Les Nouveaux Défis de la CID:

A la Recherche d'Efficacité Accrue

Master en Etudes du Développement
Sous la direction de: Daniel Fino et
Dominique Rossier

« KEY NOTE »

La Gestion Axée sur les Résultats:

Le Programme « Approche Territoriale des Changements Climatiques » du PNUD.
L'exemple de l'Algérie.

Par
Guillaume Goton
&
Matthias Nowak

Genève
2009
 1. Introduction

En tant que consultants externes chargés d'évaluer la méthodologie du Programme des Nations
Unies pour le Développement (PNUD) appliquée dans le cadre du Programme « Approche Territoriale des
Changements Climatiques » (ATCC) en Algérie, nous allons évaluer les principales forces et faiblesses
identifiées dans le Cadre Logique présenté quant au point N° 43 de la Déclaration de Paris et au point N° 22
de l'Agenda pour l'Action établi lors du High Level Meeting d'Accra en septembre 2008. Avant toute chose,
nous souhaitons rappeler les principaux éléments concernant la gestion axée sur les résultats, pour ensuite
introduire la discussion du cas d'observation demandé. Ainsi, l'OCDE avance que la « gestion axée sur les
résultats en matière de développement est une approche de nature à favoriser une prise de décision fondée
sur des observations factuelles, l'accent étant désormais non plus sur les moyens mis en œuvre mais sur la
réalisation des objectifs définis » (OCDE 2009:102). Dans cette même lignée, la gestion axée sur les résultats
est définie en tant que « une approche qui vise à apporter d’importantes modifications au mode de
fonctionnement des organisations, l’accent étant mis sur l’amélioration de la performance exprimée par les
résultats. Elle comporte un cadre et des outils de gestion qui facilitent la planification stratégique, la gestion
des risques, le suivi de la performance et l’évaluation » (Meier 2003:6).
La déclaration de Paris stipule: « Axer la gestion sur les résultats signifie gérer et mettre en œuvre
l'aide en se concentrant sur les résultats souhaités et en utilisant les données disponibles en vue d'améliorer
les processus de décision » (OCDE 2005:9). Les points avancés pour réaliser cet objectif sont: 1) que les pays
partenaires s'engagent à raccorder plus étroitement les stratégies nationales de développent et le cycle
budgétaire; et à s'efforcer de mettre en place des cadres d'évaluation et de notification orientés vers les
résultats, à l'aide desquels suivre les progrès réalisés dans la mise en œuvre des principaux volets des
stratégies nationales et sectorielles de développement [sic] (OCDE 2005:9); 2) que les donneurs s'engagent
à relier les programmations et les ressources par pays aux résultats obtenus et aligner ces programmations
et ces ressources sur les cadres d'évaluations des performances des pays partenaires; travailler avec les pays
partenaires de façon à pouvoir recourir autant que possible à leurs cadres de suivi et de notification axés sur
les résultats; et d'harmoniser leurs exigences en matière de suivi et de notification (OCDE 2005:9).
Ces aspects sont renforcés dans la déclaration provenant de la réunion de « follow-up » d'Accra en
2008: « We will be judged by the impact that our collective efforts will have on the lives of poor people. We
recognise that greater transparancy and accountability for the use of development resources – domestic as
well as external – are powerful drivers of progress » (Accra 2008:5). Pour ce faire, le 3rd High-Level Forum
propose que les pays partenaires « will strengthen the quality of policy design, implementation and
assessment by improving information systems; will work to develop cost-effective results management
instruments to assess the impact of development policies and adjust them as necessary » (OCDE 2008:5). De
même, les pays donneurs s'engagent à « align their monitoring with country information systems. They will
support, and invest in strengthening, developing countries’ national statistical capacity and information
systems » (OCDE 2008:5).

