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Guide Controle Interne Comptable Et Financier Secteur Public Local
Guide Controle Interne Comptable Et Financier Secteur Public Local
Service des Collectivits Locales Sous-direction de la Gestion Comptable et Financire des Collectivits Locales Projet Qualit des Comptes Locaux
INTRODUCTION
Le prsent guide du contrle interne comptable et financier (CICF) est un document lusage de tous les agents de la Direction Gnrale des Finances Publiques (DGFiP) en charge de la gestion comptable et financire du secteur public local (SPL), tant dans les trsoreries mixtes et spcialises que dans les Directions Rgionales et Dpartementales des Finances Publiques (DRFiP/DDFiP). La notion de SPL intgre les collectivits territoriales, leurs tablissements publics ( lexclusion des tablissements publics locaux denseignement dots dagents comptables et des offices publics de lhabitat grs en comptabilit de commerce), les tablissements publics de sant, les tablissements publics de coopration culturelle, les associations syndicales de propritaires ainsi que, lorsque leurs comptes sont tenus par un comptable de la DGFiP, les groupements de coopration sanitaire, les groupements de coopration sociale et mdico-sociale et les groupements dintrt public caractre local (mme si leurs comptes ne sont pas tenus avec lapplication Hlios). Le guide est issu des travaux dapprofondissement du contrle interne dans le SPL mens par ladministration centrale avec le rseau de la DGFiP. Ces travaux ont vocation tre progressivement enrichis avec les recommandations formules par le Comit partenarial de fiabilisation des comptes publics locaux constitu en 2010 linitiative du Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Rforme de lEtat. Dans lattente de la diffusion doutils labors par ce comit, le guide du CICF dans le SPL constitue un cadre mthodologique pouvant servir de base de rflexion commune lordonnateur et au comptable car, bien que chacun dentre eux dispose de son propre dispositif de CICF, la dmarche de CICF associe ncessairement les deux acteurs de la fonction comptable. Lordonnateur et le comptable sont amens partager des informations, des lments de mthodologie et des outils pour fiabiliser de bout en bout les chanes administratives comptables et financires. Cette dmarche commune formalise notamment par la signature des conventions de services comptable et financier et des engagements partenariaux participe lamlioration de la fiabilit des comptes publics locaux qui est lun des axes stratgiques de la DGFiP. Le CICF sexerce sur le primtre de la tenue des comptes publics locaux et constitue, ce titre, une composante du contrle interne qui porte sur lensemble de lactivit. La mise en uvre dun dispositif de contrle interne permet de sassurer de la matrise du fonctionnement des services et des activits et sinscrit dans la dmarche globale de matrise des risques de la DGFiP. Le guide du CICF dans le SPL dfinit la mthodologie, lorganisation et les outils du dispositif de contrle interne qui doit tre adapt par les directions locales et les comptables aux missions, aux besoins, aux enjeux financiers et aux effectifs. Les documents mentionns dans le guide du CICF dans le SPL (y compris les maquettes complter et les exemples de documents complts) sont consultables et tlchargeables sur lintranet de la DGFiP, dans lespace SPL, sous la rubrique consacre la qualit des comptes locaux (cf. plan de la rubrique joint en annexe). Les documents concernant la matrise des risques au sein de la DGFiP sont publis par la Mission Nationale de Matrise des Risques (MNMR) sur lintranet Ulysse Cadres, sous la rubrique Piloter . Tous les concepts utiliss sont dfinis dans le glossaire de la matrise des risques et dans le glossaire complmentaire du contrle interne dans le SPL, galement mis en ligne sur les espaces intranet prcits.
