Cours de Déontologie 2020

Université d’Abomey-Calavi
_______________________
École nationale d’administration et de magistrature du Bénin

(ENAM Bénin)
_______________________
Unité d’enseignement : DFP 3103
COURS DE
DROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE :
DÉONTOLOGIE ADMINISTRATIVE
Licence semestre 3 – Mention Administration générale – Tronc commun
Enseignant :
Épiphane SOHOUÉNOU
Agrégé des Facultés de droit
Cours entièrement refondu et mis à jour sur la base de la loi n° 2015-18

du 1er septembre 2017, modifiée, portant Statut général de la Fonction publique
Avril 2019
________________________________________________________________________
Toute reproduction du présent document est interdite, sauf autorisation de l’auteur
Avertissement
La loi n° 2015-18 portant Statut général de la Fonction publique (SGFP) a été adoptée
par l’Assemblée nationale :
• le 2 avril 2015 en première lecture ;
• le 27 août 2015 en deuxième lecture ;
• le 23 février 2017 dans le cadre d’une mise en conformité avec la Décision DCC 15-
2009 du 15 octobre 2015.
Elle a été, non pas promulguée par le président de la République, mais déclarée exécutoire
d’office par la Cour constitutionnelle « à compter de la date de publication de la […] décision
[DCC 17-142 du 13 juillet 2017] au Journal officiel ».
La décision de la Cour a été publiée au Journal officiel (J.O) dès le 1er septembre 20171.
L’unique formalité-condition prescrite pour l’entrée en vigueur de la loi étant remplie à cette
date, celle-ci est celle sous laquelle il convient de désigner désormais le SGFP.
Le SGFP proprement dit a été publié au J.O par la suite au moins deux fois. Il a été
ainsi été publié au J.O du 21 septembre 20172, seul, dans sa version adoptée par l’Assemblée
nationale le 23 février 2017. Il a été également publié, au J.O du 12 février 20183, précédé de
la mention :
« Vu la décision 15-209 du 15 octobre 2015 ;
Vu l’article 57 de la Constitution ;
La Cour constitutionnelle, par sa décision DCC 17-142 du 13 juillet 2017, publiée au Journal
officiel du 1er septembre 2017, rend exécutoire, à compter de cette date de publication, la loi
dont la teneur suit : »
Il ressort de ce qui précède que, ni le J.O du 21 septembre 20174, ni celui du 12 février

2018 ne comporte le texte de la décision de la Cour, qui avait été, de toute façon, déjà publiée.
Or, en toute rigueur juridique, la publication de la décision de la Cour constitutionnelle rendant
exécutoire le SGFP est la condition nécessaire et suffisante pour que cette décision prenne
effet. En conséquence aucune des dates correspondant à ces deux parutions ne peut être
retenue pour désigner le SGFP. La même remarque vaut pour différentes autres dates sous
lesquelles le même texte est, soit visé dans d’autres actes normatifs5, soit publié par diverses
structures6.
La loi n° 2015-18 du 1er septembre 2017 a été déjà modifiée au moins deux fois.
1
J.O 128ème Année - N° 17 du 1er septembre 2017, pp. 1114-1115.
2
J.O 128ème Année - N° 18 quinto du 21 septembre 2017, pp. 3 à 47.
3
J.O 129ème Année - N° 03 quinto du 12 février 2018, pp. 3 à 47.
4
M. Bertin QUENUM, traite ainsi d’une loi n° 2015-18 du 21 septembre 2017 dans son article intitulé « Adoption
de la loi portant statut de la fonction publique au Bénin » et publié dans la Revue de droit comparé du travail et de
la sécurité sociale - 2017/3. Dans le même article, l’intéressé désigne également la loi sous la date du 13 juillet
2017.
5
Par exemple, l’Assemblée nationale a, elle-même, visé le SGFP sous la date du 13 juillet 2017, celle de la
Décision de la Cour constitutionnelle, dans l’intitulé de la loi n° 2017-43 du 2 juillet 2018 modifiant et complétant la
loi n° 2015-18 du 13 juillet 2017 portant Statut général de la Fonction publique, à un moment où la décision rendant
exécutoire cette dernière loi était déjà publiée et que la date du 1er septembre 2017 s’imposait pour la désigner..
6
Dans la 1ère édition de la brochure qu’elle consacre au Statut général de la Fonction publique, la Collection
DROITS ET LOIS désigne ce texte sous la date du 23 février 2017 correspondant au vote de mise en conformité
du texte avec la Constitution à l’Assemblée nationale, tout en précisant les références du J.O où il a été publié.
Dans la 2ème édition de cette brochure, elle reproduit deux versions successives du même texte dont celle objet de
la 1ère édition. La 2ème version porte la date du 17 janvier 2018 qui est présentée comme correspondant à un acte
de la Cour constitutionnelle, difficilement identifiable.
© Épiphane SOHOUÉNOU, mars 2019. Mise à jour - Loi n° 2015-18 du 1er septembre 2017 - Reproduction interdite, sauf autorisation de l’auteur
ii
Sommaire
Avertissement ________________________________________________________________ ii
Sommaire ___________________________________________________________________ iii
Abréviations, acronymes, locutions et sigles_________________________________________iv
Bibliographie _________________________________________________________________ v
I. Ouvrages ________________________________________________________________ v
II. Articles__________________________________________________________________vi
III. Recueils et mémoires relatifs à la jurisprudence _________________________________vi
IV. Textes juridiques et recueils de textes ________________________________________ vii
Introduction générale ___________________________________________________ 8

I. L’intitulé _________________________________________________________________ 8
II. L’enseignement __________________________________________________________ 10
Chapitre préliminaire : Rappels sur la Fonction publique ____________________ 15

I. La consistance actuelle de la Fonction publique au Bénin __________________________ 15
II. Les sources de la déontologie au sein de la Fonction publique _____________________ 21
III. L’organisation de la Fonction publique ________________________________________ 25
Première partie : Les obligations générales de l’agent public et la sanction de leur

violation _____________________________________________________________ 31
Chapitre 1 : Les principales obligations générales de l’agent public ______________________ 33
I. Les obligations générales s’imposant dans le service _____________________________ 33
II. Les obligations s’imposant davantage hors du service ____________________________ 45
Chapitre 2 : Le droit commun de la répression disciplinaire____________________________ 47
I. Les caractères généraux ___________________________________________________ 47
II. Le contenu des sanctions disciplinaires _______________________________________ 53
III. La procédure applicable et les garanties offertes à l'agent ________________________ 59
Deuxième partie : Les droits de l’agent public ______________________________ 64

Chapitre 1 : Les libertés publiques de l’agent public et leurs conditions d’exercice __________ 66
I. L’agent public et les libertés individuelles ______________________________________ 66
II. L’agent public et les libertés collectives _______________________________________ 68
Chapitre 2 : Les droits spécifiques de l’agent public __________________________________ 70
I. Les avantages matériels ___________________________________________________ 70
II. les avantages non matériels ________________________________________________ 73
Conclusion ___________________________________________________________ 75
Table des matières ___________________________________________________________ 76
iii
Abréviations, acronymes, locutions et sigles
AJDA : Actualité juridique – Droit administratif

Al. : Alinéa
APE : (Anciennement au Bénin) Agent permanent de l’État
Art. : Article
c/ : Contre
CA/CS : Chambre administrative de la Cour suprême (Bénin)
CE : Conseil d’État (français)
Cf. : Confer
Concl. : Conclusion
Cp. : Comparer
D. : Dalloz
D. adm. : Droit administratif
ECU(E) : Élément7 constitutif d’Unité d’enseignement
EJA : Éditions juridiques associées
ENAM : École nationale d’Administration et de Magistrature (du Bénin)
Ibidem : Dans le même ouvrage et à la même page
Idem : Le même auteur (dans le même ouvrage) ou le même document
Infra : Ci-dessous (plus loin dans le texte)
JCP : Juris-classeur périodique (Semaine juridique)
Lebon : Recueil (Lebon) des décisions du Conseil d’État
LGDJ : Librairie générale de droit et de jurisprudence
LMD : Système Licence-Master-Doctorat
Op. cit : Opus citato (ouvrage déjà cité)
p(p). : Page(s)
Quot. Jur. : Quotidien juridique
RDP : Revue du droit public et de la science politique
Rec. : Recueil officiel des décisions du Conseil constitutionnel
RFDA : Revue française de droit administratif
S. : Sirey
s(s). : Suivant(e)s
Sect. : Section (du CE français)
SGAPE : (ancien) Statut général des Agents permanents de l’État (au Bénin)
SGFP : (actuel) Statut général de la Fonction publique (Bénin)
SPIC : Service public industriel et commercial
Supra : Ci-dessus (plus haut dans le texte)
TC : Tribunal (français) des conflits
7
Il s’agit en général d’un cours.
iv
Bibliographie
I. OUVRAGES
• ABANE ENGOLO (Patrick Edgard), Traité de droit administratif au Cameroun :
Théorie générale et droit administratif spécial, Paris : L’Harmattan, 2019, 554
pages
• AUBY (J.-M.), AUBY (J.-B.), DIDIER (D.) et TAILLEFAIT (A.) et.- Droit de la fonction
publique (État, collectivités locales, hôpitaux). 7ème édition, Paris : Dalloz, 2012
• AYOUB (E.), La fonction publique en 20 principes.- 2ème édition entièrement refondue.
Paris : Éd. Frisson-Roche, 2000
• BEN SALAH (T.), Droit de la fonction publique, A. Colin, 2003
• CHAPUS (R.), Droit administratif général, tome II (Montchrestien, 2001)
• COLIN (F.), DEBBASCH (.), Droit administratif, Économica, 12ème éd., 2018
• COLIN (Frédéric), L’essentiel des grands arrêts du droit administratif, 10ème éd.,
Gualino, 2018
• DÉGNI-SÉGUI (René), Droit administratif général, 3 tomes, Abidjan, CEDA et
Éditions Omniprésence, 2013
• DELVOLVÉ (P.), Le droit administratif, Dalloz-Sirey, coll. « Connaissance du droit »,
7ème éd., 2018
• DORD (O.), Droit de la fonction publique, PUF, 3ème édition, 2017
• DUPUIS (G.), GUÉDON (M.-J.), CHRÉTIEN (P.), Droit administratif, Dalloz-Sirey,
16ème éd., 2018.
• FOUGEROUSE (Jean), Le droit administratif en schémas – 5ème édition, Collection
Le droit en schémas, Ellipses, 2018
• FRIER (P.-L.), PETIT (J.), Précis de droit administratif, Montchrestien, 9ème éd., 2014.
• GAUDEMET (Y.), Droit administratif, LGDJ, coll. « Manuels », 22ème éd., 2018.
• GONOD (Pascale), MELLERAY (Fabrice), et YOLKA (Philippe) – Dir., Traité de droit
administratif – 2 tomes, Dalloz, 2011
• GRÉGOIRE (Roger).- La Fonction publique.- Paris : Dalloz-Sirey, 2005
• LACHAUME (J.-F.), PAULIAT (H.), BRACONNIER (S.), DEFFIGIER (C.), Droit
administratif : les grandes décisions de la jurisprudence, 17ème éd., 2017
• LOMBARD (M.) et DUMONT (G.), Droit administratif, Dalloz-Sirey, 12ème éd., 2017
• LONG (Marceau) et al., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative 21ème
édition , Dalloz, 2017
• MELLERAY (F.), Droit de la fonction publique, Economica, 4ème éd., 2017 ;
• MORAND-DEVILLER (J.), Droit administratif, LGDJ, 15ème édition, 2017.
• MOREAU (J.-L.) et GUÉDON (J.-F.), Lexique de la fonction publique (Dalloz, 1997) ;
• NDIAYE (Fatou Oumar).- La corruption et les délits voisins, Dakar, Édition 2000 Goose
• PEISER (G.), Droit administratif général, Dalloz, coll. « Mémentos », 26ème éd., 2014.
• PIQUEMAL (M.), Droits et garanties du fonctionnaire.- Berger-Lebrault, 1989 ;
• PLANTEY (A.) et PLANTEY (M.C.).- La fonction publique : Traité général, 3ème édition,
Litec, 2012 ;
• RICCI (J.-CI.), Droit administratif, Hachette supérieur, 9ème éd., 2014.
• ROUAULT (Marie-Christine), L’essentiel du Droit administratif général 2014, Gualino
Lextenso Éditions, collection « Les carrés », 12ème édition, 2014
• ROUQUETTE (Rémy).- Dictionnaire du droit administratif.- Paris : Éditions du
Moniteur, 2002
• SALON (S.) et SAVIGNAC (J.-C.), Code de la Fonction publique commenté 2016.
Paris : Dalloz-Sirey, 2016 ;
v
• SARASSORO (Hyacinthe).- La corruption des fonctionnaires en Afrique : étude de
droit pénal comparé.- Paris : Économica, 1980, réédité en 2004 (voir chapitre.com).
• SCHAEGIS (Chrystelle). Dictionnaire de droit administratif.- Paris : Ellipses, 2008.
• SY (Demba).- Droit administratif.- Dakar : CREDILA / L’Harmattan, 2ème édition revue
et augmentée, 2014.
• VAN LANG (Agathe), GONDOUIN (Geneviève) et INSERGUET-BRISSET
(Véronique).- Dictionnaire de droit administratif.- Paris : Armand Colin, 7ème édition,
2015.
• WALINE (J.), Droit administratif, Dalloz, coll. « Précis », 27ème éd., 2018.
II. ARTICLES
• DOSSOUMON (Samson), « A propos d’obéissance hiérarchique en cas de mutation »
in RBSJA n° 13 p. 18 et s.
• GAUDEMET (Y), « Existe-t-il une catégorie d'agents contractuels de l'administration ?
Sur le degré d'originalité de recrutement par contrat dans la fonction publique », AJDA,
1977, p. 614
• GLÉNARD (G), « La notion d'agent public : entre vie et trépas », D. adm. 2005,
Étude n° 7, août-septembre.
• HOLO (Théodore), « La répression disciplinaire dans l’Administration publique
béninoise » in Revue béninoise des sciences juridiques et administratives (RBSJA), n°
4, mai 1983, pages 1 à 26.
• MELLERAY (V.G.), « Les retenues pécuniaires pour fait de grève dans les services
publics », AJDA, 2003, p. 1648
• MONTEIRO (Célestin), « Le régime disciplinaire dans le statut béninois de la Fonction
Publique (loi 86-013 du 26 Février 1986) », in RBSJA n ° spécial décembre 1990,
pages 11 à 23
• QUENUM (Bertin), « Adoption de la loi portant statut de la fonction publique au
Bénin », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale - 2017/3
• SOGLOHOUN (Prudent).- « Le statut des agents publics contractuels de l’État en
Afrique noire francophone », Revue togolaise de sciences juridiques.
III. RECUEILS, MÉMOIRES ET MANUELS RELATIFS AU CONTENTIEUX

ADMINISTRATIF
• ABANE ENGOLO (Patrick Edgard), Traité de contentieux administratif au
Cameroun, Paris : L’Harmattan, 2019, 402 p.
• ALITONOU (Solange) et SOSSOU (Ahouéfa), Point sur la jurisprudence administrative
en République Populaire du Bénin de 1960 à 1974, Mémoire de maîtrise en droit,
FASJEP, 1986-1987
• AKÉRÉKORO (Hilaire), Les grands arrêts de la jurisprudence administrative béninoise,
Abomey-Caavi : les Éditions de la Miséricorde, 2018
• BLEOU (Martin). Les grandes décisions de la jurisprudence administrative ivoirienne,
Abidjan, GIZ, 2013
• COUR SUPRÊME DU BÉNIN, Recueils des arrêts des chambres administrative et
judiciaire, 1994 à 2000
• KI (Zachael), Recueil de jurisprudence administrative, ENAM Burkina Faso, non daté
• KOCOWADJOU (Xavier S.), Tableaux de synthèse de la jurisprudence administrative
béninoise de 1987 à 1991, Mémoire de maîtrise en droit, UNB/FAJESP, 1991-1992
• LONG (M.), WEIL (P.), BRAIBANT (G.), DÉVOLVÉ (P.) et DENEVOIS (B.), Les grands
arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 18ème édition, 2011
• PAMBOU TCHIVOUNDA (Guillaume), Les grandes décisions de la jurisprudence
administrative du Gabon, Pedone, 1994.
vi
• TALON (Germaine Paule), Tableaux relatifs à la jurisprudence administrative en
République Populaire du Bénin (1960-1986), Mémoire de maîtrise en Droit, FASJEP,
1986-1987
• YONABA (Salif), Les grandes décisions de la jurisprudence burkinabè – Droit
administratif, 2013
IV. TEXTES JURIDIQUES ET RECUEILS DE TEXTES

• AZALOU (Romaric).- Qualification des infractions courantes, 2ème édition, Cotonou :
• BOUVENET (Gaston Jean) et HUTIN (Paul).- Recueil annoté des textes de droit pénal
(Code pénal – Lois – Décrets – Arrêtés généraux) applicables en Afrique occidentale
française – Préface de Jean de SOTO – Avertissement de M. de MONTERA.- Paris :
Éditions de l’Union française
• Loi n° 86-014 du 26 septembre 1986 portant Code des pensions civiles et militaires de
retraite, modifiée et complétée par la loi n° 2005-24 du 8 septembre 2005 et la loi
n° 2015-19
• Loi n° 2001-09 du 21 juin 2002 portant exercice du droit de grève en République du
Bénin, JORB 15 août 2004, pp. 608 et s., modifiée et complétée par la loi n° 2018-34
du 5 octobre 2018
• Loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions
connexes en République du Bénin
• Loi n° 2015-18 du 1er septembre 2017 portant Statut général de la Fonction publique,
modifiée et complétée par la loi n° 2017-43 du 2 juillet 2018 et la loi n° 2018-34 du 5
octobre 2018.
• Décret n° 99-436 du 13 septembre 1999 portant définition des différentes formes
d’organisations syndicales et critères de représentativité.
• Décret n° 2002-571 du 31 décembre 2002 portant création, attributions, organisation
et fonctionnement du Comité consultatif paritaire de la Fonction publique.
• Décret n° 2004-627 du 10 novembre 2004 portant transfert de certaines attributions du
ministre chargé de la Fonction publique au(x) ministre(s) en charge de l’éducation
nationale en matière de gestion des personnels enseignants au Bénin.
• Décret n° 2007-293 du 16 juin 2007 portant création, composition, attributions et
fonctionnement de l’Organe de suivi du Répertoire des Hauts emplois techniques.
• Arrêté n° 83 MFPTRA/DC/SGM/DACA/SAD du 8 août 2000 portant composition,
compétence et fonctionnement du Conseil de discipline.
vii
INTRODUCTION GÉNÉRALE
L’offre de formation de l’École nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM)
du Bénin comporte, pour le troisième semestre de Licence (LS3), une Unité d’enseignement
(UE) intitulée « Droit de la Fonction publique » et dont le Code est DFP 3103. Cette UE
regroupe deux Éléments constitutifs d’unité d’enseignement (ECUE ou ECU) qui sont :
• Carrière du fonctionnaire
• Déontologie administrative.
Le présent document pédagogique porte sur l’ECU « Déontologie administrative ».

L’introduction générale à ce cours vise à définir l’intitulé (I) et à présenter l’enseignement (II).
I. L’INTITULÉ
Une fois que les concepts de « déontologie » (A) et d’ « Administration » (B) sont
maîtrisés, la formule « déontologie administrative » (C) devient intelligible.
A. LA DÉONTOLOGIE
Le terme « déontologie » est inspiré du mot anglais ‘deontology’, qui s’est lui-même
construit à partir du grec ‘deon, ontos’ (ce qu’il faut faire) et ‘logos’ (verbe)8. Littéralement, il
signifie ‘discours sur ce qu’il faut faire’. Dans le langage courant, la déontologie est
l’ « ensemble des devoirs qu'impose à des professionnels dans l'exercice de leur métier »9 ou,
si l’on préfère, « l’ensemble des règles qui régissent une profession, la conduite de ceux qui
l’exercent, les rapports entre ceux-ci et les clients ou le public »10. Ce sens courant se confirme
en droit. En effet, dans le vocabulaire juridique, la déontologie est « l’ensemble des … normes
juridiques professionnelles… régissant l’exercice d’une profession…et dont la violation est
sanctionnée disciplinairement »11.
B. L’ADMINISTRATION
Le terme « administration » peut revêtir deux sens. Au sens matériel, l’administration
est une activité, celle consistant à administrer ou à gérer. Au sens organique ou formel,
l’Administration est une structure, c’est-à-dire un ensemble organisé de moyens, utilisés par
une personne pour exercer sa mission. Traditionnellement, l’usage d’une minuscule ou d’une
majuscule permet de distinguer les deux sens. À défaut, il faut se référer au contexte dans
lequel le mot est utilisé.
Ainsi définie, l’administration peut être privée (celle d’une société commerciale par
exemple). Cependant, « en droit administratif, [et en science administrative, elle signifie] avant
tout … Administration publique »12. L’adjonction de l’adjectif, qui « est le plus souvent
oublié »13, lève toute ambiguïté. Il n’en demeure pas moins que la formule ‘‘administration
publique’’ a toujours deux sens, l’un matériel, l’autre organique. Dans une conception
matérielle, elle désigne « la fonction [ou l’action] d’administrer »14, autrement dit l’activité « des
personnes de droit public consistant à assurer l’exécution des lois et à exercer les pouvoirs
propres de l’exécutif »15. Administrer équivaut à produire des actes juridiques (normes,
décisions individuelles ou collectives, contrats) et à fournir des prestations aux particuliers.
8
Le Nouveau Petit Robert : dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française,
9
Le Petit Larousse de la langue française.
10
Le Nouveau Petit Robert déjà cité.
11
ROUQUETTE (Rémy).- Dictionnaire du droit administratif.- Paris : Éditions du Moniteur, 2002, p. 247.
12
VAN LANG (Agathe), GONDOUIN (Geneviève) et INSERGUET-BRISSET (Véronique).- Dictionnaire de droit
administratif.- Paris : Armand Colin, 6ème éd., 2012, p. 19.
13
Ibidem.
14
ROUQUETTE (Rémy).- Dictionnaire du droit administratif.- Paris : Éditions du Moniteur, 2002, p. 41.
15
Ibidem.
8
Dans son sens organique, l’Administration16 publique est un organe, une organisation ou,
mieux, l’ensemble des organismes assurant des interventions de la puissance publique dans
la vie sociale, qu’il s’agisse du pouvoir central, des autorités locales ou des établissements
publics, bref « l’ensemble des services […] des personnes de droit public »17.
Pour la plupart des auteurs, quelle que soit l’acception retenue, l’administration
publique a pour finalité la satisfaction des besoins d’intérêt général18. Même si elle est vraie,
cette idée n’est pas reprise ici pour trois raisons. D’abord, la notion d’intérêt général n’est pas
facile à définir. Ensuite, l’administration n’est plus la seule à pouvoir exécuter des missions
d’intérêt général. Enfin, l’administration publique ne poursuit pas toujours un but d’intérêt
général. Par ailleurs, la référence à l’intérêt général dans la définition de l’administration
publique conduit plusieurs juristes à établir une assimilation entre administration et service
public19. Cette assimilation doit être nuancée : au sens organique, l’administration est une
variété de service public c’est-à-dire que toute Administration est un service public ; mais, en
toute rigueur, tous les services publics ne sont pas des Administrations. En effet, à la
différence d’autres services publics (établissements publics, entreprises publiques),
l’Administration est, en principe, un service public non doté de personnalité juridique. Ex. un
Ministère, une Mairie, …
C. LA DÉONTOLOGIE ADMINISTRATIVE
Étymologiquement, la déontologie administrative est celle de l’Administration
(publique). Elle est plus précisément l’ensemble des principes et des règles qui devraient20
déterminer le comportement des personnes qui animent les Administrations (publiques), c’est-
à-dire celui de l’agent public21. Le cours de déontologie administrative est donc un
enseignement portant sur la conduite idéale de l’agent public.
La déontologie administrative décrit ce que devrait être le comportement de l’agent
public. Elle énonce surtout des prescriptions et des interdictions. Elle peut donc présenter, par
moments, une tonalité moralisatrice. Mais, il ne faut pas s’y méprendre : la déontologie
administrative est une partie du Droit de la Fonction publique. Elle relève ainsi du Droit
administratif et constitue une matière juridique. De ce point de vue, elle se distingue de la
morale à plusieurs égards22 :
• la déontologie est conçue et imposée par l’autorité publique alors que la morale tire
sa source de la conscience individuelle éventuellement forgée par les valeurs
auxquelles croit le groupe d’appartenance, voire par une religion ;
• la déontologie participe d’un fonctionnement optimal de l’Administration au service
des administrés tandis que la morale vise le perfectionnement intérieur de l’individu ;
• pendant que la violation des règles déontologiques est sanctionnée par la contrainte
publique qui atteint l’agent public de façon manifeste, et ce généralement dans sa
16
Dans ce sens, le mot pourrait s’écrire avec une majuscule, par opposition au cas où il est entendu dans son
acception matérielle.
17
ROUQUETTE, op. cit. p. 41.
18
L’administration (publique) est ainsi présentée comme la fonction ou l’activité qui pourvoit aux besoins d’intérêt
général. Elle ne se confond, ni avec celle des particuliers, ni avec les autres formes de l’activité publique (législation
et justice notamment).
19
Voir par exemple GUINCHARD (Serge) et DEBARD (Thierry) – dir .- Lexique des termes juridiques 2014/2015.-
Paris : Dalloz, 22e éd., 2014.
20
Il n’en est pas toujours ainsi car, souvent au Bénin, ces principes et règles ne sont pas effectivement appliqués
par les intéressés.
21
Le concept d’agent public est défini infra, pp. 6 et ss.
22
Sur les liens entre religion et morale, voir entre autres :
- MBODJ (El Hadj).- Cours de théorie constitutionnelle.- Bamako : UCAO, pp. 16 et 17 ;
- NOUDJÈNOUMÈ (Philippe).- Cours de philosophie du droit et de l’État.- Cotonou : Éditions Labo-Droit,
3ème édition, 2010, pp. 32 et ss. ;
- PETIT (Franck).- Introduction générale au droit.- Vanves : Éditions Foucher, 2010, p. 12 ;
- SOSSA (Dorothé).- Introduction à l’étude du droit.- Cotonou : Éditions Tundé, 2007, pp. 14-15.
9
situation administrative, les conséquences de la non observation des prescriptions
morales se limitent à la gêne intérieure ressentie par le sujet (culpabilité, remords)
et tout au plus à la réprobation du groupe d’appartenance.
II. L’ENSEIGNEMENT
L’enseignement sur la déontologie administrative sera situé par rapport à d’autres
éléments de l’offre de formation de l’ENAM (A), puis présenté à travers son intérêt et ses
limites (B), ses objectifs (C), la démarche pédagogique (D), la durée et les modalités
d’évaluation (E) ainsi que l’orientation, le contenu et le plan général du cours (F).
A. LA SITUATION DU COURS
Par sa nature, la déontologie administrative se différencie d’autres enseignements
figurant au programme de formation à l’ENAM, notamment ceux portant sur le Statut général
de la Fonction publique23 ou sur la carrière du fonctionnaire d’une part (1) sur des déontologies
spécifiques d’autre part (2).
1. Déontologie administrative, carrière du fonctionnaire et Statut général de la

Fonction publique
Des considérations pratiques d’ordre pédagogique ont conduit à programmer pendant
quelques années à l’ENAM du Bénin deux cours distincts intitulés respectivement « Statut
général de la Fonction publique »24 et « Déontologie administrative ». En raison de ce qui
précède, l’objet du cours portant sur le Statut général de la Fonction publique (SGFP) se
réduisait aux principes fondamentaux de la Fonction publique et à l’organisation de la carrière
des fonctionnaires. En réalité, la déontologie administrative et le SGFP pourraient faire l’objet
d’un enseignement unique, correspondant au Droit de la Fonction publique dans les Facultés
de Droit. En effet, les règles déontologiques qui s’imposent au fonctionnaire sont décrites dans
le Statut général de la Fonction publique. Dans l’offre de formation actuelle de l’ENAM, mise
aux normes LMD, un souci de clarification, de rationalisation et d’harmonisation a conduit à
créer une UE « Droit de la Fonction publique ». Cette UE regroupe, tout en les distinguant
comme ECU, deux enseignements : le premier est renommé « Carrière du fonctionnaire »25 ;
le second est toujours consacré à la déontologie administrative, à distinguer des déontologies
spécifiques.
2. Déontologie administrative et déontologies spécifiques

Les prescriptions et les interdictions qui sont étudiées dans le cadre du présent cours
sont celles qui sont liées à la qualité d’agent public. La déontologie administrative conçue
comme telle constitue donc le minimum imprescriptible, une sorte de dénominateur commun
à tous ceux qui portent le titre d’agent public. Elle ne concerne que les règles générales de
déontologie, et constitue un cours commun à toutes les spécialités26 relevant de la Mention27
Administration générale. Ces règles découlent de la loi portant Statut général de la Fonction
publique.
Certaines corporations, à l’intérieur de la Fonction publique, peuvent avoir des
exigences spécifiques, à caractère substitutif ou additionnel. Ces exigences spécifiques
23
Ce cours était intitulé « Statut général des Agents permanents de l’État ». La mise en exécution récente (Décision
DCC 17-142 du 13 juillet 2017) d’un Statut général de la Fonction publique oblige à en reformuler le titre.
24
Le concept de Statut général de la Fonction publique est défini infra, p. 6 et ss. Le Statut général de la Fonction
publique était précédemment appelé au Bénin Statut général des Agents permanents de l’État (SGAPE).
25
L’orientation de l’actuel Statut général de la Fonction publique obligera sans doute à modifier l’intitulé de ce cours
dans le sens de l’élargissement de cet autre cours à tous les agents publics et non plus des seuls fonctionnaires.
Cette option est d’ores et déjà prise dans le présent enseignement.
26
Dans le système Licence-Master-Doctorat (LMD), les spécialités correspondent aux anciennes filières.
27
Dans le système LMD, la mention est la nouvelle appellation de l’option.
10
résultent en général de Statuts particuliers ou autonomes28. Elles peuvent, au besoin, donner
lieu à des enseignements particuliers distincts de celui de déontologie. Il en est ainsi de :
• la déontologie des parquets et greffes ;
• la déontologie du secrétaire de direction ;
• la déontologie du diplomate ;
• la déontologie du magistrat ;
• etc.
qui font l’objet de cours comme tels ou de développements dans des enseignements plus
larges mais relevant des spécialités correspondantes. Ces déontologies spécifiques
complètent la déontologie administrative.
B. L’INTÉRÊT ET LES LIMITES DU COURS

