INTRODUCTION

L’action administrative est exercée à travers une multitude de personnes morales juridiquem
ent distinctes qui sont appréhendées à travers l’étude de l’organisation administrative.

L’organisation administrative sénégalaise de même que celle de la plupart des États d’Afriqu
e francophone s’inspire fortement de celle de la France. Cette dernière est caractérisée par l
a distinction entre administration d'État et administration décentralisée. Ce mimétisme ad
ministratif fait que l’on retrouve en Afrique francophone en général les mêmes principes de
base de l’organisation administrative ainsi que les structures administratives.

Les principes de bases de l’organisation administrative renvoient aux procédés techniques d

e l’organisation de l’administration publique et à ses techniques de contrôle.

Le premier procédé technique de l’organisation administrative est la centralisation. Celle-ci

consiste à reconnaitre l’État comme la seule personne publique compétente pour régler
tous les problèmes de la Nation. La totalité des activités administratives est assumée par ses
services centraux et ses services locaux. Les premiers règlent les affaires d’intérêt national ta
ndis que les seconds s’occupent de l’intérêt local sous les ordres stricts des premiers.

Dans un tel système, il n’existe qu’un centre unique de décision, qui, de la capitale, é
met des ordres et coordonne toutes les activités administratives. Il s’agit d’une organisation j
uridique et politique dans lequel tous les pouvoirs sont regroupés entre les mains d’un nivea
u unique de gouvernement qui dispose seul du pouvoir normatif et auquel tous les citoyens s
ont soumis. Ainsi, les problèmes auxquels sont confrontés les habitants d’une localité qu
elconque du pays sont réglés par décision du Ministre intéressé depuis la capitale.

Ce procédé de la centralisation comporte des avantages et des inconvénients. Les avantages

peuvent être appréciés sur trois plans. Au plan politique, elle préserve l’unité nationale ; c’es
t pourquoi elle est de mise au Sénégal à l’instar des autres pays d’Afrique noire francophon
e. Au plan administratif, son unité d’action lui permet d’être efficace et rentable. Au pl
an financier, elle est peu coûteuse, permettant l’économie de fonctionnaires et de bâtim
ents de l’appareil administratif. Les inconvénients peuvent être appréciés sur deux plans. Au
plan politique, la centralisation n’est pas démocratique en ce sens qu’elle exclut la participati

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on des administrés à la gestion des affaires locales et à l’exercice du pouvoir local. Au plan ad
ministratif, sa lourdeur et sa lenteur (tout étant décidé depuis la capitale) peuvent compro
mettre son efficacité et sa rentabilité. Elle ne permet pas de rapprocher l’administration
des administrés.

Ces inconvénients poussent les États à décongestionner l’administration centrale et à la rapp

rocher aux administrés. Pour ce faire, ils ont recourt à la déconcentration, terme inventé par
Par opposition à la concentration, la déconcentration est un processus d’aménagement d’un
État unitaire qui consiste à implanter des autorités administratives représentant l’État dans l
es circonscriptions administratives. Il s’agit d’un procédé technique permettant de conférer
des pouvoirs de décision plus ou moins étendus à des organes locaux du pouvoir central. Ce
s organes, appelés autorités déconcentrées, ne sont que des rouages de l’autorité cent
rale et agissent en son nom. Elles représentent le pouvoir central à l’échelle locale et sont ca
ractérisées par les expressions d’ « absolue loyauté » et de « totale précarité ».

La déconcentration consiste donc à une simple distribution du pouvoir au sein de l’appareil a

dministratif d’État. C’est dans ce cadre que Hyacinthe Camille Odilon Barrot, 1er vice-préside
nt du Conseil d’État de la IIIe République, affirme que « dans le cadre de la déconcentration
c’est toujours le même marteau qui frappe ; seulement on en a raccourci le manche ».

La déconcentration peut consister en une déconcentration territoriale (horizontale) et à une

déconcentration technique ou par service (verticale). Dans la déconcentration territoriale, le
pouvoir de décision est confié à une autorité, à un organe, dont la compétence s’exer
ce dans le cadre d’une circonscription administrative (absence de personnalité morale). Ai
nsi, le gouverneur, le préfet et le sous-préfet agissent en tant qu’agents de l’État respecti
vement dans la région, le département et l’arrondissement. Dans la déconcentration techn
ique ou par service, le pouvoir de décision est confié à une autorité, à un organe spécial
isé techniquement. Il en va ainsi du Ministre ou du Directeur au sein d’un ministère ou encor
e des directeurs ou chefs de services extérieurs (chef de service départemental des travaux p
ublics).

Dans la centralisation, il existe une technique de contrôle appelé pouvoir hiérarchique. En eff
et, l'administration centralisée présente l'aspect d'une pyramide d'agents reliés les uns aux a
utres par les liens de la hiérarchie. Il existe entre les agents une superposition par deg
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ré avec subordination de celui qui occupe le degré inférieur à celui qui occupe le degré imm
édiatement supérieur et ainsi de suite. C’est dans ce cadre que s’inscrit le pouvoir hiérarchiq
ue. Ce dernier s'exerce au sein d'une même personne publique et existe de droit, c'est-à-dire
qu'il n'est pas nécessaire qu'un texte le prévoit. Son fondement réside dans les responsabilit
és particulières dont sont investies les autorités supérieures de l'État. L'agent subordonné do
it obéir aux ordres même s'ils sont illégaux. Il ne peut refuser que si l'ordre est manifesteme
nt illégal. Le devoir d'obéissance est donc à la base du pouvoir hiérarchique.

