Management des organisations publiques

Introduction

Les organisations publiques ont fait preuve, pendant longtemps, d’énormes

dysfonctionnements et de déficiences. Elles sont souvent jugées inefficaces en raison de leur
nature organisationnelle et la finalité de leur institution (charreaux, 2006). En effet, il s'agit
d'une bureaucratie excessive, rigide, coûteuse, non innovante, et une hiérarchie trop
centralisée, ce qui mène à des bouleversements profonds, en termes d'endettement et de
déficit (Albouy & Obeid, 2009).

Ainsi on peut définir le management public comme la mise en œuvre de méthodes et de

techniques visant à développer le pilotage de la décision publique. Il représente un champ
d'études, d'expériences et de références pour l'amélioration de la performance des
organisations publiques.

Avec le début des dernières crises financière, de nombreux pays ont souffert d’importants
déficits publics et des endettements élevés. Dans ce contexte, pour mieux répondre aux
attentes et exigences des citoyens et dans le but d’encadrer, de rationaliser voire de réduire les
coûts, des solutions ont été envisagées en terme de management. Ainsi, des méthodes de
management traditionnellement employées dans le secteur privé se sont peu à peu répandues
dans la sphère publique, constituant le courant du Nouveau Management Public (NMP).

Management et Organisation sont deux notions étroitement associées, aussi bien en pratique
qu’en théorie. De la qualité du management vont dépendre le degré de réalisation des objectifs
de l’organisation et sa performance. L’émergence du management reste très contemporaine
puisque c’est au début du 20ème siècle que l’on peut situer les premières théories du
management. C’est à partir d’une synthèse des travaux de nombreux théoriciens que l’on peut
présenter les fondements théoriques du management.

Chapitre. I : Les écoles de pensée du management

I : L’approche classique de l’organisation

I.1. Contexte général de l’école classique

Les théories traditionnelles des organisations rassemblent un ensemble des auteurs classiques,
fondateurs des sciences de gestion, de Fréderic Winslow Taylor, Henri fayol, Henry
FORD…
Au XIX siècle, les lieux de la création de la richesse est le secteur secondaire (usine). Les
modes de production artisanaux sont remplacés par des méthodes industrielles.
La modernisation de secteur agricole passe par l’apparition de la machine à vapeur et
l’augmentation de la population.,
Révolution des moyens de transports, moyens de communication et de télécommunication et
la naissance des chemins de fer pour le transport des marchandises puis les hommes. Ainsi les
distances sont raccourcies de 180jours à 7jours seulement pour traverser l’Amérique.

1
Une immigration massive fin de XIX siècle qui ne maitriser pas la langue et n’ont pas la
qualification nécessaire pour planifier et organiser le travail d’une manière rationnel et
efficace, pendant cette période les conditions des ouvriers sont dures.
Dans un tel contexte en plein changement et transformation, les théoriciens commencent à
proposer des méthodes scientifiques pour organiser le travail productif et administratif dans
les usines.

I.2.Organisation scientifique et administrative du travail

Le management scientifique trouve ses fondements dans une analyse critique de la situation
des hommes au travail. Pour F.W. Taylor 1, le travail est pénible et ne permet pas aux hommes
d’être pleinement efficaces, en raison de règles empiriques qui freinent le rythme de travail. Il
est donc nécessaire de rechercher des moyens pour permettre à l’homme de réaliser de
manière efficace sa tâche.
La solution proposée par Taylor au problème de l’inefficacité qui, selon ses termes, est
l’application de méthodes scientifiques à l’analyse et l’amélioration de l’organisation des
tâches. Elle revient à définir de façon très précise la manière dont les tâches doivent être
organisées et les rôles que doivent occuper les différents acteurs (ouvriers et responsables)
pour obtenir une productivité optimale. Cette démarche s’appuie sur cinq propositions établies
au niveau du travail dans les ateliers de production : la recherche de la meilleure méthode «
the one best way », La division verticale du travail qui vise à distinguer strictement les
exécutants des concepteurs du travail « The right man on the right place ».
Taylor préconise le salaire à la pièce qui est censé constituer une motivation importante pour
les ouvriers «Le salaire au rendement » et l’instauration d’un système de contrôle du travail à
travers lequel chaque geste de l’ouvrier exécutant est surveillé.

Henry FORD, Est l’un des premiers à appliquer et à développer les préceptes du taylorisme.
Il a introduit dans ses usines le travail à la chaîne. Ce dernier a permis de faire un pas de plus
dans la logique de contrôle stricte du travail ouvrier puisque c’est la machine qui dicte le
rythme de travail et de production.

Henri fayol, fut l'un des premiers à rationaliser et à formaliser les concepts modernes de
gestion. Selon lui, il existe six groupes d'opérations ou fonctions essentielles dans une
organisation :

- Technique : Produire, transformer et fabriquer

- Commerciale : Achat, vente et échange ;
- Financière : Rechercher et utiliser de façon optimale les capitaux
- Administrative : Prévoir, organiser, commander, coordonner, contrôler ;
- Sécurité : Protection des personnes et des biens
- Comptabilité : Calcul de paie et des statistiques (recensement des actifs et du
patrimoine).
Dans le cadre de l'activité "administrative", l’administrateur que l'on appelle aujourd'hui le
gestionnaire ou le manager exerce cinq fonctions essentielles :

 Prévoir : Anticiper et planifier, savoir où l'on va.

