil communal à
l’ordre du jour de laquelle est inscrite son approbation ».

 Délais : « Le conseil communal prend sa décision dans les quarante jours de la

réception de l’acte et de ses pièces justificatives. Le conseil communal peut

proroger le délai qui lui est imparti pour exercer son pouvoir d’une durée maximale
égale à la moitié du délai visé à l’alinéa 3. À défaut de décision dans le délai, l’acte
est exécutoire. ».

 Critères : « L’approbation peut être refusée uniquement pour violation de la loi ».

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 - LE 2E PARAGRAPHE est consacré au recours que peut introduire le CPAS auprès du

Gouverneur en cas de refus d’approbation (ou d’approbation partielle) : « Le centre public

d’action sociale dont le compte a fait l’objet d’une décision de refus d’approbation ou d’une
décision d’approbation partielle de la part du conseil communal, peut introduire un recours
auprès du gouverneur de province dans les dix jours de la réception de la décision du conseil
communal. Une copie du recours est adressée au conseil communal au plus tard le dernier
jour du délai de recours. Le gouverneur de province peut approuver ou ne pas approuver,
selon le cas, tout ou partie de la décision du conseil communal dans les trente jours de la
réception du recours. À défaut de décision dans ce délai, la décision querellée est réputée
confirmée ».

o LE CADRE ET LE STATUT

Il faut se référer à l’article 112 quater du décret qui organise la tutelle sur le cadre et le statut.

- LE 1ER PARAGRAPHE est consacré au déroulé de la tutelle par le conseil communal :

 Façon de procéder : « Les actes des centres publics d’action sociale portant sur la

fixation du cadre du personnel ainsi que sur le statut visé à l’article 42, §1er, alinéa
9 sont soumis à la tutelle spéciale d’approbation du conseil communal. Ils sont
transmis, accompagnés de leurs pièces justificatives, au conseil communal dans les
quinze jours de leur adoption ».

 Délais : « Le conseil communal prend sa décision dans les quarante jours de la

réception de l’acte et de ses pièces justificatives. Le conseil communal peut

proroger le délai qui lui est imparti pour exercer son pouvoir d’une durée maximale
égale à la moitié du délai visé à l’alinéa 2. À défaut de décision dans le délai, l’acte
est exécutoire »

 Critères : « L’approbation peut être refusée pour violation de la loi ou lésion de

l’intérêt général ».

- LE 2E PARAGRAPHE est consacré au recours que peut introduire le CPAS : « §2. Le centre

public d’action sociale dont l’acte relatif à la fixation du cadre du personnel ou au statut
visé à l’alinéa 9 de l’article 42 a fait l’objet d’une décision de refus d’approbation ou d’une

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 décision d’approbation partielle de la part du conseil communal, peut introduire un recours
auprès du gouverneur de province dans les dix jours de la réception de la décision du conseil
communal. Une copie du recours est adressée au conseil communal au plus tard le dernier
jour du délai de recours. Le gouverneur de province peut approuver ou ne pas approuver,
selon le cas, tout ou partie de la décision du conseil communal dans les trente jours de la
réception du recours. À défaut de décision dans ce délai, la décision querellée est réputée
confirmée ».

o AUTRES

Sont également soumises à la tutelle la création et la prise de participation dans les

intercommunales, les associations de projet, les associations visées au chapitre XII ainsi que dans

les associations ou les sociétés de droit public ou de droit privé, autres qu'intercommunale ou

association de projet, susceptibles d'engager les finances communales, sont également (article 112

quinquies de la loi organique).

LA TUTELLE COMMUNALE SUR LES FABRIQUES D’EGLISE

a. REFORMES ET EXPLICATIONS

La déclaration de politique régionale de 2009 mentionnait que le Gouvernement mènera, dans le

respect de la diversité des convictions religieuses et philosophiques reconnues, une large

concertation avec l’ensemble des acteurs intéressés afin d’aboutir à un cadre décrétale et

réglementaire modernisé, transparent et simplifié pour les établissements des cultes ainsi que

les établissements et organisations laïques.

Tout comme pour les règles concernant le CPAS, les objectifs de la réforme étant la

modernisation et la rationalisation :

- DE NOUVELLES REGLES DE CONTROLE ET DE REPARTITION des compétences sont également

adoptées ;

- MEILLEURE GESTION et une AMELIORATION DES RELATIONS ENTRE LES AUTORITES ET LES

INTERVENANTS.

Page | 42
  Le Décret du 13 mars 2014 va donc apporter des modifications importantes sur la

matière et s’insérer dans le CDLD.

Rem : notons que le décret va abroger ou modifier d’autres textes légaux sur les
fabriques d’église. Restent en vigueur les lois du 30 décembre 1809 concernant les
fabriques d’églises et du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes.

La dénomination fabrique d’église reste toujours d’application mais s’applique au seul culte

catholique. En effet, le Décret a adopté une dénomination plus large : « d’établissements chargés

de la gestion du temporel des cultes reconnus ».

L’article L3111-2 du CDLD : « les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes

reconnus : les fabriques d'églises et les établissements chargés de la gestion du temporel des
cultes reconnus visés à l'article 6, § 1er, VII, 6°, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du
8 août 1980 ».

Notons également que le CDLD distingue les cultes financés au niveau communal (le culte

catholique pour les fabriques d’église, le culte protestant, le culte anglican et le culte israélite) des

cultes financés au niveau provincial (le culte catholique pour les fabriques de cathédrale, le culte

orthodoxe et le culte islamique). Et en fonction, les autorités de tutelle ne sont pas les mêmes.

b. LES REGLES APPLICABLES (CDLD)

Pour comprendre le système mis en place, il convient de se référer aux explications fournies par la

DGO5 du 12 décembre 2014 :

Page | 43
Page | 44
Page | 45
Comme pour la tutelle sur les CPAS, nous examinerons les règles en fonction des acteurs

concernés, soit : le Gouverneur de province, le Collège communal, le Conseil provincial.

o LE GOUVERNEUR DE PROVINCE

Il est chargé de la tutelle générale d’annulation. Comme le prévoit l’article L3161-2, « Le gouverneur

peut annuler tout ou partie de l'acte par lequel un établissement visé à l'article L3111-1, § 1er, 7°,
et financé au niveau communal, viole la loi ou blesse l'intérêt général ».

Certains actes doivent impérativement être transmis à la tutelle avant leur exécution (article L3161-

4 du CDLD). Il s’agit notamment de :

- Certains actes relatifs aux marchés publics (en fonction de la procédure et des montants

visés) (1) ;

- Les opérations immobilières d'achat, de vente, d'échange, de location de plus de neuf ans,

la constitution d'hypothèques et de droits réels démembrés (en fonction du montant) (2) ;

- Certains actes relatifs aux dons et legs (3) ;

- La construction d'un immeuble à affecter à l'exercice du culte ou au logement du ministre

du culte (4) ;

- Certains actes relatifs aux concessions (5).

 Ces actes doivent être communiqués accompagnés de leurs pièces justificatives,

dans les quinze jours de leur adoption et ne peuvent pas être mis à exécution

avant d'avoir ainsi été transmis.

Notons que l’article L3161-3 du CDLD prévoit que « Le gouverneur peut réclamer aux

établissements visés à l'article L3111-1, §1er, 7°, et financés au niveau communal, la

transmission de toute délibération qu'il désigne, accompagnée de ses pièces justificatives ».

