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Cours: Droit Administratif

Chargé de cours: M.C Abdoulaye Dieye

Année académique : 2021-2022

Introduction
Le droit administratif constitue une branche du droit public. Il désigne l’ensemble des règles qui
constituent l’administration dans le cadre de son fonctionnement et dans ses rapports avec les
particuliers. Ces règles tiennent leurs originalités de leurs caractères dérogatoires du droit privé.
Le droit administratif se caractérise donc principalement par son objet et par les règles
particulières qui le constituent. C’est dire que toutes analyses du droit administratif passe au
préalable par la définition de l’administration.
Section 1:La notion d’administration
La notion d’ administration peut désigner deux choses: il s’agit de notion d’administrée et on parle
alors d’administration.
Il s’agit d’autre part des organes chargés d’administrés. On se réfère alors à l’administration en
tant que système d’organes.
Paragraphe 1Les définitions de l’administration
I/ La définition organique
Elle envisagent l’administration comme l’ensemble de personnes morales de droit public( L’État,
collectivité territoriale…)
sujets de droit et d’obligations et au sein desquels agissent des personnes physiques. Ces
définitions rendent qu’imparfaitement contre de ce qui est de l’administration, ce qui doit conduire
à privilégier une définition moderne de l’administration. Aujourd’hui, la notion d’administration
renvoie à des activités exercées dans un but d’intérêt général qui peuvent le cas échéant être prise
en charge par des personnes privées.
II/ La définition fonctionnelle
Elle s’intéresse à l’activité et non à ceux qui l’exercent. Cette activité a naturellement évoluée avec
la transformation en état gendarme en état providence.
Paragraphe 2: Identification de l’administration au Sénégal
I/L’administration centrale

１
Les principales autorités centrales sont aujourd’hui constituées du Président de la République et
des ministres.
1/ Le président de la République
Il assure des fonctions supérieurs de direction et de contrôles. Pour son action, le président de la
République s’appui sur le gouvernement, le cabinet, le secrétariat général et les autres services des
organismes de la présidence de la République.
2/ Les ministres
Le ministre a deux fonctions. D’abord, une fonction politique, c’est un collaborateur du président.
Ensuite, une fonction administrative, il est le chef du département ministériel c’est-à-dire d’un
ensemble de services administratifs.
II/ L’administration territoriale d’État
Elle constituée par l’ensemble des services déconcentrés. La déconcentration s’analyse comme une
technique de transfert de certaines attributions administratives du pouvoir central au plan local,
aux bénéfices d’un agent de l’État nommé par le pouvoir central et soumis au pouvoir
hiérarchique.
La déconcentration, suppose l’existence de circonscriptions administratives et des autorités
nommées qui exercent l’autorité de l’État au niveau local. Ces circonscriptions administratives
sont aujourd’hui au nombre de 3: On distingue la région administrée par un gouverneur, le
département administré par un préfet et l’arrondissement administré par le sous préfet.

III/ L’administration décentralisée

La décentralisation comporte deux modalités: La décentralisation territoriale et la
décentralisation technique ou par service. La décentralisation territoriale repose sur une base
géographique. Elle est opérée au profit de collectivités territoriales administrées par des autorités
locales élues, distinctes et autonomes de l’État. Le département et la commune constitue
aujourd’hui les deux ordres de collectivités décentralisées au Sénégal depuis l’entrée en vigueur de
loi 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités locales. À la tête de ses
collectivités territoriales, il y’a le président de conseil départemental et le maire.
Section 2 : Particularités du droit administratif
Le droit administratif est né d’un principe ( le principe de la séparation des pouvoirs) et d’une
œuvre jurisprudentielle( celle du tribunal des conflits et du conseil d’État)
Paragraphe 1: Contexte d’apparition du droit administratif
Les révolutionnaires de 1789, se méfiaient de la justice considérer comme un attribut royal.
L’activité administrative considérée comme dépendante du pouvoir exécutif se devait donc d’être
distinguée de la fonction judiciaire. Dans le souci de préserver l’indépendance de l’administration,
on alla jusqu’à séparer nettement la fonction administrative de la fonction judiciaire. Deux textes,
consacrent cette séparation: Il s’agit de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an
droit ( 2 septembre 1795). Les litiges sont alors dévolus à l’administration elle-même. Le conseil
d’État, conseillé du pouvoir exécutif a alors été chargé en plus de sa fonction de préparation des
lois, de « résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative». La compétence de juge
spécialisé en matière administrative du conseil d’État a ainsi pris forme. Le caractère
jurisprudentiel du droit administratif découle du fait que les grands principes qui vont finalement
constitués le droit administratif général, sont nés à partir des décisions du conseil d’État mais
aussi du tribunal des conflits.

２
Paragraphe 2: Champs d’application du droit administratif
Le droit administratif a la particularité d’être à la recherche d’un critère permettant de dire de
manière certaine quand le droit administratif est applicable et donc quand le juge administratif est
compétent. Cette tâche a opposée à la fin du 19ème siècle et au début du 20ème siècle, deux écoles
se fondants sur deux notions fondamentales. La réponse a ces interrogations a été fourni par une
doctrine divisée.
I/ Les positions en présence
Pour l’école du service public qui a pour tête de fil le doyen de la faculté de droit de
Bordeaux( Léon Duguit ). Le droit administratif s’applique aux services publics. En fait, cette école
s’appuyait sur l’arrêt blanco( tribunal des conflits 8fevrier 1873) qui est à juste titre considérée
comme l’arrêt fondateur du droit administratif. L’école de la puissance publique qu’animait le
doyen de la faculté de Toulouse ( Maurice Hauriou) estime qu’on ne peut définir le droit
administratif qu’à partir des procédés typiques utilisés par l’administration.
II/ Appréciation des positions doctrinales
Les limites de la définition de l’école du Toulouse ont été révélés par l’apparition des services de
l’administration dont l’objet est économique. Les limites de la définition de l’école de Bordeaux
ont
été révélé par la crise de la notion de service public perceptible à travers la rupture de la double
relation entre service public et droit administratif et entre service public et personnes publiques.
Paragraphe 3: Les caractères du droit administratif
Le contexte et les conditions d’apparition de droit administratif explique ces deux caractères: Le
caractère autonome et le caractère jurisprudentiel.
I/ Le caractère autonome
L’autonomie du droit administratif consacrée
par l’arrêt blanco est justifiée par le fait que l’administration a une activité dédiée à l’intérêt
général. Elle ne doit pas donc être soumise au même droit que les particuliers. Elle doit pouvoir
utiliser des procédés qui ne sont pas concevables dans les rapports de particulier en particulier.
Par exemple ( pouvoir modifier unilatéralement les clauses d’un contrat, pouvoir procéder à des
réquisitions ou même exproprier un particulier.
II/ Le caractère jurisprudentiel
Le caractère jurisprudentiel provient du fait que le droit administratif n’a pu se développer que
parce que les juridictions administratives ont devant la carence du législateur déterminées
elles-mêmes ces notions fondamentales et ces règles spécifiques. Ces juridictions ont
progressivement forgé un corps de règles applicables à l’administration. C’est dire que l’origine
jurisprudentiel résulte de circonstances historiques propres à la France.
Première partie: L’action administrative
Le droit administratif est avant tout le droit de l’action administrative
Il est destiné à l’administration qui a pour raison d’être la satisfaction des besoins de l’intérêt
général d’agir. Pour mener à bien sa mission, à savoir assurer un bon fonctionnement des services
publics et d’exercer la police administrative( titre2), l’administration dispose des outils juridiques
que sont l’acte administratif unilatéral et le contrat( titre3). Son activité est cependant limitée par le
principe de l’égalité ( titre 1 )
Titre 1 : La légalité administrative
Le principe de la soumission de l’administration au droit est une donnée récente car historiquement

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toutes limitations de l’État et de son administration était considérées comme contraire au principe
de souveraineté. La légalité c’est la qualité de ce qui est conforme à la loi. Mais dans cette
définition, le terme l«loi» doit être entendue au sens général de droit. La légalité exprime donc la
conformité au droit.
Chapitre 1 : Les sources de la légalité administrative
Les règles de droit encadrant l’activité de l’administration que l’on qualifient souvent de sources de
la légalité administrative sont nombreuses et ont des origines variées. Par ordre décroissant dans la
hiérarchie des normes, il s’agit des sources à valeur constitutionnelle, des sources internationales,
des lois, des principes généraux du droit, des décisions juridictionnelles et les actes
administratifs( actes administratifs unilatéraux et contrats de l’administration)
Section 1: Les sources textuelles
Au premier rang de ces règles figurent la constitution. L’obligation pour l’administration de
respecter la constitution vaut pour la constitution stricto sensu mais également pour le préambule et
pour l’ensemble des textes auxquels ce dernier fait référence. C’est cette ensemble de normes à
valeur constitutionnelle qu’on appelle le bloc de constitutionnalité.
Paragraphe 1 La constitution
La constitution est dans l’ordre interne, la norme suprême. Ainsi, toute l’ordre inférieur doit
respecter la norme supérieure. Le respect de la constitution s’impose à tous les organes de l’État et
notamment à toutes les autorités administratives, la cour suprême l’a constamment rappelée. Voir
cour suprême 6 Février 1974 Abdou Rahmane Cissé; cour suprême 10 Avril 2014 Gilbert Khayat.
C’est la constitution dans son ensemble qui s’impose à l’administration. Ce qui inclut le
préambule( Conseil d’État 12 Février 1960 eky et décisions du Conseil constitutionnelle du 23Juin
1993 rabat d’arrêt et du 16 décembre 1993 OHADA) et les textes anciens auxquels il fait
référence( déclaration de 1789 et de 1948, conventions 1979 et 1989…)
Paragraphe 2: Les traités internationaux et le droit communautaire
On observe depuis quelques décennies à un phénomène d’internationalisation des sources de la
légalité. L’explication de cette évolution, tient largement à la place faite par des constitutions au
droit international.
A/ Les traités internationaux
Au terme de l’article 98 de la constitution du Sénégal( article 55 de la constitution française), « Les
traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité
supérieure à celle des lois sous réserve pour chaque accord ou traité de son application par l’autre
partie. Cette disposition fixe la valeur des engagements internationaux et leurs places dans la
hiérarchie des normes. Ils ont une suprématie sur les lois et constituent une source de la légalité
administrative sous réserve des conditions posées par la constitution et confronté par le juge( Voir
cour suprême 29 Janvier 1975 Séga Séck Fall
B/ Le droit communautaire
L’ordre juridique communautaire comprend: Les traités constitutives qui forment le droit
communautaire originaire ainsi que les actes des organes créés par ces traités qui constituent le
droit communautaire dérivé. Ce dernier est constitué:
– Des règlements qui ont une portée générale et obligatoires dans tous leurs éléments;
–Des directives qui doivent être transposées en droit interne dans un délai bien déterminé.
–Des décisions qui ne valent que pour les destinateurs qu’elles désignent
Paragraphe 3: Les lois et les actes réglementaires