À la raison d’être originelle de l’enseignement de la déontologie (1) se sont ajoutées
des données contextuelles confirmant l’intérêt du cours (2). Toutefois, le cours de déontologie
ne suffit pas à garantir la discipline chez les agents publics car celle-ci est également
déterminée par des facteurs extra académiques (3).
1. La raison d’être originelle de l’enseignement

La formation à l’ÉNAM prépare, en principe, aux carrières dans l’Administration
publique. Or, l’activité de celle-ci est principalement orientée vers la satisfaction des besoins
d’intérêt général. Cette spécificité de l’Administration est si importante qu’un bon agent public
doit avoir, non seulement une formation technique adéquate, mais également le sens du
service public. L’enseignement de la déontologie administrative vise donc à conférer aux
apprenants le savoir-être qui complète le savoir et le savoir-faire acquis dans le cadre des
autres cours.
De ce point de vue, l’autonomie dont jouit l’enseignement de la déontologie
administrative à l’ÉNAM permet de s’assurer que cette dimension du droit de la Fonction
publique sera non seulement abordée mais approfondie. Il s’agit d’une exigence de la
formation professionnelle dispensée dans cet établissement.
Même dans les cas où la formation reçue à l’ÉNAM ne donne pas accès à un emploi
public, l’enseignement sur la déontologie n’est pas inutile : la discipline à laquelle prépare cet
enseignement se retrouve dans une entreprise privée avec quelques nuances relatives à la
propriété de l’outil de production et à la finalité économique des activités.
2. Les données contextuelles confirmant l’intérêt du cours

La déontologie administrative a été enseignée à l’ÉNAM dès la création de celle-ci.
Cependant, un relâchement manifeste dans la discipline est observé dans le comportement
quotidien des futurs agents publics (culture du retard et de l’absentéisme, écarts de conduite,
etc.). En déplorant cette situation, le Conseil des professeurs réuni en août 1993 avait
recommandé qu’un accent particulier soit désormais mis sur l’enseignement de la déontologie.
Depuis lors la situation s’est dégradée. Néanmoins, une bonne information peut ramener à la
raison ceux qui se laissent aller par ignorance ou par suivisme. Par ailleurs, malgré la forte
probabilité que, pour la plupart, les élèves de l’ENAM soient contraints de s’orienter vers le
secteur privé, y compris par l’auto-emploi, l’ENAM doit demeurer fidèle à sa vocation de
pépinière des cadres administratifs de la Nation répondant aux standards les plus rigoureux
du service public.
3. Les déterminants extra académiques de la discipline des agents publics

L’enseignement sur la déontologie contribue à conférer aux futurs cadres de
l’Administration publique un savoir-être conforme aux exigences du service public. Cette
28
Ces concepts sont définis infra, pp. 17 et ss.
11
contribution consiste à apporter aux apprenants le savoir utile sur les règles relatives au
comportement idéal de l’agent public. Elle est nécessaire mais insuffisante à garantir la vertu
dans la Fonction publique. Il en est ainsi pour trois raisons au moins. D’abord, les élèves de
l’ENAM ont en général atteint un âge moyen d’une vingtaine d’années lorsqu’ils suivent cet
enseignement. Ils ont été déjà façonnés, voire ‘‘déformés’’ par l’éducation reçue depuis la
tendre enfance, tant à la maison qu’à l’école. Ensuite, chacun d’eux continuera d’être influencé
par l’environnement social où il évoluera, les modèles ou les contre-exemples auxquels il sera
exposé. Enfin, la capacité de l’Administration à décourager par la fermeté les comportements
déviants déterminera chez beaucoup le respect ou la violation des principes et règles qui
auront été énoncés dans le présent cours.
C. LES OBJECTIFS PÉDAGOGIQUES

Il s’agit de préciser les objectifs, général et spécifiques, visés par l’enseignement de la
déontologie administrative.
1. Objectif général
Le cours de déontologie administrative vise à faire comprendre aux apprenants les
règles qui régissent la vie professionnelle dans la Fonction publique en présentant :
• les obligations générales du l’agent public ;
• les sanctions applicables en cas de non respect de ces obligations, et les règles à
respecter pour les prononcer ;
• les droits de l’agent public.
2. Objectifs spécifiques
À la fin du cours, les élèves seront capables :
• par rapport aux obligations :
o d’énumérer les différentes obligations générales de l’agent public,
o de préciser le contenu, les fondements et les limites de chacune d’elles,
o de les distinguer nettement l’une de l’autre ;
• par rapport aux sanctions disciplinaires :

o d’énumérer les différents types de sanctions applicables à l’agent public,
o de préciser les compétences des différentes autorités administratives en matière
de répression disciplinaire,
o d’énoncer les règles de forme, de fond et de procédure s’imposant à ces
autorités.
• par rapport aux droits de l’agent public : de décrire, dans leur contenu et leur régime
juridique, les libertés publiques ainsi que les avantages matériels de l’agent public.
D. LA DÉMARCHE PÉDAGOGIQUE
En raison de l’effectif des apprenants, la méthode pédagogique est adaptée à la
gestion des grands groupes. Elle repose sur quelques postulats. En premier lieu, les présentes
notes de cours sont mises à la disposition des apprenants pour être reproduites à l’avance.
En deuxième lieu, chaque séquence pédagogique commence par des travaux individuels
recouvrant notamment une lecture silencieuse des extraits pertinents du cours puis des
exercices visant à vérifier le degré de compréhension de ces extraits. Les exercices
consisteront, le plus souvent, à répondre à une série de questions. Toutefois, pour éviter la
monotonie, d’autres types d’exercices pourront être proposés aux apprenants : élaboration de
de tableaux récapitulatifs ou fiches de jurisprudence, rédaction de notes de synthèse, études
de cas, etc. En troisième lieu, les apprenants sont appelés à confronter leurs réponses par
petits groupes. En quatrième lieu, une restitution en plénière permet à l’enseignant de
12
s’assurer que le thème de la séquence est maîtrisé, et d’expliquer au besoin ce qui n’aurait
pas été bien compris.
E. LA DURÉE ET LES MODALITÉS D’ÉVALUATION

Ainsi que cela est apparu29, le cours de déontologie administrative forme, avec celui
sur la Carrière du fonctionnaire l’Unité d’enseignement DFP 3103 dont il est ainsi un des ECU.
D’une durée de 20 heures, cet ECU se déroule sur quatre séances de cinq heures chacune.
Il fait l'objet d'un examen terminal unique de 90 minutes.
F. L’ORIENTATION, LE CONTENU ET LE PLAN GÉNÉRAL DU COURS

Pour la clarté des développements, il convient de présenter successivement
l’orientation du cours (1), son contenu et son plan (2).
1. Orientation
D’une part, tout en exposant fidèlement les principes de la déontologie administrative,
le présent enseignement comporte une réflexion sur leur nécessaire évolution. En effet, les
principes et règles de la déontologie administrative sont, comme l’ensemble du Droit de la
Fonction publique, hérités pour l’essentiel de la France. Jusqu’à une période récente, ils
n’étaient pas toujours adaptés au contexte socio-économique du Bénin. L’actuel SGFP traduit
un effort appréciable d’adaptation. Toutefois, celle-ci doit se poursuivre. En conséquence, le
présent enseignement s’efforce de dégager l’esprit et la finalité des prescriptions ou des
interdictions puis de rendre compte des difficultés pratiques d’application de certains principes.
D’autre part, l’enseignement souligne les mutations de la Fonction publique, Trois de
ces mutations, qui traduisent une recomposition de la Fonction publique, méritent d’être
signalées. D’abord, alors qu’il a été pendant longtemps dominant dans les services publics, le
statut juridique de fonctionnaire tend à être supplanté par celui de contractuel sous lequel de
plus en plus d’agents sont recrutés chaque année dans les Administration publiques. Au
demeurant, le régime d’emploi des contractuels de l’État est désormais intégré dans l’actuel
SGFP où il coexiste avec les règles ‘‘statutaires’’30 applicables aux fonctionnaires. Ensuite, à
côté des statuts de fonctionnaire et de contractuel de l’État apparaît désormais celui de
collaborateur externe de l’État31. En conséquence, le cours traitera, dans une logique de
comparaison, des règles de déontologie applicables à tous les agents publics, c’est-à-dire
aussi bien aux fonctionnaires qu’aux agents contractuels de l’État et, pour autant que cela soit
utile, des collaborateurs externes. Enfin, en principe exceptionnelle, la présence dans les
services publics administratifs de salariés de droit privé tend à devenir la règle dans certains
de ces services. Par exemple, le personnel administratif, technique et de service (PATS) de
l’ENAM du Bénin est presque exclusivement composé d’agents conventionnés, recrutés et
payés localement sur le budget de l’établissement. Mais, malgré quelques convergences, il
est difficile de rattacher directement à la déontologie administrative les règles applicables à
ces agents.
Dans la double démarche ainsi prescrite, le cours présente l’ensemble de la matière
sous la forme d’un exposé général principalement centré sur le droit positif béninois mais
29
Voir supra. p. 1.
30
Traditionnellement, la situation statutaire légal et réglementaire du fonctionnaire est opposée à celle
conventionnelle des contractuels. Du fait de l’intégration des règles applicables aux contractuels au Statut général,
cette opposition perd de son intérêt.
31
L’Assemblée nationale a adopté la loi n° 2017-03 du 17 mars 2017 portant régime général d’emploi de
collaborateurs externes de l’État. Par décision DCC 17-087 du 20 avril 2017, la Cour constitutionnelle a déclaré
cette loi contraire à la Constitution. Pour mettre le régime d’emploi des collaborateurs externes de l’État en
conformité avec la décision de la Cour, l’Assemblée nationale a adopté le 28 décembre 2017 la loi n° 2017-43
modifiant et complétant la loi n° 2015-18 du 13 juillet 2017 portant Statut général de la fonction publique. Cette loi,
déclarée conforme à la Constitution par Décision DCC 18-141 du 28 juin 2018, a été promulguée le 2 juillet 2018.
13
faisant appel, autant que faire se peut, à des éléments de droit comparé (France et États
d’Afrique francophones notamment).
2. Contenu et plan
La déontologie administrative stricto sensu étudie les devoirs ou obligations des agents
publics. Cependant, une telle conception de la déontologie est dangereusement réductrice
pour deux raisons :
• d’une part, comme cela a été souligné, les obligations qui s’imposent aux agents
publics sont de nature juridique ; leur violation entraîne des sanctions dont les
modalités de mise en œuvre méritent d’être précisées ;
• d’autre part, les obligations parfois très contraignantes qui sont imposées aux
agents publics sont quelque peu ‘‘compensées’’ par une série de droits dont
quelques-uns constituent les limites de certaines obligations.
En raison des liens très étroits entre obligations, sanctions et droits, le cours
s’articulera autour des grands axes ci-après :
Première partie : Les obligations générales des agents publics

et la sanction de leur violation
Deuxième partie : Les droits et les avantages des agents publics
Dans un ordre logique, le cours portant sur la carrière du fonctionnaire devrait précéder
celui traitant de la déontologie et servir de cadre à la clarification des concepts-clés du Droit
de la Fonction publique. Toutefois, à titre de précaution, un chapitre préliminaire, consacré
à quelques rappels succincts sur la Fonction publique, est proposé ci-après. Il vise à s’assurer
de la maîtrise par les apprenants de certains concepts qui seront souvent utilisés dans les
développements sur la déontologie administrative. Il est exclusivement destiné à l’information
des apprenants et ne fera pas l’objet d’une séquence dans le cadre de l’enseignement
‘présentiel’.
14
CHAPITRE PRÉLIMINAIRE :
RAPPELS SUR LA FONCTION PUBLIQUE
Les brefs rappels, objet du chapitre préliminaire, concernent essentiellement la

Fonction publique. Ils portent sur la consistance actuelle de celle-ci au Bénin (I) les sources
des règles qui lui sont applicables (II) et sa structure (III).
I. LA CONSISTANCE ACTUELLE DE LA FONCTION PUBLIQUE AU BÉNIN

Au sens large32 et organique33, la Fonction publique est l’ensemble des personnels
employés par l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics34, quel que soit
le statut juridique de ces personnels. Selon le pays considéré, la Fonction publique ainsi
définie est composée de plusieurs types d’agents relevant de régimes juridiques variés. Aux
termes de l’actuel Statut général de la Fonction publique35, « les personnels de la fonction
publique comprennent […] les fonctionnaires de l’État [,] les fonctionnaires territoriaux [et] les
agents contractuels de l’État »36. Or les deux premiers types de personnels cités ont en
commun le statut de fonctionnaire et le SGFP consacre également la notion d’ « Agent
contractuel de droit public des collectivités territoriales décentralisées »37. La Fonction
publique recouvre donc globalement les fonctionnaires (A) et les agents contractuels de droit
public (B). Malgré leurs spécificités, ces deux types de personnels présentent certaines
caractéristiques communes (C). Par ailleurs, un nouveau régime juridique existe désormais
au sein de la Fonction publique au Bénin. Il s’agit de celui de ‘‘collaborateur extérieur de l’État’’
(D). Enfin, quoique n’étant pas reconnus formellement comme faisant partie de la Fonction
publique, les salariés de droit privé de l’Administration ou agents conventionnés y tiennent
une place non négligeable (E).
A. LES FONCTIONNAIRES
Le Statut général de la Fonction publique définit la notion de fonctionnaire (1) et permet
d’en établir une typologie (2).
32
Au sens strict, la Fonction publique ne regroupe que les fonctionnaires c’est-à-dire une partie des agents publics.
À ce sujet, voir notamment :
- GAUDEMET (Yves).- Traité de droit administratif – Tome 5 : La fonction publique.- 12ème édition, Paris :
LGDJ EJA, 2000, p. 10 ;
- SCHAEGIS (Chrystelle). Dictionnaire de droit administratif.- Paris : Ellipses, 2008, p. 145.
33
La formule « fonction publique » a également un sens matériel qui permet de la définir comme « l’activité
incombant aux agents publics » (CORNU (Gérard).- Vocabulaire juridique.- 10ème édition mise à jour, Paris : PUF,
2014) voire comme la charge dont est dépositaire un agent public.
34
En réalité, cette définition rejoint celle de GAUDEMET, op. cit., p. 10. Dans un souci pédagogique, l’on a
simplement voulu donner un contenu précis à la notion de « personnes publiques » qu’utilise le Pr GAUDEMET.
La définition que donne PEISER (Gustave).- Droit de la Fonction publique.- Paris : Dalloz, 21ème édition, 2012,
p. 1 est plus complexe dans la mesure où elle comporte d’autres concepts juridiques (gouvernants, services
publics). Mais, l’apprenant peut recourir aux dictionnaires et lexiques recommandés dans la bibliographie pour
comprendre ces concepts.
35
La fonction publique est définie dans le SGFP de manière générique comme l’ « ensemble des personnes
physiques recrutées et affectées pour assurer, dans une situation statutaire ou contractuelle, à titre permanent ou
temporaire, directement et personnellement, une mission de service public dans les services centraux ou
déconcentrés des ministères et de certaines institutions de la République, dans les services des collectivités
territoriales décentralisées » (art. 2).
36
SGFP, art. 5
37
Cf. art. 353 et ss.
15
1. La notion
Le SGFP comporte une définition38 du fonctionnaire (a). De cette définition
peuvent être tirés des critères distinctifs (b) en sachant que le SGFP précise aussi que le
fonctionnaire est « dans une situation statutaire »39 (c).
a. Définition
Aux termes du SGFP, le fonctionnaire est « un agent public nommé à un emploi
permanent et titularisé dans un grade de la hiérarchie administrative ayant vocation,
par application des règles d'avancement de fonctionnaire à occuper des emplois
publics permanents » (art. 2).
b. Critères
La définition ci-dessus reproduite confirme les trois critères cumulatifs classiques du
fonctionnaire que sont la nomination, la titularisation et l’occupation d’emplois permanents.
o La nomination est l’acte administratif unilatéral par lequel le fonctionnaire est
intégré à la Fonction publique. Cette intégration ou tout au moins sa
formalisation40 résulte donc de la seule volonté de l’Administration et non pas
d’un contrat (acte bilatéral). Par la nomination, le fonctionnaire est intégré à la
hiérarchie administrative à travers un corps structuré en grades41. La nomination
permet, en principe, de distinguer le fonctionnaire du contractuel de l’État et, à
tout le moins du salarié de droit privé de l’Administration ou agent conventionné.
Il convient de préciser que la nomination visée ici est celle qui intègre à un corps
au sein duquel l’agent a vocation à faire carrière et non pas celle qui permet
d’accéder ponctuellement à un poste de responsabilité.
o La titularisation est, comme la nomination, un acte unilatéral de l’Administration.
Intervenant après un stage probatoire concluant42, elle a pour effet de confirmer
et de rendre définitive l’intégration à la Fonction publique du stagiaire. Celui-ci
devient ainsi fonctionnaire titulaire. La titularisation permet donc de distinguer le
fonctionnaire stagiaire du fonctionnaire titulaire.
o La notion d’ « emploi permanent » apparaît deux fois dans la définition du
fonctionnaire donnée par le législateur dans le SGFP. D’une part, le fonctionnaire
est nommé à un emploi permanent. D’autre part, il (n’) a vocation à (n’) occuper
(que) des emplois permanents. L’occupation d’un emploi permanent et la
vocation à occuper des emplois publics permanents traduisent en réalité un
ensemble de deux exigences cumulatives : le fonctionnaire occupe à titre
permanent un emploi qui est, lui-même, permanent (CE, 24 mars 1950,
Vauthron, Rec. Lebon, p. 308 ; CE 15 fév. 1907, Moulie, Rec. Lebon, p. 159).
En raison de cette double exigence, ne sont pas des fonctionnaires :
§ des collaborateurs extérieurs à l’administration (requis, collaborateurs
occasionnels) ;
§ des agents intérimaires ;
§ des agents temporaires (qui relèvent néanmoins du droit public) : CE, 29
oct. 1947. Etlin, Rec. Lebon, p. 394.
38
En réalité, le texte comporte une définition formelle du fonctionnaire (art. 2), une définition formelle des
fonctionnaires (art. 6) et une définition implicite des fonctionnaires (art. 1er al. 1).
39
Cf. définition de la Fonction publique, SGFP, art. 2.
40
La nomination est analysée en droit comme un acte-condition impliquant successivement un acte unilatéral,
l’acceptation par le fonctionnaire et l’installation dans les fonctions. L’acceptation n’est pas une condition de validité
juridique intrinsèque de l’acte unilatéral mais déclenche l’application des règles statutaires.
41
Toutes ces notions sont définies infra, p. 22 et ss.
42
Le stage est en principe d’une année. Si, au terme de cette durée, l’Administration n’est pas satisfaite du
comportement du stagiaire, elle peut se séparer de lui ou prolonger son stage. Cf. SGFP, art. 116, al. 4 et art. 119
al. 2.
16
Toutefois, l’ « occupation permanente » n’implique pas nécessairement une présence
permanente sur le lieu de travail. Par exemple, un enseignant du secondaire ou du supérieur
n’est astreint à une présence physique dans son établissement que lorsque les charges
liées à la fonction enseignante (cours, surveillance ou supervision des évaluations,
corrections en pool, délibérations, Conseil des enseignants, réunions convoquées ou
missions confiées par le Chef d’établissement, etc.). Les autres tâches liées à la fonction
(préparation des cours et des sujets d’examen, autres corrections, recherches …) sont
valablement exécutées par l’enseignant hors de son lieu de travail, souvent à domicile.
c. Situation statutaire
Comme cela est déjà apparu supra, aux termes du SGFP, certains des personnels
formant la Fonction publique sont « dans une situation statutaire »43. En réalité, cette
spécificité concerne a priori les fonctionnaires44.
Du fait de sa nomination, le fonctionnaire n’est pas lié à l’Administration par un contrat.
Il est plutôt régi par le Statut. Celui-ci est, dans un sens formel, « un texte ou ensemble de
textes déterminant les règles relatives aux fonctionnaires »45. La situation statutaire du
fonctionnaire implique que les règles qui s’appliquent à lui sont :
o des règles de droit public entraînant la compétence du juge administratif ;
o des règles à caractère général et impersonnel ;
o fixées à l’avance par des lois et règlements46, excluant toute convention
particulière entre l’Administration et le fonctionnaire ;
o modifiables unilatéralement par l’Administration sans que le fonctionnaire puisse
opposer de prétendus « droits acquis » : CE, 24 décembre 1937, La Signe de
Villeneuve, D. adm., 1928, p. 185.
Toutefois, l’importance de la situation statutaire comme critère distinctif du

fonctionnaire est considérablement réduite aujourd’hui. En effet, initialement, les règles
applicables aux agents contractuels de droit public de l’Administration faisaient l’objet d’un
texte réglementaire (décret) distinct47 du Statut général de la Fonction publique ou du texte qui
en tenait lieu. Or ces règles sont désormais intégrées au SGFP, aux côtés de celles régissant
les fonctionnaires. Il est presque possible de dire que l’agent contractuel de droit public est
aussi dans … une situation statutaire ! La différence entre les deux régimes juridiques visés
tend donc à s’estomper. Cette dynamique, qui concerne plusieurs États africains, est
soulignée par les chercheurs48.
2. La typologie
La typologie des fonctionnaires peut être établie principalement à partir de trois
critères, à savoir le degré d’intégration (a), la qualité de l’employeur, la nature des potentiels
services utilisateurs et la position (c) ainsi que la source des règles applicables (d).
43
Cf. définition de la Fonction publique citée en note 35.
44
Dans l’une des versions initiales du SGFP, elle était expressément confirmée pour le fonctionnaires territoriaux :
« Le fonctionnaire territorial est, vis-à-vis de l'administration communale, dans une situation statutaire et
réglementaire ». Cette disposition, qui a disparu du texte final, y reste sous-entendue au regard de la définition de
la Fonction publique rappelée plus haut.
45
VAN LANG, GONDOUIN et INSERGUET-BRISSET, op. cit., p. 419.
46
D’où la formule consacrée « situation statutaire (légale) et réglementaire ». Le qualificatif « légale » est parfois
omis en considérant que le statut découle généralement de lois.
47
Au Bénin, cf. notamment Décret n° 2015-373 du 24 juin 2015 portant régime juridique d’emploi des agents
contractuels de l’État.
48
Voir à ce sujet, SOGLOHOUN (T. Prudent).- « Le statut des agents publics contractuels de l’État en Afrique noire
francophone », Revue togolaise de sciences juridiques, XXX
17
a. Le degré d’intégration
Au regard du degré d’intégration il est possible de distinguer les fonctionnaires
(titulaires) des (fonctionnaires) stagiaires. Les premiers sont ceux dont l’intégration est
achevée du fait de la titularisation. Les stagiaires sont des personnes nommées dans un
emploi permanent mais non encore titularisées. Ils ont vocation à être titularisés au terme de
leur stage probatoire. Mais la titularisation ne constitue jamais un droit pour eux (CE, 15 fév.
1963, Mlle Turin, Rec. Lebon, p. 91), et le refus de titularisation ne donne pas lieu à la
procédure du licenciement (CE, 25 nov. 1988, Mlle André, D. adm. 1989, n° 32). Ils sont,
comme les fonctionnaires titulaires, dans une situation légale et réglementaire définie et
modifiée unilatéralement par l'Administration. Le SGFP leur consacre des dispositions
spécifiques49. Il précise que « pendant la période de stage probatoire, les fonctionnaires
stagiaires sont dans une position précaire et essentiellement révocable »50.
b. La qualité de l’employeur
À travers l’énumération des personnels de la Fonction publique, le SGFP distingue les
fonctionnaires de l’État des fonctionnaires territoriaux. Ces derniers constituent en réalité le
« personnel nommé dans un emploi permanent et titularisé dans un grade de la hiérarchie des
cadres de l'administration des collectivités territoriales décentralisées »51, c’est-à-dire, jusqu’à
présent, les communes. En conséquence, il est possible de distinguer les fonctionnaires selon
qu’ils ont pour employeur l’État ou une collectivité territoriale. Le critère de cette classification
est bien la qualité de l’employeur et non celle de l’utilisateur. En effet, un fonctionnaire de l’État
peut être mis à la disposition d’une collectivité territoriale : il ne devient pas pour autant
fonctionnaire territorial.
c. La nature des potentiels services utilisateurs et la position

Les fonctionnaires ont vocation à servir « dans les services centraux ou déconcentrés
de l'État [, dans] des institutions de la République, [… dans] des établissements publics à
caractère culturel, social et scientifique [ainsi que] dans les collectivités territoriales
décentralisées »52. Ils devraient constituer, dans ces types de services, le personnel dominant.
En revanche, dans les établissements publics à caractère administratif et financier seul le
premier responsable et el comptable peuvent avoir la qualité de fonctionnaires.
Si les services utilisateurs ne permettent pas en soi de classer les fonctionnaires, la
position de ceux-ci concourt à une classification dans laquelle il est possible de distinguer :
• les fonctionnaires en (position normale d’activité) ;
• les fonctionnaires en détachement ;
• les fonctionnaires (mis) en disponibilité ;
• les fonctionnaires hors cadre ;
• les fonctionnaires sous les drapeaux53.
Les Agents contractuels de l’État ne peuvent être placés que dans les deux premières
positions54.
d. La source des règles applicables aux fonctionnaires

Ainsi que cela est apparu supra, tout fonctionnaire est dans une situation statutaire.
Mais tous les fonctionnaires ne sont pas soumis aux mêmes textes statutaires. De ce point
de vue, il est possible de distinguer les fonctionnaires selon qu’ils sont soumis au Statut
général de la Fonction publique et/ou à un Statuts spécial.
49
Art. 116 et s.
50
Art. 119 al. 1.
51
Art. 305 al. 1.
52
SGFP, art. 6 al. 1 et 2.
53
SGFP, art. 160.
54
Art. 279.
18
Les notions de Statut général et de Statut spécial sont précisées infra.
B. LES AGENTS CONTRACTUELS DE DROIT PUBLIC

Le SGFP énonce a priori que « les personnels de la fonction publique comprennent
[…] les fonctionnaires de l’État [,] les fonctionnaires territoriaux [et] les agents contractuels de
l’État »55. Cet énoncé laisse penser que le personnel des collectivités territoriales n’est
constitué que de fonctionnaires et qu’il n’y d’agents contractuels (de droit public) que dans la
Fonction publique d’État. Or, plus loin, le texte :
• traite des « agents contractuels de droit public de l’État »56 ;
• distingue, au sein de la Fonction publique territoriale, les fonctionnaires
territoriaux des « agents contractuels de droit public des collectivités
territoriales décentralisées »57. Il y donc les agents contractuels de l’État (ACE)
d’une part et ceux des collectivités territoriales (ACCT) d’autre part.
Les agents contractuels de droit public (ACDP) sont « des personnes recrutées par
[un] contrat [de droit public], pour occuper des emplois publics temporaires »58. Trois
critères peuvent être tirés de cette définition.
En premier lieu, l’agent contractuel de droit public est recruté par contrat. À la
différence du fonctionnaire, il n’est donc pas nommé mais est plutôt lié à son employeur
par un acte bilatéral. Il n’a donc pas vocation à être titularisé59. En deuxième lieu, même
si le SGFP ne le précise pas toujours en ce qui concerne les agents de l’État60, le contrat
dont il s’agit est un contrat de droit public. Il est même possible d’affirmer qu’il s’agit d’un
contrat de droit public par détermination de la loi. En tout état de cause, il répond aux
deux critères d’identification du contrat de droit public (administratif). D’une part, l’une
des parties est une personne publique (soit l’État, soit une collectivité territoriale) : CE
13 décembre 1963, Syndicat des praticiens de l’art dentaire du Nord, Rec. 623.
D’autre part, le régime de droit public peut se justifier au regard du contenu (nature des
clauses) et du lien étroit avec l’exécution du service public : CE 19 janv. 1973, Sté
d’exploitation électrique de la rivière du Sant, Rec. 48 et CE Sect. 4 juin 1954,
Affortit et Vingtain, Rec. 342. En troisième lieu, l’ACDP n’a vocation qu’à, soit exercer des
emplois publics « pour un temps déterminé ou pour un ouvrage précis »61, soit occuper de
manière temporaire des emplois permanents62. Le contrat de l’ACDP n’est donc pas régi par
le Code du travail.
Le contrat visé ici est nécessairement écrit63. Il peut être à durée déterminée ou
indéterminée64.
Les ACE ont vocation à exercer dans les mêmes types de services que les
fonctionnaires de l’État. Mais ils « sont déployés prioritairement dans les secteurs sociaux,
éducatifs, sanitaires et communautaires »65.
55
SGFP, art. 5.
56
Art. 258 et ss.
57
SGFP, art. 353 et ss.
58
Inspiré du SGFP, art. 7. En réalité, aux termes de cet article, les agents contractuels de droit public sont « des
personnes recrutées par contrat, pour occuper des emplois publics temporaires dans les services centraux ou
déconcentrés de l'État, des institutions de l'État, des collectivités territoriales décentralisées et des établissements
publics à caractère culturel, social et scientifique ». Sauf à confondre Fonction publique de l’État et Fonction
publique territoriale, cette définition correspond à l’agent contractuel de droit public en général et non pas à l’Agent
contractuel (de droit public) de l’État en particulier.
59
SGFP, art. 263 al. 2 et art. 355 al. 2.
60
Cp. les art. 5 et 7 d’une part, les art. 258 et 259 d’autre part.
61
Il en est ainsi en cas de contrat à durée déterminée (art.
62
Au regard des hypothèses de recours à un contractuel de droit public, il apparaît que l’ACDP n’est recruté sur
un emploi permanent qu’en cas de vacance de ceux-ci et dans l’impossibilité de recruter un fonctionnaire (Cf.
SGFP art. 261).
63
SGFP, art. 258 al. 2 et art. 353 al. 2.
64
SGFP, art. 260, 261. Le SGFP ne donne pas cette précision en ce qui concerne les collectivités territoriales.
65
SGFP, art. 259.
19
C. LES CARACTÉRISTIQUES COMMUNES AUX AGENTS PUBLICS
Les fonctionnaires et les contractuels de droit public ont en commun d’être des agents
publics66. Les agents publics répondent à certains caractères généraux qui permettent de les
distinguer des salariés de droit privé de l’Administration notamment.
D’abord, les agents publics sont employés par une personne publique67, en
l’occurrence l’État ses établissements publics en ce qui concerne la Fonction publique de
l’État68. Ensuite, ils sont soumis à un régime de droit public c’est-à-dire à des règles différentes
de celles régissant les rapports entre particuliers. Enfin, les litiges qui naissent des relations
des agents publics avec les Administrations qui les utilisent relèvent de la compétence du juge
administratif.
D. LE RÉGIME DES COLLABORATEURS EXTERNES DE L’ÉTAT