Quant aux délais, l’article L3161-6 du CDLD : « Le gouverneur prend sa décision dans les trentes

jours de la réception de l'acte et de toutes les pièces justificatives. Le gouverneur peut proroger le
délai qui lui est imparti pour exercer son pouvoir, d'une durée maximale égale à la moitié de ce délai.
L'acte n'est plus susceptible d'annulation si le gouverneur n'a pas notifié sa décision dans le délai.
».
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 o LE COLLEGE COMMUNAL

Il exerce également une tutelle d’annulation. La tutelle est organisée par l’article L3161- 5 du

CDLD :

- FAÇON DE PROCEDER : « La liste des décisions ayant un coût financier et non reprises au

budget, autres que celles visées à l'article L3161-4, prises par les établissements visés à
l'article L3111-1, § 1er, 7°, et financés au niveau communal, est transmise au collège des
bourgmestre et échevins ou aux collèges communaux concernés, dans les dix jours suivant
la séance au cours de laquelle les décisions sont adoptées. Le collège des bourgmestre et
échevins ou les collèges communaux concernés peuvent solliciter une ou plusieurs
décision(s) figurant dans la liste. Cette demande doit être introduite dans les dix jours de
la réception de la liste. Le jour de la réception de la liste n'est pas inclus dans le délai.
L'établissement visé à l'article L3111-1, § 1er, 7°, transmet au collège, dans les dix jours
de la demande, la ou les décision(s) qu'il a sollicitée(s). Le jour de la réception de la
demande n'est pas inclus dans le délai ».

- DELAIS : « Le collège des bourgmestre et échevins ou les collèges communaux concernés

peuvent introduire un recours auprès du gouverneur de province, contre la ou les décision(s)

qu'il a sollicitée(s). Ce recours doit être introduit dans les dix jours de la réception de la
décision de l'établissement visé à l'article L3111-1, § 1er, 7°. Le jour de la réception de la
décision n'est pas inclus dans le délai. Saisi d'un recours, le gouverneur de province
réclame, à l'établissement visé à l'article L3111- 1, § 1er, 7°, l'acte accompagné de ses
pièces justificatives. ». Conformément à l’article L3161-6 du CDLD : « Le gouverneur prend
sa décision dans les trente jours de la réception de l'acte et de toutes les pièces
justificatives. Le gouverneur peut proroger le délai qui lui est imparti pour exercer son
pouvoir, d'une durée maximale égale à la moitié de ce délai. L'acte n'est plus susceptible
d'annulation si le gouverneur n'a pas notifié sa décision dans le délai. »

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 o LE CONSEIL COMMUNAL

Il s’agit d’une tutelle d’approbation pour les actes des établissements visés et financés au niveau

communal :

- LES ACTES CONCERNES (article L3162-1§1 CDLD) : « § 1er. Sont soumis à l'approbation du

conseil communal, les actes des établissements visés à l'article L3111-1,

§ 1er, 7°, et financés au niveau communal portant sur les objets suivants :
1° le budget et les modifications budgétaires approuvés par l'organe représentatif agréé ;
2° les comptes annuels approuvés par l'organe représentatif agréé ».

- CAS OU PLUSIEURS COMMUNES SONT CONCERNEES (article L3162-1§3 du CDLD) : « § 3.

Lorsque l'établissement visé à l'article L3111-1, § 1er, 7°, relève du financement de

plusieurs communes, le conseil communal de la commune qui, pour l'exercice en cours,
finance la plus grande part de l'intervention globale, exerce la tutelle d'approbation après
avoir recueilli l'avis favorable des autres communes concernées, ou après avoir constaté
que ladite ou lesdites commune(s) n'a ou n'ont pas rendu d'avis dans le délai prévu aux
articles 2, § 2, et 7, § 2, de la loi du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes.
Si, pour l'exercice en cours, plusieurs communes interviennent à part égale dans le
financement de l'établissement visé à l'article L3111-1, § 1er, 7°, la commune sur le
territoire de laquelle est situé le bâtiment principal affecté à l'exercice du culte, exerce la
tutelle d'approbation après avoir recueilli l'avis des autres communes concernées ou après
avoir constaté que lesdites communes n'ont pas rendu d'avis dans le délai prévu aux articles
2, § 2, et 7, § 2, de la loi du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes ».

- CRITERES : en fonction de l’acte concerné, il s’agit d’un refus pour la violation de la loi ou

l’intérêt général. Pour d’autres actes, c’est uniquement pour la violation de la loi.

« § 4. Pour les actes visés au paragraphe 1er, 1°, et au paragraphe 2, alinéa 1er, 1°,
l'approbation de l'autorité de tutelle peut être refusée pour violation de la loi ou lésion de
l'intérêt général. Pour les actes visés au paragraphe 1er, 2°, et au paragraphe 2, alinéa 1er,
2°, l'approbation de l'autorité de tutelle peut être refusée pour violation de la loi. »

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- AUTORITE COMPETENTE : comme le rappelle la DGO5

Dans ce cas, il faut se référer à l’article L3162-2. § 3 du CDLD : « § 3. Lorsque

l'établissement visé à l'article L3111-1, § 1er, 7°, relève du financement de plusieurs

communes, qu'un ou plusieurs avis défavorables ont été émis par les autres communes
concernées, la commune qui exerce la tutelle spéciale d'approbation rend un avis, dans le
délai fixé à l'article L3162-2, § 2, alinéa 1er. A défaut, l'avis est réputé favorable. La
commune transmet alors son avis au gouverneur qui statue conformément au paragraphe
1er. Le gouverneur prend sa décision dans les quarante jours de la réception du premier
avis défavorable émanant d'une commune concernée. Le gouverneur peut proroger le délai
qui lui est imparti pour exercer son pouvoir d'une durée maximale égale à la moitié de ce
délai. A défaut de décision dans le délai, l'acte est exécutoire. »

- ETENDUE DU POUVOIR : articles L3162-2§1 du CDLD

« § 1er. L'autorité de tutelle peut approuver ou ne pas approuver tout ou partie de l'acte
sans toutefois pouvoir modifier, uniquement dans le cas des actes visés à l'article L3162-1,
§ 1er, 1°, et § 2, aliéna 1er, 1°, les articles de dépenses relatifs à la célébration du culte
définitivement arrêtés par l'organe représentatif du culte. Pour les actes visés à l'article
L3162-1, § 1er, 1°, et § 2, alinéa 1er, 1°, l'autorité de tutelle peut, sans préjudice de ce
qui est inscrit dans l'alinéa premier, inscrire des prévisions de recettes et des postes de
dépenses ; elle peut les diminuer, les augmenter ou les supprimer et rectifier des erreurs
matérielles ».

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- DELAIS : l’article L3162-2. § 2 du CDLD prévoit que : « § 2. L'autorité de tutelle prend sa

décision dans les quarante jours de la réception de l'acte approuvé par l'organe
représentatif et de ses pièces justificatives. L'autorité de tutelle peut proroger le délai qui
lui est imparti pour exercer son pouvoir d'une durée maximale égale à la moitié du délai visé
à l'alinéa 1er. A défaut de décision dans le délai, l'acte est exécutoire ».

Mais il faut également se référer à la loi du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes. La

situation est également différente s’il s’agit d’un établissement dont la circonscription

territoriale s’étant à une ou plusieurs communes.

- RECOURS AUPRES DU GOUVERNEUR : article L3162-3. « [1 § 1er. L'organe représentatif du

culte d'un établissement visé à l'article L3111-1, § 1er, 7°, et financé au niveau communal
dont l'acte a fait l'objet d'une décision de refus d'approbation ou d'une décision
d'approbation partielle de la commune et l'établissement concerné, peut introduire un
recours auprès du gouverneur dans les trente jours de la réception de la décision de
l'autorité de tutelle. Une copie du recours est adressée au conseil communal exerçant la
tutelle spéciale d'approbation et, le cas échéant, aux intéressés au plus tard le dernier jour
du délai de recours.
§ 2. Le gouverneur peut approuver ou ne pas approuver, selon le cas, tout ou partie de la
décision de l'autorité de tutelle dans les trente jours de la réception du recours sans
toutefois pouvoir modifier, uniquement dans le cas des actes visés à l'article L3162-1, §
1er, 1°, les articles de dépenses relatifs à la célébration du culte définitivement arrêtés par
l'organe représentatif du culte. Pour les actes visés à l'article L3162-1, § 1er, 1°, et § 2,
alinéa 1er, 1°, le gouverneur peut sans préjudice de ce qui est inscrit dans l'alinéa premier
inscrire des prévisions de recettes et des postes de dépenses ; il peut les diminuer, les
augmenter ou les supprimer et rectifier des erreurs matérielles. A défaut de décision dans
ce délai, la décision querellée est réputée confirmée. »