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Les lois occupent le 3ème rang dans la hiérarchie des normes. Historiquement, c’est la première
source de la légalité administrative. La méconnaissance de la loi, par un acte administratif entraine
son annulation. L’administration est également tenu de se soumettre aux règles qu’elle
édicte.Celles-ci peuvent revêtir divers formes: décrets, arrêtés, délibérations. L’administration est
enfin tenu de respecter les contrats qu’elle signe.
Section 2 : Les sources d’origine jurisprudentiel
Elles sont constitués les principes généraux du droit et les décisions de justice
Paragraphe 1: Les principes généraux du droit
Ils sont des principes non écrits dégagés par le juge. Leur respect s’impose à l’administration. C’est
après l’arrêt aramu du 26 octobre 1945 que le Conseil d’État a pour la première fois fait référence au
pgd applicable même à l’absence de texte. Cependant bien avant, le juge s’est à plusieurs reprises
inspiré de cette notion. Il en fut dans les arrêts couidéas Conseil d’État 30 Novembre
1923«principes d’égalité des citoyens devant les charges publiques»; Trompier Gravier, conseil
d’État 5mai 1944 ( principes du respect des droits de La Défense. Aujourd’hui, il existe même des
principes généraux du droit à valeur constitutionnelle.
Paragraphe 2: Les décisions de justice
Elles s’expriment par le biais des arrêts et jugements rendus par les différentes juridictions. Les
décisions de justice sont revêtues de l’autorité de la chose jugée lorsqu’elles ont acquis un caractère
définitif du fait par exemple de l’épuisement ou du non usage des voies de recours. L’administration
est tenu d’exécuter les décisions de justice. Les juges en règle générale n’appliquent que les textes
existants. Toutefois, en cas d’inexistence ou d’obscurité du texte, le juge fait œuvre constructive car
il est dans l’obligation de juger s’il ne veut pas se rend coupable de déni de justice. La légitimité des
règles jurisprudentielles comme source de droit découle de cet état de fait Conseil d’État 25
Novembre 1999 LDMPT .
Chapitre 2 : Les limites au principe de l’égalité
Par limite du principe, il faut entendre les hypothèses dans lesquelles, l’administration peut ne pas
respecter la légalité et n’en courir aucune sanction du juge. Ces limites peuvent être du à l’existence
de périodes de crise ou par la nature intrinsèque de l’acte.
Section 1: Limites motivées par l’existence de périodes de crise
Certaines périodes de crise peuvent justifier un élargissement des pouvoirs de l’administration. La
théorie des circonstances exceptionnelles a été élaborées par le juge administratif à l’occasion de la
première guerre mondiale. À côté de la théorie des circonstances exceptionnelles qui est purement
prétoriennes, il existe aussi des textes régissant des situations de crise particulièrement difficiles.
Paragraphe 1: La théorie des circonstances exceptionnelles du création du juge
A/ La justification de la théorie des circonstances exceptionnelles
Il peut arriver que l’autorité administrative soit confrontée à des circonstances anormalement graves.
Elle doit disposer de la faculté de se soustraire au respect des règles ordinaires qui entraveraient son
action. Dans deux arrêts heyriès Conseil d’État 28 Février 1919 et dames dol et Laurent , le Conseil
d’État a consacré l’idée selon laquelle le respect du principe de la légalité n’a pas la même contenu
dans les périodes de crise( par exemple périodes de guerre) et dans les périodes normales
B/ Les effets de la théorie des circonstances exceptionnelles
En périodes de circonstances exceptionnelles, l’administration peut prendre des décisions qui en
temps normal serait déclarées illégales. Elle peut être de l’observation des règles de forme et de
procédure et même des règles de compétence. Ainsi, de simples particuliers peuvent se substituer à

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l’autorité administrative quand celle-ci est défaillante et devenir des fonctionnaires de fait Conseil 5
mars 1948 Marion. Toutefois, cette assouplissement du principe de légalité ne s’opère pas en dehors
du droit. Bien au contraire, les mesures prises par l’administration sont controversées par le juge qui
met en place une sorte de légalité de crise. Le juge contrôle d’une part, si la situation était
réellement exceptionnelle, d’autre part, si l’administration était réellement dans l’impossibilité
d’agir dans le respect des règles normalement et applicables et enfin si les mesures de crise
adoptées sont proportionnelles à la gravité de la menace encourue.
Paragraphe 2: L’organisation textuelle des circonstances exceptionnelles
À côté de la théorie des circonstances exceptionnelles, dégagées par le juge, il existe aussi des
textes régissant des situations de crise particulièrement difficiles.
A/ L’état d’urgence et l’état de siège
Les régimes de l’état d’urgence et de l’état de siège sont fixés au Sénégal par l’article 69 de la
constitution et la loi n 69 29 29 Avril 1969. Le régime de l’état d’urgence conserve des hypothèses
d’atteinte grave à l’ordre public ou de calamités publiques, prononcé par décret pour une période de
12jours( avec une prolongation possible avec le parlement) l’état d’urgence se traduit par un
renforcement des pouvoirs de police des autorités dépendants du ministre de l’intérieur. NB La loi
2021– 18 du 19 Janvier 2021 a élargie aux situations de catastrophes naturelles et sanitaires, la loi du
29 Avril 1969, cette loi institue le régime « de catastrophes sanitaires » qui permet de prendre des
mesures de restriction sans passer par l’état d’urgence. L’état de siège quant à lui, est destiné à
transférer l’autorité civile à l’autorité militaire pour faire face à un péril imminent résultant par
exemple une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée. Ce transfert est opéré par décret
pour une durée de 12 jours avec possibilité de prolongation autorisée par le parlement.
B/ Les pouvoirs exceptionnels du président de la République
L’article 52 de la constitution du Sénégal prévoit la possibilité du président de la République de
s’abroger des pouvoirs exceptionnels lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la
nation, l’intégrité du territoire national ou l’exécution des engagements internationaux sont
menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics
ou des institutions est interrompus, le président de la République dispose de pouvoirs exceptionnels.
Il peut prendre toutes mesures tendants à rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et
des institutions et à assurer la sauvegarde de la nation. Il n’existe que deux limites fixées au
président de la République: il ne peut pas procéder à une révision constitutionnelle, il ne peut non
plus dissoudre l’Assemblée nationale.
Section 2: Limites motivés par la nature intrinsèque de l’acte
Le principe de l’égalité selon lequel l’administration doit agir en vertu et dans le respect du droit
justifie le fait que les décisions administratives puissent faire l’objet d’un recours pour excès de
pouvoir. En principe, l’administration ne peut pas déroger aux règles de droit auxquelles elle est
soumise. Il existe cependant des exceptions qui tiennent à la nécessité pour l’administration d’agir
en toutes circonstances. Il existe des actes insusceptible de recours pour excès de pouvoir.
Paragraphe 1: Les actes de gouvernement
Un acte de gouvernement est un acte pris par les pouvoirs publics et qui est insusceptible d’être
discuté devant le juge. Il bénéficie d’une immunité juridictionnelle absolue. Cela signifie qu’il n’est
pas possible d’intenter contre eux une action pour contester leur légalité ou pour engager la
responsabilité de l’administration. Le juge saisie se déclare incompétent. Quelques exemples d’acte
de gouvernement: La décision de convoquer l’Assemblée nationale en vue de la déclaration du

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politique général du premier ministre, Cour suprême 10Janvier 2013 Modou Diagne, la décision de
recourir au référendum, Conseil d’État 4Janvier 2001 Parti socialiste et URD, la nomination d’un
membre du Conseil constitutionnel, la décision de dissoudre l’Assemblée nationale, de promulguer
la loi.
Paragraphe 2: Les mesures d’ordre intérieur
Par mesure d’ordre intérieur on entend des actes administratifs qui n’ont pas un caractère décisoire.
Ils ne font pas griefs puisque ces mesures ne portent pas atteinte à l’ordonnancement juridique, le
recours pour excès de pouvoir est irrecevables à leurs encontre . Ces mesures sont nombreuses et
variées. On distingue:
–Les circulaires: Il s’agit des circulaires non impératives. En effet, depuis sa décision du 18
décembre 2002 Duvignères. Le conseil d’État a abandonné la distinction traditionnelle( Circulaires
réglementaires et circulaires interprétatives) en opposant aujourd’hui la circulaire impérative de
celle qui ne l’est pas. En droit sénégalais, le juge se réfère au caractère décisoire ou non de la
mesure. Ainsi, dans l’affaire Djibril Ndiaye Conseil d’État 21 décembre 2000, le juge a rappelé«
qu’une circulaire du sous préfet invitant les membres d’une association à renouveler ses
instances… n’est pas un acte décisoire susceptible de recours pour excès de pouvoir.
– Les directives et les mesures préparatoires ou indicatives sont aussi des mesures d’ordre intérieur
quant elles ne modifient pas la situation juridique des intéressés.
Titre 2: Les finalités de l’action administrative
L’action de l’administration a pour raison d’être de satisfaire les besoins de publics. C’est cette
raison d’être qui explique les deux missions fondamentales qui lui sont confiés: d’une part, assurer
les prestations de biens et de services( cette mission renvoie à la notion de service public) d’autre
part, veiller au maintien de l’ordre public( il s’agit de la police administrative)
Chapitre 1: Le service public
Le service public a été la notion centrale et fondatrice du droit administratif puisque dans son arrêt
Blanco le tribunal des conflits en faisait le critère de la compétence du juge administratif. Il
demeure aujourd’hui la justification première de toutes activités administratives ainsi que des
moyens exceptionnels dont disposent l’administration pour mettre en œuvre ces activités.
Section 1: La notion de service public
La définition classique du service public a aujourd’hui beaucoup évoluée.
Paragraphe 1: La définition classique( l’âge d’or du service public )
Selon sa définition classique( forger au cour du 19ème siècle), le service est une activité d’intérêt
général, assuré par une personne publique aux moyens de procéder exorbitant du droit commun.
Cette définition se caractérise par la prééminence du critère organique. La qualification de service
public dépend en effet essentiellement de la nature juridique de l’organe qui gère l’activité: cette
organe doit être une personne publique. On parle d’âge parce qu’en ce moment le service public est
le critère de la compétence du juge administratif et le droit administratif ne s’applique qu’aux
services publics.
Paragraphe 2: Une définition dépassé
Ahah Cette interdiction de principe, faite aux personnes privées de gérer le service public ne
pouvait pas résister aux besoins de services publics qui a cru dans des proportions telles que les
personnes publiques se sont senti incapables d’y répondre seules. L’État a été dans l’obligation de
confier la gestion de certaines activités d’intérêt général a des personnes privées. Dans un premier
temps, le Conseil d’État va admettre que les personnes privées puissent être investi de prérogatives

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de puissance publique en l’occurrence le droit d’expropriation ( Conseil d’État 20 décembre 1935
société des établissements vézia). Il finit par admettre quelques années plus tard qu’une personne
privée puisse en dehors de tous contrats de concessions, par la simple soumission partielle à un
régime de droit public, gérer un service public administratif ( Conseil d’État 13mai 1938, caisses
primaires, aides et protection. D’autres arrêts confirment cette jurisprudence et reconnaissent à de
nombreuses catégories de personnes privées la même possibilité: Monpeurt ( Conseil d’Etat 31
Juillet 1942) Bougéne ( Conseil d’État 2 Avril 1943 ) Magnier Conseil d’État 13 Janvier 1961 )
Narcy Conseil d’État 28 Juin 1963.
Paragraphe 3: La situation au Sénégal
La consécration au Sénégal de la conception organique du service public par l’article 11 constitue
en principe un obstacle pour la gestion par les personnes morales de droit privé d’une mission de
service public. Ici aussi, le besoin de service public est tel qu’un respect scrupuleux de l’article 11
poserait problème. C’est ce qui explique l’utilisation de plusieurs procédés pour admettre les
personnes privées dans la gestion du service public. Il en fut ainsi, de la technique de la délégation
de pouvoirs ( Voir l’exemple des fédérations: Conseil d’État 27 Avril 1994 Dial Diop ) du procédé
contractuelle( Voir les concessions de service public, les contrats de partenariat) ou du procédé
législatif ( C’est par la loi, celle de 1990 que les sociétés nationales et les sociétés anonymes à
participation publique majoritaire sont autorisés à gérer un service public: La CICAP, La Poste…
Section 2: Les principes de fonctionnement commun à tous les services publics
Ils sont au nombre de trois: Le principe de la continuité du service, le principe de mutabilité et le
principe d’égalité qui a comme corollaire le principe de neutralité. Ces principes sont aussi appelés
lois de Rolland.
I/ Le principe de continuité
Parce qu’il est créé pour répondre à un besoin reconnu et permanent du public, le service public ne
peut pas fonctionner avec des interruptions. Ce principe a justifié jusqu’en 1946 l’interdiction en
France du droit de grève dans les services publics( Conseil d’État 7Aout 1909, Winkell). Il justifie
aujourd’hui, les multiples restrictions possibles du droit de grève( Conseil d’État 7Juillet 1950
Dehaene.
II/ Le principe de mutabilité
Il est également appelé, principe d’adaptation du service public. Ce principe repose sur l’idée que le
service public doit être capable de s’adapter à l’évolution des besoins du public mais aussi aux
changements des techniques qui permettent de réaliser le service.
III/ Le principe d’égalité devant le service public
Ce principe signifie, que toutes personnes a un droit égal à l’accès aux services. Elle doit être traitée
de la même façon que tout autre usagé du service. Le principe de neutralité découle de ce principe
d’égalité. Il implique que le service public ne favorise pas une personne ou une catégorie de
personnes ou ne fonctionne pas de façon différenciée en fonction par exemple des convictions
politiques ou religieuses de ses agents ou de ses usagers.
Section 3: Le mode de gestion des services publics
Le mode de gestion des services publics sont divers. On peut les regrouper en deux grandes
catégories: La gestion publique des services publics et la gestion privée des services publiques.
Paragraphe 1: La gestion publique des services publics
Parmi les modes de gestion publique, on distingue la gestion en régie et la gestion par une personne
publique spécialisée.

