Police Adm

Cours droit administratif.
La Police administrative
MM. les professeurs P. SOLER-COUTEAUX et W. Zimmer
Année 2016-2017
Titre 2 : LA POLICE ADMINISTRATIVE
1. La notion de police administrative a longtemps été éclipsée par celle de service

public.
 Et aujourd’hui encore, elle pâ lit du rayonnement de cette dernière. Ceci explique

que la place qui lui est réservée par la doctrine soit comparativement
relativement modeste et que les études qui lui sont consacrées soient
relativement peu nombreuses.
 Cette désaffection ne doit pourtant pas abuser.
De tout temps, la police a constitué une fonction administrative essentielle et l’évolution

contemporaine du rô le de l’Etat n’a fait qu’accroître cette importance.
A l’heure actuelle, la multiplicité des interdictions, réglementations, contrô les et

encadrements de toutes sortes témoignent de son importance.
Il en va de même du fait qu’elle touche au domaine essentiel des libertés publiques.
2. De ce dernier point de vue, l’existence d’une fonction de police dans un Etat libéral
peut surprendre.
 En effet, elle apparaît liée à un certain type d’Etat, particulièrement à l’Ancien

Régime que l’on présente volontiers comme un Etat de police, en entendant par-
là la concentration de la fonction de police dans la seule main du monarque.
La Révolution a cherché à rompre avec cette tradition car, par réaction, elle tenait la
fonction de police en suspicion.
Les principes du libéralisme postulait donc sa suppression, dès lors que nulle
interdiction, nulle contrainte, nulle réglementation ne devait s’opposer à la liberté et son
plein épanouissement.
Seule loi pouvait venir restreindre l’exercice de la liberté.
Page 1 sur 91
Cours droit administratif. La Police administrative
Année 2016-2017
 Mais, très vite, les contemporains ont pris conscience que, pour s’épanouir, la
liberté a besoin d’un cadre et d’une discipline.
Cette considération a conduit le Conseil constitutionnel à faire de l’ordre public un

« objectif de valeur constitutionnelle » dans la mesure où son maintien est nécessaire à
la sauvegarde des principes et de droits ayant valeur constitutionnelle (Cons. Const., 27
juillet 1982, Communication audiovisuelle, Rec. p. 48 ; 13 aoû t 1993, Maîtrise de l’immigration, Rec. p. 224
(19ème cons.) ; Cons. Const., 18 janvier 1985, Loi sur la sécurité (2 et 3ème cons.).
Ainsi, l’ordre public comprend tout impératif d’intérêt général qui, à un moment et dans
une collectivité donnée, est considéré comme suffisamment important pour justifier une
restriction aux droits et libertés.
Mais, dans le même temps, l’ordre public n’est pas antinomique de la liberté. Il la
comprend dans sa notion même : si cet ordre-là doit être respecté, c’est parce que ce
respect conditionne l’exercice des droits et libertés.
3. C’est ainsi que, bien que réprouvée, la fonction de police renaît.
Mais elle ne renaît pas sous la même forme. Elle est désormais indissolublement liée à ce
type particulier d’institution qu’est l’Etat libéral (P. Bruneteaux, Maintenir l’ordre. Les
transformations de la violence d’Etat en régime démocratique, Paris, FNSP 1997). Elle se définit
désormais comme l’activité de protection de l’ordre libéral.
De ce lien, la police présente deux marques décisives.
Dans la mesure où le but de la police administrative est de réserver aux citoyens une
sphère d’autonomie la plus large possible et de ne leur imposer que des limitations
strictement indispensables à la protection de l’ordre public,
- la police administrative est conservatrice, car elle assume uniquement une

fonction de défense
- et subsidiaire en ce qu’elle n’intervient que pour pallier les carences de

l’institution libérale et rétablir l’harmonie sociale que le principe de
liberté qui anime cette institution ne peut réaliser à lui seul.
Page 2 sur 91
Année 2016-2017
4. Il ne sera ici question que de la police administrative, c’est-à-dire de l’activité de

police en tant qu’elle est le fait des organes administratifs.
 Il conviendra donc d’être attentif à l’organisation générale de la police

administrative mais également aux conditions de légalité que le juge
administratif impose en propre aux mesures de police et aux techniques de
contrô le spécifiques qu’il met en œuvre les concernant.
Car ces conditions doivent être de nature à assurer la compatibilité de la fonction de

police avec l’essence libérale de notre Etat.
 Il faut cependant insister sur le fait que la protection de l’ordre public est aussi, et
pour une large part, de la responsabilité du législateur.
En effet, l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose : « La

liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l’exercice des droits
naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la
société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par
la loi ».
Et l’article 5 de la même Déclaration : « La loi n’a le droit de défendre que des actions
nuisibles à la société. Tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché et nul ne
peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas ».
La question de la compatibilité de la fonction de police avec l’essence de l’Etat libéral se

pose donc sensiblement dans les mêmes termes, qu’elle soit exercée par le législateur
ou par les organes administratifs de l’Etat.
Sur la question,
 Voir la discussion sur la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la

dissimulation du visage dans l’espace public (Conseil Const., décision n° 2010-
613 DC du 7 octobre 2010 ; Dalloz 2011, p. 1166, Débat autour de la décision
du Conseil constitutionnel n° 2010-613 DC du 7 octobre 2010 ; A. Levade,
Epilogue d’un débat juridique : l’interdiction de la dissimulation du visage
dans l’espace public validée ! JCP G, n° 43, 25 octobre 2010, n° 1043 ; B.
Mathieu, La validation par le Conseil constitutionnel de la loi sur le « voile
intégral ». La reconnaissance implicite d’un ordre public « immatériel », JCP G,
n° 42, 18 octobre 2010, n° 1018 ;
Page 3 sur 91
Année 2016-2017
 v. aussi Conseil d’Etat, Etude relative aux possibilités juridiques d’interdiction

du voile intégral, 30 mars 2010 ; D. de Béchyllon, Voile intégral : éloge du
Conseil d’Etat en théoricien des droits fondamentaux, RFDA 2010.467 ; P.
Gervier, L’interdiction de dissimulation du visage dans l’espace public.
Regards croisés des jurisprudences constitutionnelle et européenne sur un
« choix de société », AJDA à compléter
Plan :
Chapitre 1 : La notion de police administrative

Chapitre 2 : Les autorités de police administrative
Chapitre 3 : Le régime des mesures de police administrative
Chapitre 1 : La notion de police administrative
Bibliographie : B. Seiller, La notion de police administrative, RFDA 2015.876
La police administrative est une notion complexe car
 car elle est riche et diverse dans ses manifestations

 et du coup, difficile à saisir dans son essence.
Il faut cependant la définir car les mesures de police obéissent à un régime tout-à -fait
particulier pour les raisons que l’on a dites.
Nous allons donc essayer de la définir en trois étapes :
 L’identification de son but permettra de la distinguer d’autres activités de

la sphère administrative, notamment l’activité réglementaire ou les
sanctions administratives qui ne poursuivent pas un tel but. Ce but c’est la
protection de l’ordre public (Section 1).
 Mais cet élément finaliste ne suffira pas à distinguer la police

administrative de la police judiciaire qui poursuit un but identique. Sa
définition devra dont être complétée par un effort de délimitation (Section
2).
Page 4 sur 91
Année 2016-2017
 Enfin, il faudra compléter notre approche par l’exposé de la dualité de la

police administrative qui est constituée d’une police générale et de polices
spéciales (Section 3).
Section 1: Définition de la police administrative
La police administrative est d’abord une activité : en tant que telle, elle doit être
distinguée du personnel ou des forces de police. Le personnel n’est, en effet, qu’un
moyen d’exercer l’activité.
En tant qu’activité, le critère déterminant, le signe distinctif de la police

administrative est constitué par la notion d’ordre public.
La police administrative est donc l’activité qui a pour but la protection de l’ordre public.
Elle se définit donc par sa finalité.
§1er : La finalité d’ordre public
 Il faut identifier la notion d’ordre public car seule cette finalité est de nature à
fonder l’intervention de l’autorité de police (CAA Nancy, 15 novembre 2010, M. Speth,
n° 09NC01433 : le mauvais traitement envers les animaux ne permet pas l’intervention du maire
car ne relèvent ni du bon ordre, ni de la sécurité ou de la salubrité publique).
 Par ailleurs, elle permet de distinguer l’activité de police de l’activité de

réglementation et des autres activités de service public.
En effet, leur régime est, comme on l’a dit, substantiellement différent dans la mesure
où les actes se rattachant à chacun de ces activités obéissent à un régime propre et
qu’il s’attache un enjeu particulier à l’encadrement des mesures de police.
C’est la notion d’ordre public qui constitue le critère de la distinction. L’activité

de réglementation a pour objet de régler la conduite des sujets de droit. Les activités
de service public visent façonner un certain type de société en fournissant des
prestations. Elles n’ont pas pour objet de maintenir l’ordre public.
Page 5 sur 91
Année 2016-2017
A. Police et service public
Lorsque l’administration a causé un dommage, il importe de savoir si elle est susceptible

d’engager sa responsabilité sur le terrain du pouvoir de police ou sur le fondement de la
responsabilité du service public.
Cela détermine
- le régime de la responsabilité,
- mais aussi le cas échéant le juge compétent, dans le cas d’un service public
industriel et commercial :
 Un système de télé surveillance d’habitations et de commerces

mis en place par une commune sur son territoire a le caractère
d’un SPIC, ce qui illustre par ailleurs un mouvement de
commercialisation des missions de sécurité (TC 2 mai 2011, Soc.
Mona Parfum Holding, JCP A 2011, n° 2197, note F. Crouzatier-Durand).
 A propos d’un même dommage, la responsabilité de

l’administration peut être engagée soit en raison d’une carence
du pouvoir de police, soit sur le fondement de la responsabilité
du service public.
Dans le premier cas, le juge administratif est seul compétent ;

dans le second, la compétence revient au juge judiciaire (CE, 19
février 2009, MMme Beaufils, n° 293020, AJDA 2010.430, note O. Fevrot : à
propos des accidents survenus sur les pistes de ski ; v. antérieurement, R.
Vandermeeren, Police administrative et service public. Quand la police
administrative et le service public se rencontrent dans les salles de casinos
et s’unissent sur les pistes de ski, AJDA 2004.1916).
B. Police et réglementation
La distinction est là encore nécessaire car elle détermine :
 Les règles de compétence : Un conseil municipal n’est pas compétent pour

réglementer la pratique du « canyonisme » sur les cours d’eau du domaine
privé de la commune, car, en raison du but poursuivi, il s’agit d’une mesure de
police que seul le maire pouvait prendre. Ici portée de la distinction sur la
Page 6 sur 91
Année 2016-2017
compétence de l’auteur de l’acte (CE, 11 décembre 2008, Fédération française de la

montagne et de l’escalade, n° 307084, JCP A 2009, n° 2029, note Ph. Yolka).
 Les règles de forme et de procédure : par exemple, à propos de l’obligation

de motivation des refus de visas, les décisions provoquées par les demandes
de visas ne sont pas des mesures de police car elles ne sont pas prises en vue
de la protection de l’ordre public ; elles n’ont donc pas à être motivées (CE, 28
février 1986, n° 41550, 46278, Ngako Jeuga, Rec. Lebon, p. 49 ; CE, Sect., 10 avril 1992,
Aykan, Rec. Lebon, p. 152 ; RFDA 1993.541, concl. Denis-Linton ; JCP 1992, I, n° 3621, chron.
E. Picard).
C. Police et sanction administrative
Bibliographie : M. Degoffe, L'ambiguïté de la sanction administrative, AJDA 2001, n° spécial, p.

27 ; J. Petit, Police et sanction, JCP A 2013, n° 2073.
 L'acte de police administrative doit être distingué de la sanction administrative

avec laquelle il présente certaines similitudes.
Par exemple, lorsque le préfet ferme un débit de boisson, est-ce pour sanctionner une
faute du tenancier du débit de boissons ou pour protéger la moralité publique ? ou
encore lorsque le préfet prononce la dissolution d’un club de supporters, est-ce pour
sanctionner leur comportement ou pour préserver la sécurité publique ?
La distinction doit être faite pour deux séries de raisons :
- D’une part, les formalités procédurales ne sont pas les mêmes :
 l’acte de police est soumis au seul respect du contradictoire (loi du 12

avril 2000, art. 24 ; CE 13 juillet 2010, Les Authentiks, n° 339257 et Assoc. Supras
Auteuil, n° 339293 : la suspension ou la dissolution d’une association de supporters
d’un club sportif professionnel présentent le caractère de mesures de police
administrative ; CAA Marseille, 12 janvier 2016, n° 14MA03380, JCP A 2016, n° 2311,
concl. S. Deliancourt : le maire tient du CGCT le pouvoir de prendre toutes
dispositions de nature à assurer le bon ordre sur les foires et marchés de la commune
(art. L. 2212-2 et L. 2214-4). Aussi, la décision par laquelle le maire interdit à un
marchand d’installer son stand pour des raisons d’ordre public présente le caractère
d’une mesure de police devant être motivée et précédée d’une procédure
contradictoire).
Page 7 sur 91
Année 2016-2017
 tandis que la sanction est soumise à des exigences procédurales plus

contraignantes (CE, Ass., 7 juillet 2004, Min. Int., n° 255136, Rec. : Le retrait de la
carte de chauffeur de taxi est une sanction administrative, CE, 18 décembre 2002,
Min. Int. c/ Benkerrou, RFDA 2003.398 : le retrait de la carte autorisant l’exercice de
la profession de taxi qui ne pouvait être institué par décret)
- D’autre part, les pouvoirs du juge administratif ne sont pas identiques dans
l’un et l’autre cas : cette distinction a été réaffirmée par l’Assemblée du
Conseil d’Etat selon lequel un recours contre une sanction infligée à un
administré relève du plein contentieux tandis qu’une mesure individuelle de
police ne peut faire l’objet que d’un recours pour excès de pouvoir (CE, Ass., 16
février 2009, n° 274000, Atom, Lebon, p. 25, concl. C. Legras ; JCP A 2009, n° 2089, note D.
Bailleul).
 Le critère de la distinction tient à ce que la sanction vient constater le

manquement à une règlementation, alors que la mesure de police prévient un
trouble à l’ordre public.
Par exemple,
 le retrait de l'agrément attribué à une société de gestion de portefeuille est

qualifié d'acte de police au motif que la "Commission des opérations de Bourse
n'a pas entendu sanctionner un manquement de la société à ses obligations,
mais (s'est prononcée) dans l'intérêt du bon fonctionnement du marché (pour)
assurer la sécurité des investisseurs" (CE, 22 juin 2001, Sté Athis, n° 193392, AJDA 2002,
p. 635, chron. Guyomar et Collin ).
 De même, lorsque le maire suspend la tenue d’un marché en raison de son

caractère désordonné entraînant une gêne à la circulation des riverains, des
services de transport en commun et des services de secours, cette suspension
ne constitue pas une sanction, dès lors qu’elle a été prise pour mettre fin à des
troubles affectant la circulation et ce, alors même qu’elle a été prononcée pour
une durée indéterminée (CE, 3 décembre 2009, EURL Mandon, n° 301279, AJDA 19 avril
2010, p. 800, note J-D. Dreyfus : sur la distinction entre mesure de police et sanction).
 Voir aussi, à propos du retrait de l’autorisation de stationnement de taxi pour

absence d’exploitation qui constitue une mesure de police (CE, 17 novembre
2010, Cne Seillons Source d’Argens, n° 329929, Rec. Lebon, tables ; JCP A 2011, n° 2104, note J.
Moreau).
Page 8 sur 91
Année 2016-2017
 En revanche, la suspension de l’agrément d’un centre de contrô le technique

des véhicules est une sanction (CE 7 aoû t 2008, n° 289159).
 La mise en œuvre de la distinction n’est cependant pas dénuée d’une certaine

ambiguïté
 Par exemple, la suspension administrative du permis de conduire

décidée par le préfet est présentée comme une mesure de police
administrative alors qu'elle sanctionne incontestablement un
comportement (CE, 3 nov. 1989, Blanquié : Rec. CE 1989, p. 817. - CE, 19 mars 2003,
n° 191271, Leclerc. - C. route, art. L. 224-8 et R. 224-6 à R. 224-19), alors que le
retrait de points est qualifié de punition qui tend à empêcher la
réitération des agissements qu'elle vise (CE, avis, 27 sept. 1999, n° 208242,
Rouxel : RFD adm. 1999, p. 1290).
 De même, la fermeture administrative d’un débit de boissons est

toujours une mesure de police (CE avis du 6 février 2013, n° 363532, Pesteil,
Lebon T. ; JCP A 2013, n° 2148, note S. Merenne).
 Même solution pour la décision par laquelle un maire refuse le transfert d’une
autorisation de stationnement à un exploitant de taxi en raison des incertitudes sur le
comportement personnel de celui-ci ; dans la mesure où elle n’a pas pour objet de
sanctionner une violation des règles applicables à la profession, mais à préserver
l’ordre public (CAA Marseille, 29 mai 2012, n° 10MA01435, JCP A 2012, n° 2307,
concl. S. Deliancourt).
§2 : Le contenu de l’ordre public : La trilogie traditionnelle
A l’origine, l’ordre public se concevait exclusivement comme un ordre public matériel

et extérieur, comme « l’ordre public dans la rue ». Ainsi conçu, il était concrétisé par la
trilogie classique : sécurité, tranquillité et salubrité publique.
Cette trilogie correspond, à peu de choses près à l’énumération des pouvoirs de police
du maire par le Code général des Collectivités territoriales (CGCT).
Mais elle a, en fait, une portée beaucoup plus générale et vaut, même en l’absence de
précision du texte, pour toutes les autorités qui disposent d’un pouvoir de police
générale.
Page 9 sur 91
Année 2016-2017
A. La sécurité publique
Bibliographie : C. Bardon, Police des lieux dangereux : quelles sont les obligations de la
commune ? Droit adm. 2014, Pratique 8.
 Dans cette acception, l’ordre public recouvre la prévention des risques

d’accidents, de dommages aux personnes et aux biens.
Ainsi, le maire peut prendre une mesure d’interdiction de la circulation dans la

grande rue le samedi, le Conseil d’Etat jugeant que cette limitation à la liberté de
circulation est instaurée « en vue d’assurer dans les meilleures conditions de sécurité, de
commodité et d’agrément, la circulation respective des piétons et automobiles dans le
centre-ville… » (CE, 8 décembre 1972, Ville de Dieppe)
Le maire peut également prendre un arrêté mettent en demeure des propriétaires de rétablir la bande de
terrain entre leur construction et la falaise voisine, en conformité avec l’autorisation d’urbanisme qui leur
avait été délivrée et ce alors même que la pose d’un filet de sécurité par la commune aurait été de nature à
supprimer me risque (CE, 25 octobre 2010, Epoux Powel, n° 316945, AJDA 22 nov. 2010, p. 2219, concl. Ph.
Thiellay ; RDI 2010., note P. S-C).
 La notion de sécurité est conçue de manière large puisqu’elle va jusqu’à englober

la protection des individus contre eux-mêmes
CE, 4 juin 1975, Bouvet de la Maisonneuve, Rec. Lebon, p. 330 et CE, 17 décembre
1975, Millet, D 1977, p. 73, note G. Morange ; CE, 22 janvier 1982, Assoc. Auto-
Défense, D 1982, p. 494, note B. Pacteau :
Le Conseil d’Etat admet la régularité du décret édicté par le Premier ministre

rendant obligatoire le port du casque pour les conducteurs de deux-roues et
de la ceinture de sécurité pour les automobilistes, au motif que cet acte vise à
« réduire les conséquences des accidents de la route » (dans le même sens, Cass. Crim.,
20 mars 1980, D 1980, IR, p. 521, obs. M. Puech).
Une telle solution s’éloigne assez sensiblement de la conception traditionnelle de la

« sécurité publique » et impose aux libertés individuelles des limitations qui ne sont pas
tout à fait en accord avec une conception libérale de la société.
Page 10 sur 91
Année 2016-2017
En effet, la liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui et non tout ce qui
ne nuit pas à la société.
B. La salubrité publique
Il s’agit ici de prévenir les risques de maladie ou d’épidémies, en veillant à la santé

publique.
CE, 19 mars 2007, Confédération départementale des chambres syndicales

départementales des débitants de tabacs de France : à propos du décret du 15 novembre
2006 fixant les conditions d’application de l’interdiction de fumer dans les lieux affectés
à un usage collectif, le Conseil d’Etat rappelle qu’il appartient au Premier ministre, en
vertu des articles 21 et 37 de la Constitution, de prendre les mesures de police
applicables à l’ensemble du territoire et justifiées par les nécessités de l’ordre public, au
nombre desquelles figurent les impératifs de santé publique.
CE, 7 octobre 1977, Sieur NUNGESSER : Un décret du Premier Ministre, pris en application d’une
loi de 1975 prévoyant le délai d’abattage des animaux, réduisait ce délai concernant les chiens et
les chats errants. Selon le Conseil d’Etat, « Il a pu, légalement édicter la prescription contestée,
rendues nécessaires par la gravité du danger, résultant, pour la santé publique du développement de
la rage… »
TA Versailles, 30 décembre 2004, EARL de la Brosse : L’arrêté préfectoral interdisant le

déchargement et la vente, sauf à destination des abattoirs et élevages déclarés et sauf dérogation
donnée par la direction des services vétérinaires, des animaux vivants des espèces ovine et
caprine pendant la période de la fête de l’Aïd-El-Kebir est nécessaire dans un but de salubrité
publique.
Pour une application récente : CE, 27 juillet 2016, n° 400055, Lebon :

1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce
sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la
sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un
organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un
de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce
dans un délai de quarante-huit heures ".
2. Il résulte de l'instruction que M. A...B..., né le 15 août 1999, de nationalité malienne, est, depuis
son entrée en France, seul, sans famille connue, dépourvu de toute ressource et vit, dans des
conditions très précaires, dans le jardin des Olieux, situé dans le quartier des Moulins à Lille
(Nord). Il a été confié à l'aide sociale à l'enfance du département du Nord par un jugement en
assistance éducative du juge des enfants près le tribunal de grande instance de Lille du 16 mars
2016. Par une ordonnance du 7 avril 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Lille,
saisi par M. B... sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a enjoint au
département du Nord d'assurer son hébergement dans un délai de huit jours, sous astreinte. Le
département n'ayant pas exécuté cette décision, M. B... a de nouveau saisi, sur le fondement des
mêmes dispositions, le juge des référés du tribunal administratif de Lille d'une demande tendant à
Page 11 sur 91
Année 2016-2017
ce qu'il soit enjoint au département du Nord, à l'Etat et à la ville de Lille de mettre en oeuvre un
certain nombre de mesures pour faire cesser les atteintes graves et manifestement illégales
portées, selon lui, à plusieurs libertés fondamentales. Par une ordonnance du 6 mai 2016, rectifiée
par une ordonnance du 10 mai 2016, le juge des référés de ce tribunal a, d'une part, enjoint au
département du Nord de proposer à M. B... une solution d'hébergement, incluant le logement et la
prise en charge de ses besoins alimentaires quotidiens, dans un délai de trois jours, sous astreinte
jusqu'à ce que M. B... ait été effectivement pris en charge par le département et, d'autre part,
prononcé la même injonction à l'encontre du préfet du Nord, en cas de carence du département à
l'issue d'un délai de dix-sept jours. Le département du Nord fait appel de cette ordonnance en tant
qu'elle lui fait grief.
3. L'article 375 du code civil dispose que : " Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non
émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement
physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d'assistance
éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de
l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même
ou du ministère public (...) ". Aux termes de l'article 375-3 du même code : " Si la protection de
l'enfant l'exige, le juge des enfants peut décider de le confier : / (...) 3° A un service départemental
de l'aide sociale à l'enfance (...) ". L'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles
dispose que : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du
département chargé des missions suivantes : / (...) 4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des
mineurs confiés au service et veiller à leur orientation (...) ". L'article L. 222-5 du même code
prévoit que : " Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du
président du conseil départemental : (...) / 3° Les mineurs confiés au service en application du 3°
de l'article 375-3 du code civil (...) ".
4. Il résulte de ces dispositions qu'il incombe aux autorités du département, le cas échéant dans
les conditions prévues par la décision du juge des enfants, de prendre en charge l'hébergement et
de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. A cet égard,
une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu'un mineur privé de la protection de sa
famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne
des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans
l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté
fondamentale.
5. L'intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article
L. 521-2 du code de justice administrative est subordonnée au constat que la situation litigieuse
permet de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires. Il
incombe, dès lors, au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, en tenant compte des
moyens dont l'administration départementale dispose ainsi que de la situation du mineur intéressé,
quelles sont les mesures qui peuvent être utilement ordonnées sur le fondement de l'article L. 521-
2 et qui, compte tenu de l'urgence, peuvent revêtir toutes modalités provisoires de nature à faire
cesser l'atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale, dans l'attente
d'un accueil du mineur dans un établissement ou un service autorisé, un lieu de vie et d'accueil ou
une famille d'accueil si celui-ci n'est pas matériellement possible à très bref délai.
6. En outre, il appartient, en tout état de cause, aux autorités titulaires du pouvoir de police
générale, garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité
humaine, de veiller, notamment, à ce que le droit de toute personne à ne pas être soumise à
des traitements inhumains ou dégradants soit garanti. Lorsque la carence des autorités
publiques expose des personnes à être soumises, de manière caractérisée, à de tels traitements,
portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et que la
situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit
Page 12 sur 91
Année 2016-2017
heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure prévue par l'article L. 521-2 précité,
prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence.
Toutefois, la compétence des autorités titulaires du pouvoir de police générale ne saurait avoir
pour effet de dispenser le département de ses obligations en matière de prise en charge des
mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. Par suite, le juge des référés ne pourrait
prononcer une injonction à leur égard que dans l'hypothèse où les mesures de sauvegarde à
prendre excéderaient les capacités d'action du département.
C. La tranquillité publique
La police administrative vise ici à prévenir les risques de désordres pouvant être liés à
des tapages nocturnes ou à l’organisation de manifestations.
CE, 12 mars 1986, Préfet de Police de Paris c/ MM Metzler, Coll et Engel :
A la suite de la transformation du Bataclan en discothèque, les requérants

demandaient au préfet d’ordonner la fermeture administrative de l’établissement
en raison du bruit que sa fréquentation générait. Le refus du préfet est attaqué. Le
Tribunal administratif fit droit à la demande.
Saisi en appel, le Conseil d’Etat juge
- qu’il incombe au préfet de police de prendre les mesures appropriées pour

empêcher les bruits excessifs de nature à troubler le repos et la tranquillité des
habitants ;
- mais que « s’il est constant que les spectacles… sont source de bruit…, il ne ressort
pas des pièces du dossier que les spectacles aient causé à la tranquillité un trouble
tel que le préfet de police ait été tenu de faire usage de ses pouvoirs de police pour
prononcer la fermeture de l’établissement… ».
Bibliographie : R. Hanicotte, Bruits nocturnes, nuits blanches des maires, JCP A 2014, n°
2134.
§3 : L’extension de l’ordre public au-delà de la trilogie classique : la question d’un

ordre public immatériel
Bibliographie : P. Delvolvé, L’ordre public immatériel, RFDA 2016.890.
Page 13 sur 91
Année 2016-2017
L’ordre public est, selon l’expression de G. Vedel, « constitué par un certain minimum de
conditions essentielles à une vie sociale convenable ».
Il n’est donc pas étonnant que cette notion soit « relative et contingente » (J. Moreau) et
revête, en droit administratif, un caractère évolutif et que son contenu se soit
progressivement étendu au-delà de la trilogie classique.
La discussion, décisive entre toutes, est cependant ouverte sur la question de savoir si
l’ordre public peut recouvrir la protection des valeurs dominantes de la société, en
d’autres termes de savoir s’il convient de défendre un « ordre public immatériel », c’est-
à -dire desdites valeurs indépendamment de tout risque de troubles (v. supra, la
discussion sur la dissimulation du visage dans l’espace public).
A. La protection de la moralité publique
 Hauriou : « L’ordre public, au sens de la police, est l’ordre matériel et extérieur (…).
La police n’essaie point d’atteindre les causes profondes du mal social, elle se
contente de rétablir l’ordre matériel (…). En d’autres termes, elle ne poursuit pas
l’ordre moral dans les idées ».
La poursuite d’une moralité publique serait ainsi peu conforme à la conception

traditionnelle de l’ordre public. En effet, dans le cadre d’un Etat libéral, la police
administrative devrait rester cantonnée au respect de l’ordre matériel.
Elle ne devrait pas se transformer en une police des consciences, garante d’un ordre
moral.
Il reste qu’il est parfois difficile de démêler l’ordre public matériel de l’ordre public
moral.
En outre, les exigences morales au sein d’une société sont souvent aussi fortes que celles
du bon ordre matériel.
 On comprend dans ces conditions que l’ordre public matériel n'exclut pas la prise
en compte de considérations sociales lorsque l'atteinte au "minimum d'idées
morales naturellement admises à une époque donnée par la moyenne des individus"
est susceptible d'avoir des incidences sur la sécurité des biens et des personnes
(P.-H. Teitgen, La police municipale : Thèse Nancy, 1934, p. 34).
Page 14 sur 91
Année 2016-2017
C’est dans ce contexte que le juge administratif a admis que la police puisse viser un but
de moralité, mais il ne l’a fait qu’avec beaucoup de prudence.
En fait, ne sont légales que les mesures destinées à prévenir ou faire cesser un trouble
grave dans les consciences de nature à avoir une incidence sur l’ordre public
matériel.
La poursuite d’un but de moralité a ainsi été jugé légale dans deux séries d’hypothèses.
1) La jurisprudence a, par le passé, fait régulièrement référence à la moralité publique
 L’autorité de police peut interdire un combat de boxe « contraire à l’hygiène

morale » (CE, 7 novembre 1924, Club sportif châlonnais, Rec. p. 864 ; RDP
1924, p. 58, concl. Cahen-Salvador) ;
 Elle peut imposer l’obligation de porter un peignoir en dehors des lieux de

bains (CE, 30 mai 1930, Baugé, Rec. Lebon, p. 582) :
 Ou fermer à propos une maison de débauche (CE, 30 novembre 1960, Jauffret,