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3. SYNTHESE

LE PROCEDE DE TUTELLE

TUTELLE ORDINAIRE TUTELLE SPECIFIQUE

- RESIDUAIRE - CAS SPECIFIQUE

- PAR LES REGIONS - CAS OU UNE ENTITE SOUMISE A LA TUTELLE DES

- DE 2 TYPES REGIONS EXERCE UNE MATIERE DU LEGISLATEUR

FEDERAL/COMMUNAUTAIRE

- ETENDUE DEPEND DU TEXTE

TUTELLE ORDINAIRE TUTELLE ORDINAIRE

GENERALE (CDLD) SPECIALE

TUTELLE D’APPROBATION (CDLD)

- SI NON PREVU PAR LA SPECIALE - EXCLU LA GENERALE - ACTE PRIS
- A POSTERIORI - LISTE DEFINIE - EFFETS APRES TUTELLE (→ RECOURS CONSEIL D’ETAT)
- INTERET GENERAL OU VIOLATION - INTERET GENERAL/VIOLATION DE LA LOI OU UNIQUEMENT
DE LA LOI VIOLATION

- RECOURS CONSEIL D’ETAT

TUTELLE DE COERCITION (CDLD)
- SUBSTITUTION

TUTELLE DE D’AUTORISATION
- ACTE PAS ENCORE PRIS
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- PREALABLE
 V. CONTROLE JURIDICTIONNEL

1. LES COURS ET TRIBUNAUX

LES COMPETENCES DES COURS ET TRIBUNAUX

a. QUI SONT-ILS ?

COUR D’ASSISES

TRIBUNAL DE 1ERE INSTANCE

TRIBUNAL DE LA JEUNESSE TRIBUNAL CORRECTIONNEL TRIBUNAL CIVIL

TRIBUNAL DE POLICE

JUSTICE DE PAIX

b. JUSTICE DE PAIX

Il s’agit d’une juridiction civile qui s’occupe de toute demande d’affaire civile et commerciale dont

le montant n’excède pas 5000€.

MAIS certaines compétences lui sont réservées quel que soit le montant (ex : location

d’immeuble, pension alimentaire, expropriation).

Cette juridiction joue également le rôle de conciliateur, cette procédure est gratuite et a pour but

de trouver un accord si les parties veulent trouver une solution ensemble sans engager un procès.

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 c. TRIBUNAL DE POLICE

Il s’agit d’une juridiction pénale qui examine les contraventions.

MAIS il est également compétent pour les délits en circonstances atténuantes et pour des délits

spécifiques (ex : infractions de roulage).

Quand il y a une infraction, le ministère public est représenté à l’audience par le procureur du Roi.

d. TRIBUNAL DE 1ERE INSTANCE

o TRIBUNAL DE LA JEUNESSE

C’est une chambre spéciale prévue pour les jeunes de moins de 18 ans et leurs parents. Il est

compétent quant :

- Il y a des FAITS DELICTUEUX (ex : trafic de drogues, vol...) ;

- Il y a des CAS DE MALTRAITANCE, D’ABUS OU DE NEGLIGENCE DE LA PART DES PARENTS.

o TRIBUNAL CORRECTIONNEL

C’est une chambre spéciale qui est, en principe, compétent pour le traitement des crimes et délits

correctionnalisés (ex : escroquerie, fraude, vol avec infraction...).

o TRIBUNAL CIVIL

C’est une section du tribunal de première instance compétent pour les litiges civils (ex : sinistre,

factures impayées) d’un montant supérieur à 5000€.

MAIS il est aussi compétent pour certains litiges quel que soit le montant (ex : divorce, problème

de filiation, contestation d’impôts...).

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 e. LA COUR D’ASSISES

Elle est compétente pour :

- Juger des CRIMES c’est-à-dire les faits les plus graves du Code pénal ;

- Les DELITS POLITIQUES ;

- Les DELITS DE PRESSE.

La décision du jury est définitive = aucun appel n’est possible (rem : seul un pourvoi en cassation

peut être introduit).

LA RESPONSABILITE CIVILE DE L’ADMINISTRATION

a. HISTORIQUE

Depuis le célèbre arrêt LA FLANDRIA de la Cour de cassation, la responsabilité civile de

l’administration peut être mise en cause devant les Cours et Tribunaux.

Comme l’explique S. RIXHON, « Cet arrêt est parfois perçu comme la pierre angulaire de tout le

droit administratif belge et la base du principe voulant que le droit administratif belge ne soit qu’un
droit d’exception par rapport au droit civil. Ainsi, le droit civil s’applique toutes les fois que le droit
administratif n’y déroge pas explicitement.

 On examine les actions/les fautes de l’administration sous le regard du droit civil

La création du Conseil d’État en 1946 n’a pas remis en question la jurisprudence « La Flandria » :
le juge judiciaire continue de trancher les fautes de l’administration en appliquant le droit civil.

Le Conseil d’État, quant à lui, ne doit pas réparer des fautes mais annuler des actes, ce qui est
différent ».

Ex : demander l’annulation d’un permis d’urbanisme relève de la compétence du Conseil d’État mais
réparer le dommage causé par une construction autorisée par un permis d’urbanisme illégal relève
des Tribunaux judiciaires)

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 b. PRINCIPE

Il s’agit de la responsabilité extracontractuelle régie principalement par l’article 1382 du Code

civil.

Rem : des modifications de la matière extracontractuelle sont en cours, et notamment celles

relatives à la responsabilité contractuelle. Mais elles ne sont pas encore d’application (futur Livre
6 du nouveau Code civil).

Il convient d’apporter la nuance suivante : il est constant que les organes engagent directement

la responsabilité de la commune, en vertu de l'article 1382 du Code civil, tandis que les préposés

ne l'engagent qu'indirectement, sur la base de la responsabilité des maîtres et commettants, érigée

par l'article 1384, al. 3, du Code civil

 Dans le présent cours, nous allons nous concentrer sur l’application de l’article 1382 du

Code civil.

Un particulier peut saisir les juridictions judiciaires pour réclamer la réparation d’un dommage

causé par l’administration. Il peut réclamer :

- LA REPARATION EN NATURE (avec pour objectif de « replacer » le citoyen dans la situation

antérieure au dommage) Ex : la délivrance de la copie d’un acte.

Rem : le juge ne peut pas se substituer à l’autorité administrative et ordonner à

l’administration de prendre tel ou tel acte.

- LA REPARATION PAR EQUIVALENT (généralement le payement d’un montant). En principe, on

recourt à la réparation par équivalent quand la réparation en nature n’est pas possible.

c. QUELLES INSTITUTIONS ?

Sans dresser une liste limitative, la notion d’administration s’entend largement. Peuvent

notamment être concernées les communes, les Provinces, les Régions et même l’Etat belge lui-

même.

On ne peut introduire une action qu’à la condition que cette personne ait la

personnalité juridique (ex : SPF économie... → on doit assigner l’Etat belge)

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 d. CONDITIONS

Trois conditions cumulatives sont à retenir :

- La faute ;

- Le dommage ;

- Le lien causal entre la faute et le dommage.

L’article 1382 du Code civil précise que « Tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un

dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer ».

o LA FAUTE

Il s’agit d’un concept qui doit s’entendre très largement = elle concerne tout manquement,

volontaire ou non.

Est visée la violation d’une obligation préexistante.

 Il y a une faute lorsqu’on viole un devoir légal, un devoir moral, contractuel...

 C’est l’idée de la violation d’une « règle de conduite » qu’elle soit ou non visée par une loi.

Cette règle s’applique sur le principe de prudence et s’apprécie in concreto, c’est-à-dire en

fonction des éléments du cas d’espèce.

Rem : il est généralement fait référence aux critères de l’autorité normalement diligente et prudente
placée dans les mêmes conditions.

o LE DOMMAGE ET LE LIEN CAUSAL

Etablir une faute n’est pas suffisant, il faut également prouver l’existence d’un dommage qui résulte

de cette faute.