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A/ La gestion en régie
La gestion en régie d’un service public, consiste en la prise en charge directe de son
fonctionnement par la personne publique qui l’a crée avec ses propres moyens matériels humains et
financiers. La régie ( simple par opposition à la régie intéressée) suppose que le personnel soit
constitué de fonctionnaire stricto sensu ainsi que d’agents qui bénéficient du régime de droit public
sans avoir la qualité de fonctionnaires tels que les agents contractuels.
B/ La gestion par une personne publique spécialisée
1/ La gestion des services publics par les établissements publics
a/ La notion d’établissement public
Un établissement public est une personne publique spécialement créé pour gérer un service public.
Il dispose un patrimoine et d’un budget propre. Il peut passer des contrats et agir en justice. Il jouit
de la capacité de recevoir des dons et legs. Les établissements publics sont chargés d’exercer à la
place de l’État mais sous son contrôle une ou plusieurs activités. Ils sont soumis à une tutelle
technique ( ministre technique) et à une tutelle financière ( ministre chargé des finances).
b/ Les catégories d’établissements publics
Dire qu’un organisme est un établissement public n’épuise pas le champ de la recherche de sa
nature juridique. Il existe en effet, plusieurs catégories d’établissements publics. Si
traditionnellement, on ne distinguait que les principaux types d’établissements publics( les
établissements publics à caractère administratif et les établissements publics à caractère industriel et
commercial) on trouve aujourd’hui au Sénégal plusieurs autres: les établissements publics à
caractère professionnel, les établissements publics à caractère scientifique et technologique, les
établissements publics de santé… Le droit applicable aux établissements publics est variable
suivant la nature juridique de l’établissement
2/ La gestion des services publics par les agences d’exécution
L’agence d’exécution est une personne morale de droit public dotée d’un patrimoine et de moyens
de gestion propre. C’est une entité administrative autonome investie d’une mission de service
public. Les agences sont créées par décret pour une durée déterminée ou indéterminée pour mener
une mission bien précise ( voir exposer des motifs de la loi n 2009-20 du 4 mai 2009). Quelques
exemples d’agence crée au Sénégal, alacim, alaq sup.
Paragraphe 2: La gestion privée du service public
L’État peut décider de ne pas assurer lui-même l’exécution d’un service public mais la confier à une
personne privée. Au terme de l’article 10 nouveau du COA, la participation d’un cocontractant à un
service public est réalisé par voie de délégation de service public ou sur la base d’un contrat de
partenariat.
A/ La délégation de service public
Il existe au Sénégal aujourd’hui deux formes de délégation de service public: la concession de
service public et la régie intéressée.
1/ La concession de service public
Le contrat de concession de service public se présente comme une convention par laquelle, une
personne publique ( le concédant) charge une personne privée ( le concessionnaire) de faire
fonctionner un service public à ses frais, risques et périls en se rémunérant sur les redevances
perçues sur les usagers. Le concessionnaire exploite le service public en percevant des
rémunérations des bénéficiaires du service concédé.
2/ La régie intéressée

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La régie intéressée est un mode de gestion mixte de service public qui s’appuie sur le concours
extérieur d’un professionnel privé contractuellement chargé de faire fonctionner le service public
moyennant le versement d’une redevance déterminée par la personne publique qui a réalisé les
investissements initiaux.
B/ Le contrat de partenariat
Il s’agit d’un contrat par lequel, une personne publique confie à un tiers pour une période
déterminée, une mission globale comprenant le financement et la réalisation( y compris la
construction, la réhabilitation ou la transformation) d’investissements matériels ou immatériels
ainsi que leurs entretiens, leurs exportations ou leurs gestions. Le cocontractant est rémunéré à
partir d’objectifs de performance déterminée par la puissance publique.
C/ La gestion du service public par les entreprises du secteur parapublique
Au terme de l’article 2 de la loi n90 -07 du 26 Juin 1990, le secteur parapublique comprend les
établissements publics à caractère industriel et commercial, les sociétés nationales et les sociétés
anonymes à participation publique majoritaire.
Chapitre 2: La police administrative
Il s’agit d’une notion particulière qui connait un régime juridique précis.
Section 1: La notion de police administrative
La police est une activité administrative qui a pour objet de protéger l’ordre public. La police
administrative a un but préventif en ce sens qu’elle cherche à empêcher l’installation du
désordre( tribunal des conflits 7 Juin 1951 dame Loualek) elle est distincte de la police judiciaire
qui a un but répressif ( Conseil d’État 11mai 1951 Consords Beaud). Il n’est pas aisé de distinguer
clairement les deux types de police. D’abord parce qu’une opération peut se décomposer en
plusieurs phases rattachable aux deux types de police( la mise en fourrière des véhicules avec
l’enlèvement du véhicule, acte de police judiciaire qui a pour but de réprimer la violation d’une
interdiction de stationnement; ensuite parce qu’une même opération ( exemple, saisie du journaux,
contrôle d’identité sur les passants) peut revêtir selon les cas, un caractère administratif ou
judiciaire( Conseil d’État Assemblée 24Juin 1960 société Frampar)
Section 2: La variété des polices administratives
Le droit public fait la distinction entre la police administrative générale et la police administrative
spéciale. Ces deux catégories de police ont un but commun qui est le maintien de l’ordre public
mais elle vise des éléments différents.
1/ La police administrative générale
Pour définir l’ordre public, on recours classiquement à une trilogie, sûreté, tranquillité et salubrité
publiques. Cette trilogie classique a aujourd’hui été élargie.
A/ La trilogie classique
Par sûreté publique il faut entendre la sécurité dans la rue pour les personnes qui circulent. La
sécurité routière mais aussi la sécurité des immeubles ou la sécurité des produits que l’on
consomme. La tranquillité publique est une notion proche puisqu’il s’agit ici d’assurer une vie
paisible à tous donc à prévenir les agressions et les nuisances multiples. La lutte contre le bruit par
exemple relève de cet objectif. Enfin la salubrité publique correspond à la notion d’hygiène public.
À ce titre sont prises des mesures d’assainissement, des mesures nécessaires à la préservation de la
qualité de l’air et de l’eau.
B/ Les nouvelles finalités de l’ordre public
La jurisprudence administrative a intégré la notion de moralité à l’ordre public consacrant ainsi

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l’extension des composantes classiques de l’ordre public. Le Conseil d’État a estimé en 1959 qu’un
maire peut interdire la représentation d’un film dès lors que sa projection « est susceptible
d’entraîner des troubles sérieux dans sa commune» Conseil d’Éta 18 décembre 1959 société des
films lutétia; conseil d’Éta 26 Juillet 1985 Ville D’aix en Provence. La dignité humaine constitue
une autre extension. Le Conseil d’État a affirmé que« le respect de la dignité de la personne
humaine est une des composantes de l’ordre public, Conseil d’État Assemblée 27 Octobre 1995,
commune de Morsang– Sur– Orge.
II/ Les polices spéciales
Comme la police administrative générale, les polices administratives spéciales sont des activités de
surveillance qui visent à maintenir la paix sociale. Mais, alors que la première remplie cette mission
en protégeant l’ordre public en général, les secondes la remplissent en régissant certaines
activités( exemple, affichages, certaines catégories d’administrer ( les étrangers), ou un aspect
déterminé de l’ordre public ( les édifices menaçant ruine )
Section 3: Le régime juridique de la police administrative
Puisque les mesures de police sont potentiellement dangereuses pour les libertés publiques,
l’obligation de les motiver est forte. Elle est imposée en France par le législateur et par le juge au
Sénégal. Le juge sénégalais a élargi le domaine d’application de la motivation obligatoire ( Voit
affaires LD MPT. Les mesures de police sont encadrées assez strictement par les textes et sont
contrôlées par le juge.
I/ Un contrôle des motifs consacrés par la jurisprudence
Le juge veille à ce que les autorités de police administrative ne portent pas atteinte à l’exercice
d’une liberté publique au delà de ce qui est nécessaire. Pour le juge français( Conseil d’État 19mai
1933 Benjamin) toutes disproportions mêmes légères entrainent la censure de la mesure. Dans bon
nombre d’affaires au Sénégal ( Alune Tine ) (Cour suprême 13 Octobre 2015) Sidia Bayo ( Cour
suprême 13 Janvier 2015 ), amnisty international Sénégal( Cour suprême 9 Juin 2016), Asssane Ba
( Cour suprême 23 mai 2019 ), le juge sénégalais considère que s’il incombe à l’autorité
administrative compétente de prendre les mesures qu’exigent le maintien de l’ordre, elle doit
concilier l’exercice de ce pouvoir avec le respect des libertés garanties par la Constitution. Le juge
rappel très souvent à l’autorité administrative que « la loi 78-02 du 29 Janvier 1978 relative aux
réunions lui permet en son article 14 d’interdire toutes réunions publiques ( Mais que ) cette
interdiction ne peut intervenir que s’il existe une menace réelle de troubles à l’ordre public et si elle
ne dispose pas de force de sécurité nécessaire pour assurer la sécurité des citoyens ».
II/ Un contrôle limitant le pouvoir de l’autorité administrative
L’exercice du pouvoir de police est soumis à un contrôle étendu de légalité. Celle-ci est étroitement
liée à la nécessité des mesures.
A/ Le caractère nécessaire des mesures de police
Dans l’affaire Daubignac ( Conseil d’Éat 22Juin 1951) le juge rappel que les interdictions générales
et absolues sont illégales. Il rappel ainsi, les termes de l’arrêt, action française ( Conseil d’État 8
Août 1935).
B/ L’influence des circonstances de temps et de lieu
Il faut noter que les mesures de police ont une rigueur variable en fonction de circonstances de
temps ou de lieu. En effet, les pouvoirs de police sont plus étendu en temps de crise ( état d’urgence
par exemple) ou en période de circonstances exceptionnelles ( épidémies ou calamités naturelles)
qu’en période normale. De même, ils sont plus étendus s’il s’agit de la voie publique que s’il s’agit

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d’un domicile privé non ouvert aux publics( veiller à la tranquillité ou à la salubrité publique) ou un
lieu ouvert aux publics.
Titre 3: Les procédés de l’action administrative
L’administration utilise deux procédés classiques, l’acte administratif unilatéral et le contrat. Ces
actes juridiques constituent des manifestations de volontés qui ont pour but de modifier l’ordre
juridique.
Chapitre 1: L’acte administratif unilatéral
Il existe plusieurs types d’actes administratifs ce qui nécessite une classification.
Section 1: Classification des actes administratifs unilatéraux
Une classification des actes administratifs unilatéraux peut être fondée sur la distinction acte
réglementaire et acte non réglementaire. Elle peut aussi partir de la forme de l’acte et permettre de
distinguer décrets, arrêtés, délibérations, décisions… Elle peut enfin se fonder sur la distinction
entre les actes administratifs décisoires et les actes administratifs non décisoires.
Paragraphe 1: Acte règlementaire et acte non réglementaire
A/ Les actes administratifs réglementaires
L’acte administratif réglementaire édicte des normes de caractère général et impersonnel.
Autrement dit il s’adresse à un nombre et à une catégorie indéterminée de personnes. Le nombre de
personnes visées n’est pas un critère pouvant déterminer le caractère réglementaire d’un acte
administratif. L’acte administratif réglementaire est permanent car il régi une situation jusqu’à sa
modification ou son abrogation. Il doit faire l’objet d’une publication( au journal officiel ou par
voie d’affichage.
B/ Les actes individuels
L’acte individuel est relativement aisé à identifier. C’est un acte qui s’adresse à une personne. Il faut
noter cependant que l’acte individuel peut s’adresser à plusieurs personnes. Exemple, la liste des
candidats reçus à un concours. On considère dans ce cas qu’il s’agit d’un acte individuel pris dans
un acte collectif. La Cour suprême l’a réaffirmé dans son arrêt du 23 Septembre 2014 ( affaire Bouré
Diouf et autres communément appelés affaires des 690 élèves maîtres). Le juge considère « que la
décision attaquée n’est pas un acte réglementaire(… mais )plutôt une décision individuelle prise
dans un acte collectif en ce qu’elle concerne plusieurs personnes nommément désignées.
Paragraphe 2: Acte administratif décisoire et acte administratif non décisoire
Tous les actes administratifs ne constituent des décisions administratives. Selon une approche
classique, seuls les actes présentant un caractère décisoire peuvent être attaqués devant le juge
administratif sauf s’ils présentent le caractère d’acte de gouvernement. Pour les actes administratifs
non décisoire voire supra.
Section 2: Le régime juridique des actes administratifs unilatéraux
Par régime juridique, il faut entendre les règles qui s’appliquent à l’élaboration de l’acte, à son
exécution ainsi qu’à sa disparition.
Paragraphe 1: L’élaboration de l’acte administratif unilatéral
Les actes administratifs unilatéraux (A A U) sont élaborés par les autorités administratives suivant
un certains nombres de règles décrites par les textes et les principes généraux du droit (P G D ).
Celles-ci englobent les règles de compétences et la procédure administrative non contentieuse.
A/ Les règles de compétences
La compétence c’est l’aptitude juridique conférée à une autorité par un titre juridique pour prendre
un acte. Elle est appréciée en fonction de trois éléments: l’élément matériel, l’élément temporel et