SOMMAIRE
1. 2. 2.1. 2.2. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 4. 4.1. 4.2. 4.3. 5. 5.1. 5.2. 5.3. 6. 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. 6.7. 6.8. 7. 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. 7.7. 7.8. La matrise des risques comptables et financiers dans le SPL ................................................................... 4 Les objectifs de la DGFiP dans le SPL ......................................................................................................... 4 La typologie des objectifs.......................................................................................................................... 4 Lobjectif de fiabilit des comptes publics locaux..................................................................................... 5 La dmarche de contrle interne comptable et financier dans le SPL ...................................................... 5 La dfinition du contrle interne............................................................................................................... 6 Les fondements du CICF........................................................................................................................... 7 La matrise des activits comptables et financires .................................................................................. 7 Lidentification des risques ....................................................................................................................... 8 Les outils de contrle interne .................................................................................................................... 9 Les caractristiques du dispositif de CICF dans le SPL ........................................................................... 11 Lorganisation......................................................................................................................................... 11 La traabilit........................................................................................................................................... 12 Lvaluation ............................................................................................................................................ 12 Le dispositif de matrise des risques au niveau national........................................................................... 14 Le Directeur Gnral et le Comit National de Matrise des Risques .................................................... 14 La Mission Nationale de Matrise des Risques ....................................................................................... 14 Le Service des Collectivits Locales ....................................................................................................... 14 Le dispositif de matrise des risques au niveau des DRFiP/DDFiP.......................................................... 14 Les intervenants ...................................................................................................................................... 14 Lidentification des risques dans le SPL au niveau dpartemental......................................................... 16 La fixation des objectifs en matire de contrle interne et de fiabilit comptable .................................. 17 La mise en uvre du plan dpartemental de contrle interne du SPL.................................................... 18 Le reporting et la valorisation des rsultats du contrle interne au niveau dpartemental.................... 23 Le suivi et lactualisation des plans dactions ........................................................................................ 25 Les mesures daccompagnement du dispositif de CICF.......................................................................... 25 Le calendrier des travaux de CICF en DRFiP/DDFiP ........................................................................... 26 Le dispositif de matrise des risques comptables et financiers au niveau des trsoreries ...................... 29 Lidentification des risques dans le SPL au niveau de la trsorerie ....................................................... 29 Le plan de contrle interne de la trsorerie............................................................................................ 31 Le plan dactions de la trsorerie ........................................................................................................... 32 La dmarche partenariale avec les ordonnateurs en matire de fiabilit comptable ............................. 32 La mise en uvre du plan de contrle interne de la trsorerie............................................................... 32 Le reporting et la valorisation des rsultats du contrle interne au niveau de la trsorerie .................. 36 Le suivi et lactualisation du plan dactions de la trsorerie.................................................................. 36 Le calendrier des travaux de CICF en trsorerie ................................................................................... 36
La matrise des risques se dfinit comme la mise en place dun dispositif administratif sassurant que, dans chaque entit de travail, il existe une description prcise de lorganisation, des processus de travail et des types de contrle permettant, si les prescriptions sont respectes, dassurer la couverture des risques et de donner une assurance raisonnable de la matrise du fonctionnement des services et des activits. Elle sappuie sur les trois leviers du contrle interne : la dfinition et lorganisation des tches, des acteurs et des contrles ; la documentation des procdures ; la traabilit des oprations.
Le Service des Collectivits Locales (SCL) conoit et met disposition du rseau les outils de toute nature en termes dorganisation, de documentation, de contrle et de formation lui permettant de matriser ses activits dans le SPL. Le prsent guide est un document permettant dapprofondir la dmarche de matrise des risques dans le SPL pour les activits comptables et financires. Certains concepts relatifs la matrise des risques et au contrle interne sont explicits pour faciliter la comprhension du primtre et de lorganisation du dispositif de CICF dans le SPL.
Le sujet spcifique de la matrise des risques dontologiques la DGFiP a fait lobjet dune note au rseau de la MNMR n 2009/11/7729 du 14 janvier 2010.
La qualit comptable est lune des composantes essentielles du concept plus large de fiabilit comptable qui recouvre les notions de rgularit, de sincrit et dimage fidle. Lobjectif de fiabilit comptable revt une importance particulire pour les activits comptables et financires du SPL.