Rec. Lebon, p. 504 ; RDP 1961.828, note M. Waline) ;
2) C’est cependant en matière de projection de films que la notion a trouvé à se déployer

de manière significative.
La jurisprudence se fait cependant plus rare aujourd'hui du fait de l’évolution dans un

sens permissif que connaît notre société.
Au plan national, il existe une police du cinéma qui est une police spéciale (CE, Sect., 30 juin
2000, Association Promouvoir ; M. et Mme MAZAUDIER et autre, n° 222194 et 222195, AJDA 2000.674 et
chron. p. 609 : Un recours est formé contre la décision de l’autorité nationale d’autoriser l’exploitation et
la diffusion du film « Baise-moi » au grand public, avec seulement une interdiction aux moins de 16 ans.
Le Conseil d'Etat estime ici que, même sans attendre les décisions locales des maires, le caractère
pornographique et violent du film est de nature à rendre illégale son autorisation d’exploitation sans
interdiction aux moins de 18 ans).
Au plan local : Vers la fin des années cinquante, la question s’est posée de savoir si un
maire pouvait légalement interdire la projection d’un film – par ailleurs autorisé au titre
Page 15 sur 91
Année 2016-2017
de la police spéciale - sur le territoire de sa commune dans le souci de préserver la

moralité publique.
Le Conseil d’Etat y a répondu par l’affirmative dès lors que la projection du film « est
susceptible de provoquer des troubles sérieux ou d’être, en raison du caractère immoral du
film et de circonstances locales particulières, préjudiciables à l’ordre public ».
Ainsi, en dehors du cas où la projection peut être à l’origine de troubles matériels,

l’interdiction peut être prononcée sous réserve de la réunion de deux conditions
cumulatives : le caractère immoral du film et l’existence de circonstances locales
particulières, faisant apparaître la projection comme préjudiciable à l’ordre public
CE, Sect., 18 décembre 1959, Société des films Lutetia, Rec. Lebon, p. 693 ; AJDA
1960.1.20, chron. M. Combarnous et J-M. Galabert ; S 1960,9, concl. H. Mayras :
Dans cette espèce, le maire de Nice avait interdit la diffusion dans sa commune du
film « le feu dans la peau ». Saisi de la légalité d’une telle interdiction, le Conseil
d’Etat juge qu’un maire, responsable du maintien de l'ordre dans sa commune,
peut interdire sur le territoire de celle-ci la représentation d'un film auquel le
visa ministériel d'exploitation a été accordé, mais dont la projection est
susceptible d'entraîner des troubles sérieux ou d'être, à raison du caractère
immoral dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l'ordre public.
CE, 26 juillet 1985, Ville d’Aix en Provence c/ Soc. Gaumont Distribution, Rec.
Lebon, p. 236 ; RFDA 1986.439, concl. B. Genevois :
Dans cette affaire, il s’agissait de la diffusion du film « le Pull-over rouge », qui

défendait la thèse selon laquelle Christian Ranucci aurait subi la peine de mort à
tort, du moins sans preuve irréfutable de sa culpabilité. Le juge ne se place pas
sur le terrain de l’immoralité du film mais sur celui de l’absence de circonstances
locales pouvant justifier son interdiction car rien ne permettait d’affirmer qu’il
aurait entraîné des troubles à l’ordre public.
Voir aussi : CE, Sect., 14 octobre 1960, Soc. Les Films Marceau, Rec. Lebon, p. 533 ; CE,
Sect., 23 décembre 1960, Union générale cinématographique, Rec. Lebon, p. 731 ; ADJA
1961.80, Chron. J-M. Galabert et M. Gentot ; CE, 9 mars 1962, Soc. Nouvelle des
Etablissements Gaumont, Rec. Lebon, p. 162 ; AJDA 1962.370, concl. Gand
3) Il convient cependant d’insister sur la circonstance que seules des « circonstances

locales particulières sont de nature à justifier l’intervention du maire au titre de ses
Page 16 sur 91
Année 2016-2017
pouvoirs de police dans un but de protection de la moralité publique (v. par ex., : à
propos des « messageries roses » CE, 8 décembre 1997, Cne Arcueil, n° 171134, Rec.
Lebon, p. 482 et CAA Lyon, 10 février 2000, Ville Saint Etienne, n° 96LY00430 ; S.
Soykurt-Macaire, L’expansion des pouvoirs de police administrative des maires à
travers la notion de « circonstances particulières » ? Droit adm. Juillet 2009,
Etudes 13).
Cette condition est absolument essentielle dans la mesure où elle constitue

l’habilitation donnée au maire d’agir sur le fondement de son pouvoir de police générale
et permet le maintien de cette intervention dans le périmètre d’un ordre public matériel.
Concernant les circonstances locales pouvant justifier l’interdiction : le Conseil d’Etat a

admis la légalité de l’interdiction
 En 1960, dans les communes où la structure de la population présentait un

caractère particulier (CE, Ass., 19 avril 1963, Ville de Salon-de-Provence, Rec.
Lebon, p. 228 : nombre exceptionnellement important d’écoliers et d’élèves) ;
 Ou dans les communes où s’étaient élevées de nombreuses protestations (CE,

Ass. 19 avril 1963, Ville de Saverne, AJDA 1963.375).
 En raison des dangers particuliers, au plan local, pour la jeunesse et la

tranquillité publique (à propos de l’interdiction d’ouverture ou de la
fermeture d’un sex-shop : CE, ord. 8 juin 2005, Cne Houilles, n° 281084 ; CAA
Versailles, 13 mars 2008, n° 06VE1662 ; CAA Paris, 2 mars 2006, Cne
Montrouge, n° 03PA02781).
4. Les limites de la moralité publique comme composante de l’ordre public
CE, Ordonnance 26 août 2016, n° 402742 et 402777, Ligue des droits de l’homme et
a. ; Assoc. de défense des droits de l’homme ; Collectif contre l’islamophobie en
France, Lebon ; Droit adm. nov. 2016, n° 59, note G. Eveillard :
B. La protection de la dignité de la personne humaine
Bibliographie : O. Bonnefoy, Dignité de la personne humaine et police administrative,

AJDA 82016.418 ; Th. Leleu, La dignité de la personne humaine comme fondement des
mesures de police administrative, RFDA 2015.883.
Page 17 sur 91
Année 2016-2017
1) La question s’est posée de savoir si un maire pouvait interdire un spectacle au seul

motif qu’il constitue une atteinte à la dignité de la personne humaine.
En effet, venu en particulier d’Australie, le spectacle de « lancer de nains » est apparu en

France dans les années 80. Il en est résulté une vive polémique et certains maires ont
édicté des arrêtés d’interdiction de ces spectacles.
Les tribunaux administratifs avaient annulé ces arrêtés, les uns considérant que le
spectacle concerné ne portait aucune atteinte à la dignité humaine (TA Versailles, 25 février
1992, Soc. Fun Productions et Wackenheim, AJDA 1992.525, note C. Vimbert ; RFDA 1992.1026, note J-F.
Flauss),les autres jugeant qu’à supposer qu’une telle atteinte fut bien constituée, celle-ci
ne pouvait légalement justifier une mesure d’interdiction en l’absence de troubles à
l’ordre public.
Le Conseil d’Etat a censuré ces solutions de la manière la plus nette :
«Une mèreLe respect du principe de la liberté du travail et de celui de la liberté du

commerce et de l’industrie ne fait pas obstacle à ce que l’autorité investie du
pouvoir de police municipale interdise une activité même licite si une telle mesure
est seule de nature à prévenir ou faire cesser un trouble à l’ordre public ; que tel est
le cas, en l’espèce, eu égard à la nature de l’attraction en cause » (CE, Ass., 27
octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge et Ville d’Aix-en-Provence (2 esp.), RFDA 1995.1215,
concl. P. Frydman ; AJDA 1995.942, chron. J-H. Stahl et D. Chauvaux ; G. Glenard, La dignité de la
personne humaine : un ordre de valeurs ? RFDA 2015.869).
Observations :
 La difficulté tient à ce que, comme le relevait M. Frydman, « force est de constater

que les arrêtés qui nous occupent ne se rattachent – autrement que de manière très
marginale – à aucune des missions traditionnelles de la police municipale (…).
Aussi bien, le motif essentiel des arrêtés attaqués tient-il bien évidemment à ce que
le spectacle en cause a été considéré comme attentatoire à la dignité de la personne
humaine » (p. 1207).
A cet égard, l’innovation de l’arrêt tient à ce qu’il y est affirmé que la dignité de la
personne humaine est une composante de l’ordre public, distincte de la moralité.
Il va donc au-delà des conclusions du commissaire du gouvernement Frydman, visant
à rattacher la dignité à la moralité publique.
Page 18 sur 91
Année 2016-2017
Le Conseil d'Etat semble ainsi vouloir aller droit au but afin d’éviter les écueils de la
notion approximative de moralité, notion floue et donc difficile à mettre en œuvre.
La solution n’est pas illégitime dès lors que l’objectif de protection de la dignité de la
personne humaine se dégage d’un corpus juridique abondamment fourni
 et particulièrement de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde

des droits de l’Homme,
 mais aussi de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a érigé le

principe de la sauvegarde de la dignité humaine en « principe de valeur
constitutionnelle » (Conseil constitutionnel, 27 juillet 1994, 94-343/344 DC, loi sur la
Bioéthique, Rec. p. 100 ; D 1995, p. 237, note B. Mathieu ; JCP 1995, I, n° 3837, chron. E.
Picard ; RDP 1995, p. 54, note D. Rousseau)
 et de la jurisprudence de la CJCE (14 octobre 2004, aff. C-36/02, Omega : élevant la

dignité de la personne humaine au rang de principe général du droit communautaire).
 Il est remarquable de constater que l’affirmation de l’arrêt est formulée dans un

contexte où la personne concernée était consentante.
Plus encore, c’était elle qui attaquait l’interdiction, estimant qu’elle exerçait une activité
fortement rémunératrice qu’elle ne retrouverait plus en cas d’interdiction.
La solution tient à ce que le respect de la dignité de la personne humaine est un droit

substantiel auquel la personne concernée ne peut renoncer parce que, ce faisant, c’est la
communauté des hommes qui subirait une dégradation du droit.
 Plus généralement, la solution est la reconnaissance de ce que l’ordre public autorise la

protection de valeurs morales en elles-mêmes parce qu’elles sont consubstantielles à une société
démocratique et libérale.
 L’application de ce motif a cependant été refusée pour des litiges qui ne portaient pas sur des
spectacles de curiosité (CE, 8 déc. 1997, Cne Arcueil, n° 171134, Droit adm. 1998, comm. 57 :
interdiction de la publicité en faveur des messageries télématiques ; CAA Paris, 7 oct. 2004, Min.
jeunesse, Educ. et recherche, n° 04PA00430 : Représentation sur une publication d'élèves mineurs
nus).
Page 19 sur 91
Année 2016-2017
La question demeure cependant ouverte : F. Llorens, Justice administrative et dignité humaine,

RDP 2011.289 ; M. Canedo-Paris, La dignité humaine en tant que composante de l’ordre public :
l’inattendu retour en droit administratif français d’un concept controversé, RFDA 2008.979.
2) La question a connu un rebondissement à propos de l’interdiction du port du voile intégral
Bibliographie : D. de Béchyllon, Voile intégral : éloge du Conseil d’Etat en théoricien des droits
fondamentaux, RFDA 2010.467 ;
Etude du Conseil d’Etat, 30 mars 2010, extraits
Le principe de dignité de la personne humaine et celui de l’égalité entre les femmes et les
hommes, même s’ils trouvent tous les deux des fondements constitutionnels solides et des
applications jurisprudentielles très fortes, pourraient difficilement s’appliquer en l’espèce.
·
- S’agissant de la sauvegarde de la dignité de la personne humaine, ce principe, pour

fondamental qu’il soit, n’a pas paru trouver un point d’application indiscutable pour fonder une
interdiction générale du port du voile intégral. Le principe de dignité fait en effet l’objet
d’acceptions diverses, et, notamment, de deux conceptions susceptibles de s’opposer ou de se
limiter mutuellement : celle de l’exigence morale collective de la sauvegarde de la dignité, le cas
échéant, aux dépens du libre-arbitre de la personne (qui trouve une traduction jurisprudentielle
dans la décision du Conseil d’Etat du 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, relative à
l’interdiction des « lancers de nains ») et celle de la protection du libre arbitre comme élément
consubstantiel de la personne humaine, qui a connu une importante consécration dans la
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. La Cour a ainsi consacré un «
principe d’autonomie personnelle » selon lequel chacun peut mener sa vie selon ses convictions et
ses choix personnels, y compris en se mettant physiquement ou moralement en danger, dès lors
que cette attitude ne porte pas atteinte à autrui. Cet élément doit être rapproché du fait qu’une
majorité des femmes concernées, selon le ministère de l’intérieur, le feraient volontairement.
3) Récemment, l’interdiction du spectacle « Le Mur » de Dieudonné a relancé le débat.
Par une ordonnance du 9 janvier 2014, le juge du référé-liberté du Conseil d’Etat a

annulé l’ordonnance du juge des référés de Nantes qui avait suspendu l’arrêté
préfectoral interdisant le spectacle de l’humoriste, à la suite de la circulaire du Ministre
de l’Intérieur du 6 janvier (NOR : INTK1400238C).
Il l’a fait pour les motifs suivants :
« 4. Considérant que l'exercice de la liberté d'expression est une condition de la

démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés ; qu'il
Page 20 sur 91
Année 2016-2017
appartient aux autorités chargées de la police administrative de prendre les

mesures nécessaires à l'exercice de la liberté de réunion ; que les atteintes
portées, pour des exigences d'ordre public, à l'exercice de ces libertés
fondamentales doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées ;
5. Considérant que, pour interdire la représentation à Saint-Herblain du spectacle

" Le Mur ", précédemment interprété au théâ tre de la Main d'Or à Paris, le préfet
de la Loire-Atlantique a relevé que ce spectacle, tel qu'il est conçu, contient des
propos de caractère antisémite, qui incitent à la haine raciale, et font, en
méconnaissance de la dignité de la personne humaine, l'apologie des
discriminations, persécutions et exterminations perpétrées au cours de la
Seconde Guerre mondiale ; que l'arrêté contesté du préfet rappelle que M. B...D...a
fait l'objet de neuf condamnations pénales, dont sept sont définitives, pour des
propos de même nature ; qu'il indique enfin que les réactions à la tenue du
spectacle du 9 janvier font apparaître, dans un climat de vive tension, des risques
sérieux de troubles à l'ordre public qu'il serait très difficile aux forces de police de
maîtriser ;
6. Considérant que la réalité et la gravité des risques de troubles à l'ordre public

mentionnés par l'arrêté litigieux sont établis tant par les pièces du dossier que
par les échanges tenus au cours de l'audience publique ; qu'au regard du
spectacle prévu, tel qu'il a été annoncé et programmé, les allégations selon
lesquelles les propos pénalement répréhensibles et de nature à mettre en cause la
cohésion nationale relevés lors des séances tenues à Paris ne seraient pas repris à
Nantes ne suffisent pas pour écarter le risque sérieux que soient de nouveau
portées de graves atteintes au respect des valeurs et principes, notamment de
dignité de la personne humaine, consacrés par la Déclaration des droits de
l'homme et du citoyen et par la tradition républicaine ; qu'il appartient en outre à
l'autorité administrative de prendre les mesures de nature à éviter que des
infractions pénales soient commises ; qu'ainsi, en se fondant sur les risques que le
spectacle projeté représentait pour l'ordre public et sur la méconnaissance des
principes au respect desquels il incombe aux autorités de l'Etat de veiller, le
préfet de la Loire-Atlantique n'a pas commis, dans l'exercice de ses pouvoirs de
police administrative, d'illégalité grave et manifeste » (CE, ord. 9 janvier 2014, n°
374508, Min. de l’Intérieur c/ Soc. Les Productions de la Plume, et M. Dieudonné Mbala
Mbala, Lebon ; et dans le même sens, deux ordonnances du CE, 10 et 11 janvier 2014, n°
374528 et 374552, Rec. ; Droit adm. 2014, n° 33, note G. Eveillard ; AJDA 2014.866 ,
chron. ; RFDA 2014.87, note O. Gohin ; B. Seiller, La censure a toujours tort, AJDA 3/2014,
Tribune, p. 129. C. Broyelle, Retour sur l’affaire Dieudonné, AJDA 9/2014, Tribune, p.
473 ; J-B. Auby, Benjamin et Dieudonné, Droit adm. 2014, Repère 2 ; C. Broyelle, Retour
sur Dieudonné, RFDA 2014.521. Sur la légalité de la circulaire du Ministre de l’Intérieur,
Page 21 sur 91
Année 2016-2017
CE 9 novembre 2015, n° 376107, Alliance générale contre le racisme et le respect de

l’identité française et chrétienne, Rec. Lebon ; Droit adm. 2016, n° 17, note G. Eveillard ;
JCP A 2016, n° 2065, note H. Paulliat ; P. Bon, le but de la police administrative générale
après l’affaire Dieudonné, RFDA 2016.791 ; AJDA 44/2015.2508, concl. A. Bretonneau et
2512, note X. Bioy ; dans la même affaire CEDH, 10 novembre 2015, n° 25239/13,
Dieudonné M’Bala M’Bala c. France, AJDA 44/2015.2512, note X. Bioy).
Précédemment, dans l’affaire dite de la « soupe aux cochons », le Conseil d’Etat

statuant également en référé avait annulé une ordonnance du juge des référés du
tribunal administratif en considérant qu’il « ne pouvait, sans entacher son ordonnance de
contradiction de motifs, d'une part retenir le caractère discriminatoire de l'organisation sur la
voie publique, par l'association « Solidarité des français » des distributions d'aliments contenant
du porc et d'autre part estimer que l'arrêté portait une atteinte grave et manifestement illégale à
la liberté fondamentale de manifester ».
Il avait par suite jugé :
« Considérant que l'arrêté contesté prend en considération les risques de réactions à ce

qui est conçu comme une démonstration susceptible de porter atteinte à la dignité des
personnes privées du secours proposé et de causer ainsi des troubles à l'ordre public ;
Considérant que le respect de la liberté de manifestation ne fait pas obstacle à ce que

l'autorité investie du pouvoir de police interdise une activité si une telle mesure est seule
de nature à prévenir un trouble à l'ordre public ;
Considérant qu'en interdisant par l'arrêté contesté plusieurs rassemblements liés à la

distribution sur la voie publique d'aliments contenant du porc, le préfet de police n'a pas,
eu égard au fondement et au but de la manifestation et à ses motifs portés à la
connaissance du public par le site internet de l'association, porté une atteinte grave et
manifestement illégale à la liberté de manifestation » (CE, ord., 5 janvier 2007, n° 300311,
Min. d’Etat, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire c/ Assoc. Solidarité des
Français, Lebon T. ; AJDA 2007.601, note B. Pauvert).
C. Le principe de précaution
Charte constitutionnelle de l'environnement
Art. 5. - Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des

connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible
l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de
précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures
d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées
afin de parer à la réalisation du dommage.
Page 22 sur 91
Année 2016-2017
Le principe de précaution prend la forme d'un but de police administrative générale

lorsqu'il est porté par des motifs d'ordre public (CE, Sect., 22 févr. 2002, Sté Pétroles Shell, Rec.
Lebon 2002, p. 59 : suspension d'un arrêté préfectoral prescrivant des travaux de sécurité dans une
station-service ; CE, 25 oct. 2004, Sté Francefert, n° 251930, Droit adm. 2005, comm. 22 : absence de
risque d'un produit contenant du nitrate d'ammonium).
Le plus souvent toutefois, il participe d'une mission de police spéciale (CE, 31 mars 2004, n°
254637, Union nat. apiculture française : illégalité de la suspension d'un insecticide ; CE, 1er oct. 2001,
Assoc. Greenpeace France, n° 225008 : culture de variétés de maïs génétiquement modifiées. - V. aussi CE,
24 févr. 1999, Sté Pro-Nat, n° 192465, Lettre J.-Cl. Env. 4/1999, p. 1 ; Droit adm. 1999, comm. 23 : interdiction
de certains éléments présentant des risques de transmission de l'encéphalopathie spongiforme bovine à
l'homme).
La question de savoir si les polices spéciales en cause ont pour effet de retirer leurs
pouvoirs d’intervention aux autorités de police générale sera examinée infra.
D. Les limites
1. La protection de l’esthétique
On peut observer une évolution dans le temps.
 Au départ, les considérations d’esthétique entrent dans la notion d’ordre public (CE, 23
octobre 1936, Union parisienne des syndicats de l’imprimerie : Dans cet arrêt, le Conseil
d'Etat estime, en substance, que « la sauvegarde de l’esthétique » fait partie des buts que
l’autorité de police générale peut poursuivre en réglementant la distribution de
prospectus sur la voie publique ; v. aussi, CE, 3 juin 1938, Soc. Des Usines Renault, Rec.
Lebon, p. 531 ; CE, 14 mars 1941, Soc. Des chalets de première nécessité, Rec. Lebon, p.
44).
 Puis le juge administratif a finalement renoncé inclure l’esthétique dans l’ordre public :
Si le refus que la protection de l’esthétique puisse constituer un but de la police générale n’est
pas clairement affirmé, on le devine dans le raisonnement du juge administratif :
CE, 21 juin 1970, Loubat, Rec. Lebon, p. 507 ; CE, 9 juillet 1975, Janvry, Rec. Lebon, p.
410 ; AJDA 1976.148 ; RDP 1976.383 : Le maire n’a pu se fonder sur ses pouvoirs de
police générale pour faire supprimer un dépô t de vieux véhicules dont l’existence
« n’était susceptible de porter atteinte ni à la sécurité, ni à la tranquillité ni à la
salubrité… ».
Page 23 sur 91
Année 2016-2017
A ce titre, le juge a censuré les arrêtés municipaux prétendant protéger l’esthétique dans les
cimetières :
CE, 18 février 1972, Chambre syndicale des industries artisanales du bâtiment de Haute-
Garonne Rec. Lebon, p. 153 ; AJDA 1972, p. 215, chron. D. Labetoulle et P. Cabanes ; JCP
1973, n° 17446, note F. Bouyssou : La position du juge est ici bien plus explicite : « les
pouvoirs du maire lui permettant de veiller, dans les cimetières, au maintien du bon ordre
et de la décence, ne l’autorisent pas à réglementer les constructions funéraires en vue de
contrôler la conception esthétique des ouvrages… ».
CE, 11 mars 1983, Commune de Bures-sur-Yvette, Rec. Lebon, p. 104 ; Gaz. Pal. 23 nov.
1983, note M. Melin : « …le maire ne tient, le type de monument ou de plantations que
peuvent faire placer pas de la police général le pouvoir de limiter, pour des raisons de
caractère esthétique sur les tombes les personnes titulaires d’une concession… »
Depuis, la solution établie en 1972 n’a plus été démentie.
Elle s’explique par la prolifération des polices spéciales qui ont précisément pour objets de
protéger l’environnement (monuments historiques, publicité et enseignes ….).
2. La protection de l’économie
Sur ce point, un doute a pu naître après un arrêt Sieur CHAIGNEAU (CE 25 juillet 1975).
En l’espèce, le Conseil d'Etat avait admis la légalité d’un règlement, pris consécutivement à à la
crise pétrolière de 1973, limitant la vitesse de circulation afin de réaliser des économies de
carburant.
La question était de savoir si le Premier Ministre pouvait légalement ordonner la prise de tels
règlements dans un but économique.
Le juge administratif admet la légalité de la mesure contestée. Mais sa décision laisse planer
l’ambiguïté car il la fonde sur un élément classique de l’ordre public, à savoir la sécurité
publique. Il juge en effet que « …ces mesures étaient de nature à diminuer les risques d’accident et
à en limiter les conséquences… »
Il semble donc que le Conseil d'Etat reste attaché à la trilogie classique et qu’il refuse de faire
entrer les considérations économique dans l’ordre public.
3. Le but politique
Page 24 sur 91
Année 2016-2017
La jurisprudence est très nette sur ce point. Les autorités de police générale ne peuvent
valablement poursuivre un but politique. Elles ne sauraient fonder leurs mesures sur la
protection de tel ou tel parti, ou la volonté de limiter l’activité de tel ou tel autre.
En effet, le pluralisme qui est à la base de notre organisation sociale s’y oppose. Les autorités de
police ne peuvent donc limiter une activité politique que dans la mesure où elle serait de nature
à menacer la sécurité ou la tranquillité publique (CE, 19 février 1954, Union des syndicats
ouvriers de la région parisienne CGT, Rec. Lebon, p. 113).
Mais là encore, la portée de l’exclusion doit être relativisée car il existe de multiples polices
spéciales qui permettent aux autorités administratives de défendre la sû reté de l’Etat et la
légalité républicaine.
Conclusion : Faut-il réviser les textes pour tenir compte de l’évolution indéniable qui
affecte la notion de police administrative ?
« On peut trouver curieux de continuer à rechercher la définition de l’ordre public

dans l’addition de trois composantes législatives et de quelques – le nombre est
incertain – composantes jurisprudentielles. C’est dire qu’en toute hypothèse qu’il
importe d’en revoir les contours si ceux-ci n’ont plus cours » (B. Delaunay : Faut-il
revoir la trilogie des buts de la police générale. JCP A 2012, n° 2112).
Section 2 : La délimitation de la police administrative : Police administrative et

police judiciaire
Les actions de police administrative et judiciaire se combinent pour mener à bien un