1
Fréderic Winslow Taylor entre comme apprenti dans une usine et passe par tous les échelons professionnels et
s’élève au rang de contremaître puis à celui d’ingénieur. Il effectua une grande partie de sa carrière à la Midval
Steel Compagny où ses études demandèrent beaucoup de temps et de travail, mais les résultats furent
spectaculaires.

2
  Organiser : Munir l'entreprise de tout ce qui est utile pour son fonctionnement
(Ressources humaines, financières et matérielles 
 Commander : Indiquer les tâches et instructions aux membres du corps social
 Coordonner : Mettre l'harmonie entre tous les actes d'une entreprise de manière à
en faciliter le fonctionnement et le succès.
 Contrôler : Vérifier que tout se passe conformément au programme adapté aux
ordres donnés, aux principes admis et signaler les fautes et les erreurs afin qu'on
puisse les réparer et en éviter le retour
Max Weber (1864-1920), est le premier auteur à avoir analysé le rôle de leader dans une
organisation. Max Weber s'est intéressé au phénomène de l'autorité́ et a analysé́ les façons de
diriger (autorité́ charismatique, traditionnelle ou bureaucratique) et a défini la théorie de
l'organisation bureaucratique (c'est à dire rationnelle et légale) :

1) L’autorité rationnelle ou légale : est une forme dominante des sociétés modernes. Elle
repose sur un système de buts et de fonctions étudiées rationnellement, conçu pour
maximiser la performance d’une organisation et mis à exécution par certaines règles et
procédures. L’essentiel des décisions est écrit. C’est la fonction et non l’individu qui est
investi de l’autorité. Ce système correspond pour Weber à la bureaucratie qui est pour
lui la forme d’administration la plus efficace car elle ne tient pas compte des qualités
personnelles des individus2.

2) L’autorité traditionnelle : Celle-ci est liée à la personne qu’à la fonction au sein des
entreprises familiales. Le leader se voit confier son mandat applique le principe « nous
avons toujours fait comme cela ». Ce type d'organisation peut conduire à des tensions ou
conflits. En effet, Ses subordonnés intègrent cette forme d'autorité sans forcément la
reconnaître.
3) L’autorité charismatique Elle repose sur les qualités personnelles d’un individu et ne
peut se transmettre car elle tient à sa personnalité. Cette forme d’autorité est fondée sur
la reconnaissance par la société du caractère exceptionnel du chef qui lui permet de se
distinguer des autres individus de la société. Cette légitimité repose sur la reconnaissance
des gouvernés aux qualités supérieures à la moyenne d'un individu. Ce type
d'organisation est instable par nature, le chef peut à tout moment perdre son pouvoir et la
croyance des membres à ses qualités supérieurs peut à tout moment disparaître. En outre,
la succession, pose souvent un problème et il est difficile de trouver un successeur qui a
les mêmes qualités du leader initial.

2
Selon la pensé de Weber, l'organisation bureaucratique a les caractéristiques suivantes :
la division de travail, organisée selon une hiérarchie d'emploi clairement définie, chaque emploi à une sphère de
compétence légale formellement définie, chaque emploi est définie par un contrat (relation contractuelle), les
employés sont sélectionnés d'après leur qualification technique, les salaires sont fixés et variés selon l'échelon
hiérarchique, l'emploi est la seule préoccupation professionnelle des salariés dans l'entreprise, les employés sont
sélectionnés, nommés sur la base de leur qualification (via des concours, examens, ou au vu de leur diplôme),
l'employé́ ne peut devenir propriétaire des moyens de l'organisation, ni de son post et ne doit pas

3
Le tableau ci-dessous montre les principales similitudes du modèle wébérien et les deux
autres courants de l'approche Classique (OST et OAT) :

II. Relation entre l’homme et l’organisation selon l’école des relations humaines

L’idée principale de l’école des relations humaines est d’étudier la relation qui existe entre
l’homme et l’organisation. L’intérêt porté à l’organisation du travail a toujours le même
objectif c’est d’améliorer la productivité dans l’organisation. Ce type organisationnel prend
racine dans les fondements des auteurs qui ont dominé la pensée managériale de cette
époque : Elton MAYO, Kurt LEWIN, Rensis Likert, H. Maslow, Mc Gregor, Frederich
HERZBERG….