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l’élément territorial.
1/ Les éléments de la compétence: La compétence ratione materiae
Signifie qu’une autorité administrative ne puisse légalement intervenir que dans une matière qui lui
a été attribuée( Cour suprême 5 Juillet 1979 Aminata Sall
– La compétence ratione temporis
Elle veut qu’une autorité administrative ne puisse légalement intervenir qu’entre la période
comprise entre le moment de son investiture et la cessation de ces fonctions. Toutefois la nécessité
d’assurer une certaine continuité de l’action administrative peut conduire l’autorité qui a cessé ses
fonctions à prendre certaines décisions dans le but d’expliquer des affaires courantes ( Conseil
d’État 4 Avril 1952, syndicat régional des quotidiens d’Algérie.
– La compétence ratione loci: Elle veut qu’une autorité administrative ne puisse légalement
intervenir que dans un champ géographique bien déterminé. Les règles normales de compétences
peuvent être aménagées par le recours à la technique des délégations.
2: Les aménagements aux règles normales de la compétence
Deux modes de délégations sont prévues: Il s’agit de la délégation de pouvoirs et de la délégation
de signature.
– La délégation de pouvoirs: C’est une technique administrative par laquelle, une autorité
administrative supérieure confère à une autorité administrative inférieure un pouvoir de décision.
Dans ce cadre, l’autorité déléguante se dessaisie pour les matières déléguées tant que dur l’acte de
délégation
– La délégation de signature: C’est simplement la tâche de matérielle de signature qui est déléguée.
Ce qui ne fait pas obstacle à l’intervention du délégant sur les matières pour lesquelles sa signature
est déléguée. En réalité, les décisions du délégateur sont considérées comme celle du déléguante.
B/ Les règles de forme et de procédure
L’acte administratif pour être valable doit, en vertu du principe de légalité respecté certaines règles
de forme et de procédure.
1/ Les règles de forme
Elles sont variées et ne présentent pas la même importance. Certaines sont qualifiées de
substantielles, ce sont les règles dont la violation entraine l’illégalité de l’acte. Exemple (signature,
contreseing) d’autres sont dites accessoires parce qu’au contraire leur violation n’affecte pas la
légalité de l’acte( exemple, les visas ), d’autres enfin sont tantôt substantielles, tantôt
accessoires( l’écrit ou la motivation qui ne sont obligatoires que si un texte l’exige. La motivation
c’est l’inscription des motifs dans la décision même. On dit d’un acte qu’il est motivé lorsque la
simple lecture de la décision renseigne sur les raisons de droit et de faite qui ont amené l’autorité
administrative à prendre cette décision.
2/ Les règles de procédure
L’adoption de l’acte administratif, conduit souvent à l’accomplissement de procédures plus ou
moins complexes. On en retiendra deux: la procédure consultative et la procédure contradictoire.
a/ La procédure consultative
L’acte administratif avant d’être pris, peut être précédé de la consultation d’un organisme appelé à
émettre un avis sur la décision à prendre. La demande d’avis peut être soit facultative, soit
obligatoire. Quand la demande d’avis est facultative, l’administration n’est pas obligé de le solliciter
encore moins de le suivre. L’avis obligatoire demandé peut être soit conforme, soit non conforme.
Quand l’avis est conforme, l’administration est non seulement tenue de le prendre mais est

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également tenue de suivre l’avis de l’organe consulté. L’organisme appelé à émettre un avis doit être
régulièrement constitué ( Cour suprême 22mars 2012 Mame Thierno Diéne ).
b/ La procédure contradictoire
Elle permet à la personne préalablement à la décision de présenter ses observations. Dans son arrêt
du 23 Septembre 2014, la cour suprême considère que la décision du ministre de l’éducation
nationale « ne pouvait, sans violation du principe général des droits de la défence être prise sans
que les élèves- maître incriminés est été mis à même de ce défendre». Le juge estime que le droit à
été violé.
Paragraphe 2: L’exécution de l’acte administratif unilatéral
La décision administrative déploie ses effets à partir de son entrée en vigueur.
A/ L’entrée en vigueur de l’acte administratif
Si l’acte administratif existe dès sa signature, il n’est opposable aux administrés qu’après
l’accomplissement des formalités de la publicité. Il y’a deux modalités de publicité: La notification
utilisée pour les actes administratifs individuels et la publication au journal officiel ou sur support
électronique utilisé pour les actes réglementaires. NB: Voir article 3 et suivante de la loi n2021–21.
Il y’a des actes administratifs qui doivent faire l’objet à la fois d’une notification aux intéressés
mais aussi une publication pour les tiers. Il en est ainsi de l’affection ou la désaffection d’une terre
du domaine national.
B/ L’autorité de l’acte administratif unilatéral
Si l’acte administratif unilatéral à force obligatoire en raison du privilège du préalable, il ne fait pas
nécessairement l’objet d’une exécution forcée.
1/ Le privilège du préalable
Le privilège du préalable signifie que les décisions administratives sont présumées régulières et
produisent leurs effets tant qu’elles n’ont pas été déclarées nul par le juge. Autrement dit,
l’introduction d’un recours pour excès de pouvoir ne fait pas obstacle à l’exécution d’une décision
administrative. C’est ce que le juge a confirmé dans l’affaire ayant opposé Thierno Mamadou Kane
et 9 autres à l’État du Sénégal( Voir Cour suprême 12 Avril 2012 ). Ce privilège peut être remis en
cause en cas de recours contre une déclaration d’utilité publique, une expulsion d’étrangers, une
extradition ou un recours portant sur l’élection au Conseil municipal ou au Conseil départemental
ou en cas de suspension de l’exécution d’une décision ou de certains de ses effets ordonnés par le
juge des référés. Il existe aujourd’hui dans le droit sénégalais, en plus du référé suspension, le référé
liberté ( article 85 de la loi n° 2017-09sur la Cour suprême), le référé mesure utile ( article 86).
Pour que le juge ordonne une suspension de l’exécution d’une mesure administrative, il faut que
l’urgence le justifie et qu’un doute sérieux existe quant à la légalité de la décision.
2/ L’exécution forcée
À la question de savoir si l’administration peut recourir à la force pour obtenir l’exécution de ses
décisions, la jurisprudence administrative considère que l’administration ne peut pas se faire justice
elle-même; qu’il y’aurait trop de risque à reconnaître à l’administration un pouvoir d’exécution par
la force de ses décisions( tribunal des conflits 2 Décembre 1902 société immobilière Saint Juste ).
Paragraphe 3: La disparition de l’acte administratif unilatéral
La disparition de l’acte administratif peut résulter de son annulation pour illégalité par le juge de
l’excès de pouvoir, de la survenance du terme exprimé dans l’acte, du décès du destinateur… Elle
peut aussi résulter de la volonté de l’administration qui peut provoquer la disparition d’un acte de
l’ordre juridique par deux moyens: l’abrogation qui ne fait disparaître les effets de l’acte que pour

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l’avenir; le retrait qui entraine la disparition rétroactive des effets de l’acte.
A/ L’abrogation
L’abrogation est une annulation instantanée et prospective de l’acte administratif. Un acte
administratif abrogé ne sera plus applicable. Il y’a des distinctions à faire pour apprécier la
possibilité ou l’impossibilité pour l’administration d’abroger des actes administratifs.
– L’abrogation des actes réguliers: il y’a lieu de faire une distinction entre les décisions
réglementaires et les décisions individuelles. L’abrogation d’une décision réglementaire est toujours
possible. C’est là une conséquence du principe de mutabilité. Pour les actes individuels, il faut voir
si l’acte à créer des droits ou n’a pas créé de droit.
. Si l’acte a créé des droits, l’abrogation est en principe impossible. Elle est envisageable que dans
deux hypothèses identifiées par le juge: soit lorsque le titulaire des droits en a fait la
demande( Conseil d’État 30 Juin 2006 société 9 télécoms) ; soit dans les cas et aux conditions
prévues par les textes ( Conseil d’État 6 Novembre 2002 madame soulier) par exemple la
nomination régulière d’un fonctionnaire ne peut être abrogée que dans des hypothèses et selon des
procédures précises prévues par le statut général des fonctionnaires.
. Si l’acte n’a pas créé de droit, l’abrogation est une faculté que l’administration peut utiliser à tout le
moment en tout état de cause, le juge français estime depuis 2009 dans un souci de sécurité
juridique que« l’administration ne peut … abrogée une décision express individuelle créatrice de
droit que dans le délai de 4 mois suivant l’intervention de cette décision et si elle est illégale
( Conseil d’État 6 mars 2009 Coulibaly)
– L’abrogation des actes irréguliers qu’ils soient créateurs de droit ou non, l’administration a
l’obligation d’abroger des actes devenus illégaux du fait d’un changement de droit ou de
circonstances ( Conseil d’État 10 janvier 1930 Despujol ).
B/ Le retrait
H L’administration peut s’être trompée. Elle doit alors être en mesure de mettre fin elle-même à la
situation ainsi créée. En même temps cette volonté de rétablir la légalité ne doit pas se faire au
détriment des droits acquis par les administrés. Il faut distinguer selon que l’acte est régulier ou
irrégulier.
– Le retrait des actes réguliers: lorsque l’acte est régulier mais n’a créé aucun droit, le retrait est
possible à tous moments sans conditions: C’est le cas des actes obtenus par fraude de
l’administrée( voir Conseil d’État 17 Juin 1955 Silberstein; Conseil d’État 29 Novembre 2002
assistance publique des hôpitaux de Marseille)
Lorsque l’acte est régulier et à créé des droits, le retrait est impossible. Cependant, l’acte régulier
créateur de droit au profit de son destinataire ( autorisation, nomination…) ou même de tiers,
peut-être retiré sur le fondement d’une disposition législative ou réglementaire, en application
d’une décision de justice ou lorsque le retrait est demandé par l’intéressé lui-même.
– Le retrait des actes irréguliers: l’acte irrégulier non créateur de droit peut être retiré à tous
moments sans conditions. Pour les actes individuels irréguliers créateurs de droit, la règle
traditionnelle provenait de l’arrêt Dame Cachet ( Conseil d’État 3 Novembre 1922 ) selon lequel,
l’administration pouvait retirer l’acte illégal tant que le juge de l’excès de pouvoir était compétent
pour l’annuler ( C’est-à-dire dans les deux mois à partir de la publicité de l’acte).
Depuis l’arrêt Thernon ( Conseil d’État Assemblée 26 Octobre 2001) le retrait est possible dans le
délai de 4mois à partir de la date d’ediction de la décision. Au Sénégal, il n’y a pas eu de
dissociation entre les délais du recours et du retrait. Cf,(Cour suprême 19 Avril 1967, Samba Cor