2. Contextualisation

Le programme du PNUD que nous nous proposons d’étudier en termes de gestion axée sur les résultats
est le Programme Stratégie Climat 2008-2011, en choisissant comme cas d’étude l’Algérie. Ce programme se
base sur la mise en place d’une approche territoriale des changements climatiques au sein des wilayas
(préfectures) de Tizi Ouzou et de Boughzoul.
Cette approche territoriale s’inscrit dans la lignée des programmes mis en place par le PNUD en termes
de coopération décentralisée (programme d’Appui aux Réseaux Territoriaux et Gouvernance Locale – ART
GOLD) depuis 2004. Cette approche basée sur les réseaux territoriaux répond aux mêmes problématiques
que la Déclaration de Paris s’agissant de l’appropriation, de l’harmonisation et de la gestion axée sur les
résultats. L’adaptation de cette approche à la thématique du changement climatique centre donc la
protection de l’environnement sur la question de la gouvernance, qui la conditionne a priori à travers le
processus de participation introduit par les entités décentralisées, et sur la problématique du
développement humain qui, a posteriori, dépend des externalités des programmes mis en place sur les
populations locales (création d’emplois verts, relance de l’activité économique et baisse des taux de
pauvreté en lien avec une nouvelle efficacité énergétique.)
L’objectif de ce programme de développement durable au niveau décentralisé est de permettre aux
régions d’être mieux armées contre les changements climatiques (problème de la désertification s’agissant
de l’Algérie) et d’être moins dépensières en ressources non renouvelables, ainsi que moins émettrices de
gaz à effet de serre.
La stratégie mise en place par le PNUD repose sur la formulation, par les acteurs locaux, d’une
« stratégie intégrée dans le domaine des changements climatiques afin de mettre en œuvre des projets
d’atténuation et d’adaptation dotés d’un impact significatif en termes de développement. » (Voir
« Document de projet – PNUD- Juin 2009 » en Annexe) Afin d’atteindre ces objectifs, le produit principal
conceptualisé par le PNUD est le « renforcement du cadre de gouvernance et de partenariats assurant la
coordination entre échelons de mise en œuvre, secteurs et acteurs intervenants sur le territoire dans le
domaine des changements climatiques. » (Idem)
Ce produit, qui s’inscrit dans la réalisation du programme d’approche territoriale, est formulé de telle
façon qu’il entre dans le cadre des principes de la Déclaration de Paris. S’agissant plus précisément de la
gestion axée sur les résultats, ce programme du PNUD basé sur la mise en place de structures
décentralisées en vue de l’appropriation et de l’harmonisation, se basera sur l’évaluation des mécanismes
de gouvernance créés par le programme et non pas sur les résultats en termes de réalisations effectives sur
le terrain, que ce soit au niveau du changement climatique ou au niveau du développement humain.
 La logique de formulation du programme implique donc une gestion axée sur les résultats qui devra
s’orienter vers l’impact et le fonctionnement des structures décentralisées créées, et qui ne pourra donc pas
prendre en compte l’impact du programme sur les objectifs qui définiront l’impact final du programme mis
en œuvre : le développement de projets de développement durable ayant des externalités positives
importantes sur les populations des régions concernées.

3. Gestion axée sur les résultats: technicité et efficacité, que cherche-t-on à

mesurer.