Elton MAYO a été rendu célèbre par les recherches qu’il a dirigées dans les ateliers de l’usine
de la western Electric company de chicago. Ses recherches expérimentales conduisent à
observer progressivement des effets des relations de travail sur la qualité de la production.
Parmi leur expériences, Elton Mayo et son équipe ont testé deux groupes d’ouvriers afin de

vérifier si les différentes conditions de travail influencent la productivité :

- Il n’y a pas de corrélation entre l’augmentation du rendement et des changements dans
les conditions de travail ;
- L’augmentation de la productivité se réalise quand les ouvriers ressentent l’intérêt
qu’on leur porte. Cela n’a donc rien à voir avec les conditions matérielles ;
- L’augmentation de la productivité dépendait des attitudes émotionnelles des ouvriers ;

4
 - La relation intra groupe, la cohésion et la relation avec le responsable du groupe
favorisent la hausse de la productivité ;
- Le travailleur est être sociale. Ce qui importe est l’aspect émotionnel et non l’autorité,
la motivation réelle est l’affectivité.

Au niveau de ses recherches, Kurt Lewin, s’intéresse pour l’essentiel à deux questions
principales : le mode d’exercice de l’autorité et de leadership, la notion de dynamique des
groupes et au climat social au sein d’une organisation.
À partir des expériences, Kurt Lewin distingue entre trois formes de leadership: Un style
autoritaire, Un style démocratique et Un style laisser-faire.
De cette expérience cet auteur a observé que:
§ Le style autoritaire peut être utile : au sein de groupe dirigé autoritairement, le
rendement est plus élevé que dans les autres groupes mais la pression portée sur le
groupe s’est traduite par des actes de défaillance et des attitudes agressives de certains
enfants. Cela a des conséquences négatives sur l’ambiance et le climat social au sein de
l’entreprise.
§ Le style démocratique est le meilleur : le groupe manifestent des relations
chaleureuses et amicales et participent plus aux activités. Une fois le leader parti après
avoir met en place les règles nécessaires de fonctionnement, le groupe continue à
travailler pour faire preuve d’autonomie dans le travail en réalisant des résultats
intéressants à moyen terme.
§ Le style laissez-faire n’est jamais recommandé, il est considéré comme la pire des
méthodes car le groupe n’obtient pas de résultats satisfaisants et les enfants sont restés
beaucoup attaché au leader incapables de travailler d’une manière indépendante.

Kurt Lewin a analyser également le comportement des groupes, il est considéré comme
l’inventeur du terme (Dynamique de groupe). Il est plus facile de faire évoluer des individus
en groupe que séparément (principe union fait la force).

En général, les expériences de cet auteur, montre la supériorité du style de commandement

démocratique par rapport aux autres formes. C’est-à-dire le dialogue et la communication
constituent les déterminants essentiels de la motivation permanente des individus au travail.
Par contre la centralisation des pouvoirs de décisions ne favorise pas l’amélioration de la
productivité et la performance de l’entreprise.

Douglas Mc Gregor rejette l’ensemble des méthodes de management fondé sur la théorie
classique des organisations. Selon lui la nature des hommes est différente.
Il a montré que les différents types de management étaient inspirés de deux conceptions de
l’homme, qualifiées de théorie X et Théorie Y.

La théorie X3 repose sur une représentation traditionnelle plutôt négative de l’homme au

travail :
- L’homme est paresseux, a une aversion innée pour le travail et fera tout pour l’éviter. Il
est improductif s'il n'est pas surveillé, ne travaille que sous la contrainte ;
- L’homme doit être contrôlé, dirigé, soumis à un système de sanctions pour le forcer à
œuvrer vers les objectifs de l’organisation ;

3
"théorie de la carotte et du bâton", Selon Douglas McGregor, "l'homme est un animal de désir - dès qu'un de
ses besoins est satisfait, un autre apparaît à la place. Ce processus est sans fin. Il perdure de la naissance à la
mort. L'homme poursuit continuellement ses efforts... pour satisfaire ses besoins."

5
 - L’homme préfère être dirigé, et il évite les responsabilités, il a peu d’ambitions et
recherche la sécurité avant tout. Il n’aime pas le changement et il préfère les tâches
routinières parce qu’il les connaît bien.

La théorie Y4 présentée comme une théorie alternative opposée à celle de X. elle est basée
sur des hypothèses optimistes de l’être humain vis-à-vis du travail. Elle repose sur plusieurs
principes fondamentaux :
- Le travail manuel et intellectuel sont aussi naturels à l’homme que le jeu ou le repos.
- L’homme peut s’auto-diriger et s’auto-contrôler.
- L’engagement personnel est lié au salaire et primes, mais aussi à la satisfaction de
besoins de reconnaissance et d’accomplissement lors de l’atteinte des objectifs.
- L’homme apprend sous certaines conditions à accepter et rechercher les responsabilités.
- La capacité d’exercer son imagination, sa créativité au service d’une organisation est
largement répandue.
- Selon cette théorie, l’employé associé aux objectifs de son organisation, donnera le
meilleur de lui-même sans qu’il ait besoin de contrôle ni de satisfaction.

