Institutions-Administratives

lOMoARcPSD|3172494
Institutions administratives
Droit (Université de Tours)
StuDocu n'est pas sponsorisé ou supporté par une université ou école

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)
lOMoARcPSD|3172494
INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES
Les institutions administratives sont des structures qui sont chargées d'assurer l'intérêt général. Dans
ces institutions administratives, on distingue :
• le bloc de l’État
• et l'administration décentralisée
L’État est une personne morale de droit public mais ça n'est pas la seule personne morale de droit
public. On a crée 2 personnes morales de droit public soumises à un contrôle : on va parler
d'administration décentralisée. Il y a des autorités qui ne sont pas des personnes morales et qui
sont rattachées à l’État et d'autres qui ont la personnalité morale ; ce sont davantage des autorités
décentralisées.
On distingue les autorités administratives indépendantes qui n'ont pas la personnalité morale
comme le CSA ( : Conseil Supérieur de l'Audiovisuel) ; ils agissent pour l’État. Le Préfet n'a pas la
personnalité morale ; c'est l’État qui agit. Par contre, le département (Indre-et-Loire) a la
personnalité morale tout comme la région. Il y a des services de l’État dans la région et le
département, c'est pourquoi il faut distinguer les services de l’État et les services de la collectivité
territoriale (de l’entité décentralisée).
Schéma global des institutions administratives

Il y a l'administration centrale de l’État (ex : les ministres). Et l'administration déconcentrée.
L’État délègue des compétences à des autorités mais c'est toujours l’État qui prend des décisions

lOMoARcPSD|3172494
2
(préfecture, directions départementales du territoire, directions régionales). L'administration
déconcentrée, c'est l’État plus proche du citoyen mais avec un pouvoir de décision comme le préfet.
Le préfet va être soumis au pouvoir hiérarchique du ministre de l'intérieur, un ministre va donner
des ordres à un préfet. Le ministre a le pouvoir d'annuler les actes ( : c'est la réformation) et le
pouvoir de modifier les actes. Un préfet qui ne respecte pas les ordres, risque d'être sanctionné. Ce
contrôle hiérarchique est impensable sur une autre personne que l’État. Cette administration
déconcentrée s'exerce dans des circonscriptions administratives (ex : la circonscription
départementale, la circonscription régionale, le canton, l'arrondissement). La circonscription
déconcentrée est exercée par des agents locaux du territoire comme le préfet de région ( :
représentant de l’État dans la région).
Il y a également des autorités administratives indépendantes qui sont hors hiérarchies. C'est une
invention des années 1970 parce que l'on s'est rendu compte qu'il fallait parfois donner plus de
souplesse à l'administration et éviter que ce soit fait par une liste avec une suspicion que les
décisions soient prises pour des raisons strictement politiques. Le contrôle hiérarchique ne porte pas
sur les autorités administratives indépendantes. Ces autorités n'ont pas la personnalité morale donc
elles n'ont pas réellement d'indépendance, elles n'ont pas d'autonomie budgétaire par exemple.
Dans l'administration centralisée, il y a la décentralisation fonctionnelle ; on paye des

établissements tels que les hôpitaux, les universités. Elle donne lieu à la naissance d'établissements
publics classiques.
Elle s'oppose à la décentralisation territoriale. C'est l'exemple du Conseil régional ; des membres
élus. Elle donne lieu à la création de collectivités territoriales (commune, région,…). Cela peut être
des collectivités en Outre-mer telles que les départements d'Outre-mer. Elles sont gérées par des
élus locaux, l'exécutif est élu au suffrage universel direct. La collectivité territoriale se gère
librement, et s'administre elle-même. Principe de libre administration, article 12 de la Constitution.
Ce qui explique la présence d'élus locaux tels que le Conseil régional et son président. Cette libre
administration suppose une autonomie financière reconnue constitutionnellement mais qui pose
parfois difficulté. Elles ont leur propre budget, leurs propres ressources notamment des ressources
fiscales.
Cette administration décentralisée n'est pas à l'abri de tout contrôle. En effet, l’État français n'est pas
un État fédéral. Ce contrôle vise à veiller au respect du droit ; on veut maintenir le principe
d'indivisibilité de la République. Ce contrôle est un contrôle administratif qui s'exerce sur les
collectivités territoriales, c'est notamment le contrôle du déféré préfectoral ; le préfet saisit le déféré
pour annuler un acte pris par une collectivité territoriale. Ce contrôle est un contrôle de la légalité. Il
y a aussi la tutelle sur les personnes qui n'est pas un contrôle sur le contenu des actes pris par les
personnes, c'est uniquement un contrôle qui s'exerce lorsqu'il y a un blocage. Pour éviter ce blocage,
on invoque des possibilités de dissolution, c'est uniquement en cas de dissolution.
→ Ces contrôles s'expliquent dans le maintien du principe d'indivisibilité de la République.
INTRODUCTION
On peut s'interroger sur l'intitulé de ce cours. Pourquoi parler « d'institutions administratives »

lOMoARcPSD|3172494
3
plutôt que « d'administration ». La principale raison tient au caractère polysémique du mot
administration. Il vient du latin administrare, du verbe « administrer » qui signifie gérer. Or ce
verbe, s'applique à la fois à des activités privées ( : administrer des biens) et à des activités
publiques. Lorsque l'on parle d'institutions administratives, on ne vise que l'administration publique.
La notion d'administration publique recouvre l'ensemble des activités destinées à satisfaire l'intérêt
général. Or, cette première accession, ce premier sens de l'administration correspond à une approche
exclusivement fonctionnelle (en terme de fonctions, de missions). C'est la raison pour laquelle, on
préfère parler d'institutions administratives qui permet d'envisager l'administration également sous
un angle organique. On s'intéresse aux structures administratives. Le terme d'institution a d'abord
était employé par le doyen Maurice Hauriou. Il distinguait les « institutions personnes » (ex : État)
et les « institutions choses » (ex : règle de droit). Dans ce cours, on s'intéresse aux « institutions
personnes ». Les institutions correspondent à des structures juridiquement organisées encadrant une
réalité sociale.
Dans une première esquisse de définition, on peut définir les institution administratives comme des
structures juridiquement organisées, chargées d'assurer la satisfaction des besoins d'intérêt général.
Cette définition aura besoin d'être approfondie par une approche fonctionnelle et organique.
§1 – L'approche fonctionnelle de l'Administration

Pour mieux appréhender les institutions administratives, il convient de présenter tant leurs missions
que leurs fonctions
A. LES MISSIONS DE L'ADMINISTRATION
L'administration est chargée de la satisfaction de l'intérêt général mais une d'entre elles se détache ;
c'est le maintien de l'ordre public car il nécessaire à la satisfaction de tous les autres besoins de
l'intérêt général.
1°/ Le maintien de l'ordre public

L'ordre public correspond à un calme minimal nécessaire à l'exercice des libertés publiques et à la
satisfaction des autres besoins d'intérêt général. C'est une paix interne indispensable à
l'épanouissement des libertés individuelles et à l'existence d'une vie paisible en société. On
l'identifie généralement comme correspondant à un état social dans lequel la sécurité, la tranquillité
et la salubrité publique sont assurées. On observe des composantes traditionnelles de l'ordre public :
➢ La sécurité publique : consiste en la limitation des risques d'accident (ex : la sécurité de
circulation dans les rues).
➢ La salubrité publique : correspond à des exigences de santé publique et d'hygiène minimale,
limitation de risque de maladies.
➢ La tranquillité publique : limitation des risques de désordre, bruit dans la rue, interdiction de
violences.
Dans les années 1990 est apparue une autre composante qui est la dignité de la personne humaine
qui a été dégagée par le Conseil d’État en 1995 dans l'affaire de Morsang-sur-Orge. C'est l'affaire

lOMoARcPSD|3172494
4
dite du « lancée de nains ». Il s'agit d'une affaire d'une nouvelle attraction dans une discothèque ; le
lancée de nains, le lancée de personnes humaines. Des personnes de petites tailles étaient lancées
par les participants avec un certain nombre de précautions mais cette personne était lancée comme
un objet. Ce qui était contraire à sa dignité même si les personnes étaient consentantes et déclaraient
que c'était un moyen de gagner leur vie. Mais la commune de Morsang-sur-Orge a jugé que c'était
contraire à la dignité humaine et contraire à l'ordre public. Il y a eu un contentieux devant le Conseil
d’État et cela a posé la question d'une nouvelle composante, celle de la dignité de la personne
humaine. Compte tenu de l'importance de la dignité de la personne humaine, on a jugé qu'il n'y
avait pas de preuves locales à amener (contrairement aux autres troubles où il est nécessaire d'en
apporter). Un commissaire de l'ordre public a mis en valeur 2 critères essentielles :
➢ La personne est tournée en dérision du fait de ses caractéristiques physiques ou de son
handicap.
➢ Et en plus, la personne était considérée comme un objet puisqu'elle était lancée.
Plus récemment, cela a été remis au goût du jour dans les spectacles de Dieudonné par exemple. Ce
qui a été davantage contesté parce que l'atteinte était moins caractérisée même s'il y avait sûrement
une atteinte aux personnes juives. La composante de la dignité humaine est une composante
intéressante.
Il a parfois été fait référence à la moralité publique dans des arrêts anciens de 1960. Et ils sont
rédigés expressément en composante de l'ordre public. L'ensemble de ces composantes de l'ordre
public et ses corollaires sont rangés de manière plus générale dans le bon ordre. L'ordre public est
essentiel en ce qu'il permet le calme minimal nécessaire à la satisfaction des autres besoins d'intérêt
général.
2°/ La satisfaction des autres besoins d'intérêts général

L'intérêt général est à la base du droit administratif. Mais la difficulté, est qu'il s'avère très difficile à
définir. On peut le présenter comme l'ensemble des besoins essentiels de la collectivité. Mais il reste
à déterminer ce qui est essentiel. Il peut s'agir aussi bien de besoin commun à tous, à toute la
population (ex : éducation, santé) ou de besoin d'une partie de la population seulement (ex : l'aide
aux handicapées)
Il existe 2 conceptions de l'intérêt général :
➢ la conception qualitative : préoccupations d'ordre supérieur qui transcende des aspirations
d'ordre privé. Elle s'oppose à la conception quantitative.
➢ la conception quantitative : l'intérêt général est celui du groupe le plus nombreux ou la
somme des intérêts privés.
En droit français, on semble opter pour la conception qualitative. Trancher entre ces 2 conceptions
ne résout pas le problème ; la notion reste vague, floue et difficile à saisir (premier inconvénient). Il
est difficile de trouver des définitions précises et unanimement admises. Certaines oppositions sont
trop schématiques, trop caricaturales pour être retenues. Il est difficile d'opposer « intérêt général »
et « intérêt privée » car l'intérêt général peut recouvrir à la fois des intérêts publics et privés.
L'intérêt général ne couvre jamais des besoins exclusivement privés, mais il ne les exclut pas.

lOMoARcPSD|3172494
5
De la même façon, on ne peut pas opposer de manière catégorique « intérêt général » et « intérêt
financier ». Certes un intérêt purement financier n'est en principe pas un intérêt général. Bien
souvent, l'intérêt financier de l'administration va servir indirectement l'intérêt général (ex : financer
des activités qui servent la communauté fiscale).
L'intérêt général est une notion qui est vague. Généralement, ce sont les pouvoirs publics et le juge
s'il est saisi qui déterminent l'intérêt général.
La notion d'intérêt général est contingente ; elle est variable dans le temps (deuxième inconvénient).
En effet, la conception de l'intérêt général varie selon les circonstances, les époques, les lieux. Plus
généralement, selon la variation de plusieurs paramètres.
Par exemple à l'origine, en droit français ; les besoins d'intérêt général étaient peu nombreux. Il
s'agissait essentiellement des missions régaliennes. C'est-à-dire le maintien de l'OP et la défense
ainsi que de la gestion du réseau routier. Puis, la notion d'intérêt général a évolué ; l'administration a
pris en charge de nouvelles activités d'intérêt général. Ainsi, est apparu le service de l'éducation, de
la santé publique. Progressivement, ces activités se sont multipliées. Autrement dit, on est passé
d'un « État gendarme » à un « État providence » qui prétend pouvoir répondre à tous les besoins de
la société. Ainsi la notion d'intérêt général a évolué, elle s'est élargie. Et le juge en a tenu compte.
Par exemple, il a accepté l’interventionnisme économique des collectivités territoriales au nom
de l'intérêt général.
Malgré tout, la notion d'intérêt général est essentielle en droit administratif. Mais comme elle est
trop abstraite ; elle ne suffit pas à présenter l'administration. C'est pourquoi, on présente
l'administration par ses fonctions.
B. LES FONCTIONS DE L'ADMINISTRATION
Avec l'extension de l'activité administrative ; ses fonctions se sont multipliées et diversifiées. On

peut recenser 5 fonctions principales :
➢ La fonction d'exécution
➢ La fonction de préparation
➢ La fonction d'information
➢ La fonction de prévision
➢ La fonction de prestation de biens et de services
→ C'est l'approche fonctionnelle (: les fonctions) de l'administration.
La fonction d'exécution
C'est la principale fonction de l'administration. L'administration doit assurer l'exécution des
décisions du pouvoir politique et des lois. Cette fonction montre bien que l'administration est
subordonnée au pouvoir politique. On parle aussi de subordination externe. Cela s'explique par le
fait que c'est le pouvoir politique qui détermine ce que recouvre l'intérêt général. Puisqu'il exprime
la volonté de la nation. L'administration ne fait qu'exécuter, mettre en œuvre les activités d'intérêt

lOMoARcPSD|3172494
6
général. C'est le pouvoir politique qui définit l'intérêt général. Cette subordination politique est
inscrite à l'article 20 de la Constitution puisqu'il est prévu que « […] le Gouvernement dispose de
l'administration et de la force armée ».
Ce principe est ancien, il remonte à la Constitution du 3 septembre 1791. Et il a été réaffirmé avec
force par la Constitution de 1958 en réponse aux III e et IVe République. En effet, à cette époque, en
raison de l'instabilité ministérielle ; l'administration avait acquis une trop grand autonomie. Comme
l'administration était permanente et que la Gouvernement changeait tous les 6 mois ; elle avait pris
une trop grand autonomie. Il y a eu un certain nombre d'excès donc il y a eu une réaffirmation de la
subordination au pouvoir politique.
Ce principe de subordination vaut seulement pour l'administration classique de l’État. Il vaut
donc pour les autorités centrales et pour les autorités déconcentrés de l’État ( : autorités qui agissent
au nom de l’État).
En revanche, les autorités administratives indépendantes échappent à cette subordination
politique.
Quant à l'administration décentralisée ; elle a sa propre personnalité juridique, elle est distincte de
l’État et échappe aux contrôles politiques. Elle n'est pas soumise au Gouvernement (ex : une
commune, un département n'est pas soumis au Gouvernement).
→ L'idée générale c'est que l'administration est subordonnée.
Pour assurer l'exécuti on de ses lois ; l'administration a un pouvoir réglementaire d'exécution.