2.2. Lobjectif de fiabilit des comptes publics locaux Les instructions budgtaires et comptables du SPL (M14, M52, M71,) reposent sur lapplication des principes gnraux du droit comptable, selon lesquels les comptes annuels doivent tre rguliers, sincres et donner une image fidle du patrimoine, de la situation financire et du rsultat. Les exigences de fiabilit comptable et de transparence financire de tous les comptes publics ont t renforces par larticle 47-2 de la Constitution dvolu aux missions de la Cour des Comptes qui dispose que Les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire . Certains comptes publics locaux font dailleurs lobjet dune certification visant sanctionner cette obligation. Ainsi, larticle 17 de la loi portant rforme de l'hpital et relative aux patients, la sant et aux territoires (loi n2009-879 du 21 juillet 2009) dispose que Les comptes des tablissements publics de sant dfinis par dcret sont certifis . Toutefois, dautres procds alternatifs de contrle de cette obligation sont aussi envisageables, notamment au regard du cot de la certification. Le respect de ce cadre normatif correspond une obligation juridique pour les administrations publiques, mais rpond aussi leur intrt et celui de leurs partenaires. En effet, la comptabilit est un outil utile la gestion, notamment patrimoniale, et elle contribue la prservation des intrts financiers. Elle assure une visibilit indispensable en amont des prises de dcision et constitue la base de lanalyse et de la communication financires, ainsi que le support de contrle des comptes. Disposer de comptes fiables est la fois une ncessit et un atout pour les administrations et les collectivits. Depuis plusieurs annes, lamlioration de la fiabilit comptable est lun des axes stratgiques de la DGFiP et un souci croissant des juridictions financires. Lobjectif de fiabilit comptable recouvre la fois le respect des principes de rgularit, de sincrit et dimage fidle et le souci dune bonne gestion. Cette distinction est reprise dans lindicateur de pilotage utilis par la DGFiP dans ce domaine. LIndice Agrg de Suivi Qualitatif des Comptes Locaux (IASQCL) comprend des items de rgularit et des items des bonnes pratiques de gestion. Chacun des critres de fiabilit comptable (rgularit, sincrit, exactitude, exhaustivit, imputation et rattachement la bonne priode comptable et au bon exercice) doit tre respect. Le contrle interne comptable et financier vise sassurer que les principes de qualit comptable sont respects et que lobjectif de fiabilit comptable est atteint.
Note au rseau n 2845 du 19 janvier 2006 sur lvolution du dispositif de contrle interne dans les trsoreries ; Note au rseau n 17755 du 16 mai 2006 sur la prise en charge par les services SPL du suivi du vade-mecum Hlios ; Note au rseau n 1292 du 31 mai 2006 relative l'exprimentation du dispositif rnov de contrle interne comptable de l'tat aux postes comptables non centralisateurs du Trsor public ; Note au rseau n 2007/06/016 du 27 juin 2007 relative lorganisation et aux modalits de mise en uvre du contrle interne et du contrle interne comptable pour le SPL.
3.1. La dfinition du contrle interne Le contrle interne se dfinit comme l'ensemble des dispositifs ou processus organiss, formaliss et permanents, choisis par lencadrement et mis en uvre par les oprationnels de tous niveaux pour matriser le fonctionnement de leurs activits en vue de fournir une assurance raisonnable quant la ralisation de leurs objectifs. Le CICF est une composante du contrle interne dans le SPL qui porte galement sur les activits dexpertise et de conseil. Le CICF sexerce sur les activits comptables et financires et il a pour objectifs : la ralisation et loptimisation des oprations de recette, de dpense et de tenue des comptes; la protection des actifs et des ressources financires ; la fiabilit des informations comptables et financires ; la conformit aux lois et rglements ; la qualit des prestations. Matrise des risques, contrle interne et qualit comptable la DGFiP et au sein des collectivits locales
3.2. Les fondements du CICF Le dispositif de CICF dans le SPL s'appuie sur la dmarche de matrise des risques au sein de la DGFiP. Il sagit de documenter lorganisation des services et les oprations raliser, didentifier et de hirarchiser les risques pour dfinir les modalits de leur traitement et enfin dvaluer lefficacit du dispositif. Le socle commun de la documentation et des outils est constitu par la cartographie des processus qui permet didentifier et de classer tous les processus composant les activits des services selon une typologie structure. La cartographie des processus comptables et financiers du SPL prsente la particularit dtre commune lordonnateur et au comptable et donc dintgrer la chane complte des oprations ( la diffrence de la cartographie des processus de la DGFIP qui ne concerne pas ses partenaires). Limite au primtre comptable et financier du SPL, elle permet didentifier et de classer les oprations ayant un impact comptable selon une typologie base sur les cycles comptables (ensembles cohrents de processus et de comptes). Un processus organisationnel transverse complte les six cycles comptables qui ont t dfinis : - immobilisations et stocks ; - provisions et engagements hors bilan ; - charges ; - produits ; - trsorerie et dette ; - tats financiers. Au sein de chacun de ces cycles comptables, le dcoupage par processus est opr selon laxe des rgles juridiques. Chaque processus est un ensemble de procdures ralises par diffrents oprationnels ou entits participant dune mme activit, soumise normes juridiques spcifiques, rattache un ensemble de comptes principaux, pour produire un rsultat commun. Les oprations sont ainsi regroupes en tches, procdures, processus et cycles (cf. glossaire de la matrise des risques). La cartographie des processus comptables et financiers du SPL, commune lordonnateur et au comptable, est rgulirement actualise et diffusable par les comptables aux ordonnateurs. Elle sert de base aux travaux damlioration de la fiabilit comptable mens par lordonnateur et le comptable. La cartographie des processus constitue lossature partir de laquelle sont labors les outils de matrise des activits et les outils didentification et de traitement des risques. 3.3. La matrise des activits comptables et financires Lorganisation des services et les activits sont documentes au moyen des organigrammes fonctionnels et des guides de procdure. Les organigrammes fonctionnels ont pour objet de dfinir le rle et les attributions des agents au sein dun service ou dune trsorerie (rpartition des tches entre les acteurs, formalisation des dlgations de signature, recensement des habilitations informatiques, gestion de la supplance, supervision des oprations), dindiquer la documentation mise leur disposition et de dfinir les contrles quils doivent effectuer. Les organigrammes fonctionnels sont structurs par processus et tches comme la cartographie des processus.