ARGYRIS Chris, chaque individu a un potentiel qui peut être développé par l’organisation
pour lequel il travaille. Ainsi, l’amélioration des capacités de l’individu ne peut se faire qu’au
bénéfice mutuel de l’individu et de l’organisation.
Cet auteur a montré que les managers manquent souvent de confiance interpersonnelle pour
permettre un tel développement.
L’efficacité organisationnelle dépend de l’aptitude à intégrer les mutations et l’apprentissage
organisationnel pour transformer la structure en organisation apprenante.
Suivant l’analyse d’Argyris, une organisation efficace s’elle permet fondamentalement à tous
ses membres d’arriver au succès psychologique.

Le mouvement des relations humaines sera critiqué, on lui proche d’être trop psychologisant.
A cet effet, les théories de la contingence sont apparues pour mettre fin au débat stérile
portant sur le mode d’organisation et de management idéal.

III. Les théories de la contingence structurelle

La notion de contingence refuse l’hypothèse classique qu’il existe une structure idéale.
L’efficacité d’une structure5 dépend de son environnement et des caractéristiques: (stratégie,
culture, taille, technologie…) de l’organisation.
L’intérêt principale de cette théorie est de :
Faire un diagnostic de la structure d’organisation;
Déterminer le type de structure adapté à partir des besoins de l’organisation.

Les auteurs de cette école cherchent à répondre aux questions suivantes :

- Pourquoi telle organisation est performante alors que telle autre ayant la même activité
ne l’est pas ?

4
Dans la théorie Y les gens aiment travailler, ils trouvent le plaisir à effectuer leur travail. Les gestionnaires qui
adoptent ce point de vue considèrent que les travailleurs recherchent les responsabilités et l’autonomie et qu’ils
font preuve d’initiatives et de créativité dans l’accomplissement de leurs tâches. L’employé associé aux objectifs
de son organisation, donnera le meilleur de lui-même sans qu’il ait besoin de contrôle ni de sanction.
5
H.Mintzberg «La structure de l’organisation, somme totale des moyens employé pour diviser le travail en
taches distinctes et pour ensuite assurer la coordination entre ces taches »

6
 - Pourquoi deux firmes, de secteurs très différents, ayant la même structure, réussissent
toutes les deux ?
- Sur quels critères analyser une structure organisationnelle ?
- Quels sont les liens entre structure organisationnelle, environnement et stratégie de
l’entreprise ?

BURNS et THOMAS STALKER en 1963 ont étudié comment l’environnement

influençaient l’organisation des grandes firmes en Grande-Bretagne. Pour Burns et Stalker,
l’organisation peut être caractérisée par un système de management qui exprime les relations
sociales, notamment de communication, de pouvoir et d’autorité, ainsi que les rôles tenus par
les salariés dans l’organisation. Leurs recherches montrent que la structure de l’entreprise
dépend de facteurs externes, en particulier de l’incertitude et de la complexité de
l’environnement. Ils ont distingué entre deux types de structures d’entreprises :
- Des organisations mécanistes adaptées à des environnements stables comparable à celles
décrites par M. Weber ;
- Des organisations de type organique liées à des environnements instables beaucoup plus
évolutives et dans lesquelles la participation, la communication et l’effet de réseau sont
privilégiés.

Le modèle mécaniste est principalement basé sur le concept de rationalité. En outre, elle
décompose les activités de l’entreprise en tâche, et est plus centralisée, formalisée et axée sur
la surveillance et la supervision. On y retrouve :
• Le modèle de Taylor : l’organisation scientifique du travail
• Le modèle de Fayol : les principes de l’administration scientifique
• Le modèle de Weber : les principes de la bureaucratie.
Le modèle organique, en comparaison avec le modèle mécaniste, fait place aux
considérations humanistes. On attribue une grande importance à la qualité des relations entre
les individus et l’organisation.
A travers ces recherches sur la structure des organisations, Burns et Stalker, considère qu’il
n’y a pas un type d’organisation supérieur, mais la structure mécaniste est mieux adaptée à
l’environnement stable et la structure organique est mieux adaptée à l’environnement instable.
Les problèmes de fonctionnement et de compétitivité peuvent apparaître lorsqu’une
organisation adopte une structure inadaptée à son environnement.

Paul Roger Lawrence et Jay William Lorsch, l’organisation est un système social ouvert
sur son environnement. Pour démontrer l’impact de degré d’instabilité de l’environnement
scientifique, technologique, économique et commercial sur la structuration des organisations,
la démarche des deux auteurs est fondée sur deux concepts clés pour analyser les
organisations : la différenciation et l’intégration.
La différenciation renvoie aux différentes attitudes et comportements qui résultent de degré de
hiérarchie des divisions de l'entreprise, la nature des objectifs de chaque division, l'orientation
temporelle de chaque division et les relations interpersonnelles dans chaque division.
L’intégration consiste en la force et la qualité de la collaboration des composantes
différentiées de l’organisation. L’intégration peut être obtenue par le travail des managers, qui
vont constituer des relations d’autorité et de pouvoir plus ou moins formelles en vue de
coordonner les parties différentiées de l’organisation. Ces deux forces se compensent et
assurent un rôle fonctionnel : lorsque l’intégration et la différentiation se compensent, alors
l’organisation est un système social équilibré, dans lequel les activités sont harmonieusement
coordonnées et accomplies de façon performante. La pérennité de l’organisation est alors
assurée.