Un pouvoir réglementaire, c'est un pouvoir appartenant à des autorités administratives permettant de
prendre des mesures de portée générale et impersonnelle. Et on oppose les actes réglementaires
aux actes individuels/collectifs.
Ce pouvoir est dit « d'exécution » lorsqu'il s'agit de mettre en application des lois. Il s'oppose au
pouvoir réglementaire autonome qui existe indépendamment des lois dans des domaines qui ne sont
pas réservés au législateur. Il est prévu par l'article 37 de la Constitution qui permet de prendre des
règlements dans des domaines non législatifs.
Pour assurer sa fonction d'exécution, l'administration peut donc prendre des règlements d'exécution.
Elle peut aussi exécuter des lois mais également des règlements de d'autres autorités administratives
(ex : un Préfet qui va prendre un arrêté pour établir un décret).
La fonction de préparation
Il s'agit d'une autre fonction traditionnelle de l'administration. Au niveau central, ce sont les
bureaux des ministères qui préparent les projets de lois, de règlements et d'ordonnances. Au niveau
local, c'est l'exécutif qui préparent les délibérations de l'assemblée délibérante.
La fonction d'information
Elle est essentielle. Et elle recouvre 2 aspects :
➢ Il s'agit d'informer le pouvoir politique ainsi il pourra mieux prendre ses décisions.

lOMoARcPSD|3172494
7
L'administration est mieux répartie sur le territoire et peut donner au pouvoir politique tous
les renseignements nécessaires à sa prise de décisions.
➢ Il s'agit ensuite de l'information des administrés ( : les citoyens). Cette fonction s'est
développée à partir des années 1970. Ainsi 2 grandes lois ont marqué cette époque :
- loi du 17 juillet 1978 : elle a reconnu aux administrés un droit d'accès aux documents
administratifs.
- loi du 11 juillet 1979 : elle a imposé la motivation d'un certain nombre de décisions
administratives défavorables aux administrés. Ce n'est pas une obligation de motivation général
mais elle est réservée aux cas prévus par le législateur.
Ce droit à l'information a été consacré par le législateur par une loi du 12 avril 2000 relative au droit
des citoyens dans leur relation avec l'administration. Cette loi garantit la liberté d'accès aux règles
de droit applicables aux citoyens. Les autorités administratives sont tenues d'organiser un accès
simple aux règles de droit. En mettant à disposition et en diffusant les textes juridiques.
La fonction de prévision
Elle permet au pouvoir politique de prendre des décisions. L'administration va présenter différentes
options entre lesquelles le Gouvernement pourra choisir. Cette fonction est généralisée mais il existe
aussi des organismes spécifiques de prévision telle que l'INSEE (Institut National de la Statistique
et des Études Économiques)
La fonction de prestations de biens et de services

C'est la fonction la plus récente de l'administration liée à l'élargissement de la notion d'intérêt
général. En effet, l'administration peut prendre en charge des services publics qui sont des activités
d'intérêt général assurées soit par l'administration soit sous son contrôle. Elle se traduit pas la prise
en charge des activités de services publics.
§2 – L'approche organique de l'Administration

Les institutions administratives peuvent être distinguées selon si elles ont ou non la personnalité
morale.
A. LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES DOTÉES DE LA PERSONNALITÉ

MORALE
Il existe 2 catégories de personnes morales :

➢ celles de droit privée
➢ celles de droit public
Celles de droit privée sont en principe soumises au droit commun. L'adhésion y est facultative. Il
s'agit par exemple de sociétés, d'associations ou de syndicats.

lOMoARcPSD|3172494
8
L'administration comprend des personnes morales de droit public mais pas seulement. Des
personnes privées peuvent être chargées d'une mission de service public. Pour ce faire, elles
reçoivent une habilitation législative. Elles sont contrôlées par une personne publique.
Ces personnes privées chargées d'une mission de service public sont fréquentes. C'est le cas des
caisses de sécurité sociale par exemple ou encore de fédérations françaises de sport. Ainsi,
l'administration recouvre des personnes morales de droit public et des personnes privées gérant une
mission de service public.
En revanche, lorsque l'on parle d'institutions administratives, on a généralement tendance à se
limiter aux personnes publiques. Ce n'est pas une généralité non plus mais il ne faut pas s'y limiter.
Ainsi entendu, les institutions administratives correspondent à une notion moins large que
l'administration. Pour mieux présenter ces personnes morales de droit public (et donc ces
institutions administratives), il convient de définir la notion de « personne morale » avant de
présenter les catégories des personnes morales de droit public.
1°/La notion de personne morale de droit public

a) La notion de « personne morale »
La professeur Waline définit la personne morale comme un centre d'intérêts juridiquement
protégé. Cette définition montre que c'est d'abord un groupement de personnes ayant des intérêts en
commun. Pour protéger ces intérêts ; ils se sont regroupés et ont obtenu la qualité de sujet de droit,
d'une personne juridique. Le groupement se voit attribuer la personnalité juridique. Cela permet de
conférer des droits et des obligations au groupement qui sont distincts de ceux de ses membres.
La personne morale est un groupement reconnu comme « sujet de droit » pour mieux défendre les
intérêts commun à ses membres.
De cette définition de la personnalité morale, il ressort 2 éléments essentiels :
➢ La personne morale naît de la réunion de personnes physiques qui ont des intérêts
collectifs commun. Ces intérêts constituent l'objet social du groupement et ils justifient son
existence juridique.
➢ L'attribution de la personnalité juridique entraîne la capacité à agir. Mais dans les
limites de l'objet du groupement. C'est ce que l'on appelle « le principe de spécialité ». Ainsi
la personne morale doit limiter son action à l'objet pour lequel elle a été créée. En outre,
contrairement aux personnes physiques, les personnes morales ne sont pas devenues de plein
droit des sujets de droit. Le groupement n'est un sujet de droit qu'à partir du moment où on
lui reconnaît cette personnalité.
C'est l’État qui attribue la personnalité morale soit directement soit indirectement en fixant les
conditions d'attribution de la personnalité morale.
L'attribution de la personnalité morale permet de distinguer le groupement de ses membres. Par
exemple, on peut distinguer la commune de ses habitants ou la commune de ses organes. C'est la
commune qui a la personnalité morale : c'est une personne morale.

lOMoARcPSD|3172494
9
On reconnaît la qualité de sujet de droit à un groupement qui permet de le distinguer de ses
membres. Cette personnalité morale permet aussi de donner au groupement une certaine unité, une
certaine permanence. La personnalité morale lui permet de disposer d'un patrimoine propre, d'une
autonomie financière et des agents agissants en son nom. C'est ce qui permet de distinguer cette
personne morale de d'autres personnes morales. Cela permet de distinguer la commune de l’État
par exemple : ce sont 2 personnes morales de droit public distinctes.
Il y a 2 types de personnes juridiques :
➢ la personne physique
➢ la personne morale (groupement). Et là on distingue les personnes morales de droit public et
de droit privé.
b) Les caractéristiques des personnes morales de droit public

Les personnes publiques présentent plusieurs caractéristiques qui permettent de les distinguer des
personnes morales de droit privé :
➢ Leur origine : elle est publique. Elles sont généralement créées par l’État. Il faut une
intervention d'une autorité publique.
➢ Leur but : les personnes morales de droit public poursuivent toujours un but d'intérêt
général. Il arrive qu'il ne soit pas exclusif. Mais cet intérêt général est toujours présent.
➢ L'adhésion au groupement est obligatoire.
➢ Les règles de droit applicables ; les personnes morales de droit public sont soumises à des
règles exorbitantes du droit commun. En effet, elles ont des prérogatives de puissance
publique. Ce sont des pouvoirs qu'en principe, les particuliers n'ont pas entre-eux.
Elles sont à l'inverse, soumises à des sujétions particulières auxquelles ne sont pas soumises les
personnes privées. Par exemple, elles ne peuvent pas aussi librement que les autres, recourir à
l'arbitrage. Elles sont soumises à un régime juridique différent.
→ Ces caractéristiques ne sont pas des critères mais de simples indices parce qu'il arrive que les
personnes privées remplissent ces caractéristiques.
La distinction entre « personne morale de droit privée » et « personne morale de droit public » est
en pratique, très difficile. Bien souvent, le juge doit intervenir pour trancher et déterminer si le
groupement est une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privée.
2°/ Les catégories de personne morale de droit public

On parle aussi de « personne publique ». Ces catégories sont multiples.
La première catégorie est l’État, l’État peut être présenté de 2 façons :

1. Selon la définition sociologique, l’État résulte de la fixation sur un territoire d'une
population donnée régie par un pouvoir politique institutionnalisé et comportant le

lOMoARcPSD|3172494
10
monopole de la contrainte légitime.
2. Selon la définition juridique, l’État est une personne morale de droit public qui est doté de la
souveraineté.
• La souveraineté, c'est un pouvoir de droit inconditionnel, originel et suprême. Autrement
dit c'est un pouvoir de droit et pas de fait qui n'est subordonné à aucun autre, qui est
supérieur sur son territoire et indépendant des autres territoires. C'est une puissance
politique suprême. C'est une puissance politique suprême : souva potestas. Sur son
territoire, l’État a la plénitude et l'exclusivité de la compétence. C'est celui qui a la
souveraineté, celui qui va exercer l'ensemble des compétences.
La deuxième catégorie est constituée des collectivités territoriales. Elles ont également un
territoire mais plus limité que celui de l’État. Ce sont des personnes publiques qui ont une
spécialité territoriale. Elles régissent une population correspondant à un territoire bien déterminé,
plus petit que celui de l’étatique. Elles exercent dans les limites définies par l’État. C'est l’État qui
leur attribue leur compétence et qui fixe leurs conditions d'exercice et les limites.
Ces collectivités sont les communes, les départements, les régions, mais aussi des collectivités
d'Outre-Mer et des collectivités à statut particulier.
La troisième catégorie comprend les établissement publics. Ce sont des personnes morales de droit
public qui sont en principe rattachés à une collectivité public (soit État soit collectivité territoriale)
et chargé de la gestion d'une activité qui est généralement de service public pour laquelle elles sont
spécialisées.
Ces établissements publics ont 2 caractéristiques :
1. Le rattachement à une collectivité publique
2. Le principe de spécialité. Ce principe de spécialité a été assoupli, atténué.
Exemples d’établissements publics : hôpitaux, collèges/lycées, universités.
→ Les établissements publics sont nombreux.
La quatrième catégorie correspond aux personnes publiques innomées : sugenris. Ce n'est ni

étatique, ni collectivité territoriale, ni établissement public : ce sont tout le reste. Il s'agit d'abord des
Groupements d'Intérêt Public (GIP). Ce sont des personnes publiques qui sont créées pour
favoriser la coopération entre personnes publiques et personnes privées. Ces structures sont assez
souples et assez répandues.
À l'intérieur de cette catégorie, il y avait donc le GIP. Et il y aussi la Banque de France. Ce n'est
plus un établissement public, c'est une personne innomée. Et c'est notamment lié à la volonté de
mener à bien la politique monétaire de l'euro. L'une des exigences de cette politique était que les
banques centrales devaient être indépendantes pour assurer la stabilité des prix. Cela implique que
la Banque de France ne soit pas un établissement public puisque cela signifierait un rattachement à

lOMoARcPSD|3172494
11
l’État.
Il rentre dans cette dernière catégorie : les Autorités Publiques Indépendantes (API). Ce sont des
autorités qui ont la personnalité morale et qui sont chargées de la surveillance d'un domaine ou d'un
secteur particulier. Pour mieux assurer leur indépendance dans l'exercice de leur activité, elles ont
une personnalité morale. Ces autorités publiques indépendantes se distinguent des autorités
administratives indépendantes qui elles, sont des autorités de l’État.
Exemple d'autorité publique indépendante : l'autorité des marchés financiers, la haute autorité de
santé, l'agence française de lutte contre le dopage.
B. LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES DÉPOURVUES DE LA PERSONNALITÉ

MORALE
Il existe de nombreuses institutions administratives qui n'ont pas la personnalité morale. Elles
dépendent d'une personne publique par exemple de l’État ou parfois d'une collectivité territoriale ou
d'un établissement public.
Ce sont des centres de décisions ou des cadres de gestion. Elles ont été créées pour diviser le travail
administratif. C'est le cas par exemple des ministères. Les services déconcentrés de l’État n'ont pas
la personnalité morale, elles dépendent de l’État comme le Préfet, (exemple : la direction
départementale des territoires).
Les autorités administratives ont un pouvoir de décision mais n'ont pas la personnalité morale :
elles relèvent de l’État.
Même si elles n'ont pas la personnalité morale, les institutions administratives peuvent avoir une
certaine autonomie : une autonomie budgétaire par une une annexe budgétaire, une autonomie
administrative qui n'est pas subordonnée au pouvoir hiérarchique de l'administration, et qui n'est ni
soumise au pouvoir politique.
Au terme de cette étude, on peut donner la définition suivante des institutions administratives : ce
sont des structures juridiquement organisées dotées ou non de la personnalité morale qui sont
chargées d'assurer le maintien de l'ordre public ou la satisfaction des autres besoins d'intérêt
général. Elles sont soumises à un régime exorbitant du droit commun et subordonnées aux
institutions politiques.
Article 20 de la Constitution : il dispose de l'administration et la force armée (le gouvernement). Le

pouvoir politique décide, l'administration exécute.
→ On voit que le paysage administratif français a beaucoup évolué à la fin du 20 e siècle. En effet,
classiquement, l'administration était assurée relativement loin des administrés. Et progressivement,
l'administration s'est rapprochée des administrés, elle s'est autonomisée par rapport aux
administrations centrales. D'un côté, des pouvoirs de décisions ont été délégués ou transférés au
plan local. De l'autre, des structures nouvelles sont apparues relativement autonomes.
Pour mieux comprendre cette évolution, il convient d'abord d'étudier des notions essentielles qui
sont la centralisation, la déconcentration, la décentralisation. Ce qui permettra de mieux mesurer
le mouvement au niveau étatique qu'au niveau de l'administration locale décentralisée.