 Il faut donc que le dommage soit causé par la faute.

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Le dommage peut être :

- MATERIEL OU MORAL (non patrimonial). Parfois, un même dommage peut avoir un volet

matériel et un volet moral ;

- UNE ATTEINTE A LA PERSONNE OU A SES BIENS ;

- DIRECT OU INDIRECT ;

- UNE SOMME DIRECTEMENT EVALUABLE ou même un manque à gagner.

2. LE CONSEIL D’ETAT

INTRODUCTION

Le législateur a institué plusieurs juridictions administratives. La plus connue est le Conseil d’Etat

mais ce n’est pas la seule (rem : on relève, en autres le Conseil du contentieux des étrangers, la

Cour des comptes).

Il émane de ces juridictions des décisions juridictionnelles (administrative) ≠ actes

administratifs unilatéraux.

Le Conseil d’Etat est divisé en 2 sections (article 1 loi 1973) :

a. SECTION DE LEGISLATION

C’est un conseil qui se limite à donner des avis sur des projets de loi, de décrets, d’arrêtés (dans

les matières législatives et réglementaires) ≠ acte administratif.

 A chaque fois que le gouvernement souhaite travailler sur un projet de ce genre, cette

section donne un avis obligatoire MAIS qui ne lie pas celui qui le demande

 C’est une fonction consultative en amont (≠ fonction de juge)

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 b. SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

C’est une vraie juridiction qui prononce des arrêts, qui tranche (article 7 loi 1973).

Quand l’administration travaille (ex : un conseil communal, la SNCB...), elle le fait de 2 manières :

- Par des actes individuels (ex : nomination, permis d’urbanisme, d’environnement...) ;

- Par des actes règlementaires qui s’adressent à tout le monde

ET le Conseil d’Etat est le juge de l’administration c’est-à-dire que cette section peut être saisie

d’un recours en annulation dans les 60 jours de la prise de connaissance de l’acte.

TYPES DE PROCÉDURES DE LA SECTION CONTENTIEUX

a. RECOURS EN ANNULATION (ACTE ADMINISTRATIF)

o INTRODUCTION

Comme indiqué plus haut, ce recours doit être introduit dans les 60 jours de la prise de

connaissance de l’acte (ex : annulation d’un permis d’urbanisme, annulation d’un arrêté royal

d’exécution d’une loi...) qui a pour effet de faire disparaître l’acte en question = il n’a jamais
existé (= protection contre l’arbitraire administratif).

Ex de recours : votre voisin reçoit un permis d’urbanisme pour construire une maison et vous trouvez
que cette maison va réduire l’ensoleillement de votre jardin. Je peux introduire un recours par une
lettre adressée au greffe du conseil d’Etat pour dire qu’on n’est pas d’accord avec ce permis, on
veut qu’il soit annulé et pour cela on amène des arguments (= des moyens) qui doivent être tirés
de règles de droit supérieures comme le fait que ce permis viole le plan d’urbanisme de la commune.

Rem : aujourd’hui, la Constitution a été révisée et on peut introduire une demande en indemnités
réparatrices directement devant le Conseil d’Etat pour éviter de devoir passer par 2 juges
(indemnité peut être un peu moins importante mais décision plus rapide car une seule procédure).

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 o ETAPES

A chaque étape, le requérant doit indiquer s’il veut continuer ou non :

- REQUÊTE EN ANNULATION : celui qui fait grief à l’acte (= requérant) dépose la demande

devant le greffe du Conseil d’Etat qui va porter connaissance à la partie adverse ;

- MÉMOIRE EN RÉPONSE : la partie adverse à 60 jours pour faire connaître sa position en

contestant la recevabilité de la requête ou en défendant la régularité de l’acte pris ;

- MÉMOIRE EN RÉPLIQUE : la balle revient au greffe qui porte connaissance au requérant qui

disposera d’un délai de 60 jours pour répondre aux arguments développés par la partie

adverse ;

Rem : si pas de mémoire en réponse, il faut au moins déposer un mémoire ampliatif

- RAPPORT DE L’AUDITORAT : le recours est d’abord examiné par l’auditeur qui synthétise et

examine les éléments de fait et de droit ainsi que les arguments invoqués par les parties.

 Il consigne son avis dans un rapport circonstancié où il indique vers quel côté il

penche

Ce rapport est important car même s’il ne lie pas le Conseil d’Etat, il est lu par les

Conseillers et il fixe les timings de la suite de la procédure.

 Il renvoie vers la partie qui selon lui n’aura pas gain de cause pour lui permettre

de répondre en premier (= mémoire en réponse).

- DEMANDE DE POURSUITE DE LA PROCÉDURE : la partie doit demander expressément la

poursuite de la procédure dans les 30 jours (rem : dans ce même délai, cette même partie

peut déposer un dernier mémoire dans lequel il expose ses arguments à l’encontre de
l’appréciation des auditeurs)

- AUDIENCE : l’affaire est examinée en audience publique

- ARRÊTE : au terme du délibéré, le Conseil d’Etat statue définitivement dans un arrêt motivé

qui est notifié aux parties.

 Si un acte est annulé, dès que l’arrêt est prononcé, l’acte visé est censé n’avoir

jamais existé = toute l’exécution éventuellement faite (si pas de suspension) doit

être réparée (ex : détruire une maison, demande d’indemnités auprès d’un juge de

l’ordre judiciaire = action en responsabilité civile devant le tribunal de 1ère instance).

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Rem : il n’est pas rare que d’autres personnes interviennent dans la procédure (doivent justifier
d’un intérêt). Dans ce cas, la partie doit déposer une requête en intervention et s’il est accepté, il
pourra faire parvenir un mémoire.

o L’INDEMNITÉ DE PROCÉDURE (ARTICLE 30/1 LOI 1973)

Le Conseil d’Etat peut contraindre la partie requérante ou défenderesse ayant succombé à verser

une indemnité de procédure à la partie qui a obtenu gain de cause.

 Intervention forfaitaire dans les frais et honoraires d’avocat

b. LE RECOURS EN SUSPENSION (PROCÉDURE FACULTATIVE)

Quand un recours en annulation est introduit, on peut introduire en même temps (ou même avant)

une demande de suspension (= référé administratif).

 En attendant que le recours soit tranché de manière définitive, on peut demander la

suspension (article 17 loi 1973).

MAIS pour cela il doit y avoir urgence

Ex : dans le cas du permis d’urbanisme du voisin, le temps que le recours soit jugé, il est
fort probable que la maison soit terminée et même si le recours est fondé et qu’on obtient
gain de cause... la maison est là → demande de suspension.

2 hypothèses :

- RECOURS EN SUSPENSION ACCEPTÉ = on gèle l’acte visé via un arrêt du Conseil d’Etat ET la

partie adverse doit demander la poursuite de la procédure dans un délai de 30 jours

 Sinon le Conseil d’Etat peut clôturer le recours en annulation (art. 17§6)

- RECOURS EN SUSPENSION REJETÉ, on DOIT manifester son intérêt au Conseil d’Etat, dans un

délai de 30 jours, pour que la procédure soit continuée.

 Si pas de demande, on considère qu’on a plus d’intérêt à la cause et le recours en

annulation est considéré comme rejeté (art. 17 §7)

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 c. LA CASSATION ADMINISTRATIVE (DÉCISION JURIDICTION)

Quand une juridiction administrative a pris un acte et position en faveur de l’acte et que je ne suis

toujours pas d’accord, je peux me tourner vers le Conseil d’Etat (= agit dans un 2e temps).