L’objectif que nous nous fixons à travers la présente analyse est de montrer de quelle façon la gestion
axée sur les résultats, comme outil d’efficacité de l’aide au développement, induit un risque : Celui de porter
l’attention sur l’art de faire, ou le design du cadre d’action, plutôt que sur les fondements normatifs et
idéologiques, qui déterminent pourtant les résultats in fine des programmes mis en place.
Dans la conclusion du chapitre sur la gestion axée sur les résultats, l'OCDE argumente qu' « il
conviendrait (...) que les donneurs et pays partenaires ne perdent pas de vue l'objectif final, qui est de
promouvoir l'obtention de meilleures résultats en matière de développement » (OCDE 2009:108). Il s'agit
donc de ne pas centrer exclusivement les résultats sur les progrès et cohérences des techniques mis en
œuvre pour atteindre les objectifs, si les objectifs fixés n’incluent pas en eux-mêmes des objectifs sociaux-
économiques affectant les conditions de vie de l’espace concerné.
Quand on parle d’efficacité, on pense notamment à la mesure dans laquelle les résultats attendus d'un
projet sont atteints, ce qui à son tour dépend « du réalisme des ambitions, de la cohérence entre moyens et
objectifs, de la qualité de la mise en œuvre... » (Charnoz & Severino 2007:95).
Lorsque nous parlons de résultats, il s'agit, en résumé, de mettre en lien de manière cohérente les
retombées attendues (objectif général), les résultats visés (objectifs spécifiques), les réalisations
(quantifiables) et les ressources (limitées) dans l'optique de pouvoir suivre et évaluer l'avancement de
chaque élément dans un projet donné.
Pour le programme du PNUD observé dans cette analyse, nous allons donc identifier en premier lieu
les points forts, pour ensuite approfondir les points à discuter dans une perspective plus critique. En ce qui
concerne les principes de la Déclaration de Paris à étudier, nous nous penchons dans cette étude sur la
gestion axée sur les résultats, sans toutefois oublier l'interaction entre ce principe et les principes
d'appropriation, d'alignement et d'harmonisation. Dans un premier temps, ce qui nous frappe positivement
dans le présent projet, réside dans la prise en compte cohérente des points de l'appropriation et de
l'harmonisation autant au niveau des produits que des résultats escomptés.
En effet, le cadre des résultats (ou cadre logique) est articulé de manière telle, que sans une
procédure mettant l'accent sur l'appropriation et l'alignement au cours du processus de mise en œuvre du
présent programme, il serait difficile d'atteindre les résultats visés. Cette cohérence interne du projet en
phase avec les principes de la Déclaration de Paris nous semble particulièrement importante à relever. Nous
citons l'exemple de Produit N° 1 du Cadre de Résultats (voir Tableau de Résultats en Annexe), soit le
Renforcement du cadre de gouvernance et de partenariats afin d'assurer la coordination entre échelons de
mise en œuvre, secteurs et acteurs, dont les résultats escomptés ainsi que les activités visant la réalisation
de ces derniers seront fortement influencés par la qualité du processus d'appropriation et d'alignement.
Néanmoins il est nécessaire, dans un deuxième temps, de mettre l'accent sur une série de
faiblesses identifiées au niveau même de l'énonciation des résultats escomptés et activités liées à la
« mesure » des résultats atteints. C'est ainsi que, dans le cadre de la réalisation des activités du programme,
nous avons repéré deux faiblesses majeures : La tension entre objectifs de « développement » et résultats
de processus; et la tension entre le renforcement des capacités d'agir et des capacités d'encadrer les
actions.
Chaque point et discuté en détail, puis une observation critique plus générale complètera notre
analyse du programme « Approche Territoriale au Changement Climatique » du PNUD en Algérie. Nous
espérons que ces points permettront au PNUD d'approfondir et rendre plus pertinente la réflexion
effectuée autour du développement durable, le changement climatique et le renforcement des capacités en
Algérie.
Notre premier angle d’attaque vis-à-vis du programme se base donc sur le fait que les résultats ne
sont pas fixés par rapport aux indicateurs de développement durable énoncés par le PNUD : (1)
développement de territoires plus résistants aux variations climatiques, et (2) développement de territoires
moins émetteurs de gaz à effet de serre, mais sur la création d’un Plan Climat Territorial Intégré (PCTI),
document visant à renforcer les capacités des acteurs locaux. Cette empowerment se fait à travers des
dispositifs (produits créés par le programme), ce qui détourne la gestion axée sur les résultats des objectifs
liés aux actions effectivement réalisées par les structures mises en place à cet effet.
Les problèmes qu’illustre le tableau ci-dessous sont de ce fait les suivants : Superposition des
organisations due à la création d’un grand nombre de nouvelles structures participatives, évaluation de
structures créées par le PNUD lui-même, décalage entre les activités prévues et les objectifs visés sur le long
terme, et méthodologie ciblée sur la coordination et le marketing sans spécifier les externalités attendues
des réalisations futures. Ces problèmes, comme nous le détaillerons, sont intimement liés au besoin
d’afficher des résultats liés aux processus de gouvernance et au monitoring de l’action, dimension qui ne
peut inclure de par sa nature un aspect plus concret de la réalisation des projets et de leur efficacité
intrinsèque.
 Tableau des résultats – Voir Annexe « Document de projet – PNUD – Juin 2009 »:
Produit : Renforcement du cadre de gouvernance et de partenariats afin d’assurer la coordination
entre échelons de mise en œuvre, secteurs et acteurs intervenant sur le territoire dans le domaine
des changements climatiques.
Résultats
Articulation des différents
échelons de décision est
améliorée : système de
concertation, pilotage, suivi et
évaluation fluide et efficiente
Appropriation des objectifs et
mise en place d’un processus
participatif. Mise en place de
CTCC rattachés au CNCC.
Assurer le caractère
multisectoriel et transversal de
la programmation.
Coordination des différents
acteurs intervenant sur le
territoire dans le domaine des
changements climatiques en
mettant en cohérence leurs
interventions.
Moyens Activités
Rédaction de documents de
Création d’un Comité National
projets. Signature d’une
de Pilotage (CNP), appuyé par
convention entre le CNCC et les
un Comité National du
Comités Territoriaux des
Changement Climatique
Changements Climatiques
(CNCC), dont le marketing est
(CTCC) locaux. Création de
réalisé par un Seconde
cadres de suivi. Organisations
Communication Nationale.
et participation à des
(SCN)
conférences.
Organiser chaque CTCC autour
de Groupes de Travail
Analyse des potentiels des
Territoriaux (GTT) scientifiques
différents acteurs du territoire.
et techniques, ainsi qu’un
Mise en place des CTCC.
comité de pilotage local
Signature de conventions.
constitué du Wali (préfet), et
Organisation de réunions.
les représentants des
Développement de stratégies
Assemblées populaires
de communication.
communales (APC) et
Assemblées populaires des
Wilayas. (APW)
Mise en place de sous-groupes
de travail thématiques et
Etablissement de sous groupes
géographiques, par la création
de travail thématiques et
de comités ad hoc d’acteurs
géographiques. Conduite
pertinents, et des représentants
d’études portant sur des enjeux
locaux des populations
spécifiques.
concernés.
Recensement des partenaires.
Mobilisation des réseaux de
Echange de bonnes pratiques partenaires. Forums techniques
entre les différents acteurs. d’échange. Accords de
Etablir une logique de coordination avec les
programme à travers l’effort de réalisations en cours.
recherche de synergies entre Réalisation d’un atelier annuel.
activités existantes et le Diffusion du PCTI aux réseaux
programmes mis en œuvre. de partenaires. Réalisation de
marketing de projet vis-à-vis
des bailleurs de fonds.
 Cadre logique et raisonnement circulaire : Efficacité et cohérence au sein des programmes du PNUD.