Le premier texte à travers lequel l’institution du régime de collaborateur extérieur de
l’État a été envisagée est la loi n° 2017-03 du 17 mars 2017, portant régime général d’emploi
de collaborateurs externes de l’État. Mais, par Décision DCC 17-087 du 20 avril 2017, la Cour
constitutionnelle a déclaré cette loi contraire à la Constitution, au motif que :
« […] au vu de ses attributions, le collaborateur externe de l’État est un personnel de la Fonction
publique ; que dans ces conditions, il ne peut exister une autre loi autonome fixant le cadre général de
l’emploi d’un personnel qui relève de la Fonction publique, à moins d’être expressément prévue par la
Constitution […] ; qu’à défaut d’être intégré directement au statut de la Fonction publique, le régime
général d’emploi des collaborateurs externes de l’État doit relever du pouvoir réglementaire à l’instar des
statuts particuliers de certains corps de la Fonction publique ; […] .
Pour se conformer à cette Décision, l’Assemblée nationale a adopté le 28 décembre

2017 la loi n° 2017-43, promulguée par le président de la République le 2 juillet 2018. Celle
loi élargit le champ d’application du SGFP en y distinguant désormais trois régimes dont celui
des collaborateurs externes de l’État (art. 1er nouveau) tout en précisant paradoxalement par
ailleurs que « les collaborateurs extérieurs de l’État n’ont pas qualité d’agents de l’État »
(art. 401 nouveau). Elle définit le collaborateur externe de l’État comme la « personne qui est
liée directement à l’État par un contrat à durée déterminée dénommé ‘’contrat de
collaboration’’, ou mise à sa disposition par une société d’intérim pour exercer un emploi public
à titre temporaire ou accomplir une mission précise » (art. 2 nouveau). Enfin, elle définit les
règles juridiques applicables au collaborateur externe de l’État et les regroupe dans une
nouvelle (quatrième partie nouvelle du SGFP69).
66
Dans la loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en
République du Bénin (art. 2), la formule « agent public » est utilisée dans un sens très large qui va au-delà de celui
auquel elle est envisagée traditionnellement dans le droit de la Fonction publique.
67
Même si tous les personnels des personnes publiques ne sont pas des agents publics, ceux-ci sont
nécessairement utilisés par une personne publique. Ce critère permet de ne pas considérer comme agents publics
les employés d’une personne publique, même lorsque celle-ci est chargée d’une mission de service public et prend
à ce titre des décisions ayant le caractère d’actes administratifs ou lorsque ces agents sont spécialement agréés
par l’Administration (CE, 8 fév. 1989, Marty, RDP 1989, p. 1475). Par ailleurs, n’est momentanément plus
considéré comme agent public le fonctionnaire en détachement auprès d’un organisme privé éventuellement
investi d’une mission de service public (TC, 24 juin 1996, Préfet du Lot-et-Garonne, RFDA, 1997, p. 188).
Exceptionnellement, le législateur peut en disposer autrement comme ce fut le cas dans certains services
publics privatisés dont des employés ont pu conserver le statut d’agents publics.
68
Il s’agit des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en ce qui concerne la Fonction publique
territoriale ainsi que des établissements publics de soins pour la Fonction publique hospitalière.
69
La numérotation des articles formant cette quatrième partie nouvelle, qui annoncée comme commençant à 398,
est quelque peu surprenante. D’abord, le SGFP ne comptait que 396 articles : où serait donc l’article 397 ? Ensuite,
la quatrième partie, consacrée aux dispositions transitoires, diverses et finales, commençait en réalité par l’article
386 : ces dispositions viendraient-elles avant celles relatives aux collaborateurs externes. Enfin, même en
admettant qu’il en soit ainsi contre toute logique, l’article 396 s’imposerait toujours comme le dernier du texte.
20
E. LES SALARIÉS DE DROIT PRIVÉ DE L’ADMINISTRATION OU AGENTS
CONVENTIONNÉS
Le SGFP exclut expressément de son champ d’application « les agents régis par la
loi n° 98-004 du 27 janvier 1998 portant code du travail »70. Cette exclusion est logique
juridiquement. Il n’en demeure pas moins que, même s’ils n’ont pas la qualité d’agents
publics, certains personnels utilisés par l’État et les collectivités territoriales sont liés à ces
personnes publiques par un contrat du travail régi par le droit privé. Ces personnels sont
donc soumis au Code du Travail, à la Convention collective générale du Travail et à
d’éventuelles conventions collectives particulières. Il s’agit des salariés de droit privé de
l’Administration. Les litiges entre l’Administration et eux relèvent de la compétence du juge
judiciaire. Les personnels visés ne devraient être utilisés par les personnes publiques que
dans les services publics à caractère industriel et commercial. Mais ils sont de plus en plus
utilisés massivement dans des services ou établissements publics administratifs. Il en est
ainsi à l’Université d’Abomey-Calavi dont la majeure partie du personnel administratif,
technique et de service a ce statut. Au regard de ce qui précède, les salariés de droit privé
mériteraient bien d’être considérés comme une composante de la Fonction publique tout en
étant soumis à un régime juridique de droit privé.
Le schéma de la page suivante donne une vue d’ensemble des régimes d’emploi
des personnels de la Fonction publique.
II. LES SOURCES DE LA DÉONTOLOGIE AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE

À défaut d’un développement significatif du droit communautaire71 relatif à cette
thématique dans les organisations régionales d’intégration auxquelles le Bénin appartient72, la
Fonction publique est presque exclusivement régie par des règles internes. Celles-ci résultent
de lois et de règlements (A) ainsi que de la jurisprudence (B).
A. LES LOIS ET RÈGLEMENTS RELATIFS À LA FONCTION PUBLIQUE

Les lois et règlements régissant la Fonction publique sont les différents Statuts (1) et
divers textes complémentaires (2).
1. Les Statuts de la Fonction publique

Il convient de préciser la notion de « statut » dans le Droit de la Fonction publique (a)
avant de présenter la typologie au Bénin (b).
a. Notion
En droit, le terme « statut »73 peut revêtir, soit un sens matériel, soit un sens formel. Au
sens matériel, il correspond à la fois à l’« ensemble cohérent [des] règles… [applicables] à
une personne, une catégorie de personnes ou une institution »74 et à « … la condition juridique
qui en résulte pour [cette] personne, … catégorie de personnes ou … institution »75.
70
SGFP, art. 353, al. 3
71
Le principe de la libre circulation des personnes en général et des travailleurs en particulier comporte une limite
concernant les « emplois dans la Fonction publique » (Traité révisé de l’UEMOA, art. 91). Pour le moment, cette
limitation n’a donné lieu à aucune contestation ou interprétation restrictive qui oblige les États membres à modifier
leur législation nationale comme c’est le cas dans l’Union européenne.
72
Il s’agit essentiellement de l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA), de la Communauté
économique de l’Afrique de l’ouest (CEDEAO) et, dans une moindre mesure, de l’Union africaine (UA).
73
Le terme est ici utilisé au singulier. Au pluriel, il désigne habituellement l’ « ensemble des dispositions
constitutives » d’une personne morale. Voir à ce sujet CORNU, Gérard (sous la dir. de).- Vocabulaire juridique.
Paris : Quadrige/PUF, 8ème édition mise à jour, 2007, p. 887. Mais ainsi que cela apparaîtra plus loin, quoique
généralement au pluriel, la formule « statuts particuliers » correspond au sens du Statut (au singulier) visé ici.
74
CORNU, op. cit, p. 886.
75
Ibidem.
21
Schéma n° 1 : Les personnels de la Fonction publique au Bénin
STATUT GÉNÉRAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

TITULAIRES
RÉGIMES D’ EMPLOI RECONNUS PAR LE

FONCTIONNAIRES
STAGIAIRES
STAGIAIRES
AGENTS PUBLICS AGENTS CONTRACTUELS DE DROIT PUBLIC
?
FONCTION PUBLIQUE
COLLABORATEURS EXTERNES DE L’ÉTAT
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
HORS STATUT
SALARIÉS DE DROIT22 PRIVÉ DE L’ADMINISTRATION
© Épiphane SOHOUÉNOU, mars 2019. Mise à jour - Loi n° 2015-18 du 1er septembre 2017 - Reproduction interdite, sauf autorisation de l’auteur GÉNÉRAL DE LA
FONCTION PUBLIQUE
Dans un sens formel76, le Statut77 serait « l’acte qui établit »78 les règles ou le
« document »79 dans lequel celles-ci sont consignées.
Dans la Fonction publique, le Statut désigne toujours un « texte ou ensemble de textes
déterminant les règles relatives »80 à une catégorie de personnels. Il est plus précisément l’
« ensemble des dispositions législatives et réglementaires fixant …l’entrée en service, le
déroulement de la [vie professionnelle], les droits et obligations, … et la sortie du service »81.
Ici encore, deux acceptions sont envisageables selon la conception que l’on a de la Fonction
publique elle-même. Ainsi, dans une acception large82, le Statut de la Fonction publique
concernerait l’ensemble des agents publics alors que, dans son acception stricte, il ne
s’appliquerait qu’aux seuls fonctionnaires.
b. Typologie au Bénin
Quoique confuse d’un certain point de vue, la typologie des Statuts de la Fonction
publique au Bénin est assez simple. Elle permet de distinguer le Statut général, les statuts
particuliers et les statuts spéciaux.
Le Statut général est le texte qui fixe les règles communes applicables à tous les
fonctionnaires qui y sont soumis fonctionnaires. Il constitue « le Statut de droit commun… »83.
Le Statut général est complété, pour chaque corps ou série de corps relevant du même
secteur d’activités, par des Statuts particuliers. Pris sous la forme de décrets, ceux-ci
précisent les modalités concrètes d’application du Statut général « sur les points qui sont
nécessairement variables d’un corps à l’autre ([…] conditions de recrutement, […] nombre
de grades, échelons, etc. »84.
Les Statuts spéciaux sont présentés a priori au Bénin comme des « textes législatifs
s'appliquant à des [fonctionnaires] que l'on entend soustraire au Statut général de la fonction
publique compte tenu des contraintes et spécificités de leurs métiers/profession »85. Or « les
règles fixées par la […] loi portant Statut général de la Fonction publique s’appliquent [aussi]
aux fonctionnaires dont les Statuts sont fixés par des lois spéciales dans la mesure où elles
ne sont pas contraires auxdits Statuts »86. Il y a là une contradiction manifeste par-delà
laquelle, il faut donc considérer, qu’en Droit positif béninois87 :
76
Selon CORNU, cet usage ne serait très rare aujourd’hui (op. cit., p. 886)
77
Dans ce sens, la majuscule semble s’imposer plus que dans le sens matériel.
78
Ibidem.
79
MBODJ (El Hadj).- « Les garanties et éventuels statuts de l’opposition en Afrique » in Actes de la quatrième
réunion préparatoire au symposium de Bamako sur la vie politique. p. 4.
80
VAN LANG, GONDOUIN et INSERGUET-BRISSET, op. cit., p. 419.
81
CORNU, op. cit., 886.
82
Hors du champ de la Fonction publique, le mot Statut au sens large désigne un ensemble de règles de toute
nature (textes, jurisprudence, pratiques …) par opposition au statut au sens strict qui ne recouvre que des règles
écrites.
83
ROUQUETTE, op. cit., p. 769.
84
ROUQUETTE, op. cit., p. 769.
Le SGFP définit les Statuts particuliers comme des textes « pris en application [du] Statut général, […],
précisant les modalités d'administration et de gestion des catégories de personnels rentrant dans le champ
d'application dudit statut général » (art. 2).
85
SGFP, art. 2.
86
SGFP, art. 1er in fine.
87
Le droit français distingue :
• le Statut général (loi) ;
• les Statuts particuliers (décrets qui peuvent être ordinaires ou dérogatoires) ;
• les Statuts spéciaux sous la forme de décrets en Conseil d’État et conciliables avec le Statut
général (fonctionnaires actifs de la Police nationale ; personnels déconcentrés de l’administration
pénitentiaire c’est-à-dire directeurs et gardiens de prisons ; corps liés à la sécurité de la
navigation aérienne ; personnels de transmission du Ministère de l’Intérieur) ;
• les Statuts autonomes (lois) s’appliquant à des fonctionnaires non soumis au Statut général
(magistrats de l’ordre judiciaire ; personnels militaires y compris les appelés du contingent mais
23
• le Statut général s’applique par défaut à tous les fonctionnaires ;
• les Statuts particuliers complètent le Statut général dont ils précisent les
modalités d’application sans pouvoir, en principe88, y déroger ;
• les Statuts spéciaux89 définissent, pour les fonctionnaires qui y sont soumis, les
limites dans lesquelles le Statut général s’applique à ces fonctionnaires, et fixent donc
des règles se substituant à celles du Statut général auxquelles elles dérogent.
Le Statut général et les Statuts spéciaux sont tous pris sous la forme de lois90.
2. Les textes complémentaires

En dehors des Statuts proprement dits, de nombreux textes législatifs ou
réglementaires définissent des règles applicables aux agents publics en général et aux
fonctionnaires en particulier. Au nombre de ces textes, il est possible de citer, à titre indicatif :
• la loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et les
autres infractions connexes en République du Bénin ;
• le Code pénal ;
• etc.
Un texte particulier mérite d’être cité ici. En effet, aux termes du SGFP, « les
personnels de la fonction publique sont également soumis aux dispositions du Code
des valeurs et d'éthique de la fonction publique adopté par décret pris en Conseil
des ministres »91. Les agents publics sont même contraints de fournir lors de leur
recrutement « un formulaire d'engagement au Code des valeurs et d'éthique de la
fonction publique dûment rempli »92.
En tout état de cause, seuls sont applicables, des textes édictés par les institutions
publiques compétentes. Même si, dans le cadre de la mondialisation et de la globalisation, ils
peuvent servir de sources d’inspiration pour des normes nationales, les textes étrangers ne
sont pas directement applicables en République du Bénin. La question se pose spécialement
par rapport à la France. En vertu de la théorie de la succession d’États, tous les textes pris
par les autorités françaises et régulièrement rendus applicables dans l’ex Colonie du Dahomey
restent en vigueur jusqu’à leur abrogation. Il en est notamment ainsi du Code (pénal) Bouvenet
encore applicable. Dans tous les autres cas, ils sont inapplicables comme l’a rappelé la
Chambre administrative de la Cour suprême (28 novembre 1975, Amoussou Isidore c/ État
dahoméen, n° 14/CA du Répertoire, n° 72-13/CA du Greffe).
Les salariés de droit privé de l’Administration restent soumis au Code du Travail, à la
Convention collective générale du Travail et à une convention collective du travail
éventuellement applicable à leur service d’appartenance.
à l’exclusion des engagés ; fonctionnaires des Assemblées parlementaires ; personnels des

Chambres d’agriculture).
Sur ces concepts, voir notamment ROUQUETTE, op. cit., p. 769.
88
Le Décret n° 2010-024 du 15 février 2010 portant statuts particuliers des corps des personnels enseignants des
universités nationales du Bénin énonce certaines règles qui sont manifestement dérogatoires au Statut général.
89
Certains Statuts spéciaux portent le titre Statut général qui introduit une certaine confusion.
90
Aux termes de l’article 98 de la Constitution du 11 décembre 1990, « sont du domaine de la loi, les règles
concernant:
• […] le Statut de la magistrature;
• […]
• le Statut général de la Fonction publique;
• le Statut des Personnels militaires, des Forces de Sécurité publique et assimilés;
• […] »
91
Art. 16 al. 2.
92
Art. 13.
24
B. LA JURISPRUDENCE
Le Droit de la Fonction publique, auquel se rattache la déontologie administrative, est une
partie du Droit administratif où la jurisprudence tient une place importante. Ainsi, de nombreuses
règles relatives aux obligations, à la répression disciplinaire, aux libertés publiques du
fonctionnaire sont d’origine jurisprudentielle. Le rôle créateur de droit de la jurisprudence
s’exprime donc particulièrement dans cette matière, qu’il s’agisse de la jurisprudence
administrative (1) ou de la jurisprudence constitutionnelle (2).
1. Jurisprudence administrative
En ce qui concerne, le Bénin et en attendant la mise en place des chambres
administratives prévues au niveau des Cours d’appel et des tribunaux de première instance, la
Chambre administrative de la Cour suprême est la seule compétente pour connaître, entre
autres, des litiges individuels concernant les agents publics. Elle a rendu en la matière de
nombreuses décisions malheureusement peu connues.
2. Jurisprudence constitutionnelle
La Cour constitutionnelle est amenée à se prononcer sur la constitutionnalité de lois
applicables aux fonctionnaires voire sur des actes administratifs relatifs notamment à la
répression disciplinaire. Dans les décisions rendues par elle à cette occasion, la Cour est amenée
à énoncer des principes ou des règles qui constituent également des sources du Droit de la
Fonction publique en général et de la déontologie en particulier. Toutefois, elle se refuse
constamment à exercer un contrôle de légalité.
III. L’ORGANISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

La gestion de la Fonction publique est assurée par un ensemble d’organes (A). Par
ailleurs, la carrière des agents publics est structurée par un certain nombre de concepts (B).
A. LES ORGANES DE LA FONCTION PUBLIQUE

Les organes de la Fonction publique sont tant des autorités centrales (1) que des divers
commissions et comités concourant à la gestion de la Fonction publique (2) étant entendu qu’il
existe des spécificités au niveau des collectivités territoriales (3).
1. Autorités centrales
Les autorités centrales impliquées dans la gestion de la Fonction publique de l’État au
Bénin sont le président de la République (a) et les Ministres (b).
a. Le président de la République
En sa qualité de Chef du gouvernement, le président de la République « dispose de
l’Administration »93. Le pouvoir de nomination et le pouvoir disciplinaire exercés par le Ministre
de la Fonction publique le sont sur délégation du président de la République94. Cependant, le
président de la République conserve le pouvoir de nommer directement dans certains corps
de fonctionnaires (magistrats, officiers supérieurs…) et aux emplois supérieurs.
Est rattaché à la présidence de la République un Organe consultatif des Hauts emplois
publics95. Cet organe a vocation à émettre un avis sur le profil des cadres proposés pour être
nommés à des hauts emplois publics, à assurer la publicité autour des postes vacants et à
tenir à jour le fichier des cadres supérieurs. Il est présidé par le Secrétaire général du
Gouvernement
93
Constitution du 11 décembre 1990, art. 54, al. 2.
94
Cf. décret n° 163 PR/MFPTT du 26 mai 1967 portant délégation de certains pouvoirs du président de la
République au Ministre de la Fonction publique en matière d’administration des personnels de l’État.
95
Cf. Décret n° 2007-293 du 16 juin 2007 portant création composition, attributions et fonctionnement de l’Organe
de suivi du Répertoire des Hauts emplois publics.
25
b. Les ministres
• Le Ministre chargé de la Fonction publique est chargé de l’élaboration, de la mise
en œuvre et du suivi de la politique de la Fonction publique. Il centralise la gestion
de la carrière des agents publics civils. Il est, dans le premier Gouvernement du
Nouveau Départ, également chargé de la réforme administrative et institutionnelle
et doit ainsi impulser les réformes, y compris celles concernant la Fonction
publique.
• Le Ministre chargé des finances conserve la fonction de gestion de la paie des
agents publics.
• Certains ministres bénéficient d’une délégation leur permettant d’accomplir des
actes de gestion des carrières96.
2. Les principaux Commissions et Comités

Les principaux Commissions et Comités concourant à la gestion des personnels de
la Fonction publique sont Comité consultatif paritaire de la Fonction publique (a), les
Commissions administratives paritaires (b) et Conseil de santé (b).
a. Le Comité consultatif paritaire de la Fonction publique

Le Comité consultatif paritaire de la Fonction publique (CCPFP) comprend « en
nombre égal des représentants de l’administration et des représentants des organisations
syndicales les plus représentatives »97 ainsi que d’experts désignés par le Ministre avec un
rôle purement consultatif98.
b. Les Commissions administratives paritaires

Aux termes du Statut général de la Fonction publique, les Commissions administratives
paritaires (CAP) sont instituées :
• « au niveau de chaque département ministériel et de l’administration de
chaque institution de l’État »99 ;
• « au sein de chaque administration déconcentrée »100 (CAP départementale)
• « auprès de chaque mairie »101 (CAP communale ou municipale).
Elles sont « composées en nombre égal des représentants de l’administration et du
personnel »102. Aux niveaux déconcentré et décentralisé, sont créées des Commissions
administratives paritaires départementales et des Commissions administratives paritaires
communales ou municipales103.
c. Le Conseil de santé
Il est institué près du Ministre chargé de la santé un Conseil de santé « obligatoirement
saisi … de tous les problèmes médicaux concernant les agents publics de l’État et des
collectivités locales… »104.
96
Voir notamment le décret n° 2004-627 du 10 novembre 2004 portant transfert de certaines attributions du ministre
chargé de la Fonction publique au(x) ministre(s) en charge de l’éducation nationale en matière de gestion des
personnels enseignants au Bénin.
97
SGFP, art. 8 al. 4.
98
SGFP, art. 8 al. 5.
99
SGFP, art. 9 al. 1er .
100
SGFP, art. 9 al. 3.
101
SGFP, art. 9 al. 4.
102
Ibidem.
103
SGFP, art. 9 al. 3 et 4.
104
SGFP, art. 10 al. 1.
26
3. Cas spécifique des collectivités territoriales
Le SGFP prévoit, spécifiquement au niveau décentralisé :
• un organisme départemental de gestion des personnels des collectivités
locales105 ;
• un Comité consultatif de la Fonction publique territoriale (CCFPT)106.
B. LA STRUCTURE DE LA CARRIÈRE DES AGENTS PUBLICS

Aujourd’hui au Bénin, le contrat tient une place non négligeable dans la Fonction
publique, et des personnes venant du secteur privé sont couramment nommées à certains
emplois publics. Néanmoins, comme la France et plusieurs autres pays francophones
d’Afrique, le Bénin a de la Fonction publique, une « conception fermée »107 dans laquelle le
fonctionnaire, non seulement est soumis à un régime juridique de droit public en raison de la
nature spéciale de sa fonction, mais surtout entre à la Fonction publique pour y faire carrière,
c’est-à-dire en principe y mener toute sa vie professionnelle. La carrière ainsi conçue se
structure sur la base de certains concepts qui sont principalement ceux de catégorie, de corps
et d’échelle (2) ainsi que de grade et d’échelons (2).
1. Les notions de catégorie, de corps et d'échelle

Quoique liés, le notions de catégorie (a), de corps (b) et d’échelle (c) doivent
distingués.
a. La catégorie
Le SGFP définit la catégorie comme un « classement des emplois en fonction des
objectifs à atteindre, ou des spécifications techniques ou administratives requises des
personnels susceptibles de les occuper »108. Cette définition est ambiguë. La catégorie est
plutôt une notion utilisée pour le classement visé. Elle est plus précisément une classe
d’emplois ou de fonctionnaires ayant vocation à exercer des fonctions de même nature ou
impliquant le même degré de responsabilité. Le Statut général de la Fonction publique réduit
désormais à quatre le nombre des catégories de fonctionnaires. Celles-ci sont toujours
désignées par des lettres de l’alphabet (en majuscules) en ce qui concerne les Fonction
publiques de l’État et des collectivités territoriales109 comme cela apparaît dans le tableau
n° 1 à la page suivante.
Une classification similaire est établie pour les Agents contractuels comme cela
apparaît dans le tableau n° 2 à la même page.
b. Le corps et l’échelle
Le corps est l’ « ensemble de fonctionnaires appartenant à un ou plusieurs
grades et qui sont régis par le même statut particulier »110. Parfois, la notion de cadre
(d’emplois) est utilisée en lieu et place de celle de corps. Il existe un nombre élevé de corps
de fonctionnaires.
105
SGFP, art. 382 à 384.
106
SGFP, art. 385.
107
À l’opposé, dans la conception ‘’ouverte’’ de la Fonction publique, adoptée par certains États (USA, Suisse,
etc.), sont appelés fonctionnaires des personnes qui occupent momentanément un emploi public, ne sont pas
soumises à un régime juridique particulier, n’ont pas de carrière assurée par l’intégration à un corps, peuvent
passer au secteur privé à tout moment et vice versa.
108
Art. 2.
109
Art. 3 et 308.
110
Art. 2
27
Tableau n° 1 : Correspondance entre catégories et types de fonction pour les
fonctionnaires
FONCTION PUBLIQUE D’ÉTAT FONCTION PUBLIQUE

TERRITORIALE
Caté- Type de fonctions Caté- Type de fonctions
gorie gorie
A • Fonctions d'enseignement et de recherche, A Fonctions de
dans les universités, les instituts de formation direction, de
supérieure, les laboratoires de recherches et conception ou de
autres centres de niveaux équivalents contrôle
• Fonctions de direction, de conception ou de
contrôle
B Fonctions d'élaboration et d'application à un B Fonctions
haut niveau d’élaboration et
d’application à un haut
niveau
C Tâches d'exécution spécialisées C Tâches d'exécution
spécialisées
D Tâches d'exécution courantes D Tâches d'exécution
courantes
Tableau n° 2 : Correspondance entre catégories et types de fonction pour les agents

contractuels de droit public
ACE111 ACDP des collectivités112

Caté- Type de fonctions Caté- Type de fonctions
gorie gorie
CA Prestations intellectuelles, de 1ère Supervision et contrôle
recherche, de supervision et de
contrôle
CB Application 2ème Application
CC Encadrement 3ème Encadrement
CD Exécution 4ème Exécution
Même si le corps appartient à une catégorie, il ne recouvre pas celle-ci. En effet,

quoique ayant vocation à exercer des fonctions de même nature, tous les fonctionnaires
appartenant à une catégorie n'ont pas un niveau de qualification identique. À l'intérieur de la
catégorie, une structure horizontale permet précisément d'indiquer le niveau de qualification
auquel les fonctionnaires accèdent à la catégorie. Il s'agit de l'échelle. Celle-ci est définie par
le SGFP comme une « subdivision du grade »113. En réalité, elle correspond, dans chaque
branche d'activités, à un corps. Actuellement au Bénin, en règle générale, chaque catégorie
est subdivisée en trois échelles.
111
Art. 264.
112
Art. 356
113
Art. 2.
28
2- Les notions de grade et d’échelon
Chaque corps est subdivisé verticalement en grades. Dans un système de fonction
publique fermée, le fonctionnaire peut « faire carrière » précisément en raison de son
intégration à un grade qui est distinct des emplois qu’il peut occuper ponctuellement.
Le grade est définie à tort comme « titre juridique qui détermine le palier
d'intégration dans la Fonction publique »114. Le grade est plus précisément le titre qui
confère à son titulaire vocation à occuper l’un des emplois qui correspondent à ce grade. C’est
une structure verticale. Les fonctionnaires appartenant au même corps franchissent ainsi
successivement plusieurs grades. Chaque grade se décompose à son tour en échelons qui
correspondent aux étapes de l’évolution de la carrière dans le temps, le fonctionnaire passant
en principe deux années à chaque échelon115. Actuellement, au Bénin, les corps comportent
pour la plupart116 :
• un grade initial couvrant quatre échelons ;
• un grade intermédiaire de trois échelons ;
• un grade terminal normal regroupant également trois échelons ;
• un grade terminal exceptionnel comportant un échelon unique ;
• un grade « hors classe » à échelon unique.
Sous réserve des décrets d’application, encore en cours d’élaboration, la structure

d’ensemble de la carrière du fonctionnaire, intégrant ces différents concepts est représentée
dans le tableau de la page suivante.
114
Cette définition correspond davantage à l’échelle.
115
Aux termes du SGFP, l’échelon est une « subdivision du grade qui donne à son bénéficiaire un nouveau titre
statutaire et un nouveau traitement initial » (sic). Mais il doit s’agir de traitement indiciaire.
116
Pour les corps de l’enseignement supérieur par exemple, le grade est plus souvent constitué d’un échelon
unique.
29
Tableau n° 3 : LA STRUCTURE DE LA FONCTION PUBLIQUE BÉNINOISE
(Exemple des corps des personnels administratifs communs – Décrets d’application du précédent Statut général des Agents permanents de
l’État)
Catégorie A Catégorie B Catégorie C Catégorie D Péré-

quat°
ÉCHELLE ® 1 2 3 1 2 3 1 2 3 1 2 3
GRADE
Échelon ¯
1 425 340
2 490 380
INITIAL 3 555 420 40 %
4
5
INTERMÉDIAIRE 6 30 %
7
8
TERMINAL 9 30 %
normal 10
TERMINAL exc. 11 1250 850 -
HORS CLASSE 12 1300 925 -
30
PREMIÈRE PARTIE :
LES OBLIGATIONS GÉNÉRALES DE L’AGENT PUBLIC