１５
Sarr ).
Chapitre 2: Le contrat administratif
Contrairement au contrat aux contrats de droit privé fondés sur le principe de l’égalité des parties
contractantes. Les contrats administratifs mettent en œuvre un but d’intérêt général et son soumis à
un régime exorbitant du droit commun. Se pose alors la question de savoir à quelles signes
reconnaît-on un contrat est administratif. Autrement dit, quelles sont les critères du contrat
administratif.
Section 1: L’identification des contrats administratifs
Dans certains cas, les textes tranchent expressément la question de savoir, est-ce un contrat
administratif. En effet, la loi ou le règlement peut à tous moments attribuer la qualité de contrat
administratif à une catégorie de conventions auxquelles, une personne morale de droit public est
partie. En dehors de ses contrats, appelés contrats administratifs par détermination de la loi. C’est la
jurisprudence qui, en France a dû s’efforcer de résoudre le problème et de définir les critères des
contrats administratifs par nature. C’est cette jurisprudence qui a été codifiée au Sénégal.
Paragraphe 1: Les contrats administratifs par détermination de la loi
Le contrat administratif par détermination de la loi, résulte d’une volonté manifeste du législateur
ou de l’autorité réglementaire d’attribuer la qualification administrative à certaines catégories de
contrats. Au Sénégal, les marchés publics, les conventions de délégation de service et les contrats
de partenariat constituent des contrats administratifs aux termes des dispositions de l’article 10
nouveau du Code des Obligations de l’Administration.
Paragraphe 2: Les contrats administratifs par nature
En dehors des hypothèses où la qualification administrative du contrat est établie par le législateur
où l’autorité réglementaire, le contrat administratif peut résulter de la réunion d’un certains nombres
de critères. Il est généralement exigé, la réunion de deux conditions pour qu’il y est contrat
administratif. Le contrat administratif repose avant tout sur un critère permanent: c’est la présence
d’une personne morale de droit public. À côté de ce critère permanent, existe deux critères
alternatifs dont l’un combiné au critère permanent suffit pour donner naissance aux contrats
administratifs. Les critères alternatifs renvoient à la notion de service public et aux clauses
contenues dans le contrat.
1/ Le critère permanent: La présence d’une personne morale de droit public
La qualification administrative d’un contrat présuppose l’existence d’une personne morale de droit
public comme partie au contrat. Donc, la convention entre deux personnes publiques constituent un
contrat administratif. À contrario, un contrat conclu entre deux personnes privées restent en principe
un contrat de droit privé sauf si l’une des personnes privées a agit pour le compte d’une personne
publique en vertu d’un mandat express ( Tribunal des conflits 8 Juillet 1963 Société entreprises
prises Peyrop ) ( Le Tribunal des conflits a abandonné la jurisprudence Peyrop dans sa décision du
9 mars 2015 R …C / Société autoroute du Sud de la France ).
2/ Les critères alternatifs
La présence d’une personne morale de droit public ne suffit pas à être seule pour imprimer au
contrat un caractère administratif. Il faut ensuite pouvoir déceler l’un des critères suivants
– Le critère du service public qui se dédouble en deux branches: Première branche, que le contrat
de par son objet assure la participation du cocontractant à l’exécution d’une mission de service
public( Conseil d’État 20 Avril 1956 époux Bertin); deuxième branche, que le contrat constitue une
modalité d’exécution du service public. Le service public n’est plus à la différence de l’hypothèse

１６
précédente exécuté par le cocontractant mais par la personne publique elle-même qui recoure au
contrat pour assurer sa mission de service public ( Conseil d’État 20 Avril 1956 Consorts
Grimouard).
– Le critère de l’exorbitance: Ce critère s’est dédoublé lui aussi en deux branches, selon la première,
un contrat est administratif lorsqu’il comporte une ou plusieurs clauses exorbitantes du droit
commun ( Conseil d’État 31 Juillet 1912 Société des Granits Porphyroïdes des Vosges), selon la
seconde branche, un contrat est administratif même s’il ne contient pas de clauses exorbitantes,
lorsqu’il est soumis à un régime juridique exorbitant du droit commun, lorsqu’il a été conclu dans
une ambiance de droit public ( Conseil d’État 19 Janvier 1973 société d’exploitation électrique de la
rivière du Sald).
Section 2: L’exécution des contrats administratifs
Les contrats administratifs révèlent des pouvoirs importants de l’administration. En effet, le contrat
est généralement conclu en vu de l’exécution d’une mission de service public. Il est dès lors
indispensable de lui reconnaître des pouvoirs lui permettant de faire prévaloir l’intérêt général. Les
pouvoirs exorbitants de l’administration sont nombreux et variés: c’est un pouvoir de direction et de
contrôle, de modification unilatérale, de sanction et même de résiliation unilatérale. Il s’y ajoute,
les pouvoirs reconnus à l’administration quand des faits nouveaux surviennent. Ces faits nouveaux
sont susceptibles de rompre l’équilibre originel du contrat administratif. Ils sont au nombre de trois.
Paragraphe 1: Un pouvoir de modification unilatérale: l’aléa administratif
L’expression fait du prince renvoie à l’hypothèse d’une mesure législative ou réglementaire qui
intervient à posteriori et affecte les stipulations du contrat. Ce pouvoir de modification unilatérale
va devoir causer un préjudice direct et certain. Un acte imprévisible et imputable à une autorité
publique doit être à l’origine du préjudice ( Conseil d’État 21 mars 2010 Compagnie générale des
Tramways. NB: à travers son arrêt du 8 octobre 2014, le Conseil d’État a pour la première fois admis
une insertion dans un contrat administratif de clauses permettant aux cocontractants de résilier
unilatéralement ce contrat.
Paragraphe 2: L’aléa économique : L’imprévision
Elle résulte d’un bouleversement de l’économie du contrat, c’est une situation imprévisible
( exemple, dépréciation monétaire ou inflation généralisée) entraînant un déficit quasi
insupportable ( Conseil d’État 30 mars 1916 gaz de Bordeaux)
paragraphe 3 : Les sujétions imprévues
Constitue une sujétion imprévue un fait matériel extérieur qui ne pouvait pas être raisonnablement
envisagé au moment de la conclusion du contrat. La sujétion imprévue entraine une difficulté
anormale d’exécution.
Quelques soient l’imprévisibilité des cas énumérés, le cocontractant est tenu d’exécuter ses
obligations contractuelles sur le fondement du principe de la continuité du service public. Toutefois,
le cocontractant a des droits qui se ramènent à l’équilibre financier du contrat qu’il faudra rétablir.
En cas d’exercice du pouvoir de modification unilatérale, il est prévu une réparation intégrale au
profit du cocontractant. L’indemnité cour aussi bien le préjudice subit que le manque à gagner.
En cas d’imprévision, la réparation est partielle.
En cas de sujétion imprévue, il y’a réparation intégrale pour le cocontractant.
Section 3: La disparition du contrat administratif
5 situations peuvent entraîner la disparition d’un contrat administratif.
1. Le contrat prend fin lorsque les obligations des parties ont été exécutées, on parle de réalisation

１７
de l’objet du contrat.
2. Le contrat prend fin à la survenance de son terme.
3. Les parties peuvent à tous moments mettre fin à un contrat en cour d’exécution, c’est une
résiliation conventionnelle.
4. L’administration dispose d’un pouvoir de résiliation unilatérale d’un contrat administratif. Elle est
prononcée pour faute imputable aux cocontractants ou sans faute lorsque les clauses du contrat sont
devenues inutiles et inadaptées. C’est une manifestation des prérogatives exorbitantes du droit
commun reconnues à l’administration.
5. Le contrôle peut enfin disparaître sur décisions du juge.
Section 4: Le contentieux des contrats administratifs
Compte tenu de la nature du litige, le contentieux des contrats administratifs peut être scindé en
deux sous ensembles.
1/ Le contentieux subjectif
Le principe étant que les effets du contrat sont limités aux parties. Ces dernières ont de tout en
étaient les seules admises au contentieux contractuel. C’est ainsi que sur saisine du cocontractant de
l’administration, le juge peut annuler un contrat sur le fondement d’une force majeure d’une
modification excessive de l’objet du contrat ou d’une faute grave de l’administration. Depuis 2007 le
Conseil d’État français reconnaît aux concurrents évincés le droit de former un recours de plein
contentieux contre les marchés publics dans un délai de 2 mois à compter de la publicité de leurs
signatures( Conseil d’État 16 Juillet 2007 société Tropic travaux signalisations). Dans un arrêt
d’Assemblée du 4 Avril 2014 département du Tarn et Garonne, le Conseil d’État va plus loin et
reconnaît à tous tiers susceptibles d’être légers par le contrat, la possibilité d’agir devant le juge.
2/ Le contentieux objectif
Il existe une règle traditionnelle selon laquelle, en matière de contrat administratif, il n’est possible
d’attaquer en retour pour excès de pouvoir (REP) que les actes détachables du contrat. Ces derniers
sont les actes fortement individualisés dont l’appréciation de la légalité peut se faire en dehors du
contrat dans sa globalité ( Conseil d’État 4 Août 1905 Martin ); (Conseil d’État Sénégal 29 Octobre
1997 société sud communication). Le droit sénégalais article 140 nouveau du COA, donne une liste
énumérative des actes détachables qui peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir
(REP) devant la Cour suprême. Il s’agit de l’autorisation de contracter de la décision de contracter
ou de ne pas contracter, de l’opération d’attribution et de l’approbation du contrat. L’on a finit par
admettre en France qu’un recours pour excès de pouvoir (REP) puisse être dirigé en dehors des
actes détachables contre les clauses réglementaires du contrat ( Conseil d’État Assemblée 10 Juillet
1996 Cayzeele). À ces actes, il faut ajouter aujourd’hui, le recours susceptible d’être formé par un
tiers contre le recrutement d’un agent territorial ( Conseil d’État 30 Octobre 1998 ville de Lisieux).
Le Conseil d’État après avoir considéré dans sa décision du 26 Juillet 1991 ( commune de sainte
Marie) que le déféré préfectoral peut être assimilé à un REP et revenu sur sa jurisprudence en
jugeant sur ses décisions du 23 Décembre 2011 ministre de l’intérieur de l’outre-mer, des
collectivités territoriales et de l’immigration que le déféré préfectoral n’est plus un recours pour
excès de pouvoir mais un recours de plein contentieux.

１８
１９
 Deuxième partie: Le contrôle juridictionnel de
l’administration

L’administration exerce des missions d’intérêt général qui lui permette d’utiliser des procédés
exorbitant du droit commun. Le principe de légalité impose cependant à l’administration de
se conformer à la loi. Un droit de regard s’exerce sur elle. L’administration est en effet
surveillée à la fois par des juridictions, des autorités politiques ou administratives et de plus
en plus par des autorités administratives indépendantes. Le contentieux administratif se
définit comme l’ensemble des recours ouverts aux administrés pour soumettre à un juge les
litiges qui les opposent à l’administration. On distingue: le contentieux de l’excès de pouvoir
et le contentieux de pleine juridiction.

Chapitre 1: Le contentieux de l’excès de pouvoir

Le REP est un recours contentieux par lequel tout intéressé peut demander au juge
compétent d’annuler un acte administratif pour violation de la légalité. Au Sénégal le recours
pour excès de pouvoir est consacré par loi organique n2017- 09 du 17 Janvier 2017 abrogeant
en remplaçant la loi organique n2008-35 du 8 Août 2008. Avant la saisine du juge de l’excès de
pouvoir ( ou au même moment) il existe des recours à la disposition du requérant. Certains
sont facultatifs mais d’autres sont obligatoires.

Paragraphe 1: Les recours facultatifs

I/ Recours gracieux et recours hiérarchique

Le requérant peut, avant d’introduire son REP, présenté dans le délai des recours contentieux,
un recours administratif ou hiérarchique. Le recours gracieux est adressé à l’auteur de la
décision, le recours hiérarchique s’adresse au supérieur de l’auteur de la décision ayant
pouvoir de réformer ou d’annuler ladite décision.

II/ Le référé administratif

En attendant la décision du juge, une procédure en référé peut être utilisée afin que des
mesures provisoires soient prises pour éviter qu’il soit porter une atteinte irréversible aux
droits ou aux biens du demandeur. Il existe trois grandes catégories de procédures de référé
devant les juridictions administratives: Les référés d’urgence de droit commun( référé
suspension, référé liberté, référé mesure utile), les référés de droit commun non conditionnés
par l’urgence( référé constat ou instruction), les référés spéciaux( référés provisions, en

２０
matière fiscale…). La loi de 2017 sur la Cour suprême traite les principaux référés d’urgence
de droit commun en ses articles 84, 85 et 86.

Paragraphe2: Le recours préalable obligatoire

Dans certains cas, le demandeur ne peut introduire un REP qu’après avoir exercé au
préalable un recours administratif. C’est le cas dans le contentieux des délégués du personnel
devant la Cour suprême. Le recours hiérarchique auprès du ministère en charge du travail
est obligatoire pour toutes décisions de l’inspecteur du travail accordant ou refusant
l’autorisation de licenciement d’un délégué du personnel. Le requérant est tenu d’exercer le
recours administratif faute de quoi sont recours direct contre la décision de l’inspecteur du
travail est déclaré irrecevable.

Section 2: Les conditions de recevabilité du REP

Les conditions sont relativement nombreuses est variés. Il importe de les regrouper en trois
rubriques. Les conditions de recevabilité tenant à la personne du requérant, les conditions
tenant à la nature de l’acte attaqué et les conditions tenant à la requête elle-même.