lOMoARcPSD|3172494
12
Partie 1 : Les notions clefs pour la compréhension des

institutions administratives

lOMoARcPSD|3172494
13
Titre 1 : La centralisation
Chapitre 1 - La notion de centralisation
La centralisation est un système d'administration dans lequel le pouvoir de décision est

uniquement aux mains de l’État et où les agents de l’État, répartis sur le territoire sont soumis
au pouvoir hiérarchique des autorités centrales.
• Cette définition montre les principes d'unicité au pouvoir de décision, pouvoir de décision
aux mains de l’État . La centralisation se caractérise par un pouvoir de décision unique et
son détenteur est l’État. Si des agents sont répartis sur le territoires : ils agissent au nom de
l’État. Ils représentent l’État.
• Le pouvoir hiérarchique est un pouvoir qui appartient à un supérieur hiérarchique sur ses
subordonnées. Et qui présente plusieurs caractéristiques.
◦ C'est d'abord un pouvoir qui s'exerce de plein droit, cela signifie qu'il s'exerce même
lorsqu'il n'est pas prévu par un texte. Il est inhérent à la qualité de supérieur hiérarchique.
◦ Ce pouvoir s'exerce pour tous motifs (des motifs pour la légalité et aussi des motifs
d'opportunité).
◦ Ce pouvoir s'exerce aussi bien spontanément que sur demande d'un administré. Un
administré peut saisir le supérieur hiérarchique d'un agent pour lui demander d'annuler
ou modifier l'acte de l'agent : c'est un recours hiérarchique qui s'oppose au recours
gracieux. Dans les recours qui ne supposent pas la saisine d'une juridiction, on peut

lOMoARcPSD|3172494
14
s'adresser soit à l'agent (recours gracieux) soit à son supérieur (recours hiérarchique).
Le premier pouvoir est le pouvoir d'instruction. Le supérieur hiérarchique a un pouvoir

d'instruction qui consiste à donner des ordres aux subordonnés. Ces ordres prennent des formes très
diverses y compris des actes administratifs qui vont circuler dans l’administration, c'est pourquoi on
parle de « circulaire ». Ce pouvoir s'exerce a priori, avant même que le subordonné prenne acte. Ce
pouvoir est sanctionné puisque si le subordonné ne se conforme pas à ces instructions, il s'expose à
des sanctions disciplinaires.
La deuxième est le pouvoir d'annulation, c'est un pouvoir qui consiste à faire disparaître
rétroactivement des actes.
La troisième pouvoir est le pouvoir de réformation, c'est le pouvoir de modifier les actes du
subordonné. Il joue a posteriori.
Le contrôle administratif est beaucoup plus léger.
Chapitre 2 - Les modalités de la centralisation

Il existe 2 modalités de centralisation :
➢ La concentration
➢ La déconcentration
Section 1 : La concentration
La concentration est un système d'administration dans lequel le pouvoir de décision est uniquement
réservé aux autorités centrales. Autrement dit, ce sont les ministres dont le Premier ministre et
parfois même le Président de la République. Il peut y avoir éventuellement des agents répartis sur le
territoires mais ils n'ont pas de pouvoir de décision, ils se contentent de préparer, d'exécuter les
décisions de l'autorité centrale et de relayer l'information dans les 2 sens.
Il y a néanmoins un correctif géographique qui est la délocalisation. Il s'agit de cas où les autorités
centrales sont situées dans d'autres parties du territoire que la capitale. On est toujours dans la
déconcentration ; ce sont toujours les autorités centrales qui décident.
Exemple : exercice de l’État civil de l'étranger qui est à Nantes, c'est un service ministériel. Il y
également une partie du ministère de la défense à Tours.
Section 2 : La déconcentration
On parle de déconcentration lorsque des agents locaux de l’État se voit déléguer un pouvoir de
décision qu'ils exercent au nom de l’État et en étant subordonné au contrôle hiérarchique. On voit
que c'est toujours l’État qui agit, qui décide mais le pouvoir de décision n'est plus réservé aux
autorités centrales. Il est exercé par des agents locaux de l’État, des représentants de l’État.
Odilon Barrot : « C'est toujours le même marteau frappe mais on en a raccourci le manche ». Les

lOMoARcPSD|3172494
15
autorités déconcentrées exercent leurs attributions dans des circonscriptions administratives. Ce
sont des parties de territoire qui servent de cadre d'intervention aux autorités déconcentrées de
l’État. Par exemple, le canton ou l'arrondissement sont des circonscriptions administratives.
Les services de l’État dans les circonscriptions administratives sont les autorités déconcentrées de
l’État alors qu'avant 1992, ils s'appelaient les services extérieurs.
La déconcentration peut revêtir 2 modalités différentes :

1. La déconcentration verticale : lorsque les pouvoirs de décisions sont délégués au sein d'un
même ministère. Par exemple le ministre qui délègue au recteur.
2. La déconcentration horizontale (opposition de verticale) : lorsqu'une même autorité
déconcentrée se voit déléguer des pouvoirs relevant de plusieurs ministères. La
déconcentration horizontale à été mise en place à partir du décret du 14 mars 1964 et a été
renforcé largement par la suite.
→ La déconcentration présente un certain nombre d'avantages parce qu'elle assure une certaine
unité de l’État tout en désengorgeant.
Mais elle présente aussi un certain nombres d'inconvénients. En effet, elle favorise l'engorgement de
l’administration d’État qui ne peut prendre toutes les décisions nécessaires dans un État moderne
qui a de plus en plus de compétences. C'est la raison pour laquelle, on met de plus en plus en place
la décentralisation.
Titre 2 : La décentralisation
Chapitre 1 – La notion de base : la décentralisation
La décentralisation est un système d'administration dans lequel le pouvoir de décision est
transféré à d'autres personnes morales de droit public que l’État. Ces personnes agissent
librement sous réserve d'un simple contrôle de la légalité qui s'appelle soit « tutelle » soit « contrôle
administratif ». Pour affiner cette définition, il convient de distinguer 2 modalités de
décentralisation :
1. Celle qui consiste à isoler des activités, généralement des activités de services publics qui
s'appelle l'administration fonctionnelle.
2. Et celle qui consiste à isoler des communautés d'intérêt sur un territoire déterminé qui
s'appelle la décentralisation territoriale.
Section 1 : La décentralisation territoriale

lOMoARcPSD|3172494
16
La
décentralisation territoriale repose sur la notion d'intérêt local. Elle donne lieu à la création de
collectivités territoriales qui sont des personnes publiques distinctes de l’État qui ont un territoire
déterminé sur lequel elles exercent des compétences correspondant à des affaires locales grâce à des
organes élus.
Cette présentation fait apparaître 3 critères : une personnalité morale, des organes élus et des
affaires locales.
§1 – Une personnalité morale

La décentralisation suppose de donner le pouvoir de décision à des personnes morales de droit
public distinctes de l’État. C'est le critère essentiel de la décentralisation.
Par conséquent, les collectivités territoriales ont des droits et obligations distincts de l’État, un
budget propre et des organes qui agissent en leur nom (ex : la département, la commune, la région).
Ces collectivités ont également un patrimoine et un personnel propres. La Constitution de 1958
reconnaît l'existence des collectivités territoriales ainsi que leur libre administration laquelle est
garantie par le Législateur.
§2 – Des organes élus

Les organes chargés de gérer les affaires de la collectivité territoriale doivent la représenter. C'est
pourquoi ils sont choisis dans la collectivité et par la collectivité. Autrement dit, les organes doivent
être élus.
L'élection de l'assemblée délibérante est essentielle et elle prévue par la Constitution à l'article 72.

lOMoARcPSD|3172494
17
La décentralisation n'est pas complètement achevée si seule l'assemblée est élue. Il faut aussi que
l'organe soit élu (ex : le maire qui élu au suffrage universel indirect par le Conseil municipal en son
sein).
Les organes sont élus non pas seulement à l'assemblée délibérante mais également par l'organe
exécutif lui-même ; celle-ci est prévu par le Législateur.
Avant 1982, la décentralisation n'était pas totalement achevée. Ainsi au sein du département,
l'assemblée délibérante était élue mais pas l'exécutif. Avant 1982, la fonction exécutive au sein du
département était attribué au Préfet. Depuis la loi du 2 mars 1982, tous les organes des collectivités
territoriales sont élus. Aussi bien l'assemblée délibérante que l'exécutif. Par exemple, c'est le
Président du Conseil départemental qui exerce la fonction exécutive. Il est élu par le Conseil en son
sein.
§3 – Des affaires locales

Les collectivités territoriales gèrent des affaires locales. Il s'agit de besoin d'intérêt général qui sont
spécifiques à ces collectivités. La notion d'affaire locale ne doit pas tromper parce que c'est l’État
qui attribue les compétences et qui de ce fait détermine le contenu des affaires locales.
Exemple de compétences (: d'affaires locales) : la région est en charge du développement
économique, de l'aménagement du territoire, de la formation professionnelle ou encore de
l'aménagement des lycée. Ce ne sont que ses grands domaines de compétences.
Section 2 : La décentralisation fonctionnelle

On parle aussi de décentralisation technique ou de décentralisation par service. Cette
décentralisation fonctionnelle conduit à la création d'établissements publics. Elle permet d'isoler des
activités de services publics en leur donnant la personnalité morale. Ce qui permet de leur conférer
une relative autonomie administrative, juridique et financière.
Cette sorte de décentralisation fonctionnelle reste inachevée par rapport à celle territoriale.
Contrairement à ce qui est prévu pour les collectivités territoriales, l'existence et la libre
administration des établissements publics ne sont nullement reconnues par la Constitution. Il n'y a
pas cette protection constitutionnelle de l'établissement public.
Dans les faits, on constate que même si les organes sont dans la majorité élues : ils ne le sont pas
exclusivement. Ils sont dans leur majorité composée de membres élus, ils ne le sont pas
exclusivement. Généralement la collectivité publique de rattachement est représentée au sein d'un
organe délibérant de l'établissement (comme le conseil de surveillance). Par conséquent, certains
membres sont nommés par la collectivité de rattachement et non pas élus au sein de l'établissement.
D'autres membres peuvent être des personnalités qualifiées qui peuvent selon les cas être élus ou
nommés mais qui dans tous les cas sont extérieures à l'établissement. Elles ne représentent pas
l'établissement même si elles ont parfois été élues.
Si on prend par exemple les hôpitaux : l'organe délibérant est le Conseil de surveillance. Il y a 5
représentants élus du personnel, 3 ou 5 représentants des collectivités territoriales et 3 ou 5
personnalités qualifiées (totalement extérieures à l'établissement, qui sont choisies parce qu'elles

lOMoARcPSD|3172494
18
sont en lien avec l'activité et une partie est nommée par l’État comme le Préfet ou la direction
générale des affaires régionales).
De la même façon, au sein de l'université : l'organe délibérant est le Conseil d'administration qui est
composé de membres élus (représentants des étudiants, du personnel administratif, des enseignants
chercheurs mais également des personnalités extérieures dont certaines vont être nommées ou
élues : elles représentent le domaine extérieur. Elles ne sont pas choisies directement au sein de
l'établissement). La décentralisation fonctionnelle consiste à créer des services publics et de les faire
gérer par une personne distincte de l’État.
Chapitre 2 - Les notion dérivées ; la tutelle et le contrôle administratif

Contrairement à la centralisation qui suppose un contrôle hiérarchique. La décentralisation repose
sur un contrôle administratif ou une tutelle.
La définition de la tutelle et du contrôle administratif est assez fixe mais les modalités de son
exercice ont varié dans le temps.
Section 1 : La définition du contrôle administratif

Les collectivités décentralisées sont soumises au contrôle de l’État. C'est le moyen pour celui-ci
d'assurer une certaine unité. Ce contrôle administratif se distingue de celui exercé par le supérieur
hiérarchique. Il ne repose pas sur une relation de supérieur à subordonnée mais sur un rapport de
surveillance, surveillance du bon respect du principe de la légalité.
Le contrôleur ne donne pas d'ordre aux membres de la collectivité territoriale ou de l'établissement.
Et il n'a pas de pouvoir de modifier les actes de la collectivités ou de l'établissement.
Son contrôle porte uniquement sur le respect du droit. Ce contrôle doit être prévu par un texte pour
pouvoir s'exercer. L'adage est de dire « pas de tutelle sans texte ». Si aucun texte ne prévoit le
contrôle administratif : l’État n'a pas le droit de l'exercer. Le contrôle administratif doit être
prévu par un texte.
Ce contrôle administratif ou cette tutelle s'exerce sur les personnes et sur les actes. Le contrôle sur
les personnes peut prendre la forme soit d'une surveillance collective soit individuelle. Il joue
uniquement en cas de blocage d'une collectivité territoriale ou lorsque l'un des organes n'exerce pas
ses attributions. Ce contrôle s'appelle la tutelle sur les personnes. En cas de blocage de gestion de
collectivité, un décret délibéré en conseil des ministres peut dissoudre l'assemblée délibérante. La
surveillance individuelle peut déboucher sur la suspension ou l'exclusion de certains élus locaux
notamment lorsqu'ils refusent d'exercer leur fonction. Le Législateur prévoit ainsi la démission
d'office d'un conseiller municipal, départemental ou régional qui a refusé d'exercer l'une des
fonctions que la loi lui a attribuée.
Il prévoit aussi la suspension ou la révocation d'un maire ou d'un adjoint lorsque celui-ci n'exerce
pas les fonctions qui lui sont attribuées. Cette tutelle sur les personnes reste exceptionnelle.
L'essentiel du contrôle porte sur les actes. S'agissant des établissements publics, on parle de tutelle.
S'agissant des collectivités territoriales, on parlait avant de tutelle mais il s'agit désormais du
contrôle administratif.

lOMoARcPSD|3172494
19
Ce contrôle peut en théorie prendre la forme de pouvoirs :
1. Le pouvoir d'autorisation : c'est la permission donnée à l'organe d'une collectivité ou d'un

établissement pour qu'il prenne un acte. C'est une condition nécessaire pour que cet acte
puisse être adopté et rentré en vigueur.
2. Le pouvoir d'approbation : c'est le consentement donné par le représentant de l’État à un acte
pour permettre à celui-ci d'entrer en vigueur. C'est un contrôle a priori puisque c'est une
condition de l'entrée en vigueur de l'acte. C'est même une condition sine qua non.
3. Le pouvoir de la substitution : il permet de prendre un acte au lieu et place de la collectivité
ou de l'établissement. C'est un contrôle a posteriori.
4. Le pouvoir d'annulation : c'est le pouvoir de faire disparaître rétroactivement un acte.
→ Mais ce contrôle est susceptible d'évoluer dans le temps.
Section 2 : L'étendue du contrôle sur les collectivités territoriales

Avant 1982, on parlait de tutelle de l’État sur les collectivités territoriales. Les lois des 2 mars et 22
juillet 1982 ont sensiblement allégé le contrôle de l’État sur les actes des collectivités territoriales.
Le Législateur a affirmé qu'il avait supprimé la tutelle. Cette expression de tutelle était contestée
parce qu'elle rappelait la tutelle sur les personnes incapables (majeurs protégés) en droit civil.
Pour montrer l'évolution du contrôle sur les collectivités territoriales, le Législateur a supprimé cette
tutelle.
Ne subsiste qu'un simple contrôle de la légalité appelé contrôle administratif. Ce contrôle est plus
respectueux de l'autonomie locale. Quelques auteurs continuent de parler de « tutelle » au motif que
le contrôle n'a pas changé de nature, seules ses conditions d'exercice ont évolué. Ils considèrent qu'il
faut continuer de parler de « tutelle » qui est le terme spécifique à la décentralisation. Cet
allégement du contrôle, cette suppression de la tutelle est surtout manifeste sur les actes
administratifs et budgétaires. En revanche, en matière technique, l'allégement était beaucoup plus
réduit : le Législateur dit n'avoir qu'allégé la tutelle technique.
§1 – Le contrôle actuel sur les actes administratifs des collectivités territoriales : le déféré
préfectoral
Ce contrôle a été allégé par les lois des 2 mars et 22 juillet 1982. Cette évolution s'est manifestée
principalement de 3 façons :
1. Le Législateur a supprimé les cas de contrôle a priori. Il n'y a plus de pouvoir d'autorisation
et d'approbation. Ne subsiste que les pouvoirs d'annulation et de substitution donc le
contrôle a posteriori. Les actes deviennent exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été
publiés et notifiés et le cas échéant transmis au représentant de l’État.

