Tribunal des conflits 

:
Il a pour mission de résoudre les conflits de compétence entre les juridictions de l'ordre judiciaire et les
juridictions de l'ordre administratif et de prévenir un déni de justice dans le cas de contrariété de décisions
définitives rendues, dans le même litige, par une juridiction de chacun des deux ordres. 

Arrêt Blanco :
L'arrêt Blanco est un arrêt rendu en France le 8 février 1873 par le Tribunal des conflits.
Parfois présenté comme le fondement du droit administratif français, il définit à la fois la compétence de la
juridiction administrative et le contenu du droit administratif. L'arrêt reconnaît le service public comme le critère
de la compétence de la juridiction administrative, affirme la spécificité des règles applicables aux services
publics et établit un lien entre le fond du droit applicable et la compétence de la juridiction administrative. C'est
ce que les juristes nomment le « principe de la liaison de la compétence et du fond ».

Limites de l'arrêt[modifier | modifier le code]

La loi et la jurisprudence postérieure ont précisé ou remis en cause les solutions apportées par l'arrêt Blanco :

 Le service public n'est pas le seul critère de compétence du juge administratif. On peut invoquer par
exemple le simple exercice de la puissance publique5.
 Le triptyque originel de l'arrêt Blanco (coïncidence de l'intérêt général, action d'une personne publique et
règles exorbitantes du droit commun) a été largement remis en cause par la jurisprudence postérieure.
 Le service public n'entraîne pas toujours la compétence administrative, par exemple en cas de gestion
privée d'un service public6.
 Un service public peut en effet être géré par une personne privée7. La puissance publique est alors le
critère de la compétence administrative8.
 Un service public peut être soumis au droit privé quand il s'agit d'un service public industriel et
commercial, et non administratif9. En outre les contrats passés par un service public ne sont administratifs
que s'ils contiennent une clause exorbitante du droit commun10 ou lié à l'exécution même du service11.
 La loi du 31 décembre 1957 a transféré à la juridiction judiciaire le contentieux des « dommages de toute
nature causés par un véhicule quelconque ». Contrairement à une interprétation erronée, le wagonnet ayant
blessé Agnès Blanco ne relèverait plus aujourd'hui de la juridiction administrative. (GAJA).
 L'autonomie du droit administratif est moins claire, les juridictions administratives appliquant parfois le
code civil12.
Droit administratif français –
Introduction – Chapitre 1
Chapitre 1 : L'administration

INTRODUCTION
Le droit administratif constitue une branche du système juridique français, et plus particulièrement
du droit public. Il désigne l’ensemble des règles qui s’appliquent à l’administration dans le cadre
de son fonctionnement et dans ses rapports avec les particuliers. Ces règles tiennent leur
originalité de leur caractère dérogatoire du droit privé et du fait qu’elles émanent essentiellement
de la jurisprudence.

Le droit administratif se caractérise donc principalement par son objet et par les règles
particulières qui le constituent.

Chapitre I – L’administration
La notion d’administration peut désigner deux choses. Il s’agit d’une part de l’action d’administrer
et on parle alors d’administration fonction. Il s’agit d’autre part des organes chargés d’administrer
et on se réfère alors à l’administration en tant que système d’organes. Ces définitions ne rendent
toutefois qu’imparfaitement compte de ce qu’est l’administration, ce qui doit conduire à privilégier
une définition moderne de l’administration.

Section I- L’administration fonction

Si elle peut être assez aisément définie, la notion d’administration fonction demeure assez
délicate à appréhender en raison du caractère évolutif des missions dévolues aux autorités
administratives.

§I- Définition de l’administration fonction

Le terme administration vient du latin administrare qui désigne l’action de gérer ses affaires. Si au
XI° siècle, ce terme désigne exclusivement l’action de gérer ses affaires privées, à partir du XVIII°
siècle, avec le développement des théories de l’Etat, l’administration va s’étendre à la gestion des
affaires publiques en général.  Puis, avec l’apparition de la théorie de la séparation des pouvoirs,
ce terme va connaître une nouvelle restriction. En effet, la fonction d’administrer va être rattachée
à l’un des trois pouvoirs désignés par Montesquieu, le pouvoir exécutif.

C’est cette notion d’administration qui prévaut encore de nos jours. Toutefois, si l’administration se
rattache au pouvoir exécutif, le pouvoir exécutif ne se réduit pas à la fonction d’administrer. En
effet, le titulaire du pouvoir exécutif exerce, en plus de la fonction administrative, la fonction
gouvernementale. Ces deux fonctions sont d’ailleurs hiérarchisées. La fonction gouvernementale
a un rôle d’impulsion, de définition de la politique à appliquer, alors que la fonction administrative
recouvre un rôle d’exécution de cette politique.
Cette vision hiérarchisée est notamment confirmée par l’article 20 de la Constitution de 1958 selon
lequel « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de
l’administration ».

On retrouve également cette hiérarchie dans la jurisprudence administrative où il est opéré une
distinction entre deux catégories d’actes émanant des titulaires du pouvoir exécutif : les actes
administratifs et les actes de gouvernement qui échappent au contrôle du juge administratif et plus
généralement à tout contrôle juridictionnel.