ET LA SANCTION DE LEUR VIOLATION
31
Aux termes du SGFP :
« Indépendamment des obligations et droits résultant des dispositions spécifiques qui leur
sont applicables ou des emplois qu'ils peuvent être appelés à exercer, les personnels de la
fonction publique sont et demeurent soumis aux obligations générales indiquées dans le présent
chapitre; ils bénéficient, par ailleurs, des droits et garanties qui y sont énoncés.
Les personnels de la fonction publique sont également soumis aux dispositions du Code
des valeurs et d'éthique de la fonction publique adopté par décret pris en Conseil des ministres »
(art. 16).
Il résulte de cette disposition, entre autres117, que l’agent public est soumis à trois séries
d’obligations, à savoir, les obligations générales, les obligations spécifiques à l’emploi et les
obligations édictées par le Code des valeurs et d’éthique de la Fonction publique (CVEFP).
N’étant pas prescrites par le SGFP et étant variables d’un emploi à l’autre, les obligations
spécifiques ne peuvent raisonnablement pas être étudiées dans le présent cours. Quoique
résultant d’un texte distinct, les obligations édictées par le CVEFP présentent suffisamment
de convergences avec les obligations générales pour faire l’objet d’une étude combinée avec
celles-ci.
Au regard de l’al. 1 de l’art. 6, les obligations générales apparaissent comme celles
prescrites par le SGFP et qui s’imposent à tous les agents publics, indépendamment des corps
auxquels ils appartiennent et des obligations spécifiques auxquelles ils peuvent être soumis à
ce titre. Elles sont de surcroît communes à tous les agents publics, qu’ils soient fonctionnaires
ou agents contractuels de droit public, agents de l’État ou agents des collectivités
territoriales118.
Traditionnellement, il appartient à l’Administration de déterminer, sous le contrôle du
juge administratif, si le comportement adopté par un fonctionnaire dans telle ou telle
circonstance correspond à ce qui est attendu de lui. Le SGFP de 2017 énonce une liste de
fautes et établit une correspondance entre ces fautes et les sanctions qu’il fixe. Toutefois, il
précise que « la liste des fautes relatives aux sanctions n'est pas limitative [et que] les
sanctions peuvent être appliquées à d'autres fautes laissées à l'appréciation des
autorités investies du pouvoir disciplinaire » (art. 84). En conséquence il n’est toujours
possible de dresser qu’une liste des principales119 obligations générales du fonctionnaire
(Chapitre 1). En tout état de cause, le non-respect par le fonctionnaire de l’une quelconque de
ses obligations entraîne des sanctions disciplinaires infligées selon des modalités précises
formant le droit commun de la répression disciplinaire (Chapitre 2).
117
D’autres principes résultant du même article seront exploités plus loin.
118
Le Chapitre consacré aux obligations et droits des agents de la Fonction publique (art. 16 et ss.) figure sous le
Titre II traitant des règles applicables à tous les personnels de la Fonction publique. (art. 1er et ss.)
119
Cette liste est donc non limitative.
32
Chapitre 1 :
Les principales obligations générales de l’agent public
Les règles de la déontologie administrative régissent l’exercice par l’agent public de sa

profession. En conséquence, pour la plupart, les obligations auxquelles l’agent public est
soumis s’imposent à lui dans le service (I). Toutefois, sans être dépourvues de tout lien avec
le service, certaines obligations générales de l’agent public s’imposent à lui davantage lorsqu’il
se trouve hors du service (II).
I. LES OBLIGATIONS GÉNÉRALES S’IMPOSANT DANS LE SERVICE

Les obligations générales s’imposant à l’agent public dans le service peuvent être
réparties en deux groupes. Tandis que les unes ne concernent que les relations entre
l’Administration et l’agent public (A), d’autres touchent aussi ou surtout aux rapports de celui-
ci avec les tiers (B).
A. LES OBLIGATIONS LIÉES AUX RELATIONS AVEC L’ADMINISTRATION

Les principales obligations générales du fonctionnaire qui ne concernent que ses
relations avec son employeur sont l’obligation de servir (1), les obligations120 d’obéissance
hiérarchique et de légalité (2) l’obligation de loyalisme (3) ainsi que les obligations121 de
discrétion et de secret professionnels (4).
1. L’obligation de servir
Aussi logique et banale que puisse paraître sa signification, l’obligation de servir
comporte de nombreuses implications qui révèlent son importance (a) même si certaines
prescriptions ou interdictions tirées de l’obligation de servir au Bénin paraissent inadaptées
(b).
a. Les implications de l’obligation de servir

L’agent contractuel de l’État est recruté en principe sur poste (art. 275 al. 1). Le
fonctionnaire est recruté pour servir l’Administration et les administrés « partout où besoin
sera » selon une expression consacrée. Pour qu’il en soit ainsi, il doit rejoindre le poste
d’affectation, occuper celui-ci, se consacrer exclusivement à l’emploi public, assumer ses
responsabilités et rester au service de l’Administration pendant un certain temps.
* L’obligation de rejoindre le poste d’affectation

L’obligation de rejoindre le poste d’affectation vise à créer les conditions minimales
pour le respect de l’obligation de servir. En effet, le fonctionnaire ne peut servir que là où
l’Administration a besoin de lui. Il ne peut pas servir sans avoir rejoint le poste d’affectation à
lui assigné.
L’existence d’une obligation de rejoindre le poste d’affectation se déduit de plusieurs
dispositions du SGFP. Ainsi :
120
Des raisons pédagogiques conduisent à regrouper des obligations qui, soit ont des liens entre elles soit sont
habituellement confondues mais qu’il convient de distinguer.
121
La remarque objet de la note précédente vaut également ici.
33
•le refus de rejoindre le poste d’affectation est susceptible de donner lieu à une
« suspension » et à la perte de « tout droit au traitement » (art. 234 in fine) ;
• l’agent public qui n’a pas rejoint son poste d’affectation est en absence
irrégulière (art. 245 al. 2) ;
• « la démission est constatée d'office à l'encontre du fonctionnaire si dans un
délai de soixante (60) jours et après mise en demeure, par exploit d'huissier,
celui-ci refuse de rejoindre son poste » (art. 246 al. 1) ;
• « le licenciement peut être prononcé pour […] refus de rejoindre le poste
assigné lors d'une réintégration après une période de disponibilité » (art.
252) « après observation des formalités prescrites en matière
disciplinaire » (art. 253 al. 5) ;
Au regard de ce qui précède, l’obligation de rejoindre le poste d’affectation pèse sur le
fonctionnaire, non seulement lors de son recrutement, mais tout au long de sa carrière, y
compris à l’occasion de sa réintégration après une période de mise en disponibilité. Le refus
de rejoindre le poste d’affectation est une faute grave puisqu’elle entraîne une sanction
extrême.
Le lieu d’affectation est également celui de jouissance d’un éventuel congé de maladie.
S’il doit en être autrement, l’agent est tenu d’en faire la déclaration à sa hiérarchie (art. 179).
* L’obligation d’occuper le poste

L’obligation d’occuper le poste peut se décomposer en trois contraintes :
• l’exécution des tâches liées au poste ;
• l’accomplissement à titre personnel des tâches liées au poste ;
• l’occupation continue du poste.
L’exécution des tâches apparaît dans le SGFP comme le principal objet et champ
d’application de l’obligation de responsabilité : « tout agent de la fonction publique, quel que
soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont
confiées » (art. 18 al. 1). Elle est renforcée par l’art. 29 ainsi que les nouvelles obligations de
rigueur et de civisme, énoncées à l’art. 27 al. 2 du même Statut général. Le refus d’exécuter
un travail entrant dans le cadre des fonctions est une faute grave (art. 234).
L’occupation continue du poste suppose la ponctualité, l’assiduité. Elle impose à l’agent
public d’être physiquement présent à son poste pendant les heures ouvrables en général et
les horaires de service liés à l’emploi en particulier. Les recrutements doivent être décidés par
l’Administration en fonction du volume de travail, de sorte qu’aucun agent public ne soit oisif
pendant son temps de service. Même momentanément désœuvré, le fonctionnaire ne serait
pas autorisé à quitter son poste de travail car, à tout moment, l’Administration ou un usager
peut avoir besoin de lui en vertu de la continuité du service public.
Pour s’absenter, le fonctionnaire doit être en mission ou avoir sollicité et obtenu une
autorisation préalable122. L’obligation d’occupation continue du poste est clairement étable par
le SGFP : « l'agent de la fonction publique est tenu, sauf cas d'autorisation d'absence ou de
congé, d'être à son poste de travail pendant toute la durée des heures ouvrables et d’accomplir
les tâches qui lui sont confiées » (art. 29). Cet article 29 associe donc intimement l’obligation
d’exécution des tâches et celle d’occupation continue du poste. L’absence non autorisée ou
non justifiée de plusieurs jours ainsi que l’abandon de poste sont des fautes graves (art. 234).
* L’obligation de responsabilité
Telle qu’établie par le SGFP, l’obligation de responsabilité a un contenu qui varie en
fonction des agents publics visés :
• pour tout agent public, l’obligation de responsabilité s’applique à l’exécution des
tâches qui lui sont confiées (art. 18 al. 1) ;
122
À moins de présenter une justification a posteriori en cas de force majeure.
34
•
l’agent public dirigeant un service est, de surcroît, responsable de la manière
dont il exerce l’autorité qui lui est conférée ainsi que des ordres qu’il donne.
Cette responsabilité ne se confond pas avec celle de ses subordonnés et le
supérieur ne peut être exonérée de sa responsabilité en raison d’une faute de
ses subordonnés (art. 18 al. 2). En raison de cette responsabilité, certains
comportements du supérieur sont des fautes disciplinaires. Il en est ainsi de
tout retard, de tout complaisance ou légèreté dans la notation des
collaborateurs (art. 62 al. 1).
L’obligation de responsabilité est confirmée par le SGFP en son article 27 al. 2. Le sens
de responsabilité est même un critère d’appréciation de la conscience professionnelle (art. 53
al. 3)
* L’obligation de se consacrer exclusivement à l’emploi public123

En attendant les réflexions annoncées sur la nécessité d’adapter au Bénin certaines
implications de l’obligation de servir, l’on se contentera de présenter ici le principe de
l’obligation d’exclusivité et les dérogations à cette l’obligation.
Le principe
Il est interdit à l’agent public de cumuler l’emploi public avec une activité privée
lucrative, de manière à se consacrer exclusivement à l’emploi public. L’activité privée lucrative
prohibée est celle exercée à titre professionnel, peu importe sa nature (art. 20 al.1).
Les dérogations
Tout en imposant elle-même quelques exceptions, le SGFP renvoie à un règlement
pour définir les conditions dans lesquelles il peut être dérogé à l’obligation de se consacrer
exclusivement à l’emploi public (art. 20 al. 2)124. Ces exceptions directement énoncées par le
législateur se rapportent à :
• la production d’œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques (art. 23 al. 1) ;
• des expertises et consultations qui :
o peuvent être entreprises sur décision du Ministre ou du Maire dont dépend
l’agent public (art. 23 al. 2) ;
o sont de droit à la demande d’une autorité judiciaire ou administrative (art. 23
al. 2).
• de l’exercice de la profession d’avocat par les professeurs de Droit125 ;
En principe, la loi n° 97-020 du 17 juin 1997 portant les conditions de l’exercice en
clientèle privée des professions médicales et paramédicales n’exclut pas l’exercice en clientèle
privée par des fonctionnaires d’activités médicales ou paramédicales relevant de leur
compétence mais subordonne cet exercice à « une autorisation préalable du ministre de la
santé, après avis du Conseil de l’Ordre » (art. 9). Toutefois , en raison des abus observés dans
la pratique et dans le cadre des réformes engagées dans le système sanitaire, le
Gouvernement a décidé de suspendre les autorisations et sommé les intéressés de choisir
entre les secteurs public et privé.
123
Comme certaines prescriptions ou interdictions qui apparaissent dans ce cours comme des sous-obligations ou
de simples conséquences, l’obligation de se consacrer exclusivement à l’emploi public est présentée par une partie
de la doctrine comme une obligation distincte de l’obligation de servir. Elles peuvent même être présentées sous
d’autres intitulés.
124
Ce règlement n’a, semble-t-il, jamais été pris au Bénin.
125
En dispensant « les Professeurs et les Agrégés des facultés de droit de l’État » du stage préalable à l’admission
au Barreau, la loi n° 65-6 du 20 avril 1965 instituant le Barreau de la République du Bénin reconnaît implicitement
le droit pour ces fonctionnaires de cumuler leur emploi public avec la profession d’avocat (art. 26 al. 2). Dans la
sous-région ouest-africaine, la matière est désormais régie par le Règlement n° 5 de l’UEMOA.
35
* L’obligation de rester au service de l’Administration pendant un certain temps
L’obligation de rester au service de l’Administration pendant un certain temps est
désormais limitée (art. 113 al. 2) dans son champ d’application (catégories A, B et C
exclusivement) et dans sa durée uniformisée (5 ans pour tous les agents concernés) mais
renforcée dans son application puisqu’elle est assortie d’une obligation de remboursement des
frais de formation en cas d’inexécution fautive (art. 113 al. 3).
b. La nécessité de faire évoluer certaines implications de l’obligation de servir au Bénin

Formulée de manière trop contraignante, l’obligation de se consacrer exclusivement à
l’emploi public peut difficilement être respectée. De même, telles que définies par le SGFP,
les conditions d’octroi des autorisations spéciales sont trop restrictives.
* Une obligation d’exclusivité trop contraignante pour être respectée

L’obligation de se consacrer exclusivement à l’emploi public relève du bon sens :
l’agent public ne peut pas cumuler son emploi dans la Fonction publique avec une activité
privée lucrative exercée à titre professionnel. Elle est reprise en des termes assez proches
dans la plupart des pays126. L’on considère que l’agent public peut être distrait de l’exécution
de ses tâches au sein de la Fonction publique par des activités privées127. En conséquence,
les exceptions admises correspondent aux « activités économiques indépendantes [ne
pouvant pas] porter préjudice aux intérêts de l’État »128. Elles varient d’un pays à l’autre129.
Alors qu’en France, le régime du cumul entre emplois public et privé s’est
considérablement assoupli130, au Bénin, le Statut général ne prévoit que peu d’exceptions à
l’obligation d’exclusivité131. Quant à elle, la législation burkinabè autorise déjà l’agent public à
donner des enseignements et à entreprendre la production agro-pastorale sans toutefois lui
permettre par exemple de détenir des parts sociales dans des entreprises132. En conséquence,
l’obligation de se consacrer exclusivement à l’emploi public est encore trop contraignante. Or,
en Afrique, le traitement ou le salaire correspondant à « l’emploi public salarié ne nourrit pas
seulement [celui] qui le perçoit, mais est redistribué à travers des réseaux familiaux et sociaux
complexes »133. Pour vivre, l’agent public a besoin de revenus complémentaires. L’interdiction
de cumuler l’emploi public avec une activité privée lucrative est donc notoirement et
impunément violée. Le droit écrit doit évoluer pour s’adapter au contexte local en tenant
compte du but visé. La finalité de l’obligation d’exclusivité est d’éviter que le fonctionnaire,
développant une activité privée lucrative, se consacre à celle-ci au point de négliger ses
obligations professionnelles. Les activités dont il peut tirer des revenus sans quelque
répercussion négative sur l’emploi public devraient pouvoir être autorisées.
126
Cf.:
- loi burkinabè n° 013/98/AN du 28 avril 1998 déjà citée, art. 16 al. 1 et 2 ;
- loi nigérienne n° 2007-26 du 23 juillet 2007, déjà citée, art. 21 al. 1.
- loi française n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 25.
127
En France, certaines activités privées sont interdites aux agents publics alors même qu’elles n’auraient pas de
caractère lucratif (loi française du 13 juillet 1983, déjà citée, art. 25, I).
128
Loi nigérienne déjà citée, art. 21 al. 2.
129
Au Burkina Faso par exemple, la Cour suprême a jugé que l’obligation de se consacrer exclusivement à l’emploi
public implique, au regard du droit positif de ce pays, « l’interdiction du cumul entre la profession d’avocat et celle
d’enseignant ayant le statut de fonctionnaire » (Cour suprême du Burkina Faso, Chambre judiciaire, Arrêt n° 56 du
16 janvier 2001, T.J.Y c/ Conseil de l’Ordre des Avocats du Burkina Faso) alors que ce cumul est admis au Bénin.
Sur l’état de la même question en France, voir GAUDEMET, op. cit., pp. 188-189.
130
Cp. loi du 13 juillet 1983, déjà citée, art. 25 ; loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction
publique et son décret d’application en date du 2 mai 2007.
131
Voir supra, p. 21.
132
Loi burkinabè déjà citée, art. 16 in fine.
133
Observatoire des Fonctions publiques africaines (OFPA).- Note de conjoncture Année 2000 : Tendances
majeures de l’évolution récente des fonctions publiques africaines et perspectives de leurs réformes, p. 11
accessible sur le site http://www.ofpa.net/tendmaj.htm.
36
* Des conditions trop restrictives pour l’octroi des autorisation spéciales
Astreint à l’obligation de servir, le fonctionnaire ne peut être absent de son poste de
travail que sur autorisation de ses supérieurs. En dehors du congé annuel, le fonctionnaire
peut bénéficier au Bénin et au Burkina Faso134 de permissions spéciales « pour évènements
familiaux » (SGFP, art.167). Ceux-ci recouvrent les cas de décès, de naissance, de maladie
grave et de mariage. Au Burkina Faso, la législation s’est progressivement assouplie135 pour
tenir compte du poids de la tradition. Aujourd’hui, les autorisations spéciales pour événements
familiaux relèvent pratiquement d’un pouvoir discrétionnaire du supérieur immédiat lequel peut
ainsi en apprécier l’opportunité en fonction des coutumes. À l’opposé, la législation béninoise
continue de soumettre ces autorisations à des conditions radicales déconnectées de la réalité
sociale : exigence d’un lien d’ascendance ou de descendance directe, limitation de la durée
de l’autorisation selon les types d’événements, plafonnement de la durée cumulée des
autorisations, etc. Dans la pratique, le texte n’est pas appliqué. En cas d’autorisation pour un
événement non éligible ou de dépassement de la durée cumulée autorisée par la loi, les
autorités administratives recourent à un subterfuge : la permission est accordée ‘sous la
réserve que sa durée soit déduite du congé annuel’ mais il ne s’agit que d’une clause de style.
2. Les obligations d’obéissance hiérarchique et de légalité

Fondées sur différents principes d’organisation et de fonctionnement de
l’Administration (a), l’obligation d’obéissance hiérarchique et l’obligation de légalité ont des
liens qui se traduisent par la principale limite à l’obligation d’obéissance hiérarchique (b), étant
entendu que celle-ci comporte d’autres exceptions sans relation avec l’obligation de légalité
(c).
a. Les deux obligations

L'obéissance hiérarchique résulte de l'organisation de la Fonction publique. Celle-ci
repose sur une construction pyramidale de l’Administration dont découle le principe de la
hiérarchie. En vertu de ce principe :
• le supérieur dispose du pouvoir de donner au subordonné des ordres individuels
ou généraux (collectifs) pour l'exécution du service ;
• l’exécution de ces ordres est obligatoire pour le fonctionnaire, mais ceux-ci ne lient
pas les particuliers.
À défaut de confirmer expressément l’obligation d’obéissance hiérarchique, le SGFP
qualifie de faute grave le refus d’exécuter un ordre (art. 234) puis impose à l’agent public une
obligation de « courtoisie […] dans ses relations, aussi bien avec ses supérieurs,
collègues et subordonnés qu'avec le public » (art. 27 al. 2).
En ce qui concerne l’obligation de légalité, elle consiste pour le fonctionnaire à se
conformer strictement aux lois et règlements dans l’exercice de ses fonctions. Elle est la
conséquence de la soumission de l’Administration au droit. Transparaissant dans la
Constitution du 11 décembre 1990 (art. 34), elle fait désormais l’objet d’une disposition explicite
du SGFP : « l'agent de la fonction publique doit exécuter et respecter les règles de droit et
veiller à l'exécution des décisions de justice » (art. 27 al. 1).
134
Au Niger, l’agent public peut bénéficier d’un « congé exceptionnel… [pour] l’accomplissement des devoirs
religieux ou coutumiers dont la liste est précisée par voie réglementaire » (loi nigérienne déjà citée, art. 77). Malgré
les recoupements probables, la comparaison entre ce congé exceptionnel et les autorisations pour événements
familiaux est difficile.
135
Voir l’analyse de l’évolution jusqu’à la zatu (loi) du 26 octobre 1988 par KI (Zachaël).- Les droits de l’agent public
dans un pays en voie de développement : l’exemple du Burkina Faso.- Presses universitaires de Perpignan,
Cahiers du Centre d’études et de recherches juridiques sur l’Afrique francophone, n° 4, 1994, pp. 179 et ss.
37
b. Les liens entre les deux obligations
En raison du principe de légalité, dans l'hypothèse où l'ordre donné par le supérieur
est « manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public », le
fonctionnaire est tenu, non plus d’obéir, mais plutôt de désobéir. Il en est également ainsi
« lorsque l’ordre reçu constitue une atteinte grave et manifeste au respect des droits de
l’homme et des libertés publiques » (Constitution béninoise du 11 décembre 1990, art. 19 al.
2). Au demeurant, en droit pénal, sauf dans certaines hypothèses particulières, l'ordre du
supérieur ne constitue pas un fait justificatif ou une excuse absolutoire lorsqu'il y a un délit
commis par le fonctionnaire.
Le ‘’devoir de désobéissance’’ est très délicat. En effet, en cas de contestation, c’est le
juge administratif qui apprécie souverainement a posteriori. Or :
• deux conditions cumulatives sont exigées pour que la désobéissance soit justifiée ;
• en cas d’exécution d’un ordre présentant ces deux conditions, l’agent public
s’expose à des sanctions, même si sa responsabilité ne dégage pas le supérieur de
la sienne (art. 18 al. 3) ;
• s’il refuse d’obéir alors que les deux conditions ne sont pas réunies, le fonctionnaire
commet un acte d’indiscipline répréhensible.
Il faut donc à l’agent public un certain sens de discernement nourri par une bonne
connaissance des textes en vigueur.
c. Exceptions à l’obéissance hiérarchique non fondées sur l’obligation de légalité

Ne sont pas soumis à l’obligation d’obéissance hiérarchique :
• les directeurs des établissements publics par rapport au Ministre responsable du
secteur d’activités concerné136 pour les actes de gestion courante137, dans la
mesure où ils ne sont soumis qu’à la tutelle de celui-ci ;
• les magistrats du siège138, en ce qui concerne le jugement des affaires qui leur sont
soumises139, et ce en vertu du principe d’indépendance de la justice ;
• les enseignants du supérieur en ce qui concerne l’organisation interne du cours140.
3. L’obligation de loyalisme
De manière générale, le loyalisme est « la fidélité aux institutions établies »141,
« l’attachement dévoué à une cause »142. Le SGFP établit en son article 27 al. 2 une obligation
de loyauté sans en préciser le contenu. L’agent public a par ailleurs une obligation indiscutable
de loyalisme envers la Nation puisque, aux termes du SGFP, « les personnels de la fonction
publique sont au service de la collectivité nationale » (Art. 17).
Le loyalisme envers la Nation et les institutions de la République est la règle. Elle est
absolue pour l’ensemble des fonctionnaires. Elle leur interdit notamment de faire outrage au
drapeau national et de prôner des thèses sécessionnistes susceptibles de remettre en cause
l’intégrité du territoire et l’unité de la Nation.
136
En revanche, les orientations du Conseil d’administration s’imposent au Directeur.
137
Le ministre de tutelle peut en revanche influencer la politique générale de l’établissement public, notamment à
travers son représentant au Conseil d’administration.
138
Les magistrats du parquet son contraints de suivre les instructions reçues de la hiérarchie dans leurs réquisitions
écrites. Mais si « la plume est serve, la parole est libre ».
139
Pour tout le reste, le chef de juridiction dispose d’un pouvoir d’organisation dans le cadre duquel il doit être obéi.
140
Ici aussi, il existe une obligation d’obéissance hiérarchique pour ce qui concerne l’organisation administrative
des activités d’enseignement (emplois du temps, évaluations, etc.). Par ailleurs, en raison de l’importance du grade
dans l’enseignement supérieur, il y aune obligation d’obéissance aux ordres reçus d’enseignants plus gradés.
141
Le Nouveau Petit Robert de la langue française, version électronique, 2009.
142
Idem.
Le mot a un sens proche de celui de « loyauté » avec une petite nuance en ce que la loyauté est la fidélité à
ses engagements, la droiture, l’honnêteté, surtout envers une personne.
38
Il est possible de considérer que, même en l’absence de toute disposition explicite,
tous les agents publics sont également astreints à une obligation de loyalisme envers le
Gouvernement car :
• dans un État démocratique, le gouvernement en place est celui que la Nation
s’est librement donné pour appliquer la politique voulue par elle ;
• or l’agent public n’est que l’animateur de l’Administration qui est, elle-même, le
bras séculier du pouvoir exécutif c’est-à-dire l’instrument dont dispose celui-ci
pour mettre en œuvre son programme ;
• l’agent public doit donc se soumettre, sans état d’âme, au gouvernement en
place, en vertu de son loyalisme envers la Nation.
Pour la plupart des agents publics, le loyalisme envers le Gouvernement légitime de la
République consiste à agir dans le sens de la mise en œuvre du Programme de celui-ci ou
tout au moins à s’abstenir de l’influencer ou d’y mettre aucune entrave (art. 28 al. 2). Une
stricte neutralité (politique) dans l’exercice de ses fonctions en serait l’expression minimale.
Toutefois, pour certaines catégories d’agents publics, le devoir de loyalisme vis-à-vis du
gouvernement ou de la majorité politique en place va au-delà de ce qui pourrait être
raisonnablement exigé de tout agent public. Ces agents publics sont ceux qui occupent des
emplois dits à la discrétion du gouvernement, encore qualifiés d’emplois supérieurs143.
L’encadré de la page suivante offre quelques repères sur les emplois à la discrétion du
gouvernement.
4. Les obligations de discrétion et de secret professionnels