lOMoARcPSD|3172494
20
2. Le contrôle est juridictionnalisé, le représentant de l’État n'a plus le pouvoir d'annuler lui-
même les actes d'une collectivité territoriale. Il doit saisir le tribunal administratif dans un
délai de 2 mois suivant la transmission. Cette saisine s'appelle le déféré préfectoral. Seul le
tribunal administratif peut annuler l'acte s'il n'est pas conforme au droit. Cela suppose
l'intervention d'un juge.
3. Enfin, le contrôle ne peut plus s'exercer que pour des motifs tirés de la légalité, que pour des
motifs de droit. Ce qui montre que la décentralisation est achevée, complète. Auparavant en
pratique, il arrivait que la tutelle soit exercé pour d'autres motifs : des motifs d'opportunité.
Ce contrôle administratif est conforme à l'article 72 de la Constitution selon lequel le représentant

de l’État a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. C'est
l'alinéa 6.
Le représentant de l’État est bien en mesure d'effectuer le contrôle administratif. Le fait qu'il
n'annule pas lui-même les actes mais les défère au TA : le Législateur respecte l'article 72.
Cet article 72 impose que les actes ne puissent entrer en vigueur qu'une fois transmis aux
représentants de l’État. Ainsi la première version du 2 mars 1982 n'était pas conforme à la
Constitution. Il était prévu que les actes étaient exécutoires de plein droit une fois publiés ou
notifiés. Le Conseil constitutionnel a estimé que l'article 72 n'était pas respecté dès lors que le
représentant de l’État n'avait pas eu la transmission des actes et n'était donc pas en mesure
d'effectuer le contrôle prévu par la Constitution. C'est pourquoi la loi du 22 juillet 1982 a complété
la loi du 2 mars en précisant que les actes sont exécutoires de plein droit une fois publiés, notifiés et
transmis.
Le Législateur énumère les actes obligatoirement soumis à l'obligation de transmission. Il s'agit des
actes les plus importants (ex : urbanisme, commande publique), généralement dans les domaines
sensibles. Dans les autres domaines, la transmission est facultative, c'est la collectivité qui décide de
transmettre ou non.
Cette transmission est un préalable pour que le représentant de l’État puisse effectuer son contrôle.
Pour les actes de la commune et du département, c'est le préfet du département qui exerce le
contrôle. Pour les actes de la région, c'est le préfet de région. Et pour les actes des collectivités
d'Outre-mer et de la Nouvelle Calédonie : c'est le haut-commissaire.
Ce représentant de l’État saisit le tribunal administratif du ressort concerné. On parle souvent de
déféré préfectoral car c'est le préfet qui représente l’État. Ce déféré préfectoral présente quelques
particularités. Par exemple, le représentant de l’État obtient, plus facilement que les autres
justiciables, la suspension des actes des collectivités territoriales.
Dans certains cas, il peut obtenir une suspension automatique pendant un mois. Ces particularités
procédurales expliquent que certains justiciables préfèrent lui demander un déféré plutôt que de
saisir eux-même le juge administratif. Parce que c'est beaucoup plus avantageux si c'est le préfet qui
le demande.
Le préfet n'est pas obligé de faire droit à cette demande de déféré. Le justiciable ne peut pas faire de
recours contre le refus de déféré. En cas de refus de déféré, le justiciable peut saisir lui-même le
juge administratif. Et le refus proroge le délai de recours si la demande a été introduite dans les
délais de recours contentieux.

lOMoARcPSD|3172494
21
Le déféré préfectoral connaît un certain échec. En effet, le nombre d'actes déférés est d'environ
2000 par an sur plusieurs millions d'actes transmis. En outre, parmi ces actes transmis, la plupart
concerne certains domaines bien identifiés qui sont la fonction publique (24 % des actes transmis la
concerne, ce qui est peu glorieux), l'urbanisme (13,4%), et l'exercice des pouvoirs (… %).
Il y a un certain échec du déféré préfectoral. Il serait naïf de croire que c'est uniquement lié au
respect de la légalité. Plusieurs raisons ont été avancées :
1. Le dialogue entre le représentant de l’État et les collectivités territoriales.
Généralement, les services de la préfecture préfèrent engager le dialogue avec les
collectivités plutôt que saisir le tribunal administratif. Ce dialogue donne lieu à des
observations qui donnent lieu à des déférés lorsqu'elles ne sont pas suivies seulement. Cette
explication n'est pas suffisante car les actes qui font l'objet d'observations préalables ne
concernent environ 3 % des actes transmis.
2< autres explications ont été avancées :
• La difficulté d'exercer le contrôle compte tenu du grand nombres d'actes
transmis par rapport au peu de moyens des préfets (notamment en personnel).
• Le Législateur a répondu à cette carence puisqu'il a réduit le nombre d'actes
obligatoires non transmis en les concentrant sur les domaines essentiels ( : les
domaines les plus sensibles).
2. La dernière raison avancée à cet échec est la retenue des préfets. Il préfère généralement
s'abstenir de déférer un acte pour conserver de bonnes relations avec les élus locaux.
C'est les raisons pour lesquelles le déféré préfectoral ne fonctionne pas.
§2 – Le contrôle actuel des finances publiques locales

Les actes budgétaires des collectivités territoriales sont soumis au déféré préfectoral et à un contrôle
spécifiquement budgétaire. Ce contrôle a été allégé par les lois du 2 mars et 22 juillet 1982
(relatives à la suppression de la tutelle budgétaire).
Le contrôle s’exerce uniquement a posteriori et il est juridictionnalisé (fait intervenir une juridiction
financière : la chambre régionale des comptes).
Ce contrôle budgétaire s’exerce dans 4 cas de figure :
1. Le vote tardif du budget : après le 31 mars ou éventuellement le 15 avril si l’assemblée vient
d’être réélue.
2. Le déséquilibre du budget voté.
3. Le déséquilibre du budget exécuté.
4. L'absence d’inscription au budget d’une dépense obligatoire locale = une dépense qualifiée
comme telle par le Législateur ou qui correspond à une dépense exigible et qui doit
nécessairement être inscrite au budget avec des crédits suffisants pour pouvoir l’assurer.
Dans les 3 premiers cas, seul le représentant de l’État peut saisir la chambre régionale des comptes
(CRC). Elle fait un certain nombre de propositions. Ensuite, le représentant de l’État peut se
substituer à la collectivité soit directement en cas de vote tardif du budget, soit indirectement si la

lOMoARcPSD|3172494
22
collectivité ne suit pas les propositions de la CRC.
Dans tous les cas, le représentant de l’État peut s’écarter des propositions de la CRC mais il doit
obligatoirement et expressément motiver sa décision.
Dans le cas n°4, pas d'inscription des dépenses locales, soit le comptable public, soit le représentant
de l’État ou toute personne intéressée peut saisir la CRC. Qui propose des mesures qui sont soit
l’augmentation des recettes, soit la réduction des crédits alloués à des dépenses facultatives.
Elle met en demeure la collectivité de s’y conformer et si elle ne le fait pas, la CRC peut autoriser le
préfet à se substituer à la collectivité. Le préfet peut s’écarter des propositions de la CRC et dans ce
cas, il doit le motiver expressément. Ce contrôle budgétaire connaît aussi un certain échec parce que
le nombre de saisies du CRC est très faible, sûrement pour des raisons de problèmes de dialogue.
Cette faiblesse du contrôle budgétaire est en partie compensée par un contrôle de gestion exercé par
la CRC qui s’assure du bon emploi des crédits, de la bonne gestion des fonds et des valeurs
publiques.
Ce contrôle donne lieu à des observations, non contraignantes mais qui ont un poids politique parce
qu'elles sont médiatisées. Mais elles ne peuvent être rendues publique dans les 3 mois qui précédent
le renouvellement de l’assemblée de la collectivité contrôlée. Cela fonctionne bien.
§3 – Le contrôle technique actuel des collectivités territoriales

La loi du 2 mars 1982 a simplement allégé la tutelle technique. Elle a supprimé les actes types
obligatoires. Elle les a remplacée par des modèles d’actes qui sont eux facultatifs. Exemple :
modèles de cahiers des charges. Le législateur a aussi limité la possibilité pour l’État d’adopter de
nouvelles normes techniques obligatoires. Elles ne peuvent être adoptées que par une loi et non plus
par un acte réglementaire (circulaire). Et ces normes techniques doivent valoir pour toutes les
collectivités territoriales. Il n'y a pas de disparités mais un allégement du contrôle administratif. Les
collectivités territoriales ne sont pas incapables.
Partie 2 : L'administration de l’État

De nouvelles structures sont apparues situées hors hiérarchie : ce sont les autorités administratives
indépendantes.
Titre 1 : Les structures administrative hiérarchisées

Ces structures administratives sont hiérarchisées entres des autorités centrales et des autorités
déconcentrées qui exercent des attributions dans des circonscriptions administratives.

lOMoARcPSD|3172494
23
Chapitre 1 – L'administration centrale de l’État : l'exemple de
l'administration active
L'administration centrale de l’État se compose d'une administration active qui a un pouvoir de
décision et d'une administration d'accompagnement qui exerce des attributions de conseils ou de
contrôles.
Exemple 1 : le conseil économique social et environnemental qui exerce des fonctions de conseil.
Exemple 2 : le conseil d’État, qui rend des avis.
Exemple 3 : la Cour des comptes qui exerce une fonction de contrôle.
On distingue l'administration d'impulsion et l’administration de gestion.
§1 - Les autorités administratives d'impulsion ; le Président de la République et le Premier

ministre
Le PR et le 1er ministre ne sont pas seulement des institutions politiques. Ils ont également des
attributions administratives. Le PR et le 1er ministre se partagent le pouvoir réglementaire général et
celui de nomination. Le PR a des compétences qui sont énumérées par les textes notamment dans la
Constitution, mais aussi dans des lois organiques.
Le 1er ministre a des pouvoirs dans tous les domaines restants. On dit que le PR a la compétence
d'attribution. Et le 1er ministre a celle de droit commun. La compétence de principe, c'est celle du 1 er
ministre sauf celle réservé au PR.
A. LA COMPÉTENCE D'ATTRIBUTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
Le Président de la République a la compétence que dans les cas énumérés par la Constitution à
l'article 13 et par les textes pris par son fondement.
Les autres hypothèses relèvent en principe des attributions du 1 er ministre. Ce partage théorique
vaut aussi bien en matière réglementaire ( : prendre des actes de portée générale et impersonnelle)
qu'en matière de nomination.
1°/ Le pouvoir réglementaire du Président de la République (hors circonstances
exceptionnelles)
Ici, on se contente d'étudier le pouvoir réglementaire. Il est prévu par l'article 13, al.1 de la
Constitution. Il donne pouvoir afin de prendre 2 types d'actes :
➢ Les décrets délibérés en Conseil des ministres
➢ Les ordonnances
Le PR adopte les décrets délibérés en Conseil des ministres. L'article 13 de la Constitution précise
la compétence du PR pour prendre les décrets délibérés en Conseil des ministres et cette
compétence est interprétée très largement par le juge administratif. En effet, le Conseil d’État admet

lOMoARcPSD|3172494
24
de reconnaître le pouvoir réglementaire du PR pour prendre les décrets délibérés en Conseil des
ministres. Même lorsque cette délibération n'est prévue par aucun texte.
C'est ce qui ressort de l'arrêt Meyet en 1992 : aucun texte ne le prévoyait.
La compétence de cette interprétation large est qu'en cas de coïncidence des majorités (lorsqu'il y a
une nette majorité présidentielle, parlementaire/gouvernementale): c'est le PR qui a la maîtrise de sa
propre compétence puisque c'est lui qui fixe l'ordre du jour du Conseil des ministres. C'est d'autant
plus critiquable qu'un tel décret délibéré par un conseil des ministres ne pourra être modifié que par
un autre décret délibéré en conseil des ministres. Néanmoins, le Conseil d’État admet que le PR
redonne compétence au 1er ministre pour prendre un décret dans une matière récemment régie par
un décret délibéré en Conseil des ministres.
C'est ce qui ressort d'un arrêt Collas, 1996 : le Conseil d’État admet que le PR redonne la
compétence au 1er ministre.
En pratique, le juge va même encore plus loin dans sa souplesse à l'égard des attributions du PR. Il
admet que le PR prenne des décrets en matière réglementaire même lorsqu'ils ne sont pas délibérés
en Conseil des ministres. Néanmoins, il faut que ces décrets soient contresignés par le 1 er ministre et
les ministres en charge de l'exécution.
En réalité, le Conseil d’État considère que c'est juridiquement un acte du Premier ministre et qu'il
est validé par la signature du Premier ministre et des ministre. L'acte est tout à fait légal.
C'est ce qui ressort d'un arrêt Sicard, 1962. Le PR signe alors des décrets délibérés en Conseil des
ministres.
Le PR signe également les ordonnances. Il y en a plusieurs types. Il signe les ordonnances de

l'article 38 de la Constitution : il s'agit d'actes qui sont adoptés par le Gouvernement dans un
domaine législatif après habilitation du Parlement. Ces actes peuvent être adoptés dans un délai fixé
par la loi d'habilitation. Il faut ensuite déposer un projet de loi de ratification dans un autre délai. Et
une fois ratifié, ces ordonnances acquièrent valeur législative.
Ces ordonnances sont certes adoptées par le Gouvernement mais elles doivent être signées par le
PR. Et en pratique, le PR considère qu'il n'a pas de compétence liée, qu'il a un pouvoir
discrétionnaire de signer ou non les ordonnances. C'est ce qu'il a fait en 1986.
2°/ Le pouvoir de nomination du Président de la République (hors circonstances

exceptionnelles)
Le pouvoir de nomination du PR est prévu par l'article 13 de la Constitution selon laquelle le PR
nomme aux emplois civils et militaires de l’État. Il nomme aux postes les plus importants. L'article
13 en énumère un certain nombre. Ceux-ci doivent être pourvus en Conseil des ministres. Par
exemple, les procureurs généraux de la Cour de cassation, les directeurs de grandes entreprises
nationale.
D'autres nominations sont prévues par décret simple du Président de la République. Cela concerne
les magistrats de l'ordre judiciaire ou les maîtres des requêtes au Conseil d’État. Ces nominations
par décret simple sont très nombreuses, elles concernent un grand nombre d'emplois. La plupart
sont énumérées par une ordonnance portant loi organique du 28 novembre 1958. Ce pouvoir de

lOMoARcPSD|3172494
25
nomination du PR est encadré depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Pour un certain
nombre d'emplois, énumérés par le texte, il faut que la nomination par le PR s'exerce après avis
publique des commissions parlementaires qui sont compétentes en la matière qui se prononce. Et si
l'addition des votes négatifs représentent au moins 3/5 de l'ensemble des voix : le Président de la
République ne peut pas procéder à la nomination.
B. LA COMPÉTENCE DE DROIT COMMUN DU PREMIER MINISTRE