Paragraphe 1: Les conditions de recevabilité tenant à

la personne du requérant

Pour être recevable, il faut que le requérant ait la capacité d’agir et un intérêt à agir. La
capacité d’agir est appréciée dans les termes du droit commun. La condition relative à
l’intérêt à agir soulève plus de difficultés. La jurisprudence distingue l’intérêt à agir des
personnes physiques et l’intérêt à agir des personnes morales.

A/ L’intérêt à agir des personnes physiques

En ce qui concerne les personnes physiques l’acte doit être lésé moralement ou
matériellement les intérêts du requérant. Entre le requérant et l’acte doit exister un lien
évident ( Conseil d’État Sénégal 25 Août 1993 Professeur Iba Der Thiam). Pour justifier d’un
intérêt à agir au sens du juge français, l’auteur d’un REP doit montrer que l’acte attaqué lui
fait grief. Ce grief doit exister peu importe qu’il soit matériel ou moral et il doit être certain et
non éventuel. Dans l’affaire Ahmed Khalifa Niass, le juge après avoir rappelé que le recours
pour excès de pouvoir n’est recevable que si son auteur justifie d’un intérêt à agir déclare
irrecevable le recours de Mr Niass en se fondant sur le fait que ce dernier « n’établit ni es nom
ni es qualité de dirigeant d’un parti politique l’existence d’un intérêt direct, suffisant et
certains au maintien de la taxation des communications téléphoniques internationales entrant
au Sénégal. Voire aussi les affaires Habré ( Cour suprême 23 Janvier 2015 ) et Mermoz –Sacré
Coeur ( Cour suprême 24 mars 2016 ).

２１
 B/ L’intérêt à agir des personnes morales
En principe, les personnes morales ne doivent normalement agir que pour la défense des
intérêts collectifs de leurs membres. À défaut de mandat exprès, le groupement ne peut pas
avoir intérêt à agir voir affaire association nationale des handicapés moteurs du Sénégal
contre État du Sénégal ( affaire Fadiya).

Paragraphe 2: Les conditions de recevabilité

relative à l’acte attaqué
Le REP n’est en principe recevable que si l’acte contre lequel il est dirigé est un acte
administratif unilatéral. En plus, il faut qu’il s’agisse d’une décision administrative
c’est-à-dire un acte susceptible de modifier l’ordonnancement juridique. Cela signifie que les
REP formés contre un acte juridictionnel, une mesure d’ordre intérieur, un acte préparatoire,
un acte comminatoire sont irrecevables. Dans l’affaire Alune Badara Mané la Cour suprême
a considéré que la lettre du 22 Janvier 2007 par laquelle le ministre de l’intérieur donnant
suite au recours gracieux du requérant lui a répondu« qu’il avait instruit des services
compétents de prendre les dispositions nécessaires en vu de règlement de l’affaire » n’est pas
une décision ( Cour suprême 5mai 2009 ). En ce qui concerne les contrats administratifs, l’on a
fini par admettre qu’un REP puisse être dirigé en dehors des actes détachables( Conseil
d’État 4 Août 1905 Martin, contre les clauses règlementaires ( Conseil d’Etat Assemblée
1996 Cayzeele ) En outre, dans le cadre de la décentralisation, le procédé du déféré permet
aux représentants de l’État de saisir le juge d’un recours dirigé contre un contrat
administratif ( encore valable au Sénégal

Paragraphe 3: Les conditions de recevabilité

tenant à la requête
La requête doit être présentée sous une certaine forme, être accompagnée de la décision
contestée comporter certaines mentions et être introduite dans un délai bien déterminé.

２２
 a/ Forme, mentions et éléments à annexer à
la requête
La requête doit être écrite, signée et signifiée à la partie adverse. La requête va comporter
certaines mentions relatives au nom, domicile du requérant et contenir un exposé sommaire
des faits et des moyens c’est-à-dire des circonstances qui sont à l’origine du recours. Le juge
déclare irrecevable une requête dans laquelle, il n’y a pas un exposé des moyens( Cour
suprême 27 mai 1981 Aboubacar Sylla). La requête doit être accompagnée de la décision
contestée.

b/ Le délai du recours
La requête doit être introduite dans le délai de 2 mois à partir de la notification de l’acte ou de
la publication. Le délai de recours aux termes de l’article 74 - 1 de la loi organique de 2017 sur
la Cour suprême, court de la date de publication de la décision attaquée à moins qu’elle ne
doit être notifiée au quel cas, le délai court de la date de la notification. En ce qui concerne les
actes individuels intéressant les tiers, le point de départ du délai est la publication pour les
tiers intéressés et la notification pour les destinataires. Le juge peut appliquer la théorie de la
connaissance acquise. Au regard de cette théorie, le point de départ du délai est déterminé à
partir de la date à laquelle, le requérant en posant certains actes révèle qu’il a eu
connaissance de la décision. C’est ce que le juge a affirmé dans son arrêt du 08 mars 2012 dans
l’affaire Bineta Sarr, voire aussi Cour suprême 11 Février 2016, 27 mars 2014 société Mat
Force. Lorsque l’administration ne répond pas à un recours gracieux ou hiérarchique formé
par une personne morale ou physique le silence vaut au bout de 4 mois, décision implicite de
rejet de recours . Si l’administration ne répond pas à une réclamation de l’administré, son
silence vaut décision de rejet au bout de 2mois. Exemple Cour suprême 22 mars 2012 Mame
Thierno Dieng. Le délai de recours peut être prolongé pour plusieurs raisons. Par exemple
quand une décision explicite intervient au delà de la période des 4 mois. Dans ce cas, aux
termes des dispositions de l’article 74-1 alinéa 6 de la loi de 2017 sur la Cour suprême, « la
décision explicite intervenue postérieurement à l’expiration de la période de 4 mois fais courir
un nouveau délai de 2 mois.

Section 3: les cas d’ouverture pour REP

On appel cas d’ouverture du REP ou encore moyen d’annulation, les 5 éléments suivants du
principe de la légalité sont l’irrespect est sanctionné par l’annulation. L’irrégularité quant à
l’auteur ( l’incompétence ), l’irrégularité quant à la forme ( le vice de forme ou de procédure ),

２３
l’irrégularité quant à l’objet ( violation de la loi ), l’irrégularité quant au but ( le
détournement de pouvoir), l’irrégularité quant aux motifs ( l’illégalité ou l’inexistence des
motifs). Ces 5 éléments sont regroupés sur les deux catégories d’illégalité externe et
d’illégalité interne.

Paragraphe 1: Les illégalités externes

Les moyens invocables concernant la légalité externe se ramènent aux vices d’incompétence,
de forme et de procédure.

A/ L’incompétence
On dit qu’il y’a vice d’incompétence lorsque l’auteur de l’acte administratif n’avait pas
pouvoir légal de de le prendre. Dans son arrêt du 23 Septembre 2014( affaire communément
appelée des élèves-maîtres) la Cour suprême considère que « le jury étant seul habilité à tirer
les conséquences de l’erreur ou de la fraude commise… le ministre de l’éducation nationale
ne peut, sans excéder ses pouvoirs, annuler l’admission de 690 élèves-maîtres sur les 2545
initialement déclarés admis»
Le vice d’incompétence est d’ordre public, parce qu’il peut être relevé spontanément par le
juge. Dans sa décision du 23 Février 2012 Amadou Lamine BA, deux moyens tirés de la
violation de la loi avaient été soulevés, précisément le manque de base légale et l’erreur
manifeste d’appréciation. Le juge s’est fondé sur le moyen tiré de l’incompétence relevée
d’office pour annuler la décision litigieuse.

B/ Le vice de forme
Il faut faire la présentation formelle de l’acte administratif. Les règles de forme concernant
l’acte administratif sont assez peu nombreuses: On peut citer la signature de l’acte par son
auteur, la motivation de l’acte et les contreseings. Toute violation d’une règle de forme par un
acte n’entraîne pas son annulation. La jurisprudence distingue les formalités substantielles
dont la violation entraîne l’annulation de l’acte et les formalités non substantielles dont la
violation peut-être sans effet sur la légalité. Il en est ainsi de l’omission de la date d’une
décision administrative( Conseil d’État 1952 Société Balenciaga)

C/ Le vice de procédure
Il y’a vice de procédure quand l’irrégularité concerne les règles qui jalonnent le processus
d’élaboration. Elles sont de différents types: Certaines visent à garantir les libertés

２４
fondamentales des administrés comme par exemple le respect des droits de la défense. Dans
son arrêt du 23 Février 2012 Serigne Babacar Séck contre Conseil régional du Kaolack, la
Cour suprême dit clairement qu’une décision procédant aux retraits d’un avantage acquis
sans que le bénéficiaire n’ait été mis à même de présenter ses moyens de défense, méconnaît le
principe du contradictoire et par conséquent celui du respect des droits de la défense.
D’autres prévoient la consultation obligatoire d’organes devant donner un avis avant la prise
de la décision. Ainsi, il y’aura vice de procédure soit en cas d’omission d’une consultation
obligatoire ( Cour suprême 23 mars 1975 Souleymane SIDIBE) soit lorsqu’il y’a une
irrégularité dans la consultation ( Cour suprême 22 mars 2012 Mame Thierno DIENG). Il faut
noter quand 2011 dans l’arrêt Danthony, le Conseil d’État a considéré que le non respect de
l’obligation de consultation ne doit être sanctionné que « si l’irrégularité a eu une influence
sur le sens de la décision prise ou a eu pour effet de priver l’intéressé du garantie ( Conseil
d’État Assemblée 23 Décembre 2011.

Paragraphe 2: Les illégalités internes

La légalité interne est relative à l’objet, au but et aux motifs de l’acte. Ces éléments peuvent
être entachés des vices suivants: Violation de la loi, détournement de pouvoirs et irrégularité
des motifs.

A/ La violation de la loi
Peut constituer une violation de la loi: La méconnaissance du principe de légalité. Le principe
de légalité formelle implique le respect de la hiérarchie des normes juridiques. Une autorité
administrative qui ne respecte pas une ou des normes supérieurs( Constitution, droit
international, normes communautaires, lois ) lors de l’édictions d’un acte administratif, fait
une mauvaise application du droit ( Cour suprême 26 mai 1965 Ibrahima Seydou Ndao: Cour
suprême 29 Août 2019 société Saudi Binladin Group.

B/ Le détournement de pouvoir
Il y’a détournement de pouvoir lorsque l’autorité administrative a utilisé ses pouvoirs dans
un but autre que celui pour lesquels il lui sont conférés. Deux cas peuvent se présenter:
– Il y’a utilisation des pouvoirs à des fins autres que l’intérêt public, un intérêt privé
notamment ( Conseil d’État 14 mars 1934 Demoiselle Rault)
– Il y’a utilisation des pouvoirs à des fins d’intérêt public mais qui ne sont pas celles de la
législation à mettre en œuvre( Conseil d’État 26 Novembre 1875 Pariset, voir aussi Cour
suprême 22 mars 2012 Rizare NATRANG, voir aussi Cour suprême 23 Juillet 2015 Cheikh
Séck). Le vice de détournement de procédure se rapproche du détournement de pouvoirs. Il
y’a détournement de pouvoirs lorsque l’autorité administrative au lieu d’utiliser la procédure

２５
prévue pour l’élaboration d’un acte, utilise une procédure aménagée pour un autre acte pour
atteindre un résultat qui serait impossible ou plus difficile à atteindre avec l’utilisation de la
procédure normale( Conseil d’État 24 Juin 1960 société Frampar)

C/ L’irrégularité des motifs

Les motifs sont les raisons de fait et de droit qui ont justifié la décision dans la mesure où ils
n’apparaissent pas toujours clairement, il appartient aux juges de les rechercher avant
d’examiner leur légalité. Plusieurs irrégularités peuvent être détectées:

1/ L’erreur de droit: L’erreur de droit peut prendre la forme d’un défaut

de base légale. Il en est ainsi lorsque l’autorité a fondé son acte sur une règle juridique
inapplicable. Une règle juridique peut être inapplicable pour 4 raisons: parce qu’elle n’est pas
encore en vigueur; parce qu’elle n’est plus en vigueur; parce qu’elle n’existe pas; parce qu’elle
est illégale. L’erreur de droit peut aussi tenir d’une erreur d’interprétation d’un texte. Il en
est ainsi lorsque l’autorité a fondé son acte sur une règle juridique applicable mais elle s’est
trompée sur ce que celle-ci permettait ou imposait de faire.