Ces deux obligations sont souvent confondues alors qu’elles sont distinctes. L’on
présentera donc successivement la discrétion professionnelle (a) puis le secret professionnel
avant d’esquisser une comparaison des deux obligations (c).
a. La discrétion professionnelle
Valable pour tous les agents publics, la discrétion interdit à ceux-ci de :
• révéler des faits ou informations dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à
l’occasion de l’exercice de leurs fonctions (art. 19 al.1) ;
• détourner ou de communiquer irrégulièrement des pièces ou documents du
service à des tiers (a. 19. al. 2).
Tout manquement à la discrétion professionnelle est une faute grave (art. 234).
En réalité, l’obligation de discrétion professionnelle n’emporte pas interdiction absolue
de communiquer des documents administratifs. La communication est simplement soumise à
une réglementation à établir par chaque ministre ou maire (art. 22 al. 2). À défaut de règles,
la limite entre l’obligation de discrétion du fonctionnaire et le droit à l’information de l’usager
ou du chercheur n’est pas connue.
Le SGFP prévoit du reste quelques situations dans lesquelles le fonctionnaire est délié
de l’obligation de discrétion professionnelle. Il en est notamment ainsi :
• en cas d’autorisation du ministre, du maire ou du dont relève l’agent public (art.
19 in fine) ;
• pour la dénonciation, conformément à la loi pénale, des crimes ou délits dont
l’agent public a pu avoir connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de
l’exercice de ses fonctions (art. 22 al.1) ;
• pour les témoignages à la demande de l’autorité judiciaire (art. 22 al.1) ;
• des cas éventuellement prévus par la réglementation en vigueur (art. 19 in fine).
143
Cette dernière qualification est discutable gcar tous les emplois supérieurs ne sont pas à la discrétion du
gouvernement. Au Bénin, les « hauts emplois techniques» sont des fonctions pour lesquelles existe une procédure
de nomination susceptible de garantir l’objectivité et d’éviter toute politisation.
.
39
Encadré n° 1 : Les emplois à la discrétion du gouvernement
• Définition : emplois à l'égard desquels en raison de la nature des fonctions exercées, l'administration
est particulièrement libre parce que :
o les nominations sont « à la décision du gouvernement» c'est-à-dire à sa discrétion : CE, 16
décembre 1988, Assoc. gén. des administrateurs civils c/ Dupavillon, JCP 1989. II. 21228,
note C. Gabolde
§ art. 25 de la loi du 11 janvier 1984 (en France) et art. 11 de la loi du 26 février 1986 (au
Bénin)
§ nomination possible de non fonctionnaires
ü dissociation de l’emploi du grade (qui du reste n’existe pas dans ce cas)
ü l’accès des non fonctionnaires à ces emplois n’entraîne pas leur titularisation dans un
corps : CE, 21 mars 1958, Assoc. des agents des affaires étrangères, Rec. Lebon,
p. 188.
o Le gouvernement a faculté d’y mettre fin : nominations « essentiellement révocables »
§ libre appréciation des motifs (limitation de liberté d’opinion des titulaires de ces emplois)
§ application obligatoire de la règle de communication du dossier : CE, 12 novembre 1997.
Fessard de Foucault, Quot, jur., 21 avril 1998, p. 7
• Justification des pouvoirs conférés à l’Administration : en raison des aptitudes qu’il requiert et ses
responsabilités qu’il implique, l’emploi supérieur est souvent à mi-chemin entre les fonctions
administratives et les fonctions politiques,
• Détermination des emplois supérieurs
o Renvoi de loi à un décret (en Conseil d'État)
o Décret du 24 juillet 1985 (en France)
§ dans chaque administration
ü les commissaires,
ü secrétaires généraux,
ü directeurs d'administration centrale ;
§ au ministère de l'éducation nationale : les recteurs ;
§ au ministère des affaires étrangères : les ambassadeurs ;
§ au ministère de l'intérieur : les préfets.
o liste du décret = non limitative (contrôle par le juge du caractère « supérieur» de l'emploi)
o critères cumulatifs utilisés par le Conseil d'État
§ caractère de haute fonction d'autorité de l'emploi en cause
§ dépendance directe dans laquelle il place son titulaire vis-à-vis du gouvernement : par ex. : CE,
17 juin 1992, Leclerc, Rec. Lebon, p. 1062 ; RDP, 1992, p. 1830 note R. Drago
b. Le secret professionnel
Le secret professionnel ne s’impose qu’à quelques catégories de fonctionnaires
(agents des impôts, magistrats...). En dehors de la Fonction publique, il concerne de
nombreuses autres professions (banquiers, médecins, avocats...). Le secret professionnel
interdit aux personnes concernées de révéler les renseignements relatifs à la vie privée des
particuliers et dont elles ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs
fonctions. Cette obligation est également prescrite par le Code pénal. Il n’y a, à cette obligation,
d’exceptions que celles prévues par la loi.
La violation du secret professionnel est une faute grave (art. 234).
c. Les différences entre discrétion et secret professionnels

Les différences essentielles entre la discrétion professionnelle et le secret
professionnel sont résumées dans le tableau de la page suivante.
B. LES OBLIGATIONS LIÉES AUX RAPPORTS AVEC LES TIERS

Les obligations permettant de discipliner le fonctionnaire dans ses rapports avec les
administrés sont celles d’indépendance vis-à-vis des intérêts privés, de probité, de neutralité
et d’impartialité.
40
1. L’obligation d’indépendance vis-à-vis des intérêts privés
Pour garantir l’indépendance de l’agent public dans son emploi, les personnes
publiques qui l’utilisent lui imposent traditionnellement le désintéressement (a), la déclaration
de l’activité du conjoint (c) et l’interdiction de certaines activités à la cessation des fonctions
au service de l’Administration. Le SGFP renforce l’obligation d’indépendance de l’agent public
par des dispositions prohibant tout conflit d’intérêts (d).
Tableau n° 4 : Discrétion et secret professionnels
Critères distinctifs DISCRÉTION PROFESSIONNELLE SECRET PROFESSIONNEL

Contenu • Ne pas : Ne pas révéler les renseignements
o révéler des faits ou informations relatifs à la vie privée des particuliers dont
dont on a connaissance dans on a connaissance dans l’exercice ou à
l’exercice ou à l’occasion de l’occasion de l’exercice de ses fonctions
l’exercice de ses fonctions ;
o détourner ou communiquer
irrégulièrement à des tiers des
pièces ou documents du service
Finalité Protection des intérêts de Protection de la vie privée des
l’Administration particuliers
Fondements Art. 19 al. 1 et 2 • Art. 19 al. 1 (renvoi au code pénal)
• Code pénal
Champ d’application Fonction publique (tous les agents • Secteur privé
publics) • Fonction publique (quelques corps)
Exceptions • Autorisation du Ministre Celles prévues par la loi
• Dénonciation de crimes et délits
• Témoignage en justice
• Cas prévus par la réglementation
a. Le désintéressement
Le SGFP interdit à l’agent public d’avoir dans une entreprise des intérêts de nature à
compromettre son indépendance (art. 20 al. 3). La formulation de cette interdiction comporte
plusieurs précisions qui en établissent la portée et les limites. Ainsi :
• les entreprises visées sont uniquement celles qui sont :
o soit soumises au contrôle de l’Administration ou service de l’agent public,
o soit en relation avec l’Administration ou service de l’agent public ;
• la prise d’intérêts est prohibée, qu’elle soit directe ou indirecte c’est-à-dire qu’elle ait
lieu par l’agent public ou par personne interposée ;
• l’interdiction s’applique à tout agent public quelle que soit sa position dans la
hiérarchie administrative ;
• la dénomination des intérêts importe peu ;
• le but de l’interdiction est clairement de garantir l’indépendance de l’agent public
dans l’exercice de ses fonctions, mais non pas de priver l’agent public de toute autre
source de revenus ;
• l’interdiction s’impose à l’agent public144 :
o non seulement pendant sa période d’activité,
o mais également après la mise en disponibilité ou après la cessation définitive
des activités à la Fonction publique (art. 257 al. 2).
La violation de la même interdiction est qualifiée de délit d’ingérence et sanctionnée
par le Code pénal (délit du fonctionnaire en activité et délit de l’ancien fonctionnaire). De
même, cette interdiction présente une certaine similitude avec le conflit d’intérêts tel que défini
144
Dans le SGFP, il est question de fonctionnaire à l’art. 257 al. 2 qui prolonge en réalité dans le temps une
obligation qui s’impose a priori à tous les agents publics (art. 20 al. 3). Il en résulte une certaine ambiguïté.
41
dans la loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 déjà citée. Le conflit d’intérêts, désormais prohibé
formellement par le SGFP, est développé infra.
b. La déclaration de l’activité du conjoint

L’agent public est tenu de déclarer à l’Administration toute activité privée lucrative
exercée à titre professionnel par son (sa) conjoint (e) : art. 20 al. 4. Il s’agit, non pas d’une
autorisation administrative préalable (sauf si elle est requise par ailleurs en raison de la nature
de l’activité), mais d’une simple déclaration. L’objectif est de permettre à l’Administration d’être
informée et de prendre au besoin les mesures de nature à garantir l’indépendance du
fonctionnaire et la protection des intérêts du service (art. 20 al. 5).
c. L’interdiction de certaines activités à la cessation des fonctions

Il est interdit au fonctionnaire d’exercer, pendant les cinq ans qui suivent une mise en
disponibilité ou la cessation définitive de ses fonctions, certaines activités privées. Celles-ci
devraient être définies par un décret (art. 256). Mais, le SGFP en énumère d’ores et déjà
certaines (art. 257 al. 1). Ce sont :
• les emplois :
o de direction,
o d’administration,
o et de conseil juridique ou fiscal ;
• dans les entreprises
o financières, commerciales, industrielles ou agricoles,
o en rapport direct ou indirect avec les anciennes fonctions de l’Agent.
d. La prohibition des conflit d’intérêts

Pour prévenir tout conflit d’intérêts, le SGFP édicte une incompatibilité de principe,
prescrit l’obligation de déclaration des intérêts et une obligation de cessation des activités
incompatibles.
Sont interdits à l’agent public les fonctions, positions, transactions et intérêts
(financier, commercial ou matériel) incompatibles avec ses fonctions, charges ou
devoirs (art. 24 al. 1). L’incompatibilité ne pouvant être appréciée qu’au cas par cas, il
n’est pas possible de la décrire de manière plus précise dans le SGFP. Il appartient
donc à chaque agent public d’apprécier, dans sa situation concrète, ce qui est
incompatible avec ses fonctions.
D’ailleurs, il lui est fait obligation de déclarer, conformément aux textes régissant
sa situation professionnelle, « ses intérêts financiers et commerciaux ou les activités
entreprises à des fins lucratives, par lui-même ou par des membres de sa famille [et
pouvant] donner lieu à un conflit d'intérêts », autrement dit susceptibles d’être
incompatibles avec ses fonctions (art. 24 al. 2). Sont susceptibles de se rattacher à
l’obligation ainsi imposée aux agents publics, la déclaration de l’activité du (de la)
conjoint (e) et la déclaration du patrimoine. La déclaration est une aide pour l’agent
public : en cas de difficulté pour lui d’apprécier lui-même l’incompatibilité, les autorités
recevant la déclaration sauront discerner.
En tout état de cause, l’agent public est tenu de mettre fin aux conflits d’intérêts
c’est-dire aux situations incompatibles avec ses fonctions (art. 24 al. 3).
2- L’obligation de probité et les actes contraires

La probité est la vertu qui consiste à observer scrupuleusement les règles d'honnêteté,
de droiture, d’intégrité. Une obligation d’intégrité est établie par le SGFP en son article 27 al.
2. Les actes jugés contraires à la probité exigée du fonctionnaire ont généralement fait l’objet
42
de textes spéciaux145. Ces actes sont assez nombreux. Les plus couramment visés sont la
corruption, le trafic d’influence, la concussion et le détournement.
a. La corruption
Aux termes de la loi du 12 octobre 2011 (art. 40 al. 2), la corruption est le fait de :
• solliciter ou d’agréer,
• directement ou indirectement,
• des offres, promesses, dons, présents ou autres avantages indus,
• pour soi-même ou pour une autre personne ou entité,
• pour faire ou s’abstenir de faire un acte :
o lié à ses fonctions ou son emploi,
o juste ou non,
o mais non sujet à rémunération.
Cette infraction est également prévue et sanctionnée par le Code pénal (art. 177).
Dans tous les cas, la corruption suppose un corrupteur et un corrompu. La définition
ci-dessus donnée est celle de la corruption dite passive, c’est-à-dire vue du côté du corrompu.
Il y a également la corruption active (le fait du corrupteur) qui est sanctionnée au même titre
(art. 41 de la loi du 12 octobre 2011 ; Code pénal).
Dans le SGFP « il est formellement interdit à un agent de la fonction publique de
solliciter ou de recevoir, directement ou par personne interposée, en raison de ses fonctions,
même en dehors de celles-ci, des dons, gratifications ou avantage quelconque » (art. 26 al.
2).
b. La concussion
La concussion consiste :
• pour un fonctionnaire, officier public, percepteur de droits, contributions ou deniers
publics, un commis ou préposé,
• à recevoir, exiger ou ordonner de percevoir
o pour droits, taxes, contributions
o pour deniers, salaires ou traitements,
• ce qu’il sait n’être pas dû ou excéder ce qui est dû.
La concussion est prévue et punie par le Code pénal.
c. Le trafic d’influence
Au regard de la loi du 12 octobre 2011 (art. 50) et du Code pénal, le trafic d’influence
est le fait pour le fonctionnaire146 :
• de solliciter ou d’accepter,
• directement ou indirectement,
• un avantage indu,
• pour lui-même/elle-même ou pour une autre personne,
• en abusant de son influence réelle ou supposée,
• en vue de faire obtenir d’une administration ou d’une autorité publique,
145
Il est possible de citer, sur la période la plus récente :
- l’ordonnance n° 79-17 du 20 avril 1979 édictant les dispositions en vue de la répression disciplinaire de
détournements et faits assimilés commis par les agents de l’État et les employés des entreprises
publiques ;
- l’ordonnance n° 80-6 du 11 février 1980 édictant les dispositions en vue de la répression disciplinaire de
détournements et de certaines infractions commis par les Agents de l’État et les employés des collectivités
locales, finalement déclarée contraire à la Constitution (Décision DCC 96-044 du 30 juillet 1996).
Le texte actuellement en vigueur est la loi du 12 octobre 2011 déjà citée.
146
Comme pour la corruption, la concussion se définit aussi du point de vue de celui qui sollicite dans les mêmes
conditions un acte indu d’un fonctionnaire (Cf. loi du 12 octobre 2011, art. 50).
43
• un avantage également indu.
d- Le détournement
Le détournement consiste pour le fonctionnaire en la soustraction ou la rétention
illégitime et frauduleuse de deniers, valeurs ou biens à lui confiés par l’Administration ou par
les particuliers à l’occasion de l’exercice de ses fonctions (loi du 12 octobre 2011, art. 45 ;
Code pénal).
Le détournement est une faute grave dans le SGFP (art. 234).
3- Les obligations de neutralité et d’impartialité

Ces obligations sont regroupées parce qu’elles sont proches mais méritent d’être
distinguées.
a. La neutralité
Le SGFP ne prescrit pas directement aux agents publics une obligation de neutralité.
Toutefois, il leur interdit formellement « tous comportements de nature à faire douter de leur
neutralité » (art. 25). En vertu de son devoir de neutralité, l’agent public doit faire abstraction
de ses opinions politiques ou religieuses dans l’exercice de ses fonctions. Cette obligation,
dégagée par la jurisprudence avant de faire l’objet de textes en France147, est très importante
dans le service public de l’enseignement : CE 10 mai 1912, Abbé Bouteyre, Rec. 553, concl.
Helbronner, CE 3 mai 1950, Dlle Jamet, p. 247 ; CE, 3 mai 2000, Dlle Marteaux, AJDA 2000,
p. 673.
L’obligation de neutralité s’applique également en dehors de l’enseignement public.
Ainsi :
• il est interdit aux agents publics de manifester leurs croyances religieuses par des
signes extérieurs dans le service ;
• des raisons de service peuvent conduire à refuser à un fonctionnaire une
autorisation d’absence hebdomadaire pour aller accomplir dans un lieu de culte les
rites de sa religion : CE 16 févr. 2004, M.B, AJDA 2004, p. 822.
Au Bénin, l’obligation de neutralité politique de l’agent public est désormais clairement

établie par le SGFP en son art. 28 :
« L'agent de la fonction publique ne doit pas user de son poste, de sa fonction ou de sa
responsabilité à des fins politiques ou partisanes.
L'agent de la fonction publique ne doit pas, au regard de son appartenance politique ou de ses
propres croyances idéologiques ou religieuses, influencer les politiques, décisions ou actions que
l'administration a décidé de définir, de prendre ou de mettre en œuvre »
L’alinéa 2 n’est pas sans lien avec le loyalisme envers le gouvernement.
b. L’impartialité
L’obligation d’impartialité implique que l’agent public traite de la même manière tous
les administrés, quels que soient leur origine ethnique, leur rang social, leur degré de parenté
avec lui, leur sexe, leur religion, leur appartenance politique, etc. Cette obligation équivaut à
une interdiction de toute discrimination à l’égard des usagers (art. 25). Elle est un corollaire de
l’égalité des citoyens, un principe fondamental du service public. L’obligation d’impartialité est
confirmée par le SGFP en son article 27 al. 2 où il est également fait mention d’une obligation
d’équité.
147
Voir notamment :
- la circulaire Jospin, du 12 décembre 1989 sur les voiles islamiques ;
- la loi de 2004 sur la laïcité ;
44
II. LES OBLIGATIONS S’IMPOSANT DAVANTAGE HORS DU SERVICE
Certaines des obligations imposées au fonctionnaire donnent l’impression que
l’Administration poursuit celui-ci jusque dans sa vie privée. Quoique liées au service, ces
obligations trouvent leur champ d’application davantage hors du service148. Il s’agit des
obligations de résidence (A), de réserve (B) et de dignité ou d’honorabilité (C).
A. L’OBLIGATION DE RÉSIDENCE
Dans la mesure du possible il est exigé du fonctionnaire qu’il réside au lieu de son
emploi. Cette exigence est stricte pour les fonctionnaires qui peuvent être sollicités à toute
heure du jour ou de la nuit (médecins, intendants, préfets, officiers de police, procureurs de la
République, juges d’instruction...).
En conséquence :
• l’Administration est tenue d’attribuer aux intéressés soit un logement de fonction soit
une indemnité compensatrice du logement : CA/CS 10 avril 1986, DOVONOU
Théophile c/ Ministre de la Justice, n° 1/CA du Répertoire, n° 78-8/CA du Greffe ;
• les fonctionnaires concernés doivent obtenir une autorisation préalable de leurs
supérieurs hiérarchiques avant de quitter la circonscription administrative où ils
exercent leurs fonctions.
B. L’OBLIGATION DE RÉSERVE
L’obligation de réserve est la principale limitation à la liberté d’expression149 de l’agent
public. Celui-ci a le droit d’exprimer ses opinions. Mais, lorsque l’agent public doit se
prononcer, surtout hors du service et sur le fonctionnement du service, l’obligation de réserve
lui impose de faire preuve d’une certaine retenue ou modération. Il s’agit pour le l’agent public
d’éviter d’exprimer, dans le service ou en dehors de celui-ci, des opinions de nature à
discréditer sa fonction ou l'administration à laquelle il appartient. Cette obligation doit être
appréciée avec souplesse car elle est proportionnée à l'importance et à la nature des fonctions
exercées.
C. L’OBLIGATION DE DIGNITÉ OU D’HONORABILITÉ

Pendant longtemps implicite, l’obligation de dignité apparaît désormais clairement dans
le SGFP : « les agents de la fonction publique doivent […], éviter tous comportements
susceptibles de compromettre la dignité ou l'honneur de leurs fonctions ou de l'administration »
(art. 26 al. 1). L’obligation de dignité est confirmée à l’article 27 al. 2. Chaque agent public
incarne une parcelle de l’autorité de l’État et doit avoir, à ce titre, un comportement toujours
exemplaire, où qu’il se trouve. L’obligation de dignité ou d’honorabilité proscrit, surtout hors du
service150, toute inconduite de nature à nuire à l’image que l’Administration doit avoir auprès
des usagers. Les manquements à l’obligation de dignité s’apprécient par rapport à la nature
des fonctions et au rang du fonctionnaire dans la hiérarchie. Sont ainsi inconcevables :
• l’usage immodéré d’alcool par un Préfet se donnant en spectacle, même hors du
service ;
• la violence conjugale pour un agent de police ;
• des rapports intimes entre un enseignant et ses élèves ;
• la participation d’un militaire à des opérations criminelles ;
• le fait pour un agent de police d’accompagner à son domicile l’auteur d’une
contravention pour y percevoir une certaine somme d’argent afin de classer l’affaire :
CA/CS 30 septembre 1986, AHOUANDJÈ Mathurin c/ Ministre de l’Intérieur, n°
148
Par exemple, le SGFP confirme que la dignité s’impose « dans le service et en dehors du service » (art. 26 al.
1).
149
Voir les développements relatifs à cette liberté, infra, p. 45 et s.
150
Mais comme cela a été annoncé, l’obligation de dignité ou d’honorabilité s’impose « dans le service et en dehors
du service ».
45
13/CA du Répertoire ; n° 74-19/CA du Greffe.
En règle générale une sanction est encourue chaque fois qu’il y a scandale.
L’ordonnance n° 80-6 du 11 février 1980, finalement déclarée contraire à la

Constitution, prévoyait et sanctionnait certaines atteintes à la dignité comme l’éthylisme,
l’émission de chèque sans provision, l’adultère, le viol, etc.
46
Chapitre 2 :
Le droit commun
de la répression disciplinaire
La répression disciplinaire est l’ensemble des mécanismes grâce auxquels les

manquements des agents publics151 à leur déontologie sont sanctionnés. Les règles
habituellement applicables en la matière sont celles prévues au SGFP : elles forment le droit
commun de la répression disciplinaire, par opposition aux régimes dérogatoires, plus sévères,
que le législateur peut instituer pour décourager certains comportements précis152. Le droit
commun de la répression disciplinaire peut être présenté à travers ses caractères généraux
(I), le contenu des sanctions qu’il prescrit (II) ainsi que la procédure et les garanties qu’il
comporte (III).
I. LES CARACTÈRES GÉNÉRAUX

Les caractères généraux du droit de la répression disciplinaire peuvent s’apprécier par
rapport à ses liens avec la répression pénale (A), ainsi qu’aux règles qu’il impose pour
l’application des sanctions disciplinaires (B).
A. LES RAPPORTS ENTRE RÉPRESSION DISCIPLINAIRE ET RÉPRESSION PÉNALE

Théoriquement autonomes (1), les procédures disciplinaire et pénale ont, néanmoins,
quelques liens (2).
1. L’autonomie de principe
L’autonomie de la répression disciplinaire par rapport à la répression pénale peut
s’apprécier au regard du but visé (a) et de la nature des sanctions prononcées (b).
a. Le but visé
Même si, dans les deux cas, il s’agit de sanctionner une faute, la faute disciplinaire se
distingue nettement de la faute pénale.
* La faute disciplinaire
En principe, la faute disciplinaire n’a pas de définition légale. C’est une notion déductive
et extensive. En règle générale, la faute disciplinaire ne se définit pas, de façon positive. Elle
se définit par opposition au comportement idéal attendu du fonctionnaire, c’est-à-dire comme
un manquement à l’une des obligations de celui-ci, qu’il s’agisse d’une obligation
professionnelle ou d’une faute extra-professionnelle (art. 130). Pour établir une liste exhaustive
des fautes pour lesquelles un fonctionnaire peut être sanctionné sur le plan disciplinaire, il
faudrait non seulement pouvoir dresser celle de toutes les obligations qui s’imposent à lui,
mais aussi identifier précisément tous les comportements pouvant constituer des
151
En réalité la formule pourrait s’appliquer à toute profession, et donc plus largement à toute la Fonction publique
en ce qu’elle est l’antonyme de répression pénale.
152
Il en a été ainsi dans les textes déjà cités concernant notamment les manquements aux obligations de probité
et de dignité. Voir supra, p. 145.
47
manquements à chacune de ces obligations. Il s’agit d’une mission quasiment impossible
parce que, traditionnellement :
• toutes les obligations du fonctionnaire ne peuvent pas être consacrées par des
textes juridiques153 ;
• les obligations prévues par le Statut général ne figurent pas toutes aux rubriques
relatives aux devoirs et à la discipline ;
• la liste des obligations prescrites par des textes juridiques ou dégagées par le juge
administratif n’est pas limitative : l’Administration conserve, en matière disciplinaire,
un pouvoir d’appréciation sur, entre autres, l'existence de la faute disciplinaire ;
• le Statut général ne qualifie qu’exceptionnellement tel ou tel comportement de faute
disciplinaire154.
Comme cela a déjà été annoncé supra, le SGFP traduit une évolution par rapport à ce
qui précède. En effet il énonce une liste de fautes et établit une correspondance entre ces
fautes et les sanctions qu’il fixe. Toutefois, il précise que « la liste des fautes relatives aux
sanctions n'est pas limitative [et que] les sanctions peuvent être appliquées à d'autres
fautes laissées à l'appréciation des autorités investies du pouvoir disciplinaire » (art. 84).
Au demeurant, de nombreuses fautes disciplinaires apparaissant dans le SGFP sont
formulées en termes de manquements à telle ou telle obligation, même si les autres sont
énoncées de manière positive. Il en résulte que, quoique aménagée, la conception
extensive traditionnelle de la faute disciplinaire reste fondamentalement valable et que
l’autorité administrative conserve un pouvoir d’appréciation par-delà les dispositions
précises du SGFP.
* La faute pénale
À l’opposé de la faute disciplinaire, la faute pénale est une notion très précise. La faute
pénale est une infraction de droit commun définie par le Code pénal. En vertu du principe de
légalité des délits et des peines, pour qu’un acte soit répréhensible, il doit avoir été prévu
comme tel par la loi et celle-ci doit avoir précisé les peines applicables dans ce cas.
b. La nature des sanctions

La sanction disciplinaire est en principe une sanction administrative. En tant que telle,
elle est prise par une autorité administrative alors que la sanction pénale est une décision prise
par un juge, en l’occurrence le juge répressif. Par ailleurs, alors que la sanction disciplinaire
atteint le fonctionnaire dans sa situation administrative, la sanction pénale consiste
généralement en une peine privative de liberté (emprisonnement) et/ou pécuniaire (amende).
Deux facteurs au moins rapprochent sanction disciplinaire et mesure administrative.
D’une part, ainsi que cela est apparu supra, elles sont prises toutes deux par une autorité
administrative. D’autre part, certaines sanctions disciplinaires peuvent avoir le même contenu
et les mêmes effets que des mesures administratives. Ainsi, le licenciement pour
suppression d'emploi, la mise à la retraite pour ancienneté et l’affectation dans l'intérêt du
service (mesures administratives) ont les mêmes résultats que la révocation, la mise à la
retraite d'office et le déplacement d’office (sanctions disciplinaires). Toutefois, la sanction
disciplinaire se distingue d’une simple mesure administrative car :
• elle constitue une véritable punition alors que la mesure administrative est prise pour
l’organisation et le fonctionnement du service ;
• elle ne peut être prononcée qu’en respectant une procédure relativement lourde : si
l'administration camoufle une mesure disciplinaire en la faisant passer pour une
mesure administrative, il y a détournement de pouvoir que le juge, s'il est saisi,
sanctionnera.
153
Par exemple, de nombreuses obligations résultent de la jurisprudence.
154
Tel est notamment le cas à l'art. 54.
48
2. Les liens procéduraux
Les liens procéduraux entre répression disciplinaire et répression pénale sont
manifestes dans deux hypothèses : celle du cumul de fautes et celle de la faute pénale unique
grave155.
a. Le cumul de fautes
En cas de cumul d’une faute disciplinaire et d’une faute pénale, le fonctionnaire encourt
une sanction disciplinaire et une sanction pénale (CE, Bemny, 16 avril 1936, Rec. Lebon,
p. 881). A priori, deux procédures distinctes et parallèles doivent être engagées. Mais, quelles
qu’elles soient, les hypothèses constitutives de cumul de fautes entraînent certaines
conséquences procédurales.
* Les hypothèses de cumul de fautes

Au regard de la lettre du Statut général, deux hypothèses de cumul de faute pourraient
être distinguées. Elles correspondent, l’une à une faute disciplinaire doublée d’une faute
pénale, l’autre à une procédure disciplinaire enclenchée en conséquence d’une poursuite
pénale.
Hypothèse 1 : une faute disciplinaire doublée d’une faute pénale

Aux termes du SGFP :
• « toute faute commise par un agent de la fonction publique dans l'exercice ou à
l'occasion de l'exercice de ses fonctions, l'expose à une sanction disciplinaire sans
préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale » (art. 21) ;
• « conformément à l’article 68 […], la faute professionnelle ou extra-
professionnelle peut entraîner des sanctions disciplinaires à l'encontre du
fonctionnaire mis en cause, sans préjudice de l'application, le cas échéant,
de la loi pénale » (art. 213) ;
• « sans préjudice de l'application, le cas échéant, de la loi pénale, la faute
professionnelle ou extra-professionnelle peut entraîner des sanctions disciplinaires
à l'encontre de l'agent de la fonction publique mis en cause » (art. 68 confirmé par
l’art. 339 en ce qui concerne le fonctionnaire territorial156).
Ces dispositions conduisent à formuler les postulats suivants :

• lorsqu’un agent public commet une faute disciplinaire (professionnelle), il encourt
une sanction disciplinaire ;
• la sanction disciplinaire peut se doubler éventuellement d’une sanction pénale ;
• compte tenu du principe de la légalité des délits et des peines, le fait justifiant
l’engagement de la procédure disciplinaire n’est susceptible de constituer une faute
pénale que si et seulement s’il paraît correspondre à une faute pénale c’est-à-dire
à un acte prévu et puni par la loi pénale ;
• dans ce cas, il donnera également lieu à une procédure pénale ;
• la sanction pénale éventuelle ne peut se justifier que s’il se confirme que le fait
constitutif de faute disciplinaire est aussi une faute pénale ;
• en conclusion, il y a cumul de fautes157 lorsqu’un même fait est à la fois constitutif
d’une faute disciplinaire et d’une faute pénale.
155
Il existe une autre hypothèse, celle d’une faute unique de nature disciplinaire. Mais elle ne pose pas de problème
particulier. Elle implique une procédure disciplinaire exclusive de toute intervention du juge pénal.
156
Cette confirmation est en réalité une redites puisque l’art. 68 concerne tout agent de la Fonction publique et se
trouve dans la partie relative aux règles communes.
157
En principe, il s’agit d’une présomption de cumul de fautes car celles-ci ne peuvent être établies avant le terme
des procédures auxquelles elles donnent lieu.
49
Hypothèse 2 : une procédure disciplinaire enclenchée en conséquence d’une poursuite
pénale
Le SGFP dispose par ailleurs que :

• « aucune sanction administrative ou disciplinaire ne peut intervenir sur le fondement
d’une infraction pénale sans qu’une décision définitive n’ait été prononcée par une
juridiction compétente » (art. 84 al. 1) ;
• « lorsqu'un fonctionnaire fait l'objet de poursuite devant un tribunal répressif,
la procédure disciplinaire est suspendue jusqu'à ce que la décision du tribunal
soit devenue définitive » (art. 236 al. 1).
Cette affirmation signifie que :

