8/12/13

Articole Studia

ACTUL ADMINISTRATIV - FORM I ELEMENTE DE FORM

Ovidiu PODARU*

Rsum: L'acte administratif - forme et lments de forme. On voit le principe du formalisme s'imposer en droit
administratif. Car l'activit de l'administration, avec sa tendance vers la limitation des droits et liberts fondamentaux des citoyens,
doit tre rigoureusement soumise aux rigueurs d'ordre formel et de procdure.
L'acte administratif doit tre mis en forme crite, sous la peine de l'inexistante (avec quelques exceptions lgales). L'crit envisage
donc l'existence de l'acte, pas seulement sa validit.
Mais la forme crite n'est pas la seule contrainte laquelle l'administration est assujettie. Il y a aussi quelques lments formels - la
signature et le contreseing, le sceau (en Roumanie, la vedette incontestable parmi tous les lments formels), le titre, la date, la
langue utilise, la motivation de l'acte. La premire est aussi une condition d'existence. On peut conclure donc que le minimum d'un
acte administratif est un crit sign.
Des autres lments lui sont aussi essentiels pour le rendre valide: d'une part, ceux qui ont pour but la protection des droits et
liberts fondamentaux des citoyens; d'autre part, ceux qui affectent dcisivement la volont de l'autorit administrative qui met
l'acte.
Enfin, la dernire catgorie est compose par les lments qui ne sont pas essentiels, l'acte tant valable mme si l'administration ne
les observe pas: leur seul but est d'assurer plus d'efficacit l'activit administrative.
Il vaut la peine de runir tous ces lments pour les analyser ensemble, car - ds qu'on sait - ce tableau composite n'a pas t tudi
jusqu'aujourd'hui en Roumanie. Mfions-nous quand mme d'une question importante: une analyse complte doit comprendre deux
parties. Une sur la forme et ses lments - o le formalisme statique (objet de notre tude), et une seconde ddie la procdure et
ses lments - o le formalisme dynamique, auquel une future analyse lui sera consacre.

Dac n dreptul privat forma nu este o condiie de valabilitate a actului juridic civil dect n mod excepional[1 ] , cci aceast diviziune a
dreptului este dominat de principiul consensualismului, indiferena Codului civil fa de forma concret a consimmntului"[2 ] , n
dreptul public forma este esenial. Mai mult, aproape ntotdeauna ea este dublat i de o procedur riguroas, a crei nerespectare
atrage adeseori sanciuni pentru actul emis n aceste condiii: constatm aadar c principiul formalismului reprezint o dominant a
dreptului public.
Explicaia diferenei fundamentale rezid n nsi esena celor dou diviziuni ale dreptului: dreptul privat - un drept al intereselor
private, egale ntre ele - este un drept al libertii; este permis tot ceea ce nu este expres interzis de lege. Or, libertatea se exercit ...
liber, dac ne este ngduit un truism; sau, cu alte cuvinte, voina se exteriorizeaz indiferent de form[3 ] . Dimpotriv, dreptul public
- un drept creat pentru a proteja interesul public, care trebuie s prevaleze n faa intereselor private - este un drept al
constrngerilor[4 ] ; de aceea, pentru administraie este permis numai ceea ce este expres permis de lege. Prin urmare, pentru a se
putea verifica riguros conformitatea comportamentului organelor administrative cu legea pe care o aplic, acest comportament trebuie
s se muleze pe anumite tipare stricte: voina se poate exterioriza numai n forme predefinite. Limitnd drepturile i libertile
fundamentale[5] , actele administrative trebuie s respecte o anumit form, cci orice ingerin trebuie s fie bine definit pentru a nu
deschide drumul arbitrariului i abuzului.
Form i procedur. Sau, altfel spus, formalism static i formalism dinamic. Vom nelege aadar prin form totalitatea elementelor
formale coninute de un act administrativ privit ca instrumentum iar prin procedur totalitatea elementelor formale pe care legea le
prevede ca fiind necesare pentru emiterea unui act administrativ, dar care sunt extrinseci instrumentului care conine voina
administraiei[6 ] .
Nu trebuie, deci, s confundm forma cu procedura, dei tentaia este mare[7 ] ; a le distinge nsemn a accepta o analiz care opune
facerea", adic modalitile de fabricare" a actului administrativ i fcutul", adic produsul acestor operaiuni.
Ne-am propus s analizm n prezentul studiu aspectele juridice care in de forma actului administrativ; este ns adevrat c vom
trata i elemente pe care unii autori romni le consider ca innd de procedur.

I. Forma scris, condiie de existen a actului administrativ

Dei singura definiie legal a actului administrativ (cea din art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ)
nu o prevede expres, i dei doctrina majoritar[8] susine altceva[9 ] , noi avem o prere tranant: cu foarte puine excepii, un
act administrativ nescris nu exist. De altfel, art.13 din lege permite instanei s solicite autoritii emitente comunicarea de
urgen a actului atacat. De unde vom putea deduce c nsui legiuitorul a prezumat forma scris (deci comunicabil) a actelor

studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

1/10

8/12/13

Articole Studia

urgen a actului atacat. De unde vom putea deduce c nsui legiuitorul a prezumat forma scris (deci comunicabil) a actelor
administrative[1 0] . Ea este, deci, esenial pentru actele provenite de la administraie, lipsa ei echivalnd, aproape ntotdeauna, cu
inexistena de fapt a acestora[1 1 ] . Pe de alt parte, dac forma scris nu ar fi un principiu al actelor administrative (care, deci, de
regul trebuie respectat), cum am putea pretinde c dreptul administrativ este guvernat de principiul formalismului? n fine, actele
administrative intr n vigoare de la semnarea lor. Or, cum ar putea fi semnat un act administrativ dac nu ar mbrca forma scris?
Lipsa acesteia trebuie s rmn, aadar, cu totul excepional.
Pe lng forma scris ordinar[12], n practica administrativ se ntlnesc i forme speciale (acte-tip). O diplom universitar ori de
bacalaureat, un paaport, un titlu de proprietate emis n temeiul legilor fondului funciar sunt imprimate pe o hrtie special (carton
colorat), sunt nseriate i scrise cu diferite tipuri de cerneal. n ce ne privete credem c aceast form scris special nu reprezint,
n sine, o condiie de valabilitate a actului astfel emis ci doar un mijloc de prevenire a infraciunilor de fals. Dar, tocmai de aceea, de
facto, un act emis fr respectarea acestor condiii va fi ignorat (chiar contestat) n practica administrativ i, prin urmare, n fapt nu
i-ar produce efectele juridice.
A. Avantajele formei scrise
Avnd n vedere c forma scris condiioneaz nsi existena actului administrativ, este impropriu s vorbim de avantajele" acesteia
i nu despre necesitatea" ei. Totui, dac ar fi s comparm un act administrativ scris cu unul dintre puinele cazuri de act
administrativ valabil emis verbal, vom conchide i noi c forma scris nltur orice dubiu care ar putea plana asupra coninutului
actului, asigur posibilitatea publicrii ori a comunicrii sale, constituie o prob n litigiul de contencios administrativ, delimiteaz clar
actul nsui de simplele opinii exprimate n edina de adoptare a acestuia (n cazul organelor pluripersonale)[1 3 ] .
Avantaje, dar pentru cine? Pentru particulari, desigur, absena formalismului fiind ntotdeauna recunoscut n profitul acestora i n
detrimentul administraiei, cci aceasta din urm nu ctig nimic dac nu se pliaz pe exigenele formale[1 4 ] . i asta ntruct forma,
inamicul jurat al arbitrariului" i sora geamn a libertii" dup formulele lui Ihering este, ntr-adevr, garania unei aciuni
raionale, egalitare, previzibile i vizibile[1 5] .
B. Excepii de la forma scris care nu atrag nevalabilitatea actului
Exist anumite situaii n care chiar legea (ori alte izvoare ale dreptului) reglementeaz posibilitatea emiterii unor acte administrative
fr ca forma scris s fie respectat: le vom analiza pe rnd.
1. Actul administrativ verbal
a) Exemplul clasic oferit de ctre doctrina noastr[1 6 ] este cel prevzut de art. 38 alin.1 din OG nr. 2/2001 privind reglementarea i
sancionarea contraveniilor: Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea
contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator". Trebuie precizat ns pentru claritatea expunerii: nu avertismentul
(care este o sanciune contravenional) ci actul administrativ de aplicare a acestei sanciuni (care, aplicnd art. 15 alin.1 din
ordonan, se numete proces ... verbal"!!!) reprezint excepia de la principiul formalismului. Iat, aadar, cum stau lucrurile cu
adevrat, n viziunea doctrinei noastre: actul administrativ poate fi emis i oral dar numai atunci cnd un text de lege prevede expres
acest lucru.
Importana practic a recunoaterii unui act administrativ n form oral, existent n aceast situaie, am evideniat-o i cu alt
ocazie[1 7 ] : avnd n vedere c acesta produce efecte extinctive (stingerea raportului juridic de contravenie), este ilegal revocarea lui
i nlocuirea cu un alt proces verbal care s conin o sanciune mai grav (ex: amenda).
b) Dintr-un alt punct de vedere, nu exist viciu de form (ori de procedur) dac respectarea acestor reguli ar fi imposibil pentru
administraie[1 8] . O aplicare a acestei idei ar fi aceea cu privire la forma actelor administrative emise n circumstane excepionale:
calamiti naturale, de pild. Este astfel evident c dispoziiile unor primari ori ordinele unor prefeci (autoriti care au competen n
domeniu), aflai la faa locului, nu pot respecta forma scris dat fiind situaia.
2. Actul administrativ tacit
Potrivit art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal (s.n., Ov.-L. Podaru)". Fr a intra n polemica (aparent fr sfrit, fr o concluzie cert i fr
o finalitate practic) asupra naturii juridice a tcerii administraiei[1 9 ] i reinnd c suntem n prezena unui act administrativ negativ,
fr ndoial c acesta nu respect forma scris. De fapt, nu respect niciun fel de form, ntruct, n aceast situaie, voina
administraiei nu este exteriorizat, semnificaia tcerii fiind stabilit de ctre legiuitor: ca regul - refuz de soluionare a cererii, prin
excepie - acceptare a acesteia[2 0] .
3. Acte administrative emise ntr-o alt form
Prezen stranie n peisajul administrativ, aceste acte formal atipice sunt semnalate de ctre doctrina noastr[2 1 ] nc de la mijlocul
secolului trecut, ntr-o lucrare de referin: indicaiile agentului de circulaie (act administrativ emis prin gesturi), culorile semaforului
ori indicaiile barierelor de trecere peste calea ferat (acte administrative prin semnalizare)[2 2 ] .
Dar care este importana practic a calificrii acestor manifestri de voin ca fiind acte administrative?
n primul rnd, incluzndu-le n aceast categorie le recunoatem caracterele actului administrativ, n primul rnd cel obligatoriu i
executoriu; nerespectarea lor justific astfel sanciunea care poate fi aplicat.
n al doilea rnd, va fi aplicabil regimul juridic contencios specific actelor administrative. Astfel, calificnd semnalizrile semaforului ori
ale barierei de trecere a cii ferate ca fiind acte administrative normative, n situaia funcionrii defectuoase a acesteia, particularul
interesat (bunoar contravenientul care a fost sancionat pentru nerespectarea acestor semnale) ar putea ataca acest act n
contencios administrativ pentru nelegalitate, urmnd ca plngerea contravenional s fie suspendat, n temeiul art. 244 alin.1 pct.1
C.pr.civ.[2 3 ] , pn la soluionarea aciunii n contencios administrativ, urmnd a fi admis la rndul su n eventualitatea anulrii
actului administrativ emis prin semnalizare"[2 4 ] .

II. Alte elemente de form

Analiznd aspectul exterior al diferitelor acte din practica curent a administraiei, vom observa anumite constante" ale formei
studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

2/10

8/12/13

Articole Studia

Analiznd aspectul exterior al diferitelor acte din practica curent a administraiei, vom observa anumite constante" ale formei
acestora: semntura (uneori i contrasemntura), tampila, antetul cu numrul de ieire, coninutul divizat pe articole numerotate etc.
n mod frecvent actele administrative (n special cele defavorabile particularului) sunt i motivate. Vom analiza pe rnd aceste
elemente de form.

A. Semnarea i contrasemnarea
1. Semntura reprezint numele patronimic al unei autoriti administrative, scris cu mna autorului la finalul textului actului; ea
are ca scop stabilirea originii actului i certificarea coninutului su: aplicnd semntura, autorul i apropriaz, n principiu, coninutul
nscrisului, atestndu-i sinceritatea i asumndu-i rspunderea[2 5] .
n consecin, semntura este o condiie de existen a actului administrativ, n lipsa acesteia nscrisul nefiind dect un simplu proiect.
Cu alte cuvinte, un act administrativ nesemnat este inexistent[26]. i, dei o alt semntur dect cea a organului competent s-l emit
ar trebui s echivaleze cu lipsa semnturii (i s atrag, deci, aceeai sanciune), am putea vorbi, totui, de nulitate atunci cnd actul ar
avea o aparen de legalitate[2 7 ] . Actele complexe (conjuncte) trebuie s poarte semntura ambilor emiteni, care, fiind co-semnatari,
vor avea o contribuie egal la producerea efectelor de ctre actul n cauz[2 8] .
Uneori - n mod cu totul bizar i nejustificat - actul trebuie s fie semnat de ctre mai multe persoane. De pild, potrivit art. 47 alin.1
teza a II-a, n cazul n care preedintele de edin lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5
consilieri locali". De ce 3 sau 4 sau 5 semnturi? i cine anume stabilete exact numrul acestora? Din formularea lax a acestui text
legal se pot desprinde, n opinia noastr, cel puin dou concluzii:
a) n cazul n care semneaz 4 sau 5 consilieri, una, respectiv dou dintre acestea sunt formaliti neeseniale[2 9 ] , a cror nerespectare
nu poate atrage nicio sanciune, de vreme ce, n viziunea legiuitorului 3 semnturi sunt suficiente;
b) n cazul lipsei unei semnturi dintre cele 3 minime prevzute, sanciunea este, n opinia noastr, nulitatea actului (dar nu inexistena
- sanciunea obinuit n aceste situaii) ntruct, pe de o parte, o aparen de legalitate exist de vreme ce actul a fost adoptat n mod
legal i exist cel puin o semntur pe acesta; pe de alt parte, date fiind aceste constatri, nu se poate susine nici c actul este nc n
stadiu de proiect[3 0] .
Alteori, legiuitorul prevede expres valabilitatea actului administrativ nesemnat. Bunoar, potrivit art. 38 alin.3 C.pr.fisc., Actul
administrativ fiscal emis n condiiile alin. (2) prin intermediul tehnicii de calcul este valabil i n cazul n care nu poart semntura
persoanelor ndreptite potrivit legii i tampila organului emitent, dac ndeplinete cerinele legale aplicabile n materie". S-a
apreciat, probabil, c, n condiiile dezvoltrii informaticii, semnificaia semnturii (n special ideea de nsuire a actului administrativ i
delimitare a acestuia de simplul proiect) este suplinit cu succes de nregistrarea coninutului actului ntr-un sistem ordonat, dublat
eventual de imprimarea acestuia i comunicarea ctre particular.
n practica noastr administrativ, n condiiile exploziei fr precedent a activitii organelor administraiei, s-a conturat o uzan a
crei legalitate pare ndoielnic: confecionarea unei parafe care imit semntura olograf a unei persoane care ocup o funcie de
conducere, paraf care, cu tiina acesteia, este aplicat de ctre un subaltern pe diferite acte. n ce ne privete, credem c un act
semnat" n aceste condiii poate fi valabil numai dac:
- exist o delegare de semntur valabil (cci numai prin acest mecanism putem explica, legal, aplicarea semnturii-parafe" de ctre
o alt persoan;
- sunt respectate limitele delegrii (n ce privete persoana delegat, actele pentru care s-a fcut delegarea, termenul delegrii).
Sistemul, dei are ca avantaj rapiditatea, este periculos pentru delegant, cci un eventual abuz n utilizarea parafei, de principiu nu-i
poate fi opozabil, ulterior, particularului care ar profita n urma emiterii actului n acest mod.
2. n ce privete contrasemntura, aceasta a fost definit n literatura de specialitate ca fiind semntura aplicat de ctre o
autoritate pe un act deja semnat de ctre o alt autoritate - autorul actului - pentru a autentifica aceast semntur i a marca
colaborarea autoritilor semnatare[31]. n primul rnd ea este aadar un element al nscrisului, aplicarea ei material pe act fiind
necesar; un acord verbal sau chiar o scrisoare separat a autoritii competente a contrasemna actul nefiind suficiente[3 2 ] .
Pentru a nelege mai bine aceast formalitate este necesar i o scurt privire istoric asupra acesteia[3 3 ] (a). Vom face apoi o trecere
n revist a unor situaii n care dreptul nostru pozitiv o pretinde (b), urmnd ca, la final, s determinm consecina nerespectrii sale
(c).
a) Cea mai veche semnificaie a contrasemnturii, secular, este aceea de autentificare a semnturii Suveranului. Astfel, strmoul
ndeprtat al acesteia l constituie pecetea, ncredinat de regul unui Cancelar care, aplicnd-o pe actele semnate de suveran, alturi,
eventual, de propria (contra)semntur, i autentifica proveniena, jucnd astfel rolul de martor al actului"[3 4 ] i mpiedicnd (sau, cel
puin, ngreunnd) falsificarea acestuia.
O semnificaie mai nou a contrasemnturii se ntemeiaz pe ideea de publicitate[3 5] : prin contrasemntur desemnndu-se deja
astfel ministrul nsrcinat cu aplicarea actului i care, n acest mod, devine constrns de acest act. Ideea de publicitate ns nu se
raporteaz numai la contrasemnatar, ci i la teri, crora li se aduce astfel la cunotin persoana nsrcinat cu punerea n aplicare a
actului[3 6 ] .
Ambele semnificaii sunt formale. Pe lng acestea, mai exist i o a treia, substanial: asocierea minitrilor la emiterea actului
implic de asemenea ideea angajrii rspunderii acestora pentru aplicarea actului, rspundere care este exclus n cazul efului
statului, emitentul actului[3 7 ] .
b) Potrivit art. 100 alin.2 din Constituie, Decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale prevzute n
articolul 91 alineatele (1) i (2), articolul 92 alineatele (2) i (3), articolul 93 alineatul (1) i articolul 94 literele a), b) i d) se
contrasemneaz de primul-ministru". Apoi, potrivit art. 198 alin.4 teza I din Constituie, Hotrrile i ordonanele adoptate de
Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n
Monitorul Oficial al Romniei".
Fr ndoial c posibilele semnificaii ale contrasemnturii, evideniate anterior, se regsesc i n aceste texte constituionale. Ceea ce
ne propunem noi s stabilim este sanciunea care va fi atras de lipsa contrasemnturii. Pentru aceasta ns va trebui s rspundem la
ntrebarea: lipsa contrasemnturii evoc un caz de necompeten sau un viciu de form?
studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