2/ L’erreur de fait : Elle peut consister d’abord en une inexactitude

matérielle des faits. Le juge a constaté que les faits qui ont justifié la prise de décision n’existe
pas( Conseil d’État 14 Janvier 1916 Camino, Conseil d’État 20 Janvier 1922 Trépont, Cour
suprême 20 mars 1963 Amadou Alpha Kane). Elle peut consister également en une mauvaise
ou une erreur dans la qualification juridique des faits. Cela se produit lorsque les faits
invoqués par l’administration ne correspondent pas à ceux pour lesquels l’autorité
administrative a reçu compétences( Conseil d’État 4 Avril 1914 Gomel ).

Section 4: L’intensité du contrôle du juge de

l’excès de pouvoir
La soumission à la loi si elle est absolue dans son principe connaît nécessairement une
certaine flexibilité dans son application. Et la jurisprudence afin de préciser l’étendue du
contrôle exercé par le juge a établie une distinction capitale entre le pouvoir discrétionnaire et
la compétence liée.

２６
 I/ Distinction pouvoir discrétionnaire et
compétence liée
On dit qu’il y’a compétence liée lorsque l’administration est d’une part tenue d’agir et
d’autres parts tenue d’agir dans un sens déterminé par une règle de droit sans possibilité
d’appréciation ou de choix. L’administration n’a ni le choix de la décision, ni celui du moment
où la décision doit être prise. Exemple, lorsque le fonctionnaire a atteint la limite d’âge,
l’administration doit le faire quitter son service le premier jour suivant son anniversaire.
Dans le cas d’un avancement à l’ancienneté, l’autorité compétente doit agir lorsque les
conditions légales sont remplies.
Il y’a pouvoir discrétionnaire, lorsque l’administration dispose d’une certaine liberté d’action
( agir ou ne pas agir) et de décision ( choix entre plusieurs solutions légales). L’administration
agit librement sans que la conduite à tenir lui soit dictée à l’avance par une règle de droit. Il
faut noter cependant que sa marge de liberté ne lui couvre le choix qu’entre des mesures et
des comportements légaux, exemple: sanction disciplinaire ( l’autorité administrative dispose
d’un pouvoir d’appréciation par rapport à la gravité des fautes commises par un agent et la
liberté de choix de la sanction.

II/ Les effets de la distinction sur le contrôle

du juge

Que la compétence de l’administration soit liée ou discrétionnaire, le juge contrôle la légalité.

La nature de la compétence va cependant influer sur l’étendue du contrôle du juge. C’est
ainsi que le contrôle peut être normal, minimum ou même parfois maximum.

A/ Le contrôle normal
En cas de compétence liée, le juge de l’excès de pouvoir contrôle l’intégralité des moyens
d’ouverture du REP.

B/ Le contrôle minimum
Dans le contrôle minimum, l’examen du juge va porter sur le pouvoir discrétionnaire. Le juge
va vérifier tous les éléments de la légalité externe et une partie de la légalité interne. Il

２７
n’exerce aucun contrôle sur la qualification juridique des faits. C’est en cela que le contrôle
est dit restreint. Cette lacune va motiver l’introduction de la théorie de l’erreur manifeste
d’appréciation. Il y’a EMA lorsque l’erreur commise par l’administration est grave, grossière
et si évidente qu’elle pourrait être décevez par n’importe quel profane( Conseil d’État 15
Février 1961 Lagrange). Au Sénégal, le Conseil d’État a consacré la technique de l’EMA dans
son arrêt du 27 Octobre 1993 CICR. Ce démarquant ainsi de la position de l’ancienne Cour
suprême qui a toujours rejeté la théorie de l’EMA. Dans sa décision, le Conseil d’État définit
l’EMA « comme une erreur à la fois apparente et grave rendant la décision inadaptée aux
motifs qui l’on provoqués.

C/ Le contrôle maximum ( Contrôle de

proportionnalité)
Le contrôle peut conduire le juge a dressé un bilan entre les avantages et les inconvénients
d’une décision administrative. S’il estime que les inconvénients sont excessifs par rapport aux
avantages, il peut alors censurer la décision. Cette théorie a été posée à l’occasion de l’arrêt de
principe «Ville nouvelle Est »( Conseil d’État Assemblée 26 mai 1971 ).

III/ Les suites possibles du REP

En dehors de la décision de non lieu qu’il peut rendre ( parce que par exemple, le requérant
est décédé, l’acte a été entre temps retiré ou que son objet a disparu) le juge de l’excès de
pouvoir peut prendre soit une décision de rejet, soit une décision d’annulation.

A/ La décision de rejet
Une décision de rejet peut être prononcée si le juge estime que le recours est irrecevable
( Confère les conditions de recevabilité du REP ); parce qu’il y’a eu d’échéance ou parce que
l’acte attaqué est légal. La différence entre l’irrecevabilité et la déchéance tient au fait qu’avec
l’irrecevabilité, le requérant qui a régularisé son recours peut saisir à nouveau le juge alors
que la déchéance entraîne la perte définitive du droit d’agir du fait que la formalité non
observée cause de la déchéance est enfermée dans un délai précis. Exemple de cause
d’irrecevabilité:
– Une requête dans laquelle le domicile réel n’a pas été indiqué ( Conseil d’État 31 mai 1995
Ndiogou Touré).
– Une requête dans laquelle, les noms, domiciles des parties l’exposé des faits et moyens ne
sont pas mentionnés ( Cour suprême 27 Mai 1981 Aboubacar Sylla).
Exemple de cause de déchéance
– La signification de la requête en dehors du délai légal
– La signification de la requête sans la copie de la décision attaquée ( Conseil d’État 8 Février
2007 Ma Wade Gaye).

２８
 B/ La décision d’annulation
L’annulation a un effet erga-omnes dans l’espace et dans le temps. Elle est rétroactive
c’est-à-dire que l’acte annulé est considéré comme n’ayant jamais existé ( Conseil d’État 26
Décembre 1925 Rodière) Cela signifie que les décisions du juge administratif nécessitent des
remises en état par l’administration. De sérieuses difficultés peuvent survenir pour
l’exécution de certaines décisions administratives. Pour éviter ces difficultés, le juge a
développé un certain nombre de techniques, visant parfois à moduler dans le temps les effets
de l’annulation, parfois même à éviter l’annulation de la décision administrative.

1/ Technique visant à moduler dans le temps

les effets de l’annulation

Le Conseil d’État considère que lorsque les conséquences d’une annulation rétroactive
seraient manifestement excessives pour les intérêts publics et privés en présence, le juge de
l’excès de pouvoir doit disposer de la prérogative de moduler dans le temps les effets de
l’annulation qu’il prononce ( Conseil d’État Assemblée 11mai 2004 association AC et autres).
Afin de moduler sa décision, le juge dresse un bilan avec d’un côté l’illégalité et la situation
qu’elle engendre, de l’autre, l’annulation et les conséquences qu’elle engendrerait. Suivant le
résultat révélé par l’analyse du bilan, le juge décide, s’il vaut mieux annuler ou laisser
subsister des situations qui ont pu être illégales. Dans son arrêt en date du 26 Septembre 2016,
Cheikh Tidiane Sy, la Cour suprême a fait usage de cette technique. Elle a prononcé
l’annulation du décret n 2012-679 du 6 Juillet 2012 portant nomination de Antoine Felix
Abdoulaye Diome substitut du procureur spécial près la CREI. Mais a dit que l’annulation
prend effet à compter de l’expiration d’un délai d’un mois ( à compter de la date de présente
décision). Le juge a mis en place, la technique de l’annulation différée.

2/ Techniques visant à éviter l’annulation

Le juge français a développé la technique de substitution de base légale. Celle-ci consiste pour
le juge de l’excès de pouvoir a substitué une base légale correcte, à celle que l’autorité a crue à
tort pour pouvoir retenir. La substitution de base légale n’est pas à confondre avec la
substitution de motifs. Si à travers la première, le juge se borne à donner à la décision un
fondement juridique correct pour la substitution de motifs,le juge invoque lui-même un motif
de fait ou de droit qui justifierait une décision mais que l’administration n’a pas
retenue( Conseil d’État 6 Février 2004 Hallal ).

２９
 Chapitre 2: Le contentieux de pleine
juridiction
Le contentieux de pleine juridiction ou contentieux administratif est un procédé de règlement
des litiges administratifs portant sur la reconnaissance, l’étendue et les limites d’un droit
subjectif opposant l’administration à un administré. À travers ce contentieux, le juge peut
être amené à obliger l’administration à réparer un préjudice qu’elle aurait causé. Le
CPJ( Contentieux de pleine juridiction) est constitué pour l’essentiel du contentieux de la
responsabilité publique et du contentieux des contrats. Les TGI sont juges de droit commun
en première instance en toutes matières sous réserve de certaines compétences d’attribution.
Le choix de l’unité de juridiction, présente des avantages liées au fait que le requérant est
dispensé de la difficile question de la détermination du juge compétent. Il laisse subsister le
problème du droit applicable qui conditionne la procédure administrative.

Section 1: La matière administrative au

Sénégal
L’importance de la matière administrative vient du fait qu’elle conditionne l’application de la
procédure administrative et le respect de la procédure spéciale sans lequel, la requête est
irrecevable. La matière administrative ne fait pas l’objet d’une définition légale au Sénégal
même si elle est formellement consacrée par le Code de procédure civile en ses articles 729 à
733. La matière administrative est déterminée à partir de deux critères: Le critères matériels
et le critère organique.

Paragraphe 1: La conception matérielle de

la matière administrative
Selon cette conception, la matière administrative regroupe, l’ensemble des litiges dont la
solution doit être trouvée dans l’application des règles du droit administratif. Elle correspond
à une conception restrictive de la matière administrative et reste le premier critère utilisé par
le juge du tribunal de première instance de Dakar le 23 mai 1970 dans l’affaire Abdou
Rahmane Ndoye. Le juge a fait application du critère matériel dans plusieurs autres affaires:
TPI ( Tribunal de première instance) 4 mai 1977 et Cour d’appel de Dakar 20 mai 1977 Mor
Tall. TPI 11 mai 1982 et Cour d’appel 18 Février 1983 Héritiers Abdou Lô … Le critère
matériel comporte un certain nombre de contraintes:
- Pour le requérant, la recherche du droit applicable constitue une difficulté majeure avec les

３０
risques d’erreurs source d’irrecevabilité.
- Pour le juge, la contrainte se situe au niveau de la nécessaire recherche du droit applicable
avant la décision sur la recevabilité. Cette contrainte explique certainement les difficultés du
juge dans certaines affaires: TPI du 4 mai 1977 Mor Tall, TPI 11 mai 1982 Héritiers Abdou
Lô.

Paragraphe 2: La conception organique de

la matière administrative
Selon cette conception, on est dans la matière administrative, chaque fois qu’il y’a présence
dans le litige d’une personne morale de droit public. La conception organique comporte un
certain nombre de limites. La principale c’est l’exclusion des personnes morales de droit
privées chargées d’une mission de service public. La Cour d’appel de Dakar a été la première
juridiction a privilégié le critère organique ( voir Cour d’appel 14 Juillet 1978 Abdoulaye
Diack contre Municipalité de Nioro du Rip. Dans l’affaire Dieynaba Diallo ( Tribunal
régional de Dakar 17 Octobre 1986, dans l’affaire TDI Cassala Cour d’appel de Dakar 29
Avril 1993 … le juge a fait application de la conception organique…

Section 2: La position fluctuante du juge à

propos de la matière administrative
Aussi bien dans l’appréciation de l’incidence de la procédure administrative sur l’issue du
procès que de la détermination des autorités à assigner, la position du juge sénégalais a
beaucoup varié.

Paragraphe 1: Une appréciation fluctuante

de l’incidence de la procédure
administrative sur l’issue du procès
Dans l’affaire Abdou Rahmane Ndoye, le requérant avait été débouté pour non respect de la
procédure spéciale. 1 an auparavant, dans l’affaire Sékou Badio 1 mars 1969, le juge après
avoir reconnu que le litige en question devrait être résolu sur la base du droit public, n’avait
pas exigé le respect de la procédure spéciale. Dans l’affaire Héritiers Abdou Lô ( Cour
d’appel 18 Février 1983, le juge consacre le caractère d’ordre public de la procédure spéciale

３１
mais la Cour suprême dans son arrêt du 18 Avril 2018, considère que la règle édictée par
l’article 729 n’est pas d’ordre public.