• lorsqu’il est reproché à un fonctionnaire d’avoir commis une faute pénale, une
procédure pénale est logiquement engagée en son encontre ;
• de ce fait, une procédure disciplinaire devrait être également engagée contre lui
automatiquement, par effet d’entraînement ;
• tout se passe comme si la présomption de faute pénale entraîne une présomption
de faute disciplinaire ;
• cet effet d’entraînement de la répression pénale sur la répression disciplinaire peut
s’expliquer car :
o ainsi que cela est déjà apparu, la faute disciplinaire est une notion extensive ;
o le fonctionnaire est avant tout un citoyen, et il est difficile pour l’Administration
d’admettre qu’un de ses employés puisse enfreindre la loi, donc ne pas donner
le bon exemple aux administrés.
Plusieurs sanctions prévues par le SGFP sont, ni plus ni moins, les conséquences
directes de condamnations pénales comme si celles-ci étaient des … fautes disciplinaires. Il
en est ainsi notamment de :
• « récidive en matière de harcèlement sexuel ayant fait l'objet d'une poursuite
pénale » (art. 78) ;
• « perte de confiance […] pour des faits constitutifs de faute pénale ayant
entraîné sa détention pendant plus de trois (03) mois » (art. 299).
* Les conséquences procédurales

En cas de cumul de fautes, il y a une subordination de la procédure disciplinaire à la
procédure pénale. Cette subordination sera plus ou moins marquée selon que la procédure
répressive comportera ou non une mise en détention préventive.
En l’absence de détention préventive

Dans tous les cas de cumul de fautes, la subordination de la procédure disciplinaire à
la procédure pénale a deux manifestations principales. La première manifestation est la
suspension de la procédure disciplinaire : pour le même fait, aucune sanction disciplinaire ne
peut intervenir avant qu’une décision du juge pénal soit rendue sur le fond ou soit devenue
définitive (art. 84 al. 1 et 236 al. 1). La deuxième manifestation est une sorte d’autorité relative
de la chose jugée par le tribunal répressif. Ainsi, les constatations faites par le juge pénal
concernant l’existence ou l’inexistence matérielle des faits lient l’autorité disciplinaire. En
conséquence, si le juge pénal a conclu à l’inexactitude matérielle des faits, l’autorité
administrative ne peut plus prononcer de sanction disciplinaire. En revanche, lorsque le
tribunal répressif ayant constaté et établi la réalité des faits, conclut à l’inexistence d’une
infraction pénale, l’autorité disciplinaire peut prononcer une sanction disciplinaire si elle estime
que les mêmes faits constituent une violation de la loi interne du service ou une atteinte aux
intérêts de celui-ci. Autrement dit, l'autorité disciplinaire n'est pas liée par les décisions
50
pénales prononçant par exemple l'acquittement au bénéfice du doute (CE. Sect. 11 mai 1956,
Chomat, D., 1956, p. 469, concl. Laurent).
En cas de détention préventive

Toute mesure de détention préventive prise à l’encontre d’un fonctionnaire par un juge
dans le cadre d’une poursuite pénale oblige l’autorité disciplinaire à prendre la décision
conservatoire de suspendre le mis en cause de ses fonctions (art. 236 al. 2). Cette suspension
doit être maintenue jusqu’à l’aboutissement de la procédure pénale (art. 236
al. 5). Toutefois :
• s’il bénéficie d’une mesure de remise en liberté provisoire, l’agent public est
autorisé à reprendre service (art. 236 al. 3) ;
• si aucune décision de justice n’intervient pas jusqu’à ce que l’agent public soit
à un an de sa retraite, le Conseil de discipline peut lui permettre de jouir de
celle-ci (art. 236 al. 4)
b. La faute pénale grave

L’acte répréhensible peut, lorsqu’il n’y a pas cumul de fautes, constituer, soit une faute
disciplinaire, soit une faute pénale.
Dans l’hypothèse où il n’y a qu’une seule faute disciplinaire, l’autorité administrative
engage et conduit en toute indépendance la procédure disciplinaire. S’il s’agit d’une faute
grave, une mesure de suspension du fonctionnaire incriminé peut être prise par l’autorité
administrative.
Même lorsqu’il ne s’agit que d’une infraction pénale, dès lors que celle-ci est grave,
l’autorité disciplinaire peut également suspendre le fonctionnaire incriminé (art. 235 al. 1).
Dans les deux cas, la suspension procède d’une décision discrétionnaire de l’autorité
administrative. Mais, lorsque celle-ci décide de suspendre un fonctionnaire accusé d’une faute
pénale, il est possible d’affirmer que, par un effet d’entraînement, une procédure disciplinaire
s’engage parallèlement à la poursuite pénale. Une fois de plus, l’aboutissement de celle-là
dépend de l’issue de celle-ci. Mais, les conséquences financières éventuelles de la suspension
du fonctionnaire ne peuvent se prolonger, dans ce cas, au-delà de trois mois (art. 235 al. 4).
B. LES PRINCIPES D’APPLICATION DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES

Le principe qui domine l’application des sanctions disciplinaires est celui de la liberté
de l’autorité administrative (1). Le pouvoir discrétionnaire de celle-ci est néanmoins limité (2).
1. La portée du pouvoir discrétionnaire de l’autorité disciplinaire

La portée du pouvoir discrétionnaire de l’autorité disciplinaire s’exprime dans
l’appréciation des faits (a) et dans le choix de la sanction (b).
a. L’appréciation des faits

Traditionnellement, la faute disciplinaire n’a pas de définition légale. Il revient donc,
dans chaque cas, à l’autorité disciplinaire d’apprécier les faits ou le comportement du
fonctionnaire, de déterminer si celui-ci a commis une faute de nature à entraîner une sanction.
Malgré la définition dans le SGFP d’une liste de fautes disciplinaires corrélées avec des
sanctions précises, la liste des fautes reste indicative (art. 84 al. 1). Dans les cas non prévus
par le législateur, l’appréciation laissée à l’autorité administrative porte tant sur l’existence et
la réalité des faits que sur leur caractère fautif. L’autorité disciplinaire tient compte, pour cette
appréciation, des faits précis en cause et du comportement général du fonctionnaire. Elle n’est
pas liée par l’appréciation du juge pénal ou du juge des comptes sur le caractère délictueux
de l’acte. Elle engage la procédure et décide librement de la poursuivre jusqu’à son terme ou
de l’interrompre après les premières explications de l’agent.
51
b. Le choix de la sanction
Le SGFP de 2017 ne se contente pas de prévoir une échelle de sanctions. Il une
correspondance entre chaque sanction et certaines fautes disciplinaires qu’il définit
précisément. En conséquence, lorsque l’autorité administrative conclut à l’existence d’une
faute disciplinaire, elle est en principe liée par les sanctions prévues dans le SGFP pour autant
qu’il s’agisse d’une faute répertoriée. Dans les autres cas (fautes non expressément prévues),
en vertu de son pouvoir résiduel d’appréciation (art. 84 al. 1), l’autorité disciplinaire a le libre
choix de la sanction à infliger. Elle choisit alors librement dans la gamme de sanctions que lui
offre le Statut général celle qui lui paraît s’imposer. Elle apprécie le degré de gravité de la faute
en fonction de considérations telles que le grade, la manière habituelle de servir, les éléments
du dossier du fonctionnaire, etc. Il lui est ainsi loisible d’infliger des sanctions différentes pour
des fautes identiques commises par plusieurs agents.
2. Les limites du pouvoir discrétionnaire de l’autorité disciplinaire

En dehors de celles résultant de la correspondance désormais établie par le SGFP
entre les sanctions et de nombreuses fautes, les limites du pouvoir discrétionnaire de l’autorité
disciplinaire résident dans une série de règles ainsi que dans le contrôle exercé par le juge
administratif.
a. Quelques règles
Les principales règles présentées ci-après sont la règle de la sanction unique, la règle
de la légalité des sanctions ainsi que l’interdiction des sanctions déguisées.
* La règle de la sanction unique

Présentée par certains auteurs comme découlant de la règle “non bis in idem”, elle
mérite d’en être distinguée. En effet, la règle “non bis in idem” est un principe du droit pénal
en vertu duquel il ne saurait y avoir deux poursuites, deux condamnations successives pour
un même fait délictueux. En revanche, la règle ‘’non bis in idem’’ ne s’oppose pas à ce que
deux sanctions de nature différente (emprisonnement et amende par exemple) soient
prononcées à l’encontre du mis en cause pour le même fait à l’issue d’une poursuite pénale.
À l’opposé, non seulement le fonctionnaire ne peut pas faire l’objet de deux poursuites
disciplinaires successives pour un même manquement à la déontologie, mais encore et
surtout l’autorité administrative ne peut pas prononcer, dans le cadre de la même procédure
disciplinaire, plus d’une sanction disciplinaire pour une faute unique. Elle doit donc choisir et
infliger une et une seule sanction. Toutefois, la règle de la sanction unique n’empêche
pas l’autorité administrative de prononcer plusieurs sanctions en cas de pluralité de fautes ou
une nouvelle sanction en cas de récidive, pas plus qu’elle n’interdit le cumul de la sanction
disciplinaire avec une ou plusieurs sanctions pénales.
* Le principe de légalité des sanctions

L’autorité disciplinaire ne peut infliger que l’une des sanctions prévues au Statut
général. Elle ne peut ni modifier le contenu des sanctions statutaires, ni inventer de nouvelles
sanctions. Ainsi, il ne saurait être question d’avertissement verbal, de mise à pied sans
suppression de traitement, de blocage d’avancement d’échelon pour deux ans, etc.158. De
surcroît, lorsque le SGFP établit une correspondance entre telle faute et telle sanction,
l’autorité administrative ne peut pas, pour cette faute précise, infliger une autre sanction.
* L’interdiction des sanctions déguisées

Il est interdit à l’autorité disciplinaire de prendre sous la forme de simples mesures
administratives de véritables sanctions. Elle se rendrait ainsi coupable de détournement de
158
Cp. ces formules avec celles de l’échelle des sanctions décrite infra, p. 36 et ss.
52
pouvoir. Pour ne pas transgresser cette interdiction, l’autorité disciplinaire doit notamment
respecter la procédure et les formes requises pour prononcer une sanction mais qui ne
s’imposent pas pour la mesure administrative ordinaire.
b. Le contrôle du juge administratif

Le contrôle que le juge administratif exerce sur l’autorité investie du pouvoir
disciplinaire et du pouvoir d’appréciation qui s’y rattache concerne notamment l’existence
matérielle des faits, leur qualification juridique, la régularité de la procédure, le respect de la
légalité des sanctions (CE, 14 janvier 1916, Camino, RDP, 1917, p. 463, concl. Corneille,
note G. Jèze). En France, ce contrôle porte aussi sur l’erreur manifeste d’appréciation. Celle-
ci traduit une disproportion entre la sanction infligée et la faute commise. Il s’agit d’une
importante limitation du pouvoir d’appréciation de la gravité de la faute et du choix de la
sanction, reconnu à l’autorité disciplinaire (CE, 9 juin 1978 Lebon, Rec. Lebon, p. 245 ;
AJDA 1978, p. 573, concl. B. Genevois, note SS ; D., 1978 - CE 26 juillet 1978, Vinolay,
AJDA, 1978, p. 573, concl. Genevois). Mais, au Bénin, le juge administratif a considéré
jusqu’à la même période qu’il appartient à l’autorité administrative d’apprécier
discrétionnairement la gravité de la faute et de prononcer la sanction qu’elle juge appropriée
(CA/CS 28 juillet 1975, Norbert SEKKO c/ décret n° 70-25/D/MIS/DSN du 14 février 1970,
n° 11/CA du Répertoire ; n° 70-11/CA et n° 72-14/CA du Greffe).
II. LE CONTENU DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES

Le SGFP fixe une liste des sanctions pouvant être infligées aux agents publics (A) et
établit à partir de cette liste une échelle disciplinaire en principe exhaustive (B). Cependant,
une lecture attentive du SGFP permet d’affirmer qu’il existe d’autres sanctions en dehors de
cette échelle (C).
A. LA LISTE DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES

Dans le SGFP, la liste générale des sanctions (1) est accompagnée d’une définition du
contenu et des effets des sanctions permettant d’établir une typologie de celles-ci d’une part
(2) et la correspondance entre sanctions et fautes d’autre part (3).
1. La liste générale des sanctions

Aux termes de l’article 69 du SGFP, les sanctions pouvant être infligées à un agent
public en cas de violation de l’une de ses obligations sont :
• le rappel à l'ordre;
• l'avertissement écrit;
• l'avertissement avec inscription au dossier;
• le blâme;
• la mise à pied sans solde de huit (08) jours;
• la mise à pied avec suppression de traitement pour une durée ne pouvant
excéder trente (30) jours;
• le déplacement d'office;
• l'exclusion temporaire des fonctions pour une période ne pouvant excéder six
(06) mois;
• le blocage d'avancement d'échelon pour une (01) année;
• la radiation du tableau d'avancement de grade;
• l'abaissement d'échelon;
• la rétrogradation;
• la mise à la retraite d'office;
• la rupture du contrat pour faute grave;
• la révocation sans suspension des droits à pension;
53
• la révocation avec perte des droits à pension.
Il y a ainsi au total seize types de sanctions prévus à l’article 69. Mais cette liste paraît
devoir être complétée159.
2. Les effets et la typologie des sanctions

Au regard de leurs effets tels qu’ils résultent du SGFP, les sanctions peuvent être
regroupées selon qu’elles sont sans incidence immédiate sur la situation administrative de
l’agent public (a) impactent significativement cette situation (b) retardent l’évolution de sa
carrière (c), entraînent une régression dans la situation administrative et financière de l’agent
(d), ou la cessation définitive anticipée des fonctions de celui-ci (e).
a. Les sanctions sans incidence immédiate sur la situation du fonctionnaire

Les sanctions sans incidence réelle et immédiate sur la situation administrative du
fonctionnaire sont le rappel à l'ordre, l'avertissement écrit, l'avertissement avec inscription au
dossier et le blâme.
Le rappel à l’ordre est une nouvelle sanction. Il se distingue en principe160 de
l’avertissement par son caractère oral161. Ces deux sanctions ont cependant en commun de
constituer de simples mises en garde.
Le SGFP définit :
• le rappel à l'ordre comme « un avertissement oral adressé à l'agent de la fonction
publique suite à une mauvaise conduite » ;
• …
• l'avertissement écrit comme « une mise en garde adressée à l'agent de la
fonction publique lui intimant l'ordre d'assumer les obligations professionnelles
conformément aux textes en vigueur » ;
• …
• le blâme comme « une réprobation faite à un agent de la fonction publique contre
qui des griefs sont relevés dans la manière de servir et/ou dans son
comportement » (art. 70).
Ces sanctions n’ont qu’une valeur symbolique ou psychologique. La situation

administrative de l’agent public fautif n’est pas modifiée immédiatement. Toutefois, ces
sanctions sont susceptibles d’avoir un impact sur la note annuelle et donc, à terme, sur
l’avancement de grade ou récompense par exemple (art. 70 in fine).
b. Les sanctions impactant plus significativement la situation de l’agent public

Les sanctions disciplinaires qui impactent plus significativement la situation
administrative et financière de l’agent public sont les mises à pied, le déplacement d'office et
l'exclusion temporaire des fonctions pour une période ne pouvant excéder six mois.
* Les mises à pied

La mise à pied162 une ‘‘exclusion temporaire’’163 de fonction impliquant la suppression
du traitement. Dans la formulation, la privation financière apparaît comme une simple
159
Voir pp. 54 et 56
160
Le SGFP prévoit encore la possibilité de le constater par écrit (art. 70 al. 1).
161
Il est permis de s’interroger sur la nature de sanction du rappel à l’ordre vu qu’il « ne nécessite aucune procédure
disciplinaire » (art. 228 al. 3), notamment l’avis du CODIR (art. 219 al. 2).
162
L’attention des élèves est appelée sur le fait que le mot « pied » est au singulier dans cette formule.
163
Le législateur la définit comme une « suspension de fonction » (art. 77 al. 1). Mais le terme ‘‘suspension’’ n’est
pas repris ici en raison de l’ambiguïté qu’il peut induire dans un contexte où il désigne aussi une mesure
conservatoire qui n’est pas une sanction.
54
conséquence. Or elle est visée à titre principal. Mais, dans la mesure où il ne serait pas légal
de priver le fonctionnaire de son traitement en le laissant exercer ses fonctions (art. 30), il a
fallu mettre en avant l’exclusion (ici appelée mise à pied) et y lier la suppression de traitement.
Deux types de « mise à pied » sont possibles. Le premier type de mise à pied, dite ‘‘sans
solde’’ est rigoureusement de huit jours. Le deuxième type de mise à pied est la mise à pied
avec suppression de traitement pour une durée ne pouvant excéder trente jours. Elle offre
donc la possibilité à l’Administration de moduler la durée entre neuf et trente jours.
En réalité, dans la suite du SGFP apparaît un troisième voire un quatrième type de
mises à pied dites « mise à pied avec suppression de traitement pour une durée ne pouvant
excéder quinze (15) jours » (art. 214) et « mise à pied sans solde de 15 jours (art. 299 et 301 ».
Il en résulte une confusion certaine.
* Le déplacement d’office
Aux termes du SGFP, les fonctionnaires ont une sorte de droit à la « continuité […]
dans leurs fonctions » c’est-à-dire au maintien de leur affectation sauf pour les nécessités de
service ou pour sanctionner le fonctionnaire (art. 246 al. 3). Le déplacement d’office est
précisément un changement d’affectation de l’agent public, motivée par une raison
disciplinaire. Elle constitue une sanction parce qu’elle porte atteinte au principe de continuité
des agents dans leur affectation alors même qu’aucune nécessité de service ne justifierait
cette atteinte. Par ailleurs, elle permet de comprendre la nuance entre une sanction
disciplinaire et une simple mesure administrative. En effet, modification de l’affectation de
l’agent, le déplacement d’office a un contenu identique à celui de la mesure administrative
appelée mutation ou affectation. La distinction repose au départ sur la motivation de la
décision, l’intention de son auteur : la volonté de punir ou de faire expier la faute dans un
cas164, le souci de répondre aux nécessités de service dans l’autre. En conséquence, le
déplacement d’office implique la mise en œuvre de la procédure disciplinaire, laquelle ne
s’impose pas pour la mutation administrative.
* L’exclusion temporaire de fonction pour une période ne pouvant excéder six mois
Par-delà la durée maximale (six mois) de l’exclusion temporaire, le SGFP précise que cette
sanction « entraîne la perte de toute rémunération, à l’exception des allocations familiales »
(art. 78 al. 1). Il s’agit en réalité d’une mise à pied de durée plus longue. Précisément pour ne
pas être confondue avec la mise à pied, l’exclusion temporaire de fonction doit avoir une durée
comprise entre 31 jours et six mois.
c. Les sanctions retardant l’évolution de la carrière de l’agent

Les sanctions retardant l’évolution de la carrière de l’agent public sont le blocage
d'avancement d'échelon pour une année et la radiation du tableau d'avancement de grade.
Le blocage d’avancement d’échelon pour une année retarde la jouissance du droit à
l’avancement automatique à l’ancienneté prévu à l’article 125 du SGFP (art. 72). Quant à la
radiation du tableau d’avancement, elle empêche le fonctionnaire frappé de cette sanction de
faire valoir ses droits à l’avancement de grade ou promotion prévu aux art. 126 et s. du SGFP
dans la mesure où elle l’empêche de prendre part à la compétition qu’ouvre à cet effet le
tableau d’avancement. Elle proroge d’un an l’ancienneté nécessaire pour prétendre à une
promotion. Cette durée d’un an correspond à de validité du tableau d’avancement (art. 73 al.
2).
d. Les sanctions faisant régresser l’agent

Les sanctions faisant régresser le fonctionnaire sont l’abaissement d’échelon (art. 74)
et la rétrogradation ou abaissement de grade (art. 75). Il s’agit donc des sanctions remettant
164
En général, dans ce cas, les conditions de travail et de vie liées au nouveau poste sont moins intéressantes.
55
en cause des droits précédemment acquis, notamment au regard de la structure des carrières
et de la grille des traitements. Dans la mesure où il entraîne automatiquement l’abaissement
d’un échelon au moins, l’abaissement de grade ou rétrogradation implique une réduction du
traitement indiciaire comme dans le cas du simple abaissement d’échelon.
e. Les sanctions consistant en une cessation définitive anticipée des fonctions

Les sanctions consistant en une cessation définitive anticipée des fonctions sont :
• la mise à la retraite d’office (art. 79), qui peut être infligée au fonctionnaire qui ne
remplit pas encore les conditions pour bénéficier d’une pension de retraite ;
• la révocation sans suspension des droits à pension (art. 80 al. 2), et la révocation
avec perte des droits à pension (art. 80 al. 3), sanctions qui supposent toutes les
deux que le fonctionnaire a acquis le droit à une pension de retraite, en sachant que
la révocation avec perte des droits à pension devrait logiquement donner lieu au
reversement des retenues pour pension opérées sur le traitement du fonctionnaire.
3. La correspondance entre sanctions et fautes

La correspondance entre fautes et sanctions est établie par les articles 70 à 80 du
SGFP.
B. L’ÉCHELLE DISCIPLINAIRE
Les sanctions disciplinaires sont présentées dans un ordre de gravité croissante. Le
premier indice de cette gradation réside dans la distinction établie entre plusieurs degrés165
variant selon le régime juridique d’emploi de l’agent public, c’est-à-dire selon qu’il est
fonctionnaire de l’État (1), ACE (2), fonctionnaire territorial (3) ou ACDP territorial (4).
1. L’échelle disciplinaire des fonctionnaires de l’État

Pour les fonctionnaires de l’État, l’échelle disciplinaire comporte trois degrés ainsi qu’il
suit (art. 214) :
a. Sanctions du premier degré

- le rappel à l'ordre;
- l'avertissement écrit;
- l’avertissement avec inscription au dossier ;
- le blâme.
b. Sanctions du deuxième degré

- la mise à pied avec suppression de traitement pour une durée ne pouvant excéder quinze
(15) jours ;
- la mise à pied avec suppression de traitement pour une durée ne pouvant
excéder trente (30) jours;
- le déplacement d'office;
- le blocage d'avancement d'échelon pour une année;
- la radiation du tableau d'avancement de grade;
- l'exclusion temporaire des fonctions pour une période ne pouvant excéder
six (06) mois;
- l'abaissement d'échelon;
- la rétrogradation.
165
En France, l’échelle disciplinaire comporte quatre groupes où l’on retrouve la plupart des sanctions formant les
deux degrés au Bénin, même si elles ne sont pas toujours formulées de la même manière ou classées dans le
même ordre.
56
c. Sanctions du troisième degré
- la mise à la retraite d'office;
- la révocation sans perte des droits à pension;
- la révocation avec perte des droits à pension.
2. L’échelle disciplinaire des ACE

L’échelle disciplinaire des Ace est plus resserrée : elle ne comporte que deux degrés
recouvrant chacun trois sanctions, soit un total de six sanctions possibles (art. 301) pour les
agents publics employés sous ce régime.
a. Sanctions du 1er degré

- l'avertissement verbal
- l’avertissement avec inscription au dossier
- le blâme.

- la mise à pied sans solde de quinze (15) jours;
- la mise à pied sans solde de trente (30) jours;
- la rupture du contrat pour faute grave.
Il convient de noter trois incohérences au moins :

• l’avertissement verbal qui apparaît ici ne figure, ni dans la liste générale des
sanctions (art. 69), ni à la liste des sanctions encourues par les ACE (art.
299) ;
• quoique figurant à la liste générale des sanctions (art. 69), le blâme n’est pas
annoncé comme sanction encourue par les ACE (art. 299) ;
• une sanction appelée « rupture du contrat pour perte de confiance résultant
de comportement indélicat, ou de nature à ternir l'image de marque de
l'administration, ou pour des faits constitutifs de faute pénale ayant entraîné
sa détention pour plus de trois (03) mois » apparaît pour la première fois dans
la liste des sanctions encourues par les ACE (art. 299), mais devient la
« rupture du contrat pour faute grave » dans l’échelle disciplinaire concernant
ces agents (art. 301).
3. L’échelle disciplinaire des fonctionnaires territoriaux

L’échelle disciplinaire des fonctionnaires territoriaux résulte de l’article 340 du SGFP
et s’établit comme suit :
a. Sanctions du premier degré

- l'avertissement;
- le blâme avec ou sans inscription au dossier.
Cette deuxième sanction ne figure pas à la liste générale des sanctions et est même
en contradiction avec la définition du blâme présentée a priori comme sanction écrite (art.
70).

- la mise à pied avec suppression de traitement pour une durée ne pouvant excéder trente
(30) jours;
- le déplacement d'office;
- le blocage d'avancement d'échelon pour une (01) année;
- la radiation du tableau d'avancement;
57
- l'exclusion temporaire des fonctions pour une période ne pouvant excéder trois (03)
mois;
- l'abaissement d'échelon;
- la rétrogradation;
- la mise à la retraite d'office;
- la révocation sans suspension des droits à pension;
- la révocation avec perte des droits à pension.
L’échelle disciplinaire des fonctionnaires territoriaux comporte donc douze types de

sanctions répartis de manière déséquilibrée entre deux degrés à raison de deux pour le
premier degré et dix pour le second.
4. L’échelle disciplinaire des ACDP des collectivités territoriales

L’échelle disciplinaire des agents contractuels de droit public des collectivités
territoriales est la plus resserrée et la moins structurée de toutes. Elle ne comporte que quatre
types de sanctions non échelonnés en degrés (art. 376 et 378 ayant au demeurant un contenu
rigoureusement identique). Cette échelle se présente ainsi qu’il suit :
- l’avertissement avec inscription au dossier
- la mise à pied sans solde de quinze (15) jours;
- la mise à pied sans solde de trente (30) jours;
- la rupture du contrat pour faute grave ;
Au regard de sa formulation et par comparaison avec les autres échelles, la dernière
sanction apparaît comme la seule susceptible de se rattacher à un éventuel deuxième degré.
C. LES SANCTIONS HORS ÉCHELLE

En dehors des sanctions ci-dessus analysées, le Statut général prévoit de façon éparse
des décisions de nature anodine qui méritent d’être assimilées à de véritables sanctions
disciplinaires. Cette assimilation se justifie parce que :
• la volonté de réprimer un comportement fautif est évidente ;
• le législateur prévoit l’accomplissement de tout ou partie des formalités prescrites
en matière disciplinaire comme condition de validité des décisions en question.
Les sanctions hors échelle sont notamment :

• le licenciement pour refus de rejoindre le poste assigné après une période de
disponibilité (art. 252) ;
• la retenue sur pension166 et la déchéance des droits à pension pour exercice
d’activités interdites par l’agent mis en disponibilité ou ayant cessé définitivement
ses fonctions (art. 256 al. 2) ;
• la démission d’office ou radiation des cadres (art. 246 al. 1).
En raison de leurs effets, ces sanctions s’apparentent à certaines de celles qui sont
prévues dans l’échelle disciplinaire. Seules la retenue sur pension et la déchéance du droit à
pension présentent un caractère original qui s’explique par le fait que le fonctionnaire a déjà
cessé ses fonctions. Pour éviter toute confusion, il est préférable que le législateur s’en tienne
aux formules de l’échelle en complétant celle-ci par les deux sanctions spécifiques aux
retraités.
166
En revanche, la retenue sur traitement, notamment pour fait de grève n’est pas une sanction mais l’application
du principe de service fait.
58
III. LA PROCÉDURE APPLICABLE ET LES GARANTIES OFFERTES À L'AGENT
Il s’agit d’analyser successivement les principales étapes de la procédure (A) et les
recours possibles (B).
A. LES ÉTAPES DE LA PROCÉDURE

Il convient de distinguer les étapes préparatoires (1) et la décision de sanction
proprement dite (2).
1. Les étapes préparatoires

Inaugurée dans tous les cas par une demande d’explication (a) sauf manifestement
pour le rappel à l’ordre (art. 228 al. 3), la procédure disciplinaire se poursuit de façon variable
selon le degré de gravité de la sanction envisagée (b).
a. La demande d’explication
La demande d’explication est un écrit par lequel le supérieur hiérarchique immédiat
(art. 237 al. 1) donne au fonctionnaire l’occasion de justifier son comportement ou de se
prononcer sur les faits qui lui sont reprochés. Le fonctionnaire a l’obligation d’y répondre.
Mieux, il a intérêt à le faire car il s’agit d’une garantie essentielle des droits de la défense et
du caractère contradictoire de la procédure. Le défaut de demande d’explication est une
irrégularité qui entraîne dans tous les cas l’annulation de la sanction : CA/CS 10 avril 1986,
DEGUENON Gilbert et consorts c/ Ministre de la Justice, n° 2/CA du Répertoire, n° 79-
4/CA du Greffe). La demande d’explication n’est donc pas une sanction. La procédure
disciplinaire qu’elle sert à engager ne connaît de suite que dans la mesure où les explications
fournies à ce stade ne sont pas satisfaisantes pour l’autorité administrative. Le SGFP prescrit
de classer sans suite le dossier « lorsque la réponse à la demande d'explications par le
fonctionnaire apporte des justifications suffisantes le mettant hors de cause » (art. 238).
Le SGFP laisse penser que la demande d’explication n’est pas requise pour :
• l’abandon de poste (art. 246 al. 2) ;
• le rappel à l’ordre (art. 228 al. 3).
b. Les phases ultérieures

Les phases ultérieures de la procédure disciplinaire varient selon que la sanction à
infliger relève des premier et deuxième degrés ou du troisième degré.
* Pour infliger une sanction du premier degré ou du deuxième degré