Ainsi, la contradiction la plus fondamentale que nous pouvons identifier provient de la tension entre
objectifs de « développement » et résultats de processus. Si nous revenons à l'objectif de développement
du programme du PNUD, celui-ci avance « un développement des territoires plus résistants aux variations
climatiques et moins émetteurs de gaz à effets de serre », objectif à atteindre en se focalisant sur l'axe
stratégique du « renforcement des capacités » et de la « mise en œuvre de projets d'atténuation et
d'adaptation » (PNUD 2009). Il s'agit dès lors d'avoir un impact sur le développement durable de l'Algérie à
travers la mise en œuvre du programme susmentionné.
A travers l'observation critique du cadre des résultats, cependant, nous constatons que les objectifs
de développement sont éludés de l'énonciation des résultats escomptés ainsi que des activités
(quantifiables) qui permettent de mesurer ces résultats. Le « renforcement du cadre de gouvernance »
consacre l'efficacité des techniques mises en œuvre pour réaliser le Produit. Renforcer la gouvernance
devient une entreprise profondément complexe (voir Tableau des résultats), donnant lieu à l'élaboration
d'une série de structures, moyens et actions, qui se retrouvent soudainement au centre de l'évaluation des
résultats.
Il s'agit donc de mesurer le processus et les techniques de « gouvernance » opérationnalisés au lieu
de mesurer l'impact sur le développement du pays, ce qui nous semble pourtant tout-à-fait pertinent,
d’autant plus que le monitoring des processus mis sur pied pour atteindre un objectif de développement ne
garantie pas la mise en place de processus de développement effectifs in fine. De ce point de vue
l’« abstraction » induite par le débat sur la gouvernance implique un risque, puisque cette vision tend à
considérer comme prévalent ce débat, s’agissant de l’efficacité de l’aide, alors qu’il est un pré requis.
Ce point nous dirige vers la seconde considération, soit la tension entre un renforcement des
capacités pour agir et le renforcement des capacités pour encadrer les actions. Le renforcement de la
gouvernance prend le sens d'un appareil bureaucratique sophistiqué, décentralisé, participatif et
coordonné. Ces capacités renforcées se situent pourtant autour de la capacité d'encadrer des actions, de
mesurer des résultats (Déclaration de Paris), de mettre sur pied des structures participatives et de
communication, mais semblent délaisser la capacité d'agir proprement dite sur le développement de
territoires plus résistants aux changements climatiques et moins émetteurs de gaz à effets de serre.
La vision de Haas (2004), qui critique la superposition des institutions et des objectifs qu’elles visent
au détriment des organisations existant précédemment et au détriment des réalisations concrètes, nous
paraît donc particulièrement pertinente à ce niveau. Le rapport entre acteurs de terrain et acteurs de
coordination a donc une importance cruciale s’agissant de la gestion axée sur les résultats.
La faiblesse que nous souhaitons thématiser s'articule donc autour de deux axes de tensions que
nous pouvons appeler « développement-processus » et « action-encadrement ». Nous observons en effet
un programme fort complexe, qui requiert de nombreux mécanismes d’encadrement afin d’atteindre un
objectif, qui semble se perdre dans l'énumération des résultats et activités pour chaque produit associé. La
grande technicité des mécanismes et des processus d'opérationnalisation implique une gestion axée sur les
résultats qui se focalise sur la création des structures de coordination, sans prendre en compte la mise en
œuvre du programme de développement in fine.
Pour un résultat en termes de gouvernance, un cadre doit être créé (par exemple le Comité
National de Pilotage), et la gestion axée sur les résultats va donc se centrer sur la capacité de monitoring et
d’action de ce cadre au lieu de se centrer sur les résultats atteints à travers ce même cadre. Il y a un
élément de circularité (voir schéma « Cadre logique et raisonnement circulaire : Efficacité et cohérence au
sein des programmes du PNUD ») quelque peu inquiétant dans notre observation: La gestion axée sur les
résultats requiert la mise en place d'une série de nouveaux cadres de gouvernance pour assurer la