Finalement, selon cette première approche, on peut définir l’administration comme une fonction
consistant à assurer le fonctionnement des services publics, dans le respect de la loi et de la
Constitution et selon les directives du gouvernement.

§II- Evolution de la fonction administrative

La fonction administrative n’est pas la même, aujourd’hui, que celle qui existait au début du XX°
siècle et elle certainement différente de celle qui existera dans dix, cinquante ou cent ans. Pour en
rester à une présentation simple, et nécessairement réductrice, l’évolution de la fonction
administrative est liée à la transformation de l’Etat gendarme en Etat providence.

Dans un premier stade, la fonction administrative est limitée au maintien de l’ordre, et plus
généralement à ce que l’on appelle les activités régaliennes de l’Etat (justice, police, défense,
relations internationales…). Elle nécessite l’emploi de prérogatives de puissance publique, c’est-à-
dire de pouvoirs exorbitants du droit commun. En outre, la fonction administrative est strictement
exercée dans le cadre de l’application des lois. Les actes administratifs réglementaires, on entend
par là ceux qui ont un caractère général et impersonnel, se bornent à préciser le contenu des lois.

Dans un second stade, l’administration intervient dans des domaines de plus en plus nombreux,
l’éducation et la santé notamment. Les actes administratifs ne se bornent plus à l’exécution des
lois, mais ils interviennent parfois de façon autonome. En outre la fonction administrative n’est
plus exclusivement dévolue à des personnes publiques. Par exemple, les cliniques privées à but
non lucratif, certains organismes de certification, participent à la fonction administrative.
Parallèlement, en partie sous l’influence du droit de l’Union européenne, des pans entiers de
l’activité administrative relèvent aujourd’hui du droit privé : soit par la soumission de personnes
publiques à des règles de droit privé, soit par la privatisation de personnes publiques.

Ce caractère évolutif, qui a conduit à une interpénétration du secteur public et du secteur privé,
rend difficilement opérationnelle la notion d’administration fonction.

Section II – L’administration système d’organes

Le terme d’administration désigne ici les différentes personnes, autorités et agents, chargés
d’assurer les fonctions administratives. On observe ici la même dualité qu’au niveau des
fonctions : certains organes assurent la fonction gouvernementale, d’autres organes assurent la
fonction administrative. Cependant, cette distinction est toute relative. Par ailleurs, l’administration
publique inclut aujourd’hui, en plus des personnes morales de droit public, des personnes morales
de droit privé.
§I- La distinction classique opérée entre les organes administratifs et les
organes gouvernementaux
Cette distinction remonte au XIX° siècle et elle est consacrée par l’article 20 susvisé de la
Constitution de 1958. Elle emporte trois séries de conséquences.

Tout d’abord, il s’agit de la subordination de l’administration au gouvernement.

Ensuite, on observe que les personnels chargés du gouvernement et ceux qui sont chargés de
l’administration disposent généralement de compétences différentes. Les premiers sont des
politiciens élus, les seconds des fonctionnaires, techniquement compétents et recrutés par
concours.

Enfin il existe, en général, une différence de stabilité entre les structures gouvernementales et les
structures administratives. Les premières sont amenées à être renouvelées, par le moyen des
élections, alors que les secondes sont censées assurer la continuité de l’Etat.

§II- La relativité de la distinction classique entre organes administratifs

et organes gouvernementaux
Une même autorité peut disposer à la fois d’une fonction administrative et d’une fonction
gouvernementale. La séparation entre la structure gouvernementale et la structure administrative
n’existe d’ailleurs pas au sommet de l’Etat. Tel est le cas, notamment, pour le Président de la
République et surtout pour le Premier ministre qui est le véritable chef de l’administration en plus
d’être le chef du gouvernement. De la même façon, les ministres sont situés à la tête d’une
administration.

Au niveau inférieur, il n’existe pas non plus de séparation absolue du politique et de l’administratif.
Ainsi, certaines autorités administratives ont des organes élus et fortement politisés. C’est par
exemple le cas, au niveau de la commune, du maire et du conseil municipal.  De même, si le
préfet est le représentant du gouvernement dans les régions et les départements (Constitution,
art. 72) et s’il dirige à ce titre les services administratifs de l’Etat dans la région et le département
une alternance politique va généralement entraîner son remplacement.

Ainsi, la distinction entre ce qui relève du politique et ce qui relève de l’administration est
beaucoup plus fonctionnelle qu’organique sachant, comme on l’a vu, que l’approche fonctionnelle
est également critiquable.

§III- La participation de personnes morales de droit privé

La participation de personnes morales de droit privé aux activités administratives ne constitue pas,
à proprement parler, une nouveauté. Dès le début du XIX° siècle, en effet, l’Etat a eu recours à la
technique du contrat de concession qui consiste à confier à un opérateur privé, agissant sous son
contrôle, la construction d’un ouvrage public que celui-ci est ensuite chargé normalement
d’exploiter. C’est par exemple au moyen de cette technique contractuelle que la France s’est
dotée d’un réseau de chemin de fer dès le milieu du XIX° siècle.