7
Les deux auteurs ont observé que:
- Plus les unités de travail sont différenciées, plus le besoin d’intégration est grand;
- En environnement stable, les unités de travail sont faiblement différenciés;
- En environnement instable, les unités de travail seront différenciées en département, et
l’entreprise aura recours à des mécanismes d’intégration pour les coordonner et assurer
une cohésion d’ensemble.

Les travaux de Joan Woodward, dans les années 1950, sont fondateurs de la contingence des
organisations aux technologies de productions. Woodward a effectué une recherche auprès
d’une centaine de firmes du sud-est de l’Angleterre. Elle a mis à jour des différences
importantes dans l’organisation de ces firmes. Elle explique ces différences par la nature des
technologies de production utilisées par les différentes firmes. Joan Woodward est l'auteur le
plus important à avoir soutenu la thèse de la dépendance de la structure administrative à
l'égard de la technologie.
La variable « technologie » occupe une assez large place dans les théories des organisations
administratives.
Woodward s’appuie sur la définition de trois grands types de technologie : production à
l’unité, production de masse, production en continu. Ces trois types de technologie présentent
des caractéristiques de complexité croissante.
La conclusion principale de la recherche Woodward était que dans les entreprises prospères,
les différences entre les technologies de production expliquaient les différences des structures
organisationnelles :
- Dans les technologies à production continue, on trouve les hiérarchies les plus longues,
management par comité, proportion faible de personnel de production et importante du
personnel administratif ;
- Dans les technologies de production en grandes séries, on trouve les lignes de
commandes les plus courtes avec moins de managers et d'employés, plus de personnel
de production et des relations inter- divisions complexes ;
- Dans les firmes à production unitaire, la hiérarchie est plus courte, le contrôle
administratif est le plus faible.
- Les problèmes rencontrés provenaient des résistances au changement de la part des
fonctions des anciennes structures.

IV. Les théories institutionnaliste et néo-institutionnaliste

L’origine des théories institutionnalistes se situe au début du XXème siècle, dans les travaux
d’un économiste américain John Commons. Ces théories nous montrent que les organisations
sont plongées dans un environnement social fortement institutionnalisé.
La première phase de développement des théories institutionnalistes a duré de 1945 à 1980,
environ. Ces théories se sont attachées à l’influence des institutions sur les organisations.
Elles s’inscrivaient pleinement dans le paradigme fonctionnaliste : la dynamique de
l’organisation consiste en un équilibre des contraintes institutionnelle et des exigences du
fonctionnement socioéconomique de l’organisation. Du point de vue épistémologique, les
théoriciens institutionnalistes accordaient à leur travaux une valeur objective et universelle, et
étaient confiants en leurs utilité pour le management.
A partir des années 1980, apparaissent des travaux institutionnalistes, dont les caractéristiques
sont différentes des précédents. Ces travaux ont été appelé approche néo-institutionnaliste des
organisations. Leur préoccupation n’est plus la relation entre organisation et institutions, mais
entre des organisations, situées dans un champ social donné, et les institutions fondatrices de
ce champ ( l’éducation, de la santé ou de la culture..).

8
1. La relation de l’organisation et des institutions sociales
La relation de l’organisation et des institutions sociales a été initialement étudiée par les
théoriciens institutionnalistes. les travaux sont focalisés sur les contraintes que les institutions
exercent sur les organisations, et l’équilibre délicat que l’organisation doit trouver entre ses
activités économiques et sa réponse à la pression institutionnelle.
Les approches sociologiques institutionnalistes montrent que les institutions ont une influence
directe sur l’organisation. Cette dernière ne peut être réduite à un système conçu par des
managers, en vues de fins spécifiques, comme le postulent les autres théories précédemment
examinées. En plus de ce caractère rationnellement organisé et managé, les organisations se
structurent en fonction de leur contexte institutionnel. Les organisations vont intégrer des
traits sociaux caractéristiques des institutions sociales, afin d’assurer leur légitimité sociale et
de répondre aux contraintes institutionnelles.