 Une autre juridiction administrative a déjà pris position et on demande un double

regard

Le schéma suivi est le suivant :

- REQUETE transmise au greffe qui le transmet à la juridiction qui a pris la décision ;

- ADMISSION c’est-à-dire que l’autorité statue directement sur l’admissibilité du recours ;

- MEMOIRE EN REPONSE ;

- MEMOIRE EN REPLIQUE ;

- RAPPORT DE L’AUDITORAT ;

- DEMANDE DE POURSUITE DE LA PROCEDURE ;

- AUDIENCE ;

- ARRET : si cet arrêt casse la décision, c’est renvoyé à la juridiction administrative qui devra

revoir sa copie

3. PRINCIPALES SOURCES D’IRRÉGULARITÉS DES ACTES

ADMINISTRATIFS

On classe les irrégularités en différentes catégories en fonction de leurs caractéristiques.

LES ILLÉGALITÉS EXTERNES (= COMPÉTENCES)

Les illégalités externes concernent l’auteur et la façon dont l’acte a été pris (= on s’intéresse à

l’extérieur).

 Elles ne visent pas le contenu en tant que tel de l’acte.

 UNE seule irrégularité et c’est fini

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Il s’agit principalement des incompétences suivantes :

- INCOMPETENCE RATIONE MATERIAE quand l’autorité a pris un acte qui concerne une matière

qui ne lui est pas attribuée ou dans laquelle il est sans compétence = est-ce que l’auteur

de l’acte pouvait prendre cette décision ?

Ex : pris un acte d’urbanisme en respectant la forme, les délais... mais je n’ai pas la
compétence alors l’acte peut être considéré comme illégal.

- INCOMPETENCE RATIONE LOCI quand l’autorité n’est pas territorialement compétente pour

prendre position ou adopter l’acte = est-ce que l’auteur est compétent dans cet espace ?

Ex : la ville de Liège a la compétence de l’urbanisme mais prend une décision pour Anvers.

- INCOMPETENCE RATIONE TEMPORIS quand l’autorité n’a pas respecté le délai ou a adopté un

acte à un moment ou elle ne devait pas le faire = est-ce que l’auteur est compétent dans

le timing utilisé ?

VICE DE FORME OU DE PROCÉDURE (= NORMES)

Les règles de forme/de procédure sont généralement prescrites à peine de nullité.

 Elles s’appliquent lorsque l’autorité n’a pas respecté les procédures, modus operandi

ou règles fixées pour adopter l’acte.

Ex : pour tel acte, il faut obligatoirement l’avis de l’autorité X, si cet avis n’est pas présent,
il y a vice de forme
Ex2 : dans la nouvelle procédure de marchés publics, même les marchés de faible montant
doivent être publiés sur la plateforme, si ce n’est pas le cas = vice de forme.

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 LES ILLÉGALITÉS INTERNES (= LE FOND)

Les illégalités internes tiennent au contenu de l’acte. On distingue :

- LE DETOURNEMENT DE POUVOIR : en Belgique (= conception restrictive du détournement), il

s’agit alors d’une illégalité consistant pour l’administration à exercer une de ses

compétences dans l’intention exclusive, ou du moins principale, soit de nuire à une

personne, soit d’avantager illégitimement une personne

 Dans un tel cas de figure, l’administration ne poursuit aucun but d’intérêt général.

Ex1 : l’administration est compétente et a agi dans le timing qui est le sien mais avait
pour seul but de favoriser un ami

Ex2 : décider d’exproprier la maison d’un adversaire politique dans le but de lui nuire

Rem : on distingue parfois la notion d’excès de pouvoir de celle de détournement, en ce

sens que la première comprendrait toutes les illégalités à l’exception du détournement de
pouvoir et pour le détournement de pouvoir cette notion peut s’entendre dans un sens large
et dans un sens plus restreint. La conception restrictive prévaut généralement en Belgique.

- L’EXCES DE POUVOIR : la doctrine explique que le terme est synonyme d’illégalité c’est-à-

dire, pour un acte administratif, la violation d’une règle de droit, écrite ou non, posée par

une norme située, dans la hiérarchie des normes, à un degré supérieur à celui de l’acte

envisagé = violation d’une règle de droit et de la législation au sens large.

Il est dans ce cas de figure question de la légalité des actes. Les lois (ou la législation au

sens large) doivent être respectées dans l’adoption des actes. Cela implique le respect

des règlements et des principes généraux de droit comme :

 LE PRINCIPE D’EGALITE (je ne peux pas prendre de décision discriminatoire) ;

 LE PRINCIPE DE PRECAUTION (lié au principe de prudence) ;

 LE PRINCIPE DE SECURITE JURIDIQUE ET DE LEGITIME CONFIANCE = si une décision a été

prise à cause de telle loi = on doit avoir confiance que juridiquement tout ne va pas

changer (ex : demande de permis de bâtir identique en tout point à celui de mon voisin

et refus) ;

 En principe, interdiction de la rétroactivité

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  LE PRINCIPE DE CROYANCE LEGITIME DES ACTES ADMINISTRATIFS : lié au principe

précédent ;

 LE PRINCIPE DE RESPECT DES DROITS DE LA DEFENSE : appliqués au départ à la personne

attaquée, ils s’appliquent de plus en plus aux demandeurs (ex : droit de faire entendre

ses arguments) ;

 LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALITE : idée de la balance de l’intérêt c’est-à-dire que la

décision, l’acte doit être proportionné ;

 LE PRINCIPE DU CONTRADICTOIRE : chacun doit pouvoir développer sa thèse contraire à

l’autre (ex : être entendu par le juge alors que l’autre partie ne l’est pas) ;

 Le principe de non bis in idem ;

 Le principe de non-rétroactivité.

- LES ILLEGALITES QUANT AUX MOTIFS : on relève l’inexactitude des faits, une qualification

inadéquate des faits (mauvaise application du droit au fait) et une erreur de droit (non

application de la base légale correcte).

Ex1 : on demande une autorisation pour détenir un chat et l’administration répond : « on ne

peut pas détenir de cobra » = mauvaise identification des faits

Ex2 : demande de maison, pour être habitable il faut 4 murs et l’administration dit que la
maison n’est pas qualifiée de maison alors que 4 murs = mauvaise application du droit au
fait.

Ex3 : demande de détenir un cobra et l’administration répond que c’est interdit sur la base
légale X alors qu’il s’agit de la base légale Y = erreur de droit

4. L’ARTICLE 159 DE LA CONSTITUTION

L’article 159 de la Constitution prévoit que : « Les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et

règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois. ».

 Il s’agit d’un « garde-fou » particulièrement important qui a été attribué aux juridictions

judiciaires (en ce compris le Conseil d’Etat) = pas d’application des actes administratifs si

pas conformes aux lois

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 NOTION

Les Cours et Tribunaux peuvent exercer un contrôle de la légalité des actes et règlements

administratifs en application de l’article 159 de la Constitution.

 Ce mécanisme est également appelé « exception d’illégalité » = contrôle incident

 Ce mécanisme est une prérogative des juridictions et l’administration ne peut l’appliquer

elle-même (il doit d’abord soumettre la problématique aux juridictions).

Rem : même s’il s’agit d’un acte qui date de plusieurs années.

Relevons tout de même que l’administration peut refuser d’appliquer un acte

unilatéral à la condition qu’il soit manifestement irrégulier. C’est sur base de ce

concept que l’administration peut refuser l’application de l’acte.

Si les conséquences sont identiques, les fondements sont différents ⇨ entre l’exception

d’illégalité et l’acte manifestement illégal.

ETENDUE DU CONTRÔLE

Les juridictions vérifient la légalité de l’acte MAIS ne peuvent pas se pencher sur l’opportunité.

 On se pose la question de savoir si l’instrument qu’on a devant soi est correct ou pas

 Il s’agit d’un contrôle d’ordre public et qui peut être soulevé par toute partie, même

l’auteur de l’acte.

Rem : la notion de « conformité aux lois » doit s’entendre largement = cela concerne toutes les
sources formelles du droit administratif.

La légalité de l’acte concerne tant sa légalité interne qu’externe.

Le contrôle incident de légalité peut être exercé par les Cours et Tribunaux sans considération de

délai, et ce même si l’acte n’a pas été attaqué (ou même tardivement) devant le Conseil d’Etat.