Le contrôle s’exerce à la fois sur les organes et sur les actes. Pour le contrôle sur les organes,
l'autorité supérieure dispose du pouvoir de nomination et de mutation des agents plac
és sous son autorité. Elle dispose également du pouvoir disciplinaire, c'est-à-dire qu'elle
note, récompense ou sanctionne les agents qui sont placés sous son autorité. Quant au contr
ôle sur les actes, il peut prendre la forme d’un pouvoir d’instruction, d’un pouvoir d’approba
tion, d’un pouvoir d’annulation, d’un pouvoir de réformation et d’un pouvoir de suspension.

Le deuxième procédé technique de l’organisation administrative est la décentralisation. Cell

e-ci répond à la nécessité d’asseoir une véritable démocratie locale à travers la participation
des citoyens dans la gestion des affaires locales et à l’exercice du pouvoir local. C’est le décre
t du 25 mars 1852 qui a institué la décentralisation administrative en France, fondée sur la ci
tation de Napoléon Bonaparte « on peut gouverner de loin, mais on n’administre bien que d
e près ». La décentralisation est alors le procédé technique qui consiste à conférer des pouvo
irs de décision à des organes locaux, autonomes, distincts de ceux de l’État. Ces organ
es, appelés autorités décentralisées, règlent les problèmes d’intérêt local, tandis que l’a
utorité centrale prend en charge ceux présentant un intérêt national.

La décentralisation comporte deux modalités : la décentralisation territoriale et la décentral

isation technique ou par service. La décentralisation territoriale repose sur une base géogr
aphique. Elle consiste à conférer une autonomie administrative, à individualiser une coll
ectivité humaine circonscrite sur une partie du territoire et à la charger de gérer l'ense
mble de ses affaires propres. La décentralisation territoriale donne naissance à des collec
tivités territoriales ayant compétence à mener une action administrative générale. Exem
ple (la Commune et le Département). La décentralisation technique dite encore fonctionnel
le ou par service consiste à conférer l’autonomie administrative à un service public sp

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écialisé en lui octroyant la personnalité juridique. Le service public ainsi personnifié devi
ent un établissement public. Il porte sur une tâche déterminée par sa nature particulière et i
ndividualisable dont la charge est assurée par une personne publique autonome. L'établisse
ment public n'aura pas une tâche générale mais une action administrative spécialisée. E
x : le service de l'enseignement supérieur est confié aux Universités.

La décentralisation est soumise à quatre conditions cumulatives. La première est l’octroi de l

a personnalité juridique à la collectivité décentralisée. Celle-ci est considérée comme un
véritable sujet de droit. Elle a des biens, des agents, un budget autonome, la capacité d'agir
en justice, de passer des contrats etc. La deuxième est la reconnaissance d’intérêts propres à
la collectivité décentralisée. Cette dernière doit avoir vocation à gérer ses propres affaires, e
n fonction de ses intérêts propres. La troisième correspond à l’existence d’organes propres. L
a collectivité décentralisée doit être administrée par des autorités qui lui sont propres et qui
sont désignées par les populations locales elles-mêmes. La quatrième tient à l’existence d’un
contrôle de l’État central sur les entités décentralisées. Les collectivités territoriales « sont pl
acées sous un régime de liberté surveillée ». Leur autonomie ne signifie pas indépendance,
d’où le droit de regard de l'autorité centrale sur elles.

Dans la décentralisation, il existe ainsi un contrôle, qui doit être prévu par un texte et qui est
appelé « tutelle administrative ». Il faut entendre par tutelle administrative le contrôle que
l'État central exerce sur les collectivités décentralisées. Il s’agit d’un contrôle de l'extérieur o
péré par une personne publique à l'endroit d'une autre personne publique. Le contrôle de tu
telle s’exerce sur les organes et sur les actes des collectivités décentralisées. Sur les organes,
la loi permet dans certains cas un contrôle disciplinaire comme la dissolution, la suspension
du Conseil Municipal, la révocation du maire. Elle admet également un pouvoir de nominatio
n comme le remplacement d’un conseil municipal dissout par une délégation spéciale. Sur le
s actes, la tutelle administrative a évolué. Initialement considérée comme un contrôle d’opp
ortunité à travers la reconnaissance au représentant de l’État d’un pouvoir d’approbation, d’
un pouvoir d’annulation et d’un pouvoir de substitution. Ce contrôle limitatif de l’autonomie
des collectivités territoriales est, en principe, supprimée et remplacée par un contrôle de lég
alité initié en France par la loi du 2 mars 1981 et au Sénégal par la loi du 22 mars 1996. Ce no
uveau mode de contrôle des actes des entités décentralisées est constitué d’un principe, le c
ontrôle a posteriori, et d’une exception, le contrôle a priori.
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Les développements qui suivent ces précisions sur les principes de base de l’organisation ad
ministrative et ses techniques de contrôle seront articulés autour de deux chapitres : l’admin
istration territoriale d’État (Chapitre 1) et l’administration territoriale décentralisée (Chapitre
2).