2. La dynamique des champs organisationnels

A partir des années 1980, les théoriciens néo-institutionnalistes se sont aussi intéressés à des
ensembles d’organisations, ces ensembles d’organisations sont désignés par le terme de «
champs » organisationnels. Un champ est un ensemble d’activités sociales institutionnalisées,
auxquelles participent des organisations. Par exemple : des fournisseurs, des consommateurs
d’un produit ou d’un service culturel donné, ainsi que des agences de régulation et d’autres
organisations qui produisent des biens ou services similaires, participent tous au champ de la
culture. Il existe d’autres champs institutionnels, tels que le champ de l’éducation, le champ
de la santé, ou le champ du sport …

3. La théorie évolutionniste de la firme

La théorie évolutionniste de la firme met l’accent sur le fait que les managers des firmes ont
une rationalité limitée et prennent des décisions stratégiques, en fonction de leur perception de
l’environnement. Leurs décisions conditionnent les chances de survie de leur firme, à terme,
dans son environnement économique. La rationalité limitée des acteurs économiques est un
concept défini par l’économiste américain Herbert Simon6. Rationalité limitée signifie que
les managers ne sont pas capables de prendre des décisions purement rationnelles et tout à fait
optimales. Selon le modèle de Simon, l’homme rationnel ne réussira jamais à prendre une
décision tout à fait rationnelle puisque l’organisation est envisagée comme un système
composé par de multiples acteurs et les capacités de l’individu restent limitées. Car il ne peut
pas avoir toute connaissance sur son organisation. Le rapport de l’organisation à
l’environnement va donc être influencé par leur rationalité limitée : il ne pourra pas être un
rapport idéal débouchant de façon certaine sur l’adaptation de l’organisation à
l’environnement, mais il ne sera pas non plus une totale incapacité des managers d’adapter
leur firme à l’environnement. L’adaptation sera plus ou moins satisfaisante, du point de vue
des managers, quant à ses conséquences en termes de performances, de compétitivité et de
chances de survie de la firme.

VII ) L’analyse stratégique des organisations

La théorie de l’analyse stratégique des organisations a été créée par deux sociologues
français : Michel Crozier et Erhard Friedberg, dans les années 1970. ils donnent une place

6
Développe le concept de rationalité limitée pour analyser le comportement organisationnel et la prise de
décision. Remet en cause l’idée d’optimum dans la prise de décision et montre que ce qui déclenche la décision,
ce sont des problèmes organisationnels.

9
importante aux acteurs sociaux et à leurs relations de pouvoir. Cependant ils conservent une
conception de l’organisation en tant que système social, qui contrebalance le poids donné aux
acteurs, et qui donne à leur théorie un caractère original. Il s’agit d’une conception
relationnelle du pouvoir : le pouvoir est la capacité d’un acteur d’influencer le comportement
d’un autre acteur. Ce pouvoir peut provenir du statut hiérarchique d’un acteur dans
l’organisation, ou bien de ressources de pouvoir, telles que la détention exclusive
d’informations, de savoirs, ou de compétences. Le pouvoir peut s’exercer par la négociation,
l’influence, la persuasion, la menace et la pression. Dans une organisation, tous les acteurs ont
du pouvoir (car le pouvoir n’est pas que hiérarchique), mais le pouvoir est inégalement
réparti.

A partir de cette conception du pouvoir, Crozier et Friedberg posent une question essentielle :
que font les acteurs de leurs ressources de pouvoir et comment leur usage du pouvoir
influence-t-il la construction du système social qu’est l’organisation ?

Leur réponse est que les acteurs déploient des stratégies les uns à l’égard des autres et
s’engagent ainsi dans des jeux de pouvoir, qui ont pour but, pour chaque acteur, de préserver
ou renforcer son autonomie, ainsi que d’accroitre ses ressources matérielles ou financières et
de pouvoir. Ces jeux de pouvoir sont le cœur de la construction de l’organisation ; les acteurs
transforment continuellement leurs relations de pouvoir et modifient ainsi l’équilibre du
système social qu’est l’organisation.

La réponse de Crozier et Friedberg est que les acteurs qui entretiennent des rapports de
pouvoir, et sont en tension ou en conflit les uns avec les autres, ont cependant un intérêt
minimal commun : la poursuite de leur jeux sociaux au sein de l’organisation, et donc, la
pérennité́ de l’organisation. Les acteurs évitent donc de pousser trop loin leurs relations de
pouvoir, c’est-à-dire, au-delà̀ du point où elles compromettent la pérennité́ de l’organisation.

Chapitres. II: Les principales réformes apportés à l’administration

publique marocaine

Une réforme administrative est un changement conscient et réfléchi introduit dans un

organisme ou un système public en vue d'améliorer sa structure, son fonctionnement ou la
qualité de son personnel. Selon Caiden (1968) : « La notion de réforme est fondée sur la
simple idée qu'il ne faut rien attendre des changements naturels et tous des moyens artificiels
susceptibles d'améliorer un ordre donné de choses. ».

A l'instar d'autres pays à travers le monde, le Maroc a entrepris, depuis les années 80, un vaste
programme d'ajustement structurel ayant pour objectif le rétablissement de la stabilité du
cadre macroéconomique. Cette stabilité s'est accompagnée d'une accentuation du caractère
libéral de notre économie et une ouverture active sur l'extérieur, suivies d'un désengagement
progressif de l'Etat au profit des opérateurs privés.
A la lumière de cette évolution, la conviction est de plus en plus partagée que les réformes
que connaissent les institutions politiques du pays ne peuvent réellement produire leur effet
que dans la mesure où l'Etat dispose d’une administration publique moderne et capable de
relever les nouveaux défis.
L'administration marocaine a connu de nombreuses réformes au cours de cette décennie. Des
expériences innovantes ont été menées dans de nombreux domaines. Malgré ces nombreux
acquis, l'action de l'administration et son mode de fonctionnement font l'objet de critiques tant

10
de la part de ses usagers que de la part de la société civile. L'organisation, le rôle et les
missions de nos administrations doivent en effet être repensés et adaptés à un contexte
politique, économique et social en pleine mutation. Ainsi, administration est désormais
appelée à rendre ses services à des populations de plus en plus exigeantes et informées de
leurs droits et obligations.