Paragraphe 2: Une appréciation variable à

propos des autorités à assigner
Il ressort de l’article 729 que la demande préalable doit être adressé à l’autorité
administrative désignée à l’article 39 du code de procédure civile. Aux termes de cette
disposition, sont assignés soit l’État en la personne de l’agent judiciaire de l’État, soit les
établissements publics en la personne de leurs représentants légales, soit les communes en la
personne du maire… À la question de savoir si une demande préalable peut-être adressée à
une autorité distincte de celle citée à l’article 39, le juge sénégalais à une position inconstante.
Dans l’affaire Fatou Kiné Sall (Tribunal régional de Dakar 5 Janvier 2012 ), le juge estime «
que le fait de n’avoir pas assigné l’agent judiciaire de l’État rend irrecevable l’action
introduite » par la dame. Cette stricte application de la loi avait été également faite par le juge
en 1986 dans l’affaire Samba Yacine Cissé ( Tribunal régional de Dakar 30 Juillet 1986 ). Dans
les affaires Bayoro Diallo ( Tribunal régional de Dakar 6 Février 1985 ) et Mamadou Séck
( Tribunal régional de Dakar 17 mai 1986) le juge n’a pas observé cette stricte lecture de
l’article 39. Les requérants ayant subit des préjudices du fait d’une activité de l’État, avaient
respectivement saisis le ministre des affaires étrangères et celui de l’intérieur. Le juge dans
ses deux espèces, a pourtant déclaré leurs requêtes recevables.

Chapitre 3: La responsabilité publique

Jusqu’à la fin du 19ème siècle, la responsabilité de l’administration ne pouvait pas être
engagée, incarnant l’intérêt général, l’administration ne devait pas voir son action entravée
par un risque juridique très important. Les hypothèses de responsabilité administrative se
limitaient aux seuls cas où une loi en décidait expressément ainsi ( c’était par exemple le cas
des dommages causés aux bâtiments par les travaux publics) Les choses ont changé à la suite
de l’arrêt du tribunal des conflits du 8 Février 1873 (Blanco)à travers lequel, le juge reconnaît
une responsabilité de principe des personnes publiques. Cependant, du fait de la mission de
service public qui leur est confiée, la responsabilité des autorités administratives ne saurait
être régie par les règles du code civil. Le contentieux de la responsabilité administrative est
confié aux juges administratifs. La responsabilité publique désigne, la responsabilité civile
extra contractuelle des personnes publiques. En la matière, il s’agit de répondre aux questions
suivantes:
- Qui sera responsable: Le fonctionnaire ou la collectivité ?
- Est-il nécessaire qu’une faute soit commise par l’administration pour qu’il y ait réparation ?
- La puissance publique peut elle être amenée à réparer les dommages causés par ces agents ?
Il existe aujourd’hui deux grands régimes de responsabilité de l’administration: Il s’agit du

３２
régime général et de régimes spéciaux.
Section 1: Le régime général de la responsabilité
La responsabilité administrative peut-être engagée sous deux conditions: Soit une faute est
commise, c’est la responsabilité pour faute, soit aucune faute n’a été commise: C’est la
responsabilité sans faute.

Paragraphe 1: La responsabilité pour faute

La responsabilité pour faute comporte trois dimensions: La faute de service, la faute
personnelle et le cumul de faute et de responsabilité.

A/ La faute de service
La faute de service peut-être le résultat soit d’agissement matériel soit d’agissement juridique,
soit d’une carence de l’autorité administrative. La faute de service est imputable à la
mauvaise organisation ou aux fonctionnements défectueux du service. Aux termes de l’article
142 du COA,ce fonctionnement défectueux s’apprécie « en tenant compte de la nature du
service, des difficultés qu’il rencontre et des moyens dont il dispose…» Le juge dans l’arrêt
Mor Diaw ( Cour d’appel de Dakar 9 Janvier 1970) défini la faute de service comme « un
fonctionnement défectueux du service public par rapport à son fonctionnement normal»
Pour le juge, s’il y’a eu chute d’un véhicule dans un trou de la chaussée, c’est parce que
l’administration a fait preuve de carence( Tribunal de première instance de Dakar 29 mai
1971 Bassirou Niang. Dans l’affaire Mamadou Camara ( TGI de Dakar 7 Juillet 2015) le juge
pour déclarer l’État du Sénégal entièrement responsable a estimé « qu’il découle des faits …
une faute de service résultant d’agissement matériel dès lors qu’il n’a pas été établie
l’existence d’une difficulté éprouvée par le service public de la police pour accomplir sa
mission». Dans cette affaire, Mamadou Camara a assigné l’État devant le tribunal en
responsabilité et en indemnisation pour avoir reçu lors des manifestations du 1 Janvier 2012,
une grenade lacrymogène, en pleine figure alors qu’il se reposait tranquillement dans son
domicile.

B/ La faute personnelle
La jurisprudence ( arrêt Pelletier Tribunal des conflits 30 Juillet 1873) distinct
- La faute personnelle de l’agent détachable du service, qui engage la responsabilité de son
auteur en application du droit privé.
– Et la faute personnelle commise à l’occasion de l’exercice des fonctions qui engage la
responsabilité de l’administration. Dans le premier cas, la faute personnelle est dépourvue de
tous liens avec le service ( Cour d’appel 9 Avril 1971 Société Bernabé ) ; Cour d’appel 5
Février 1973 Gorgui Ndiaye. La faute personnelle peut-être commise en dehors du service

３３
sans pour autant être non dépourvue de tous liens avec celui-ci. Pour savoir si la faute
personnelle est non dépourvue de tous liens avec le service, trois critères sont utilisés.
- Le critère matériel : L’instrument ayant servi à commettre la faute a été remis à l’agent par
le service même ( Conseil d’État 26 Octobre 1973 Sadoudi )
- Le critère temporel: La faute a été commise pendant les erreurs de service ( Cour suprême 8
Juin 1968 Abdoulaye Gueye.
- Le critère géographique: La faute a été commise à l’intérieur du service ( Conseil d’État 23
Juin 1954 Dame Veuve Litzler).

C/ Le cumul de faute
La théorie du cumul de faute a été introduit par l’arrêt Anguet en 1911 et suppose que deux
fautes distinctes aient été commises, une faute personnelle et une faute de service. Elle a été
développé pour faciliter l’indemnisation des victimes qui risquaient de s’adresser à des
fonctionnaires insolvables. La théorie est utilisée lorsqu’une faute de service a donné à l’agent
l’occasion de commettre une faute personnelle. Dans ce cas, la victime peut demander
réparation de la totalité de son préjudice à l’administration en raison de ce cumul de faute.

Paragraphe 2: La responsabilité sans faute

Dans le cadre de la responsabilité sans faute, la victime n’a pas à trouver l’existence d’une
faute de l’administration pour être indemnisée. Il lui suffit simplement de démontrer un lien
de causalité entre le dommage et une activité imputable à l’administration. Le juge dans
l’affaire Mamadou Birame WANE 4 Février 2014 affirme que le dommage découle de
l’exécution d’une mission de service public. L’administration, dans le cas d’une responsabilité
sans faute ne peut pas s’éxonerer en prouvant qu’elle n’a pas commis de faute. Elle ne peut
s’exonérer quand cas de force majeure ou faute de la victime. La responsabilité sans faute est
d’ordre public. Le juge peut le soulever d’office lors d’un procès. Elle se décline en deux
grandes catégories: La responsabilité pour risques et la responsabilité pour ruptures de
légalité devant les charges publiques.

A/ La responsabilité pour risques

Lorsque l’administration créait un risque exceptionnel en entreprenant une activité
anormalement dangereuse est que ce risque se réalise, le juge engage la responsabilité sans
faute. On distingue plusieurs cas de responsabilité sans faute sur la base du risque: Il en est
ainsi :
. De la responsabilité du fait des choses, des méthodes et des situations dangereuses
Exemple de choses dangereuses ( des explosifs entreposés quelques parts)
Conseil d’État 28 mars 1919 Desroziers: Explosion de munitions entreposées dans un fort.

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- Exemple de méthodes dangereuses: Permission de sortie accordée à des individus
présentant un certain danger( malades mentaux, détenus, mineurs délinquants) Conseil
d’État 3 Février 1956 Thouzellier.
- Exemple de situations dangereuses: Un fonctionnaire peut-être obligé de continuer
d’exercer ses fonctions dans des conditions comportants un risque exceptionnel( Conseil
d’État Assemblée 6 Novembre 1969 Dame Saulze).
. La responsabilité du fait des collaborateurs du service public: Pour qu’une personne
publique soit responsable sans faute des dommages subis par ses collaborateurs occasionnels,
trois conditions doivent être réunies: La collaboration doit être réelle. Elle doit être sollicitée,
elle doit concernée un véritable service public.

B/ La responsabilité pour ruptures d’égalité

devant les charges publiques
Cette responsabilité porte sur des dommages inhérents à l’activité administrative. Un
dommage a pu être causé par l’intervention d’une loi ou d’un règlement. La mesure peut
avoir été prise dans l’intérêt général mais elle a eu pour effet d’avantager anormalement un
groupe et de désavantager un autre groupe.

Section 2: Les régimes particuliers de la

responsabilité administrative
Le COA a institué des régimes particuliers de responsabilité administrative. Il s’agit
respectivement de la responsabilité des membres de l’enseignement public et de la
responsabilité du fait des véhicules administratifs. Il s’agit dans les deux cas, de régimes
particuliers car ils dérogent au régime général de la responsabilité par leur soumission
notamment au droit privé. Ces régimes sont inspirés de la loi française du 5 Avril 1967 et du
31 Décembre 1957.

Paragraphe 1: La responsabilité des

membres de l’enseignement public
Cette responsabilité est prévu par l’article 146 du COA.

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 A/ Les conditions d’engagement de la
responsabilité publique

I/ L’existence de dommages subis ou causés

par les élèves
Ces dommages peuvent avoir été subis par les élèves du fait d’autres élèves( Cour suprême 28
mai 1980 Demba Baïdy Gaye ), de l’enseignant( Tribunal de première instance 28 Novembre
1970 Babacar Gueye ) de la victime elle-même ou de l’action des tiers.
2/ Des élèves sous la surveillance d’un membre de l’enseignement public.
Il est nécessaire que le dommage est été subi ou causé par les élèves pendant que ces derniers
se trouvaient sous la surveillance d’un membre de l’enseignement public.
Il ressort de la jurisprudence Abdou Rahmane Ndoye que les périodes où aucune
surveillance n’est organisée ne sont pas concernées.

B/ La réparation
Aux termes de l’article 146 du COA, la répartition ne peut être demandée qu’à l’État selon la
procédure civile pour l’application du droit privé.

Paragraphe 2: Le cas des véhicules

administratifs
Aux termes de l’article 147 du COA« le droit à réparation des dommages causés par un
véhicule ou moyens de transport utilisés par l’administration est régis par le droit commun»

A/ Les conditions d’engagement de la

responsabilité publique
Le fait que le législateur ait évoqué « Véhicules ou moyens de transport utilisés par
l’administration» a ouvert la voie à l’adoption d’une conception extensive de la notion de

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véhicule. C’est ainsi que pour le juge sénégalais, il peut s’agir d’automobiles de motocyclettes,
d’un avion ( Tribunal de première instance de Dakar 12 Février 1977 Cheikhou Dieng) ou
même d’un cheval de la garde présidentielle ( Tribunal de première instance de Dakar 8
Décembre 1980 Dame Niama Cissé). Le juge a refusé de qualifier le bac comme un
véhicule( Tribunal de première instance de Dakar 6 mai 1965 Druon-Ferron).
2/ Un dommage causé dans l’exercice des fonctions
Aux termes de l’article 147 du COA alinéa 2 et 3, l’acte est dirigé contre l’auteur du dommage
mais la responsabilité de l’administration est substituée à l’égard des tiers à celle de l’agent
qui agit à l’occasion de l’exercice des fonctions.

B/ La réparation du dommage
L’action est dirigé contre l’auteur du dommage en tant que préposé de l’administration mais
c’est l’État qui prend en charge la réparation avec possibilité de se faire rembourser par
l’agent par le biais d’une action récursoire. Les actions récursoires permettent à
l’administration ou à l’agent public qui a été condamné, à réparer intégralement un préjudice
de se retourner contre l’autre pour lui demander le remboursement des sommes versées à la
victime correspondant à sa part de responsabilité dans la réalisation du préjudice. C’est à
travers l’arrêt Laruelle Conseil d’État Assemblée 28 Juillet 1551 que le juge est revenu sur la
jurisprudence Poursines 28 mars 1924. Au Sénégal, les possibilités d’action récursoire de
l’État contre l’auteur des dommages dans le cas des régimes particuliers de responsabilité
sont prévus aux articles 146 alinéa 2 et 147 alinéa 3 du COA.

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