même but, le maintien de l’ordre public.
Aussi bien, ce critère finaliste ne suffit pas à les distinguer.
Il faut cependant de les distinguer, dans la mesure où cette distinction revêt une
importance considérable sur le plan pratique en ce notamment qu’elles n’obéissent pas
au même régime.
§1er : La difficulté de la distinction
 Il peut exister une certaine difficulté à distinguer la police administrative de la

police judiciaire.
Page 25 sur 91
Année 2016-2017
Elle vient de ce qu’il existe entre les deux polices de multiples liens de parenté.
Parenté de but : d’un point de vue très général, les deux polices ont la même finalité de
protection de l’ordre public. En effet, la recherche et la répression des infractions visent
incontestablement au maintien de l’ordre public.
Parenté d’organes : Les autorités de police administrative et judiciaire ne sont pas

nécessairement distinctes. Il arrive qu’une même catégorie d’agents cumule les
deux qualités. Ainsi, les maires, commissaires … exercent-ils à la fois des fonctions de
police administrative et des fonctions de police judiciaire.
Parenté dans les formes d’action : Contrairement à ce qui est parfois soutenu, la police
administrative n’est pas exclusivement préventive, pas plus que la police judiciaire n’est
exclusivement répressive.
Elles le sont principalement, mais il arrive – et plus fréquemment qu’on ne le croit – que
la première utilise la répression (par ex., la dispersion d’une manifestation) et que la
seconde prenne une forme préventive (par ex. action destinée à empêcher la
commission d’une infraction).
Enfin, de mêmes actions – par exemple contrô les d’identité ou saisies de journaux –
peuvent se rattacher tantô t à l’une, tantô t à l’autre.
 Cette distinction doit cependant être faite à raison de ses conséquences pratiques
Au plan constitutionnel : Il résulte d’une décision du Conseil constitutionnel du 19

janvier 2006 que les activités de police judiciaire doivent nécessairement être placées
sous la direction ou la surveillance de l'autorité judiciaire, alors que les activités de
police administrative sont en principe placées sous la responsabilité de l’exécutif.
Conseil constitutionnel, 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le

terrorisme
Dans cette affaire, le Conseil constitutionnel censure l’article 6 de la loi qui portait sur la
réquisition administrative de "données de trafic" auprès d'opérateurs de
communications électroniques, de fournisseurs de services en ligne et de cyber-cafés.
Le Conseil estime
Page 26 sur 91
Année 2016-2017
« que les données techniques que l’article 6 de la loi déférée autorise les services de
police et de gendarmerie à requérir peuvent déjà être obtenues, en application
des dispositions du code de procédure pénale, dans le cadre d'opérations de
police judiciaire destinées à constater les infractions à la loi pénale, à en
rassembler les preuves ou à en rechercher les auteurs ; que, pour leur part, les
réquisitions de données permises par les nouvelles dispositions constituent des
mesures de police purement administrative ; qu'elles ne sont pas placées sous la
direction ou la surveillance de l'autorité judiciaire, mais relèvent de la seule
responsabilité du pouvoir exécutif ; qu'elles ne peuvent donc avoir d'autre finalité
que de préserver l'ordre public et de prévenir les infractions ; que, dès lors, en
indiquant qu'elles visent non seulement à prévenir les actes de terrorisme, mais
encore à les réprimer, le législateur a méconnu le principe de la séparation des
pouvoirs ».
Au plan contentieux : Les litiges que suscite l’activité de police administrative, tant sur le
plan de la légalité que sur celui de la responsabilité, relèvent de la compétence des
juridictions administratives. Ils sont tranchés selon les règles du droit administratif.
A l’inverse, le contentieux de la police judiciaire est un contentieux judiciaire et donne,

pour l’essentiel, lieu à l’application du droit privé.
Au plan de l’identification de la personne publique responsable : La police administrative

peut être exercée au nom de plusieurs collectivités (v. infra). En cas de dommages par
exemple, chacune des collectivités concernées sera responsable pour sa part.
En revanche, l’Etat assume seul la charge du service public de la justice. Par conséquent,
en cas de litige, il peut être seul mis en cause.
§2 : Critère de la distinction
A. Le principe
Dans son principe, le critère de la distinction a été dégagé par le Conseil d’Etat et le
Tribunal des Conflits (CE, Sect., 11 mai 1951, Baud, Rec. Lebon, p. 265 ; S 1952.3.13,
concl. J. Delvolvé, note R. Drago ; TC, 7 juin 1951, Noualek, Rec. Lebon, p. 636, concl. J.
Delvolvé ; S 1952.3.13, note R. Drago).
Page 27 sur 91
Année 2016-2017
Le critère de la distinction réside dans l’existence ou l’absence de relation entre l’activité de

police et une infraction.
Si l’activité est en relation avec une infraction pénale déterminée, qu’elle ait pour objet
d’en empêcher la commission, de la constater, d’en réunir les preuves, d’en rechercher et
arrêter les auteurs, elle relève de la police judiciaire.
Ainsi, dans l’affaire BAUD, la victime avait été mortellement blessée au cours d’une
opération de police menée en vue de la recherche de malfaiteurs. Le dommage relève
donc de la police judiciaire.
Si l’activité est dépourvue de tout lien avec une infraction et s’inscrit dans le cadre d’une
mission de surveillance générale, elle relève de l’activité administrative.
Ainsi, dans l’affaire NOUALEK, la victime avait été blessée par un coup de feu tiré au
cours d’une opération de maintien de l’ordre alors qu’elle se trouvait à sa fenêtre. Le
dommage relève de la police administrative.
ILLUSTRATIONS
Comme relevant de la police judiciaire :
* une saisie d’oiseaux illégalement capturés (4 février 2005, Office national de la

Chasse) ;
* le fait d’appréhender un individu (TC, 26 septembre 2005, Chauvel)
* Le placement en rétention préalable à une comparution (CAA Paris, 12 avril

2012, n° 11PA05146).
Comme relevant de la police administrative :
* une vérification d’identité (CE, 19 janvier 1945, Comptoir des métaux précieux) ;
* une ronde de police de nuit (CE, 23 février 1951, Desgranges) ;
* la protection de certains lieux ou de certaines personnes pour éviter les

agressions (TC, 12 décembre 2005, Préfet de la région Champagne-Ardennes).
Page 28 sur 91
Année 2016-2017
* La saisie de sangliers provenant d’un élevage par un garde-chasse national (CE,

30 septembre 1983, Min. de l’Environnement c/ Delagneau, Rec. Lebon, tables, p. 807)
* La saisie d’objets transportés en violation du monopole des Postes et

établissement d’un procès-verbal d’infraction (CE, 19 avril 1985, SE au PTT c. Soc. CCMC
Informatique de gestion, Droit adm. 1985, n° 280) ;
* la réparation du dommage subi par la victime accidentellement blessée par un

gardien de la paix qui effectuait une ronde de surveillance (TC, 26 mars 1990, Devossel, Rec.
Lebon, p. 392) :
* Des sévices infligés après une arrestation (TC, 7 mars 1994, Damez, Droit adm.
1994, n° 267 ; RFDA 1995.404).
* Le placement en cellule de dégrisement est une mesure de police administrative

(Cons. Const. 8 juin 2012, n° 2012-253 QPC : le requérant soutenait l’inconstitutionnalité des
dispositions de l’article L. 3341-1 du CSP qui prévoit qu’une personne trouvée en état d’ivresse
dans les lieux publics peut être conduite dans un local de police ou de gendarmerie ou dans une
chambre de sû reté, pour y être retenue jusqu’à ce qu’elle est recouvré la raison.
L’inconstitutionnalité était fondée sur le fait qu’il permet de priver une personne de sa liberté
pour une durée indéterminée sans qu’elle ait accès à un juge, cette mesure étant par ailleurs
prise par l’agent sur des critères subjectifs. Le Conseil constitutionnel considère que ces mesures
relèvent de la police administrative).
 Les mesures de perquisition opérées dans le cadre de l’état d’urgence
Conseil constitutionnel, Décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016 ; CE, Ass., 6

juillet 2016, n° 398234, Lebon ; AJDA 29/2016.1635, chron.
« 4. Considérant que les dispositions du premier alinéa du paragraphe I de l'article 11 de la loi du 3

avril 1955 permettent à l'autorité administrative, lorsque l'état d'urgence a été déclaré et si le décret
déclarant ou la loi prorogeant l'état d'urgence l'a expressément prévu, « d'ordonner des
perquisitions en tout lieu, y compris un domicile, de jour et de nuit, sauf dans un lieu affecté à
l'exercice d'un mandat parlementaire ou à l'activité professionnelle des avocats, des magistrats ou
des journalistes, lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une
personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics » ; que les
dispositions de la première phrase de son troisième alinéa permettent également à l'autorité
administrative d'accéder, sur le lieu de la perquisition, à des données stockées dans un système
informatique ; que, d'une part, ces mesures de perquisition, qui relèvent de la seule police
administrative, y compris lorsqu'elles ont lieu dans un domicile, ne peuvent avoir d'autre
but que de préserver l'ordre public et de prévenir les infractions ; que, d'autre part, ces
mesures n'affectent pas la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution ; que,
par suite, ces perquisitions administratives n'ont pas à être placées sous la direction et le
contrôle de l'autorité judiciaire ; que le grief tiré de la méconnaissance de l'article 66 de la
Constitution doit être écarté (…) »
Page 29 sur 91
Année 2016-2017
Sur le caractère d’actes de police judiciaire de la mise en fourrière de véhicules en

infraction avec les règles de stationnement : CE, 14 mai 1982, Oddas, Droit adm. 1982, n°
229 ; CE, 11 décembre 1987, Mouranche, Droit adm. 1988, n° 52 ; CE, 5 avril 1991, Soc.
Europ. de location et de services, Rec. Lebon, p. 120 ; CE, 13 janvier 1992, Grasset, Rec.
Lebon, p. 16 ; RDP 1992.1470, note J.-M. Auby
En revanche, l'indemnisation des dommages liés à cet enlèvement relève du juge

administratif (CE, 18 mars 1981, Cts Ferran : Rec. CE 1981, p. 148).
B. La mise en œuvre du principe
1) En premier lieu, le juge n’est pas lié par la qualification que l’autorité de police
a donnée à l’opération.
Il peut donc la requalifier :
CE, Ass., 24 juin 1960 Société Le Monde et soc. FRAMPAR et société France Editions
et Publications (2 esp.), GAJA ; Rec. Lebon, p. 412, concl. J. Heumann ; AJDA 1960,
1, 154, chron. M. Combarnous et J-M. Galabert ; D 1960, p. 744, note J. Robert
Il s’agissait ici d’une saisie de plusieurs journaux (France Soir et Le Monde) par le préfet
d’Alger qui avait utilisé les pouvoirs que lui donnait à l’époque l’article 30 du code de
procédure pénale. Les éditeurs attaquent cette décision devant le tribunal administratif,
lequel se déclare incompétent car il estime que la saisie est une opération de police
judiciaire.
Les requérants font alors appel de ce jugement devant le Conseil d’Etat qui se déclare
compétent. En effet, selon lui, la saisie des journaux est une mesure de police
administrative car elle avait pour objet d’empêcher la diffusion d’articles susceptibles de
troubler l’ordre public et non de conserver les preuves de l’infraction pénale que ces
articles auraient pu constituer (v. aussi, CE, 4 novembre 1966, Min. de l’Intérieur c.
Témoignage chrétien, Rec. Lebon, p. 584 ; AJDA 1967.40, concl. N. Questiaux et p. 32,
chron. J. Lecat et J. Massot ; JCP 1967, II, n° 14914, note Drago).
2) En deuxième lieu, le juge adopte une approche extensive de la notion

d’infraction déterminée.
Page 30 sur 91
Année 2016-2017
L’élément déterminant est le but poursuivi par l’agent dont l’activité est en cause et
non le caractère effectif ou non de l’infraction.
Si l’agent est intervenu en considération d’une infraction, son action est considérée
comme relevant de la police judiciaire, quand bien même il se serait mépris sur la
réalité de l’infraction.
La qualification d’opération de police judiciaire vise donc :
 Une infraction effectivement commise : CE 7 janvier 1987, Charier-Vasse : En

dressant un procès-verbal pour infraction aux règles du stationnement, les
fonctionnaires de police exercent une activité de police judiciaire.
 Une infraction sur le point d’être commise : TC, 27 juin 1955, Dame Barbier, Rec.
Lebon, p. 624 : L’opération avait pour but de prendre en flagrant délit des
trafiquants d’or. Peu importe ici que le piège ait ici échoué, c’est l’intention des
autorités de police qui est déterminante. L’opération concernée relevait donc de
la police judiciaire.
 Une infraction éventuelle ou supposée : TC, 15 juin 1968, Consorts Tayeb, Rec.
Lebon, p. 791 ; D 1968, p. 417, concl. R. Schmekck : Ici, un passant avait attiré
l’attention d’un policier sur le comportement d’un individu qui « était de nature à
laisser supposer qu’il se disposait à commettre un délit ». Interpellé, l’individu
prend la fuite et est tué par le coup de feu du policier. C’est une opération de
police judiciaire, car le policier a pu croire qu’il s’agissait d’un délinquant. Son
intention était donc liée à une infraction déterminée.
Voir aussi
CE, Sect., 8 mars 1962, Masetti, Rec. Lebon, p. 148 ; JCP 1963, II, n° 13262,
note J. Moreau ; RDP 1963.288, concl. C. Heumann ; CE, 19 mai 1982,
Volbrecht, Rec. Lebon, p. 563 ; TC, 9 juin 1986, Seltin, Droit adm. 1986, n°
518.
3) En troisième lieu, une même opération peut changer de nature en cours

d’exécution
Cette situation concerne la transformation d’une opération de police administrative en

opération de police judiciaire.
Page 31 sur 91
Année 2016-2017
 TC, 5 décembre 1977, Demoiselle Motsch, Rec. Lebon, p. 671 ; AJDA 1978.444,
chron. O. Dutheillet de Lamothe et Y. Robineau : A l’ origine, les fonctionnaires de
police effectuaient des contrô les d’identité la nuit, sur la croisette pendant la
saison estivale : c’est une opération de police administrative. Au cours de ces
contrô les, une voiture force le barrage, brû le plusieurs feux rouges, emprunte un
sens interdit et finalement fonce sur un agent motocycliste. Ce dernier tire et
blesse l’auto-stoppeuse qui était à bord de la voiture. L’opération de police
administrative à son origine, s’est transformée en opération de police
judiciaire. Ainsi, le dommage étant survenu au cours d’une opération de police
judiciaire, sa réparation relève du juge judiciaire.
 De même, l'interpellation et l'arrestation d'une personne par un policier consécutivement à un

refus d'obtempérer se rattache à une mission de police judiciaire. Cette qualification n'est pas
remise en cause par le fait que l'opération en cause trouve son origine dans une mission de police
administrative qui visait à garantir le bon déroulement de festivités (T. confl., 26 sept. 2005,
Chauvel c/ Min. int., n° 3461).
 La même analyse est retenue pour une opération de prévention d'un individu suspect finalement
interpellé après avoir été surpris en train d'allumer un incendie (TA Paris, 9 juill. 2004, Sté
Albingia, n° 0208329/4)
Le juge judiciaire, lui aussi, a recours au même raisonnement :
Cour de cassation, crim., 5 janvier 1973, Fridel : Une opération de police administrative se
transforme en opération de police judiciaire dès qu’un individu apparaît, même à tort, suspect aux
agents de la police administrative.
Dans ce cas, par souci de simplification, le Tribunal des Conflits se réfère à « la cause
essentielle du dommage ».
Lorsqu’un dommage a été occasionné à l’occasion d’une opération de police

administrative qui s’est transformée en opération de police judiciaire, le juge emploie ce
critère pour unifier le contentieux :
 TC, 12 juin 1978, Société Le Profil, Rec. Lebon, p. 648, concl. M. Morisot ; AJDA
1978.626, note R. Moulin
Dans cette affaire, des gardiens de la paix assuraient la protection d’un transport de
fonds effectué par la caissière d’une société. Il s’agissait donc d’une opération de
police administrative assurée indépendamment de toute infraction.
Page 32 sur 91
Année 2016-2017
Au cours du trajet, des malfaiteurs parviennent à s’emparer des fonds sans que les
gardiens de la paix ne parviennent à les en empêcher. Aucun doute ici : à compter de
l’infraction, l’opération de police administrative (protection de la caissière) a pris
fin ; ce qui a suivi, soit l’inaction des gardiens relève de la police judiciaire (comme en
aurait relevé l’action qu’ils auraient entreprise en poursuivant les voleurs).
La société victime du vol demande réparation à l’Etat. La question se posait de savoir

si la société devait intenter deux actions distinctes : l’une devant le juge administratif
en raison de a la mauvaise organisation de l’opération de police administrative
(organisation de la protection) et l’autre devant le juge judiciaire, pour l’inaction des
fonctionnaires de police engagés dans l’opération.
Solution : « Considérant que le préjudice allégué résulte essentiellement des

conditions d’organisation de la protection du transport de fonds », le juge des conflits
considère que le préjudice invoqué trouve sa cause dans l’opération de police
administrative et que la réparation relève donc, pour le tout, du juge administratif.
Section 3 : La dualité de la police administrative : police générale et polices

spéciales
La police administrative ne constitue pas un ensemble homogène.
En effet, à cô té de la police générale qui vise au maintien de la sécurité, de la tranquillité

et de la salubrité publiques, elle comporte toute une série de polices spéciales qui pour
partie portent sur la protection d’un ordre public classique mais pour partie également
sur les objets les plus divers (chasse, pêche, carrières, ICPE, aliénés, débits de boissons
…).
A titre d’exemple, on trouve dans le seul code de l’environnement 25 polices spéciales,

chacune disposant de son propre dispositif administratif et judiciaire. Plus de 70
catégories d’agents sont désignées pour intervenir dans une ou plusieurs de ces polices,
ces agents relevant de 21 procédures de commissionnement et d’assermentation
distinctes (v. aussi trois polices spéciales pour la fermeture d’un restaurant, CE 24 avril
2012, Min. de l’agriculture et de la pêche c/ SARL L’Escale, n° 328033).
Leur nombre ne cesse de croître notamment en raison de la demande des citoyens d’être
mieux protégés contre les risques connus et contre les risques nouveaux, autrement
pour répondre au besoin de sécurité (J-M. Pontier, La multiplication des polices
spéciales, JCP A 2012, n° 2113).
Page 33 sur 91
Année 2016-2017
A – La distinction
Les polices spéciales se caractérisent par un champ d’application bien défini, des
compétences particulières données à des autorités de police identifiées, des
agents spécialisés pour le contrô le et des sanctions plus élevées que celles prévues
par la police générale.
Plusieurs éléments distinguent donc les polices spéciales de la police générale :
Différence de fondement : Tandis que la police générale est fondée sur une « norme de
nécessité » (E. Picard), qui n’a besoin d’aucune consécration textuelle explicite, les
polices spéciales n’ont d’existence qu’en vertu des textes qui les instituent.
La compétence du législateur est ici requise parce que sont mises en cause les garanties
accordées pour l'exercice des libertés publiques (CE 20 janv. 1989, Synd. nat. pilotes
professionnels ULM, Rec. Lebon 1989 p. 437) et, plus largement, un droit protégé (Cons. const.,
déc. n° 87-149 L, 29 févr. 1987 : police spéciale de la chasse mettant en cause le régime de
propriété ; sur la compétence du pouvoir réglementaire pour aménager les prérogatives de
police générale ; CE, 2 oct. 1991, Chaline le Garrec, Rec. Lebon 1991, p. 657, conditions de
délivrance du permis de conduire).
Différence quant aux autorités de police : Il arrive très fréquemment que les pouvoirs de
polices spéciales soient confiés à d’autres autorités que celles compétentes en
matière de police générale, voire à des autorités qui n’ont aucun pouvoir de police
générale.
Différence quant aux buts : les polices spéciales poursuivent généralement des finalités
qui leur sont propres, distinctes de celle assignée à la police générale.
Différence quant aux modalités d’exercice : les autorités de police spéciale disposent en
général de pouvoirs plus importants que les autorités de police générale.
Souvent également, elles ne peuvent mettre en œuvre leurs prérogatives que dans le
respect de procédures spécifiques n’ayant pas d’équivalent dans le cadre de la police
générale.
B – Les buts de l’ordre public spécial
Page 34 sur 91
Année 2016-2017
L’ordre public spécial est celui en vue duquel les autorités de police spéciales doivent
exercer leurs pouvoirs.
Contrairement à l’ordre public général, il ne présente aucune homogénéité. Il y a, en

effet, une multitude d’ordres publics spéciaux.
Ces ordres publics particuliers ne sont pas nécessairement différents de l’ordre public
général. Ainsi, la police des édifices menaçant ruine poursuit un but de sécurité
publique.
Mais le plus souvent, les polices spéciales ont pour but le maintien d’un ordre public
spécifique.
Par exemple,
 la moralité pour la police du cinéma (CE, Ass., 8 juin 1979, Chabrol, Rec. Lebon, p. 271 ;
AJDA 1979, n° 10, p. 24, chron. Y. Robineau et M.-A. Feffer ; RDP 1980.222, concl. A. Bacquet ; D
1979, p. 634, note F. Julien-Laferrière : légalité de l’interdiction d’exploitation d’un film relatant
une affaire criminelle en cours de jugement, afin de ne pas nuire à la sérénité de la justice) ;
 la protection de l’esthétique et de l’environnement pour la police de la

publicité et des enseignes …
 La protection de la sécurité dans les stades (art. L. 332-16 du Code du sport :

« Lorsque, par son comportement d'ensemble à l'occasion de manifestations sportives, par la commission
d'un acte grave à l'occasion de l'une de ces manifestations, du fait de son appartenance à une association ou
un groupement de fait ayant fait l'objet d'une dissolution en application de l'article L. 332-18 ou du fait de sa
participation aux activités qu'une association ayant fait l'objet d'une suspension d'activité s'est vue interdire
en application du même article, une personne constitue une menace pour l'ordre public, le représentant de
l'Etat dans le département et, à Paris, le préfet de police peuvent, par arrêté motivé, prononcer à son
encontre une mesure d'interdiction de pénétrer ou de se rendre aux abords des enceintes où de telles
manifestations se déroulent ou sont retransmises en public.
L'arrêté, valable sur le territoire national, fixe le type de manifestations sportives concernées. Il ne peut
excéder une durée de douze mois. Toutefois, cette durée peut être portée à vingt-quatre mois si, dans les
trois années précédentes, cette personne a fait l'objet d'une mesure d'interdiction.
Le représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, le préfet de police peuvent également imposer, par
le même arrêté, à la personne faisant l'objet de cette mesure l'obligation de répondre, au moment des
manifestations sportives objet de l'interdiction, aux convocations de toute autorité ou de toute personne
qualifiée qu'il désigne. Le même arrêté peut aussi prévoir que l'obligation de répondre à ces convocations
s'applique au moment de certaines manifestations sportives, qu'il désigne, se déroulant sur le territoire d'un
Etat étranger.
Le fait, pour la personne, de ne pas se conformer à l'un ou à l'autre des arrêtés pris en application des alinéas
précédents est puni d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.
Page 35 sur 91
Année 2016-2017
Le préfet du département et, à Paris, le préfet de police communique aux associations et sociétés sportives,
ainsi qu'aux fédérations sportives agréées l'identité des personnes faisant l'objet de la mesure d'interdiction
mentionnée au premier alinéa. En outre, il peut la communiquer aux associations de supporters mentionnées
à l'article L. 332-17.
L'identité des personnes mentionnées au premier alinéa peut également être communiquée aux autorités
d'un pays étranger lorsque celui-ci accueille une manifestation sportive à laquelle participe une équipe
française.
Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article. »
Et la jurisprudence sur ce point :
CE, 13 juillet 2010, Assoc. Les Authentiks, n° 339257
Vu la requête, enregistrée le 5 mai 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par
l'ASSOCIATION LES AUTHENTIKS, élisant domicile au Paris-Saint-Germain, département supporters,
24, rue du commandant Guilbaud à Paris (75016) ; l'ASSOCIATION LES AUTHENTIKS demande au
Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret du 28 avril 2010 prononçant sa dissolution ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 332-18 du code du sport, dans sa rédaction résultant de
l'article 10 de la loi du 2 mars 2010 : Peut être dissous ou suspendu d'activité pendant douze mois au
plus par décret, après avis de la Commission nationale consultative de prévention des violences lors
des manifestations sportives, toute association ou groupement de fait ayant pour objet le soutien à
une association sportive mentionnée à l'article L. 122-1, dont des membres ont commis en réunion, en
relation ou à l'occasion d'une manifestation sportive, des actes répétés ou un acte d'une particulière
gravité et qui sont constitutifs de dégradations de biens, de violence sur des personnes ou d'incitation
à la haine ou à la discrimination contre des personnes à raison de leur origine, de leur orientation
sexuelle, de leur sexe ou de leur appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race
ou une religion déterminée (...) ; que, par le décret attaqué, en date du 28 avril 2010, pris en
application de ces dispositions, a été prononcée la dissolution de l'ASSOCIATION LES AUTHENTIKS ;
Sur la légalité externe :
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 332-11 du code du sport : Saisie par le ministre
de l'intérieur d'un projet de dissolution d'une association ou d'un groupement de fait mentionnés à
l'article L. 332-18, la commission rend son avis dans le mois qui suit sa saisine (...) ; qu'aux termes de
l'article R. 332-12 du même code, dans sa rédaction issue du décret n° 2010-385 du 16 avril 2010 : Le
président de la commission définit les modalités de l'instruction de l'affaire et invite les représentants
des associations ou des groupements de fait mentionnés par le projet de dissolution ou de suspension
d'activité pendant douze mois au plus à présenter leurs observations écrites ou orales. / Les
dirigeants des clubs sportifs concernés sont informés qu'ils peuvent également présenter leurs
observations écrites ou orales ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 6 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la
composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, qui, en
vertu de son article 1er est applicable aux commissions administratives à caractère consultatif, quelle
Page 36 sur 91
Année 2016-2017
que soit leur dénomination, placées auprès des autorités de l'Etat et des établissements publics
administratifs de l'Etat : La commission peut, sur décision de son président, entendre toute personne
extérieure dont l'audition est de nature à éclairer ses délibérations. Les personnes ainsi entendues ne
participent pas au vote ; qu'aux termes de son article 9 : Sauf urgence, les membres des commissions
reçoivent, cinq jours au moins avant la date de la réunion, une convocation comportant l'ordre du jour
et, le cas échéant, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites ; qu'aux
termes de son article 10 : Lorsqu'il n'est pas suppléé, le membre d'une commission peut donner un
mandat à un autre membre. / Sauf dispositions contraires, nul ne peut détenir plus d'un mandat ; que
selon son article 12 : La commission se prononce à la majorité des voix des membres présents ou
représentés. Lorsqu'il a droit de vote, le président a voix prépondérante en cas de partage égal des
voix ; qu'enfin, aux termes de son article 14 : Le procès-verbal de la réunion de la commission indique
le nom et la qualité des membres présents, les questions traitées au cours de la séance et le sens de
chacune des délibérations. Il précise, le cas échéant, le nom des mandataires et des mandants. / Tout
membre de la commission peut demander qu'il soit fait mention de son désaccord avec l'avis rendu. /
L'avis rendu est transmis à l'autorité compétente pour prendre la décision ;
Considérant que, par lettre du 12 avril 2010, remise en main propre aux représentants de
l'ASSOCIATION LES AUTHENTIKS, ces derniers ont été informés des griefs formulés à l'encontre de
l'association, qui étaient énoncés avec suffisamment de précision et qui n'avaient pas à exposer la
circonstance, qui ne constitue pas en soi un grief, selon laquelle l'ASSOCIATION LES AUTHENTIKS
ferait partie d'une mouvance Ultra et ont été invités à présenter devant la commission des
observations écrites et, le cas échéant, orales ; qu'en réponse à cette invitation, ils ont adressé des
observations écrites, puis ont présenté, assistés d'un conseil, des observations orales devant la
commission lors de sa séance du 27 avril 2010 ; que la dissolution ou la suspension d'une association
de supporters d'un club sportif professionnel présentant le caractère de mesures de police
administrative, de sorte que le principe général des droits de la défense ne leur est pas applicable en
l'absence de texte, pas davantage au demeurant que les stipulations de l'article 6§1 de la convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la circonstance que
l'association n'a pas été mise à même de répliquer aux observations présentées par écrit, par les
représentants du Paris-Saint-Germain, ou oralement, par des représentants du préfet de police ou du
directeur général de la police nationale dont la commission avait pu estimer l'audition utile, et qui
n'ont pas entraîné la prise en considération de nouveaux griefs, n'entache pas d'irrégularité l'avis
émis par la commission ; qu'en outre, la circonstance alléguée que l'instruction de l'affaire n'aurait pas
été impartiale n'est pas établie ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les membres de la commission ont été
régulièrement convoqués à la séance du 27 avril 2010 ; qu'il est constant que deux d'entre eux ont
donné mandat à deux autres membres pour les représenter et que si le mandat de l'un d'entre eux se
présentait sous une forme impérative, il n'interdisait, en tout état de cause, nullement à celui qui l'a
reçu de délibérer librement, au vu des auditions s'étant tenues devant la commission et de la teneur
de ses débats; qu'aucune disposition en vigueur n'impose de formalité particulière pour décider
l'audition de personnes extérieures en qualité d'experts et pour procéder à la convocation de celles-
ci ; que si un représentant de l'administration a été désigné rapporteur des travaux de la commission,
il ressort des procès-verbaux de ses travaux qu'il n'a pas pris part aux débats ou au délibéré ; qu'il est
établi par les pièces qui figurent au dossier que la commission a émis à l'unanimité un avis favorable à
la dissolution de l'association requérante ;
Considérant qu'ainsi l'association n'est pas fondée à soutenir qu'en raison de ces éléments, pris
Page 37 sur 91
Année 2016-2017
isolément ou cumulés, la procédure appliquée préalablement au prononcé de sa dissolution n'aurait