I. Les défaits déclencheurs de la réforme de l’Administration publique

Les actions de réforme à mener à court, à moyen et à long termes, ne peuvent être envisagées
en l'absence d'une représentation claire des nouveaux défis auxquels le Maroc est confronté.

I.1. Les défis économiques et la mondialisation

L’administration marocaine doit agir sur plusieurs fronts à la fois : face aux contraintes
financières croissantes et au poids de la dette publique, il lui est demandé de faire mieux et
plus avec moins de ressources.
Dans un environnement économique où désormais, le changement devient la règle et la
stabilité l'exception, il lui est également demandé d'ajuster ses missions et ses structures au
nouveau rôle de l'Etat, de maîtriser les incidences de la politique de libre échange et de la
mondialisation et de contribuer à l'amélioration des performances de l'économie nationale.
l’avènement de l’ère de la mondialisation, la forte influence dont disposent des organisations
internationales (ONU, FMI, Banque Mondiale, OMC,...) et le développement des relations
politiques, économiques, sociales, culturelles et juridiques qu’entretient le Maroc avec le reste
du monde, ont fortement influencé les changements qu’il a entrepris. Améliorer les
performances de l'économie, cela veut dire procurer à nos entreprises les moyens de croître en
leur offrant l'appui financier, le conseil et l'information sur les opportunités d'affaires sur le
plan local, national et international.
Pour cela, l’administration est appelée à repenser son infrastructure organisationnelle
d'encadrement des entreprises, selon une approche stratégique, avec un accent particulier sur
le développement de nouveaux modes de prestations de services, l'investissement dans les
réseaux d'entreprises, l'établissement de rapports nouveaux de confiance et de progrès entre
les entreprises et les institutions bancaires et financières et une définition plus précise de ce
que doit être la valeur ajoutée des administrations dans l'aide qu'elles apportent aux
entreprises.

I.2. Les défis sociaux

Notre administration devra jouer un rôle de plus en plus important en matière de cohésion
sociale. Instrument de régulation, l'administration peut aussi intervenir directement pour
veiller à l'égalité des chances entre les citoyens, combattre les inégalités sociales et protéger
les plus faibles. L'essor de la société civile et des organisations associatives ne peut, dans une
période de crise, à lui seul servir de solution ou de prétexte pour le désengagement des
services publics lorsqu'il s'agira de lutter contre les effets du chômage, l'exclusion des
catégories sociales fragiles ou la lutte contre l'analphabétisme et 1a pauvreté.

I.3. Les défis technologiques:

Les tendances à travers le monde montrent que dans le troisième millénaire, l'intelligence et le
savoir seront la principale source de richesse économique des personnes, des collectivités et
des entreprises. C'est pourquoi, il est important que notre administration tire le meilleur profit
possible des nouvelles technologies de l'information et de leurs applications dans les
domaines de la gestion et des services rendus aux entreprises et aux citoyens. La maîtrise des

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technologies nouvelles passe nécessairement par une plus grande valorisation des ressources
humaines.

II. La principales réformes administratives marocaines

Le Maroc a commencé́ à manifester un désir de changement et d’amélioration de son

administration depuis la fin des annexes 90, il s’est lancé par la suite dans plusieurs initiatives
dans le but d’atteindre cet objectif.

La prise de conscience du Maroc de son besoin pour le changement a commencé́ en 1989 par
l’adoption du « Pacte de Bonne Gestion » constituait une référence de valeurs et de principes
fondamentaux qui devront respirer l'action et le service public avec trois principes
fondamentaux, à savoir : moralisation de la vie administrative, rationalisation de la gestion
publique et communication et ouverture sur l'environnement. Deux ans plus tard, un plan de
développement économique et social (PDES) 2000-2004, a vu le jour. Il s’agit là d’un plan
stratégique global et ambitieux qui s’est fixé un certain nombre d’objectifs parmi lesquels on
cite : la mise à niveau des qualifications du personnel de l’administration publique, la
simplification des procédures administratives jugées complexes, la prise en considération de
la relation de l’administration avec les citoyens et les entreprises et la moralisation de la vie
publique.

Au terme de l’exécution du PDES, les résultats au niveau de cette composante ont été
globalement mitigés, notamment en ce qui concerne la réforme de la fonction publique.