coordination entre échelons de mise en œuvre dans le domaine des changements climatiques. Plus
intéressant encore, la création et mise en œuvre de ces nouvelles structures (cadres de gouvernance)
requièrent à leur tour une série d'actions planifiées, mesurées et évaluées. Donc, l'évaluation des résultats
du produit « renforcement du cadre de gouvernance », parce qu’il requiert de nouvelles structures, à leur
tour à évaluer, se fait au détriment des objectifs de développement initiaux.
Nous sommes conscients de la complexité liée à l'élaboration d'un programme qui correspond aux
principes de la Déclaration de Paris. L'élaboration d'un cadre logique et l'annonce de résultats escomptés
quantifiables est un enjeu central pour l'approbation ou non d'un programme, et reflète des enjeux
politiques importants, tant au sein des institutions de développement, qu'au niveau des relations entre ces
institutions, donneurs bilatéraux et pays partenaires. Cependant, le fait que les résultats de ce programme
du PNUD se focalisent plus sur les actions (création d'un cadre de gouvernance), que sur les effets (donnés
quantifiables liées aux projets), nous ramène à une discussion plus critique de l'orientation vers les résultats
dans les programmes/projets de développement.
Dans sa version managériale, la gestion axée sur les résultats implique une pré condition fondamentale
qu'il s'agit de prendre en compte: la définition de ce qu'est un « résultat ». Quantifiables, mesurables,
comptables, financiers, qualitatifs, etc., les résultats peuvent prendre des formes nombreuses et
différentes. Dans le contexte de la « fatigue de l'aide » des années 1990, la capacité de pouvoir montrer des
résultats et des effets devient un enjeu de taille. Le défi est lancé et les différentes institutions de la CID le
relèvent.
La Déclaration de Paris est sensée répondre à une série de critiques et questions contemporaines de
l'aide au développement. Il semble pourtant que dans la course aux résultats, une vision quantitative s'est
imposée à tous les niveaux. Un résultat doit être simple et compréhensif, pourtant, comme nous le montre
le rapport de la Commission Stiglitz (Commission on the Measurement of Economic Performance and Social
Progress, 14 Septembre 2009), une recherche de résultats doit se baser sur la « simplicité » et la
« compréhension », afin d’éviter le biais induit par les techniciens des résultats (économistes), et donc
l’absence de lien entre recherche de résultats et effets des politiques sur les populations concernées.
On assiste alors à la transmission de la notion de « résultat » depuis les bureaux centraux du PNUD, de
la Banque Mondiale, de l'OCDE vers les pays bénéficiaires, qui, si ils sont chargés de définir leurs résultats
dans une logique d'appropriation, ne peuvent remettre en question la notion même de résultat imposé par
les écoles managériales, économistes et techniques. Ce « fétichisme du quantitatif » peut déboucher sur
certaines dérives, risquant de mettre en péril la logique même de la Déclaration de Paris. La forte dimension
managériale des techniciens des résultats impose un certain type de méthodologies d'action, méthodologie
qui se traduit par la mise en place de cadres où les résultats quantifiable éclipsent une vision plus ample de
l'efficacité de l’aide au développement.
Les résultats liés aux techniques utilisées priment dès lors sur l'efficacité même du projet en termes de
développement, point sensible qui nécessite une problématisation continue et systématique pour maintenir
un degré de cohérence élevé avec les différents objectifs de développement visés. Enfin, le programme du
PNUD observé révèle une question plus générale. En effet, en se basant sur les théories de Michel Foucault
et le concept de « surveiller et punir », on peut constater que l’étude et la formulation des résultats
remplissent une fonction de surveillance, si bien nécessaire, hautement politique puisque la punition
(retrait des fonds liées à l’aide par exemple) est conditionnée par l'évaluation d’acteurs qui ont une
conception socialement construite des « résultats » et qui imposent leur vision à des acteurs qui n’ont pas
les mêmes référents normatifs.
4. Annexes
Document de Projet – Programme des Nations Unies pour le Développement – Juin 2009.
Carte indicative : wilayas où le programme prend place.
 5. Bibliographie