pas été régulière ;
Sur la légalité interne :
Considérant que pour justifier la dissolution de l'ASSOCIATION LES AUTHENTIKS, le décret attaqué
retient que des faits commis les 26 avril 2009, 12 septembre 2009, 13 septembre 2009, 9 février 2010
et 28 février 2010 peuvent être qualifiés d'actes répétés de dégradations de biens et de violences sur
des personnes au sens de l'article L. 332-18 du code du sport et sont de nature à justifier la
dissolution de l'association dont des membres ont commis ces faits ; que, toutefois, il n'est pas établi
par les pièces versées au dossier que les agressions de supporters marseillais commises les 26 avril
2009 et 12 septembre 2009 puissent être imputées à plusieurs membres de l'association, condition
requise par les termes de l'article L. 332-18 ; qu'il n'est pas davantage établi que l'usage d'engins
pyrotechniques le 13 septembre 2009 dans le stade Louis II de Monaco, au vu des circonstances dans
lesquelles ces engins ont été utilisés, constitue en l'espèce des actes de violence sur des personnes ou
des dégradations de biens au sens des dispositions de l'article L. 332-18 ; que, de même, les éléments
versés au dossier ne permettent pas d'établir que des grilles séparatives installées dans l'enceinte du
stade de Vesoul le 9 février 2010 auraient subi des dégradations susceptibles d'être relevées pour
l'application de l'article L. 332-18 ; qu'en revanche, les faits survenus le 28 février 2010 consistant en
des jets de projectiles sur les forces de l'ordre et en la participation à des faits graves de violence
ayant notamment conduit au décès d'un supporter sont avérés, ne sont d'ailleurs pas sérieusement
contestés, et sont susceptibles d'être retenus à l'encontre de l'association requérante pour
l'application de l'article L. 332-18 du code du sport ;
Considérant que si, pour prononcer la dissolution de l'association, le décret du 28 avril 2010 s'est
expressément fondé sur le motif d' actes répétés de dégradations de biens et de violences sur des
personnes , alors qu'il vient d'être dit que les seuls faits que le décret pouvait légalement retenir
étaient ceux du 28 février 2010, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités
territoriales invoque, dans son mémoire en défense du 10 juin 2010, communiqué à l'ASSOCIATION
LES AUTHENTIKS, un autre motif, tiré de ce que les faits du 28 février 2010 constituent, à eux seuls,
des actes suffisamment graves de nature à le justifier ;
Considérant, d'une part, que l'article L. 332-18 du code du sport, dans sa nouvelle rédaction résultant
de l'article 10 de la loi du 2 mars 2010, applicable aux faits de l'espèce, eu égard à la nature de police
de la mesure en cause, permet de dissoudre par décret une association de supporters dont des
membres ont commis en réunion, en relation ou à l'occasion d'une manifestation sportive, un acte
d'une particulière gravité, constitutif, notamment, de violence sur des personnes ; que les faits
survenus le 28 février 2010, au cours desquels ont été commis à l'encontre des forces de l'ordre et
d'autres supporters des actes graves de violence ayant conduit à la mort d'un supporter, présentent le
caractère d'un acte d'une particulière gravité au sens de l'article L. 332-18, justifiant à lui seul la
dissolution de l'association ; qu'une telle dissolution ne constituait pas une mesure excessive et
disproportionnée au regard des risques pour l'ordre public que présentaient les agissements de
certains des membres de l'association ;
Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'instruction que le Premier ministre aurait pris la même
décision s'il avait entendu se fonder initialement sur le motif tiré des actes de particulière gravité du
28 février 2010 ;
Considérant que, dès lors, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de procéder à la substitution
Page 38 sur 91
Année 2016-2017
de motifs demandée ; qu'il résulte de ce qui précède et sans qu'il ait lieu d'enjoindre au ministre de
l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales de produire certains documents, que
l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du décret attaqué »
Sur la validation de cette décision par la Cour EDH : CEDH, 27 octobre 2016, n° 4696/11 et 4703/11, Les
Authentiks et Supras Auteuil 91 c. France, JCP A N)45/2016, Act. n° 879
Voir aussi : TA Versailles, 11 décembre 2008, Bourdon, n° 0701397 et 0703928 ; TA Versailles, 11

décembre 2008, Guinin, n° 071386, JCP A 20 avril 2009, n° 2097, note : art. L. 332-16 du code du sport
habilite le préfet à prendre à l’encontre de supporters violents des mesures d’interdiction de pénétrer ou
de se rendre aux abords des enceintes sportives, si leur comportement le justifie.
Depuis, la loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences des groupes permet la dissolution
d’associations de supporters.
Chapitre 2 : Les compétences de police administrative
 Par sa nature même, la police administrative relève

de la compétence de l’Etat.
En atteste la consécration de l’ordre public comme objectif de valeur

constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (Cons. const., 13 aoû t 1993, n° 93-325 DC,
Maîtrise de l’immigration, Rec. Cons. const 1993, p. 224 ; RFDA 1993.871, note B. Genevois ; RFD const.
1993.583, note L. Favoreu) et le fait que le même Conseil constitutionnel assimile la
mission de préservation de l’ordre public (en l’espèce, la surveillance des
étrangers en situation irrégulière dans des centres de rétention) à une mission
« indissociable des missions de souveraineté dont l’exercice n’appartient qu’à
l’Etat » (Cons. const. 20 novembre 2003, Maîtrise de l’immigration, n° 2003-484 DC ; O. Leducq,
L’examen par le Conseil constitutionnel de la nouvelle législation sur l’immigration, AJDA 2004.599 ;
T-M. David-Pécheul, La contribution de la jurisprudence constitutionnelle à la théorie de la police
administrative, RFDA 1998.362 ).
La constitutionnalisation récente de l’organisation décentralisée de la République (art. 1 er de la

Constitution) ne revient pas sur le principe de la compétence étatique en la matière (C. Zacharie, La
police administrative est-elle réductible aux principes directeurs de la décentralisation ?, JCP A 2010,
n° 2077).
Au contraire, on assisterait plutô t à un mouvement inverse dans le cadre d’un glissement de la notion
de police administrative à celle de sécurité nationale, comme en atteste l’article 1 er de la loi n° 95-73
du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité qui dispose que « l’Etat a
le devoir d’assurer la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, à la défense des
Page 39 sur 91
Année 2016-2017
institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre public, à la
protection des personnes et des biens ».
Il demeure que le mouvement est contrasté car on assiste dans la période récente à un renforcement
des pouvoirs de police du maire, voire à un transfert des missions de sécurité sur des opérateurs
privés (v. Loi n° 2011-267 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité
intérieure (LOPPSI) ; F. Nicoud, La participation des personnes privées à la sécurité publique, RD publ.
2006.127).
Quoiqu’il en soit, l’unité de l’Etat n’empêche pas la pluralité des polices. Ainsi, Les
compétences de police administrative sont réparties entre de multiples autorités.
 Mais les nécessités de la préservation de l’ordre

public imposent que cette répartition ne débouche pas sur un cloisonnement
rigoureux, autorisant ainsi une autorité de police à ne pas intervenir au motif de
son incompétence, alors que l’ordre public serait menacé.
Les compétences de police peuvent donc concourir ou se combiner entre elles.
Répartition d'une part (§1er) combinaison d'autre part, (§2), ce sont là les deux
questions que l'étude des compétences de police conduit à examiner.
Section 1 : La répartition des compétences
Pour s'en faire une idée exacte, il convient de distinguer entre la police générale et les
polices spéciales.
A - Les compétences de police générale
Ces compétences s'exercent à plusieurs niveaux et appartiennent à des autorités

différentes selon qu'elles revêtent un caractère national, départemental ou
communal.
1. Les autorités compétentes sur le plan national
Pas plus aujourd’hui que par le passé, il n’existe de dispositions constitutionnelles ou

autres investissant une autorité de l’Etat du pouvoir de prendre, sur l’ensemble du
Page 40 sur 91
Année 2016-2017
territoire national, des mesures réglementaires de police administrative, c’est-à -dire des
mesures destinées à garantir l’ordre public.
 Le Conseil d’Etat a comblé cette lacune au début du siècle précédent, en

reconnaissant un tel pouvoir au chef de l’Etat, « en dehors de toute habilitation
législative, et en vertu de ses pouvoirs propres » (CE, 8 août 1919, Labonne, GAJA
n° 35 : à propos du premier code de la route édicté par décret du Président de la
République).
C’est ce qu’on a appelé à l’époque « un pouvoir réglementaire autonome » ou encore, par

la suite, « un pouvoir implicite ».
Cette solution a été maintenue sous la IVème République au profit du président du

Conseil.
 La question s’est posée de savoir si elle pourrait être conservée sous l’empire de
la Constitution de la Vème République.
La raison en était que les mesures de police affectent les garanties fondamentales
accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques or, il s’agit là d’une matière
réservée à la loi par l’article 34 de la Constitution.
Le Conseil d’Etat a cependant confirmé à la première occasion la solution de l’arrêt

« Labonne » en reconnaissant au Premier Ministre le pouvoir « d’édicter des mesures de
police applicables sur l’ensemble du territoire » « en vertu de ses pouvoirs propres » et,
précision qu’il apportera par la suite, « en dehors de toute habilitation législative » (CE, 2
mai 1973, Association culturelle des israélites nord-africains de Paris, Rec. CE, p.
313), sans que puissent être opposées à l’exercice de ce pouvoir les dispositions de la
Constitution relatives à la répartition des matières entre loi et règlement.
Sur le plan national, il n'existe aucun texte dé terminant les autorités compétentes en
matière de police.
 Dès le début du siècle, la question s'est donc posée de

savoir si, en l'absence d'habilitation expresse, le chef de l'exécutif disposait d'un
pouvoir de police.
Page 41 sur 91
Année 2016-2017
 Le Conseil d'Etat y a répondu par l'affirmative dans son arrêt LABONNE (CE, 8
aoû t 1919, Lebon, p. 337; GAJA; GD).
Saisi d'un recours contre le décret instituant le premier code de la route, il a estimé
« qu'il appartient au chef de l'Etat, en dehors de toute habilitation législative et en vertu de ses
pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent en tout état de cause être
appliquées dans l'ensemble du territoire".
Il a donc considé ré que les exigences de l'ordre public impliquaient la reconnaissance au profit
du chef de l'exécutif d'un pouvoir de police administrative gé né rale applicable sur tout le territoire
national.
 Les modifications introduites par la Constitution de 1958 ont pu faire douter, pendant un temps, du
maintien de cette solution.
Mais ces hésitations ont rapidement été levées.
Dès 1960, le Conseil d'Etat a, en effet, indiqué , dans des termes fort proches de ceux de l'arrê t
LABONNE, qu'il appartient au Premier Ministre, en vertu de ses pouvoirs propres et même en dehors
de toutes dispositions législatives l'y habilitant expressé ment, d'é dicter des mesures de police
applicables à l'ensemble du territoire (CE, Ass., 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas, Lebon, p. 324; GD; vair
aussi, CE, 2 mai 1973, Assoc. cultuelle des Israélites Nord-africains de Paris, Lebon, p. 313 ; CE, Sect., 25 juillet
1975, Chaigneau, Lebon, p. 436; RDP 1976, p. 342, note J.-M. Auby ; CE, Sect., 26 octobre 1984, SCI du
Chemin-Vert, Lebon, p. 342).
Ecartant plus tard l'une des objections majeures soulevées par cette solution, il a précisé, par ailleurs, qu'
"en donnant compétence au législateur pour fixer les règles concernant les garanties
fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, l'article 34 de la
Constitution n'a pas retiré au gouvernement les pouvoirs de police générale qu'il exerçait
antérieurement" (CE, Sect., 22 décembre 1978, Union des chambres syndicales d'affichage, Lebon, p. 530; D
1979, IR, p. 91, obs. P. Delvolvé; CE, 22 janvier 1982, Assoc. "Auto-Défense", D 1982, p. 494, note B.
Pacteau).
Les choses sont donc claires. Selon la jurisprudence, la Constitution de 1958 n'a rien changé à la
situation antérieure. Le chef de l'exé cutif, en l'occurrence le Premier Ministre, demeure investi d'un
pouvoir propre de police générale existant en dehors de toute habilitation textuelle et s'exerçant sur
l'ensemble du territoire (CE, 19 mars 2007, Mme Le Gac, n° 300467, RFDA 2007.770, concl. L. Derepas ; JCP
A 2007, n° 2225, note D. Maillard Desgrées du Loû : légalité du décret fixant les conditions de l’interdiction
de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif ; CE, 7 mai 2008, Assoc. Collectif défense loisirs verts, n°
298836 et 301195 : légalité du décret du 16 mai 2006 sur les regroupements de véhicules).
Appliquant cette solution, le Conseil d’Etat juge qu’il appartient au Premier ministre, au titre de ses
pouvoirs de police générale, d’adopter les mesures propres à assurer la sécurité des personnes sur les
autoroutes et les ouvrages d’art et, en l’espèce, de réglementer l’activité de dépannage (CE 25 septembre
2013, n° 363184, Soc. Radio dépannage).
Page 42 sur 91
Année 2016-2017
Ce pouvoir est une pure création jurisprudentielle. C'est un pouvoir implicite. Il ne se confond ni avec
le pouvoir règlementaire d'exécution des lois puisqu'il existe en dehors de toute habilitation législative, ni
avec le pouvoir règlementaire autonome puisqu'il n'est pas limité par les compétences attribuées au
législateur par l'article 34 de la Constitution.
 La théorie des pouvoirs propres de police du Premier ministre a été admise par le
Conseil constitutionnel qui a estimé que l'article 34 de la Constitution "ne prive
pas le chef du Gouvernement des attributions de police générale qu'il exerce en
vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation législative" (Cons.
const., déc. n° 2000-434 DC, 20 juill. 2000 : LPA 24 juin. 2000, note J.-E. Schoettl ; RD publ. 2000, p.
1542, note F. Luchaire ; Cons. const., déc. n° 79-109 DC, 9 janv. 1980, consid. 6. ; Cons. const., déc.
n° 87-149 L, 20 févr. 1987, consid. 6 à 8. ; Cons. const., déc. n° 2003-467, 13 mars 2003, relative à
la loi sur la sécurité intérieure, consid. 4, 9, 16, 30, 97 et 117).
 Le Premier Ministre peut renvoyer à un arrêté ministériel dans l’exercice de son

pouvoir de police (CE, 23 novembre 2011, Assoc. France Nature Environnement, n° 345021).
2. Les autorités compétentes sur le plan départemental
Au niveau local, la police administrative s'exerce surtout dans le cadre communal.
Aussi le pouvoir de police proprement dé partemental est-il relativement

restreint. Il se limite, pour l'essentiel, à la circulation sur les voies publiques et se
trouve partagé entre deux autorités.
 La première est le préfet (ou le préfet délégué pour

la police, adjoint pour la sécurité ) qui est compétent pour prendre, au nom de
l'Etat :
 les mesures destinées à assurer la sécurité publique sur les routes nationales hors des
agglomérations et sur les routes à grande circulation ;
 les mesures de police dont le champ d’application excède le territoire d’une

commune : « le représentant de l’Etat dans le département est seul compétent pour
prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité
publiques dont le champ d’application excède le territoire d’une commune » (art. L.
Page 43 sur 91
Année 2016-2017
2215-1,3° CGCT ; CE, 27 juillet 2009, Girard, n° 300984 : Le préfet peut prendre une
mesure de police lorsque le tir à partir d’une hutte de chasse pourrait avoir une
incidence sur la sécurité des personnes et des biens sur le territoire d’une autre
commune).
Mais il faut des circonstances particulières à l’ensemble des communes.
 La seconde dont les pouvoirs ont été consacrés par les

lois de décentralisation de 1982, est le président du Conseil général.
Celui-ci est compétent pour prendre toutes mesures applicables à la circulation sur les
routes départementales, en dehors des agglomérations. Il agit là au nom du
département.
En cas de défaillance de sa part, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution.
3. Les autorités compétentes au niveau communal
Au niveau communal, le pouvoir de police appartient au maire.
Mais sa compétence se trouve sensiblement limitée par les pouvoirs reconnus aux préfets.
a) La compétence de principe du maire
Bibliographie : Ch. Vallar, Les polices municipales en mutation, JCP A 2014, n° 2078.
« Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le

département, de la police municipale, (…) et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont
relatifs » (art. L. 2212-1, CGCT).
Le maire est compétent concernant :
 Les voies communales et les routes nationales et départementales à l’intérieur de

l’agglomération ;
Page 44 sur 91
Année 2016-2017
 La police générale dans son ensemble si la police n’est pas étatisée.
Si la police est étatisée : le maire demeure compétent pour la sécurité et la salubrité.

Mais en ce qui concerne la tranquillité publique, il est seulement compétent en matière
de rassemblements habituels et troubles de voisinage.
La frontière entre les pouvoirs de police exercés par le maire au nom de la commune et
les pouvoirs de police exercés par le préfet au nom de l’Etat n’est pas toujours aisée et
suppose de se référer à la jurisprudence (CE, 7 juillet 1993, Cazorla, n° 139329 : à propos de la
fermeture d’une boulangerie: si la vente de produits n’était pas directement à l’origine des bruits, il n’est
pas contesté que les clients qui venaient au cours de la nuit étaient particulièrement bruyants et que leur
passage troublait le repos des habitants ; v. aussi, CAA Versailles, 25 mai 2010, Soc. Les salles du Moulin
Basset, n° 09VE011280 : Le maire avait limité à minuit l’heure d’ouverture d’une salle de fêtes privée au
motif des nuisances sonores provoquées par les personnes la fréquentant en regagnant leurs véhicules
garés sur un parking à proximité. Mais la police dans la commune étant étatisée, la question était de savoir
si l’on était en présence de « bruits de voisinage » que le maire demeure compétent pour réglementer
lorsque la police est étatisée. La CAA y répond par l’affirmative ; TA Lyon, 6 février 2013, n° 1100245,
Assoc. des commerçants ambulants de la ville de Lyon, AJDA 29/2013.1700, concl. C. Burnichon ; O.
Magnaval, Le régime de la police d’Etat et la répartition des zones de compétences entre la police et la
gendarmerie, JCP A 2014, n° 2341).
Le maire exerce seul cette compétence, sans contrô le du conseil municipal.
De citoyens volontaires bé né voles qui devaient alerter les agents de police en cas de
trouble à l’ordre public ou de comportements délictueux cas échéant, engagée.
Il en va autrement lorsqu'il assure l'exécution des mesures de sécurité générale prescrites

par le gouvernement. Dans ce cas, il intervient comme autorité de l'Etat et en son nom.
La carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police est susceptible d’engendrer la
responsabilité de la commune (v. par ex. CE 31 mai 2013, n° 350887, Lebon T. ; JCP A 2013, n° 2321, note
H. Arbousset : à propos d’un accident survenu sur un chemin hors-piste de liaison entre deux pistes).
b) La compétence du préfet
 Lorsque la police est étatisée, le préfet dispose de pouvoirs propres.
Il est compétent, pour les manifestations ou grands rassemblements occasionnels (J-

Ch. Jobart, Les paradoxes des rassemblements Facebook. De l’ivresse de la fête à la sobriété du
droit, AJDA 25 oct. 2010, p. 1978).
Page 45 sur 91
Année 2016-2017
Les communes à police d’Etat sont
 D’une manière générale : celles de plus de 20 000 habitants (Loi du 23 avril

1941) et les communes chefs-lieux de département ;
 Celles, en outre dans lesquelles la police a été étatisée par voie de mesures
individuelles.
Il s’agit des communes ou ensembles de communes dont la population dépasse en

certaines saisons les 20 000 habitants et où les caractéristiques de la délinquance sont
celles des zones urbaines. Elles sont désignées par arrêté interministériel ou, en
l’absence d’accord des communes concernées, par décret en Conseil d'Etat.
La loi du 7 janvier 1983 relative au transfert des compétences prévoit qu'à compter du 1er
janvier 1985, l'institution d'une police d'Etat est de droit dans les communes qui en font la
demande, si leur corps de police satisfait à certaines exigences (art. 88).
L’étatisation de la police concerne environ 2 600 communes.
En conséquence de l’étatisation, les personnels de la police sont intégrés à la police

nationale et deviennent des fonctionnaires d’Etat.
 Le préfet dispose, en outre, d’un pouvoir de substitution
 « La police municipale est assurée par le maire, toutefois :
1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les

communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y
aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au
maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut
être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule
commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat ».
Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard
d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat.
 2° Si le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes

limitrophes, le représentant de l'Etat dans le département peut se substituer, par
Page 46 sur 91
Année 2016-2017
arrêté motivé, aux maires de ces communes pour l'exercice des pouvoirs mentionnés
aux 2° et 3° de l'article L. 2212-2 et à l'article L. 2213-23 »
Article L. 2212-2 :
« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la

salubrité publiques. Elle comprend notamment :
2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes
accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée
publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements
nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la
tranquillité publique ;
3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements

d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles,
jeux, cafés, églises et autres lieux publics (…) ».
Voir aussi, CE, 11 janvier 2007, Min. de l’Ecologie c. Soc. Barbazanges Tri Ouest, n° 287764 ; J-B. Auby,
Concours de police et déchets, Droit adm. 2007, Repère 2.
 Dans tous les cas de substitution, le préfet est censé agir au nom des
communes concernées. En consé quence, si un dommage est causé, c'est
donc leur responsabilité qui se trouvera engagée.
Mais par ailleurs, le pouvoir de substitution n’est pas seulement une prérogative du
préfet. C’est aussi une obligation à sa charge. Par conséquent, la responsabilité de l’Etat
peut être engagée si le préfet n’a pas exercé le pouvoir de substitution alors qu’il aurait
dû l’être (CE, 25 juillet 2007, Soc. France Télécom, Sté Axa Corporate solutions assurances, n° 283000 ; CE,
25 juillet 2007, Min. Int., n° 293882, Rec. Lebon, tables, p. 1070 ; F. Dieu, Le pouvoir de substitution
d’action du préfet en matière de police administrative n’engage que rarement la responsabilité de l’Etat,
Droit adm. 2008, Etude 2).
Conclusion : La question se pose aujourd’hui de l’avenir des polices municipales par rapport
à la police nationale (Sur ce sujet : X. Latour, De la police municipale à la police territoriale : quelles pistes
pour l’avenir ? (à propos du rapport sénatorial du 26 septembre 2012), JCP A 2012, n° 685 ; E. Aubin, Evolution
statutaire et perspectives d’avenir des agents des polices municipales, JCP A 2012, n° 2115 ; D. Jean-Pierre, La
police municipale : entre extension de ses missions et stagnation de son statut, JCP A 2010, n° 123).
Page 47 sur 91
Année 2016-2017
c) Les pouvoirs de police spéciale des établissements publics de coopération

intercommunale (EPCI)
Dès lors que plus de 95% des communes représentant 90% de la population sont membres
d’un des 2599 EPCI à fiscalité propre, il était logique que les pouvoirs de police afférents aux
compétences transférées le soient également.
 Les EPCI à fiscalité propre sont devenus compétents de plein droit à compter du 1er
décembre 2011 en matière d’assainissement, de déchets ménagers, de stationnement
des gens du voyage, sauf opposition de la part d’une ou plusieurs des communes
membres.
Un président d’EPCI peut donc se trouver investi de pouvoirs de police dans le cadre
du transfert des compétences, mais ce sont des pouvoirs de police spéciale (E.
Lekkou, Les nouveaux pouvoirs de police spéciale des présidents d’EPCI, JCP A 2013, n°
2227).
 Le président d’un EPCI à fiscalité propre peut se voir déléguer les pouvoirs de police
relatifs à la défense contre l’incendie, en matière de voirie et sécurité des
manifestations culturelles et sportives. Ce transfert est arrêté par le préfet après
accord de tous les maires des communes membres et du président de l’EPCI.
 Le transfert de compétence n’empêche pas les maires de faire usage de leurs pouvoirs
de police générale. L’article L. 5211-9-2 du CGCT dispose, en effet, que les pouvoirs de
police spéciales sont délégués «sans préjudice » des pouvoirs de police générales des
maires des communes membres (S. Deliancourt, Concours de polices : l’identification des
compétences et moyens des autorités locales, JCP A 2012, n° 2114)
B - Les compétences de police spéciale
Il n'y pas grand-chose à dire à leur sujet, si ce n'est que leurs titulaires sont des plus
divers.
Il peut s'agir d'autorités disposant déjà d'un pouvoir de police gé né rale mais il peut
s'agir é galement d'autorités ne disposant, par ailleurs, d'aucun pouvoir de police
générale (par ex. ministre de la culture pour la police du cinéma ...).
Section 2 : La combinaison des compétences
Page 48 sur 91
Année 2016-2017
La ré partition des compé tences de police n'entraîne pas un cloisonnement rigoureux.