À partir de 2003, certaines des mesures promises dans les initiatives précédentes seront
déclinées dans le Programme d’Appui à la réforme de l’Administration Publique
(PARAP) conçu avec l’assistance de trois bailleurs de fonds, à savoir la Banque Africaine de
Développement, la Banque Mondiale et l’Union Européenne. Ce programme comprenait, en
plus de la réforme budgétaire, une composante liée à l’amélioration de l’efficacité́ de la GRH.
Il s’est étalé́ sur quatre phases pour un montant total de 9,6 MMDH.

Ce programme s’est étalé́ sur 6 ans regroupés en 4 phases, dont le financement s’est opèré
comme suit :

Financement du PARAP

Phase PARAP I PARAP II PARAP III PARAP V

Source de 2004-2005 2005-2006 2008-2009 2010-2011

financement
BM 907,94 1096,45 761,87 1102,45
BAD 655,85 205,72 284,81 804,92
U.E 2887,36 2247,39 1798,58 2740
Total (MDH) 9673.33
Source : Rapport des comptes, système de la fonction publique

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Le PARP est venu accompagner les réformes sectorielles nées du plan de développement
économique et social. Ce programme avait ainsi pour objectifs : La consolidation des finances
publiques, l’amélioration de la gestion des ressources humaines publiques, la réduction de la
masse salariale de l’État, la diminution des formalités administratives et la facilité les
procédures des services publics.

Parmi les mesures les plus notables, adoptées tout le long de ce programme il y a :

- L’opération du départ volontaire « INTILAKA » qui a été conçue pour remédier, au

poids élevé́ de la masse salariale, aux effectifs repartis de façon inégale sur les plans
géographique, sectoriel et des profils. Cette opération « Intilaka » a permis entre autres un
rajeunissement des fonctionnaires occupant des postes de responsabilité́ . Elle a permis
également une réduction des effectifs, ce qui a entrainé́ de ce fait une baisse de la masse
salariale.
- Projets de gestion prévisionnelle des effectifs, qui est une mesure ayant pour objectif
l’optimisation de la Gestion de Ressources Humaines, au travers de, l’introduction de la
Gestion Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences (GPEEC) 7 dans le
système de gestion du personnel. De la création d’un nouveau système de rémunération et
l’harmonisation des systèmes informatiques.
- Mesures relatives à la déconcentration administrative, présenté́ dans le décret
n°02.05.1369 du 02 décembre 2005, elle visait l’instauration, de schémas directeurs de
déconcentration, mettant en avant les compétences et l’effectif de fonctionnaires prévu
pour être redéployé au profit des services déconcentrés. Mais en réalité́ cette répartition
des compétences s’est limitée à un transfert des attributions par voie de délégation de
signature, et non du pouvoir de décision.

Concernant les résultats des introduites par le PARAP, globalement, les reformes étaient
centrées sur les conditionnalités techniques et non l’amélioration de la qualité des services
offerts au citoyen.

En 2011, la nouvelle Constitution a introduit plusieurs règles et principes ayant pour

objectif principal l’amélioration et la modernisation de l’administration publique marocaine.
Elle réaffirme de nombreux principes en matière de gouvernance publique, tels que le droit de
pétition des citoyens , l’indépendance de la Cour des comptes…

Suite à l’adoption de la nouvelle constitution, une refonte de la loi organique des finances
publiques en 2015, s’est avérée comme un impératif pour accompagner l’application de cette
dernière. Les objectifs stratégiques qu’elle s’est fixée sont :

- L’adaptation de la Loi Organique à la Loi des Finances (LOLF) aux nouvelles

dispositions de la constitution dans les domaines, des finances publiques, de la
régionalisation avancée et la déconcentration administrative.
- La consolidation de la position de la loi de finances en tant qu’outil principal de mise en
exécution des politiques publiques et des stratégies sectorielles du pays.

7
visant à réduire de façon anticipée les écarts entre les besoins et les ressources de l’organisation en termes
quantitatifs et qualitatifs en fonction de son plan stratégique en impliquant le personnel dans le cadre d'un projet
d'évolution professionnelle.

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- Le renforcement l'efficacité́ et l'efficience dans la production des services publiques, la
cohérence des politiques publiques et maitrise de ses dépenses, enfin la responsabilisation
des gestionnaires pour atteindre les objectifs correspondants aux moyens qu’ils le sont
attribués.
- L’incorporation de l’équilibre financier, la transparence et simplification en tant que
principes fondamentaux dans les finances publiques.
- Le renforcement du pouvoir parlementaire dans le contrôle financier, dans l'appréciation
des politiques publiques et dans l’animation du débat budgétaire.

Le projet de la loi organique relative à la loi de finances, a suivi une démarche basées, sur les
capacités réelles de chaque administration, sur un savoir-faire international sur le domaine de
la modernisation de la gestion publique, sur une mise en place progressive s’étalant sur 5 ans
après la première année qui suit son adoption. Le Projet de LOLF se base ainsi sur 3 axes
principaux : Le renforcement de la performance de la gestion publique, l’institutionnalisation
des principes et règles financières garantissant une transparence des finances publiques et
l'accroissement du contrôle parlementaire sur les finances publiques.

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