3/10

8/12/13

Articole Studia

ntrebarea: lipsa contrasemnturii evoc un caz de necompeten sau un viciu de form?

Doctrina noastr analizeaz aceast problem n treact, doar din punctul de vedere al sanciunii, fiind susinut att ipoteza
inexistenei actului cruia i lipsete contrasemntura[3 8] , ct i aceea a nulitii acestuia[3 9 ] . Jurisprudena francez majoritar[4 0] o
consider o simpl formalitate administrativ, n principiu neesenial, care urmrete s marcheze asocierea diverilor minitri la
emiterea actului i s fac public numele ministrului nsrcinat cu executarea actului[4 1 ] . De asemenea, contrasemnatarul atest, prin
ndeplinirea acestei formaliti, c a luat la cunotin despre coninutul actului pe care urmeaz s l pun n aplicare. ns, o analiz
pertinent ne va conduce la concluzia contrar[4 2 ] . Astfel, reinnd faptul c, prin competen se nelege puterea de a determina
coninutul unui act juridic (a) precum i facultatea de a-i da acestui coninut for juridic[4 3 ] (b), vom constata c semnatarul i
contrasemnatarul sunt coautori[4 4 ] ai actului care se emite astfel. i, rmnnd la ipoteza hotrrii de guvern, este adevrat c
ministrul de resort, primul interesat n cauz, este, de regul, i redactorul acesteia, deci un autor intelectual"[4 5] al ei. Dar este i mai
mult dect att. Cci contrasemntura aparine ministrului care are obligaia punerii n executare a hotrrii. Cu alte cuvinte,
trdnd o competen exclusiv n acest sens, vom concluziona c, n mod legal, hotrrea nu poate fi pus n executare n lipsa voinei
ministrului contrasemnatar. Deci o hotrre de guvern creia i lipsete contrasemntura nu este executorie[46].
Facultatea de a-i da actului for juridic este, aadar, partajat ntre primul-ministru i ministrul de resort: suntem, fr ndoial ntro situaie de partaj de competen (sau, mai exact, scindare de atribuie), cei doi fiind co-autori ai hotrrii. Cci ministrul are puterea
de a se opune intrrii n vigoare a hotrrii.
n concluzie contrasemntura este o formalitate substanial. n lipsa ei actul nu poate intra n vigoare, aplicarea lui forat fiind doar
un fapt juridic ilicit.
Potrivit art. 47 teza I din Legea nr. 215/2001 (republicat) Hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin, ales
n condiiile prevzute la art. 35, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar". Am analizat textul i cu alt ocazie[4 7 ] ;
n realitate ns, nu este vorba despre o veritabil contrasemntur, ci de un aviz consultativ. i, dac analizm situaia, vom observa
c formula cuprins n art. 117 alin.1 lit. a) din Legea nr. 215/2001 (republicat): Secretarul unitii administrativ-teritoriale ... a)
avizeaz (s.n., Ov.-L. P.), pentru legalitate, dispoziiile primarului i ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului
local, respectiv ale consiliului judeean" este cea corect. Cci, avnd n vedere semnificaia interveniei secretarului n procesul
decizional - aceea de a informa organul emitent cu privire la legalitatea actului care urmeaz a fi emis - este absolut necesar ca aceast
intervenie s fie anterioar emiterii actului (pentru c altfel nu i-ar putea atinge scopul), deci anterioar semnrii sale; nu are cum
s fie, aadar, o contra"-semntur de vreme ce, la momentul avizrii (prin semntur) a proiectului de hotrre ori dispoziie, acesta
nc nu este semnat.
n concluzie, contrasemntura veritabil, purtnd nc n sine reminiscene ale semnificaiei sale istorice, nu se mai regsete astzi
dect la vrfurile ierarhiei administrative. Pentru c la baza piramidei, aceasta a fost nlocuit cu o alt formalitate, mult mai
pragmatic: tampila.