CHAPITRE 1 : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE

D’ÉTAT

On entend par administration territoriale d’État l'organisation

institutionnelle et administrative d'un pays. Elle est constituée d’au

torités dont les décisions sont valables sur des portions du territoire

nationale appelées circonscriptions administratives. Son existence ti

ent au fait qu’un État ne saurait être administré uniquement à partir

de sa capitale par les autorités administratives centrales. Celles-ci s'a

ppuient sur des autorités placées à la tête de différentes circonscripti

ons administratives. Ce sont donc les autorités qui dirigent ces circon

scriptions qui forment l’administration territoriale d’État. Cette de

rnière assure le contact entre les administrés et l’administration cen

trale.

L’administration territoriale d’État a connu une évolution. Pe

ndant la période coloniale, elle était constitué du territoire du Sénéga

l administré par un gouverneur colonial ; du cercle dirigé par un com

mandant de cercle ; d’une subdivision administrée par un chef de su

bdivision ; d’un canton dirigé par chef de canton et d’un village dir

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igé par un chef de village. Au lendemain des indépendances, la loi 13 j

anvier 1960 a réorganisé l’administration territoriale. La région a été

créée en remplacement de l’ancien cercle ; les anciennes subdivisio

ns avaient pris le nom de cercle et le canton a été remplacé par l’arr

ondissement. Par le décret du 3 avril 1964, le cercle est transformé en

département, et le commandant de cercle devient le préfet. En 1972,

une réforme de l’administration territoriale et locale fut opérée. C’

est dans ce cadre que la loi n° 72-02 du 1 er février 1972 a été adoptée

pour régir l’organisation de l’administration territoriale au Sénéga

l. Cette dernière a été modifiée par les lois n° 96-10 du 22 mars 1996 e

t n° 2002-02 du 15 février 2002. C’est ce texte qui établit les différent

es circonscriptions administratives de la République du Sénégal. Ladi

te loi est complétée par le décret n° 72-636 du 29 mai 1972, modifiée

par le décret n° 96-228 du 22 mars 1996 qui fixe les attributions des ch

efs des circonscriptions administratives et des chefs de village. Depui

s la réforme constitutionnelle du 5 avril 2016, la déconcentration s’e

st renforcée d’une existence constitutionnelle à travers l’article 10

2 in fine de la Constitution.

L’étude de l’administration territoriale d’État sera axée sur

les différentes circonscriptions administratives d’une part (Section

1), et sur les attributions des chefs des circonscriptions administrativ

es d’autre part (Section 2).

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Section 1 : Les circonscriptions administratives au Sénég

al

Les circonscriptions administratives correspondent à la déconc

entration territoriale. Dans cette dernière, un pouvoir de décision es

t confié à une autorité, à un organe, dont la compétence s’exer

ce dans le cadre de structures déconcentrées, encore appelées circ

onscriptions administratives. Ces dernières sont régies par la loi du 1e

r
février 1972, modifiée. Il existe au titre de cette loi trois catégories de

circonscriptions administratives qui sont emboîtées les unes aux autr

es : une région comporte un certain nombre de départements qui lui

comporte un certain nombre d’arrondissements. Il faut noter que d

ans ladite loi, le village est considérée comme la cellule administrativ

e de base. Il est dirigé par un chef de village qui représente l’État et

qui est chargé de l’exécution des lois et règlements dans le village. C

ette précision faite, Il s’agira de voir respectivement les principales

circonscriptions administratives que sont la région, le département e

t l’arrondissement.

Paragraphe 1 : La région

La région constitue la première structure administrative déconc

entrée du Sénégal. Elle a été créée par la loi du 13 janvier 1960. La mis

e en place de cette structure administrative reposait sur une base éco

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nomique par regroupement des cercles. Exemple : Cap Vert, Casaman

ce, Diourbel, Fleuve, Sénégal-Oriental, Sine-Saloum. Depuis 2008, le S

énégal compte quatorze régions.

La région abrite la gouvernance, qui est le lieu de résidence du G

ouverneur. Celui-ci est le chef de la région, circonscription administra

tive. En effet, la région est administré par un fonctionnaire de la hiéra

rchie A qui reçoit le titre de Gouverneur. Celui-ci est nommé par l’au

torité centrale, plus précisément par décret du président de la Républ

ique, sur proposition du ministre de l’intérieur. Le Gouverneur, qui d

irige la région, représente le pouvoir central dans chacune des quator

ze régions du Sénégal. Il est à ce titre le délégué du Président de la Ré

publique dans sa région, et le représentant du Premier Ministre et de

chacun des ministres. Le Gouverneur est assisté dans ses fonctions

d’un adjoint administratif et d’un adjoint au développement.