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 EFFETS

Les Cours et tribunaux sont dans l’obligation de refuser d’appliquer l’acte/règlement illégal.

 Il ne va pas tenir compte de l’acte/règlement dans son analyse et ne va pas le prendre en

considération pour la solution du litige.

MAIS l’acte continue à exister = l’application de l’exception d’illégalité par le juge ne

concerne que les parties à la cause et uniquement ces dernières.

 Il ne faut pas confondre « refus d’appliquer » et « annuler »

POUVOIR JUDICIAIRE VS CONSEIL D’ETAT

Ce texte est appliqué légèrement différemment par le pouvoir judiciaire et par le Conseil d’État :

a. ACTE REGLEMENTAIRE

Si un acte réglementaire est entaché d’illégalité, tant le pouvoir judiciaire que le Conseil d’État

refusent de l’appliquer. Les mesures d’exécution pourront donc être censurées.

b. ACTE INDIVIDUEL

- LE CONSEIL D’ÉTAT considère qu’il ne peut plus ni les annuler, ni même refuser de leur laisser

produire des effets de droits à moins qu’un recours soit toujours pendant devant le Conseil

d’État. Passé le délai de 60 jours et à défaut de recours introduit dans ce délai, ces actes

sont devenus définitifs et ne peuvent plus être contestés ultérieurement, sous réserve de

l’opération complexe, ni servir de moyen à l’égard d’un acte ultérieur.

Ex : c’est ainsi qu’à l’occasion d’un recours contre la nomination d’un directeur général, on
ne peut plus soulever les critiques de légalité pouvant affecter son recrutement dans la
fonction publique dix ans plus tôt ou ses promotions antérieures devenues définitives.

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 Par contre, le Conseil d’État a un raisonnement différent pour les actes à portée

réglementaire.

Ex : il a considéré que le P.V. de constat de la péremption d’un permis de lotir à une portée
réglementaire puisqu’il a trait à l’applicabilité d’un acte réglementaire, le permis de lotir et
que, dans la mesure où il est illégal, il doit être écarté par application de l’article 159 de la
Constitution.

- POUR LE POUVOIR JUDICIAIRE ET LA COUR DES COMPTES, un acte administratif individuel ne

devient jamais définitif, en manière telle qu’ils refuseront de lui laisser produire des effets

de droit s’il est entaché d’illégalité

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 VI. LE CONTRÔLE PARA-JURIDICTIONNEL

1. INTRODUCTION

On s’est rendu compte que :

- Les tribunaux étaient surchargés ;

- Les procédures au pénal sont de plus en plus longues, complexes et coûteuses ;

- Les procédures cristallisaient le conflit c’est-à-dire que les parties étaient encore plus en

conflit à la fin qu’au départ.

 Volonté de mettre en place des méthodes alternatives à la solution des litiges, à

la solution judiciaire.

2. MODES ALTERNATIFS DE RÈGLEMENT DES CONFLITS

NÉGOCIATION / DROIT COLLABORATIF

Cette approche constructive favorise le règlement des conflits par le dialogue et le respect de

chacun dans le but de conclure des ententes légales mutuellement acceptables et équilibrées.

CONCILIATION

Elle implique l’intervention d’un ou plusieurs tiers indépendants qui va (vont) aider les parties à

trouver un terrain d’entente.

 Le conciliateur a un rôle actif : il prend connaissance des points de vue des parties et donne

son avis.

Rem : devant le juge de paix, obligation de convoquer l’autre partie pour une conciliation

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 MÉDIATION

a. INTRODUCTION

Avec l’aide d’une personne indépendante et impartiale (= le médiateur agrée), les parties en

conflit vont rechercher elles-mêmes la solution la plus adaptée aux besoins de chacun en

rétablissant la communication. Cet accord est ensuite présenté à un juge qui pourra l’entériner

pour qu’il ait force de jugement.

 C’est un processus volontaire et confidentiel de gestion des conflits

 L’objectif final de la médiation est de parvenir à un accord pour clore le différend. Cet accord

(le plus souvent écrit), entérine ce qui a été convenu entre les parties.

On peut recourir à la médiation dans pratiquement toutes les affaires. La loi a énuméré les

différentes matières :

- TOUT DIFFÉREND SUSCEPTIBLE D’ÊTRE RÉGLÉ PAR LA TRANSACTION (ex : conflit de voisinage,

conflit entre un locataire et son propriétaire, réparation d’un dommage...) ;

- LES DIFFÉRENTS RELATIFS AU DROIT DES PERSONNES (ex : pension alimentaire, hébergement

des enfants, partage de l’autorité parentale...) ;

- LES DIFFÉRENTS CONCERNANT LA COHABITATION LÉGALE ET DE FAIT ;

- LE DIVORCE (rem : pour cause déterminée, par consentement mutuel), LA SÉPARATION DE

CORPS et LA CONVERSION DE LA SÉPARATION DE CORPS EN DIVORCE.

Rem : une médiation peut être envisagée dans le cadre civil, commercial, social ou familial.

b. TYPES DE MÉDIATION

La loi reconnait deux types de médiation :

- VOLONTAIRE : les parties ont eu recours à un médiateur professionnel, sans l’intervention

d’un juge

- JUDICIAIRE : la médiation est ordonnée par un juge au cours d’une procédure

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 La médiation est TOUJOURS volontaire c’est-à-dire qu’on ne peut pas forcer quelqu’un

à faire et à continuer une médiation

MAIS dans certains cas, il est demandé aux parties de recourir à la médiation

DONC il est possible qu’une médiation prenne fin sans qu’un accord soit intervenu

c. QUELS SONT SES AVANTAGES ?

- RAPIDE

- MOINS CHER

- DÉGAGE UNE SOLUTION POUR RESTAURER LA PAIX : cette solution appartient aux parties et si

ça se trouve un juge ne l’aurait pas trouvée (= plus conviviale).

Ex1 : problème de voisinage avec clôturer, le juge décidera de la garder ou de la supprimer.

Devant le médiateur, on pourrait trouver un autre signe de séparation telle qu’une haie.

Ex2 : employé licencié par employeur et réclame indemnité mais l’ex patron est pas d’accord.
Accord pour renoncer aux indemnités mais avoir une lettre de recommandation.

- CONFIDENTIELLE

LA MÉDIATION OMBUDSMAN

a. INTRODUCTION

Les ombudsmen sont les interlocuteurs pour dénoncer des problèmes avec des services publics

ou des entreprises privées afin de trouver des solutions (ex : intervention suite aux inondations de

2021 dans les conflits avec les assureurs).

 Ce médiateur spécialisé dans un domaine analyse gratuitement le dossier fourni et, si la

plainte est valable, il contacte l’administration pour compléter l’information et ensuite

cherche une solution ou (en cas d’incompréhension) réexplique la réponse du service au

plaignant.

Il faut déjà avoir fait une démarche auprès du service avec lequel on rencontre une

difficulté.

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 b. LE MÉDIATEUR OMBUDSMAN

L’ombudsman est un intermédiaire neutre et indépendant qui réunit 4 qualités essentielles :

- INDÉPENDANT DE L’ADMINISTRATION OU DE L’ORGANISATION VIS-À-VIS DE LAQUELLE IL REÇOIT DES

PLAINTES (rem : il est tenu à la confidentialité) ;

- DISPOSE D’UN POUVOIR D’ENQUÊTE ;

- EMET DES AVIS ET DES RECOMMANDATIONS : ils ne sont pas obligatoires.

Rem : si une solution n’a pas pu être dégagée, le médiateur peut formuler une
recommandation à l’égard du service concerné et si les autorités suivent cette
recommandation, la loi peut éventuellement être adaptée.

- PUBLIE, au moins une fois par an, UN RAPPORT PUBLIC DE SES ACTIVITÉS.

L’ombudsman se base sur des textes légaux et réglementaires mais il tient également compte de

l’égalité entre les citoyens.

 Il privilégie toujours le droit de parole et de réponse et ce, de manière équitable = il écoute

la version du citoyen et celle de l’organisation concernée.