En effet, Il peut arriver qu’une même situation porteuse d’enjeux au regard de l’ordre
public concerne plusieurs autorités voire plusieurs polices à la fois.
Il serait peu opportun que l’autorité de police qui est en situation d’agir puisse s’en
abstenir au motif de son incompétence, au risque que le trouble à l’ordre public survienne.
Pour autant, il convient d’éviter qu’une autorité de police se saisisse d’une compétence qui
ne lui a pas été conférée.
Se pose donc la question de la combinaison ou, pour reprendre une expression

souvent utilisée, du « concours des compétences de police ».
Trois hypothèses doivent être distinguées.
A - La combinaison des compétences de police générale
La combinaison des compétences de police générale se présente de la manière suivante :

Le Premier Ministre dans le cadre national ou les préfets, dans le cadre départemental
adoptent une mesure applicable à l'ensemble de leur circonscription territoriale, par
exemple en matière de circulation routière. Les autorités de police d'un niveau inférieur
- c'est-à -dire les préfets et les maires dans le premier cas, les maires dans le second -
peuvent-elles prendre, à leur tour, des mesures portant sur le même objet ?
 La ré ponse de principe a é té apporté e par l'arrê t Commune de Néris-les-

Bains (CE, 18 avril 1902, Lebon, p. 275; S 1902.3.81, note M. Hauriou; GAJA; GD; voir aussi, CE, 8
aoû t 1919, LABONNE précit.).
Elle est la suivante : La reconnaissance d’un pouvoir de police générale à l’autorité

supérieure n’a pas pour effet de retirer à l’autorité inférieure son propre pouvoir de
police.
Par exemple : A propos de la légalité d’un arrêté municipal interdisant du 1er mai au 31
aoû t la circulation des mineurs de 13 ans non accompagnés sur l’ensemble de la
commune de 23 à 6 h : « Considérant que ni l'article 3722 du code civil, selon lequel la
santé, la sécurité et la moralité de l'enfant sont confiées par la loi à ses père et mère, qui
ont à son égard droit et devoir de garde, de surveillance et d'éducation, ni les articles 375
à 3758 du même code selon lesquels l'autorité judiciaire peut, en cas de carence des
parents, et si la santé ou la moralité d'un mineur sont en danger, prononcer des mesures
d'assistance éducative, ni, enfin, les pouvoirs généraux que les services de police peuvent
exercer en tous lieux vis-à-vis des mineurs, ne font obstacle à ce que, pour contribuer à la
Page 49 sur 91
Année 2016-2017
protection des mineurs, le maire fasse usage, en fonction de circonstances locales

particulières, des pouvoirs de police générale qu'il tient des articles L. 2212 1 et suivants
du code général des collectivités territoriales » (CAA Paris, 2 mars 2006, Cne Montrouge, n°
03PA02781).
 Les titulaires du pouvoir de police générale ne peuvent cependant aller à

l'encontre des règles édictées par les autorités supérieures.
Elles ne peuvent, en particulier, décider de leur propre chef d'en atténuer la rigueur.
 En revanche, elles peuvent les aggraver si des

circonstances locales particulières le justifient.
E x e m p l e : En matiè re de circulation à l'inté rieur des agglomérations, un

décret règlementaire du Premier Ministre fixe la vitesse maximale autorisée. Les
autorités inférieures, en l'occurrence les maires, doivent respecter cette limitation.
Elles ne sauraient relever la vitesse maximale, ni a fortiori supprimer toute limitation.
Mais elles sont parfaitement en droit de fixer la vitesse autorisée à un niveau inférieur si
des circonstances locales particulières (étroitesse des rues de l'agglomération, difficultés
exceptionnelles de circulation, présence importante d'écoliers) leur paraissent l'exiger.
Autres exemples : Voir pour la règlementation du campisme, CE, 23 octobre 1959, Doublet,
Lebon, p. 540; D 1960, p. 191, note D.-G. Lavroff; RDP 1959, p. 1235, concl. A. Bernard et
1960, note M. Waline.
B - La combinaison des compétences de police générale et de police spéciale
 La situation est ici un peu plus complexe. Elle

peut ê tre présentée de la façon suivante.
Une police spéciale a été instituée dans un domaine donné. Mais l'autorité qui en a la charge
n'a pas pris les mesures qui s'imposent, ou bien encore les mesures qu'elle a prises se
révèlent insuffisantes à assurer l'ordre public, les titulaires du pouvoir de police
générale peuvent-ils alors intervenir pour pallier cette carence ?
Page 50 sur 91
Année 2016-2017
 La matière a été récemment renouvelée à propos de la

combinaison de la police municipale avec des polices spéciales de création récente :
- celle des communications électroniques, en vertu de laquelle est notamment

autorisée l’implantation des antennes-relais de téléphonie mobile
- et celle de la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés

(OGM) qui permet d’autoriser les essais de culture en plein champ de plantes
issues de tels organismes.
En effet, malgré l’existence de ces polices spéciales, des maires ont usé de leur pouvoir de
police générale pour réglementer l’installation d’antennes-relais sur le territoire de leurs
communes ou interdire lesdits essais.
1. La solution du concours de la police générale et de la police

spéciale
 Jusqu’à une époque récente, on pouvait considérait que le maire conservait

son pouvoir de police générale malgré l’existence d’une police spéciale :
 Soit en raison de circonstances locales particulières (CE, Sect., 18

décembre 1959, Sté des Films Lutétia, pré c. dans lequel le Conseil d’Etat avait jugé
que l’existence du visa ministé riel n’a pas eu pour effet de retirer au maire de ses
pouvoirs de police en ce qui concerne la repré sentation des films).
Cette solution avait fait l’objet de quelques applications :
- Le pouvoir donné au ministre de l’Inté rieur d’interdire la diffusion de

publications pré sentant un danger pour la jeunesse, notamment en raison de leur
caractè re licencieux ou pornographique, n’a pas retiré au maire l’exercice, en ce qui
concerne la diffusion des publications, de ses pouvoirs de police (CE, 9 octobre 1996,
Cne de Taverny, n° 159912, Rec. Lebon, tables, p. 749 ; v. aussi, CE, 30 juillet 1997, Cne
Saint Omer, n° 137954) ;
- L'existence d'une police spé ciale de l'affichage, de la publicité et des enseignes

relevant du préfet ne fait pas obstacle à l'édiction de règlementations nécessaires par les maires ou le
Page 51 sur 91
Année 2016-2017
Premier Ministre (CE, Sect., 22 dé cembre 1978, Union des chambres syndicales d'affichage,
Lebon, p. 530 ; D 1979, IR, p. 91, obs. P. Delvolvé) ;
- La police qui n'appartient qu'au ministre de l'aviation civile d'interdire, pour des raisons de
sécurité, le survol de certaines zones du territoire n'exclut pas la possibilité pour un maire de
règlementer la pratique de l'aéromodélisme sur le territoire de sa commune en vue d'y assurer la
tranquillité et la sécurité des habitants (CE, 8 mars 1993, Commune de Molières, n°
102027, Rec. Lebon, tables, p. 917 ; D 1994, SC, p. 110, obs. D. Maillard Desgré es du Loû
; JCP 1993, n° 22157, note M. Lascombe et W. Vandendriessche).
 Soit en cas de péril grave et imminent (CE, 22 janvier 1965, Consorts Alix,
Rec. Lebon, p. 44 ; CE, 29 septembre 2003, n° 218217, Houillères des Bassins de Lorraine,
Lebon ; AJDA 2003.2164, concl. T. Olson ; RDI 2004.82, obs. Y. Jegouzo ; CE, 2 décembre
2009, Cne Rachecourt-sur-Marne, n° 309684, Lebon ; JCP A 15 mars 2010, n° 2106,
note J. Moreau : la teneur élevée en nitrates de l’eau d’une commune constitue un
péril imminent qui justifie la mise en œuvre des pouvoirs de police du maire à défaut
d’une intervention efficace du préfet sur le fondement de la police spéciale de l’eau.
Le maire avait interdit la culture de certaines parcelles dans le périmètre du captage
d’eau de la commune).
Mais cette condition est rarement considérée comme remplie :
 à propos de la police des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) :

CE, 29 septembre 2003, Houillères des Bassins de Lorraine, préc. ; CE, 15 janvier 1986, Sté Pec-
Engineering, n° 47836, Rec. Lebon, tables, p. 425 ; AJDA 1986, p. 191, obs. L. Richer ; RDP 1987, p.
831 ;
 à propos de la police de l’eau : CAA Nancy, 5 aoû t 2004, Préfet de Haute-Saône c. Cne Saunot, n°
02NC00779, AJDA 2004.2039 ; RFDA 2005.173, not Ph. Lagrange ; CAA Versailles, 18 mai
2006, Cne Dourdan, préc. ;
 à propos de la police des lignes à très haute tension : TA Caen, 23 décembre 2008, Soc. RTE-
EDF Transport et Préfet de la Manche, n° 08-1111, AJDA 6 avril 2009.655, note P. Sablière ;
 A propos des mesures que peut prendre un maire lorsque la présence régulière ou épisodique d’un
ours sur le territoire de la commune crée un risque pour la sécurité des personnes (CE, Sect. Des
travaux publics, avis n° 381.725 du 29 juillet 2008).
Sur le sujet : S. Soykurt-Macaire, L’expansion des pouvoirs de police administrative des maires à travers la
notion de « circonstances particulières » ? Droit adm. Juillet 2009, Etudes 13 ; M. Dreifuss, L’articulation
entre les pouvoirs de police générale et de police spéciale en matière de risques industriels, D 2000, chron.
p. 642 ; S. Deliancourt, Concours de polices : l’identification des compétences et moyens des autorités locales, JCP
A 2012, n° 2114.
Page 52 sur 91
Année 2016-2017
 Et dans tous les cas, l'autorité de police générale
 devait rester dans le cadre de ses compétences et poursuivre le but en

vue duquel ses pouvoirs lui ont été confiés.
Cela signifie qu'elle peut intervenir uniquement pour garantir le respect de l'ordre public
général. Elle ne saurait donc poursuivre un autre but et notamment le but spécifique
assigné à la police spéciale avec laquelle elle est en concurrence. Elle ne peut s'immiscer
dans cette dernière.
Exemple : Il existe une police spéciale de la publicité. Cette police ne fait pas obstacle à
ce que les autorités de police générale interviennent en matière de publicité. Mais pour que
les mesures qu'elles édictent soient légales, il faut qu'elles soient motivées par le souci
d'assurer la sécurité ou la tranquillité publiques (buts de police générale) et non par le
souci de proté ger l'esthé tique (but spécifique de la police de la publicité).
 ne pouvait intervenir que pour aggraver les mesures de police spéciale ou,
le cas é ché ant, remé dier à leur absence et non pour en atté nuer la rigueur.
Mais une jurisprudence r é cente rendue à propos des polices sp é ciales

ré cemment cr é é es dont il a é té fait é tat oblige à nuancer la pr é sentation
traditionnelle.
2. Un principe d’exclusivité relative des polices spéciales
Bibliographie : Y. D é licat , Le pr i nc i pe d ’e xc lus i v i t é d e s po li c e s s p é c i a les ,

AJDA n° 31/2013.1782 ; J. Peti t , Le s a s pe c t s no uv e a ux d u c o nc o ur s e nt r e
polices g é n é rales et polices sp é c i a le s , RFDA 2 0 1 3 .1 1 8 7 .
 Il semble en résulter, en effet, que dans certains cas, l’existence d’une

police spéciale est exclusive de l’intervention de l’autorité de police générale.
Par le passé, la jurisprudence a très rarement admis l'existence d'une telle exclusion (CE,
20 juillet 1935, Soc. Etablissements SATAN, Lebon, p. 847: les textes réservant aux pré fets la police des
gares et des aé rodromes fait obstacle à l'intervention des autres autorités de police générale ; v. aussi,
CE, 10 avril 2002, Min. Equipement, n° 238212 : à propos de la police de la circulation aérienne).
Page 53 sur 91
Année 2016-2017
Mais récemment, il a admis l’exclusion plus largement.
 S’agissant de l’édiction par un maire d’un arrêté de police limitant l’implantation

des stations relais de téléphonie mobile dans un rayon de 100 mètres des
crèches, des établissements scolaires ou recevant un public mineur et des
résidences de personnes â gées
Dans cette affaire, la CAA avait annulé l’arrêté au motif que la commune ne
justifiait pas de circonstances locales particulières qui auraient nécessité
l’adoption de mesures plus restrictives que celles adoptées au plan national par
décret. Elle se plaçait donc dans la ligne de l’arrêt Lutetia (CAA Versailles, 15 janvier
2009, n°07VE01770, Cne Saint Denis).
Le Conseil d’Etat, en Assemblée, censure l’arrêt de la Cour en ce qu’il n’a pas

relevé de manière plus radicale l’incompétence du maire.
En effet, l’existence d’une police spéciale prévue par le législateur est exclusive de
toute intervention de l’autorité de police générale. Sa mise en œuvre exige, en
effet, une expertise technique dont peut seule disposer une instance nationale
afin qu’une seule appréciation prévale sur l’ensemble du territoire.
Et la constitutionnalisation du principe de précaution ne permet pas à l’autorité

locale de déroger aux règles de répartition des compétences.
« Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 mars

2009 et 26 juin 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés
pour la COMMUNE DE SAINT-DENIS, représentée par son maire ; la COMMUNE
DE SAINT-DENIS demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt n° 07VE01770 - 07VE01773 - 07VE01776 du 15 janvier

2009 par lequel la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté ses requêtes
tendant à l'annulation des jugements n° 0611566 - 0611690 - 0611695 du 31 mai
2007 par lesquels le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, statuant sur la
demande de la société Bouygues Telecom, de la société Orange France et de la
Société française de radiotéléphone (SFR), annulé l'arrêté municipal du 14
septembre 2006 interdisant l'installation des antennes de téléphonie mobile dans
un rayon de 100 mètres autour des crèches, des établissements scolaires ou
recevant un public mineur et des résidences de personnes â gées ;
Page 54 sur 91
Année 2016-2017
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le
maire de la commune de Saint-Denis, se fondant notamment sur le principe de
précaution, a, par arrêté en date du 14 septembre 2006, interdit sur le territoire
de la commune l'installation d'antennes de téléphonie mobile dans un rayon de
100 mètres autour des crèches, des établissements scolaires ou recevant un
public mineur et des résidences de personnes â gées, de manière temporaire,
jusqu'à la mise en place d'une charte entre les opérateurs de réseaux de
communications électroniques et la communauté de communes de la Plaine
Commune ; que, sur recours des sociétés Orange France, Bouygues Telecom et
SFR, cet arrêté a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Cergy-
Pontoise en date du 31 mai 2007, confirmé le 15 janvier 2009 par un arrêt de la
cour administrative d'appel de Versailles ; que la COMMUNE DE SAINT-DENIS se
pourvoit en cassation contre cet arrêt ;
Considérant, en premier lieu, qu'en vertu du I de l'article L. 32-1 du code des

postes et des communications électroniques, les activités de communications
électroniques, si elles s'exercent librement, doivent respecter les autorisations
prévues au titre II de ce code ( Ressources et police ), notamment celles relatives
à l'utilisation des fréquences radioélectriques et l'implantation des stations
radioélectriques de toute nature ; qu'en vertu du II de ce même article, le
ministre chargé des communications électroniques et l'Autorité de régulation des
communications électroniques et des postes (ARCEP) veillent notamment, dans
le cadre de leurs attributions respectives, au respect de l'ordre public par les
exploitants de réseaux de communications électroniques ainsi qu'à la gestion
efficace des fréquences radioélectriques ; qu'en vertu de l'article L. 42-1 du même
code, les autorisations d'utilisation des fréquences radioélectriques attribuées
par l'ARCEP précisent les conditions techniques nécessaires pour limiter
l'exposition du public aux champs électromagnétiques ; que l'article L. 43 du code
donne mission à l'Agence nationale des fréquences (ANFR), établissement public
administratif de l'Etat, notamment de coordonner l'implantation sur le territoire
national des stations radioélectriques de toute nature , en autorisant ces
implantations, et de veiller au respect des valeurs limites d'exposition du public
aux champs électromagnétiques définies, en application de l'article L. 34-9-1 du
même code, par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, qui a repris les valeurs
limites fixées par la recommandation du 12 juillet 1999 du Conseil de l'Union
européenne relative à la limitation de l'exposition du public aux champs
électromagnétiques (de 0 Hz à 300 Ghz) ; que ce décret impose à tout exploitant
d'un réseau de communications électroniques de s'assurer que le niveau
d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements
et installations de son réseau respecte les valeurs limites définies en annexe ;
qu'en particulier, il résulte de l'article 5 de ce décret que tout exploitant doit
justifier, sur demande de l'ARCEP ou de l'ANFR, des actions engagées pour
s'assurer, au sein des établissements scolaires, des crèches ou des établissements
de soins situés dans un rayon de cent mètres à partir de l'équipement ou de
Page 55 sur 91
Année 2016-2017
l'installation, que l'exposition du public aux champs électromagnétiques est aussi

faible que possible, tout en préservant la qualité du service rendu ; qu'en
application des articles R. 20-44-10 et suivants du code, l'ANFR peut diligenter
des vérifications sur place effectuées par des organismes répondant à des
exigences de qualités fixées par décret et selon un protocole de mesure
déterminé par arrêté ministériel ; qu'enfin, en vertu de l'article L. 96-1 du code,
l'exploitant d'une installation radioélectrique sur le territoire d'une commune est
tenu de transmettre au maire sur sa demande, un dossier établissant l'état des
lieux de cette ou de ces installations ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une

police spéciale des communications électroniques confiée à l'Etat ; qu'afin
d'assurer, sur l'ensemble du territoire national et conformément au droit de
l'Union européenne, d'une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la
santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les
réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le
territoire, d'autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment
par une couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules
autorités qu'il a désignées, c'est-à -dire au ministre chargé des communications
électroniques, à l'ARCEP et à l'ANFR, le soin de déterminer, de manière complète,
les modalités d'implantation des stations radioélectriques sur l'ensemble du
territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des
ondes qu'elles émettent ; que les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués aux
autorités nationales, qui reposent sur un niveau d'expertise et peuvent être
assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces
autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences
respectives, à la limitation de l'exposition du public aux champs
électromagnétiques et à la protection de la santé publique ; que, dans ces
conditions, si le législateur a prévu par ailleurs que le maire serait informé à sa
demande de l'état des installations radioélectriques exploitées sur le territoire de
la commune et si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des
collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police
générale nécessaires au bon ordre, à la sû reté, à la sécurité et à la salubrité
publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale
conférés aux autorités de l'Etat, adopter sur le territoire de la commune une
réglementation portant sur l'implantation des antennes relais de téléphonie
mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces
antennes ;
Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 5 de la Charte de

l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en
vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 : Lorsque la réalisation d'un
dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait
affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques
Page 56 sur 91
Année 2016-2017
veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines

d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à
l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation
du dommage ; qu'il résulte de ces dispositions que le principe de précaution, s'il
est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d'attributions, ne
saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique
d'excéder son champ de compétence et d'intervenir en dehors de ses domaines
d'attributions ; que, par conséquent, la circonstance que les valeurs limites
d'exposition du public aux champs électromagnétiques fixées au niveau national
ne prendraient pas suffisamment en compte les exigences posées par le principe
de précaution n'habilite pas davantage les maires à adopter une réglementation
locale portant sur l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et
destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'en ne relevant pas

l'incompétence du maire pour adopter, au titre de ses pouvoirs de police
générale, y compris en se fondant sur le principe de précaution, un arrêté portant
sur l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile dans la commune et
destiné à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes,
la cour administrative d'appel de Versailles a entaché son arrêt d'une erreur de
droit ; que, dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du
pourvoi, l'arrêt attaqué doit être annulé » (CE, Ass. 26 octobre 2011, n° 326492,
Commune de Saint-Denis, Lebon ; AJDA 2011.2219, chron. J-H. Stahl et X.
Domino ; v. aussi, Commune de Pennes-Mirabeau, n° 329904 ; SFR, n° 341767 et
341768 (3 esp.), Lebon ; Droit adm. 2012, n° 8, note F. Melleray ; AJDA 21 nov.
2011, chron. J-H. Stahl et X. Domino ; JCP A 2012, n° 2004, note N. Charmeil et
2006, note Ph. Billet).
Dans un arrêt plus récent encore, il a confirmé cette position radicale à propos d’un
recours de la société Orange France contre une décision d’un maire lui demandant « de
lancer au plus vite une étude technique envisageant des solutions de déplacement » d’une
antenne relais vers un autre site et dans cette attente, de régler le dispositif d’émissions
des champs électromagnétiques pour arriver à un exposition minimale.
Là encore la CAA de Bordeaux avait annulé la décision du maire mais en considérant qu’il
ne pouvait intervenir au titre de la police générale « en l’absence de péril imminent ou
de circonstances exceptionnelles propres à la commune ».
Son arrêt est censuré au motif « que, cependant, compte tenu de l'existence d'une police
spéciale des communications électroniques organisée de manière complète et confiée à l'Etat,
le maire de la commune de Saint-A... B...n'était, en tout état de cause, pas compétent pour
prendre la décision du 4 juillet 2008 par laquelle, empiétant sur la police spéciale conférée aux
Page 57 sur 91
Année 2016-2017
autorités de l'Etat, il a enjoint la société Orange France d'envisager le déplacement d'une

antenne-relais et d'abaisser les niveaux d'émission des champs électromagnétiques de cette
antenne en vue de protéger le public contre les effets des ondes émises par celle-ci » (CE 26
décembre 2012, n° 352117, Cne de Saint-Pierre d’Irube, Lebon T. ; AJDA 2013.1292, note A. Van
Lang ; v. aussi, C. Krolik, Le régime juridique des antennes-relais : des solutions pragmatiques pour des
intérêts discordants, RFDA 2013.1082).
Pour aller plus loin : Le Tribunal des Conflits a jugé que seul le juge administratif est compétent pour
connaître d’une action visant à obtenir l’interruption de l’émission, l’interdiction de l’implantation,
l’enlèvement, le déplacement d’une station radioélectrique régulièrement autorisée qu’elle soit implantée sur
une propriété privée ou sur le domaine public. En revanche, le juge judiciaire reste compétent pour connaître
des litiges opposant un opérateur de communications électroniques à des usagers ou à des tiers, d’une part,
aux fins d’indemnisation des dommages causés par l’implantation ou le fonctionnement d’une station
radioélectrique qui n’a pas le caractère d’un ouvrage public, d’autre part, aux fins de faire cesser les troubles
anormaux de voisinage liés à une implantation irrégulière ou au fonctionnement non conforme aux
prescriptions administratives ou à la preuve de nuisances et inconvénients autres que ceux afférents à la
protection de la santé publique et aux brouillages préjudiciables (Trib. Confl., 14 mai 2012, n° 3848, Lebon ;
RJEP 2013, n° 13, note C. Broyelle).
 Cette solution de principe a été consacrée également à propos de la police spéciale

de la dissémination des OGM :
Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 3 septembre et 6

décembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la
commune de Valence, représentée par son maire ; la commune demande au Conseil d'Etat
:
1°) d'annuler l'arrêt n° 09LY01065 du 30 juin 2010 par lequel la cour administrative
d'appel de Lyon a rejeté son appel dirigé contre le jugement n° 0900115 du 17 mars 2009
par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé l'arrêté municipal du 28 aoû t
2008 interdisant pour une durée de trois ans la culture de plantes génétiquement
modifiées en plein champ dans certaines zones du plan d'occupation des sols de la
commune ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un
arrêté du 23 aoû t 2008, le maire de Valence, se fondant, notamment, sur le principe de
précaution, a interdit en plusieurs parties du territoire de la commune la culture en plein
champ de plantes génétiquement modifiées, à quelque fin que ce soit, pour une durée de
trois ans ; que le préfet de la Drô me a déféré cet arrêté au tribunal administratif de
Grenoble qui en a prononcé l'annulation par un jugement du 17 mars 2009 ; que la
commune de Valence se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 30 juin 2010 par lequel la
cour administrative d'appel de Lyon a rejeté son appel contre ce jugement ;
Page 58 sur 91
Année 2016-2017
Sur la régularité de l'arrêt attaqué :
2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 222-26 du code de justice administrative : " La

chambre siège en formation de jugement sous la présidence de son président ou, en cas
d'absence ou d'empêchement, d'un magistrat désigné à cet effet par le président de la
cour et ayant au moins le grade de président. (...) " ; qu'aucune disposition n'imposait que
l'arrêt attaqué, qui mentionne l'identité du magistrat sous la présidence duquel il a été
rendu, précise que celui-ci avait été régulièrement désigné par le président de la cour
pour siéger en cette qualité en cas d'absence ou empêchement du président de la 5e
chambre ; que la mention figurant sur l'arrêt suffit à établir, en l'absence de tout
commencement de preuve contraire, que le président de la chambre était absent ou
empêché et que le magistrat mentionné avait été désigné pour le remplacer,
conformément aux dispositions précitées ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que la formation
de jugement aurait été irrégulièrement composée doit être écarté ;
Sur la recevabilité du déféré préfectoral :
3. Considérant que la commune soutient pour la première fois devant le Conseil d'Etat
que l'auteur du recours gracieux ayant précédé le déféré présenté au tribunal
administratif de Grenoble l'a signé en qualité de préfet de la Drô me le 15 octobre 2008,
alors qu'il avait été nommé préfet du Haut-Rhin par un décret du 9 octobre 2008 ; qu'elle
en déduit que ce recours gracieux n'a pu interrompre le délai de recours contentieux et
que ce délai était expiré lors de la saisine du tribunal administratif ; que, toutefois, il ne
ressortait pas des pièces du dossier soumis à la cour administrative d'appel que le
recours gracieux eû t émané d'une autorité incompétente, alors d'ailleurs que le décret de
nomination invoqué ne devait prendre effet qu'à la date de l'installation de l'intéressé
dans ses nouvelles fonctions ; qu'ainsi la commune n'est pas fondée à soutenir que la cour
aurait dû relever d'office la tardiveté de la demande de première instance ;
Sur les pouvoirs du maire en matière de dissémination volontaire d'organismes

génétiquement modifiés
4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 533-3 du code de

l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Toute
dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés à toute autre fin que la
mise sur le marché, ou tout programme coordonné de telles disséminations, est
subordonné à une autorisation préalable. / Cette autorisation est délivrée par l'autorité
administrative après avis du Haut Conseil des biotechnologies qui examine les risques
que peut présenter la dissémination pour l'environnement et la santé publique. Elle peut
être assortie de prescriptions. Elle ne vaut que pour l'opération pour laquelle elle a été
sollicitée (...) " ; qu'en vertu de l'article L. 533-3-1 du même code, dans sa rédaction alors
applicable, si des éléments d'information portés à la connaissance de l'autorité
administrative font apparaître un risque pour l'environnement ou la santé publique, cette
autorité les soumet pour évaluation à l'organisme précité et peut modifier, suspendre ou
retirer l'autorisation ; qu'il résulte des dispositions combinées de l'article R. 533-1 du
même code et de l'article 1er du décret du 18 octobre 1993 pris pour l'application, en
matière de plantes, semences et plants, du titre III de la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992
relative au contrô le de l'utilisation et de la dissémination volontaire d'organismes
Page 59 sur 91
Année 2016-2017
génétiquement modifiés que, lorsque les organismes génétiquement modifiés sont des
plantes, semences ou plants, l'autorité administrative compétente est le ministre chargé
de l'agriculture ; que ce dernier doit toutefois recueillir l'accord du ministre chargé de
l'environnement ; que les articles R. 533-2 à R. 533-17 précisent les modalités de
présentation et d'instruction de la demande d'autorisation, qui doit notamment être
accompagnée d'un dossier technique comprenant les informations mentionnés aux
annexes II et III de la directive du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire
d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement ; que figurent en particulier
dans ce dossier " tous les éléments d'information permettant d'évaluer l'impact des essais
sur la santé publique et sur l'environnement " ; que ces mêmes articles énoncent les
conditions de délivrance et de mise en oeuvre de l'autorisation ainsi que les modalités
d'information de la Commission européenne et du public ; qu'en application de l'article 2
du décret du 18 octobre 1993, les maires des communes dans lesquelles la dissémination
est envisagée sont destinataires du dossier technique accompagnant la demande
d'autorisation et peuvent organiser ou demander au préfet d'organiser des réunions
d'information auxquelles participe le demandeur ou son représentant ;
5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une police
spéciale de la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés, confiée à
l'Etat, dont l'objet est, conformément au droit de l'Union européenne, de prévenir les
atteintes à l'environnement et à la santé publique pouvant résulter de l'introduction
intentionnelle de tels organismes dans l'environnement ; que les autorités nationales
ayant en charge cette police ont pour mission d'apprécier, au cas par cas, éclairées par
l'avis scientifique d'un organisme spécialisé et après avoir procédé à une analyse
approfondie qui doit prendre en compte les spécificités locales, y compris la présence
d'exploitations d'agriculture biologique, s'il y a lieu d'autoriser la dissémination
d'organismes génétiquement modifiés par leur culture en plein champ ; que, s'il
appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de
prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sû reté, à la sécurité
et à la salubrité publiques, il ne saurait en aucun cas s'immiscer dans l'exercice de cette
police spéciale par l'édiction d'une réglementation locale ; que ce motif doit être substitué
aux motifs de l'arrêt attaqué, dont il justifie sur ce point le dispositif ;
6. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 5 de la Charte de