Paragraphe 2 : Le département

Le département est une division territoriale de la région. Il const

itue la structure administrative intermédiaire de l’administration ter

ritoriale de l’État. Il a vu le jour au Sénégal en 1964 (décret du 3 avril

1964) à travers la transformation de l’ancien cercle en département.

Le département abrite la préfecture, le lieu de résidence du Préf

et. Celui-ci qu’on appelait Commandant de cercle avant 1964, est le

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chef du département, circonscription administrative. Cette dernière e

st administrée par un fonctionnaire du corps des administrateurs civil

s et qui reçoit le titre de Préfet. Il est nommé par décret du président

de la République, sur proposition du ministre de l’intérieur et est pl

acé sous l’autorité du Gouverneur. Le Préfet est le représentant du p

ouvoir central et dirige le département, circonscription administrativ

e. À ce titre, il est, dans son département, le délégué du Président de l

a République et le représentant du Premier Ministre et de chacun des

ministres. Il est assisté dans ses fonctions d’un adjoint.

Paragraphe 3 : L’arrondissement

L’arrondissement constitue une subdivision administrative du

département. Il est le troisième niveau de l’administration territoria

le de l’État. La création de l’arrondissement traduit la volonté de r

épercuter la décision centrale en milieu rural.

L’arrondissement est le chef-lieu de la sous-préfecture. Il est di

rigé un Sous-préfet, qui a remplacé depuis 1972 le chef d’arrondisse

ment. Le Sous-préfet est nommé par décret, sur proposition du minis

tre de l’intérieur. En tant que chef de la circonscription administrati

ve, il représente le pouvoir central au niveau de l’arrondissement. L

e Sous-préfet est placé dans la hiérarchie administrative sous l'autori

té du Préfet. Il est, dans son arrondissement, le délégué du Président

de la République et le représentant du Premier Ministre et de chacun

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des Ministres. Il est assisté d'un adjoint, fonctionnaire de la hiérarchie

B.

Section 2 : Les attributions des chefs des circonscriptions

administratives

La structure administrative de l’administration territoriale de

l’État est identique à chaque niveau. Chaque circonscription admini

strative est dirigée par un chef de circonscription représentant le pou

voir central. Ces différents chefs de circonscriptions administratives o

nt des attributions déterminées par le décret n° 72-636 du 29 mai 197

2, modifié par le décret n° 96-228 du 22 mars 1996 qui fixe les attributi

ons des chefs des circonscriptions administratives et des chefs de vill

age, ainsi que par la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code

général des collectivités territoriales. Il ressort de ces textes que les c

hefs des circonscriptions administratives ont des compétences en ma

tière administrative, en matière économique, en matière de tutelle et

de contrôle et en matière de police administrative.

Paragraphe 1 : Les compétences en matière administrativ

Au plan administratif, les chefs de circonscriptions administrativ

es ont un pouvoir d’autorité, un pouvoir de coordination et un pouv

oir de contrôle de gestion des crédits.

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 Au titre du pouvoir d’autorité, ils ont autorité sur les services

déconcentrés de l’État dans leur circonscription. Ils sont les délégué

s du Président de la République et de chacun des ministres dans leurs

circonscriptions administratives respectives. Ils veillent ainsi à la sauv

egarde des intérêts nationaux, au respect des lois et de l’ordre publi

c. Ils exercent le pouvoir hiérarchique sur tous les agents de l’État q

ui se trouvent dans la circonscription.

Au titre du pouvoir de coordination, ils coordonnent l’activit

é de tous les services déconcentrés dans la circonscription. Ils dispos

ent également du pouvoir d’appréciation sur la manière de servir de

l’ensemble du personnel affecté dans la région, le département ou

l’arrondissement.

Au titre du pouvoir de contrôle de la gestion des crédits, les c

hefs des circonscriptions administratives réunissent au moins une foi

s par mois les chefs de services placés sous leurs ordres pour le suivi

de la gestion des crédits mis à la disposition des services régionaux et

départementaux.

Paragraphe 2 : Les compétences en matière économique

Au niveau de la région, le Gouverneur préside les travaux du Co

mité Régional de Développement (CRD), de la Commission Régionale

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de l’Urbanisme (CRU) et de tous les comités consultatifs au niveau r

égional.

Au niveau du département, le Préfet est responsable du dévelop

pement économique de sa circonscription administrative. Il préside à

ce titre les travaux du Comité Départemental de Développement (CD

D). Il assure également le suivi de l’action de développement de son

département.

Au niveau de l’arrondissement, le Sous-préfet est responsable

du développement économique de sa circonscription administrative.

Il préside ainsi le Centre d’Expansion Rurale (CER). Ce dernier est un

e équipe polyvalente regroupant les agents de la santé, des eaux et fo

rêts, de l’agriculture, de l’élevage, etc.