Selon l'article 21 de la Constitution, le 1er ministre exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux
emplois civils et militaire sous réserve de l'article 13. Autrement dit, le 1er ministre a la compétence
de droit commun non reversée au Président de la République.
1°/ Les attributions du Premier ministre en matière réglementaire

Le 1er ministre est la principale autorité réglementaire de l’État. Il a en principe compétence pour
prendre tous les actes réglementaires.
Le 1er ministre prend majoritairement les décrets d'application des lois. Les règlements autonomes
ne représentant qu'1 % des actes réglementaires.
2°/ Les attributions du 1er ministre en matière de nomination

Le 1er ministre a la compétence de principe pour nommer aux emplois civils et militaires de l’État.
Mais comme le nombre d'emplois publics est extrêmement importants, il délègue souvent ses
pouvoirs à des ministres.
§2 – Les autorités administratives de gestion : les ministres

Les ministres se voient également conférer des attributions administratives pour lesquelles ils
s'appuient sur leur ministère. Les ministres ont un pouvoir réglementaire spécial. Le pouvoir
réglementaire général est réservé au Président de la République et au Premier ministre. Néanmoins,
les ministres participent à l'exercice du pouvoir réglementaire général par le biais du contreseing. Ils
ont un pouvoir réglementaire spécial dans certains cas prévus par des dispositions législatives
spécifiques.
Les ministres ont également un pouvoir réglementaire lié à leur qualité de chef de service. Selon le
Conseil d’État même dans les cas où les ministres ne tiennent d'aucune disposition législative, un
pouvoir réglementaire, ils leur appartient comme tout chef de service de prendre les mesures
nécessaires au bon fonctionnement de l'administration classée sous leur autorité.
Les ministres dirigent leur ministère. Pour tous les domaines qui relèvent des attribution du
ministère, ils représentent l’État pour agir en justice, pour conclure des contrats. Ils sont
ordonnateurs principaux des crédits de l’État ouvert par la loi de finance. À ce titre, ils assurent un
pouvoir de direction administrative, d'organisation générale du ministère et exerce le pouvori
disciplinaire sur l'ensemble du personnel du ministère. Ils sont chargés du contrôle hiérarchique sur
les autres autorités administratives du ministère.

lOMoARcPSD|3172494
26
Chapitre 2 - L'administration déconcentrée de l’État

Section introductive : Historique de la déconcentration de l’État français
Le mouvement de la déconcentration est ancien mais il a été relancé notamment à partir de 1864.
Puis, il a été modernisé.
§1 – L'ancienneté du mouvement de déconcentration

Les premières manifestations d'une délégation d'un agent local remonte au Consulat. Une circulaire
du 21 Ventôse an 8 (11 mars 1800) a confié un certain nombre d'attributions au préfet. Le terme de
« déconcentration » n'existait pas encore et ce n'était pas l'objet de ces réformes mais il s'agit bien
d'une première esquisse de déconcentration.
Par la suite, les attributions du préfet du département sont renforcées tout au long du 19 e et 20e
siècles.
C'est surtout sous la 5e République qu'une véritable déconcentration est mise en place. On s'est
aperçu que le concentration éloignait l'administration des citoyens, des administrés. Les réalités
locales étaient méconnues. Il est apparu nécessaire de déconcentrer. D'autant que dans un premier
temps, on souhaitait éviter de décentraliser. C'est l'objet des décrets du 14 mars 1964, ils renforcent
les pouvoirs du préfet de département qui est représentant de l’État et dépositaires de l'autorité de
l’État dans le département. Le mouvement a ensuite été relancé après avoir décentralisé l’État pour
mieux accompagner le mouvement.
§2 – La relance de la déconcentration de l’État

Si dans un premier temps, la déconcentration était perçu comme une alternative à la
décentralisation. Elle sera ensuite vue comme un complément de celle-ci. À partir de 1982, une
réelle de décentralisation est mise en place. Cette décentralisation a montré que l'administration de
l’État elle-même n'était pas suffisamment déconcentrée. En effet, on a attribué des compétences
importantes à des élus locaux. Mais ces derniers n'avaient pas au niveau local, des interlocuteurs
ayant suffisamment de pouvoir. En réalité, déconcentration et décentralisation ne sont pas
alternatifs, ils sont cumulatifs, ils vont de pair. On ne peut pas donner des pouvoirs de décisions à
des élus locaux si en même temps, les représentants de l’État n'ont pas eux-même suffisamment de
pouvoir de décision.
La loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (ATR) a notamment
pour objet de renforcer la déconcentration. Elle relance la déconcentration, ce qui permet de mieux
accompagner la décentralisation. Son décret d'application en date du 1 er juillet 1992 qui portait
charte de la déconcentration. L'administration déconcentrée ; le principe et l'administration
centrale ; l'exception. C'était précisé notamment à l'article 1 : « La déconcentration est la règle
général de la répartition des attribution et des moyens entre les différents échelons des
administrations civiles de l’État. » Les attributions civils =/ administrations militaires.
Doivent être confiées aux administrations centrales uniquement les missions qui présentent un
caractère national ou qui ne peuvent pas être délégué à un échelon territorial. Toutes les autres

lOMoARcPSD|3172494
27
missions relèvent en principe des administrations déconcentrées. Dans la pratique, la
déconcentration n'a pas suffisamment était mise en place, elle n'a pas été complète en pratique. Elle
a concerné principalement les décisions individuelles (ce qui concerne les agents publics d’État).
Cela a été largement dénoncé notamment dans des rapports de la Cour des comptes.
La déconcentration a été de nouveau renforcée et relancée à partir des années 2000.
§3 – L’approfondissement et la modernisation de l'administration déconcentrée de l’État :

rationalisation et réforme de l'administration territoriale de l’État (RéATE)
En effet, l'administration déconcentrée va être approfondie et modernisée compte tenu des objectifs
de modernisation de l'administration, de réforme de l’État dont une réduction des structures et de
ses coûts.
La première étape de ce mouvement se situe en 2004 ; un décret du 29 avril 2004. Il a regroupé les
directions régionales sous forme de pôles régionaux.
La deuxième étape a été la réforme de l'administration territoriale de l’État (RATE), qui est
entreprise à partir de 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. L'idée est
que les administrations doivent être plus efficaces, plus modernes et moins coûteuses. Cette réforme
s'est manifestée de plusieurs façons, elle est d'abord passé par une rationalisation de l'action
territoriale de l’État par un regroupement des administrations déconcentrées au niveau régional et
au niveau départemental. Ainsi, les services de l’État dans les départements sont modernisés et
fusionnés pour être moins nombreux de la même façon, les directions régionale ont fusionné.
Cette modernisation et cette réforme passe aussi par de nouvelles relations entre les diverses
circonscriptions administratives. Le niveau régional, la circonscription administrative régionale est
renforcée. Cette circonscription devient le niveau de droit commun de pilotage des politiques
publics. Tandis que la circonscription départementale devient l'échelon de mise en œuvre concret
des politiques publics.
La troisième manifestation de cette réforme est le renforcement de l'autorité du Préfet de région. Il a
désormais autorité sur le préfet de département.
La dernière étape de ce renforcement de la déconcentration date de 2015. Elle passe par
l'approfondissement, la simplification et la modernisation de l'administration déconcentrée. Ainsi,
un nouveau décret portant charte de la déconcentration a été adoptée le 7 mai 2015. Il vient abroger
et remplacer l'ancien décret de 1992. Ce décret approfondit la déconcentration. Sa première
innovation est de donner une nouvelle définition générale de la déconcentration. C'est une
nouveauté par rapport à la précédente charte. Cette définition figure à l'art 1 du décret du 7 mai
2015. Elle met l'accent sur la coordination de l'action de l'ensemble des services déconcentrés ainsi
que sur des objectifs, qui sont des objectifs d’efficience, de modernisation, de simplification,
d'équité des territoires et de proximité des usagers et des acteurs locaux. Ces objectifs peuvent être
mises en œuvre notamment grâce à des mutualisations accrues des services.
La deuxième grande nouveauté est de renverser le principe d'organisation. L'initiative est désormais
au niveau local. Et ce sont aux administrations centrales de s'adapter et non plus l'inverse. Cela
passe éventuellement par des spécificités locales telles que l'organisation différente des territoires en
fonctions des réalités locales. Il est même envisagé des dérogations à titre expérimentale dans
certaines circonscriptions.

lOMoARcPSD|3172494
28
Les autres apports de cette nouvelle charte consistent dans le renforcement concret de la
déconcentration, et plus seulement théorique. Il passe par la fixation de règle opérationnelles. Et par
la création d'une nouvelle instance qui est la conférence nationale de l'administration territoriale de
l’État qui est une instance de dialogue entre l'administration centrale et déconcentrée. Et qui veille à
la bonne application de la déconcentration. Les dispositions de ce décret ont été précisé par une
circulaire du Premier ministre du 18 novembre 2015. Cette circulaire vient renforcer la
déconcentration notamment au niveau budgétaire et des décisions individuelles.
Cette réforme engagée en 2015 vise aussi à la simplification des structures. En effet, il était
important d'accompagner la réduction des collectivités territoriales par une réduction des
circonscriptions administratives. Les 2 sont juridiquement distincts et pourraient en théorie avoir
des territoires différents. Mais en pratique, il est important qu'il y ait une certaine coïncidence du
territoire pour assurer le contrôle administratif.
En effet, le Législateur a réduit le nombre de région. Le préfet de région est chargé du contrôle
administratif des collectivités territoriales. Il était nécessaire également de réduire le nombre de
circonscriptions administratives régionales.
Ainsi, le décret du 31 juillet 2015 a réduit à 17 le nombre de circonscriptions administratives
régionales. Il y en a 13 en métropole et 4 en Outre-mer. Leur territoire correspond à celui des
collectivités territoriales qui sont les régions (métropole + Outre-mer), la collectivité des Corses, et
celles des collectivités territoriales uniques en Outre-mer.
Enfin, la modernisation doit être poursuivie. Par exemple, par le renforcement des services
numériques de l’État.
Section 1 : L'administration de l’État dans les circonscriptions administratives

ordinaires
C'est dans les circonscriptions administratives ordinaires que sont exercés, organisés, sauf
dispositions contraires, les services des administrations civiles déconcentrées de l’État. S'il n'y a pas
de dispositions ordinaires, ce sont dans ces circonscriptions que cela s'exerce.
Ces circonscriptions sont énumérées par l'article 4 de la loi du 6 février 1992 relative à
l'administration territoriale de la République. Ces circonscriptions administratives sont au nombre
de 3 : régionale, départementale et arrondissement.
§1 – L'administration de l’État dans la région

Cette administration déconcentrée de l’État est essentielle car même si la circonscription est récente,
elle est devenue le niveau de pilotage des politiques publics. Le représentant de l’État dans cette
circonscription qui est le préfet de région est un personnage essentiel qui a vu ses attributions et son
autorité renforcée.
Les services de l’État dans la région sont organisés sous forme de directions qui ont été modernisées

lOMoARcPSD|3172494
29
et réduites.
A. LA RÉGION : UNE CIRCONSCRIPTION ADMINISTRATIVE RECENTRE EN PLEIN

ESSOR
Il existe actuellement 17 circonscriptions administratives régionales : 13 en métropole et 4 en

Outre-mer.
1°/ La naissance de la circonscription régionale
L'idée régionale a pour origine l'interventionnisme économique de l’État. On a d'abord cherché à
créer les régions pour coordonner les efforts industriels et commerciaux dans un cadre plus large
que les départements qui étaient trop exigus. C'est ainsi qu'on était créé, par un circulaire du 25 août
1917, les régions Clémentel (du nom du ministre qui en est à l'origine) qui était situés dans le
ressort territorial des chambres de commerce et d'industrie. C'est encore une raison économique qui
est à l'origine d'un décret du 30 juin 1955 qui a créé des régions de programme. Elle répondait à un
besoin de développement économique. Ces régions de programme font ensuite place en 1960, aux
circonscriptions d'actions régionales (toujours pour des motifs économiques). C'est seulement en
1964, que la région devient une circonscription administrative de l’État. Néanmoins à l'époque, ces
circonscriptions ne sont pas générales. Le rôle est essentiellement économique à l'époque.
2°/ L'élargissement de la mission de la circonscription régionale

L'ancien décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration (qui a été abrogé) a élargi la
mission de la circonscription administrative régionale. Au terme de ce texte, les services de l’État
dans la région interviennent dans 4 matières ; la mise en œuvre des politiques nationales et
communautaires en matière de développement économique et d'aménagement du territoire.
L'animation et la coordination des politiques de l’État dans 4 domaines : la culture, l'environnement,
la ville et à l'espace rurale.
La troisième est la coordination des actions de toute nature intéressant plusieurs départements de la
région.
Et enfin, la programmation et la répartition des crédits d'investissement de l’État ainsi que la
contractualisation (tous les programmes).
3°/ La circonscription régionale, pilote des politiques publiques de l’État

En effet, dans le cadre de la révision général des politiques publics, il a été décidé de faire de la
région le niveau de droit commun du pilotage des politiques publiques. C'est ce qui a été décidé
dans un Conseil de modernisation des politiques publics du 12 décembre 2007.
On aurait pu penser que la région deviendrait la circonscription administrative de droit commun
mais ce n'est toujours pas le cas. Le décret du 7 mais 2015 portant charte de la déconcentration ne
transforme pas la région en circonscription administrative de droit commun. C'est toujours
officiellement le département. Cette charte de la déconcentration élargit le champ d'action de la
circonscription régionale. Désormais, elle est sauf texte contraire, l'échelon territoriale d'animation
et de coordination des politiques publiques dans tous les domaines. C'est également l'échelon

lOMoARcPSD|3172494
30
territoriale de mise en œuvre des politiques publiques dans de plus nombreux domaines. C'est
toujours l'échelon de la coordination des actions intéressants plusieurs départements. C'est l'échelon
de la programmation et de la répartition des crédits. Mais plus seulement d'investissement de
l'ensemble des crédits de l’État. Le champ d'intervention est donc beaucoup plus élargi.
B. LE PRÉFET DE RÉGION, REPRÉSENTANT DE L’ÉTAT DANS LA RÉGION
1°/ Le statut du préfet