- CHARNOZ, Olivier et Jean-Michel SEVERINO. L'Aide Publique au Développement. Collection « Repères ».

Paris: Éditions La Découverte. 2007

- Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress: http://www.stiglitz-sen-

fitoussi.fr/en/index.htm

- HAAS, Peter M. « Addressing the Gloab Governance Deficit ». Global Environmental Politics. Vol. 4, No. 4.
2004, pp. 1-15.

- MEIER, Werner. Results Based Management: Towards a Common Understanding among Development
Cooperation Agencies, document de consultation rédigé pour l’Agence canadienne de
développement international, Direction générale de l’examen du rendement, à l’intention du
Groupe de travail du CAD sur l’efficacité de l’aide et les pratiques des donateurs, Ottawa, Canada,
2003. http://www.managingfordevelopmentresults.org/documents/Results-
BasedManagementDiscussionPaper.pdf.

- OCDE. Pour une meilleure aide au développement: Efficacité de l'aide. Rapport d'étape sur la mise en
œuvre de la Déclaration de Paris. Organisation de Coopération de Développement Économique. 2009

- PNUD – Approche territoriale du changement climatique : http://www.regions-

francophones.com/telechargements/Intervention-T-Gueret.pdf

- PNUD Algérie – Approche territoriale du changement climatique :

http://www.dz.undp.org/evenements/mission_chgt_climatique0509.html