B. tampila
Ignorat complet de doctrina francez, marginalizat de literatura noastr de specialitate i de practica judiciar, tampila reprezint,
fr ndoial, regina de facto a formalitilor ndeplinite n viaa i practica administrativ. Orice funcionar de la noi tie" (?!) c
valabilitatea unui act administrativ este direct proporional cu numrul de tampile aplicate pe acesta.
Fr ndoial c tampila are aceeai origine nobil ca i contrasemntura: pecetea Cancelarului Suveranului, care autentifica
proveniena semnturii de pe act. ns, n lungul su drum descendent spre baza piramidei administrative, i-a pierdut mult din
solemnitatea iniial, fiind azi expresia unei birocraii dezgusttoare: peste tot, orice ef local" are un secretar care redacteaz actul, l
semneaz pentru a atesta proveniena scrierii" (deci a redactrii[4 8] ) i, dup ce eful l semneaz, aplic faimoasa tampil.
Trecnd peste aspectele ironice ale situaiei, prezumia de veridicitate de care se bucur actele administrative[4 9 ] , i datoreaz mult
tampilei, poate chiar esena existenei i recunoaterii sale de ctre practica administrativ. i de aici trebuie s pornim atunci cnd
vom ncerca s determinm sanciunea aplicabil actului administrativ cruia i lipsete tampila.
Mai nti vom observa c un act semnat nu poate fi inexistent cci prezint aparena unui act legal. De altfel, la o analiz mai atent,
vom observa c tampila nu afecteaz nsi valabilitatea actului emis (deci, din acest punct de vedere ar trebui s fie o formalitate
neesenial), ci doar prezumia de autenticitate (deci de provenien) a actului. Altfel spus, actul fr tampil este, cel puin de facto,
contestabil i, prin urmare, fora sa executorie ar putea fi afectat.
i rmnem la aceast opinie chiar dac, n anumite situaii, din interpretarea textelor legale s-ar putea desprinde ideea c lipsa
tampilei atrage nulitatea actului emis n aceste condiii. Astfel, potrivit art. 38 alin.2 lit. g) C.pr.fisc., Actul administrativ fiscal
cuprinde urmtoarele elemente: [...] g) tampila organului fiscal emitent [...]";, iar potrivit alin.3 Actul administrativ fiscal emis n
condiiile alin. (2) prin intermediul tehnicii de calcul este valabil i n cazul n care nu poart semntura persoanelor ndreptite
potrivit legii i tampila organului emitent, dac ndeplinete cerinele legale aplicabile n materie". Per a contrario, dac un
asemenea act n-ar fi emis prin intermediul tehnicii de calcul s-ar deduce c nu ar fi valabil dac i-ar lipsi semntura i tampila
organului emitent. De acord, n situaia n care lipsesc, simultan, ambele. Dac lipsete ns numai tampila, soluia ar trebui s fie
cea la care ne-am oprit noi anterior.
Ca variaii ale tampilei regsim n practica administrativ parafa i timbrul sec. Ele difer doar prin form[50] sau prin imprimeul n
relief, ns lipsa acestora de pe un act administrativ nu ar trebui s conduc la alte consecine dect lipsa tampilei.

C. Prezentarea exterioar i nregistrarea actului

Formaliti fr ndoial neeseniale, nerespectarea lor nu poate atrage nulitatea sau, dup caz, anulabilitatea actului", aa cum s-a
susinut[51 ] , pentru simplul motiv c lipsa lor nu poate nici afecta voina intern a administraiei nici vtma, prin ea nsi, drepturile
i libertile particularilor. Vom analiza, succint, aceste formaliti care au ca scop o mai bun administraie: claritate, coeren,
operativitate, ordine.
Antetul. Alturi de semntur i tampil, rolul acestei formaliti este acela de a confirma proveniena actului, ntrindu-i astfel
caracterul de act oficial. De regul antetul conine denumirea persoanei juridice precum i a organului administrativ (ori chiar a
serviciului public) din care face parte semnatarul actului. De pild, antetul unei dispoziii a primarului ar trebui s fie Comuna X/
Primar"; al unei decizii de impunere fiscal Municipiul Y/Direcia Impozite i Taxe Locale" etc. Evident, n niciun caz lipsa acestuia
nu poate atrage vreo sanciune. ns importana sa practic nu trebuie s fie deloc de neglijat: ntr-un ipotetic litigiu de contencios

studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

4/10

8/12/13

Articole Studia

nu poate atrage vreo sanciune. ns importana sa practic nu trebuie s fie deloc de neglijat: ntr-un ipotetic litigiu de contencios
administrativ, antetul l poate ajuta pe reclamant s determine organul administrativ care are calitate procesual pasiv.
Denumirea (titlul) actului. De la decretele Preedintelui Romniei, trecnd pe la hotrrile de Guvern, ordinele minitrilor ori ale
prefecilor, hotrrile consiliilor judeene ori locale i ajungnd la dispoziiile primarilor, toate actele administraiei au o denumire
legal. Unii autori utilizeaz denumirea ca un criteriu de clasificare a actelor administrative[52 ] , ceea ce, desigur, este criticabil, cci
denumirea - uneori dat prin tradiie, alteori (mai ales la organele administrative nou nfiinate) atribuit aleatoriu - nu poate constitui
un criteriu tiinific.
Fr ndoial c lipsa denumirii ori un titlu greit nu poate atrage nulitatea actului, cci nu-i afecteaz efectele, punndu-se doar
problema interpretrii actului i a ntitulrii sale corecte. Dar, cu siguran nu-l pune ntr-o lumin tocmai bun pe autorul nominal al
acestuia care nu cunoate exact nici denumirea corect a propriilor sale acte.
Preambulul i numerotarea pe articole. Fr ndoial c rolul acestora este de a da coeren, logic i rigoare actului administrativ,
sistematizndu-i coninutul. i dac, de regul, preambulul conine expunerea motivelor care au determinat emiterea actului,
mprirea i numerotarea pe articole este o operaiune caracteristic dispozitivului actului, de regul fiecare asemenea articol
producnd efecte juridice distincte.
Evident, nerespectarea acestor formalisme nu pot afecta valabilitatea actului administrativ.
Numrul de nregistrare (intrare/ieire) reprezint de asemenea o formalitate neesenial, a crei lips nu credem c ar putea
conduce la nulitatea actului. Totui, n situaia n care actul nu este nregistrat la autoritatea emitent ntr-un registru inut n mod
regulat, data emiterii actului ar putea fi pus n discuie, cu consecinele care vor fi artate n continuare.

D. Data i locul emiterii actului. Alte meniuni

De principiu, nici data[53 ] , nici locul emiterii actului nu sunt condiii de valabilitate a actului administrativ. n ce privete data, cum
legea leag toate efectele actului de momentul comunicrii ori publicrii sale, dup caz, iar nu de acela al emiterii lui, ea este pentru
valabilitatea actului, o formalitate neesenial. Data emiterii actului prezint totui, o dubl importan:
- determin curgerea anumitor termene pentru comunicarea actului ctre destinatar[54 ] ori alte organe administrative[55] ,
nerespectarea acestora putnd angaja rspunderea funcionarului vinovat ori, n anumite situaii, chiar eficacitatea actului
administrativ legal emis, cum se ntmpl n materie contravenional[56 ] ;
- determin curgerea termenului maxim de 1 an pentru atacarea actului n contencios administrativ, termen prevzut de art. 11 alin.2
din Legea nr. 554/2004[57 ] .
n fine, cum data nscris pe un act administrativ este o dat cert, dovada contrar nu se poate face dect urmndu-se procedura
nscrierii n fals (art.180 i urm. C.pr.civ.).
n ce privete locul emiterii actului administrativ, de regul acesta este sediul organului emitent, dei semnarea actului nafara sediului
nu ar trebui s fie un motiv de nulitate a acestuia, att timp ct competena teritorial a fost respectat.