Le Préfet de région est en même temps un préfet de département, c'est le préfet du département où
se trouve le chef lieu de la région. (Exemple, pour la région centre, le préfet est à Orléans donc le
préfet du Loiret). Il a l'avantage d'une meilleure crédibilité. En revanche, il a la lourde charge que
représente cette double préfecture. Le préfet qu'il soit de département ou de région a un statut
spécifique : un statut dérogatoire de la fonction publique. Son emploi est à la discrétion du
Gouvernement, il est nommé par décret délibéré en conseil des ministres sur proposition du Premier
ministre et du ministre de l’intérieur. Et il peut être m'y fin à ses fonctions à tout moment de la
même façon.
Les 4/5 des préfets sont des hauts fonctionnaires qui ont fait l'ENA et ont une certaine expérience
administrative.
Le 5e restant est nommé au tour extérieur (choix libre du Gouvernement). Sa carrière est largement
dérogatoire au droit commun, il fait l'objet de fréquentes mutations. Son avancement se fait
exclusivement de ses mérites (en non pas en fonction de l'ancienneté) → c'est l'avancement au
choix. Il peut être mis en disponibilité d'office dans l'intérêt du service et s'il n'est pas réintégré dans
ses fonctions au bout de 5 ans, il est mis à la retraite d'office. Ce préfet a moins de droit et
d'obligations que les autres fonctionnaires : ni le droit de grève, ni la liberté syndicale. Néanmoins,
il peuvent se regrouper dans une association du 1 juillet 1901 qui est l’association du corps
préfectoral. Il y a une obligation de loyalisme au sens politique (tous les fonctionnaires ont un
devoir de loyauté à l'égard de l’État). S'agissant des fonctions disciplinaires, elles peuvent être
prononcées sans l'intervention d'un conseil de discipline.
Il représente l’État direct dans la région. Il doit être infaillible dans la représentation de l’État.
2°/ Les attributions du préfet de région

Précisé par un décret du 29 avril 2004 qui a été modifié par un décret du 16 février 2010.
Il est d'abord chargé de la représentation de l’État et ensuite il est responsable de la mise en œuvre
des politiques publiques et européennes.
a) La représentation de l’État
Le Préfet est le représentant de l’État et le dépositaire de l'autorité dans la région. Il représente le
Premier ministre et chacun des ministres, ce qui montre que c'est une déconcentration horizontale. Il
assure le contrôle administratif de la collectivité territoriale qu'est la région. Il défère au tribunal
administratif du Conseil régional et de son Président. Ce contrôle aussi aux établissements publics,
régionaux ou correspondant à plusieurs départements ainsi qu'aux établissements publics inter-

lOMoARcPSD|3172494
31
régionaux qui ont leur siège à la région. Ils veillent à l'exercice régulier de leur compétence par les
autorités de la région. Il prend les décisions dans les matières qui relèvent des attributions des
services déconcentrés des administrations civiles de l’État dans la région. C'est lui qui a en principe
compétence pour prendre les décisions. Il a une autorité renforcée sur les chefs des services
déconcentrés de la région. Il assure l'ensemble des tâches qui sont liées à la mission de
représentation de l’État.
b) La responsabilité de la mise en œuvre des politiques de l’État et de l'UE

Le préfet de région est garant de la cohérence de l'action de l’État dans la région. C'est lui qui est en
principe responsable de la mise en œuvre de l'exécution des politiques publiques de l’État mais
aussi celles de l'UE. C'est une responsabilité qui permet d'assurer la cohérence de l’État dans la
région.
Avant la décret du 16 février 2010, le préfet était seulement chargé de la coordination des préfets du
département. Il était aussi chargé de certaines politiques nationales de l'UE. Dans les autres, c'était
le préfet de département qui était responsable.
Avant le décret de 2010, il n'assurait que la mise en œuvre des certains politiques publiques et
coordonner l'action des préfets de département. Depuis, son champ d'intervention est large, il
concerne l'ensemble des politiques publics de l’État et de l'UE. Surtout, il ne se contente pas de
coordonner l'action des préfets, il est responsable de la mise en œuvre de ces politiques publiques.
L'exécution concrète est confiée au préfet de département.
3°/ L'autorité du préfet de région sur celui de département

Le préfet de région a autorité sur le préfet de département. C'est un apport du décret du 16 février
2010. Auparavant, le préfet de région était seulement chargé de l'animation et de la coordination de
l'action des préfets de département. Désormais, le préfet de région a une autorité sur le préfet de
département qui ne peut pas être déléguée. Pour exercer cette autorité, le préfet de région a 2
attributions. Tout d'abord, il a un pouvoir d'instruction, le pouvoir de donner des ordres au préfet de
département. Pour la mise en œuvre des politiques publiques de l’État et de l'Union européenne : les
préfets doivent se conformer aux instructions du préfet de région.
Il a aussi une faculté d'évocation. Cela signifie que pour des questions particulières, il peut par
arrêté et pour une durée limitée décider de prendre la décision à la place du préfet de département. Il
va agir à sa place lorsqu'une question lui semble particulièrement importante.
Ces 2 pouvoirs conduisent à s'interroger sur la nature de cette autorité. Le pouvoir d'instruction
rappelle le contrôle hiérarchique. Il manque les autres attributs du pouvoir hiérarchique et
notamment les pouvoirs d'annulation et de réformation. En outre, le préfet de région n'est pas
clairement pas le supérieur hiérarchique du préfet de département puisque ce sont toujours les
autorités de nomination qui sont chargés du pouvoir disciplinaire et auprès desquels peuvent être
invoquer les recours hiérarchiques.
Le préfet de région n'est pas le préfet hiérarchique du département même si son pouvoir y fait
penser.

lOMoARcPSD|3172494
32
Quant à la faculté d'évocation, elle rappelle le pouvoir de substitution qui lui est un attribut du
contrôle administratif sur les autorités décentralisées. Mais le préfet de département est une autorité
déconcentrée. Cette autorité consiste en une relation hybride entre le contrôle hiérarchique et
d'autres formes de contrôle. C'est peut être une étape avant une reforme suivante qui serait
l'institution d'un contrôle hiérarchique du préfet de région sur le préfet de département. Mais pour
ce faire, il faudrait que le préfet de région ne soit plus lui-même un préfet de département.
C. LES SERVICES DE L’ÉTAT DANS LA RÉGION : LES DIRECTIONS RÉGIONALES

INTERMINISTÉRIELLES ET L'AGENCE RÉGIONALE
Ce sont des services déconcentrées de l’État au niveau de chaque région. Ils étaient classiquement
assurées sous forme de direction régionale qui était relativement nombreuse. Ils ont été regroupés
puis fusionnés. Les décrets du 29 avril 2004 et 5 octobre 2004 ont renforcé la coordination des
services régionaux de l’État et crée des pôles régionaux.
La création des ces pôles étaient une étape avant la fusion des directions en 2009/2010. Il existe
actuellement plus que 6 directions régionales et une agence : de finances publiques, de
l'alimentation de l'agriculture et de la forêt, des entreprises et de la consommation, des affaires
publiques culturelles, aménagement et logement, agence régionale de la santé (6 directions + 1
agence).
§2 – L'administration de l’État dans le département

A. LE DÉPARTEMENT : UNE CIRCONSCRIPTION ADMINISTRATIVE
TRADITIONNELLE EN DÉCLIN
Le département a été crée comme circonscription administrative sous la révolution par les lois du 22
décembre 1989 et 8 janvier 1790. Le tracé du département a été choisi à l'époque. L'idée était de
pourvoir faire en 24h un AR à cheval depuis n'importe lieu du département jusqu'au chef lieu.
Néanmoins, ce découpage géométrique a été corrigé en prenant en compte des circonstances
sociologiques, économiques et historiques. Il y a eu un compromis entre ces 2 conceptions très
opposées. Normalement le département correspond à une certaine réalité sociologique et
historiques. À l'époque, il y avait 83 départements : les tracés ont peut changés mais d'autres
départements ont été crées par scission de certain (ex : la Corse). Ce compromis a permis
l'enracinement durable du département dans la paysage administratif français.
L'ancienneté du département explique pourquoi cette circonscription a été reconnue comme
circonscription administrative de droit commun. Ainsi, au terme du décret du 7 mai 2015 portant
charte de la déconcentration, le département est, sauf dispositions contraire, l'échelon territorial de
mise en œuvre des politiques nationales et de l'UE. C'est toujours la circonscription administrative
de droit commun.
B. LE PRÉFET DE DÉPARTEMENT : REPRÉSENTANT DE L’ÉTAT
Le préfet a été crée par la loi du 28 Pluviôse an 8 qui lui confié l'administration de l’État dans le
département. Son existence et sa mission sont reconnues par l'article 72 de la Constitution. Au terme

lOMoARcPSD|3172494
33
duquel, les représentants de l’État, représentant chacun des membres du gouvernement, à la charge
des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Il a une existence qui est
reconnue constitutionnellement.
Les attributions du préfet de département sont prévues par le décret du 29 avril 2004 relatif aux
pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l’État dans les régions et
départements. Modifiés notamment en 2010.
1°/ Les attributions traditionnelles du préfet

C'est le représentant de l’État et le dépositaire de l'autorité de l’État dans le département. Il
représente le Premier ministre et chacun des ministres. À ce titre, il assure la représentation
juridique de l’État. Par exemple, il conclut les contrats au nom de l’État, au niveau de l’État. Il a la
charge des intérêts nationaux, et du respect des lois. Il veille à l'exécution des règlements nationaux
et des décisions gouvernementales.
Il assure également le contrôle administratif des collectivités territoriales. Plus précisément des
départements, des établissements publics départementaux. Ainsi que des communes. Il veiller à
l'exercice régulier des compétences par ces collectivités.
Le préfet de département est chargé de la sécurité des populations et de l'ordre public. Il y a
notamment une autorité de police administratif générale. Il a aussi compétence pour prendre les
mesures nécessaires à la sécurité sur le département lorsqu'elles excèdent le territoire d'une
commune. Il est également informé des mesures prises par les autorités militaires. Et lui-même est
chargé de la sécurité et protection des populations et de toutes les mesures de défense qui n'ont pas
de caractère militaire.
2°/ La mise en œuvre des politiques nationales et de l'UE, sous l'autorité du
préfet de région
Le préfet est chargé de l'administration générale dans la département. Il met en œuvre les politiques
publiques de l’État et de l'union européenne mais sous réserve des attributions du préfet de région.
Or celui-ci, a depuis le décret du 16 février 2010, autorité sur lui. Le préfet de région a lui-même
autorité renforcée sur les chefs de service dans les départements.
C'est lui qui reçoit en principe délégation de la part des ministres. Il dirige, sous l'autorité des
ministres, les services déconcentrées de l’État dans le département. C'est par lui que passent toute la
correspondance entre les ministres et les services déconcentrées. Il participe à la notation des chefs
de service puisqu'il envoie une appréciation littérale et une proposition de note chiffrée à l'autorité
chargée du pouvoir de nomination. Il est ensuite informé de la note finalement attribuée. C'est
également lui qui est ordonnateur, secondaire, unique des dépenses dans les services déconcentrées
du département. C'est-à-dire qu'il signe tous les mandats de payement. La déconcentration est
horizontale puisque c'est le préfet de département qui est la principale autorité décisionnaire et qu'il
a une autorité renforcée sur l'ensemble des services déconcentrées.
C. LES DIRECTIONS DÉPARTEMENTALES INTERMINISTÉRIELLES
Ce sont les services déconcentrées de l’État dans le département. Pendant longtemps, ces directions
étaient spécialisées par domaine d'activités. Domaines qui relevaient d'un seul ministère. Le décret

lOMoARcPSD|3172494
34
du 3 décembre 2009 a fusionné les directions en créant des directions départementales
interministérielles qui remplacent les anciennes directions. Ces directions départementales
interministérielles sont soit de 2 ou 3 et leur appellation change éventuellement en fonction de la
situation géographique.
Ces directions sont les suivants :
➢ La direction départementale des territoires
➢ La direction départementale des territoires et de la mercredi
Elle recouvre les services de l’équipement, agriculture et des affaires maritimes.
La direction départementale de la cohésion sociale, elle regroupe les services de la jeunesse, des
sports, et de la partie sociale des anciennes directions des affaires sanitaires et sociales (anciennes
DAS)
La direction de la protection des populations : elle regroupe les services vétérinaires, ceux de la
concurrence de la consommation et de la répression des fraudes.
Dans les départements de moins de 400 000 habitants, les 2 directions sont regroupées en une seule
qui est la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations.
§3 – L'administration de l’État dans l'arrondissement

L'arrondissement est de plus en plus contesté en raison à la fois de sa petite taille et du peu de
service qu'il abrite. Néanmoins, le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration ne l'a
pas remis en cause. L'arrondissement est toujours reconnu comme le cadre territoriale de
l'animation du développement local et de l'action administrative de l’État.
Dans chaque arrondissement, il existe un sous préfet, c'est le délégué du préfet dans
l'arrondissement. Il assiste le préfet dans ses rôles de contrôle administratif de représentation
territoriale et de veiller à l'exercice régulier de leur compétence par les collectivités territoriales. Il
veille au respect des lois, au maintien de l'ordre public. Enfin, il anime et coordonne l'action des
services de l’État dans l'arrondissement. Une circulaire du premier ministre du 12 décembre 2014
veut faire des sous-préfets les médiateurs de la simplification des relations entre administration et
entreprise. Cette reconnaissance de l'échelon de l'arrondissement est temporaire, l'échelon va
évoluer. Ainsi, le 16 décembre 2015, le Conseil des ministres a annoncé un plan préfecture nouvelle
génération : le PPNG.
Ce plan doit conduire à la fermeture de certains services dans le cadre des sous-préfectures. Dans
une note adressé au préfet et au sous préfet le 16 février 2016, le ministre de l'intérieur a lancé des
concertations. Ces concertations portent sur la réforme de l'arrondissement. Il est question de
redéfinir les missions des sous-préfectures. Pour ce faire, il faut identifier les doublons ainsi que les
éventuels insuffisances par rapport aux besoins des populations. Le but serait de procéder à des
spécialisations thématiques et à des mutualisations de services préfectoraux ou sous-préfectoraux
pour améliorer l'offre de services publics existante dans chaque arrondissement.
Le ministre invite le préfet et le sous-préfet à lui proposer des jumelages voire des fusions de
l'arrondissement qui serait proposé et ce avant le 31 mai 2016. L'avenir de l'arrondissement est très
incertain, réduction du nombre de service, mutualisation des services. On va s'en doute vers la
disparition de l'arrondissement.

lOMoARcPSD|3172494
35
L'avenir de l'arrondissement est assez incertain. Alors qu'il était consacré dans le décret de 7 mai
2015.
Section 2 : L'administration de l’État dans les circonscriptions administratives

dérogatoires
Ce sont des circonscriptions qui servent de cadre à l'accueil de services uniquement dans des cas
prévus par des dispositions spéciales. Ces circonscriptions sont diverses et on peut les regrouper en
fonction de leur taille (selon qu'elle soit inférieur ou supérieur à celle du département).
§1 – L'administration de l’État dans les circonscriptions de taille supérieure au département