l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence : " Lorsque la
réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques,
pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités
publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines
d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption
de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage " ;
qu'il résulte de ces dispositions que le principe de précaution, s'il s'impose à toute
autorité publique dans ses domaines d'attribution, n'a ni pour objet ni pour effet de
permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence ; qu'ainsi l'article
5 de la Charte de l'environnement ne saurait être regardé comme habilitant les maires à
adopter une réglementation locale portant sur la culture de plantes génétiquement
modifiées en plein champ et destinée à protéger les exploitations avoisinantes des effets
d'une telle culture ; qu'il appartient aux seules autorités nationales auxquelles les
dispositions précitées du code de l'environnement confient la police spéciale de la
dissémination des organismes génétiquement modifiés de veiller au respect du principe
Page 60 sur 91
Année 2016-2017
de précaution, que la réglementation prévue par le code de l'environnement a

précisément pour objet de garantir, conformément à l'objectif fixé par l'article 1er de la
directive du 12 mars 2001 qu'elle a pour objet de transposer ; qu'il suit de là qu'en
jugeant que la compétence du maire pour adopter l'arrêté attaqué au titre de ses pouvoirs
de police générale ne pouvait être justifiée par le principe de précaution, la cour
administrative d'appel de Lyon n'a pas commis d'erreur de droit » (CE, 24 septembre
2012, n° 342990, Cne de Valence, Lebon ; BJCL 11/2012.726, note F. Lambolez ;
AJDA 38/2012. 2122, note E. Untermaier ; JCP A 2013, n° 2006, note ; RJEP 2013,
n° 9, note S. Caudal ; AJCT 2013.57, obs. M. Moliner-Dubost ; Constitutions
2012.651, obs. N. Huten ; Environnement et développement durable 2012, n° 92,
note P. Trouilly ; Rev. Droit rural 2012, Etude 14, obs. C. Hermon ; v.
précédemment, CAA Bordeaux, 12 juin 2007, Cne de Tonnay-Boutonne, n° 05BX01360 ; CAA
Bordeaux, Département du Gers, n° 05BX00848 (et sur le même sujet : CAA Bordeaux, Cne
Montgeard, n° 05BX00570 ; CAA Lyon, 26 aoû t 2005, Cne Ménat, n° 03LY00696, AJDA 9 janv.
2006.38, note E. Kolbert).
 Application de la même solution à propos de l’arrêté d’un maire interdisant

l’usage d’un produit phytosanitaire sur le territoire de sa commune (TA Lyon, 12
décembre 2012, n° 1200196, Préfet du Rhône, Environnement 2013, n° 7, obs. P. Trouilly ; AJDA
16/2013.940, Concl. C. Burnichon ; JCP A 2013, n° 2118, concl. ; ).
Dans tous ces cas, l’existence de « circonstances locales particulières » ne suffit pas à
fonder l’intervention de l’autorité de police générale.
En effet, les « décisions à prendre (en matière de protection de l’environnement)

impliquent une très grande expertise que les maires n’ont pas les moyens de développer et
elles nécessitent une certaine cohérence à l’échelle du département, voire à l’échelle
nationale » (concl. G. Pellissier sur CAA Versailles 18 mai 2006, Cne Dourdan, n°
05VE000998, BJCL 2006.566, note B.P).
 Il reste que la portée de ce principe d’exclusivité est relative.
 Elle concerne, en effet, le cas où la police spéciale relève d’une autorité nationale à
laquelle le législateur a conféré une compétence exclusive, excluant la
compétence de l’autorité de police générale.
Page 61 sur 91
Année 2016-2017
En revanche, lorsque le maire est investi d’un pouvoir de police spéciale, il peut néanmoins
mettre en œuvre ses pouvoirs de police générale en cas de péril imminent (CAA Nancy, 6 mai
2013, n° 12NC01517, AJDA 4/2014.140 : Seul un arrêté du préfet peut faire interdiction au titre de la police
spéciale de la lutte contre l’habitat insalubre à une personne habitant un logement insalubre d’occuper
temporairement celui-ci. Le maire ne peut intervenir au titre de la police générale qu’en cas de danger
immédiat ; CE 6 novembre 2013, n° 349245 Lebon ; JCP A 47/2013, act. n° 897 : articulation entre la police
générale et la police des immeubles menaçant ruine).
 Lorsque le préfet a agi de manière illégale en se fondant

sur ses pouvoirs de police spéciale, le juge ne peut substituer à cette base légale celle
résultant du pouvoir de police générale sur le fondement de laquelle le préfet aurait pu
également agir. Dans ce cas, les conditions de substitution de base légale ne sont pas
remplies car il n’est pas sû r que le préfet aurait pris la même décision sur le fondement
substitué (CAA Nancy, 12 mai 2014, n° 13NC01591, AJDA 37/2104.2123, note J-F. Goujon-Fischer).
C - La combinaison des compétences de police spéciales
La rè gle qui s'impose ici est celle de la séparation des différentes polices.
 Chaque police spé ciale doit agir dans le domaine qui

est le sien en vue des buts qui lui ont été assignées et selon les règles
procédurales qui lui ont été fixées (CAA Paris, 7 mars 2011, Min. Int. c/ Soc. Le KD, n°
09PA03929, AJDA 30 mai 2011.1094, concl. S. Dewailly : à propos de la
fermeture d’un débit de boissons).
Le juge sanctionne rigoureusement les empiètements d'une police spéciale sur une autre.
 Et lorsque deux polices spéciales sont assurées par une même

autorité, il interdit à cette autorité toute confusion. Il exige d'elle qu'elle exerce les
polices dont elle a la charge selon les procédures et dans la limite des pouvoirs
propres à chacune d'entre elles.
Chapitre 3 : Le régime des mesures de police administrative
Page 62 sur 91
Année 2016-2017
Le régime des mesures de police administrative est largement dicté par deux séries de
considérations :
 d’une part, elles ont pour objet la protection de l’ordre public qui constitue un
objectif de valeur constitutionnelle, ce qui détermine
- que les prestations de police doivent, en principe, être gratuites (Section1),
- que l’intervention de l’autorité de police constitue pour elle une obligation

chaque fois que l’ordre public est en cause (Section 2),
- et que les mesures de police ne se prescrivent pas (Section 3).
 D’autre part, leur mise en œuvre est susceptible de restreindre l’exercice des
libertés publiques, ce qui implique un régime de légalité spécifique (Section 4).
Section 1 : La gratuité des prestations de police
 Dès lors qu’elle pourvoit aux nécessités de l’ordre

public, la police administrative ne saurait être financée que par l’impôt, et par
conséquent être gratuite,
- à l’exclusion notamment du mécanisme des redevances pour service rendu

(CE Ass. 30 octobre 1996, Mme Wajs et Monnier, AJDA 1996.973, chron. D. Chauvaux et T-
X Girardot ; CE, 18 janvier 1985, Mme Marie d’Antin de Vaillac, n° 25161 et 28076, AJDA
1985.162, obs. L. Richer ; RD publ. 1985, p. 804, note JM. Auby : le coû t du service de lutte
contre l’incendie et de secours doit être imputé à l’ensemble de la population par le biais de
l’impô t)
- y compris par la voie contractuelle (CE, 11 mai 2009, Ville de Toulouse, n° 296919,
Rec. Lebon : les activités non détachables d’une mission de police administrative de l’Etat ne
peuvent pas, y compris par voie contractuelle, faire l’objet d’un financement total ou partiel
par des personnes publiques ou privées).
 Ce principe n’interdit toutefois pas à la personne

publique de demander le remboursement de prestations de police
administrative, notamment quand lorsque cette prestation, par l’importance des
moyens publics mis en œuvre, excède la mesure des besoins normaux de sécurité.
Page 63 sur 91
Année 2016-2017
Par exemple,
- « le service départemental d'incendie et de secours n'est tenu de procéder qu'aux seules

interventions qui se rattachent directement à ses missions de service public définies à
l'article L. 1424-2. S'il a procédé à des interventions ne se rattachant pas directement à
l'exercice de ses missions, il peut demander aux personnes bénéficiaires une
participation aux frais, dans les conditions déterminées par délibération du conseil
d'administration » (art. L. 1424-42 du CGCT ; CAA Lyon, 14 décembre 2010, Service
départemental d’incendie et de secours de la Savoie, n° 09LY03001, AJDA 2011.850,
concl. C. Schmerber : un syndic de propriété est redevable de la participation aux frais
d’intervention du service départemental d’incendie et de secours pour désincarcérer des
personnes bloquées dans un ascenseur ; E. Landros, La facturation des activités de police
administrative. Variations sur le relatif déclin de la gratuité du service public de la police, JCP
A 2010, n° 2175 ; X. Latour, La « marchandisation » de la police et de la gendarmerie à
l’épreuve du droit public, JCP A 2010, n° 2199).
- TA Orléans, 8 décembre 2015, n° 1500169, JCP A 2016, n° 2066, note F.

Barassé et J. Sanchez : interdiction de facturer le coû t de la mesure de police
tendant au transport en cellule de dégrisement.
Néanmoins, les juridictions retiennent une interprétation stricte des dérogations

introduites par la loi au principe de gratuité de la police administrative (Cass. 2ème civ., 22
novembre 2007, Bull. 2007, II, n° 257 : principe de gratuité des secours ; Cass. 2ème civ., 13 novembre 2008,
n° 07-20.391, Bull. civ. 2008, II, n° 239).
Section 2 : L’obligation d’exercer les compétences de police
Cette obligation connait plusieurs déclinaisons.
A – L’obligation d’édicter les mesures de police
Les autorités de police sont tenues de prendre les mesures nécessaires au maintien de
l'ordre public.
Cette obligation connaît deux applications distinctes :
 En premier lieu, les autorités compétentes doivent édicter les actes nécessaires
à la mise en œuvre des règlementations existantes
Page 64 sur 91
Année 2016-2017
 que ces règlementations émanent d'elles-mêmes (voir notamment, CE, Sect., 14 décembre
1962, Doublet, Rec. Lebon, p. 680 ; AJDA 1963, p. 85, chron. M. Gentot et J. Fourré ; D 1963, p. 117,
concl. M. Combarnous : obligation pour un pré fet de prendre les actes né cessaires à
l'application de la règlementation qu'il a édictés ; CE, Ass., 20 octobre 1972, Marabout, Rec.
Lebon, p. 664; AJDA 1972, p. 581, chron. P. Cabanes et D. Léger ; ibid. p. 625, concl. G. Guillaume ;
JCP 1973, II, 17373, note B. Odent ; RDP 1973, p. 832, note M. Waline : obligation pour le préfet de
police de faire respecter une interdiction de stationnement édictée par lui ; CAA Versailles, 9 février
2010, Hardouin, n° 07VE01197 : à propos du respect du libre accès à une propriété)
 ou d'autorités supérieures (CE, 23 juin 1976, Latty, Rec. Lebon, p. 329 ; RDP 1977, p. 865,
note M. Waline : obligation pour un maire de faire respecter une rè glementation préfectorale
relative à la tranquillité publique).
 En second lieu, les autorités compétentes doivent

adopter, à titre initial, c'est-à-dire en l'absence même de toute règlementation
préexistante, les mesures générales ou individuelles qui s'avéreraient
indispensables pour remé dier à une situation particuliè rement dangereuse
pour l'ordre public (CE, 3 novembre 1982, Rossi, Rec. Lebon, tables, p. 695 : obligation
pour le maire d'interdire la circulation des vé hicules à moteurs dans un jardin public ; CE,
Sect., 13 mai 1983, Lefebvre, Rec. Lebon, p. 285: obligation pour les maires des communes
comportant des baignades non aménagées mais fré quenté es de maniè re ré guliè re et
importante de prendre les mesures nécessaires à l'intervention rapide des secours en cas
d'accident ; CE, 26 octobre 2007, Assoc. de défense contre les nuisances aériennes, n° 297301, Rec.
Lebon, tables : légalité du refus d’interdire le trafic de nuit des aéronefs à Roissy-Charles-de-Gaule ;
CAA Marseille, 10 décembre 2009, Valentin, n° 08MA02224 : le maire est tenu de prendre les
mesures nécessaires pour éviter la divagation du bétail dans un village de Corse ; CAA Nancy, 24
septembre 2009, Cne Berentzwiller, n° 09NC00788 : Le maire peut être tenue de réglementer
les sonneries de cloches au regard de la tranquillité publique ; F. Melleray, L’obligation de prendre
des mesures de police administrative initiales, AJDA 2005.71).
Ainsi, le juge n'hésite en effet pas à relever l'existence d'"une atteinte d'une gravité telle
que (l'autorité de police) ne pouvait s'abstenir d'y porter remède sans méconnaître ses
obligations en matière de police" (CE, 8 juill. 1992, Ville Chevreuse : Rec. CE 1992, p. 281).
 Enfin, l’autorité de police doit exercer seule sa

compétence.
Page 65 sur 91
Année 2016-2017
Ainsi un maire ne peut pas s’engager par contrat avec les riverains du clocher d’une
église à réglementer les sonneries de cloches dans un sens déterminé (CAA Bordeaux, 5
février 2013, n° 11BX01160, JCP A 2013, n° 2146, concl. G. De la Taille).
B – L’interdiction de déléguer la compétence de police
En principe, le caractère administratif d’un service public n’interdit pas à la collectivité

compétente d’en confier l’exécution à des personnes privées.
Mais ce principe ne s’applique pas pour certains services, soit parce que le législateur l’a
exclu, soit en raison de leur nature même (CE Avis du 7 octobre 1986, n° 340609, Grands avis
du Conseil d’Etat).
 La mission de police relève de la seconde exclusion.
A raison de sa nature même, une mission de police administrative ne peut être

déléguée à une personne privée par convention (CE, Ass., 17 juin 1932, Ville de
Castelnaudary, Rec. Lebon, p. 595 ; D1932,3, p. 27, concl. Josse : arrêt censurant la décision d’une
commune de confier la surveillance de propriétés rurales à une fédération de propriétaires privés).
La prohibition s’applique tant à la police générale qu’aux polices spéciales (CE Section, 2
mars 1973, Syndicat national des commerces de gros des équipements, pièces pour véhicules et outillages,
Rec. Lebon, p. 81 : police des prix ; CE, 23 octobre 1974, Valet, Rec. Lebon, p. 500 : réglementation des
droits de pêches ; CE 8 mars 1985, Assoc. Les Amis de la Terre, n° 24567, Rec. Lebon, p. 73 : police des
installations classées).
Une personne publique ne peut ainsi :
o Confier une mission de police qu’à des agents placés sous l’autorité directe
de l’autorité de police (CE, 1er avril 1994, Cne de Menton, n° 144152 et 144241,
Lebon : une autorité de police ne peut confier à une personne privée l’encadrement
d’agents municipaux ayant le pouvoir de constater des infractions aux règles de
stationnement ainsi que la création de stationnements payants supplémentaires ; CAA
Versailles, 15 juillet 2010, MM. Auguste et M. Géraud, n° 08VE01241) ;
TA Montpellier, ord. 19 janvier 2016, n° 1506697, Préfet de l’Hérault c. Cne Béziers, Droit
adm. 2016, n° 57, note M. Morales : Le conseil municipal d’une commune ne peut décider
d’une « garde » permanente composée de citoyens bénévoles pour assurer la surveillance
des voies publiques. En dehors des cas strictement prévus par le Code de la Sécurité
Page 66 sur 91
Année 2016-2017
intérieure, cette initiative est censurée car elle constitue une délégation prohibée d’une
compétence de police administrative à une personne privée.
CE, 27 mars 2015, n° 386862, Assoc. Optima : à propos d’un marché passé par une
commune ayant pour objet des « prestations de nuit ».
o Pas transférer son pouvoir de décision par voie de convention (CE, 30

septembre 1983, Féd. départementale des associations agréées de pêche de l’Ain, Rec.
Lebon, p. 392 ; CJEG 1984, p. 16, note F. Delpirou) ;
o Ni charger un concessionnaire
- du maintien de l’ordre public (CE, Sect., 23 février 1958, Consorts Amoudruz, Rec.
Lebon, p. 301 ; AJDA 1958.309, chron. Fournier et Combarnous : une autorité de police
générale ne peut confier la surveillance des baigneurs à une personne privée ; CE, 21 juin
2000, SARL Plage « Chez Joseph », Rec. Lebon, p. 282 ; RFDA 2000.797, concl. C. Bergeal)
- ou de missions de surveillance et de sécurité des usagers des autoroutes (CE

Ass. 30 octobre 1996, Mme Wajs et Monnier, n° 136071 et 142688, Rec. Lebon, p. 175 ;
RFDA 1997. 726, concl. J-D. Combrexelle ; AJDA 1996.1041, chron. D. Chauvaux et T-X
Girardot ; RTD com. 1997.243, obs. G. Orsoni ; CJEG 1997, n° 529, p. 22, conc. J-D.
Combrexelle) ;
o Ni déléguer la police du stationnement (CE, 29 décembre 1997, Cne Ostricourt,

n° 170606, Rec. Lebon, p. 963 ; JCP G, II, n° 10139, note X. Pretot : surveillance des voies
publiques ; CAA Paris, 3 juillet 2013, n° 11PA00458, BJCL 2014, n° 2181, obs. F.L. : A
l’occasion d’un litige initié par le concessionnaire de l’exploitation des parcs de
stationnement qui reprochait à la commune concédante des manquements contractuels,
se posait la question de la validité du contrat. Les agents en charge de la police du
stationnement étaient des agents publics, placés sous l’autorité du maire, mais devaient
exécuter les directives du concessionnaire. La délégation aboutit à permettre au
concessionnaire « d’exercer de manière autonome les pouvoirs de réprimer les
stationnements irréguliers ». L’arrêt écarte l’application du principe de loyauté
contractuelle) ;
o Et les contrats qu'elle serait amené à conclure dans ce cadre seraient nuls
entre les parties et inopposables aux tiers (CE, Sect., 20 janvier 1978, Synd. nat. de
l'enseignement agricole public, Lebon, p. 22; AJDA 1979, n° 1, p. 37, concl. R. Denoix de
Saint Marc; CE, 8 mars 1985, Assoc. "Les Amis de la Terre", Lebon, p. 73; AJDA 1985, p.
382, note J. Moreau; RFDA 1985, p. 363, concl. P.-A. Jeanneney ; CE, 19 décembre 2007,
Soc. SOGEPARC CGST - Compagnie générale, n° 260327, AJDA 3 mars 2008.419, note M.
Dreifuss).
Page 67 sur 91
Année 2016-2017
On a pu dire ainsi que les pouvoirs de police sont réfractaires à la technique

contractuelle (J. Moreau, De l’interdiction faite à l’autorité de police d’utiliser une technique d’ordre
contractuel : AJDA 1965.3).
Cette solution s'explique par l'idée que les mesures de police ne peuvent créer de droits
acquis. Le contrat ayant pour effet de conférer de tels droits aux parties contractantes,
c'est très logiquement qu'il se trouve interdit en matière de police administrative.
 Mais, au-delà de l’affirmation convenue du principe, l’incompatibilité entre police

et contrat semble entamée (J. Moreau, La contractualisation de l’exercice de la police
administrative, Mélanges G. Guibal, Economica, 2006, T. II, p. 171).
En effet, l’interdiction de principe connait des dérogations jurisprudentielles – et

législatives – qui concernent des prestations considérées comme accessoires ou
détachables de la mission principale de l’autorité de police (E. Lemaire, Actualité du principe
de prohibition de la privatisation de la police, RFDA 2009.767).
 Ainsi, la jurisprudence admet la validité de contrats portant sur des prestations

matérielles en lien avec l’exercice des compétences de police, mais détachables
de celles-ci
Par exemple,
 Les tâ ches de surveillance des immeubles municipaux et du mobilier urbain

(CE 29 décembre 1987, Cne Ostricourt, préc.) ;
 La gestion matérielle du stationnement payant sur la voie publique (CE 1er avril
1994, n° 144152, Cne de Menton, Lebon ; préc. : par opposition dans cette même décision à la
délégation de prérogatives de puissance publique, v. supra) ;
 l’enlèvement et le transfert des véhicules en stationnement irrégulier peut

être confié à un particulier (CE, 24 mai 1968, Min. Intérieur c. Chambrin, Rec. Lebon, p.
331) ;
 l’exécution matérielle de certaines prestations de secours que les communes

peuvent donner en délégation, par exemple, le transport des skieurs
accidentés (CE Section, 12 décembre 1986, Rebora, n° 51249, Rec. Lebon, p. 281, concl.
J-C. Bonichot ; CAA Lyon, 24 octobre 2000, Sté Service aérien français et Cne de Val d’Isère c/
Soc. Mont-Blanc Hélicoptère, BJCL 2000.320, concl. Bourrachot).
Page 68 sur 91
Année 2016-2017
 Plus récemment, il a été jugé que le concédant peut confier au concessionnaire

l’aménagement et la gestion d’un réseau logistique de télésurveillance par
caméras et bornes anti-panique, transmission et gestion des alarmes et
alertes d’un port de plaisance, dès lors que le cocontractant ne procède ni à la
constatation des infractions, ni à leur répression (CAA Marseille, 9 novembre
2009, Soc. Vigitel, n° 07MA00594, Contrats Marchés publ. 2010, comm. N° 59, note J-P.
Piétri et dans la même affaire, TA Nice, 22 décembre 2006, SA Vigitel c/ Cne Fréjus, n°
0303748, AJDA 23 juillet 2007.1482, concl. F. Dieu ; Contrats Marchés publ. 2010, n° 59, note
J-P. Piétri).
NB : Un tel service constitue un service public industriel et commercial (TC, 2 mai 2011, Sté
Mona Parfums Holding, JCP A 30 mars 2011, n° 2197, note F. Crouzatier-Durand : dans cette affaire, un
commerçant recherchait la responsabilité de la société de surveillance du fait des négligences commises
dans l’accomplissement de sa mission. Compétence judiciaire).
Dans toutes ces affaires, la délégation est admise parce que l’administration ne
s’est pas dessaisie de son pouvoir de police et qu’elle garde un pouvoir de contrôle
sur son cocontractant.
 Il reste que si le délégataire cause un préjudice dans le cadre de l’exécution des opérations
matérielles qui lui sont déléguées, la responsabilité de la personne publique est susceptible d’être
engagée, du moins lorsque la personne privée a été associée à la mise en œuvre d’une opération
décidée dans le cadre des pouvoirs de police, car une telle mission devait être exécutée sous le
contrô le et la responsabilité de l’administration (CE 10 octobre 2011, Min. de l’Alimentation, de
l’agriculture et de la pêche c/ M. Jonnet, n° 337062, BJCP 2012, p. 51 ; RFDA 2012. 481, note B.
Delaunay ; RJEP 2012.39, note P. Bon).
 Plus généralement se pose la question de « la place du secteur privé dans la

politique moderne de sécurité » (E. Lemaire, Actualité du principe de prohibition de la
privatisation de la police, RFDA 2009.767 ; X. Latour, ??? AJDA 5 avril 2010.657 ; F. Nicoud, La
participation des personnes privées à la sécurité publique : actualité et perspectives, RDP 5-
2006.1247 ; X. Latour et P. Moreau, Délégation et activités de police : stop ou encore ? JCP A 2012,
n° 2117).
A ce propos, la délégation est au centre des débats relatifs à la gestion de la vidéo

protection sur la voie publique et de son éventuelle gestion par la sécurité privée (La loi
n° 2014 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises dite Loi PINEL
permet aux commerçants de mettre en œuvre des systèmes de vidéo protection sur la voie publique « aux
fins d’assurer la protection des abords immédiats de leurs bâ timents et installations, dans les lieux
particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol ; v. Droit adm. 2014, n° 62, comm. J-F.
Kerléo).
Page 69 sur 91
Année 2016-2017
Sur le fondement de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées
de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds, le Conseil d’Etat avait exclu la
délégation d’un système de télésurveillance portant sur la voie publique (CE, 29 décembre
1997, Cne Ostricourt, n° 170606, JCP G 1998, II, 10139 : « Considérant que, par un contrat en date du 3 mai
1994, le maire d'Ostricourt a chargé la société de surveillance et de gardiennage dite Média-Sécurité, dont le
siège est à Hénin-Beaumont, d'assurer "la surveillance de la ville ( ...) à raison de trois soirées par semaine" en
effectuant des rondes de nuit entre 22 heures et 4 heures dans la ville, la zone artisanale et la zone
commerciale ; qu'un tel contrat, qui ne se limitait pas à confier à la société Média-Sécurité des tâches de
surveillance et de gardiennage des immeubles et du mobilier urbain de la commune et avait pour effet de lui
faire assurer une mission de surveillance des voies publiques de l'ensemble de la commune, était entaché
d'illégalité et ne pouvait qu'être annulé, comme devait être annulée la délibération du 20 mai 1994 du conseil
municipal d'Ostricourt en tant qu'elle portait sur les missions de surveillance de la ville confiées à la société
Média-Sécurité » ; v. aussi, TA Grenoble, 17 décembre 2010, Union syndicale professionnelle des policiers
municipaux, n° 0705134, AJDA 11 avril 2011.750 ; CE, 27 juin 2016, n° 385091, Cne de Gujan-Mestras).
La question était donc posée de savoir si une telle interdiction s’imposait au législateur.
Elle a été tranchée, au moins provisoirement par le Conseil constitutionnel à propos de

la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure
du 14 mars 2011 (LOPPSI II) qui a élargi la possibilité de recourir à la télésurveillance
(2001-625 DC du 10 mars 2011, Droit adm. mai 2011, n0 51, note Ch.–E. Minet ; O. Gohin, La Constitution,
ultime obstacle à la privatisation de la sécurité ? Les Cahiers de la Sécurité, mars 2012, p. 18).
Par cette décision, le Conseil constitutionnel censure la disposition de la loi qui