E. Motivarea - condiie de form?

Fr ndoial c, dintre toate condiiile de form (altele dect forma scris), motivarea actului administrativ a suscitat cele mai vii
discuii. i, dei n prezent nu avem un text de lege care s consacre expres obligaia motivrii tuturor actelor administrative, doctrina
critic vehement aceast stare de fapt: cum se poate ca astzi, cnd decizia ar trebui s se bazeze mai degrab pe convingere dect pe
impunerea unei supuneri pasive, s fie meninut vechea regul n sensul c, n principiu, administraia nu trebuie s-i motiveze
actele[58] ?" Cci actul motivat nlocuiete afirmaia cu un raionament i simplul exerciiu al autoritii cu o ncercare de
convingere[59 ] ". i, ntruct deseori refuzul de a-i motiva actele reprezint una dintre formele cele mai exasperante ale arbitrariului
administrativ, s-a ajuns pn acolo nct s-a susinut c viitorul Cod de procedur administrativ ar fi neconstituional dac nu l-ar
prevedea expres[6 0] . Departe de noi ideea de a critica aceast susinere. Credem totui c problematica motivrii actelor
administrative ar trebui analizat mai nuanat, fiind mai mult dect discutabil un eventual text legal potrivit cruia orice act
administrativ trebuie motivat formal, sub sanciunea nulitii. Prin urmare, dup ce vom stabili actele la care este necesar motivarea
(1), vom analiza relaia dintre motivul actului (condiia de fond) i motivarea sa (condiia de form) (2), urmnd a pune n final concluzii
cu privire la sanciunea care se impune a fi aplicat n cazul lipsei motivrii (3).
1. Acte administrative a cror motivare este obligatorie
n ce privete actele normative, motivarea lor ine de tehnica normativ i, dei ar fi de dorit ca i acestea s fie motivate pentru
nelegerea raiunilor care au condus la adoptarea lor, ne vine greu s credem c, vreodat, o instan de contencios administrativ ar
anula un act normativ pentru singurul motiv c acesta nu este nsoit de o not de fundamentare ori referat de aprobare. Probabil
tocmai de aceea doctrina strin ignor aceast problem cu desvrire.
Fr ndoial c problema motivrii ori a lipsei acesteia se pune cu mai mult strictee n cazul actelor individuale.
a) n ce ne privete, credem c un principiu general al motivrii tuturor actelor administrative individuale ar fi excesiv. S ne
imaginm varii exemple practice: de ce-ar fi obligat o universitate s motiveze formal emiterea unei diplome de licen? Evident, ar fi
un formalism excesiv. Ori Serviciul de Paapoarte, de ce-ar trebui s motiveze emiterea unui asemenea act? Sau autorizaiile de
practicare a unei meserii, de ce s fie motivate? Pe de alt parte, cum ar trebui s fie formulat motivarea unor acte administrative
emise la cerere n baza unei competene legate (paaportul, de pild)? Se emite actul X n beneficiul lui Y pentru c acesta (Y) l-a
solicitat i ndeplinete toate condiiile legale?" Dar nu ar fi superfluu, ngreunnd excesiv activitatea administraiei? Cine ar avea n
acest caz nevoie de motivare?
b) Pe de alt parte, s trecem n revist cteva situaii n care motivarea este obligatorie:
- potrivit art. 22 din Legea nr. 544/2001 privind liberul accesul la informaiile publice[6 1 ] , refuzul comunicrii informaiilor solicitate
se motiveaz i se comunic petiionarului;
- potrivit art. 16 alin.1 din OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, Procesul-verbal de constatare a contraveniei va
studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

5/10

8/12/13

Articole Studia

- potrivit art. 16 alin.1 din OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, Procesul-verbal de constatare a contraveniei va
cuprinde n mod obligatoriu: [...] descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit,
precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia [...]" Pe scurt, procesul verbal trebuie s conin
motivul de fapt i cel de drept care au condus la sancionarea particularului.
- n materie fiscal, art. 175 alin. 1 i 3 C.pr.fisc. prevede obligativitatea motivrii deciziilor de soluionare a contestaiilor[6 2 ] : Decizia
de soluionare a contestaiei se emite n form scris i va cuprinde: preambulul, considerentele i dispozitivul" respectiv
Considerentele cuprind motivele de fapt i de drept care au format convingerea organului de soluionare competent n emiterea
deciziei".
Refuz, sanciune contravenional, sanciune disciplinar... Ce au acestea n comun? Aceea c reprezint acte defavorabile
particularului. Acte care impun o sarcin" n opoziie cu actele care confer un avantaj"[6 3 ] . Pe de alt parte, orice procedur de
soluionare a unei contestaii ne duce cu gndul la acte administrativ-jurisdicionale.
Aceasta credem noi c trebuie s fie ntinderea principiului motivrii actelor administrative individuale, dac tot e s recunoatem un
principiu n materie de motivare: este obligatoriu s fie motivate actele administrative defavorabile particularului precum i actele
administrativ-jurisdicionale. Sistemul francez merge pe aceast orientare[6 4 ] , remarcat de altfel i de doctrina noastr[6 5] . A
extinde principiul la totalitatea actelor individuale ar putea fi, aadar, excesiv.
2. Relaia dintre motivul" i motivarea" actului administrativ
Unii autori din doctrina noastr se ntreab dac motivarea" mai reprezint o condiie de form a actelor administrative, ori a devenit
deja una de fond[66]. Dac ar fi s rspundem noi la aceast ntrebare, am spune: motivarea rmne o condiie de form, pentru un
motiv foarte simplu: numai condiiile de form trebuie evideniate expres n cuprinsul actului (sub eventuala condiie a nulitii) nu i
cele de fond[6 7 ] .
Probabil c la baza acestei ntrebri s-a aflat o oarecare doz de confuzie ntre motivul actului i motivarea sa. Astfel, atta timp ct
motivul reprezint elementul obiectiv (i nu psihologic), de fapt sau de drept, care precede actul i i justific emiterea[6 8] ,
motivarea reprezint exprimarea acestuia n cuprinsul actului.
3. Sanciunea lipsei motivrii actului
Observaiile formulate la paragraful anterior conduc la concluzia c sanciunea n cele dou cazuri este diferit: n cazul lipsei motivului
(sau, mai exact, n cazul erorii asupra motivului[6 9 ] ) vom fi n prezena unei nuliti de fond, care nu poate fi acoperit; i asta ntruct
este vorba despre un viciu de consimmnt: administraia nu a exprimat o voin valabil. Dimpotriv, n cazul lipsei motivrii actului,
de lege lata oricum nu exist nicio sanciune dac legea nu prevede obligativitatea acesteia. Dar i n cazurile n care o asemenea
obligaie exist, nu ntotdeauna actul va fi nul, ci numai n cazurile concrete n care lipsa motivrii ncalc n concret drepturile i
libertile fundamentale[7 0] .
De lege ferenda, s-ar putea institui obligaia administraiei de a motiva, sub sanciunea nulitii, toate actele nefavorabile
particularului, i fr ndoial c aceast soluie ar mai tia din superioritatea i arogana administraiei. i poate c, n aceast situaie,
instanele de contencios administrativ, fiind sesizate cu o aciune n anularea actului administrativ nemotivat, ar admite-o, aplicnd
strict textul legal. Nu ne putem ns mpiedica s ne ntrebm, aa cum a fcut-o i doctrina francez[7 1 ] : n situaia n care, n faa
instanei de contencios administrativ organul emitent i motiveaz actul (prin ntmpinare, de pild), dovedindu-se c, pe fond, acesta
este perfect legal, singurul su viciu fiind acela al lipsei unei motivri formale, s-ar impune, oare, anularea acestuia de vreme ce:
a) administraia va emite oricum un act identic, dar motivat, de aceast dat;
b) oricum noul act nu-i va aduce mai mult lumin particularului de vreme ce el cunotea motivele actului nc din timpul procesului.
S-ar prea, deci, c o asemenea aciune n contencios administrativ ar rmne, prin depunerea ntmpinrii, fr obiect, cci
reclamantul nu mai poate obine nimic n plus prin admiterea ei. n realitate ns, n opinia noastr, n acest caz soluia ar trebui s fie
de admitere n parte a aciunii, i acordrii de daune (materiale ori morale, plus cheltuieli de judecat), particularului n msura n care
a suferit un prejudiciu din cauza emiterii actului nemotivat.
F. Limba de redactare a actului administrativ
Cum, potrivit art. 13 din Constituie, n Romnia limba oficial este limba romn, mprtim i noi opinia potrivit creia un act
administrativ redactat ntr-o alt limb dect cea romn este inexistent[7 2 ] . Numai n alt limb, ar trebui precizat. Cci, potrivit
art. 50 din Legea nr. 215/2001 (republicat), n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti
naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i (s.n.,
Ov.-L. P.) n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i
(s.n., Ov.-L. P.) n limba matern". Or, avnd n vedere c publicarea ori comunicarea presupune n prealabil redactarea actului
ntr-o alt limb, se pune problema interpretrii corecte a textului de mai sus. n ce ne privete, credem c varianta actului n limba
strin reprezint o traducere a actului, fr nicio valabilitate n lipsa variantei n limba romn (care, de altfel, reprezint actul
oficial). Prin urmare, n varianta (puin probabil) a redactrii i comunicrii (ori publicrii) actului mai nti n limba strin, aceast
nu poate produce niciun efect juridic, neputndu-se pune problema curgerii vreunui termen pentru procedura prealabil aciunii n
contencios. Aceste termene vor curge doar din momentul n care actul administrativ exist, adic din momentul redactrii lui n limba
romn[7 3 ] .