Paragraphe 3 : Les compétences en matière de tutelle et

de contrôle

Les chefs de circonscriptions administratives sont les représent

ants de l’État dans les collectivités territoriales. Dans le cadre du po

uvoir de tutelle et de contrôle, le préfet représente l’État auprès du

département, de la ville, de la commune chef-lieu de département et

de toutes autres communes qui lui seront rattachées par décret. Le s

ous-préfet de son côté représente l'État auprès des autres communes

de son arrondissement.

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 Concernant le contrôle de tutelle, le pouvoir des chefs de circon

scriptions administratives s’exerce sur les personnes morales de dr

oit public placées sous leur autorité. Ils peuvent également exercer la

tutelle par délégation des ministres compétents. Toutefois, seul le go

uverneur est compétent pour exercer la tutelle sur les établissements

publics installés dans la région.

Relativement au pouvoir de contrôle, les chefs de circonscriptio

ns administratives exercent un contrôle de légalité sur les actes des c

ollectivités territoriales et un contrôle budgétaire.

Au titre du contrôle de légalité des actes, le représentant de l’É

tat exerce en principe un contrôle a posteriori. En effet, depuis la réfo

rme de 1996, le représentant de l’État, lorsqu’il estime qu’un act

e qui lui est transmis est illégal, ne peut plus l’annuler lui-même mai

s il doit le déférer devant le juge aux fins d’annulation. Cela est vala

ble pour les actes des collectivités territoriales les plus importants qu

antitativement (voir article 243 CGCT). Pour certains actes, notamme

nt les plus importants qualitativement (voir article 245 CGCT), le cont

rôle a priori du représentant subsiste puisque son approbation préala

ble est requise pour que ces actes puissent produire leurs effets.

Pour le contrôle budgétaire, il comporte un aspect administratif

et un aspect juridictionnel (contrôle exercé par la Cour des comptes).

C’est le contrôle administratif qui est exercé par le représentant. Il

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s’agit surtout d’un contrôle sur l’élaboration du budget. Il intervi

ent en cas de non adoption du budget à la date légalement prescrite

(au plus tard le 31 mars de l’année), en cas de non adoption du bud

get en équilibre réel, en cas de déficit de l’arrêté des comptes, et en

cas de défaut d’inscription au budget des crédits nécessaires au règl

ement d’une dépense obligatoire. Dans toutes ces hypothèses, le re

présentant de l’État, après accomplissement des formalités requise

s, règle le budget et le rend exécutoire.

Paragraphe 4 : Les compétences en matière de police ad

ministrative

Les chefs de circonscriptions administratives sont responsables

du maintien du bon ordre dans leurs circonscriptions respectives.

Dans la région, le Gouverneur est responsable des mesures d’e

nsemble du maintien et du rétablissement de l’ordre public dans se

s limites territoriales. Il dispose à ce titre de la compétence de requéri

r les autorités militaires.

Dans le département, le Préfet est compétent en cas de troubles

à l’ordre public à prendre toutes les mesures dictées par les circonst

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ances et peut demander renfort au Gouverneur. Il a également le droi

t de requérir les forces armées implantées dans le département. De m

ême, le Préfet a le pouvoir de maintien du bon ordre dans les lieux et l

e pouvoir de réprimer atteintes à la tranquillité publique. Enfin, il a la

compétence de prendre, en guise de substitution d’action, les arrêt

és réglementaires nécessaires dans toutes les matières de police qui s

ont de la compétence des maires à l’intérieur des communes.

Dans l’arrondissement, le Sous-préfet dispose des mêmes pou

voirs que le Préfet dans ses limites territoriales. Il dispose également

des gardes républicains mais il ne peut pas requérir les forces armées.

CHAPITRE 2 : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE DÉCENTRALISÉE

L’administration territoriale décentralisée correspond à la décentralisation territorial

e. Celle-ci consiste à remettre à un groupe d’habitants liés par une solidarité d’intérêts et
une proximité géographique, la gestion de certaines affaires qui leur sont propres. Elle repos
e sur un principe de libre administration, consacré par la Constitution (Sénégal : article 102,
alinéa 1 ; France : article 72, alinéa 3) et le Code général des collectivités territoriales (article
premier, alinéa 2), puis érigé en principe à valeur constitutionnel depuis 1979 par le juge con
stitutionnel français (Décision du 23 mai 1979, Territoire de la Nouvelle Calédonie). La libre a
dministration des collectivités territoriales signifie que les collectivités territoriales s’admin
istrent librement par des autorités propres avec des moyens propres, sans être soumises à d
es contraintes excessives et sans interférer avec les pouvoirs régaliens de l’État. Il s’avère
alors utile de s’intéresser aux différentes collectivités territoriales (Section 1), ainsi qu’à le
urs attributions (Section 2). Mais avant cela, un rappel de l’histoire de la décentralisation a
u Sénégal nous paraît nécessaire (Section 1).

Section 1 : L’histoire de la décentralisation au Sénégal

L’expérience de décentralisation au Sénégal remonte à la période coloniale plus préci

sément à 1872 avec la création des communes de Saint-Louis et de Gorée. En vérité, le mouv
ement communal est même plus ancien dans la mesure où dès l’année 1778, la ville de Sai
nt Louis avait un maire élu. En 1880, Rufisque fut érigée en commune et Dakar le sera en 188

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7. Ces quatre communes étaient dites de plein exercice car elles étaient soumises à un régim
e de droit français.