permettait d’investir des personnes privées de missions de surveillance générale
de la voie publique, confirmant ainsi la solution retenue par le Conseil d’Etat dans
l’arrêt Cne Ostricourt :
« SUR L'ARTICLE 18 :
14. Considérant que l'article 18 modifie l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 susvisé e relatif à la
vidé o protection ; qu'il complè te la liste des cas dans lesquels un tel dispositif peut ê tre mis en
œuvre sur la voie publique par les autorités publiques compé tentes ; qu'il renforce les pouvoirs
de contrô le des commissions dé partementales de vidé o protection et de la Commission nationale
de l'informatique et des libertés et permet en certains cas la consultation de la « commission
nationale de la vidéo protection » ;
15. Considérant que le onziè me alinéa du paragraphe II de cet article 10, tel que résultant du 1° de
l'article 18 de la loi dé férée, assouplit le régime encadrant la mise en oeuvre de dispositifs de
vidé osurveillance par des personnes morales de droit privé ; qu'il prévoit : « Après information
du maire de la commune concerné e, les autres personnes morales peuvent mettre en œuvre sur la
voie publique un systè me de vidé o protection aux fins d'assurer la protection des abords de leurs
Page 70 sur 91
Année 2016-2017
bâ timents et installations, dans les lieux susceptibles d'ê tre exposé s à des actes de terrorisme ou
particuliè rement exposé s à des risques d'agression ou de vol » ;
16. Considérant que les b) et c) du 2° de l'article 18 permettent de délé guer à des personnes
privées l'exploitation et le visionnage de la vidé osurveillance de la voie publique ; que la derniè re
phrase du deuxiè me aliné a du paragraphe III de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 ainsi
modifié dispose : « Le visionnage des images peut ê tre assuré par les agents de l'autorité publique
ou les salariés de la personne morale titulaire de l'autorisation ou par ceux des opé rateurs publics
ou privé s agissants pour leur compte en vertu d'une convention » ; qu'aux termes des troisiè me et
quatriè me aliné as de ce mê me paragraphe III : « Lorsqu'une autorité publique ou une personne
morale n'exploite pas elle-mê me son systè me de vidé o protection de voie publique, la convention
qu'elle passe avec un opérateur public ou privé est agré ée par le repré sentant de l'É tat dans le
dé partement et, à Paris, par le pré fet de police, aprè s information du maire de la commune
concernée, et conforme à une convention-type fixée par voie ré glementaire aprè s avis de la
commission nationale prévue à l'article 10-2. Par ailleurs, les salariés de l'opérateur privé chargé s
de l'exploitation du systè me sont soumis aux dispositions du titre Ier de la loi n° 83-629 du 12
juillet 1983 ré glementant les activité s privé es de sécurité, à l'exception de ses articles 3 à 3-2 et
10, et sont tenus au secret professionnel. « Lorsqu'une autorité publique n'exploite pas elle-
mê me le systè me, les salarié s de la personne privée qui y procèdent sous son contrô le et pour son
compte ne peuvent pas avoir accès aux enregistrements des images prises sur la voie publique » ;
17. Considérant que, selon les requé rants, en autorisant des personnes privé es à procéder à une
surveillance de la voie publique, ces dispositions constituent une délégation à ces personnes de
tâ ches inhérentes à l'exercice par l'É tat de ses missions de souveraineté et mé connaissent les
exigences constitutionnelles lié es à la protection de la liberté individuelle et de la vie privé e ;
18. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits
de l'homme et du citoyen né cessite une force publique : cette force est donc institué e pour
l'avantage de tous, et non pour l'utilité particuliè re de ceux auxquels elle est confié e » ;
19. Considérant qu'en autorisant toute personne morale à mettre en œuvre des dispositifs de
surveillance au-delà des abords « immé diats » de ses bâ timents et installations et en confiant à
des opé rateurs privés le soin d'exploiter des systè mes de vidéo protection sur la voie publique et
de visionner les images pour le compte de personnes publiques, les dispositions contesté es
permettent d'investir des personnes privées de missions de surveillance gé nérale de la voie
publique ; que chacune de ces dispositions rend ainsi possible la dé lé gation à une personne privé e
des compé tences de police administrative gé né rale inhérentes à l'exercice de la « force publique »
né cessaire à la garantie des droits ; que, par suite, doivent être dé claré s contraires à la
Constitution le douziè me alinéa du 1° ainsi que les b) et c) du 2° de l'article 18 ; que, par voie de
consé quence, le premier aliné a du 1° de l'article 18 de la loi dé fé ré e doit conduire à remplacer le
seul premier alinéa du II de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 par les dix aliné as prévus par
ce 1° »
Cela étant, la loi comporte quelques dispositions donnant un rô le résiduel à des

personnes privées dans la mise en place des missions de sécurité intérieure (palpations
de sécurité à l’entrée des manifestations sportives, récréatives et culturelles).
Page 71 sur 91
Année 2016-2017
Voir aussi : Cons. const., 26 juin 2003, n° 2003-473 DC, AJDA 2003.1404, note E. Fatô me
et p. 1391, note E. Schoettl.
Bibliographie : J. Petit, Nouvelles d’une antinomie : Contrat et police, Mélanges Moreau, Ed.
Economica 2002, p. 345 ; X. Latour et P. Moreau, La sécurité privée sur la voie publique : entre
classicisme et pragmatisme, BJCL n° 9/12.566.
Section 3 : L’imprescriptibilité des mesures de police
L’exercice de la police administrative ne se prescrit pas.
CE, Ass., 8 juillet 2005, Soc. Alussuisse-Lonza-France, n° 247976, Rec. Lebon, p. 311 :
« Considérant qu'incombe ainsi à l'exploitant d'une installation classée, à son ayant droit ou
à celui qui s'est substitué à lui, la mise en oeuvre des mesures permettant de remettre en
état le site qui a été le siège de l'exploitation dans l'intérêt, notamment, de la santé ou de la
sécurité publique et de la protection de l'environnement ; que l'administration peut
contraindre les personnes en cause à prendre ces mesures et, en cas de défaillance de celles-
ci, y faire procéder d'office et à leurs frais ;
Considérant que les pouvoirs de police spéciale conférés par la loi à l'autorité administrative
peuvent, par leur objet et leur nature mêmes, être exercés par celle-ci à toute époque et vis à
vis de tout détenteur d'un bien qui a été le siège de l'exploitation d'une installation classée,
dès lors que s'y manifestent des dangers ou inconvénients de la nature de ceux auxquels la
législation des installations classées a pour objet de parer ;
Considérant, toutefois, que les principes dont s'inspire l'article 2262 du code civil font
obstacle à ce que le préfet impose à l'exploitant, à son ayant-droit ou à la personne qui s'est
substituée à lui la charge financière des mesures à prendre au titre de la remise en état d'un
site lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis la date à laquelle la cessation d'activité
a été portée à la connaissance de l'administration, sauf dans le cas où les dangers ou
inconvénients présentés par le site auraient été dissimulés ;
Considérant, en outre, que cette même charge financière ne peut être légalement imposée au
détenteur d'un bien qui n'a pas la qualité d'exploitant, d'ayant-droit de l'exploitant ou qui
ne s'est pas substitué à lui en qualité d'exploitant ; que lorsque l'autorité administrative
entend exercer les pouvoirs qu'elle tient de l'article L. 514-1 du code de l'environnement et
de l'article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 vis à vis du détenteur actuel du bien, elle
doit suivre la procédure prévue à l'article 18 du décret et prendre une décision motivée ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que l'obligation pour l'ancien
exploitant de prendre en charge la remise en état du site est insusceptible d'être prescrite, la
cour administrative d'appel a entaché son arrêt d'une erreur de droit ; qu'ainsi la SOCIETE
ALCAN HOLDINGS FRANCE, qui vient aux droits de la SOCIETE ALUSUISSE- LONZA-FRANCE,
Page 72 sur 91
Année 2016-2017
est fondée à en demander pour ce motif l'annulation » (v. aussi concl. P. Collin sur CE, 3 mai
2011, Mme Ely, n° 320545, BJDU 4/2011, sp. p. 277).
Section 4 : Le régime de la légalité des mesures de police
Il s'agit ici d'étudier les différents types de mesures (A) de police mais aussi leurs
conditions de légalité (B).
A - Les différents types de mesure de police
Pour accomplir leur mission, les autorités de police peuvent utiliser les procédés les
plus divers : elles disposent d’une autonomie de moyens.
Mais certains types de mesures leur sont cependant interdits.
1. Les mesures autorisées
 Tout d'abord, les mesures de police peuvent ê tre aussi bien

matérielles (barrages de police, saisies de journaux, travaux sur
immeubles menaçant ruine ...) que juridiques.
 Elles peuvent, par ailleurs, revêtir un caractère tant préventif (interdiction

d'une manifestation, obligation du port de la ceinture de sé curité , rondes
de police) que répressif (fermeture d'un dé bit de boisson, dispersion
d'une manifestation).
 S'agissant, plus précisément des mesures normatives, c'est-à -dire

consistant dans l'é diction d'une rè gle de droit, on retrouve la même
diversité.
En principe, ces mesures revêtent la forme d'une règlementation générale et

impersonnelle.
Mais elles peuvent aussi pré senter un caractère individuel, du moins lorsque le
trouble à l'ordre public procédé d'une cause isolée.
Page 73 sur 91
Année 2016-2017
 Enfin, les mesures juridiques de police peuvent consister aussi bien en

des interdictions (à condition qu'elles ne soient pas, ainsi qu'on le verra
trop absolues) qu'en des limitations.
Ce dernier procé dé est d'ailleurs le plus fré quent. Dans la plupart des cas,
l ' e x e r c i c e d e l a p o l i c e a d m i n i s t r a t i v e p r e n d l a f o r m e d e règlementations
soumettant les activités visées à des conditions plus ou moins strictes.
2. Les mesures interdites
Considérant la liberté dont elles disposent, les autorités de police peuvent édicter des
règlementations, instituer des systèmes de déclaration préalable, voire interdire (CE,
ord. du 5 janvier 2007, Min. de l’Intérieur c. Association Solidarité des Français, n°
300311, AJDA 19 mars 2007.601, note B. Pauvert : légalité de l’interdiction de la
distribution d’une soupe populaire contenant du porc en raison du risque de troubles à
l’ordre public).
Mais elles ne sauraient subordonner l'exercice des activités privées à une

autorisation préalable (CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac, Lebon, p. 362; D 1951, p.
589, concl. F. Gazier, note J.C. ; GAJA : à propos de l'exercice de la profession de
photographe-filmeur; CE, Sect, 2 avril, 1954, Petronelli, Lebon, p. 208; AJDA 1954, p. 9,
chron. M. Long; RPDA 1954, p. 98, concl. P. Laurent : à propos de la circulation de
vé hicules publicitaires; CE, 22 janvier 1982, Assoc. Foyer de ski de fond de Crévoux,
Lebon, p. 30 : à propos de l'exploitation de pistes de ski de fond ; CAA Nancy, 25 juillet 2014,
n° 13NC02131, Cne de Thionville, cons. 7, AJDA 41/2014.2373, note J-Ph. Strebler : à propos du règlement
local de publicité).
Cette solution est justifiée par les risques d'arbitraire et de discrimination que recèle le
procédé de l'autorisation préalable.
Ces risques le rendent, en définitive, plus dangereux pour les libertés que l'interdiction pure
et simple.
Elle ne connait d'exception que lorsque l'exercice de l'activité en cause implique une occupation privative du
domaine public (CE, 22 juin 1983, Ville de Lyon, Lebon, p. 269 : légalité d'un arrêté soumettant à
autorisation l'occupation d'un emplacement sur un marché).
Page 74 sur 91
Année 2016-2017
En dehors de ce cas, seule la loi peut instituer un système d'autorisation préalable (sur la
question, voir P. Livet, "L'autorisation préalable et les libertés publiques", LGDJ 1974; P.
Ligneau, "Le procédé de la déclaration préalable", RDP 1976, p. 679).
B - Les conditions de légalité des mesures de police
Il s'agit là d'une question importante entre toutes. Comme on a pu le constater, l'exercice

de la police administrative se traduit, en effet, par de multiples atteintes aux libertés
publiques : atteinte à la liberté d'aller et de venir, à la liberté d'expression, à la liberté
du commerce et de l'industrie (...).
Sans doute, les impératifs de l'ordre public justifient-ils le principe de telles atteintes.
Mais la protection des libertés impose qu'elles soient limitées au strict nécessaire.
Voilà pourquoi le juge administratif soumet les autorités de police à un contrô le très
strict et exige d'elles qu'elles respectent non seulement les conditions générales de légalité,
mais également des conditions de légalité plus strictes qui sont propres aux mesures
qu'elles édictent.
1. Les conditions générales de légalité des mesures de police
Les mesures de police sont soumises aux mê mes conditions de légalité que
l'ensemble des actes administratifs.
 Elles doivent é maner des autorités compétentes et n'ê tre

entaché es d'aucun vice de forme ou de procédure.
A ce dernier titre, les mesures de police doivent ê tre motivé es par application de la
loi du 11 juillet 1979.
Par ailleurs, l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 dispose que les décisions qui
doivent être motivées en vertu de la loi de 1979 ne peuvent lé galement intervenir
qu'aprè s que l'inté ressé ait été mis à même de présenter des observations écrites.
Page 75 sur 91
Année 2016-2017
 Sur le fond, elles doivent se conformer aux normes supérieures, qu'il

s'agisse de normes constitutionnelles, des lois, de règlements et
singuliè rement de rè glements de police, ou de principe gé né ral du
droit.
S'agissant de ces derniers, il convient de noter l'importance particulière du principe

d’égalité devant la loi. Le juge veille très strictement à ce que les mesures édictées par
l'autorité de police ne créent pas de discriminations injustifiées entre les
administrés.
Enfin, il vérifie qu'elles ne soient pas entachées de détournement de pouvoir, c'est-

à -dire qu'elles visent au maintien de l'ordre public (but exclusif de la police
administrative) et non à la satisfaction d'un intérêt d'un autre ordre (personnel,
partisan ou financier).
2. Les conditions de légalité particulières aux mesures de police : la règle de

nécessité et d’adaptation.
La lé galité des mesures de police est subordonnée à la condition qu’elles soient

nécessaires et adaptées.
 L'arrê t BENJAMIN en constitue une bonne illustration (CE, 19 mai 1933, Lebon,
p. 541; D 1933.3.354, concl. Michel; S 1934.3.1, concl., note A. Mestre; GAJA ;
Grandes décisions ; P-H. Prélot, L’actualité de l’arrêt Benjamin, RFDA 2013.1020)
R. Benjamin avait été invité par le syndicat d'initiative de Nevers à donner une
conférence littéraire sur un sujet anodin "Deux auteurs corniques : Courteline et Sacha
Guitry". Mais en dehors de son goû t pour le théâtre de boulevard, Benjamin était
surtout connu pour son hostilité à l'école publique. Aussi l'annonce de sa venue
provoqua-t-elle une campagne de très vives protestations parmi les instituteurs qui
convièrent les défenseurs de l'enseignement laïque à une contremanifestation.
Craignant des désordres, le maire de Nevers prit un arrêté interdisant la
conférence.
Le Conseil d'Etat annula cette mesure. Il estima, en effet, que " l'éventualité de
troubles alléguée par le maire de Nevers ne présentait pas un degré de gravité tel
Page 76 sur 91
Année 2016-2017
qu'il n'ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l'ordre en édictant les
mesures de police qu'il lui appartenait de prendre".
Autrement dit, si le maire de Nevers avait l'obligation de maintenir l'ordre public

dans sa commune, il devait chercher à le faire en apportant le moins de restrictions
possible aux liberté s publiques, en l'occurrence à la liberté de réunion. En l'espèce, il
lui suffisait de recourir aux forces de police pour éviter tout désordre. L'interdiction de la
réunion était donc disproportionnée par rapport aux risques de troubles. Elle était
inadaptée. Et c'est pour cette raison qu'elle a été annulée.
 La règle est également mise en œuvre par le Conseil constitutionnel lorsqu’il a à

juger de la constitutionnalité d’une loi qui investit l’autorité administrative de
pouvoirs de police (Cons. Const., 10 mars 2011, n° 2011-625, Loi d’orientation et de
programmation pour la performance de la sécurité intérieure).
« 48. Considérant que, d'une part, l'article 60 de la loi déférée insère dans le code du sport
un article L. 332-16-1 ; qu'il permet au ministre de l'intérieur d'« interdire le déplacement
individuel ou collectif de personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou
se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est
susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public » ; que, d'autre part, son
article 61 insère dans le même code un article L. 332-16-2 ; qu'il autorise les préfets de
département à « restreindre la liberté d'aller et de venir des personnes se prévalant de la
qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une
manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles
graves pour l'ordre public » ; que ces mêmes articles disposent que l'arrêté du ministre ou
du préfet énonce la durée de la mesure, les circonstances précises de fait qui la motivent,
ainsi que son champ territorial ; qu'ils prévoient des peines d'emprisonnement, d'amende et
d'interdiction judiciaire de stade en cas d'infraction à ces arrêtés ;
49. Considérant que les requérants font grief aux dispositions en cause de porter atteinte à
la liberté d'aller et venir et de ne pas suffisamment encadrer les pouvoirs de police
administrative conférés au ministre de l'intérieur et aux préfets ;
50. Considérant que les dispositions contestées renforcent les pouvoirs de police
administrative en cas de grands rassemblements de personnes, à l'occasion d'une
manifestation sportive, qui sont susceptibles d'entraîner des troubles graves pour l'ordre
public ; qu'il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de définir, à partir
de critères objectifs et avec précision, les personnes ou catégories de personnes faisant
l'objet des mesures de restriction de déplacement ; que ces mesures doivent être justifiées
par la nécessité de sauvegarder l'ordre public et ne pas porter une atteinte disproportionnée
à la liberté d'aller et venir ; qu'elles peuvent être contestées par les intéressés devant le
juge administratif, notamment dans le cadre d'un référé-liberté ; qu'eu égard aux objectifs
que s'est assignés le législateur et à l'ensemble des garanties qu'il a prévues, les
dispositions contestées sont propres à assurer, entre le respect de la liberté d'aller et venir
Page 77 sur 91
Année 2016-2017
et la sauvegarde de l'ordre public, une conciliation qui n'est pas manifestement

déséquilibrée »
 La rè gle de né cessité et d’adaptation est ainsi trè s largement

caractéristique de la police administrative et elle y revêt une importance toute
particulière.
Elle s’applique
 de la même manière à la police générale et aux polices spéciales (CE 15 mai 2009, Soc.
France Conditionnement Création, n° 312449, AJDA 2009.1668, note J-P. Markus : à propos du décret
interdisant les produits dits « poppers » en raison d’une disproportion de la mesure aux risques
encourus par les consommateurs ; CE 9 novembre 2011, Assoc. Butte Paillade 91, n° 347359, Lebon ;
AJDA 2012.655, note M. Cresp : à propos de la suspension d’une association de supporters d’un club
sportif ; CE 12 septembre 2014, n° 384405, Assoc. Tigers, Droit adm. 2014, n° 75, note T. Tabeau : à
propos de l’interdiction de déplacement édictée par le préfet à l’encontre des supporters du RC Lens
sur le fondement de l’article L. 332-16-1 du code du sport).
 comme au pouvoir de police du chef du service (CAA Nancy, 10 juin 2010, Melle Akremi, n°
09NC00424 : illégalité de l’interdiction générale de porter un couvre-chef en tous lieux d’un
établissement scolaire).
Nous en examinerons successivement la signification (a) les conséquences (b) et les limites
(c).
a) Signification de la règle
 Pour qu'une mesure de police soit légale, il faut d'abord qu’elle soit dirigée
vers la protection de l’ordre public
L'existence d'un but d'ordre public conditionne la légalité de l'acte ou de l'agissement de

police administrative. L'autorité doit démontrer qu'elle poursuit un but d'ordre public et
non pas seulement un but d'intérêt général. À défaut, elle risque de commettre un
détournement de pouvoir.
C'est ainsi qu'elle ne peut pas interdire des manifestations qui pourraient, selon
elle, porter atteinte aux relations internationales de la République. En effet, ce
motif ne fait pas référence à des risques de troubles à l'ordre public (CE, 12 nov. 1997,
Page 78 sur 91
Année 2016-2017
Min. int. c/ Assoc. communauté tibétaine en France, n° 169295, D. 1997, inf. rap. p.
262).
De même, elle ne peut pas contraindre des individus à s'abriter car l'errance de
personnes sans domicile fixe en période de grands froids ne menace pas l'ordre public
(TA Versailles, 23 janv. 1998, n° 971245, préfet Essonne, Dr. adm. 1998, comm. 190).
 Il faut par ailleurs que la mesure s oit justifiée par un trouble ou une
menace de trouble bien réelle de l'ordre public.
 Le maire de Lille ne pouvait se prévaloir de la personnalité de Dieudonné et faire

état d’un risque d’émeute lié sur la place sur laquelle celui-ci devait donner un
spectacle de différents groupes aux idées radicalement opposées pour interdire
ce spectacle, dès lors pour la commune d’établir un risque de trouble à l’ordre
public (TA Lille, 3 juin 2010, M. Colman, n° 0906040, AJDA 2 aoû t 2010. p. 1536, concl. Ch.
Bauzerand ; v. encore à propos de l’interdiction d’un spectacle de Dieudonné : CE, 26 février 2010,
Commune d’Orvault, n° 336837).
 Ou encore, s’agissant d’un arrêté municipal interdisant du 1er mai au 31 août

la circulation des mineurs de 13 ans non accompagnés sur l'ensemble de la
commune de 23 h à 6 h :
Considérant que l'arrêté litigieux est motivé par la hausse très importante de
l'insécurité dans la commune et l'implication croissante des mineurs dans les délits
commis sur son territoire ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier qu'aucun
contrat local de sécurité couvrant le territoire de la commune n'a été conclu et que
les statistiques produites par la commune concernant les deux années précédant
l'intervention de l'arrêté attaqué ne révèlent pas de circonstances particulières
d'insécurité mais au contraire une diminution sensible de la délinquance imputable
aux mineurs ; qu'il n'existe pas un phénomène local caractérisé de délinquance des
mineurs dans ladite commune ; que l'évolution locale de la délinquance ne saurait
justifier les restrictions ainsi apportées à la liberté d'aller et venir des mineurs »
(CAA Paris, 2 mars 2006, Cne Montrouge, n° 03PA02781).
 L’interdiction de la fouille des poubelles (CAA Douai, 5 juillet 2016, n°

15DA01895, Ligue française pour la défense des droits de l’homme et du citoyen :
mesure justifiée sur le fondement de la protection de la salubrité).
Page 79 sur 91
Année 2016-2017
 Mais il faut é galement - et c'est là l'essentiel – que a mesure soit

né cessaire et adapté e par sa nature et sa gravité , à l'importance de ce
trouble ou de cette menace de trouble.
 Elle doit d’abord être nécessaire au regard de la protection de l’ordre public.
Ainsi, une mesure justifiée, au moment où elle a été prise, par une menace de danger
grave et imminent doit être adaptée ou abrogée si tout risque disparait puisqu’elle
est devenue inutile (CE, 31 aoû t 2009, Cne de Crégols, n° 296458, Rec. Lebon ; JCP A
2009, n° 2288, note J. Moreau).
 La mesure doit par ailleurs être strictement proportionnée.
Elle ne doit pas infliger aux libertés qu'elle affecte des atteintes excédant ce qui était
absolument nécessaire au maintien de l'ordre public.
Si la mesure ne respecte pas cette limite, s'il s'avère que l'autorité de police pouvait
garantir l'ordre en recourant à des mesures moins restrictives des libertés ou, a fortiori, en
évitant toute restriction, elle sera jugé e illé gale et le juge prononcera son
annulation. Tel est le sens de la règle de nécessité et d'adaptation (CE 21 octobre 2009, Mme
Roger, n° 3104710 : un maire ne peut pas, en raison d’un risque d’inondation, interdire de manière
permanente l’occupation d’un logement).
Conclusion :
La rè gle de né cessité et d'adaptation est parfaitement conforme à l'essence libérale

de la police administrative. Elle est, pour cette raison, d’application tout-à-fait générale et
notamment aux mesures de perquisitions administratives, même si le contrô le du juge
s’exerce « dans les circonstances particulières qui ont conduit à la déclaration de l’état
d’urgence ». (CE, avis du 6 juillet 2016, n° 398234)
Celle-ci n'a pas, en effet, pour objet de limiter les libertés publiques mais bien de les
protéger en assurant l'ordre nécessaire à leur épanouissement. Dès lors, pour reprendre
une expression maintes fois utilisé e par les commissaires de gouvernement, il est
normal que la liberté demeure la règle et la restriction de police l'exception.
Page 80 sur 91
Année 2016-2017
APPLICATIONS :
Mesures de police illégales
Pour une illustration récente : Le Conseil d’Etat, statuant en référé, a annulé

l’ordonnance qui refusait de suspendre l’abattage d’éléphantes suspectes d’être
atteintes de tuberculose car il s’est fondé sur l’intérêt s’attachant, du point de vue de
la protection de la santé publique à ce que la mesure reçoive immédiatement
exécution, sans s’interroger sur l’efficacité de mesures moins radicales (isolement)
pour assurer la sécurité sanitaire (CE 27 février 2013, n° 364751, Soc. Promogil, Lebon T. ;
AJDA 2013.1870 ; à propos de la mesure d’euthanasie de chiens prise par le préfet dans le cadre de son
pouvoir de substitution (art. 211-11 du Code rural et de la pêche maritime à la suite d’une évaluation
comportementale de l’anima) jugée disproportionnée dans la mesure où ils ne présentaient pas un
danger grave et immédiat : CAA Bordeaux, 30 mars 2010, Min. Int. n° 2010-007734 ; CE, 11 juillet 2014,
n° 359394, Min. de l’Agriculture.. , Rec. T ; JCP A 2014, act. n° 605, obs. F.T : annulation d’une mesure
d’euthanasie sur le fondement de l’article L. 2223-9 du code rural et de la pêche maritime concernant des
animaux ayant été en contact avec d’autres animaux affectés de la rage).
Ont également été déclarées illégales parce qu'excessives, trop rigoureuses, non
justifié es par la gravité de la situation et les exigences de l'ordre public :
- L'interdiction générale du commerce ambulant de denrées alimentaires

aux abords des plages (CE, 14 mars 1979, Auclair, Lebon, p. 112; JCP 1980, II, 19452, note J.
Kerninon; RDP 1979, p. 1163, note M. Waline);
- L'interdiction des activités musicales et des attractions sur la quasi-totalité des

voies piétonnières de Paris (CE, Sect., 4 mai 1984, Préfet de police c/ Guez, Lebon, p. 164; AJDA
1984, p. 393, concl. O. Dutheillet de Lamothe);
- La dé cision interdisant à un commerçant d'exercer son activité sur tout

le territoire d'une commune (CE, 27 juillet 1984, Ville de Toulouse c/ Jardin, Lebon, p. 284) ;
- L'interdiction de la vente et de la distribution des journaux et prospectus sur

tous les abords du stade de Rolland Garros sans autre précision alors que la limitation
de cette mesure aux seules portes du stade aurait suffi à assurer l'ordre
durant la p é riode des internationaux de France (CE, 22 juin 1984, Préfet de police c/
Soc. "Le Monde du Tennis", Lebon, p. 245);
- L'interdiction, d'une part, de la mendicité dans tout le centre de la ville et,
Page 81 sur 91
Année 2016-2017
d'autre part, de quê tes non autorisé es et de la consommation de boissons

alcoolisées dans tous les lieux publics en dehors des terrasses de cafés et
restaurants, aires de pique-nique et lieux de manifestations locales (TA Pau,
Couveinhes et Assoc. "Sortir du fond", RFDA 1996, p. 377, concl. J.-Y. Madec);
- L'interdiction sur les voies et lieux publics du territoire de la ville de La

Rochelle, les quêtes non autorisées, la consommation de boissons alcoolisé es en
dehors des terrasses des café s et des restaurants, des aires de pique-nique
aménagées aux heures habituelles des repas, le maintien prolongé, notamment en
position allongée, de personnes ou d'animaux qui gênent le libre passage des
piétons ou perturbent l'ordre public (TA Poitiers, 19 octobre 1995, Massaoud Adberrezak c/
Cne de La Rochelle).
- La mesure d’interdiction d’accès aux locaux universitaires prononcée par le

président d’une université en raison de la menace de manifestations provoquées
suite aux propos du dirigeant FN Bruno Gollnisch (CE, 26 octobre 2005, M. Gollnisch, n°
275512, AJDA 2006.505, note A. Legrand) ;
- La mesure interdisant la circulation des mineurs de 13 ans non accompagnés de 23