G. Formaliti eseniale - formaliti neeseniale. Sanciunea nerespectrii formelor prescrise de lege

Fr ndoial c toate elementele de form (ca, de altfel, i cele de procedur), au fost instituite de ctre legiuitor cu un anumit scop; ele
nu au o valoare n sine. Prin urmare, tocmai acest scop este cel care va stabili eventuala sanciune n caz de nerespectare. Doctrina
noastr face doar distincia: formaliti eseniale (care urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actelor administrative) formaliti neeseniale (care au ca scop doar asigurarea operativitii activitii administraiei)[7 4 ] , fr a stabili ns criteriul n baza
cruia putem stabili n care dintre categorii fiecare formalitate n parte. n realitate, spre deosebire de normele de competen, regulile
de procedur nu sunt de ordine public[7 5] ; prin urmare, principiul n sensul c actele emise cu nclcarea procedurii sunt nule" sufer
atenuri importante. Astfel:
1. n dou situaii extreme lipsa formalitii atrage inexistena actului: este vorba despre forma scris i despre limba redactrii
actului. n aceste situaii, cu puine excepii prevzute expres de lege, voina administraiei nu poate exista, juridic, nafara acestui mod
studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

6/10

8/12/13

Articole Studia

de exprimare.
2. vor fi lovite de nulitate acele acte care ndeplinesc o dubl condiie:
a) au fost emise cu nclcarea unor formaliti substaniale (eseniale), adic acelea care au ca obiect de a institui garanii pentru
administrai (1) sau influeneaz sensul deciziei finale (2); desigur, sunt formaliti eseniale i cele a cror ndeplinire legea o impune
sub sanciunea nulitii exprese[7 6 ] ;
b) n concret, nclcarea formalitii a privat particularii de garaniile la care aveau dreptul ori a influenat decizia final[7 7 ] .
n ce ne privete, noi ne-am exprimat o opinie similar n acest sens ntr-un caz concret - procedura contravenional[7 8] , artnd c
lipsa meniunilor neobligatorii" din procesul verbal va putea atrage nulitatea acestuia numai dac prin aceast lips particularul a
suferit o vtmare care nu poate fi nlturat dect prin anularea actului.
3. n toate celelalte situaii, nerespectarea formalitii nu va atrage nicio sanciune. Desigur, lipsa lor poate fi acoperit prin
confirmare ns, n opinia noastr, chiar n lipsa confirmrii actul va rmne valabil[7 9 ] .
Alturi de procedur - sora sa geamn - forma are ca scop, aadar, (de)limitarea voinei administraiei, privit ca potenial pericol
pentru drepturile i libertile administrailor. Cu puine excepii, forma scris a actului este o condiie chiar a existenei acestuia.
Forma scris este, aadar, mai mult dect o condiie esenial, este una existenial. Scheletul actului este completat de semntur,
cele dou formnd un tandem indestructibil: ca principiu, putem vorbi de un veritabil act administrativ doar atunci cnd avem un
nscris semnat. La acest minimum se ataeaz i celelalte formaliti, fie c sunt ele eseniale (contrasemntura, motivarea .a.) ori
neeseniale (antetul, titlul, aspectele legate de nregistrarea actului etc.). Toate se aeaz aadar n ordinea importanei lor,
condiionnd existena sau eficacitatea actului emis, ori doar eficiena activitii administraiei.

Lector dr., Facultatea de Drept a Universitii Babe-Bolyai" Cluj-Napoca,

opodaru@law.ubbcluj.ro.

De pild, potrivit art. 858 C.civ., Un testament poate fi sau olograf, sau fcut prin act autentic, sau n form mistic", art. 859,
860 i 864 artnd care sunt elementele acestor forme.
[1 ]

P. Vasilescu n I.Reghini, . Diaconescu, P. Vasilescu, Introducere n dreptul civil, vol. II, Ed. Sfera juridic, Cluj-Napoca, 2007, p.
259
[2 ]

[3 ]

exprimm cum dorim ceea ce dorim" - ibidem.

[4 ]

Autoritile publice, prin activitatea lor restrng libertile cetenilor tocmai pentru a face loc" interesului public.

Pentru a da un banal exemplu, dreptul de proprietate asupra unui teren (drept real absolut) include i dreptul de a construi pe
acesta, drept care ns se vede limitat prin regulamentele i planurile de urbanism, puse n aplicare n fiecare caz n parte prin emiterea
certificatului de urbanism i a autorizaiei de construire.
[5]

Tradiional (T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 120 i urm., R.-N. Petrescu, Drept
administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 298-314 dar i ali autori), problema formalismului este tratat de ctre autorii de
drept administrativ discutndu-se, pe de o parte, problema formei scrise (singurul element de form n aceste opinii) iar, pe de alta,
elementele procedurale, analizate tripartit, n funcie de un criteriu cronologic: cele anterioare emiterii actului administrativ, cele
concomitente i cele posterioare acestui moment. Acestei opinii i se pot aduce dou reprouri: pe de o parte, c nu distinge n mod
riguros ntre form i procedur; pe de alta, c formele procedurale concomitente" reprezint o categorie inexact; emiterea actului
administrativ reprezint un moment punctual, bine identificat temporal. Or, din acest punct de vedere, este greu de susinut c exact
n acelai moment administraia ndeplinete i alte formaliti necesare emiterii valabile a actului administrativ. n realitate, unele
dintre aceste forme concomitente" sunt, n realitate, formaliti anterioare (cvorumul de prezen ori cel de vot) iar altele nu sunt
elemente procedurale ci de form a actului administrativ. Tocmai de aceea, n organizarea materiei acestui capitol am procedat n
consecin.
[6 ]

G. Dupuis, La prsentation de l'acte administratif, n G. Dupuis (coord.), Sur la forme et la procdure de l'acte administratif,
Economica, Paris, 1978, p.9-10
[7 ]

A. Iorgovan (Tratat de drept administrativ, vol.II, Ediia 4, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p.52) reine, totui, forma scris ca un
principiu al actelor administrative. Lucru curios ns, n opinia acestuia o doctrin majoritar s-a format n acest sens.
[8]

Att doctrina francez (B. Seiller, Droit administratif, tome 2 - L'action administrative, Flammarion, Paris, 2001, p.151, Y.
Gaudemet, Droit administratif gnral, tome I, 16-e dition, LGDJ, Paris, 2001, p. 614-615), ct i cea romn (R.N.Petrescu, op.cit.,
p. 299, I. Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo Sat, Arad, 1997, p.41), susin c lipsa formei scrise nu este o ilegalitate n sine, atta
timp ct legea nu prevede expres exigena acesteia. Opinia de autoritate a lui T.Drganu (op.cit., p. 122-124) este pe de o parte
nuanat, forma scris fiind n toate cazurile obligatorie la actele normative n vederea publicrii; n ce privete actele individuale, de
asemenea forma scris este obligatorie dac necesitatea ei rezult din interpretarea legii (a), ori dac e vorba despre organe colegiale
(b). Dar nici T. Drganu nu recunoate n forma scris un principiu al actelor individuale. n ce ne privete credem c, dac la data
emiterii acestei opinii (1959), cnd nu exista o lege a contenciosului administrativ, ea putea fi susinut, n prezent, raportat la
dispoziiile art.13 din Legea nr. 554/2004 (republicat), forma scris se prezum i pentru actele individuale.
[9 ]