3. L’ARBITRAGE

Il s’agit d’un mécanisme qui veut répondre aux conditions de rapidité et d’efficacité.

 Son but est de régler un conflit non pas par les tribunaux de l’Ordre judiciaire mais par

un ou plusieurs arbitres choisis et rémunérés par les parties.

Rem : chaque arbitre est spécialisé dans une matière et est indépendant.

Le tribunal arbitral rend une sentence arbitrale obligatoire définitive après un échange de dossiers

et de conclusions et après avoir entendu toutes les parties.

 Si la sentence n’est pas exécutée volontairement, son exécution pourra être ordonnée par

un tribunal qui ne rejuge pas l’affaire sur le fond.

 Son but n’est pas de trouver un accord mais bien de trancher dans le respect du droit et

des modalités contractuelles

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 VII. LE CONTRÔLE INTERNE DE
L’ADMINISTRATION

1. DÉFINITION ET NOTION

Le contrôle interne est généralement considéré comme un mode de gestion administratif.

 Par le recours interne, l’administration met en place des contrôles en son sein pour

vérifier que les missions qui lui sont confiées soient correctement et efficacement

exécutées.

Au départ vu avec circonspection, ce mécanisme est en expansion et a reçu une consécration

légale c’est-à-dire balisé (notamment dans le CDLD). Afin de le percevoir de façon positive, il est

également appelé « système de maîtrise de la gestion ».

Le contrôle interne n’intervient pas à la place du contrôle externe (ils ne sont pas exclusifs). Mais

il intervient en amont.

 Le but est d’identifier, dès que possible, les éventuels problèmes afin de les solutionner. Et

si le problème est solutionné, cela devrait rendre sans objet le contrôle externe.

Rem : ces mécanismes peuvent être multiples et prendre différentes formes (« double check », fiche
de procédure, détermination du rôle de chaque intervenant c’est-à-dire qui fait quoi comment...).

2. LE CONTROLE AU NIVEAU COMMUNAL

LE DIRECTEUR GENERAL

Le directeur général s’est vu confier une mission importante au niveau du contrôle interne.

 Le contrôle interne est désormais une obligation pour le directeur général mais également

un bel atout pour sa gestion.

Page | 72
Suite aux décrets du 18 avril 2013 relatifs à la réforme des grades légaux, le Code de la démocratie

locale et de la décentralisation (CDLD) impose désormais au directeur général de mettre sur

pied et d’assurer la mise en œuvre et le suivi d’un système de contrôle interne.

a. LE CONTRÔLE INTERNE PAR LE DIRECTEUR GÉNÉRAL

L’article L1124-4§ 4 du CDLD prévoit que « Le directeur général est chargé de la mise sur pied et

du suivi du système de contrôle interne du fonctionnement des services communaux.

Le système de contrôle interne est un ensemble de mesures et de procédures conçues pour assurer
une sécurité raisonnable en ce qui concerne :
1° la réalisation des objectifs ;
2° le respect de la législation en vigueur et des procédures ;
3° la disponibilité d'informations fiables sur les finances et la gestion.
Le cadre général du système de contrôle interne est soumis à l'approbation du conseil communal »

Rem : cette approbation est dans l’idée d’un contre-pouvoir, d’un « double check ».

Relevons encore qu’en vertu de l’article L1124-5, la notion de système de contrôle est parfois

difficile à appréhender. Pourtant, c’est un concept clé. En ce qui concerne le contrôle interne, la

notion de « système » est importante.

 Ce que demande le législateur wallon, c’est une démarche systématique.

Rem : il va de soi que les villes et communes sont administrées et que leur gestion est
généralement déjà maîtrisée, mais une démarche systématique de maîtrise (de contrôle
interne) n’a pas encore franchi la porte de toutes les administrations communales.

Ex1 : l’environnement de bon nombre de communes comporte déjà des éléments de bonne
gestion comme la présence d’un organigramme, la mise sur pied d’un comité de direction,
une politique RH fondée sur la gestion par projets et une gestion des compétences (plan de
formation, etc.).
Ex2 : la mission même du directeur financier comporte des éléments de contrôle pour la
bonne fin du service financier communal.

Page | 73
 Ex3 : certaines communes disposent également d’une bonne circulation de l’information,
soutenue par un programme informatique de gestion des délibérations du collège et du
conseil.
Ex4 : certaines communes ont réalisé la documentation de leurs principaux processus.

Ces différents éléments œuvrent déjà à la bonne maitrise de la gestion communale, à l’entière

satisfaction actuelle des collèges et des conseils.

MAIS le législateur wallon entend mener les villes et communes à une systématisation de la

démarche. Il conviendra donc de s’y employer.

Comme le constate l’UVCW, rares sont encore les communes qui font de l’analyse de risque et

celles qui intègrent l’évaluation à leur gestion OR le système de contrôle interne invite aussi à

utiliser ces deux outils.

Rem : on notera que la DPR 2014-2019 met en avant un « accord » global entre la Région et les
communes : les communes seront soutenues si elles optimisent leur gestion (p. 102 de la DPR « Il
est évident pour le Gouvernement que l'attention portée aux pouvoirs locaux, notamment dans la
préservation maximale des moyens financiers, doit impérativement s'inscrire dans une logique de
gestion optimale des ressources aux fins d'accroître la qualité des prestations fournies au citoyen-
contribuable »). Le système du contrôle interne prend, à cette lecture, un relief tout particulier. A
noter que le directeur général doit présenter le cadre général du contrôle interne au conseil
communal, c’est-à-dire essentiellement la méthode d’implémentation.

b. LE COMITE DE DIRECTION

Depuis la réforme de 2013, le comité de direction est considéré comme un organe essentiel dans

le cadre du contrôle interne.

o COMPETENCES

Il s’est vu confié différentes missions tant pour la mise en œuvre des projets stratégiques que pour

la gestion opérationnelle de la commune. Au niveau de la gestion opérationnelle, on relève

notamment :

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 - Article 1211-3§2 CDLD : « §2. Outre les attributions confiées par décision du collège

communal, le comité de direction connaît toutes les questions relatives à l’organisation et

au fonctionnement des services...
1° participe à l'élaboration du programme stratégique transversal et soutient le collège
communal visé à l'article L1121-1;
2° assure le suivi du programme stratégique transversal dans le cadre de sa mise en œuvre.
– Décret du 19 juillet 2018, art. 19, 1°) ».

- Article 1211-3§3 CDLD : « Les comités de direction de la commune et du C.P.A.S. pour les

communes de la région de langue française tiennent des réunions conjointes au moins deux
fois par an ».

o COMPOSITION ET FONCTIONNEMENT

L’article L1211-3 du CDLD précise que le comité de direction doit être « composé du directeur

général, du directeur général adjoint, du directeur financier et des membres du personnel que le
directeur général choisit parmi ceux qui remplissent des fonctions reliées à la qualité de
responsable de service par l'organigramme visé à l'article L1211- 2.
Le directeur général du centre public d'action sociale est invité à participer au comité de direction.
Il y siège avec voix consultative. Il reçoit les convocations et les procès-verbaux ».

Rem : peuvent être également désignés membres des personnes ayant une fonction managériale.
Il peut également y avoir des invités en fonction des questions abordées (ex : des personnes
politiques ou des supérieurs hiérarchiques.).

Pour le surplus, le fonctionnement est généralement encadré par un ROI pour déterminer les

lignes directrices (ex : ordre du jour, compte-rendu à tout le moins au collège et aux conseillers

communaux, notes de services pour les agents de l’administration, mode de communication...).

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 LE DIRECTEUR FINANCIER

Au niveau du contrôle interne, les missions confiées au directeur financier (nouvelle

dénomination du receveur communal) ont largement été revues par la réforme de 2013. La

répartition des missions entre le directeur financier et le directeur général a été précisée au cours

du temps.