Ces circonscriptions tendant à se rarifier. En effet, la plupart des services sont regroupés au niveau
régional. Néanmoins, l'harmonisation n'a pas été totale et il reste quelques circonscriptions
dérogatoires telles que les régions militaires ou encore les académies (pour l'éducation nationale).
On réfléchit actuellement à remodeler leur territoire pour tenir compte de l'évolution de la carte
régionale.
§2 – L'administration de l’État dans les circonscriptions de taille inférieure au département

Il y a la commune et le canton.
A. LA COMMUNE
C'est la plus petite circonscription administrative de l’État. L'origine remonte à l'ancien régime mais
elle s'apparentait alors plus à un syndicat privée. C'est la loi du 14 décembre 1789 qui a fait de la
commune à la fois une circonscription administrative de l’État et une collectivité territoriale. On a
une difficulté parce que ce territoire correspond à 2 administrations différentes : l'administration de
l’État (territoires qui regroupent les services de l’État) + la collectivité territoriale. En plus, il n'y a
pas de personnel à proprement parlé, c'est le maire qui exerce les fonctions d'autorité déconcentrée.
Dans la circonscription administrative de l’État, l’État n'a pas de fonctionnaire propre. C'est le
maire qui exerce des fonctions au nom de l’État. Il y a donc un dédoublement fonctionnel puisque le
maire est à la fois l'exécutif de la collectivité décentralisée et en même temps une collectivité
déconcentrée qui agit au nom de l’État.
En tant qu'autorité déconcentrée, le maire a 2 types d'attributions :
1. Des attributions administratives sous l'autorité hiérarchique du Préfet. Par exemple, il
organise les élections au nom de l’État. Il participe aux opération de recensement
démographique, il exerce un pouvoir de police des étrangers (en délivrant des attestations
d'accueil sur son territoire).
2. Il exerce ensuite des attributions d'ordre judiciaire qu'il exerce sous l'autorité hiérarchique du
procureur de la République. Par exemple, il est officié de police judiciaire. Il va rechercher
les auteurs des infractions et les preuves. Il est également officier d'état civil. C'est lui qui
délivre des actes de naissance, qui tient les registres de l'état civil, qui célèbre le mariage etc
(au nom de l’État). Il agit comme autorité de l’État.

lOMoARcPSD|3172494
36
B. LE CANTON
Le canton a été crée en 1789 mais il s'agissait à l'époque d'une collectivité décentralisée. Il a été
transformé seulement en 1800 en circonscription administrative de l’État (loi du 28 Pluviôse an 8 =
17 février 1800). Cette circonscription est de plus en plus en déclin. La plupart des services sont de
plus en plus assurés au niveau départemental ou régional. Il est possible que cette circonscription
disparaissent dans le prochaines années.
Titre 2 : Les structures administratives hors hiérarchies : les autorités

administratives indépendantes
Cette notion d'autorité administrative indépendante est apparue en 1968 sous la plume de Jacques
Rigaud.
Par la suite les autorités administratives indépendantes se sont multipliées à partir des années 70.
Puisqu'elles correspondent au besoin de mieux surveiller un secteur tout en assurant une certaine
autonomie de la structure vis à vis du Gouvernement. Elles sont actuellement d'environ une 30aine.
Elles sont relativement proches des autorités publiques indépendantes qui se sont multipliées
récemment. Mais ces dernières se distinguent des autorités administratives indépendantes parce
qu'elles ont une personnalité morale, donc distincte de l’État.
Pour identifier ces autorités administratives indépendantes, il existe 3 critère de l'appellation même
de ces institutions = administration de l’État, autorité et relative indépendance.
Chapitre 1 : La définition des autorités administratives indépendantes

Il existe 3 critères (section 1, section 2 et section 3)
Section 1 : L'appartenance à l'administration d'État

Il y a 2 sous critères : ce sont des organes de l'état (§1) et des organes administratifs (§2)
§1 – Des organes de l’État

Les autorités administratives indépendantes sont des organes étatiques car :
1. Ces autorité n'ont aucun caractère privée, elles sont créées par une initiative publique,
généralement par le L. Elles sont financées par des fonds exclusivement publics. Et leur
personnel se composent généralement d'agent public.
2. Ces autorités administratives n'ont pas la personnalité morale. Par conséquent, elles relèvent
de l'administration de l’État qui les a crée. Elles n'ont ainsi pas de budget preuve mais
reçoivent une dotation annuelle inscrite au budget de l’État. Ce sont des autorités de l’État
donc des organes de l’État
§2 – Des organes administratifs

Cette qualification d'autorité administrative est souvent donnée par le L. On peut donner par

lOMoARcPSD|3172494
37
exemple le cas de l'autorité de la concurrence. Le plus souvent, il y a des qualifications par le L lui-
même. Dans d'autres cas, elle peut être donnée par le juge (exemple : création du SCA qui a été crée
comme autorité indépendante par le Législateur → le Conseil constitutionnel l'avait qualifié
d'autorité administrative indépendante). Dans les autres cas, la qualification d'autorité
administrative résulte d'un certain nombre d'indices. Ces indices peuvent être le mode de
désignation des membres. Il peut s'agir également de la compétence juridictionnelle. En général, le
contentieux de la légalité des actes de ces autorités relèvent du juge administratif. Néanmoins, cet
indice n'est pas toujours décisif. Les actes de certaines autorités administratives indépendantes
relèvent du juge judiciaire. Et le Conseil constitutionnel l'admet par exception au principe
constitutionnel dans un soucis d'assurer une bonne administration de la justice et notamment une
unité du contentieux. C'est le cas de l'autorité de la concurrence, c'est une autorité administrative
mais ses actes relèvent de la compétence de la Cour d'appel de Paris (= des juridictions de l'ordre
judiciaire).
Section 2 – L'existence d'une autorité

Ce critère fait l'objet de 2 interprétations, il existe une conception stricte qui se limite au pouvoir de
décision (autorité au sens du droit administratif). Dans cette conception, il y a relativement peu
d'autorités administratives indépendantes. La seconde conception est plus large. Elle vise l'autorité
au sens de la science administrative, c'est-à-dire l'influence, la capacité à avoir des effets.
C'est cette conception qui prévaut en pratique. C'est avec cette conception que l'on dénombre une
30aine d'AAI.
Pour déterminer si cette autorité, si le critère de l'autorité est bien remplie : il faut regarder les
pouvoirs des autorités administratives indépendantes. Il faut rechercher si elles ont un pouvoir de
décision (ce qui permettra de les qualifier d'autorités au sens stricte). Ou à défaut, d'autres pouvoirs
qui leur permettent d'exercer une certaine influence : une autorité au sens large.
§1 – L'autorité au sens du droit administratif

Cette autorité se manifeste par l'exercice d'un pouvoir de décision. Ce pouvoir peut être de deux
types :
1. D'une part, il peut s'agir d'un pouvoir réglementaire ( : pouvoir de prendre des actes de
portée général et impersonnel). Beaucoup d'AAI n'ont pas ce pouvoir. Mais on peut recenser
un certain nombre d'autorité qui ont ce pouvoir comme la CNIL(commission nationale
informatique et des libertés) qui règle les conditions de fichiers personnels.
2. Un pouvoir de décision individuelle ou collective. Il peut s'agir d'un pouvoir d'autorisation.
C'est le cas de la CNIL qui autorisent les fichiers de données personnelles les plus sensibles.
Ce peut être également un pouvoir de sanction. Et le Conseil constitutionnel a admis ce
pouvoir de sanction mais sous 2 conditions
• Il ne faut pas les sanctions soit privatives de liberté (comme peine de prison)
• Il faut que ce pouvoir de sanction soit assorti par la loi de mesures destinées à
assurer la sauvegarde des droits et libertés fondamentaux. C'est ce qui ressort
d'une décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 1989, relative au CSA
(Conseil supérieur de l'audiovisuel). La plupart des autorités administratives

lOMoARcPSD|3172494
38
indépendantes n'ont pas ce pouvoir de sanction. Il existe quelques autorités qui
ont en 1 comme la CNIL qui peut prononcer des sanctions pécuniaires.
§2 – L'autorité au sens de la science administrative

La plupart des autorités administratives indépendantes ont au minimum un pouvoir d'investigation.
C'est-à-dire rechercher et recueillir toutes les informations nécessaires à leur mission de
surveillance. Elles peuvent demander la communication d'un certain nombre de documents et
d'informations. Il est généralement fait droit à leur demande puisqu'il y a souvent une obligation
d'information : obligation qui pèse sur ceux qui sont contrôlés. Elle peut également procéder à des
enquêtes sur pièces et sur place.
Ce pouvoir d'investigation leur permet ensuite d'avoir suffisamment d'informations pour exercer une
surveillance sur le secteur surveillé. Ce pouvoir d'investigation participe à l'autorité au sens large.
La plupart des AAI ont également un pouvoir consultatif, un pouvoir de rendre des avis. C'est le cas
de la CADAM (commission d'accès aux documents administratifs) qui rend des avis sur la
communicabilité des actes.
Les AAI ont presque toutes des pouvoirs de recommandations. Elles peuvent proposer des mesures
répondant aux dysfonctionnements qu'elles ont constaté.
Elles peuvent également proposer des réformes aux pouvoirs publics. Ces recommandations n'ont
aucun caractère obligatoire. Par conséquent, elles ne permettent pas d'agir directement mais
uniquement d'influer sur les décisions des pouvoirs publics.
Section 3 : La relative indépendance

L'indépendance résulte parfois de la C°. C'est le cas notamment pour le défenseur des droits puisque
sa mission est inscrite dans la C° à l'art. 71-1. De ce fait, c'est une autorité constitutionnelle
indépendante mais le Conseil constitutionnel l'a qualifié également d'autorité administrative
indépendante. C'est ce qui résulte de la décision du Conseil constitutionnel du 29 mars 2011.
Généralement l'indépendance résulta plutôt de deux types de considération :
1. Des considérations fonctionnelles
2. Des considérations organiques
§1 – La relative indépendance fonctionnelle

A. L'ABSENCE DE SUBORDINATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES
INDÉPENDANTES
Les AAI ne sont ni subordonnées au Gouvernement ni aux autorités centrales de l’État (pas de
subordination hiérarchique). Elles échappent au champ de l'application de l'art. 20 de la C° sur
lequel le Gouvernement dispose de l'administration. De ce fait, elles ne sont pas soumises à une
subordination politiques.
Ces AAI ne sont pas soumises au pouvoir hiérarchique de l'administration centrale. Par conséquent,
elles ne peuvent recevoir aucune instruction de la part de l'administration d’État. Et leurs actes ne
peuvent être ni modifiés ni annulés. Cette absence de soumission, de subordination leur assurent

lOMoARcPSD|3172494
39
une relative autonomie. Néanmoins, elles sont soumises à un contrôle juridictionnel qui s'exercent
dans les conditions de droit commun (principe de la légalité).
Principe : absence de subordination, juste contrôle
B. LES LIMITES FINANCIÈRES A L'AUTONOMIE DES AUTORITÉS

ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES
L'indépendance reste limitée parce que les autorités administratives indépendantes n'ont pas de
budget propre. Elles reçoivent une dotation annuelle, qui est inscrite au budget de l’État. La CADA
reçoit une dotation rattachée au budget du Premier ministre. La CNIL, quant à elle est rattaché au
budget de l’État, plus précisément au ministère de la justice.
→ Elles n'ont donc pas de budget propre = indépendance limitée.
Par ailleurs, les moyens financiers sont généralement insuffisants.
§2 Le relative indépendance organique

Les membres des autorités administratives indépendantes ont une certaine indépendante même si
elle est limitée en raison de l'absence de personnalité morale.
A. L'AUTONOMIE DES MEMBRES DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES

INDÉPENDANTES
Cette autonomie peut tenir de la composition des autorités. Les membres sont généralement
nommés, certes. Mais généralement le pouvoir de nomination est partagé entre plusieurs autorités.
Et les membres sont choisis en fonction de leur compétence.
L'autonomie peut aussi tenir au fonctionnement des AAI, elles fonctionnent selon le principe de la
collégialité. Ce qui favorise la représentation d'intérêts variés et une délibération objective.
L'autonomie organique tient surtout au statut des membres des AAI. Ils sont généralement
inamovibles, il ne peut être mis fin à leur fonction (sauf cas d'empêchement), et ce même lorsqu'ils
ont atteints la limite d'âge dans leur corps d'origine.
Leur mandat est relativement long ; 5/6 ans, le plus souvent non renouvelable. Le mandat n'est pas
compatible avec tout autre fonction politique, publique, emplois publics. Et incompatibilité avec
tout activités privées dans le secteur concerné.
Ces incompatibilités mettent les AAI à l’abri des pressions politiques et de la défense des intérêts
privés.
B. LES LIMITES DE L'AUTONOMIE : L'ABSENCE DE PERSONNALITÉ MORALE
La prétendu indépendance des AAI est certes la caractéristique la plus importance des ces autorités
mais elle est en réalité très relative. Ces autorités sont étatiques parce qu'elles n'ont pas la
personnalité morale.

lOMoARcPSD|3172494
40
C'est ce qui permet de distinguer les AAI des autorités publiques indépendantes. Au contraire, les
API ont une personnalité morale et se distinguent donc de l’État. Ce qui permet de les doter d'un
budget. Cette catégorie (API) est apparu en 2003. Depuis, ces autorités se sont multipliées. On peut
citer l'autorité des marchés financiers ou encore la Haute autorité de Santé.
Certaines AAI deviennent des API lorsqu'on veut leur conférer plus d'autonomie.
Chapitre 2 : L'illustration des autorités administratives indépendantes : le

Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)
Ces autorités sont variées, elles interviennent dans des secteurs diverses tels que :
• l'économie
• relations entre administration et administrés
• la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA + elle peut rendre des avis)
• ou la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés (CNIL) : chargée de la
protection des données personnelles et notamment sur tous les fichiers informatiques.
Les AAI se rencontrent en matière de régulation de certains secteurs.