Ce mouvement communal se poursuivra au début du XXe siècle avec la création entre 1904
et 1926 des communes mixtes. La commune mixte était gérée par un administrateur nommé
(le chef de circonscription) et par une commission municipale tantôt nommée tantôt élue au
suffrage universel.

En 1955 furent créées à travers la loi n°55-1489 du 18 novembre 1955 les communes de moy
en exercice qui se caractérisaient par le fait qu’elles étaient gérées par un administrateur à
temps plein.

Entre 1957 et 1960 toutes les communes mixtes seront transformées en communes de moye
n exercice.

En 1966, le statut de commune de plein exercice est élargi à toutes les communes avec l’ad
option du code de l’administration communale (loi n°66-64 du 30 juin 1966).

Les autorités ont depuis lors opté pour une politique de décentralisation progressive et prud
ente marquée schématiquement par quatre (04) étapes reproduites ci-dessous :

1 étape (1960 – 1990) : Une décentralisation limitée

ère

Pour plusieurs raisons, la décentralisation était limitée au Sénégal. D’abord elle ne co

ncernait de 1960 à 1972 que les communes auxquelles sont venues s’ajoutaient les commu
nautés rurales à partir de 1972 (loi n° 72-25 du 29 avril 1972).

Ensuite elle se caractérisait par une certaine méfiance de l’État qui se traduisait par une aut
onomie très réduite. En effet, dans les communes chefs lieu de région, des régimes spéciaux
avaient été instaurés. Au lieu d’un maire, c’est un fonctionnaire de la hiérarchie A (l’adm
inistrateur de la commune) qui y jouait le rôle d’Exécutif à côté d’un organe délibérant, le
conseil municipal à la tête duquel se trouve le président du conseil municipal. Dans les Com
munautés rurales, c’est le sous-préfet qui gérait le budget de la collectivité alors qu’il y av
ait un conseil élu dirigé par le président du conseil rural.

2 étape (1990 – 1996) : Un approfondissement de la décentralisation entam

ème

Dans les Communes, le statut spécial et le poste d’administrateur de commune sont s

upprimés avec l’adoption de la loi n° 90-35 du 8 octobre 1990 (Cela a été fait pour Dakar en
1983). Chacune de ces collectivités a désormais à sa tête, un maire qui assure la gestion qu
otidienne de la localité.

Dans les Communautés rurales, la gestion du budget est retirée au sous-préfet par la loi n°9
0-37 du 8 octobre 1990. Le président du conseil rural est responsabilisé pour ce faire.

Il y a certes approfondissement de la décentralisation mais la surveillance de l’État est touj

ours étroite. Elle s’exerce surtout par le biais de la tutelle sur les actes.

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3 étape (1996- 2013) : Une responsabilisation plus accrue des collectivités t
ème

erritoriales

En 1996, les autorités estiment « qu’il est temps de mieux approfondir la décentralisat
ion en considérant les collectivités locales comme majeures, de mieux répondre à l’exigen
ce du développement économique en créant entre les administrations centrales de l’État e
t les collectivités territoriales de base des structures intermédiaires, les Régions destinées à s
ervir de cadre à la programmation du développement économique, social et culturel » (expo
sé des motifs de la loi n°96-06 du 22 mars 1996). Une nouvelle catégorie de collectivité décen
tralisée (la Région) était donc créée dans le but de rapprocher les décisions à la base. Toujou
rs dans le cadre de la responsabilisation plus accrue des collectivités locales, la loi n° 96-07 d
u 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux Régions, aux Communes et aux Comm
unautés rurales est adoptée en application de l’article 5 du code des collectivités locales. E
nfin, le contrôle de l’État sur les collectivités territoriales a été allégé : le contrôle d’appro
bation a priori est en principe supprimé et remplacé par un contrôle de légalité a posteriorie
xclusivement exercé par le juge.

4 étape (depuis 2013) : La réforme appelée « Acte III de la décentralisation »

ème

À travers la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code général des CL, on a noté t
rois grandes innovations : la suppression de la région, collectivité locale (celle qui a été créée
en 1996) ; l’érection des départements en collectivités locales (il y a aujourd’hui 46 départ
ements) ; la communalisation intégrale par l’érection des communautés rurales et des com
munes d’arrondissement en communes. Cela porte le nombre des communes à 557).

Section 2 : Les différentes collectivités territoriales au Sénégal

Il ressort des innovations de l’acte 3 de la décentralisation l’existence de deux ordre

s de collectivités territoriales au Sénégal depuis 2013. Il s’agit du département (Paragraphe
1) et de la commune (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Le département

Le département était jusqu’à une époque récente une circonscription administrative

déconcentrée dépourvue de personnalité juridique. C’est depuis 2013 qu’elle est en plus
devenue une collectivité territoriale, personne morale de droit public. Il revêt désormais un d
ouble statut : celui de circonscription administrative à la tête de laquelle se trouve un préfet
et celui de collectivité territoriale administré par un conseil départemental (voir article 20 CG
CT).