Uneori, forma scris este prevzut n mod expres de lege. De pild, potrivit art. 38 alin.1 C.pr.fisc., Actul administrativ fiscal se
emite numai n form scris". De asemenea, potrivit art. 175 C.pr.fisc., Decizia de soluionare a contestaiei se emite n form
scris".
[1 0]

[1 1 ] De pild, o dispoziie" a primarului de restituire n natur a unui imobil preluat abuziv de ctre Statul Romn, emis verbal, nu
exist nici mcar n fapt. Excepiile de la aceast sanciune" (inexistena de fapt este mai mult dect o sanciune) se suprapun peste
excepiile de la necesitatea formei scrise. Doctrina noastr, ateptnd, probabil, o soluie salvatoare de la viitorul Cod de Procedur
Administrativ nu trateaz problema sanciunii lipsei formei scrise; un singur autor (A. Iorgovan, op.cit., p.54) susinea c aceast este
o condiie ad validitatem, de unde noi nelegem c sanciunea ar fi nulitatea actului, cci altfel ea ar fi fost considerat o condiie de
existen a actului administrativ.

studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

7/10

8/12/13

Articole Studia

existen a actului administrativ.

[1 2 ]

Aceasta semnificnd, n esen, c forma scris trebuie s existe, ns nu este necesar o anumit form scris, special.

n acelai sens a se vedea i T. Drganu, op.cit., p.121, A. Iorgovan, op.cit., p. 53, I. Iovna, op.cit., p. 41, R.N.Petrescu, op.cit.,
p.299
[1 3 ]

[1 4 ]

B. Seiller, op.cit., p.143

[1 5]

Ibidem, p. 144

[1 6 ]

A. Iorgovan, op.cit., p.52, R.N.Petrescu, op.cit., p.299

[1 7 ]

Ov. Podaru, R.Chiri, Ordonana Guvernului nr. 2/2001 comentat i adnotat, Ed. Sfera juridic, Cluj-Napoca, 2005, p. 181-

182

A se vedea G. Vlachos, Droit administratif gnral, I-re d., L'Herms, Lyon, 2001, p.296 precum i jurisprudena indicat de
acesta; J.M. de Forges, Droit administratif, 6-e dition, PUF, Paris, 2002, p. 57
[1 8]

[1 9 ]

A se vedea, de pild, I.Iovna, op.cit., p. 10-11

Pentru detalii, a se vedea i studiul nostru Paradoxurile tcerii: de la non-voin la act. Studiu de drept administrativ, n SUBB,
seriae jurisprudentia, nr. 1/2003 p. 94-96
[2 0]

[2 1 ]

T. Drganu, Actele... op.cit., p. 122

Trebuie fcut distincia ntre actul administraiei de a implanta un anumit indicator de circulaie ntr-un anumit loc (act care va fi
fr ndoial emis n form scris) i actul emis prin semnalizare: de pild, instalarea unei bariere la un pasaj de cale ferat se face n
urma adoptrii unui act administrativ scris; n schimb, coborrea i ridicarea barierei sau semnalele luminoase emise, reprezint un act
administrativ distinct, provenind de la funcionarul direct nsrcinat cu acest lucru.
[2 2 ]

Potrivit acestuia, Instana poate suspenda judecata: 1. cnd dezlegarea pricinii atrn, n totul sau n parte, de existena sau
neexistena unui drept care face obiectul unei alte judeci".
[2 3 ]

Nu cunoatem s existe jurispruden n acest sens; teoretic, ea este plauzibil. Desigur, pentru admiterea unei asemenea aciuni
n contencios administrativ instana trebuie s fie n primul rnd deschis la nou.
[2 4 ]

F. Bellanger, Authenticit et sincrit des actes administratifs, RDP, 1968, p.543, apud R. Hostiou, Procdure et Formes de l'acte
administratif unilateral en droit franais, LGDJ, Paris, 1975, p.199
[2 5]

n general, autorii francezi se contrazic cu privire la aceast problem: astfel, unul dintre acetia (B. Seiller, op.cit., p.155) arat c
un act administrativ nu intr n vigoare dect, evident, din momentul n care el exist, adic din momentul semnrii sale". Anterior
ns (p.152) acesta susine c lipsa semnturii atrage nulitatea actului. Or, consecinele acestei distincii pot fi importante.
[2 6 ]

De pild, n situaia unei delegri de atribuii inexistente ori neregulate, dar fr a fi ntrunite condiiile aplicrii teoriei
funcionarilor de fapt. Cci, n caz contrar, actul ar fi chiar valabil. Pentru verificarea provenienei, doctrina francez (F. Bellanger,
op.cit, p.571, apud R. Hostiou, op.cit., p.201) susine necesitatea existenei unei semnturi lizibile i descifrabile"; n cazul n care
reclamantul are ndoieli asupra acesteia, se poate trece la procedura verificrii de scripte, prevzute la noi de art. 177 i urm. C.pr.civ.
[2 7 ]

[2 8]

H. Belrhali, Les coauteurs en droit administratif, LGDJ, Paris, 2003, p.50; R. Hostiou, op.cit., p.207, nota 31 de la subsol

[2 9 ]

Pentru distincia formaliti eseniale - formaliti neeseniale, a se vedea infra

ntr-o alt opinie (R.N.Petrescu, op.cit., p.314-315, nota 32 de la subsol), semnarea unei hotrri de consiliu local de ctre
consilierul care a condus edina este o formalitate neesenial i, prin urmare, lipsa acesteia nu atrage nicio sanciune, consilierul n
cauz putnd semna aceast hotrre n edina urmtoare. n ce ne privete noi mprtim opinia contrar: nu poate fi vorba despre
act administrativ pn la semnare (actul" rmne la stadiul de proiect); semnarea ulterioar nu echivaleaz cu confirmarea
retroactiv a actului ci numai cu intrarea lui n vigoare pentru viitor.
[3 0]

[3 1 ]

G. Cornu, Vocabulaire juridique, PUF, Paris, 2000, p.216

[3 2 ]

R. Hostiou, op.cit., p. 215 precum i jurisprudena Consiliului de Stat francez artat la notele 1-3 de la subsol.

[3 3 ]

Pentru o trecere n revist a semnificaiei contrasemnrii n dreptul nostru administrativ a se vedea i I. Iovna, op.cit., p. 47-49

[3 4 ]

H. Belrhali, op.cit., p. 51

[3 5]

R. Hostiou, op.cit., p.230

Pe lng semnificaiile juridice ale contrasemnturii, aceasta are i o important component politic: astfel, ea vizeaz s
garanteze coerena aciunii guvernamentale prin asocierea membrilor Guvernului direct interesai de actul n cauz, conserv
solidaritatea guvernamental i garanteaz minitrilor dreptul de a participa efectiv la edictarea actelor care intereseaz domeniul lor
(H. Belrhali, op.cit., p.64).
[3 6 ]

[3 7 ]

H. Belrhavi, op.cit., p.52

T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol.II, Ed. Lumina Lex, 1998, p. 318. Autorul, referinduse la cazul particular al hotrrilor de guvern (art. 108 alin.4 din Constituie), arat c aceast condiie a contrasemnrii este una
esenial, fr de care nu poate fi conceput existena acestor acte.
[3 8]

[3 9 ]

A. Iorgovan apud T.Drganu, Drept constituional, op.cit., p. 318, nota 1 de la subsol

[4 0]

A se vedea jurisprudena indicat de P. Ferrari, op.cit., p. 224

[4 1 ]

R. Hostiou, op.cit., p.230-231

studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

8/10

8/12/13

[4 1 ]

R. Hostiou, op.cit., p.230-231

Articole Studia

De altfel, aceast opinie este susinut de nume grele ale doctrinei franceze: G. Jze, J.M. Auby, R. Drago (a se vedea i R. Hostiou,
op.cit., p.224, notele 41 i 42 de la subsol).
[4 2 ]

[4 3 ]

P. Rongre, Le procd de l'acte-type, LGDJ, Paris, 1968, p.293, apud H. Belrhali, op.cit., p.42

Ideea se regsete numai n studiile ori monografiile care s-au ocupat de aceast problem n mod expres. Jurisprudena, dar i
cursurile i tratatele n domeniu (cu excepia lui B. Seiller, op.cit., p. 149) par s evite termenul de coautori", dei expresiile utilizate decizie concertat", cu acordul", n baza propunerii", - par a sugera aceeai idee (a se vedea pe larg, P. Ferrari, op.cit., p.220 i
urm.
[4 4 ]

[4 5]

R. Hostiou, op.cit., p. 231

[4 6 ]

Altfel spus, actul cruia i lipsete contrasemntura nu poate intra n vigoare (H. Belrhali, op.cit., p.102-103).