Rem : une circulaire du Ministre des Pouvoirs locaux, Paul Furlan, du 14 juin 2016 précise également
les rôles de chacun. Les risques liés aux manipulations d’argent sont d’actualité récente au sein de
divers organismes publics. Il est donc logique que ce sujet ait fait l’objet de ladite circulaire intitulée
« finances communales – contrôle interne ». La circulaire rappelle, dans un premier temps, la
répartition des rôles entre le directeur général et le directeur financier dans la mise en œuvre du
système de contrôle interne. Le Ministre, dans son commentaire, précise que le directeur financier
doit collaborer avec le directeur général, en ce qui concerne la responsabilité du contrôle interne.
Le Ministre attire également l’attention sur le fait que le contrôle interne doit assurer une sécurité
raisonnable et que, par conséquent, il s’agit bien d’une obligation de moyen et 56 non de résultat.
Il est bon d’avoir ainsi un texte légal wallon qui souligne cette caractéristique du contrôle interne.

Au niveau des communes, trois documents d’importance fondent l’essentiel des règles

applicables en matière de confection du budget, de gestion financière quotidienne de la

commune et de clôture des comptes :

- Le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD) ;

- Le Règlement général de la comptabilité communale (RGCC) ;

- La circulaire budgétaire annuelle du Ministre des Pouvoirs locaux.

L’article 1124-25 du CDLD prévoit que : « Le directeur financier remplit la fonction de conseiller

financier et budgétaire de la commune. Dans le cadre du système de contrôle interne, il est chargé
1° de l'utilisation efficace et économique des ressources ;
2° de la protection des actifs
3° de fournir au directeur général, des informations financières fiables »

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L’article L1124-40§ 1er,2 du CDLD prévoit que le directeur financier est chargé d’effectuer les

recettes de la commune et doit en principe acquitter les dépenses communales sur mandats.

 Dès lors, il lui revient de renvoyer au collège communal tout mandat non régulier, en faisant

connaître les motifs pour lesquels il refuse le paiement = contrepartie aux responsabilités

du directeur financier.

Rem : les motifs sont prévus par l’article 64 du RGCC

L’article L1124-40§ 1er,3 et 4 et §2 prévoit que le directeur financier est chargé d’un rôle d’avis

de légalité, en toute indépendance au conseil communal, au collège communal ou au directeur

général en fonction des questions visées.

L’articleL1124-40§1, 5 prévoit que le directeur financier provincial est chargé du suivi financier du

programme stratégique transversal

L’article L1124-40§3 prévoit qu’il puisse être entendu par le collège communal sur ses avis ou

suggestions.

L’article L1124-40§4 prévoit que : « Le directeur financier fait rapport en toute indépendance au

conseil communal au moins une fois par an sur l’exécution de sa mission de remise d’avis. Le
rapport contient aussi, et notamment :
- Un état actualisé, rétrospectif et prospectif de la trésorerie ;
- Une évaluation de l'évolution passée et future des budgets ;
- Une synthèse des différents avis qu'il a rendus à la demande ou d’initiative ;
- L'ensemble des données financières des services communaux en ce compris les services
de police, des régies communales, des intercommunales, des sociétés dans lesquelles la
commune a une participation d'au moins 15 % et des ASBL auxquelles la commune participe
et au sein desquelles elle désigne au moins 15 % des membres des organes de gestion. Il
peut émettre dans ce rapport toutes les suggestions qu'il estime utile. Il adresse copie de
son rapport simultanément au collège et au directeur général ».

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Relevons enfin qu’il participe à la « commission finance » établie au sein de la commune. Le collège

communal établit le projet après avoir recueilli l’avis de cette commission. Cette dernière doit

donner « son avis sur la légalité et les implications financières prévisibles du projet de budget, en

ce compris la projection sur plusieurs exercices de l'impact au service ordinaire des investissements

significatifs.

En résumé, dès lors, en ce qui concerne le budget communal, le directeur financier est amené à

remettre trois fois son avis sur le budget et ce, à trois moments différents :

- AU NIVEAU DE L’AVANT—PROJET, en tant que membre du Comité de direction ;

- AVANT QUE LE COLLEGE N’ETABLISSE LE PROJET DE BUDGET, en tant que membre de la

Commission « finances » ;

- AU NIVEAU DU PROJET DE BUDGET, en tant que projet de décision du conseil d’une portée de

plus de 22.000 €. Le dossier pouvant évoluer, l’avis du Directeur financier à des stades

différents se justifie dès lors. Pour le reste, on peut voir qu’à chaque stade d’une décision

ayant un impact financier, le Directeur financier assure un contrôle pointu.

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 VIII. CAS PRATIQUES

1. AVIS 73 DE LA CADA DU 14.09.2016

- DE QUOI TRAITE LA CADA ? QUEL EST L’OBJET DE LA DEMANDE ? Accès à des données

administratives = documents administratifs (matière de la publicité de l’information).

- SELON LA CADA, QUELLE EST LA « NATURE » DU GOUVERNEMENT DE LA FWV ? Autorité

administrative.

2. COMMUNIQUE DE PRESSE DE LA CC DE L’ARRÊT 178/2021

- PAR QUEL MÉCANISME LA COUR CONSTITUTIONNELLE A-T ’ELLE ÉTÉ SAISIE ? Par une question

préjudicielle

- QUELS SONT LES PROBLÈMES VISÉS ? Les délais de recours et l’indication des voies de recours.

Il est argumenté pour le 2e point que l’autorité ne motive pas car de toute façon il n’y a pas

de sanction OR dans d’autres textes et d’autres circonstances, un texte prévoit la nullité. Il

faut une égalité

 La Cour Constitutionnelle dit qu’il faut en effet prévoir une sanction en l’espèce.

 Renvoie vers le tribunal qui doit examiner concrètement l’affaire à la lumière de cet

arrêt

- QUEL EST LE « RÉFÉRENTIEL » (RÈGLES DE DROIT) DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE ? La

Constitution.

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 3. ARRÊT DU CONSEIL D’ETAT DU 16 FÉVRIER 2016

- QUEL EST LE TYPE DE RECOURS UTILISÉ DANS LE CAS D’ESPÈCE ? Recours en annulation +

suspension de l’exécution d’une décision d’une commission auprès de l’ARES. Ici il statue

sur la suspension (section contentieux comme indiqué dans le titre de l’arrêt).

- IDENTIFIER LES GRANDES ÉTAPES QUI ONT CONDUITS À L’ARRÊT ? Requête, dossier administratif,

rapport auditeur, audience

Milieu de la page 4, le Conseil d’Etat explique que le législateur a voulu que la Commission

qui rend les avis ait la qualité de juridiction administrative pour différents motifs.

- EN QUOI CONCLU L’ARRÊT ? Qu’il ne s’agit pas d’un acte mais bien d’une décision d’une

juridiction administrative et donc qu’il n’est pas compétent →suspension rejetée.

- QUEL RECOURS AURAIT-IL FALLU FAIRE ? Cassation au Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat se pose donc la question de savoir : « quel est l’acte qui est attaqué ? » mais aussi

de savoir si les délais ont été respectés. Elle s’intéresse aux faits et ensuite regarde s’il est

compétent pour statuer avant même de s’intéresser sur le fond.

S’il n’est pas compétent, le Conseil d’Etat ne peut pas intervenir et le fond n’a plus d’importance

(compétence au niveau de la matière, de l’espace et du temps).

4. ARRÊT DU CE 167.470 DU 05.02.2007

- QUEL EST L’OBJET DU RECOURS ? Recours en annulation (décision de l’autorité soumise à la

tutelle d’approbation qui a choisi de ne pas approuver).

- QUEL EST LE CRITÈRE D’ANALYSE ? L’intérêt général.

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5. ARRÊT DE LA COUR D’APPEL DE MONS DU 10.09.2015

- DE QUEL TYPE DE CONTRÔLE S’AGIT-IL ? Du contrôle judiciaire

- DE QUELLE RESPONSABILITÉ S’AGIT-IL ? Civile – Contrôle des pouvoirs publics

- QUELLE EST LA NORME CONCERNÉE ? Article 1382 du Code civil (faute, dommage, lien causal)

– Demande de réparation.

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