Le CGCT prévoit pour l’administration du département deux organes élus : un organe

délibérant et un organe exécutif. Le Conseil départemental est l’organe délibérant du dépa
rtement. Il est élu au suffrage universel direct. Il est composé de conseillères et de conseillers
élus pour cinq ans.

Paragraphe 2 : La commune

La commune est une collectivité territoriale, personne morale de droit public. Elle regrou
pe les habitants du périmètre d'une même localité composé de quartiers et/ou de villages un

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is par une solidarité résultant du voisinage, désireux de traiter de leurs propres intérêts et ca
pables de trouver les ressources nécessaires à une action qui leur soit particulière au sein de
la communauté nationale et dans le sens des intérêts de la nation.

Le CGCT prévoit deux organes élus qui concourent à l’administration de la commune : le

conseil municipal et le maire. Le conseil municipal est l’organe délibérant de la commune. I
l est composé de conseillères et de conseillers élus au suffrage universel direct pour un mand
at de cinq ans. Le conseil municipal élit en son sein un bureau, qui est composé du maire et d
es adjoints élus. Le maire est l’organe exécutif de la commune. Il est désormais élus au suffr
age universel direct. Il est assisté dans ses fonctions par des adjoints.

À noter que l’article 167 du CGCL, qui institue la « Ville » lui donne le statut de commune en
précisant qu’elle est érigée pour mutualiser les compétences de plusieurs communes qui p
résentent une homogénéité territoriale. La ville a commeorganes le Conseil de ville et le Mair
e de ville .

Le conseil de ville est l’organe délibérant de la ville (Article 168 CGCT). Ces membres sont d
ésignés pour 5 ans à partir des élections des conseillers municipaux des communes qui la co
mpose dont cinquante-cinq pour cent (55%) des conseillers sont élus au scrutin proportionn
el sur listes complètes, et quarante-cinq pour cent (45%) sont désignés à partir des conseiller
s élus au scrutin majoritaire dans les communes constitutives de la ville. ( article L. 297 du co
de électoral ).

Le Maire de ville est l’organe exécutif de la ville et ses fonctions sont incompatibles avec ce
lle de Maire de commune. Il est au suffrage universel au scrutin proportionnel (article L. 297
du code électoral).

Section 3 : Les attributions des collectivités territoriales

Les organes délibérants et exécutifs des deux ordres de collectivités territoriales dispos
ent de compétences respectives. Ce qui revient à voir les attributions des organes délibérant
s et celles des organes exécutifs.

Paragraphe 1 : Les compétences des organes délibérants

Les organes délibérants des collectivités territoriales sont le conseil départementa

l pour le département et le conseil municipal pour la commune. Les deux organes dispos
ent respectivement d’une compétence générale et des compétences transférées.

S’agissant de la compétence générale, le CGCT dispose que le conseil départementa

l règle par ses délibérations les affaires du département. Ainsi, il est compétent en matière d
e développement : il est chargé de promouvoir le développement économique, éducatif, soci
al, sanitaire, culturel et scientifique du département ; de réaliser les plans départementaux d
e développement. Le conseil départemental a également des attributions en matière de coo
pération : à l’interne, il peut coopérer avec l’État et avec d’autres collectivités territorial
es situées dans la région, passer des conventions avec l’État ou avec d’autres collectivités
territoriales, proposer aux communes du ressort du département toutes mesures tendant à f
avoriser la coordination des investissements locaux et des actions de développement ; à l’e
xtérieur, il peut signer des conventions de coopération décentralisée avec des collectivités te

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rritoriales et des organismes publics ou privés étrangers ou internationaux. Quant au consei
l municipal, il règle également par ses délibération les affaires de la commune. Il doit à ce tit
re assurer à l’ensemble de ses habitants les meilleures conditions de vie. Ainsi, il décide de l
a création et du mode de gestion des services publics municipaux ; intervient dans le domain
e de la planification et de la programmation du développement local. De façon plus spécifiq
ue, le CGCT confère des attributions au conseil municipal en matière de gestion des terres (a
ffectation et désaffectation des terres du domaine national ; plan général d’occupation des
sols ; projets d’aménagements, de lotissements ; etc.), de développement local (projets loc
aux et participation de la commune à leur financement ; acceptation ou refus des dons et leg
s ; etc.), de la sécurité publique (lutte contre les incendies et la pratique des feux de culture ;
etc.), des questions domaniales (acquisitions immobilières et mobilières ; classement, reclas
sement, ouverture, redressement, alignement, prolongement, élargissement ou suppression
des voies et places publiques ; création, délimitation et matérialisation des chemins de bétai
ls ; etc.). Le conseil municipal dispose enfin des compétences budgétaires (il délibère sur le b
udget de la commune et sur les comptes de gestion des matières ; entend le rapport du mair
e sur le budget et les comptes administratifs ; examine les comptes de gestion du receveur).