[4 7 ]

Ov. Podaru, Legea 215/2001 a administraiei publice locale comentat, Ed. Sfera juridic, Cluj-Napoca, 2004, p. 109-110

[4 8]

i, de ce nu, pentru a-i angaja rspunderea (de cele mai multe ori cea disciplinar, fa de ef) pentru redactarea defectuoas.

[4 9 ]

A se vedea, de pild, A. Iorgovan, op.cit., p. 65

[50]

Parafa este dreptunghiular sau, mai rar, oval, n vreme ce tampila este rotund

A. Iorgovan, op.cit., p.54. Autorul le trateaz mpreun cu semntura, ceea ce, desigur, este contra rigorii logice, motiv pentru care
aceast abordare ni se pare criticabil.
[51 ]

I. Iovna, op.cit., p. 25. Dei utilizeaz drept criteriu organul de la care eman actul", n realitate adevratul criteriu utilizat este
denumirea, cci unul i acelai organ administrativ poate emite acte administrative cu mai multe denumiri (ex.: ministrul emite ordine
i instruciuni, primarul emite dispoziii i autorizaii etc.)
[52 ]

[53 ]

Meniunea datei este facultativ (G. Dupuis, op.cit., p.15).

Potrivit art. 26 alin.3 din OG nr. 2/2001, n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent, refuz s semneze
procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul constatator n termen de cel mult o
lun de la data ncheierii". De asemenea, potrivit art. 25 alin.3 din Legea nr.10/2001 (republicat), Decizia sau, dup caz, dispoziia
motivat se comunic persoanei ndreptite n termen de cel mult 10 zile de la data adoptrii".
[54 ]

Potrivit art. 48 alin.2 din Legea nr. 215/2001 (republicat), Secretarul unitii administrativ-teritoriale va comunica hotrrile
consiliului local primarului i prefectului de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii".
[55]

Potrivit art. 14 alin.1 din OG nr. 2/2001, Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul-verbal de
constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii".
[56 ]

Potrivit acestui text legal, Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea [de anulare a actului
administrativ individual, s.n., Ov.L. Podaru] poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de
la data emiterii actului".
[57 ]

[58]

A se vedea R. Hostiou, op.cit., p. 172

G.Isaac, La procdure administrative non contentieuse, LGDJ, Paris, 1968, p. 546, apud R. Hostiou, op.cit., p. 172, nota 16 de la
subsol
[59 ]

[6 0]

A. Iorgovan, op.cit., p. 54, nota 1 de la subsol.

[6 1 ]

Publicat n M. Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001

Pentru alte situaii n care o lege special prevede obligativitatea motivrii actelor administrative, a se vedea R.-A. Lazr,
Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 146-149
[6 2 ]

Clasificarea este specific sistemului german: pentru detalii a se vedea H. Maurer, Droit administratif allemand, Traduit par
Michel Fromont, LGDJ, Paris, 1994, p. 216
[6 3 ]

[6 4 ]

A se vedea G. Vlachos, op.cit., p. 301

R.A. Lazr, op.cit., p.142. Enumerarea nu este ns riguroas cci deciziile prin care se aplic sanciuni, se restrng drepturi i
liberti, se refuz o autorizare ori se restrng sau abrog decizii creatoare de drepturi nu pot fi altceva dect decizii defavorabile
particularului.
[6 5]

[6 6 ]

A. Iorgovan, op.cit., p. 62-63, R.A. Lazr, op.cit., p.141

Bunoar, n cazul actelor civile, niciodat prile nu trebuie s insereze n act meniuni de genul prile au capacitatea de a
ncheia actul" ori consimmntul prilor este neviciat" sub sanciunea nulitii actului.
[6 7 ]

[6 8]

J. Vlachos, op.cit., p.297

Este vorba fie de eroare de fapt, cnd circumstanele de fapt ale emiterii actului sunt apreciate greit (de pild un proces verbal de
aplicare a amenzii altei persoane dect conductorul autovehicolului), ori eroare de drept, cnd organul emitent apreciaz greit
temeiul legal al actului emis (de pild, situaia n care se emite un act n baza unei reglementri abrogate de curnd).
[6 9 ]

De pild, refuzul explicit dar nemotivat al administraiei de a elibera un paaport n favoarea unei persoane creia, temporar, n
cursul urmririi penale, i s-a interzis s prseasc ara, nu va fi anulat de ctre instana de contencios administrativ dac motivarea
va fi exprimat de ctre administraie n faa instanei de contencios administrativ. Dimpotriv, un proces verbal de contravenie care
nu cuprinde descrierea exact a faptei i temeiul legal (deci motivul de fapt i cel de drept) va fi nul; i asta pentru c, n concret,
contravenientul este n imposibilitate de a se apra n faa instanei.
[7 0]

[7 1 ]

R. Hostiou, op.cit., p. 174

studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

9/10

8/12/13

Articole Studia
[7 1 ]

R. Hostiou, op.cit., p. 174

[7 2 ]

A. Iorgovan, op.cit., p. 55 (nr.107)

[7 3 ]

Pentru alte raporturi dintre actul administrativ i traducerea sa, a se vedea Ov. Podaru, Legea nr. 215/2001, op.cit., p. 113-114

[7 4 ]

T. Drganu, op.cit., p. 138-142; R.N.Petrescu, op.cit., p. 314

[7 5] J.M. de Forges, op.cit., p. 55. Desigur c, dintr-un anume punct de vedere, termenul de ordine public" apare ca inadecvat. Cci,
n sens larg, oare nu ntreaga activitate a administraiei este de ordine public"? i, prin urmare, oare nu toate normele care
reglementeaz aceast activitate sunt tot de ordine public"? n realitate noi (ca, de altfel, i autorul francez citat), am vizat un sens
restrns al sintagmei: norme imperative, a cror nclcare atrag automat nulitatea actului emis n asemenea condiii.
[7 6 ]

Y. Gaudemet, op.cit., p. 619

J.M. de Forges, op.cit., p. 55. Cu alte cuvinte, niciun element de form sau procedur nu poate fi considerat esenial" sau
neesenial" n abstract, ci numai n cazul concret. De pild, o meniune care urmrete identificarea destinatarului actului (codul
numeric personal al contravenientului, bunoar) poate fi neesenial dac acesta este determinat nafara oricrui dubiu prin alte
elemente de form, existente n act (numele i prenumele, domiciliul etc.). Aceasta va deveni ns o meniune esenial dac, n
concret, lipsa sa conduce la imposibilitatea identificrii certe a contravenientului (de pild, la aceeai adres, locuiesc dou persoane cu
acelai nume i prenume, i niciuna dintre acestea nu recunoate svrirea contraveniei.
[7 7 ]

[7 8]

A se vedea Ov. Podaru, R. Chiri, op.cit., p. 122 i urm.

[7 9 ]

Exemplul cel mai la ndemn l reprezint, desigur, tampila. Fie c este aplicat ulterior (actul fiind, deci, confirmat"), fie c nu

este aplicat deloc, actul va fi valabil.

Sit e r ea liza t de Rel u Pl esci u c

studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263

10/10