Depuis lors les techniques contractuelles se sont diversifiées et dans l’arrêt d’Assemblée du 13
mai 1938 Caisse primaire Aide et protection (requête numéro 57302 : D. 1939, III, p.65,
concl. Latournerie, note Pépy) le Conseil d’Etat a admis pour la première fois qu’une mission de
service public pouvait être confiée à une personne morale de droit privé en dehors de tout contrat.
Il est même de plus en plus fréquent que les personnes publiques « camouflent » leur intervention
en recourant à des personnes morales de droit privé qui constituent, en réalité, de véritables
démembrements de l’administration : c’est le cas, notamment, des associations transparentes,
des sociétés d’économie mixtes, des sociétés publiques locales ou encore des sociétés
anonymes à capitaux majoritairement publics.

Cet enchevêtrement des activités publiques et privées transparaît également à travers la notion
d’entreprise publique, qui vise « toute entité sur laquelle les pouvoirs publics peuvent exercer
directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation
financière ou des règles qui la régissent » (Comm. CE, dir. n° 80/723, 25 juin 1980 modifiée par
Comm. CE, dir. n° 85/413, 24 juill. 1985). Cette notion désigne indistinctement des entités
publiques (comme la SNCF ou France télévisions) ou privées (comme EDF) gérant ou non des
activités de service public. C’est le cas, par exemple, pour la SNCF et EDF. En revanche, ce n’est
pas le cas, par exemple, pour Naval Group –anciennement DCNS – qui est une entreprise de
construction navale au capital détenu par l’Etat à 62,49% et dont l’activité s’est récemment
diversifiée dans les domaines des énergies renouvelables marines et le nucléaire civil. Toutes ces
entreprises se voient appliquer essentiellement un régime juridique de droit privé. Relevons
également que la plupart des établissements publics et des entreprises partiellement ou
totalement détenues par l’Etat – 88 en 2019 -relèvent du champ de compétence de l’Agence des
participations de l’Etat dont la mission consiste à représenter l’Etat actionnaire.

Si cette évolution relativise la portée du critère organique, celui-ci conserve néanmoins une
importance réelle. C’est le cas, par exemple, en matière de détermination de la nature publique ou
privée d’un contrat. De même, seule une personne morale de droit public peut être investie de
pouvoirs de police administrative générale ou être propriétaire d’un domaine public, alors que les
voies d’exécution ne peuvent être exercées contre elles et qu’elles ne peuvent recourir à
l’arbitrage sauf disposition législative expresse ou stipulations de conventions internationales
régulièrement incorporées dans l’ordre juridique interne (CE, 23 décembre 2015, requête numéro
376018, Territoire des îles de Wallis-et-Futuna : Rec. p. 484 ; AJDA 2016, p. 1182, note Gras ;
BJCP 2016, p. 205, concl. Bourgeois-Machureau).

Section III – La notion moderne d’administration

L’opposition artificielle entre domaines politique et administratif, entre personnes publiques et
personnes privées, est souvent dépassée et c’est pourquoi les auteurs actuels privilégient
désormais, pour la plupart, une définition très large de l’administration.

Selon J. Waline il s’agit de « l’activité par laquelle les autorités publiques, et parfois privées,
pourvoient, en utilisant le cas échéant les prérogatives de puissance publique, à la satisfaction de
l’intérêt général » (Droit administratif, Dalloz, 26 ème éd. 2016, p.14). Pour Ch. Debbasch
l’administration est « l’appareil de gestion des affaires publiques. Elle est constituée par
l’ensemble des services dont la bonne marche permet la réalisation des objectifs définis par le
pouvoir politique » (Science administrative, Dalloz 1980, p.1). MM. Frier et Petit donnent quant à
eux deux définitions complémentaires de l’administration (Droit administratif, LGDJ, 8 ème éd. 2013,
p.22). Dans une approche matérielle, l’administration publique est « l’activité instrumentale des
personnes morales de droit public ou de droit privé étroitement liées à celles-là, qui remplissent
une mission de service public, hors des fonctions législatives et juridictionnelles  ». Dans un sens
organique elle concerne « l’ensemble des organes assurant la fonction administrative, qui, au sein
des personnes publiques, relèvent du pouvoir exécutif, soit par un lien de subordination directe
dans le cadre étatique, soit par la soumission à son contrôle ».

Comme on le voit la notion d’administration renvoie à des activités exercées dans un but d’intérêt
général qui peuvent, le cas échéant, être prises en charge par des personnes privées.
Au final on peut donc avancer que l’administration est constituée par l’ensemble des structures
publiques, et parfois privées, qui ont pour mission de prendre en charge des activités d’intérêt
général.

Cette particularité de l’action administrative, son caractère essentiellement désintéressé, permet

de la distinguer des activités privées qui sont fondées sur la recherche d’un intérêt personnel
généralement d’ordre pécuniaire. Elle constitue la raison principale de l’existence du droit
administratif, c’est-à-dire d’un ensemble de règles qui définissent un régime juridique spécifique
appliqué à l’administration.