Au chapitre des compétences transférées, les organes délibérants ont des attributions
dans deux catégories de compétences majeures. D’une part, ils ont des attributions dans le
s domaines d’action économique (gestion et utilisation domaniale et foncière ; environnem
ent et gestion des ressources naturelles ; planification, aménagement du territoire, urbanism
e et habitat). D’autre part, ils ont des attributions dans les domaines de l’action de dévelo
ppement éducatif, culturel et sanitaire (jeunesse, sports et loisirs ; culture ; éducation, alpha
bétisation, promotion des langues nationales et formation professionnelle ; santé, populatio
n et action sociale).

S’agissant du Conseil de ville, ses compétences sont déterminées par les articles 169
et 170 du CGCT et se répartissent en compétences propres et en compétences transférées.

Dans le cadre des affaires propres, la ville est compétente en matière de plan général
d’occupation des sols ; de projets d’aménagements de lotissement, d’équipement des p
érimètres affectés à l’habitation ; de l’acceptation ou de refus des dons et legs ; du budget
de la ville ; des crédits supplémentaires ; des projets de la ville et de la participation de la vill
e à leurs financement ; des projets d’investissement humain ; de la gestion immobilière ; de
la voierie ; de la gestion des cimetières énumérés par décret ; de la lutte contre les incendies ;
de l’extension des réseaux d’éclairage publics et de tout autre compétence décider par le
s communes constituant la ville .

Au titre des compétences transférées, la ville assure la gestion des déchets et la lutte co
ntre l’insalubrité ; la gestion et l’entretien des hôpitaux de niveau 1 ; la participation à la c
ouverture maladie universelle ; la participation à l’organisation des compétitions sportives ;
la surveillance et la conservation des sites et monuments historiques ; la promotion et la val
orisation des sites et monuments historiques ; la promotion de la culture nationale et locale ;
l’allocation et la répartition de bourses et d’aides scolaires ; la promotion des langues nat
ionales et de la tradition orale ; l’élaboration du plan directeur d’urbanisme (PDU), du sch
éma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), des plans d’urbanisme de détail
des zones d’aménagement concerté, de rénovation urbaine et de remembrement ; l’élab

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oration et l’exécution du plan de développement de la ville (PDV) ; la mise en œuvre du con
trat plan avec l’État pour la réalisation de projets de développement.

Paragraphe 2 : Les compétences des organes exécutifs

Les organes exécutifs des collectivités territoriales sont le président du conseil départe
mental pour le départemental et le maire pour la commune.

Au niveau du département, le président du conseil départemental prépare et exécute

les délibérations du conseil départemental. Il est l’ordonnateur des dépenses du départem
ent et prescrit l’exécution des recettes. Le président du conseil départemental nomme le se
crétaire du département et est le chef des services décentralisés du département. Il gère le d
omaine du département et exerce les pouvoirs de police afférents à la circulation sur ce dom
aine.

Au niveau de la commune, le maire remplit une double fonction en vertu du principe d

u dédoublement fonctionnel. En effet, il agit tantôt en tant qu’agent de l’État, tantôt com
me agent de la commune. Comme agent de l’État, le maire représente l’État au niveau de
la commune. Il est chargé de publier et d’exécuter les lois et règlements. Il est également c
hargé d’exécuter les mesures de sûretés nationales. Le maire est aussi l’officier de l’état
civil. Comme agent de la commune, le maire représente la commune et prend des arrêtés m
unicipaux. Il lui revient la compétence de passer des contrats pour la commune, d’administ
rer les biens du patrimoine communal. Le maire a aussi la compétence de proposer le budge
t et de veiller à l’exécution des programmes de développement. De même, le maire est le c
hef des services municipaux ; il est l’exécutif de la commune, chargé de son administration.
Il est également chargé d’exécuter les décisions du conseil municipal. Le maire dispose d’
un pouvoir de nomination. Il est enfin responsable de la police municipale.

Au niveau de la ville, le maire de ville est chargé de conserver, d'entretenir et d'admini

strer les propriétés et les biens de la ville et de faire, en conséquence, tous actes conservatoir
es de ses droits ; de gérer les revenus, de surveiller les services et la comptabilité de la ville ;
de préparer et de proposer le budget, d'ordonnancer les dépenses et de prescrire l'exécution
des recettes ; de diriger les travaux de la ville ; de veiller à l'exécution des programmes de dé
veloppement financés par la ville ou réalisés avec sa participation ; de pourvoir aux mesures
relatives à la voirie de la ville ; de souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les ad
judications des travaux de la ville selon les règles établies par les lois et règlements ; de pass
er, selon les mêmes règles, les actes de vente, d'échange, de partage, d'acceptation de dons
ou legs, d'acquisition, de transaction, lorsque ces actes ont été autorisés par le conseil de la
ville ; de représenter la ville en justice ; de veiller à la protection de l'environnement, de pren
dre en conséquence les mesures propres, d'une part, à empêcher ou à supprimer la pollution
et les nuisances, d'autre part, à assurer la protection des espaces verts et, enfin, à contribuer
à l'embellissement de la ville ; de nommer aux emplois de la ville ; d'apporter assistance aux
lieux de culte ; et, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil de la ville.

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