Ils permettent lencadrement danalyser la pertinence de lorganisation mise en place et de prendre dventuelles mesures correctrices (cf. note au rseau de la MNMR n 2010/06/5802 du 9 juillet 2010). Les guides de procdure dcrivent prcisment chaque processus identifi dans la cartographie. Ils se prsentent sous forme de fiches de procdure dtaillant les oprations devant tre accomplies et les points de vigilance fonctionnels et informatiques. Ils rcapitulent galement la documentation disponible. Les guides de procdure permettent ainsi aux agents de matriser le droulement des tches qui leur sont confies et constituent un mode opratoire de rfrence. Le manuel des procdures de lapplication Hlios dcrit les oprations dites mtier faisant appel diffrentes transactions de cette application dsormais gnralise lensemble du SPL. Il est dcoup en processus, procdures et oprations. De plus, il comporte une rfrence la cartographie des processus comptables et financiers du SPL assurant une correspondance entre les documents. 3.4. Lidentification des risques Le dispositif de contrle interne ne vise pas raliser un contrle exhaustif de toutes les oprations chaque anne. Il faut donc identifier les processus enjeux prsentant des risques en tablissant une cartographie nationale des risques. Deux types de risques complmentaires sont distingus : les risques stratgiques et les risques oprationnels (cf. note au rseau de la MNMR n 2009/06/15997 du 30 juillet 2009). La cartographie nationale des risques stratgiques comprend les risques identifis par ladministration centrale et susceptibles de remettre en cause latteinte dun objectif stratgique de la DGFiP, de dgrader le fonctionnement des services ou daltrer les services rendus aux partenaires. La cartographie nationale des risques oprationnels majeurs renseigne les responsables oprationnels sur les risques susceptibles daltrer le bon fonctionnement des services et la ralisation des missions dans des conditions satisfaisantes. Elle est tablie partir dune description des processus mtier et dune apprciation du risque associ tenant compte des mesures de contrle prconises. Chaque anne, le SCL actualise la cartographie nationale des risques oprationnels comptables et financiers du SPL qui est diffusable par les comptables aux ordonnateurs. La cartographie nationale des risques oprationnels majeurs est dcline au plan local par la Mission de Matrise des Risques (MMR) qui apporte son appui aux responsables de ple dans llaboration de la cartographie des risques propres leurs services. Les indicateurs de qualit comptable contribuent identifier les risques de ne pas atteindre lobjectif de fiabilit comptable. Ils doivent tre analyss pour viter les biais dinterprtation et dterminer les processus ou procdures sur lesquels les contrles doivent tre renforcs. Les principaux indicateurs du SPL sont extraits de linfocentre INCA (donnes de lIASQCL) et disponibles dans lapplication Hlios (contrles comptables automatiss), ainsi que dans linfocentre Delphes. Ils sont rpertoris par processus dans la cartographie des indicateurs du SPL.
Lanalyse des rsultats des indicateurs du SPL est complte par les risques identifis loccasion des audits des trsoreries, du visa des comptes de gestion sur chiffres et de lapurement administratif et juridictionnel des comptes publics locaux pour tablir la cartographie dpartementale des risques oprationnels majeurs du SPL. Articulation des diffrentes cartographies des risques