Après la demande d’explication, il suffit que l’autorité disciplinaire consulte l’instance
disciplinaire compétente.
Mais la rédaction des articles 217 à 219 d’une part et 228 à 231 d’autre part du SGFP
comporte au moins trois ambiguïtés sur les instances disciplinaires et leur champ matériel de
compétence.
D’abord :
• au regard de l’art. 219 al. 1, le Comité de direction (CODIR) serait compétent
pour donner son avis pour l’avertissement et le blâme envisagés à l’encontre
des agents de la Direction ;
• alors qu’aux termes de l’art. 230, le (même ?) Comité de Direction (CODIR) de
la Direction générale, de la Direction technique, du Service central ou
déconcentré, de l’Ambassade, du Consulat ou de la préfecture concernés serait
compétent pour l’ensemble des sanctions du premier degré.
Ensuite :
• le Comité de Direction d’un Ministère ou d’une Institution de la République serait
compétent pour donner son avis pour une sanction du deuxième degré (art.
231) ;
59
• tandis que « les Commissions administratives paritaires des ministères et des
institutions de l’État […érigées en conseils de discipline …] donnent leur avis
sur les sanctions du deuxième degré » (art. 218).
Enfin, cette présentation n’établit de différence, ni entre fonctionnaires et contractuels

de droit public, ni entre Fonction publique de l’État et Fonction publique territoriale alors que
l’échelle et les instances disciplinaires ne sont pas les mêmes.
Aux termes des articles 221 à 223, qui semblent clarifier la situation :
• l'avertissement écrit est infligé après avis du Comité de direction siégeant en
matière disciplinaire près les directeurs généraux et directeurs techniques des
services centraux ou déconcentrés de l'État, les ambassadeurs ou consuls et
les préfets ;
• les sanctions du deuxième degré sont infligées après avis des commissions
administratives paritaires siégeant en matière disciplinaire, près les ministres
utilisateurs et les présidents des institutions de l'État ;
• les sanctions du troisième degré sont infligées après avis du Conseil national
de discipline siégeant près le ministre chargé de la fonction publique,
Mais une incertitude demeure sur les autres sanctions du 1er degré et les instances
compétentes pour les ACE, fonctionnaires territoriaux et ACDP des collectivités territoriales.
Sous réserve des clarifications que pourraient apporter les décrets d’application du
SGFP, le Comité de direction est un organe consultatif existant à différents échelons de
l’Administration. Il est présidé par le premier responsable de l’Administration concernée et
comprend les chefs de service ainsi que des représentants du personnel. La non consultation
du Comité de direction est une irrégularité que la Chambre administrative de la Cour suprême
sanctionne en annulant la sanction prononcée dans ces conditions (CA/CS 7 mars 1985,
HOUINSA Dominique c/ Ministre du Travail et des Affaires sociales, n° 3/CA du
Répertoire, n° 82-6/CA du Greffe).
* Pour infliger une sanction du troisième degré

Le recours à une sanction du troisième degré suppose que les faits reprochés au
fonctionnaire sont suffisamment graves. Le SGFP fixe une liste des fautes graves (art. 234).
Or, en cas de faute grave, le SGFP prescrit trois étapes supplémentaires après la demande
d’explication dont l’une, la suspension, est facultative en principe.
La phase facultative : la suspension

La suspension est une mesure conservatoire consistant à écarter de ses fonctions
l’agent poursuivi en attendant la fin de la procédure. En principe, la mise en œuvre de cette
mesure est laissée à la discrétion de l’autorité disciplinaire (art. 235 al. 1, art. 300, art. 344) de
même que l’opportunité de l’assortir d’une retenue sur le traitement (art. 235 al. 2). Pour bien
marquer le caractère provisoire de cette mesure, le SGFP prescrit la suspension d’éventuelles
retenues sur le traitement au bout de trois mois (art. 235 al. 4) et le remboursement de ces
retenues s’il n’a pu être statué sur le cas de l’agent au bout de ce délai ou si à l’issue de la
procédure, le fonctionnaire ne subit aucune sanction ou qu’une sanction mineure (art. 235 al.
5).
Exceptionnellement, la suspension est obligatoire lorsque le fonctionnaire fait l’objet
d’une mise en détention provisoire (art. 236 al. 2). Dans ce cas, ni la mesure de suspension
ni ses éventuelles conséquences financières, à l’exception des allocations familiales dont
l’agent conserve le bénéfice, ne sont enfermées dans aucun délai (art. 236 al. 1 et 5).
60
Dans tous les cas, la suspension est prononcée par le Ministre dont relève le
fonctionnaire (art. 235 al. 1). En cas de suspension irrégulière, le fonctionnaire a droit au
remboursement des traitements dont il a été irrégulièrement privé (CA/CS 28 juin 1984, Raïmi
HOUNKPONOU c/ Etat dahoméen, n° 2/CA du Répertoire, n° 62-2/CA du Greffe).
Les phases obligatoires

Il s’agit de la communication à l’agent de son dossier (art. 238 al. 1) et de la consultation
du Conseil national de discipline (art. 237 al. 2). Ces formalités sont destinées à permettre à
l’agent de préparer puis d’assurer sa défense.
La communication du dossier aide l'agent à préparer sa défense en lui permettant
d'avoir connaissance de toute pièce contenant un grief disciplinaire ou susceptible d'être prise
en considération par l'Administration lors de la prise de la décision de sanction. Elle doit avoir
lieu dès la saisine du Conseil national de discipline
Le Conseil national de discipline est un organe paritaire à caractère consultatif167 placé
près du Ministre chargé de la Fonction publique et compétent pour l’ensemble des agents de
la Fonction publique à qui il donne son avis sur les sanctions du troisième degré. (art. 217). Il
est saisi d’un rapport détaillé du Ministre dont dépend le fonctionnaire (art. 237 al. 2 ; art. 223
al. 2). Il dispose pour émettre son avis d’un délai d’un mois porté à trois mois en cas d’enquête
(art. 235 al. 3 et art. 239 al. 1). Il doit convoquer et entendre l’agent mis en cause et/ou ses
témoins et défenseur ainsi que les témoins de l’Administration (art. 238 al. 2, 3 et 4). L’audition
par le Conseil de discipline est une formalité substantielle dont le non accomplissement
constitue un vice de procédure (CA/CS 10 avril 1986, HOUNDJE Gaëtan c/ Ministre de la
Défense nationale, n° 3/CA du Répertoire, n° 74-7 du Greffe). L’avis qui lui est demandé
consiste en une proposition motivée de sanction (art. 239 al. 2). L’autorité administrative peut
lui demander un nouvel examen du dossier avant l’expiration du délai limite des effets
financiers de la suspension en lui fournissant un complément d’information (art. 239 al. 3).
2. Le prononcé de la décision proprement dite

Le prononcé de la sanction disciplinaire pose essentiellement le problème de l’autorité
compétente (a) et celui des règles de forme (b).
a. L’autorité compétente
Le SGFP confère le pouvoir disciplinaire (art. 220) :
• au Ministre chargé de la Fonction publique pour les sanctions du troisième
degré168 ;
• aux ministres et aux présidents des Institutions de l’État utilisateurs des agents
pour les sanctions du deuxième degré;
• aux directeurs centraux, directeurs généraux, directeurs techniques, et
directeurs départementaux des ministères et institutions de la République,
ambassadeurs ou consuls et préfets, pour les sanctions du premier degré
L’autorité hiérarchique jouit à la fois d’un pouvoir de substitution en cas d’inertie du
supérieur immédiat de l’agent public fautif (art. 224 al. 1) et d’un pouvoir de réformation des
décisions de sanctions prises par les autorités qui lui sont subordonnées (art. 224 al. 2).
Le Ministre chargé de la Fonction publique peut être saisi, s’autosaisir (art. 226) ou
saisir toute autorité compétente (art. 227) de toute affaire disciplinaire non traitée. Les
ministres chargés de la Fonction publique et des Finances reçoivent ampliation de toute
décision de sanction concernant un fonctionnaire (art. 225 al. 1 et 2)
167
Pour la Chambre administrative de la Cour suprême, l’autorité administrative n’est pas tenue de se conformer à
l’avis du Conseil de discipline (CA/CS 28 juillet 1975, Norbert SEKKO c/ décret n° 70-25/D/MIS/DSN du 14
février 1970, n° 11/CA du Répertoire ; n° 70-11/CA et n° 72-14/CA du Greffe).
168
Probablement pour les seuls fonctionnaires de l’État puis que pour les régimes d’emploi, il n’existe de troisième
degré.
61
b. Les règles de forme
La décision portant sanction doit être motivée (art. 233 al. 1). Elle est nécessairement
versée au dossier du fonctionnaire intéressé comme tous les actes de la procédure (art. 240 ;
art. 83 al. 2). Le SGFP précise la forme que doit revêtir la sanction (art. 215). Il s’agit :
• d’une Note de service pour les sanctions du 1er degré ;
• une décision du président de l’institution ou du ministre pour les sanctions du
2ème degré ;
• un arrêté du ministre chargé de la Fonction publique pour les sanctions du 3ème
degré.
La date d’effet de la sanction est celle de la demande d’explication ou celle de

commission des faits (art. 233 al. 2).
B. LES VOIES DE RECOURS

En dehors des recours traditionnels ouverts contre les décisions administratives (1), il
existe en matière disciplinaire un recours original, le recours en réhabilitation (2).
1. Les recours traditionnels

Les recours traditionnels sont les recours administratifs (a) et les recours contentieux
(b).
a. Les recours administratifs

Les recours administratifs sont ceux présentés devant une autorité administrative. Il
peut s’agir de l’autorité qui a pris la décision (recours gracieux) ou d’une autorité supérieure à
l’auteur de la décision (recours hiérarchique). L’objectif est d’obtenir le retrait de la décision.
Si l’autorité administrative oppose le silence ou une fin de non recevoir au recours
administratif, le fonctionnaire peut s’adresser au juge.
b. Les recours contentieux

Présentés devant le juge administratif, les recours contentieux visent à obtenir
l’annulation de la décision voire l’indemnisation. Les voies les plus utilisées sont celles du
recours pour excès de pouvoir et du plein contentieux. Une annulation de la sanction, surtout
s’il s’agit de révocation, implique une réintégration et une reconstitution de carrière.
Cependant, en vertu de la règle du service fait, la reconstitution de carrière s’accompagne,
non pas d’un rappel de traitement mais d’une indemnisation forfaitaire calculée sur la base du
préjudice réel subi par le fonctionnaire : CE, 7 avril 1933, Deberles, S., 1933.3.68.
Les juridictions administratives françaises autorisent aujourd'hui le fonctionnaire à
présenter une demande d'indemnité par la voie du recours pour excès de pouvoir. Mais, le
juge administratif béninois exige encore qu'une telle demande fasse l'objet d'un recours de
plein contentieux (CA/CS 13 septembre 1984, ZITTI Eugénie épouse GNONHOUE c/
Ministre du Travail, n° 8/CA du Répertoire, n° 80-7/CA du Greffe).
2. Le recours en réhabilitation
Il y a lieu de préciser les objectifs et les conditions (a) ainsi que la procédure et l’issue
possible (b) du recours en réhabilitation.
a. Les objectifs et les conditions

Le recours en réhabilitation vise à obtenir la suppression au dossier individuel de toute
trace de la sanction (art. 241 al. 1). Il ne s’agit pas d’un retrait ou d’une annulation puisque les
effets passés demeurent intacts : il n’y a ni reconstitution de carrière, ni rappel de traitement
(art. 241 in fine). Il ne s’agit pas davantage d’une simple abrogation car aucune trace ne
62
subsistant au dossier, pour une personne non informée, tout se passe comme si la décision
n’avait jamais existé (art. 241 al. 5).
Pour obtenir la réhabilitation administrative, le fonctionnaire doit :
• avoir fait l’objet d’une sanction disciplinaire autre que la révocation de la Fonction
publique ;
• n’avoir été frappé depuis lors d’aucune une autre sanction (comportement général
satisfaisant) ;
• attendre que s’écoule un délai de deux à cinq ans selon la nature de la sanction ;
• introduire une demande auprès du ministre dont il dépend.
b- La procédure et l’issue possible

Le Comité de direction doit être consulté. Lorsque le Conseil national de discipline ou
une Commission administrative paritaire avait concouru à la prise de la sanction, il (elle) doit
être consulté(e). Quel que soit l’avis émis par l’organe consultatif, l’autorité administrative a
l’obligation de faire droit à la demande du fonctionnaire si celui-ci remplit toutes les conditions
requises, notamment celle concernant le comportement général depuis la prise de la sanction
(art. 241 al. 3).
63
DEUXIÈME PARTIE :
LES DROITS DE L’AGENT PUBLIC
64
Les droits du fonctionnaire doivent être analysés d’un double point de vue. En tant que
citoyen, le fonctionnaire devrait jouir des libertés publiques ; mais précisément en raison sa
qualité de fonctionnaire, il ne les exerce que dans des conditions particulières (chapitre 1). Par
ailleurs, comme agent public soumis à un juridique particulier, le fonctionnaire jouit de certains
droits spécifiques (chapitre 2).
65
Chapitre 1 :
Les libertés publiques de l’agent public
et leurs conditions d’exercice
Le fonctionnaire est avant tout un citoyen. En tant que tel, il devrait jouir au même titre
que les autres citoyens de certaines prérogatives essentielles de toute personne humaine,
définies et protégées juridiquement. Cependant, participant au service public et investi à ce
titre d’une parcelle de l’autorité de l’État, le fonctionnaire n’est plus un citoyen comme les
autres. En conséquence, des limitations sont apportées à l’exercice par lui des libertés
publiques, que celles-ci présentent un caractère individuel (I) ou collectif (II).
I. L’AGENT PUBLIC ET LES LIBERTÉS INDIVIDUELLES

Les libertés individuelles sont soit des libertés physiques (A) soit des libertés d’opinion
(B).
A. LES LIBERTÉS PHYSIQUES

Les libertés physiques qui méritent quelques observations dans le cadre du présent
cours sont le libre choix de la résidence et la liberté d’aller et venir (1) d’une part, la liberté
matrimoniale (2) d’autre part.
1. Le libre choix de la résidence et la liberté d’aller et venir

Les citoyens en général sont libres de choisir le lieu d’implantation de leur résidence,
puis d’aller et venir comme bon leur semble sur le territoire national (Charte africaine des droits
de l’homme et des peuples, art. 12.1 ; Constitution du 11 décembre 1990, art. 25). Mais, en
ce qui concerne le fonctionnaire, la jouissance de ces libertés est limitée par :
• l’obligation de rejoindre le poste d’affectation et de l’occuper de façon continue ;
• l’obligation de résidence imposée de manière stricte à certains fonctionnaires, par
ailleurs contraints d’obtenir une autorisation avant de sortir de la circonscription où
ils exercent.
2. La liberté matrimoniale
Chaque citoyen, donc chaque fonctionnaire, est libre de se marier ou de ne pas se
marier et, lorsqu’il décide de se marier, de choisir librement son conjoint.
Même si le principe est valable pour tous les fonctionnaires, certains d’entre eux sont
astreints, en raison de la nature de leurs fonctions à l’obligation d’obtenir une autorisation
préalable de leur Administration pour se marier. Il s’agit notamment des militaires et des
diplomates.
Cette limitation se justifie par le souci de protéger les secrets d’État ou les secrets
“défense” dont ces fonctionnaires peuvent avoir connaissance dans l’exercice de leurs
fonctions. Ainsi, l’Administration procède à une enquête sur la personne du futur conjoint ou
de la future conjointe du fonctionnaire de manière à s’assurer que l’union projetée n’est pas
porteuse de risque pour la Nation.
B. LES LIBERTÉS D’OPINION
66
Les libertés d’opinion sont essentiellement la liberté de conscience (1) et la liberté
d’expression (2).
1. La liberté de conscience de l’agent public

La liberté de conscience est le droit pour chaque individu d’avoir une opinion
personnelle (conviction politique, religieuse, philosophique etc.). Cette liberté s’exerçant au
plus profond de l’être humain, c’est-à-dire dans une sphère plutôt hors d’atteinte, elle ne peut
faire l’objet d’aucune limitation efficace.
En principe, les convictions profondes et les opinions personnelles d’un citoyen ne
peuvent l’empêcher d’accéder à la Fonction publique, à moins que l’Administration ait des
raisons de douter de l’aptitude de l’intéressé à taire ses opinions personnelles dans l’exercice
de ses fonctions. Par ailleurs, aucune mention de l’appartenance religieuse, philosophique ou
politique du fonctionnaire ne doivent figurer à son dossier et ne doit, par conséquent, influer
sur le déroulement de sa carrière.
Les seules exceptions à ce principe concernent les emplois supérieurs, laissés à la
discrétion du gouvernement ainsi que le service public de l’enseignement. En ce qui concerne
les emplois supérieurs, le gouvernement peut tenir compte de l’appartenance des
fonctionnaires susceptibles de les occuper pour prononcer les nominations. Quant à
l’enseignement public, primaire et secondaire, les ecclésiastiques peuvent en être exclus en
raison de cette seule qualité pour garantir la neutralité du service public.
2. La liberté d’expression de l’agent public

La liberté d’expression se rapporte à la manifestation, à l’extériorisation des opinions
et convictions profondes de l’individu. Dans une démocratie libérale, la liberté d'opinion du
fonctionnaire n’est pas totalement exclue. Au Bénin, le Statut général reconnaît, entre autres,
la liberté de parole et de presse au fonctionnaire (art. 49). Mais, la liberté d’expression du
fonctionnaire est à concilier avec la « neutralité du service public » et dépend de la nature
des fonctions exercées par l’agent (CE 3 mai 1950, Dlle Jamet).
Ses modalités varient selon qu’elle s’exerce dans ou hors du service.
Dans le service, la liberté d’expression du fonctionnaire est limitée par un devoir de
stricte neutralité qui interdit au fonctionnaire de faire de sa fonction un instrument ou une
occasion de propagande de ses idées personnelles, et dans une moindre mesure par
l’obligation d’impartialité qui prescrit au fonctionnaire de traiter tous les usagers de la même
façon quelles que soient leurs opinions.
Hors du service :
• le principe est la liberté d'expression qui autorise l'appartenance à un parti
politique, l’action militante écrite ou verbale ;
• cette liberté a cependant une limite qui consiste en un certain devoir de
réserve, d’origine jurisprudentielle :
o même dans sa vie privée, le fonctionnaire ne doit pas donner à
l'expression critique de ses opinions une forme grossière ou insultante
(CE, 11 juillet 1939, Ville d'Armentières, Rec. Lebon, p. 468 : violentes
attaques écrites d'un fonctionnaire municipal contre son maire) ;
o l'exercice d'un mandat syndical ne dispense pas de l'obligation de
réserve, mais la rend moins exigeante dans l'intérêt de la liberté et de
l'efficacité de l'action syndicale (CE. 25 mai 1966, Rowe, D., 1967, p. 6,
concl. Rigaud).
En ce qui concerne les titulaires d’emplois supérieurs, l'autorité hiérarchique
dispose, à leur égard, d'un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de mettre fin à leurs
fonctions en considération :
• de leurs opinions éventuellement,
• de leur loyalisme politique.
67
II. L’AGENT PUBLIC ET LES LIBERTÉS COLLECTIVES
Seules intéressent cette analyse la liberté syndicale (A) et le droit de grève (B)
reconnus par la Constitution du 11 décembre 1990 en son article 31.
A. LA LIBERTÉ SYNDICALE
Chaque fonctionnaire est libre de créer un syndicat ou d’adhérer à celui de son choix
et d’y agir pour la défense des intérêts professionnels (art. 47). Tant qu’ils restent dans le
cadre tracé par les lois et règlements pour l’exercice de leurs activités, les responsables
syndicaux bénéficient d’une protection particulière. Cependant, tout syndicalisme politique est
interdit, et les fonctionnaires de certains corps (diplomates, militaires, préfets) ne peuvent
former des syndicats.
B. LE DROIT DE GRÈVE
La grève est, en principe, une cessation concertée du travail. Il peut être exercé
individuellement dans certaines conditions. Ainsi, pour la Cour (française) de Cassation, « un
seul salarié d'une entreprise peut légalement se mettre en grève si, ce faisant, il se joint à un
mouvement national » (Cass. soc. 29 mars 1995 ; « Bull. » n° 111). De même, pour les juges
administratif et judiciaire français, le droit de grève peut être valablement exercé par l’agent
qui, agissant individuellement, « est, compte tenu de sa situation, le seul à pouvoir défendre
utilement ses revendications professionnelles » (CAA Marseille, 18 juin 1988, Mlle Thomas),
« seul à même de présenter et défendre ses revendications professionnelles » (Cass. soc. 29
mars 1995 déjà cité).
Le droit de grève est reconnu aux fonctionnaires comme moyen de défense de leurs
intérêts professionnels collectifs (art. 48). Le droit de grève au Bénin est en principe régi par
la loi n° 2001-09 du 21 juin 2002 portant exercice du droit de grève. Aux termes de cette loi,
l’organisation ou la participation à des grèves illégales expose les fonctionnaires à des
sanctions disciplinaires. Lorsque la grève est déclenchée et conduite dans le respect des lois
et règlements, elle est licite et ne peut donner lieu à aucune sanction. Cependant, en vertu du
principe du service fait, l’Administration peut opérer des retenues sur le traitement des
fonctionnaires grévistes pour la durée de la cessation de travail. Elle peut également prendre,
dans le respect de la légalité, les mesures propres à assurer la continuité du service public.
La loi n° 2017-43 du 2 juillet 2018 modifiant et complétant le SGFP a exclutdu bénéfice
du droit de grève :
• les militaires, les agents des forces de sécurité publique et assimilés ;
• le personnel de la santé ;
• le personnel de la justice ;
• les personnels de l’administration pénitentiaire ;
• les personnels des transmissions opérant en matière de sûreté et de sécurité de
l’État.
Par la suite, la loi 2018-34 du 5 octobre 2018 modifiant et complétant la loi 2001-09 du 21 juin
2002 portant exercice du droit de grève introduit dans cette dernière de profondes mutations
notamment aux articles 2, 11, 13, 14 et 17 :
• la grève est interdite aux services militaires et paramilitaires (police, douane, eaux
et forêts et chasses) et aux services de santé ;
• les services judiciaires, de l’énergie, de l’eau, des régies financières de l’État, de
transport aérien et maritime et des télécommunications, à l’exception des radios
et télévisions privées, sont tenus à un service minimum en cas de grève.
• la durée totale de la grève ne peut excéder :
o 2 jours au cours d’un mois ;
o 7 jours au cours d’un semestre
o 10 jours au cours d’une année.
68
• quelle que soit sa durée, la grève au cours d’une journée est considérée comme
un jour entier de grève ;
• toute grève de solidarité est interdite.
Seules ont été analysées les libertés publiques dont la jouissance par le fonctionnaire
est limitée dans le cadre de sa déontologie. Toutes les autres libertés qui ont été passées sous
silence sont acquises au fonctionnaire presque sans restriction. Signalons seulement que le
droit du fonctionnaire d’être éligible et d’exercer les fonctions électives est limité par des
incompatibilités et des inéligibilités pour éviter que, soit le fonctionnaire se serve de ses
fonctions pour influencer le scrutin, soit qu’il néglige la fonction administrative au profit du
mandat électif.
69
Chapitre 2 :
Les droits spécifiques de l’agent public
Les avantages spécifiques du fonctionnaire s’analysent en avantages matériels (I) et

en avantages non matériels (II).
I. LES AVANTAGES MATÉRIELS

Les avantages matériels du fonctionnaire sont essentiellement la rémunération (A), la
pension (B) et la protection sociale (C).
A. LA RÉMUNÉRATION
Pendant qu’il est en activité, le fonctionnaire a droit à une rémunération qui se
décompose en un élément principal, le traitement (1) et en accessoires (2).
1. Le traitement
Le traitement est un élément de la situation statutaire du fonctionnaire. Son montant
est fixé à l'avance par l'administration, unilatéralement par voie générale et impersonnelle pour
chaque catégorie d'agents. Il peut être également modifié à tout moment par l’État : le
fonctionnaire ne peut prétendre à quelque droit acquis au maintien du montant de son
traitement (CE, 10 janvier 1927, Elèze, Rec. Lebon, p. 62).
Par rapport à sa finalité, le traitement n’est pas l’exacte contrepartie du travail fourni
mais un moyen donné au fonctionnaire pour vivre et tenir le rang correspondant à son grade.
Cette conception du traitement a deux conséquences importantes. D’une part, le traitement
est incessible et insaisissable dans certaines proportions. D’autre part, les traitements sont
échelonnés en fonction des grades sur la base d’une grille indiciaire. À chaque échelon
correspond un coefficient dénommé indice de traitement. Les indices varient de 100 à 1300.
Chaque point d’indice ayant une valeur annuelle fixe (3007 FCFA francs CFA depuis plusieurs
années), le traitement indiciaire annuel brut est proportionnel à l’indice c’est-à-dire au grade
et à l’échelon.
Toutefois, le concept de traitement n’est pas dépourvu de tout lien avec la notion de
travail. Ainsi :
• le traitement ne peut être liquidé et payé qu'après service fait : il est donc payé
à la fin du mois pour le mois échu ;
• après service fait (à la fin de chaque mois), le fonctionnaire devient créancier
du traitement correspondant à la période écoulée ;
• la dette de l'administration ne peut pas être rétroactivement modifiée par elle :
CE, 1er août 1924, Matteï, Rec. Lebon, p. 773 ;
• en cas d’annulation d’une révocation illégale : seule est due au fonctionnaire
une indemnisation calculée sur la base du préjudice réel subi par lui : CE, 7
avril 1933, Deberles, S., 1933.3.68.
Le traitement est soumis à retenue pour pension.
70
2. Les accessoires
Ce sont les indemnités et primes diverses ainsi que les allocations familiales. Leur liste
figure à l’article 65 du SGFP. Les indemnités les plus connues sont :
- les allocations familiales;
- l'indemnité de résidence;
- l'indemnité de logement;
- des indemnités liées aux conditions de travail ou à des circonstances exceptionnelles ;
- des primes (de fonction, de poste, de résultat, d’intéressement collectif …).
Les allocations familiales sont fixées à 3.000 Francs CFA par mois et par enfant mineur
à charge pour un maximum de six enfants.
B. LA PENSION
La pension est la “rémunération” du fonctionnaire après la cessation définitive de ses
fonctions. Il peut s’agir d’une pension de retraite, d’une pension d’ancienneté ou
proportionnelle (possible après quinze ans de services effectifs et de cotisation). L’évolution
des conditions d’admission à la retraite est retracée dans l’encadré de la page suivante.
La pension est une institution de prévoyance destinée à garantir une certaine dignité
d'existence à l’ancien fonctionnaire.
La pension est financée par des retenues opérées à cet effet sur le traitement. Ces
retenues peuvent être gérées selon deux modalités. L’une, la capitalisation consiste à les
affecter à un compte spécial et à leur appliquer un taux d’intérêts composés. L’autre modalité,
adoptées par le Bénin, est la répartition, même s’il existe un budget annexe destiné à dégager
le résultat comptable des opérations liées aux pensions.
La pension n’est donc pas une dette viagère au Bénin car :
• les retenues pour pension sont, non pas capitalisées, mais utilisées par l'État
comme des recettes budgétaires qui viennent en atténuation de la charge financière
des pensions ;
• la retenue n'est pas une condition nécessaire pour bénéficier de la pension : le non
prélèvement éventuel de retenue n'entraîne pas obligatoirement absence du droit
à pension ;
• le montant de la pension n’est pas lié au total des retenues opérées.
La pension constitue un traitement prolongé car son montant est lié à celui traitement
dont elle est une quote-part.
Le fonctionnaire peut être déchu de ses droits à pension ou subir des retenues sur
celle-ci par mesure disciplinaire.
C. PROTECTION ET ŒUVRES SOCIALES

En attendant la mise en œuvre par le Gouvernement du projet Assurance pour le
renforcement du capital humain (ARCH), la protection sociale de l’agent public se résume au
Bénin à la possibilité qui lui est offerte de se faire soigner dans les centres de santé publics
en ne payant que 20 % soit 1/5ème du coût des prestations. Ce système de protection est peu
satisfaisant. En effet, l’achat des produits pharmaceutiques ne donne lieu à aucun
remboursement. Par ailleurs, les hôpitaux publics manquant souvent du strict minimum, le
fonctionnaire est obligé de recourir à des cliniques et laboratoires privés pour certains actes
ou pour s’assurer une meilleure qualité de soins. Enfin, le non versement ou le versement
tardif par l’État du montant des prestations prises en charge (80 % du coût des actes) entraîne
pour les établissements sanitaires concernés des difficultés de trésorerie qui ont un impact
négatif sur leurs prestations.
Plusieurs Administration souscrivent désormais au profit de leur personnel des polices
d’assurance. Le Gouvernement envisage de créer une flotte unique pour des économies
d’échelle.
71
Quant aux œuvres sociales, qui ne sont institutionnalisées que dans les entreprises
publiques, elles commencent à entrer dans les habitudes de certains services administratifs.
Encadré n° 2 : ÉVOLUTION DES CONDITIONS D’ADMISSION À LA RETRAITE AU BÉNIN
1. 1. Dans le Code de sécurité sociale (applicable aux affiliés à la Caisse Nationale de Sécurité sociale)
• Agents concernés
o Travailleurs des secteurs privé et para public régis par le Code de Sécurité Sociale
o Agents contractuels de l'État soumis au Code de Sécurité sociale
o Agents des collectivités territoriales
• Critère unique : âge
• Textes
o Loi n° 98-019 du 21 mars 2003 : 55 ans (art. 93)
o Loi n° 2010-10 du 22 mars 2010 : 60 ans (art. 93 nouveau)
2. Dans le Code des pensions civiles et militaires de retraite