à 6 h sur le territoire de la commune (CAA Paris, 2 mars 2006, Cne Montrouge, n°
03PA02781 préc. : « Considérant toutefois que la légalité de mesures restreignant à cette fin la liberté
de circulation des mineurs est subordonnée à la double condition qu'elles soient justifiées par
l'existence de risques particuliers dans les secteurs pour lesquels elles sont édictées et qu'elles soient
adaptées par leur contenu à l'objectif de protection pris en compte ;
Considérant que l'arrêté litigieux est motivé par la hausse très importante de l'insécurité dans la
commune et l'implication croissante des mineurs dans les délits commis sur son territoire ; qu'il ressort
toutefois des pièces du dossier qu'aucun contrat local de sécurité couvrant le territoire de la commune
n'a été conclu et que les statistiques produites par la commune concernant les deux années précédant
l'intervention de l'arrêté attaqué ne révèlent pas de circonstances particulières d'insécurité mais au
contraire une diminution sensible de la délinquance imputable aux mineurs ; qu'il n'existe pas un
phénomène local caractérisé de délinquance des mineurs dans ladite commune ; que l'évolution locale
de la délinquance ne saurait justifier les restrictions ainsi apportées à la liberté d'aller et venir des
mineurs (…) »
- Un maire ne peut pas interdire de manière permanente l’occupation d’un

logement, en l’occurrence un moulin, en raison d’une risque d’inondation (CE, 21
octobre 2009, Mme Roger, n° 310470) ;
- La mesure interdisant les produits dits « poppers » (liquide vendu en

flacon dans les sex-shops, boîtes de nuit et sur internet aux vertus
aphrodisiaques) est annulée en raison d’une disproportion eu égard aux risques
encourus par les consommateurs (CE, 15 mai 2009, Soc. France conditionnement, n°
312449, AJDA 21 sept. 2009.1668, note J-P. Markus).
- L’arrêté d’un maire interdisant aux services d’EDF et GDF de suspendre la
Page 82 sur 91
Année 2016-2017
fourniture de gaz et d’électricité aux familles n’assurant pas le règlement de leurs

factures (CAA Nantes, 27 décembre 2007, Cne Allonnes, n° 07NT00615 ; S. Braconnier, Les
arrêtés municipaux anti-coupures d’eau : une réponse juridique inadaptée à un problème social
réel, AJDA 28 mars 2005).
- L’arrêté d’un maire interdisant de manière générale la circulation des véhicules

sonorisés sur l’ensemble du territoire communal (CE, réf., 11 juin 2012, n° 360024, Cne
de l’Etang Salé, BJCL n° 9/12.586, obs. B.P).
- L’arrêté d’un maire prescrivant aux détenteurs de chiens circulant avec leurs animaux dans
le centre-ville de prendre toutes dispositions pour permettre l’identification génétique de ses
animaux et le fichage de l’identité du propriétaire. Si un tel arrêté s’inscrit bien dans le cas des
pouvoirs de police du maire, il existe une disproportion entre l’obligation de procéder à une
identification génétique des chiens et l’objectif de sanctionner leurs maîtres pour les
dommages causés par ses animaux (CAA Marseille, ord. Référé, 30 novembre 2016, n°
16MA03774, AJDA 2016.2353)
- CE, juge des réf. Statuant en formation collégiale, 26 aoû t 2016, n° 402742, Lebon ; H. Paulliat, Le
burkini et l’état de droit, JCP A 2016, Act. n° 704 ; AJDA 37/2016.2122, note P. Gervier
4. En vertu de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé,
sous le contrôle administratif du préfet, de la police municipale qui, selon l'article L. 2212-2 de ce
code, " a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ". L'article L.
2213-23 dispose en outre que : " Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques
pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés...Le maire
réglemente l'utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit
d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours. Le maire délimite une ou plusieurs zones
surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des
baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance... ".
5. Si le maire est chargé par les dispositions citées au point 4 du maintien de l'ordre dans la
commune, il doit concilier l'accomplissement de sa mission avec le respect des libertés garanties par
les lois. Il en résulte que les mesures de police que le maire d'une commune du littoral édicte en vue
de réglementer l'accès à la plage et la pratique de la baignade doivent être adaptées, nécessaires et
proportionnées au regard des seules nécessités de l'ordre public, telles qu'elles découlent des
circonstances de temps et de lieu, et compte tenu des exigences qu'impliquent le bon accès au rivage,
la sécurité de la baignade ainsi que l'hygiène et la décence sur la plage. Il n'appartient pas au maire
de se fonder sur d'autres considérations et les restrictions qu'il apporte aux libertés doivent être
justifiées par des risques avérés d'atteinte à l'ordre public.
6. Il ne résulte pas de l'instruction que des risques de trouble à l'ordre public aient résulté, sur les
plages de la commune de Villeneuve-Loubet, de la tenue adoptée en vue de la baignade par certaines
personnes. S'il a été fait état au cours de l'audience publique du port sur les plages de la commune de
tenues de la nature de celles que l'article 4.3 de l'arrêté litigieux entend prohiber, aucun élément
produit devant le juge des référés ne permet de retenir que de tels risques en auraient résulté. En
l'absence de tels risques, l'émotion et les inquiétudes résultant des attentats terroristes, et
notamment de celui commis à Nice le 14 juillet dernier, ne sauraient suffire à justifier légalement la
mesure d'interdiction contestée. Dans ces conditions, le maire ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs
Page 83 sur 91
Année 2016-2017
de police, édicter des dispositions qui interdisent l'accès à la plage et la baignade alors qu'elles ne
reposent ni sur des risques avérés de troubles à l'ordre public ni, par ailleurs, sur des motifs
d'hygiène ou de décence. L'arrêté litigieux a ainsi porté une atteinte grave et manifestement illégale
aux libertés fondamentales que sont la liberté d'aller et venir, la liberté de conscience et la liberté
personnelle. Les conséquences de l'application de telles dispositions sont en l'espèce constitutives
d'une situation d'urgence qui justifie que le juge des référés fasse usage des pouvoirs qu'il tient de
l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Il y a donc lieu d'annuler l'ordonnance du juge
des référés du tribunal administratif de Nice du 22 août 2016 et d'ordonner la suspension de
l'exécution de l'article 4.3 de l'arrêté du maire de Villeneuve-Loubet en date du 5 août 2016. »
En revanche, ont été jugées nécessaires et adaptées :
- L'interdiction de distribuer des prospectus aux occupants des véhicules

circulant sur la voie publique (CE, Sect., 3 février 1978, CFDT et CGT, Rec. Lebon, p. 47; AJDA
1978, p. 388, note M. Durupty ; RDP 1979, p. 535, note M. Waline) ;
- L'interdiction du commerce ambulant sur certaines voies et places d'une ville,

entre dix et vingt heures eu 1er avril au 30 octobre (CE, Sect., 25 janvier 1980,
Gadiaga, Lebon, p. 44, concl. M. Rougevin-Baville; AJDA 1980, p. 283, chron. Y. Robineau et M.-A.
Feffer; D 1980, p. 270, note G. Peiser ; Rev. adm. 1980, p. 609, note J.-J. Bienvenu et S. Rials) ;
- L'interdiction de manifestations dans certaines rues d'une agglomé ration

(CE, 21 janvier 1966, Legastellois, Rec. Lebon, p. 45 ; AJDA 1966, p. 435, note J. Moreau ; JCP
1966, II, 14568, concl. Y. Galmot) ;
- L'interdiction de la circulation des véhicules transportant des matières

dangereuses dans une ville, à l'exception de ceux qui ont à charger ou à
dé charger des marchandises (CE, 1 er fé vrier 1978, Coint, Rec. Lebon, p. 41).
- Le maire peut prendre un arrêté mettent en demeure des propriétaires de

rétablir la bande de terrain entre leur construction et la falaise voisine, en
conformité avec l’autorisation d’urbanisme qui leur avait été délivrée. La mesure
prescrite est nécessaire et proportionnée, alors même qu’il résulte d’un rapport
d’expertise que la mise en place par la commune d’un filet de sécurité sur la
paroi de la falaise aurait également mis fin au danger (CE, 25 octobre 2010, Epoux
Powel, n° 316945, AJDA 22 nov. 2010, p. 2219, concl. Ph. Thiellay ; RDI 2010.623, note P. S-C).
 Le maire pouvait légalement réglementer le stationnement des camping-cars

et notamment leur stationnement nocturne dans une zone délimitée (CAA
Nantes, 20 juin 2010, Assoc. Comité de liaison du camping-car, n° 09NT01619).
 Le maire avait limité à minuit l’heure d’ouverture d’une salle de fêtes privée
au motif des nuisances sonores provoquées par les personnes la fréquentant
en regagnant leurs véhicules garés sur un parking à proximité. La CAA
Page 84 sur 91
Année 2016-2017
considère que la mesure est proportionnée dès lors notamment que les
nuisances ont persisté malgré deux mises en demeure et que par conséquent,
l’interdiction était la seule mesure possible (CAA Versailles, 25 mai 2010, Soc. Les
salles du Moulin Basset, n° 09VE011280).
b) Conséquences de la règle de nécessité et d'adaptation
L'application de la règle de nécessité et d'adaptation emporte un certain nombre de

conséquences dont l'importance mérite d'être soulignée.
 Elle a d'abord pour conséquence de rendre le plus souvent illégale les interdictions
générales et absolues édictées par l'autorité de police.
 Dans la plupart des cas, elles seront considérées comme inadaptées et annulées en
conséquence.
Il est rare, en effet, que de telles mesures soient proportionnées à la menace de trouble
qu'il importe de combattre (outre les décisions citées supra et déclarant illégales les mesures de police
contestées, v. CE, 2 décembre 1983, Ville de Lillet, Lebon, p. 470 illégalité d'une règlementation rendant
pratiquement impossible le stationnement des nomades dans la ville de Lille ; CE, 26 juillet 1985, Soc. Glace
Service, Lebon, p. 236 : illégalité d'une mesure d'interdiction des ventes ambulantes de gâ teaux,
confiseries et rafraîchissements sur trois plages de l'Atlantique, cette interdiction générale et permanente ne
pouvant faire l'objet que de dé rogations individuelles dont ni l'importance, ni les conditions n'étaient
précisées ; CE, 27 juillet 2009, Girard, n° 300984, Lebon, tables : Le préfet ne tient ni de son pouvoir de
substitution au maire, ni d’aucun autre texte le pouvoir de soumettre à autorisation préalable l’exercice
du tir depuis une hutte de chasse ; CAA Marseille 9 avril 2013, n° 11MA02822, Cne du Lavandou, JCP A
2013, n° 2181, concl. S. Deliancourt : à propos de l’arrêté d’un maire limitant la vente ambulante de
beignets).
Il en va ainsi alors même que l’autorité investie d’une police spéciale serait habilitée à
prendre des mesures plus restrictives que celles édictées par un règlement national (CAA
Nancy, 25 juillet 2014, n° 13NC02131, Cne de Thionville, cons. 5, AJDA 41/2014.2373, note J-Ph. Strebler : à
propos du règlement local de publicité).
Page 85 sur 91
Année 2016-2017
 Né anmoins, le principe de l’illé galité des mesures d’interdiction n'a rien

d'absolu.
Il constitue tout au plus une tendance de la jurisprudence qui, en dépit de sa très large
domination, tolère les exceptions. Il peut ainsi arriver que des interdictions générales
soient jugées conformes aux principes de nécessité et d'adaptation. Certaines décisions de
jurisprudence en fournissent la preuve (CE, 13 mars 1968, Min. de l'Intérieur c/ Epx Leroy, Recueil
Lebon, p. 178; AJDA 1968, p. 221, chron. J. Massot et J.-L. Dewost : lé galité de l'interdiction de
la profession de photographe-filmeur sur toute la portion de route menant au Mont Saint-Michel durant
la période estivale; CE, 14 mars 1973, Almela, Recueil Lebon, p. 213 : lé galité de l'interdiction du
stationnement dans une rue).
 La rè gle de né cessité et d'adaptation a ensuite pour conséquence de

conférer un juge administratif un pouvoir de contrôle des plus étendus.
Pour apprécier la légalité d'une mesure de police, il devra, en effet, examiner le trouble
ou la menace de trouble à l'ordre public dans ce qu'ils ont de plus concret. Il
devra non seulement s'interroger sur la gravité de la menace de trouble, mais
également se demander si l'autorité de police ne pouvait pas assurer le maintien de l'ordre
en prenant des mesures moins restrictives (voir à ce propos, l'affaire Benjamin exposée
ci-dessus).
En bref, il sera conduit à substituer sa propre appré ciation, né cessairement

subjective à celle de l'administration.
Pour caracté riser ce pouvoir de contrô le du juge administratif, on affirme parfois

qu'il s'étend à l'opportunité de la mesure de police. Cela n'est pas tout-à -fait exact. Le
juge ne contrô le pas l'opportunité de la mesure mais sa nécessité et son adaptation
qu'il considère comme des é lé ments essentiels de sa lé galité . Il n'empê che que, sur le
plan pratique, le juge se comporte bien vis-à -vis des autorité s de police comme une
sorte de supérieur hiérarchique.
 Enfin, la rè gle de né cessité et d'adaptation permet au juge de faire varier ses

solutions en fonction des pré occupations sociales dominantes.
Il peut ainsi d'admettre la lé galité de mesures qui auraient é té jugées

abusivement restrictives en d'autres temps.
Page 86 sur 91
Année 2016-2017
L'exemple de la circulation et du stationnement est significatif à cet é gard.
Les problèmes qu'elle pose à l'intérieur des agglomérations sont devenus

extrê mement aigus depuis une trentaine d'anné es. Comme ils touchent à la sécurité
des usagers, ils concernent directement les autorités de police gé né rale et
notamment les maires. Pour y faire face, le législateur a autorisé ces derniers à
interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomé ration ou de
ré server cet accè s à certaines caté gories d'usagers. Il leur a é galement
permis de rè glementer l'arrê t ou le stationnement des vé hicules ainsi que de
créer des emplacements de stationnement ou des voies de circulation réservés à
certaines caté gories de vé hicules.
Mais pour que ces mesures fussent jugées légales, encore fallait-il que le juge les
considè re comme adapté es à l'importance du danger. Or, on constate que, devant
l'acuité des préoccupations liées à la circulation urbaine, celui-ci a admis avec une
incontestable facilité la légalité de telles mesures, qu'elles consistent
 en des limitations de la duré e du stationnement ( CE, 14 dé cembre 1974, Barrois,

Recueil Lebon, p. 607)
 ou son interdiction pure et simple sur certaines voies (CE, 14 mars 1973, Almela,
Recueil Lebon, p. 213 ; CE, 5 dé cembre 2008, Cne Chaussé e-Saint-Victor, n° 298917 :
lé galité d’un arrê té interdisant la circulation des vé hicules motorisé s pour ré server
prioritairement la voie aux pié tons et aux cyclistes),
 l'institution de stationnements payants (CE, 26 fé vrier 1969, Chabrot et Féd. nati.

des clubs automobiles de France, Lebon, p. 120 et 121 (2 arrêts) ; CE, 22 février 1974, Idée,
Recueil Lebon, p. 141 ; GP 1975, p. 454, note F. Moderne),
 ou encore la création de voies pié tonnes (CE, Sect., 8 dé cembre 1972, Ville de
Dieppe, Lebon, p. 794; AJDA 1973, p. 28, chron. P. Cabanes et D. Lé ger).
Il est même allé jusqu'à admettre la validité d'une mesure imposant aux exploitants
d'auto-é coles de possé der un local et d'y faire stationner leurs vé hicules (CE, Sect., 5
janvier 1968, Préfet de police, AJDA 1968, p. 221, chron. J. Massot et J. -L. Dewost ; JCP 1968, II, 15529,
note F. Vincent; RDP 1968, p. 905, concl. J. Fournier).
Page 87 sur 91
Année 2016-2017
Cet exemple n'est, du reste, pas isolé . La mê me é volution peut être notée en ce qui
concerne la profession de photographe-filmeur. Strictement limitées à l'origine (CE, 26
février 1960, Ville de Rouen, Lebon, p. 154 ; CE, 15 octobre 1965, Préfet de police c/ Alcaraz, Lebon,
p. 516 ; AJDA 1965, p. 663; concl. J. Kahn : annulation de mesures d'interdiction de l'exercice de
cette profession en raison de leur champ d'application trop étendu),
les restrictions dont elles
dont fait l'objet ont, par la suite, été admises beaucoup plus largement (CE, 13 mars
1968, Min. de l'Intérieur cl Epx. Leroy, pré cit.).
Ce n'est pas pour autant que la règle de nécessité et d'adaptation ait changé. Elle reste
immuable dans son principe. Mais sa plasticité mê me permet au juge de faire é voluer
ses solutions en fonction des exigences, elles-mêmes variables, de l'ordre public.
c) La portée de la règle de nécessité et d'adaptation
Telle qu'elle vient d'ê tre pré senté e, la rè gle de né cessité et d'adaptation possède
une portée très générale. Elle s'applique à la plupart des mesures de police gé né rale
et spé ciale.
Elle connait toutefois certaines limites.
 En premier lieu, elle ne concerne que les mesures restreignant des activités qui
bénéficient du régime attaché à une liberté.
Elle ne s'applique pas à celles affectant de simples tolérances (L. Tallineau, Les tolérances
administratives, AJDA 1978, p. 3) ou, a fortiori, des activités illicites. A l'égard de ces
dernières, l'autorité de police dispose d'un pouvoir plus étendu. Elle n'est pas liée par les
impératifs de nécessité et d'adaptation.
Il faut cependant relever que le champ d'application de ces solutions tend à se réduire,
la jurisprudence manifestant une tendance très nette à faire accéder au rang de véritables
libertés des activités qu'elle traitait auparavant comme de simples facultés.
Les décisions relatives aux cérémonies religieuses sont significatives, à cet égard.
Dans un premier temps, le Conseil d'Etat distinguait entre les processions

traditionnelles et les processions non traditionnelles et ne soumettait à la règle de nécessité
et d'adaptation que les mesures de police concernant les premières (CE, 19 février 1909, Abbé
Olivier, Rec. Lebon, p. 181; D 1910.3.121, concl. Chardenet; RDP 1910, p. 69, note G. Jèze ; S 1909.3.34,
concl.; GAJA).
Page 88 sur 91
Année 2016-2017
Mais cette jurisprudence semble abandonnée (CE, 14 mai 1982, Assoc. internationale pour la
conscience de Krisna, Rec. Lebon, p. 179; D 1982, p. 516, note P. Boinot et C. Debouy : illégalité de
l'interdiction de toute cérémonie ou office religieux organisé par les adeptes du culte de Krisna dans
C'est
l'ancien hô tel d'Argenson en raison de l'atteinte excessive qu'elle portait à la liberté des cultes).
dé sormais l'ensemble des cé ré monies religieuses ou assimilées qui se trouvent
soumise au plein contrô le du juge.
 En deuxième lieu, la règle s'applique sans doute avec moins de rigueur à certaines
mesures de police.
Cette moindre rigueur concerne des actes pris dans l'exercice de certaines polices
spéciales portant sur des objets particulièrement sensibles (police des étrangers ou des
publications en provenance de l'étranger) qui étaient autrefois désignées sous le terme de
« Haute police ».
En ce qui les concerne, le juge semble ne pas exercer un contr ô le aussi

approfondi.
Mais on doit noter là encore que les matiè res dans lesquelles il refuse d'exercer
son plein contrô le sont en assez nette régression (voir C. Buniet, "Contribution à l'étude
du régime contentieux des polices administratives spéciales", RDP 1981, p. 1017 ; N. Ach,
Le dépérissement progressif de la police des publications étrangères, AJDA 5 sept.
2005.1606).
 En troisième lieu, la règle de nécessité et d'adaptation était appliquée avec une

rigueur variable selon le caractère plus ou moins protégé de la liberté concernée.
Plus la liberté était importante, et plus le juge se montrait sévère dans son appréciation
de la proportionnalité de la mesure de police.
A l'heure actuelle, cette variation subsiste sans doute. Mais elle n'introduit désormais que
de simples nuances dans les exigences d'un contrô le qui tend de plus en plus à
s'uniformiser.
C – Le respect de la liberté du commerce et de l’industrie et du droit de la

concurrence
Page 89 sur 91
Année 2016-2017
Le Conseil d’Etat a posé en principe que « dès lors que l'exercice de pouvoirs de police
administrative est susceptible d'affecter des activités de production, de distribution ou de
service, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre
public ou d’assurer la sauvegarde des intérêts spécifiques que l'administration a pour
mission de protéger ou de garantir ne dispense pas l'autorité de police de l'obligation de
prendre en compte la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence». Il
appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier la légalité de ces mesures de police
administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l’ensemble de ces
objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application
(CE, Sect., 3 nov. 1997, Sté Intermarbres et Million et Marais, Rec. Lebon 1997, p. 393).
 Sur le respect de la liberté du commerce et de l’industrie
L’autorité de police ne peut porter à la liberté du commerce et de l’industrie que des

atteintes proportionnées à l’objectif poursuivi (CE 10 juin 2009, Soc. L’Oasis du désert, n° 318066,
Lebon, tables ; RJEP 2009, n° 49, concl. L. Derepas et CE, 10 juin 2005, Synd. Union des professionnels du
narguilé, n° 318068, Lebon tables : l’interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif porte
une atteinte proportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie, même concernant l’activité des salons
à narguilé).
 Sur le respect des règles de concurrence.
Bibliographie : N. Albert, Police administrative et droit de la concurrence : les liaisons

dangereuses, D 2011.2110.
Le juge administratif examine l’atteinte à la libre concurrence au regard d’un marché et

si la mesure en cause a pour effet de conduire à empêcher, restreindre ou fausser le jeu
de la concurrence, notamment en limitant l’accès au marché ou le libre exercice de la
concurrence par d’autres entreprises ( CE, avis du 22 novembre 2000, n° 223645, Soc. L et P
publicité SARL, Lebon, concl. S. Austry ; AJDA 2001.198, note N. Rouault ; D 2001.1235, obs. G. Gonzalez et
2110, note N. Albert ; RFDA 2001.872, concl. ; RTD com. 2001.658, obs. G. Orsoni ; CE 4 décembre 2009, n°
318981, Soc. advanced aerospace designs, Soc. B et B Controls, Lebon ; CE 18 juin 2010, n° 318143, Syndicat
des agences de presse photographiques d’information et de reportages (SAPHIR).
Ainsi, la réglementation locale de l'affichage ne doit pas aboutir à créer une position
dominante sur un marché. Elle ne peut pas, par exemple, limiter le nombre des
emplacements si le bénéficiaire de l'autorisation risque d'exercer abusivement sa
position dominante (CE, avis, 22 nov. 2000, Sté L & P publicité SARL, n° 223645, Droit adm 2001,
comm. 2001 et 1, repères p. 3, J.-B. Auby ; JCP E 2001, pan. p. 1164, note M.-C. Rouault ; RFD adm. 2001, p.
872, concl. Austry ; AJDA 2001, p. 198, note M.-C. Rouault ; D. affaires 2001, p. 1235, obs. G. Gonzalez et p.
Page 90 sur 91
Année 2016-2017
2110 ; N. Albert ; CE, 27 juin 2007, Synd. de défense des conducteurs de taxi parisien, n° 292855, Droit adm.
2007, n° 129, obs. M. Bazex et S. Blazy).
Ou encore est légale une mesure imposant à une société exploitant des bateaux-mouches
d’un nombre de membres d’équipage en rapport avec la capacité totale du bateau et non
en fonction du nombre de passagers à bord (CE, 15 mai 2009, Soc. Compagnie des Bateaux-
Mouches, n° 311082, AJDA 12 oct. 2009.1815, note S.N).
Récemment, le TA de lyon juge légale une interdiction de la vente à emporter de

boissons alcoolisées dans un périmètre autour du stade de Gerland alors même qu’elle
aboutit à discriminer entre le commerce ambulant et le commerce sédentaire (TA Lyon, 6
février 2013, n° 1100245, Assoc. des commerçants ambulants de la ville de Lyon, AJDA 29/2013.1700, concl.
C. Burnichon ; v. aussi, CAA Douai, 3 avril 2014, n° 13DA00433, Cne du Havre, AJDA 35/2014.1983).
En conclusion,
Sur les nouveaux défis posés au contrôle du pouvoir de police : Marie Sirinelli,
Police administrative et terrorisme : Quel contrôle juridictionnel ? RFDA
2013.1024
Page 91 sur 91

Police Adm

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Police Adm

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Cours droit administratif.

Titre 2 : LA POLICE ADMINISTRATIVE

1. La notion de police administrative a longtemps été éclipsée par celle de service

 Et aujourd’hui encore, elle pâ lit du rayonnement de cette dernière. Ceci explique

 Cette désaffection ne doit pourtant pas abuser.

De tout temps, la police a constitué une fonction administrative essentielle et l’évolution

A l’heure actuelle, la multiplicité des interdictions, réglementations, contrô les et

Il en va de même du fait qu’elle touche au domaine essentiel des libertés publiques.

 En effet, elle apparaît liée à un certain type d’Etat, particulièrement à l’Ancien

Seule loi pouvait venir restreindre l’exercice de la liberté.

Cette considération a conduit le Conseil constitutionnel à faire de l’ordre public un

3. C’est ainsi que, bien que réprouvée, la fonction de police renaît.

De ce lien, la police présente deux marques décisives.

- la police administrative est conservatrice, car elle assume uniquement une

- et subsidiaire en ce qu’elle n’intervient que pour pallier les carences de

4. Il ne sera ici question que de la police administrative, c’est-à-dire de l’activité de

 Il conviendra donc d’être attentif à l’organisation générale de la police

Car ces conditions doivent être de nature à assurer la compatibilité de la fonction de

En effet, l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose : « La

La question de la compatibilité de la fonction de police avec l’essence de l’Etat libéral se

 Voir la discussion sur la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la

 v. aussi Conseil d’Etat, Etude relative aux possibilités juridiques d’interdiction

Chapitre 1 : La notion de police administrative

Chapitre 1 : La notion de police administrative

Bibliographie : B. Seiller, La notion de police administrative, RFDA 2015.876

La police administrative est une notion complexe car

 car elle est riche et diverse dans ses manifestations

Nous allons donc essayer de la définir en trois étapes :

 L’identification de son but permettra de la distinguer d’autres activités de

 Mais cet élément finaliste ne suffira pas à distinguer la police

 Enfin, il faudra compléter notre approche par l’exposé de la dualité de la

Section 1: Définition de la police administrative

En tant qu’activité, le critère déterminant, le signe distinctif de la police

Elle se définit donc par sa finalité.

§1er : La finalité d’ordre public

 Par ailleurs, elle permet de distinguer l’activité de police de l’activité de

C’est la notion d’ordre public qui constitue le critère de la distinction. L’activité

A. Police et service public

Lorsque l’administration a causé un dommage, il importe de savoir si elle est susceptible

 Un système de télé surveillance d’habitations et de commerces

 A propos d’un même dommage, la responsabilité de

Dans le premier cas, le juge administratif est seul compétent ;

La distinction est là encore nécessaire car elle détermine :

 Les règles de compétence : Un conseil municipal n’est pas compétent pour

compétence de l’auteur de l’acte (CE, 11 décembre 2008, Fédération française de la

 Les règles de forme et de procédure : par exemple, à propos de l’obligation

C. Police et sanction administrative

Bibliographie : M. Degoffe, L'ambiguïté de la sanction administrative, AJDA 2001, n° spécial, p.

 L'acte de police administrative doit être distingué de la sanction administrative

La distinction doit être faite pour deux séries de raisons :

- D’une part, les formalités procédurales ne sont pas les mêmes :

 l’acte de police est soumis au seul respect du contradictoire (loi du 12

 tandis que la sanction est soumise à des exigences procédurales plus

 Le critère de la distinction tient à ce que la sanction vient constater le

 le retrait de l'agrément attribué à une société de gestion de portefeuille est

 De même, lorsque le maire suspend la tenue d’un marché en raison de son

 Voir aussi, à propos du retrait de l’autorisation de stationnement de taxi pour

 En revanche, la suspension de l’agrément d’un centre de contrô le technique

 La mise en œuvre de la distinction n’est cependant pas dénuée d’une certaine

 Par exemple, la suspension administrative du permis de conduire

 De même, la fermeture administrative d’un débit de boissons est

§2 : Le contenu de l’ordre public : La trilogie traditionnelle

A l’origine, l’ordre public se concevait exclusivement comme un ordre public matériel