• Texte général 1966:
o Ordonnance n° 063 du 29 décembre1966
o Conditions
« Le droit à pension d'Ancienneté est acquis lorsque se trouve remplie à la cessation de
l'activité la double condition de 55 ans d'âge et de 30 années accomplies de services effectifs ».
• Texte général 1986:

o loi n° 86-014 du 26 septembre 1986 portant code des pensions civiles et militaires de retraite
o conditions alternatives : 55 ans d’âge ou 30 ans d’ancienneté (art. 3)
• Dispositions dérogatoires
o Magistrats :
§ critère unique = 60 ans d’âge
§ depuis la loi n° 2001-3 du 5 du 21 février 2003 portant Statut de la Magistrature
o Enseignants du Supérieur et Chercheurs
§ Critère unique = âge
§ Loi n° 2002-014 du 27 août 2002 portant conditions d'admission à la retraite des
Enseignants Permanents de l’Enseignement Supérieur et des Chercheurs
ü Professeurs titulaires et Directeurs de recherche + Maîtres de conférences et
Maîtres de recherche : 65 ans d’âge ;
ü Maîtres-Assistants et Chargés de recherche : 63 ans ;
ü Professeurs-Assistants et Assistants de recherche : 60 ans
• Texte général 2005 : loi n° 2005-24 du 8 septembre 2005 portant modification et complétant la loi n°86-
014 du 26 septembre 1986 portant code des pensions civiles et militaires de retraite
o Projet du Gouvernement : âge = critère unique de départ à la retraite
o Assemblée Nationale : adjonction du critère d'ancienneté
o Texte adopté (article 3 nouveau)
« Le droit à pension pour les agents permanents de l’État autres que les enseignants permanents de l’enseignement
supérieur, les chercheurs, les magistrats ainsi que les personnels militaires des forces armées béninoises, est acquis
lorsque se trouve remplie, à la cessation de l’activité, la condition de trente ans de service ou :
- pour la catégorie A : soixante (60) ans d’âge ;
- pour la catégorie B : cinquante-huit ans (58) ans d’âge ;
- pour les catégories C, D, et E : cinquante-cinq (55) ans d’âge.
Tout agent permanent de l’État qui, avant l’âge requis aura accompli trente (30) ans de service effectif, sera admis d’office
à la retraite. En outre, l’agent permanent de l’État qui aura atteint les 60, 58 ou 55 ans d’âge selon les catégories spécifiées
à l’alinéa 1er, sans avoir accompli les trente ans de service, est admis d’office à la retraite… »
• Texte général 2015 : loi n° 2015-19 modifiant et complétant la loi n° 86-014 du 26 septembre 1986
portant code des pensions civiles et militaires de retraite (rendue exécutoire par la Cour constitutionnelle
après avoir fait l’objet de plusieurs recours)
o Texte initialement voté :
§ suppression de la condition d’ancienneté pour tous ;
§ 62 ans pour les professeurs, professeurs-assistants des corps autonomes et pour les
Assistants
o Texte adopté en deuxième lecture : réintroduction de la condition alternative d’ancienneté sauf
pour les enseignants du supérieur
72
II. LES AVANTAGES NON MATÉRIELS
Certains des avantages non matériels du fonctionnaire correspondent à des concepts
relativement récents (A). Les autres sont plus traditionnels (B).
A. LES DROITS RÉSULTANT DE CONCEPTS RÉCENTS

Les droits matériels du fonctionnaire correspondant à des concepts récents sont les
droits à la participation (1), à la formation (2) et à la mobilité (3).
1. Le droit de participation à la prise des décisions

Le concept de droit à la participation traduit le souci d’une plus grande implication des
fonctionnaires dans les procédures de prise des décisions qui les concernent, qu’il s’agisse de
décisions individuelles ou collectives (élaboration des statuts, gestion des services…). Il s’agit
de remédier au déficit démocratique observable dans les Administrations en atténuant autant
que faire se peut le caractère unilatéral de la plupart des décisions touchant la carrière et les
intérêts des fonctionnaires.
Qu’il soit formulé comme tel ou non, le droit de participation s’exprime par la
multiplication d’organismes consultatifs paritaires (Comité consultatif paritaire, Commissions
d’avancement...).
2. Le droit à la formation
Souvent négligée, la formation est un moyen essentiel de développement voire de
conservation des ressources humaines dans la Fonction publique. Il faut distinguer la
formation initiale, qui conditionne l’efficacité du fonctionnaire dans son emploi, de la formation
continue ou permanente qui lui permet de s’adapter à l’évolution des techniques ou des
missions du service. Quelle qu’elle soit, la formation permet au fonctionnaire d’évoluer et de
mieux s’impliquer dans l’accomplissement de la mission du service.
Au Bénin, le SGFP consacre plusieurs dispositions à la formation (par exemple, art.
136 et s.). Il organise la validation des acquis de l’expérience (art. 145 et s.). Mais, faute d’une
politique claire, rigoureuse et cohérente, ces dispositions demeurent plutôt théoriques. La
publicité autour des offres de bourses d’études et de formation n’est pas toujours organisée
dans des conditions permettant à tous d’avoir une chance d’en bénéficier.
3. Le droit à la mobilité
La mobilité professionnelle est le processus par lequel le fonctionnaire est amené, au
cours de sa carrière à changer soit de poste de travail (mobilité fonctionnelle) soit de lieu
d’affectation (mobilité géographique). Elle permet au fonctionnaire de varier son expérience
professionnelle et concourt à réduire les cloisonnements à l’intérieur des Administrations.
Résultant généralement des mutations, la mobilité est aujourd’hui, dans les pays évolués, une
véritable obligation ou une condition d’accès à certaines responsabilités. Malheureusement,
alors que la mobilité pourrait, mieux qu’un redéploiement ponctuel, résoudre le problème de
la sous-administration de certaines zones de l’intérieur du pays, elle n’est pas conçue comme
un principe de gestion des carrières.
Au contraire, le Statut général semble affirmer un principe de continuité dans
l’affectation que ne limiteraient que les nécessités du service et les besoins de la répression
disciplinaire (art. 246 al. 3). Au total, seules quelques Administrations appliquent de façon
systématique la mobilité professionnelle. Il en est ainsi notamment dans les Enseignements
maternel, primaire, secondaire, technique et professionnel, les Douanes, etc.
73
B. LES DROITS TRADITIONNELS
Le fonctionnaire jouit d’un droit à protection (1) ainsi que d’une gamme de droits et
d’avantages divers (2).
1. Le droit à protection
Le fonctionnaire a droit à une protection contre les administrés (a) et à une protection
contre l’Administration (b).
a. La protection vis-à-vis des administrés

Le fonctionnaire est protégé :
• contre les menaces, outrages, injures ou diffamations auxquelles l’exposerait
éventuellement l’exercice de ses fonctions (art. 32 al. 1) ;
• contre les condamnations pécuniaires prononcées par un tribunal civil contre lui pour
faute de service en l’absence d’une faute personnelle détachable des fonctions (art.
21 al. 2 et art. 31).
Le fonctionnaire bénéficie à cet effet d’une couverture pour les condamnations civiles
(art. 31).
Certaines catégories de fonctionnaires bénéficient d’une substitution de la
responsabilité de l’État à la leur dans quelques cas. Il en est notamment ainsi des instituteurs
pour les dommages causés ou subis par les élèves de l’enseignement public.
c. La protection vis-à-vis de l’Administration

Le fonctionnaire jouit d’une protection contre l’arbitraire et la discrimination. Il bénéficie
à ce titre :
• de garanties générales (situation statutaire, garanties disciplinaires, voies de
recours devant le juge administratif...) ;
• du principe d’égalité qui joue pour lui dans l’accès à la Fonction publique, dans le
déroulement de la carrière et dans la cessation des fonctions.
2. Droits et avantages divers

Il est difficile d’énumérer tous les droits et avantages du fonctionnaire. Certains de ces
droits et avantages résultant du Statut général n’entrent dans aucune des catégories
examinées ci-dessus ou ne sont pas clairement formulés. Citons à titre indicatif :
• le droit à la sécurité et à la santé au travail (art. 38 et s.) ;
• le droit à la protection sociale (art. 41) ;
• le droit au repos et à congé (art. 162 et s.) ;
• la relative sécurité professionnelle garantie par le grade ;
• le droit à une notation objective (art. 62).
D’autres droits et avantages résultent des Statuts particuliers et sont, de ce fait, plus
difficiles à appréhender en raison du nombre de ces statuts et de la variété de leur contenu.
Il convient d’insister, pour finir, sur le fait que le SGFP a prévu des sanctions positives
ou récompenses (art. 85 à 90). Même si ces récompenses ne sont pas en elles-mêmes des
droits, elles sont susceptibles de faire naître des droits spéciaux en matière d’avancement au
profit du fonctionnaire. Contrairement aux sanctions négatives qui répriment une inconduite,
les récompenses doivent permettre d’encourager les agents méritants et exemplaires. Les
autorités administratives ne semblent pas toujours accorder à ces instruments de motivation
l’importance nécessaire.
74
CONCLUSION
Au regard du survol des droits et devoirs du fonctionnaire ainsi que du régime

disciplinaire de droit commun, quelques constats s’imposent :
• La liste des obligations du fonctionnaire n’est pas limitative malgré l’effort

d’encadrement du pouvoir d’appréciation de l’Administration dans le SGFP. Cette
situation tient à plusieurs causes. D’abord, le droit disciplinaire présente des
spécificités par rapport au droit pénal. Ensuite, les Statuts particuliers sont assez
nombreux. Enfin, la jurisprudence constitue une source non négligeable du droit de
la Fonction publique.
• La frontière entre l'exercice des fonctions publiques et la vie privée est élastique en
ce qui concerne le fonctionnaire.
• La déontologie administrative, comme composante du Droit de la Fonction publique,
relève du droit administratif appliqué : elle fait appel aux notions de contentieux
administratif, de procédure administrative non contentieuse, de libertés publiques,
de responsabilité administrative, de service public etc.
• Il existe des liens complexes entre les obligations, les devoirs et les libertés du
fonctionnaire. Ainsi :
o certaines obligations en limitent d’autres (par exemple, l’obligation de légalité par
rapport à l’obligation d’obéissance hiérarchique) ;
o des droits limitent des obligations (par exemple, droit à congé et obligation de
présence au service) ;
o certaines obligations présentées comme étant autonomes servent en réalité à
garantir l’application d’autres obligations (exemple de l’obligation de résidence
par rapport à l’obligation de servir) ;
o de nombreuses obligations ne sont que des aménagements apportés à des
libertés dont le fonctionnaire aurait dû jouir intégralement en sa qualité de citoyen
comme cela est apparu pour la neutralité et l’obligation de réserve en ce qui
concerne la liberté d’expression pour se limiter à ces deux exemples.
Dans ces conditions, il était opportun d’aller au-delà d’une conception restrictive de la
déontologie et d’aborder dans le cadre du présent cours les questions touchant aux droits et
libertés du fonctionnaire.
• En dehors d’un corpus commun, il existe une variété dans le régime des obligations.
Alors que quelques obligations sont circonscrites à des corporations nettement
définies à l’intérieur de la Fonction publique (secret professionnel par exemple),
d’autres s’appliquent à tous les fonctionnaires, mais parfois à des degrés divers
(obligation de résidence notamment).
• La loi interne du service public d’une part celle des affaires ou de la société d’autre
part se rejoignent sur de nombreuses interdictions ou prescriptions (secret
professionnel, corruption, etc.). Il en résulte que l’étude de déontologie
administrative n’est pas complètement inutile pour des personnes dont l’insertion
professionnelle peut avoir lieu dans le secteur privé.
• Pour un même fait, un fonctionnaire peut encourir deux poursuites distinctes, l’une
disciplinaire, l’autre pénale.
• Le SGFP représente une avancée significative sur plusieurs palns. Cependant, il
comporte par endroits des ambiguïtés et des incohérences qui risquent d’en
compliquer l’application. Il est souhaitable que les décrets d’application contribuent
à une certaine clarification./.
75
Table des matières
Avertissement ________________________________________________________________ ii
Sommaire ___________________________________________________________________ iii
Abréviations, acronymes, locutions et sigles ________________________________________ iv
Bibliographie _________________________________________________________________ v
I. Ouvrages ________________________________________________________________ v
II. Articles _________________________________________________________________ vi
III. Recueils et mémoires relatifs à la jurisprudence ________________________________ vi
IV. Textes juridiques et recueils de textes ________________________________________ vii
Introduction générale____________________________________________________ 8
I. L’intitulé __________________________________________________________________ 8
A. La déontologie __________________________________________________________ 8
B. L’Administration _________________________________________________________ 8
C. La déontologie administrative ______________________________________________ 9
II. L’enseignement __________________________________________________________ 10
A. La situation du cours ____________________________________________________ 10
1. Déontologie administrative, carrière du fonctionnaire et Statut général de la Fonction
publique ______________________________________________________________ 10
2. Déontologie administrative et déontologies spécifiques _______________________ 10
B. L’intérêt et les limites du cours ____________________________________________ 11
1. La raison d’être originelle de l’enseignement________________________________ 11
2. Les données contextuelles confirmant l’intérêt du cours _______________________ 11
3. Les déterminants extra académiques de la discipline des agents publics __________ 11
C. Les objectifs pédagogiques _______________________________________________ 12
1. Objectif général ______________________________________________________ 12
2. Objectifs spécifiques __________________________________________________ 12
D. La démarche pédagogique _______________________________________________ 12
E. La durée et les modalités d’évaluation ______________________________________ 13
F. L’orientation, le contenu et le plan général du cours ____________________________ 13
1. Orientation __________________________________________________________ 13
2. Contenu et plan ______________________________________________________ 14
Chapitre préliminaire : Rappels sur la Fonction publique ____________________ 15
I. La consistance actuelle de la Fonction publique au Bénin __________________________ 15
A. Les fonctionnaires ______________________________________________________ 15
1. La notion ___________________________________________________________ 16
a. Définition _________________________________________________________ 16
b. Critères __________________________________________________________ 16
c. Situation statutaire __________________________________________________ 17
2. La typologie _________________________________________________________ 17
a. Le degré d’intégration _______________________________________________ 18
b. La qualité de l’employeur _____________________________________________ 18
c. La nature des potentiels services utilisateurs et la position ___________________ 18
d. La source des règles applicables aux fonctionnaires _______________________ 18
B. Les agents contractuels de droit public ______________________________________ 19
C. Les caractéristiques communes aux agents publics ____________________________ 20
D. Le régime des collaborateurs externes de l’État _______________________________ 20
E. Les salariés de droit privé de l’Administration ou agents conventionnés ____________ 21
II. Les sources de la déontologie au sein de la Fonction publique _____________________ 21
A. Les lois et règlements relatifs à la Fonction publique ___________________________ 21
1. Les Statuts de la Fonction publique _______________________________________ 21
76
a. Notion ____________________________________________________________ 21
Schéma n° 1 : Les personnels de la Fonction publique au Bénin ________________ 22
b. Typologie au Bénin _________________________________________________ 23
2. Les textes complémentaires ____________________________________________ 24
B. La jurisprudence _______________________________________________________ 25
1. Jurisprudence administrative ____________________________________________ 25
2. Jurisprudence constitutionnelle __________________________________________ 25
III. L’organisation de la Fonction publique ________________________________________ 25
A. Les organes de la Fonction publique________________________________________ 25
1. Autorités centrales __________________________________________________ 25
a. Le président de la République _________________________________________ 25
b. Les ministres ______________________________________________________ 26
2. Les principaux Commissions et Comités _________________________________ 26
a. Le Comité consultatif paritaire de la Fonction publique ______________________ 26
b. Les Commissions administratives paritaires ______________________________ 26
c. Le Conseil de santé _________________________________________________ 26
3. Cas spécifique des collectivités territoriales ________________________________ 27
B. La structure de la carrière des agents publics _________________________________ 27
1. Les notions de catégorie, de corps et d'échelle ______________________________ 27
a. La catégorie _______________________________________________________ 27
b. Le corps et l’échelle _________________________________________________ 27
fonctionnaires ____________________________________________________ 28
agents contractuels de droit public____________________________________ 28
2- Les notions de grade et d’échelon ________________________________________ 29
Tableau n° 3 : LA STRUCTURE DE LA FONCTION PUBLIQUE BÉNINOISE __ 30
(Exemple des corps des personnels administratifs communs – Décrets
d’application du précédent Statut général des Agents permanents de l’État) ___ 30
Première partie : Les obligations générales de l’agent public et la sanction de leur
violation______________________________________________________________ 31
Chapitre 1 : Les principales obligations générales de l’agent public ______________________ 33
I. Les obligations générales s’imposant dans le service _____________________________ 33
A. Les obligations liées aux relations avec l’Administration ________________________ 33
1. L’obligation de servir __________________________________________________ 33
a. Les implications de l’obligation de servir _________________________________ 33
* L’obligation de rejoindre le poste d’affectation____________________________ 33
* L’obligation d’occuper le poste _______________________________________ 34
* L’obligation de responsabilité ________________________________________ 34
* L’obligation de se consacrer exclusivement à l’emploi public ________________ 35
Le principe ______________________________________________________ 35
Les dérogations __________________________________________________ 35
* L’obligation de rester au service de l’Administration pendant un certain temps __ 36
b. La nécessité de faire évoluer certaines implications de l’obligation de servir _____ 36
* Une obligation d’exclusivité trop contraignante pour être respectée ___________ 36
* Des conditions trop restrictives pour l’octroi des autorisation spéciales ________ 37
2. Les obligations d’obéissance hiérarchique et de légalité _______________________ 37
a. Les deux obligations ________________________________________________ 37
b. Les liens entre les deux obligations _____________________________________ 38
c. Exceptions à l’obéissance hiérarchique non fondées sur l’obligation de légalité ___ 38
3. L’obligation de loyalisme _______________________________________________ 38
4. Les obligations de discrétion et de secret professionnels ______________________ 39
a. La discrétion professionnelle __________________________________________ 39
Encadré n° 1 : Les emplois à la discrétion du gouvernement _______________ 40
b. Le secret professionnel ______________________________________________ 40
c. Les différences entre discrétion et secret professionnels ____________________ 40
B. Les obligations liées aux rapports avec les tiers _______________________________ 40
77
1. L’obligation d’indépendance vis-à-vis des intérêts privés ______________________ 41
Tableau n° 4 : Discrétion et secret professionnels ________________________ 41
a. Le désintéressement ________________________________________________ 41
b. La déclaration de l’activité du conjoint ___________________________________ 42
c. L’interdiction de certaines activités à la cessation des fonctions _______________ 42
d. La prohibition des conflit d’intérêts ______________________________________ 42
2- L’obligation de probité et les actes contraires _______________________________ 42
a. La corruption ______________________________________________________ 43
b. La concussion _____________________________________________________ 43
c. Le trafic d’influence _________________________________________________ 43
d- Le détournement ___________________________________________________ 44
3- Les obligations de neutralité et d’impartialité ________________________________ 44
a. La neutralité _______________________________________________________ 44
b. L’impartialité _______________________________________________________ 44
II. Les obligations s’imposant davantage hors du service ____________________________ 45
A. L’obligation de résidence _________________________________________________ 45
B. L’obligation de réserve __________________________________________________ 45
C. L’obligation de dignité ou d’honorabilité _____________________________________ 45
Chapitre 2 : Le droit commun de la répression disciplinaire ____________________________ 47
I. Les caractères généraux ___________________________________________________ 47
A. Les rapports entre répression disciplinaire et répression pénale __________________ 47
1. L’autonomie de principe ________________________________________________ 47
a. Le but visé ________________________________________________________ 47
* La faute disciplinaire _______________________________________________ 47
* La faute pénale ___________________________________________________ 48
b. La nature des sanctions ______________________________________________ 48
2. Les liens procéduraux _________________________________________________ 49
a. Le cumul de fautes __________________________________________________ 49
* Les hypothèses de cumul de fautes ___________________________________ 49
Hypothèse 1 : une faute disciplinaire doublée d’une faute pénale ____________ 49
Hypothèse 2 : une procédure disciplinaire enclenchée en conséquence d’une
poursuite pénale__________________________________________________ 50
* Les conséquences procédurales ______________________________________ 50
En l’absence de détention préventive _________________________________ 50
En cas de détention préventive ______________________________________ 51
b. La faute pénale grave _______________________________________________ 51
B. Les principes d’application des sanctions disciplinaires _________________________ 51
1. La portée du pouvoir discrétionnaire de l’autorité disciplinaire __________________ 51
a. L’appréciation des faits ______________________________________________ 51
b. Le choix de la sanction ______________________________________________ 52
2. Les limites du pouvoir discrétionnaire de l’autorité disciplinaire _________________ 52
a. Quelques règles __________________________________________________ 52
* La règle de la sanction unique ________________________________________ 52
* Le principe de légalité des sanctions ___________________________________ 52
* L’interdiction des sanctions déguisées _________________________________ 52
b. Le contrôle du juge administratif _______________________________________ 53
II. Le contenu des sanctions disciplinaires________________________________________ 53
A. La liste des sanctions disciplinaires_________________________________________ 53
1. La liste générale des sanctions __________________________________________ 53
2. Les effets et la typologie des sanctions ____________________________________ 54
a. Les sanctions sans incidence immédiate sur la situation du fonctionnaire _______ 54
b. Les sanctions impactant plus significativement la situation de l’agent public _____ 54
* Les mises à pied __________________________________________________ 54
* Le déplacement d’office _____________________________________________ 55
* L’exclusion temporaire de fonction pour une période ne pouvant excéder six mois
_________________________________________________________________ 55
c. Les sanctions retardant l’évolution de la carrière de l’agent __________________ 55
78
d. Les sanctions faisant régresser l’agent __________________________________ 55
e. Les sanctions consistant en une cessation définitive anticipée des fonctions _____ 56
3. La correspondance entre sanctions et fautes _______________________________ 56
B. L’échelle disciplinaire____________________________________________________ 56
1. L’échelle disciplinaire des fonctionnaires de l’État ____________________________ 56
a. Sanctions du premier degré ___________________________________________ 56
b. Sanctions du deuxième degré _________________________________________ 56
c. Sanctions du troisième degré __________________________________________ 57
2. L’échelle disciplinaire des ACE __________________________________________ 57
a. Sanctions du 1er degré _______________________________________________ 57
3. L’échelle disciplinaire des fonctionnaires territoriaux ________________________ 57
a. Sanctions du premier degré ___________________________________________ 57
4. L’échelle disciplinaire des ACDP des collectivités territoriales __________________ 58
C. Les sanctions hors échelle _______________________________________________ 58
III. La procédure applicable et les garanties offertes à l'agent _________________________ 59
A. Les étapes de la procédure _______________________________________________ 59
1. Les étapes préparatoires _______________________________________________ 59
a. La demande d’explication ____________________________________________ 59
b. Les phases ultérieures _____________________________________________ 59
* Pour infliger une sanction du premier degré ou du deuxième degré ___________ 59
* Pour infliger une sanction du troisième degré ____________________________ 60
La phase facultative : la suspension __________________________________ 60
Les phases obligatoires ____________________________________________ 61
2. Le prononcé de la décision proprement dite ________________________________ 61
a. L’autorité compétente _______________________________________________ 61
b. Les règles de forme _________________________________________________ 62
B. Les voies de recours ____________________________________________________ 62
1. Les recours traditionnels _______________________________________________ 62
a. Les recours administratifs ____________________________________________ 62
b. Les recours contentieux ______________________________________________ 62
2. Le recours en réhabilitation _____________________________________________ 62
a. Les objectifs et les conditions _________________________________________ 62
b- La procédure et l’issue possible _______________________________________ 63
Deuxième partie : Les droits de l’agent public ______________________________ 64
Chapitre 1 :
Les libertés publiques de l’agent public et leurs conditions d’exercice ____________________ 66
I. L’agent public et les libertés individuelles _______________________________________ 66
A. Les libertés physiques __________________________________________________ 66
1. Le libre choix de la résidence et la liberté d’aller et venir ______________________ 66
2. La liberté matrimoniale_________________________________________________ 66
B. Les libertés d’opinion ____________________________________________________ 66
1. La liberté de conscience de l’agent public __________________________________ 67
2. La liberté d’expression de l’agent public ___________________________________ 67
II. L’agent public et les libertés collectives ________________________________________ 68
A. La liberté syndicale _____________________________________________________ 68
B. Le droit de grève _______________________________________________________ 68
Chapitre 2 :
Les droits spécifiques de l’agent public ____________________________________________ 70
I. Les avantages matériels ____________________________________________________ 70
A. La rémunération _______________________________________________________ 70
1. Le traitement ________________________________________________________ 70
2. Les accessoires ______________________________________________________ 71
B. La pension ____________________________________________________________ 71
C. Protection et œuvres sociales _____________________________________________ 71
79
Encadré n° 2 : ÉVOLUTION DES CONDITIONS D’ADMISSION À LA RETRAITE
AU BÉNIN ______________________________________________________ 72
II. les avantages non matériels ________________________________________________ 73

A. Les droits résultant de concepts récents _____________________________________ 73
1. Le droit de participation à la prise des décisions _____________________________ 73
2. Le droit à la formation _________________________________________________ 73
3. Le droit à la mobilité ___________________________________________________ 73
B. Les droits traditionnels___________________________________________________ 74
1. Le droit à protection ___________________________________________________ 74
a. La protection vis-à-vis des administrés __________________________________ 74
c. La protection vis-à-vis de l’Administration ______________________________ 74
2. Droits et avantages divers ______________________________________________ 74
Conclusion ___________________________________________________________ 75
Table des matières ___________________________________________________________ 76
80

Cours de Déontologie 2020

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Université d’Abomey-Calavi

École nationale d’administration et de magistrature du Bénin

Unité d’enseignement : DFP 3103

Licence semestre 3 – Mention Administration générale – Tronc commun

Cours entièrement refondu et mis à jour sur la base de la loi n° 2015-18

Il ressort de ce qui précède que, ni le J.O du 21 septembre 20174, ni celui du 12 février

Introduction générale ___________________________________________________ 8

Chapitre préliminaire : Rappels sur la Fonction publique ____________________ 15

Première partie : Les obligations générales de l’agent public et la sanction de leur

Deuxième partie : Les droits de l’agent public ______________________________ 64

Table des matières ___________________________________________________________ 76

AJDA : Actualité juridique – Droit administratif

III. RECUEILS, MÉMOIRES ET MANUELS RELATIFS AU CONTENTIEUX

IV. TEXTES JURIDIQUES ET RECUEILS DE TEXTES

Le présent document pédagogique porte sur l’ECU « Déontologie administrative ».

1. Déontologie administrative, carrière du fonctionnaire et Statut général de la

2. Déontologie administrative et déontologies spécifiques

B. L’INTÉRÊT ET LES LIMITES DU COURS

1. La raison d’être originelle de l’enseignement

2. Les données contextuelles confirmant l’intérêt du cours

3. Les déterminants extra académiques de la discipline des agents publics

C. LES OBJECTIFS PÉDAGOGIQUES

• par rapport aux sanctions disciplinaires :

E. LA DURÉE ET LES MODALITÉS D’ÉVALUATION

F. L’ORIENTATION, LE CONTENU ET LE PLAN GÉNÉRAL DU COURS

Première partie : Les obligations générales des agents publics

Deuxième partie : Les droits et les avantages des agents publics

Les brefs rappels, objet du chapitre préliminaire, concernent essentiellement la

I. LA CONSISTANCE ACTUELLE DE LA FONCTION PUBLIQUE AU BÉNIN

Toutefois, l’importance de la situation statutaire comme critère distinctif du

c. La nature des potentiels services utilisateurs et la position

d. La source des règles applicables aux fonctionnaires

B. LES AGENTS CONTRACTUELS DE DROIT PUBLIC

D. LE RÉGIME DES COLLABORATEURS EXTERNES DE L’ÉTAT

Pour se conformer à cette Décision, l’Assemblée nationale a adopté le 28 décembre

II. LES SOURCES DE LA DÉONTOLOGIE AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE

A. LES LOIS ET RÈGLEMENTS RELATIFS À LA FONCTION PUBLIQUE

1. Les Statuts de la Fonction publique

STATUT GÉNÉRAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

RÉGIMES D’ EMPLOI RECONNUS PAR LE

AGENTS PUBLICS AGENTS CONTRACTUELS DE DROIT PUBLIC

COLLABORATEURS EXTERNES DE L’ÉTAT

2. Les textes complémentaires

à l’exclusion des engagés ; fonctionnaires des Assemblées parlementaires ; personnels des

III. L’ORGANISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

A. LES ORGANES DE LA FONCTION PUBLIQUE

2. Les principaux Commissions et Comités

a. Le Comité consultatif paritaire de la Fonction publique

b. Les Commissions administratives paritaires

B. LA STRUCTURE DE LA CARRIÈRE DES AGENTS PUBLICS

1. Les notions de catégorie, de corps et d'échelle

FONCTION PUBLIQUE D’ÉTAT FONCTION PUBLIQUE

Tableau n° 2 : Correspondance entre catégories et types de fonction pour les agents

ACE111 ACDP des collectivités112

Même si le corps appartient à une catégorie, il ne recouvre pas celle-ci. En effet,

Sous réserve des décrets d’application, encore en cours d’élaboration, la structure

Catégorie A Catégorie B Catégorie C Catégorie D Péré-

HORS CLASSE 12 1300 925 -

LES OBLIGATIONS GÉNÉRALES DE L’AGENT PUBLIC

Les règles de la déontologie administrative régissent l’exercice par l’agent public de sa

I. LES OBLIGATIONS GÉNÉRALES S’IMPOSANT DANS LE SERVICE

A. LES OBLIGATIONS LIÉES AUX RELATIONS AVEC L’ADMINISTRATION

a. Les implications de l’obligation de servir