Exemple : défenseur des droits. Il a été crée suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008
qui le prévoit à l'art. 71-1. L'article est complété par une loi organique du 29 mars 2011, qui le
qualifie d'autorités constitutionnelles indépendantes. Malgré cette appellation, il s'agit bien d'une
AAI. Le défenseur des droits à remplacer 4 anciennes AAI :
1. Le médiateur de la République qui était l'autorité administrative indépendante par définition
2. La Haute autorité de lutte contre les discriminations et en faveur de l'égalité (HALDE)
3. Le défenseur des enfants
4. La commission nationales de déontologie de la sécurité
C'est ce qui explique que ses attributions sont très larges puisqu'il a repris ces 4 autorités. Il est
chargé de la défense dans les relations administration/administrés. Il est chargé de défendre et
promouvoir les droits et les intérêts supérieurs de l'enfant. Il doit également lutter contre les
discrimination et promouvoir l'égalité. Enfin, il doit veiller au respect de la déontologie par les
personnes ayant des fonctions de sécurité sur le territoire de la République.
De la même façon, le champ de saisine du médiateur est très large : il peut être saisi par toutes les
personnes concernées par ses missions.
En revanche, ses pouvoirs sont relativement limités. Il a un très large pouvoir d'investigation. Il a
des pouvoirs consultatifs (qui peuvent être général ou plus particuliers) et de recommandations. Il
peut donner des injonctions. En revanche, son pouvoir décisionnaire est assez limité. C'est bien une
autorité administrative au sens large.
Son indépendance est assurée. Le défenseur des droits est inamovible sauf cas d'empêchement. Son
mandat de 6 ans est non renouvelable. Incompatible avec tout fonction élective, toutes activités
professionnelles privées.

lOMoARcPSD|3172494
41
Sur le plan fonctionnel, il ne peut recevoir aucune instruction et bénéficie d'une immunité dans
l'exercice de ses fonctions. C'est une autorité constitutionnelle indépendante (consacré par l'art. 70-
1)
Partie 3 : L'administration locale décentralisée

Titre 1 : Présentation générale de l'administration locale décentralisée
La Constitution reconnaît une certaine autonomie aux collectivités territoriales. Et notamment une
certaine autonomie qui apparaît à travers des précis constitutionnelles. Même si elle est limitée par
d'autres principes. Cette autonomie, bien qu'inscrite dans la Constitution, elle n'est pas figée.
La décentralisation a connu 3 actes qui montraient un renforcement croissant de la décentralisation
(sous la 5e R)
Chapitre 1 : Les principes constitutionnels applicables à l'administration

des collectivités territoriales
Principalement au nombre de 2 : l'un va dans le sens de l'autonomie → principe de libre
administration des collectivités territoriales, l'autre vient la limier, car la France reste un État
unitaire → principe d'indivisibilité de la République.
Section 1 – La libre administration des collectivités territoriales

Au terme de l'art. 72 de la C° : dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent
librement par des conseils élus.
Le Conseil constitutionnel en a déduit le principe de libre administration des collectivités
territoriales.

lOMoARcPSD|3172494
42
§1 – La signification du principe de libre administration des collectivités territoriales
Ce principe signifie dans un premier temps que les collectivités territoriales se gèrent elles-mêmes
(notion d'auto-gestion). Elles le font grâces à des assemblées délibérantes élues.
Le Conseil constitutionnel en déduit une dernière conséquence qui est l'attribution de compétences
effectives. Il précise qu'il y a des conseils élus dotés d'attribution effectives : décision
constitutionnelle du 8 août 1985 sur la Nouvelle Calédonie. Quand le L ne peut pas réduire, affecter
sensiblement les compétences des collectivités territoriales sans affecter le principe de libre
administration.
Il y a donc principalement 2 critères de la libre administration :
1. Un critère organique : des assemblées élues
2. Un critère fonctionnel : des compétences effectives
§2 – Les garanties du principe de libre administration des collectivités territoriales

Ce principe de libre administration est garanti principalement de 2 manières :
1. La première garanti est la compétence du L (et non pas le pouvoir réglementaire)
2. Présente à l'art. 24, al.4 selon lequel le Sénat assure la représentation des collectivités
territoriales de la République. En raison de la composition des collèges électoraux, le Sénat
doit défendre les intérêts des collectivités territoriales. Cette représentation est globale : elle
représente l'ensemble des collectivités.
Cette représentation s'effectue de manière global mais également de manière indirecte par la
présence de délégués au sein des collèges électoraux. Chaque collège électoral est essentiellement
représenté de collectivités territoriales.
§3 – Les moyens de la libre administration des collectivités territoriales

Pour s'administrer librement, les collectivités territoriales doivent disposer de moyens juridiques
A. LES MOYENS JURIDIQUES
Ils sont au nombre de 3 :

1. Le pouvoir réglementaire : le pouvoir de prendre des actes de portée générale et
impersonnelle.
Depuis le 28 mars 2003, la Constitution reconnaît aux collectivités un pouvoir réglementaire pour
l'exercice de leur compétence et des conditions prévues par la loi. C'est un pouvoir réglementaire
spécial.
2. L’expérimentation normative : depuis la révision constitutionnel 2003, la Constitution
reconnaît également aux collectivités territoriales le droit de bénéficier de l'expérimentation
normative. Ce droit leur est reconnu dans les domaines relevant de leur compétence. Il s'agit

lOMoARcPSD|3172494
43
d'un droit pour un objet et une durée limités de déroger à titre expérimental à des lois ou des
règlements régissant leur compétence.
Cette expérimentation doit être autorité soit par le pouvoir législatif soit pas le pouvoir
réglementaire. À l'issu de l'expérimentation, il est procédé à une évaluation et en fonction de ces
résultats soit les mesures sont généralisées soit l’expérimentation est prolongée, soit il y est mis fin.
Ce droit à l'expérimentation est limité puisqu'il ne vaut pas dans certaines matières où sont en cause
les conditions d'exercice d'une liberté ou d'un droit constitutionnellement garanti.
3. La liberté contractuelle ( : liberté de conclure)
→ Moyens juridiques de la libre administration des collectivités territoriales.
B. LES MOYENS FINANCIERS
Pour s'administrer librement, les collectivités territoriales doivent disposer de ressources suffisantes.
Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, la C° pose le principe de l'autonomie
financière des collectivités territoriales. Selon la Constitution, les collectivités territoriales
bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
Autrement dit, le L ne peut ni diminuer les ressources globales des collectivités, ni réduire la part
des recettes fiscales dans leurs ressources propres. Si l'on supprime une recette fiscale, celle-ci doit
représenter une faible part des ressources de la collectivité et être compensé intégralement par
d'autres ressources.
En outre, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les ressources propres des
collectivités territoriales doivent représenter une part déterminante de l'ensemble de leur ressource.
Néanmoins, l'application qui est faite de cette disposition constitutionnelle est décevante. En effet,
la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales a
précisé cette règle de manière restrictive. D'une part quand les ressources propres prennent en
compte les impôts mais aussi tout impôt local. Et dans les impôts locaux, le niveau est fixé par
l’État.
D'autre part, l'appréciation de la part déterminante est restrictive puisqu'il s'agit du niveau constaté
au moment de l'entrée en vigueur de la loi organique. Autrement dit, le but n'est pas de faire en sorte
que les ressources soit en majorité mais seulement qu'elles ne diminuent pas : on chercher à sa
maintenir au statu quo. Le niveau qui était constaté avant la loi organique de 2004, il était de 56 %
pour les communes, 57 % pour les départements et seulement 36 % pour les régions.
Cette autonomie financière est ainsi limitée. La part des ressources propres n'est pas très importante,
et c'est l’État qui détermine toutes les ressources des collectivités même celles qui sont propres. Les
collectivités territoriales ne peuvent pas créer d'impôts locaux. Elles peuvent seulement décider du
taux d'imposition une fois l'impôt crée.
Ce principe a une contre-partie qui est le principe d'indivisibilité de la République puisque l'on est
dans un état unitaire.
Section 2 : L'indivisibilité de la République

lOMoARcPSD|3172494
44
§1 – La signification du principe d'indivisibilité de la République
Au terme de l'art. 1er de la Constitution, la France est une République « indivisible, laïque,
démocratique et sociale ». Ce principe d'indivisibilité de la République signifie qu'il est impossible
de diviser le pouvoir politiques en parties : il n'y a qu'un seul pouvoir politique.
Ce principe est ancien, il figurait déjà dans la Constitution du 3 septembre 1791 où il était question
« d'indivisibilité du royaume ». Ce principe a par la suite été repris dans quasiment l'ensemble des
constitutions françaises.
Ce principe veille au fait que le France reste un état unitaire ; c'est une limite à l'autonomie locale.
Le Conseil constitutionnel l'a beaucoup utilisé pour limiter certaines réformes de la décentralisation.
Cette limite ne peut être modifiée qu'en révisant la Constitution.
§2 – Les principes liés au principe d'indivisibilité de la République

3 aspects du principe : indivisibilité de la souveraineté (A) + indivisibilité du territoire (B) + unicité
du peuple française (C)
A. L’INDIVISIBILITÉ DE LA SOUVERAINETÉ
Si l’État est indivisible, c'est parce que la souveraineté qui fonde cet État est elle-même indivisible.
La souveraineté est indivisible parce qu'elle réside dans l’État envisagé globalement. On ne tient pas
compte de la diversité des collectivités qui le regroupe. Le pouvoir politique est tout entier, incarné
dans l’État.
Ce principe ne connaît qu'une seule exception qui est la Nouvelle Calédonie depuis la révision
constitutionnelle du 20 juillet 1998. On a donné des compétences à la Nouvelle Calédonie qui vont
bien au-delà du principe. La Nouvelle Calédonie n'est pas une collectivité comme les autres : c'est
sans doute une étape pour l'accès à l'indépendance.
Il existe 2 conséquences principales qui découlent du principe de l'indivisibilité de la souveraineté :
l'absence de pouvoir normatif local initial (1°) et le respect des prérogatives de l’État (2°)
1°/ L'absence de pouvoir normatif local initial

Les collectivités territoriales n'ont pas un pouvoir normatif, un pouvoir réglementaire initial mais
dérivé. Cela signifie qu'elles ne peuvent l'exercer que s'il y a intervention préalable d'une loi (et
dans des conditions prévues par la loi).
En outre, ce point réglementaire local est subsidiaire par rapport à celui national (pouvoir général du
Président de la République et du Premier ministre). Cela signifie que ce pouvoir réglementaire local
n'empêche par le Président de la République et/ou le Premier ministre d'intervenir.
2°/ Le respect des prérogatives de l’État

Le représentant de l’État est chargé du contrôle des collectivités territoriales. Il a la charge par des
intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois (art. 72, al.6). → 1er point

lOMoARcPSD|3172494
45
Les collectivités territoriales n'ont pas en principe de compétences internationales. Elles ne peuvent
conclure de convention ou de traités internationaux que dans le cadre fixé par la loi. → 2e point
Les collectivités territoriales, ne peuvent pas en principe intervenir dans le domaine législatif.
Néanmoins, ce principe connaît une exception au profit de la Nouvelle Calédonie, et également un
aménagement au profit des départements, régions, collectivités d'Outre mer. Depuis la révision
constitutionnelle du 28 mars 2003, ces collectivités peuvent être habilitées à fixer elles-mêmes les
règles applicables sur leur territoire dans un certain nombre de domaines relevant de la compétences
législative. Néanmoins ces transferts de compétences sont limités, elles ne peuvent pas considérer
beaucoup de matières, ils peuvent être considéré comme contraire à la souveraineté de l’État→ 3e
point.
Les principes institutionnels applicables aux collectivités territoriales :

• Elles se gèrent librement. Ce principe est garanti par le législateur et la représentation des
collectivités au Sénat.
• Principe qui va dans le sens de l’unité de la République : décentralisé mais unitaire. Principe
de l’indivisibilité de la République. On ne peut pas diviser le pouvoir politique. Il est lié à
d’autres principes tels que l’indivisibilité de la souveraineté (appartenait toute entière à
l’État) et l’indivisibilité du territoire.
B. L’INDIVISIBILITÉ DU TERRITOIRE
Il est lié à l’intégrité territoriale auquel plusieurs articles de la Constitution se réfèrent : article 5 et
article 16, le Président de la République est garant de l’intégrité territoriale, et à l’article 89 :
l’atteinte à l’intégrité territoriale est une limite à la révision de la Constitution.
Il y a deux conséquences principales :

1. La sécession est limitée. Certes il existe un droit de sécession mais il est très limité et
encadré. Il est subordonné à un certains nombres de conditions dont la principale est le
consentement des populations.
2. Il ne peut pas y avoir de trop grandes différences dans les règles applicables sur le territoire
de la République. Cela va permettre de limiter l’expérimentation, même si ce principe est
controversé par des dispositions expresses depuis 2003 dans la constitution.
C. L’UNICITÉ DU PEUPLE
Ce principe signifie qu’il existe sur le territoire de la République qu’un seul peuple, le peuple
français composé de tous les citoyens sans distinction aucune. Le Conseil constitutionnel est très
attaché à ce principe d’unicité du peuple français, il a notamment jugé contraire à la Constitution
une disposition législative qui reconnaissait le peuple corse composante du peuple français
(contraire à l’article 1), c’était une décision de 1991.
Néanmoins la Constitution, à l’article 72-3, reconnaît les populations d’Outre-mer mais il est

lOMoARcPSD|3172494
46
généralement considéré que cette reconnaissance n’équivaut pas à celle d’un peuple et elle n’a
qu’une valeur symbolique, même si elle est extrêmement importante.
Ce principe a deux conséquences principales :
1. Il s’oppose à la reconnaissance de minorités auxquelles on attribue des droits spécifiques,
particuliers.
2. On ne peut pas distinguer les électeurs, et les éligibles, en catégorie. Cela explique que pour
reconnaître la parité homme-femme, il a fallu réviser la Constitution (révision de 1999,
prolongée par celle de 2008). On avait tenté de le faire en 1982 mais le législateur avait
prévu qu’il fallait au minimum un cas de femme aux élections et le Conseil constitutionnel
avait estimé que c’était contraire à la Constitution car on ne pouvait pas faire de distinction.
Chapitre 2 : Historique de la décentralisation

Elle est généralement présentée comme ayant commencé en 1982, mais la décentralisation a
commencé avant.
Section 1 : La marche vers la décentralisation avant 1982

La république française a été pendant longtemps très centralisée, elle a atteint son paroxysme lors
du Premier Empire. La décentralisation connaît une avancée sous la IIIe République (au sens large,
à partir de la fin du Second Empire). La loi du 10 août 1871, première loi décentralisatrice, érige le
département en personnes morales (conditions essentielles pour qu’il y ait décentralisation). E outre
cette loi prévoit l’élection au suffrage universel direct des conseillers généraux pour 6 ans. De la
même façon, la loi du 5 avril 1884 prévoit l’élection au suffrage universel direct des conseillers
municipaux. Cette loi introduit pour la première fois la clause générale de compétence, selon celle-
ci le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune. C’est essentiel même
si la commune avait pas beaucoup de compétence, elle avait la compétence générale de pouvoir
régler toutes les affaires communales.
La décentralisation reste néanmoins limitée pour plusieurs raisons : la tutelle qui est exercée sur les
collectivités territoriales, le peu de compétences transférées aux collectivités et le fait que l’exécutif
départemental est assuré par le préfet, et non un organe élu (aberration car le préfet est une autorité
déconcentrée).
Pendant les années qui suivent, la décentralisation progresse peu. Plusieurs projets échouent (ex :
projet du GDG en 1969 qui concernait le Sénat et la région). Le vrai tournent dans la
décentralisation est 1982.
Section 2 : La mise en place d’une réelle décentralisation à partir de 1982

§1 - L’acte I de la décentralisation à partir de 1982
Cette décentralisation est engagée à partir de la loi du 2 mars 1982 suivie par d’autres lois. Pendant
dix ans, les lois décentralisatrices se succèdent. Cette loi est relative aux droits et libertés des
communes, des départements et régions. Cette décentralisation devient vraiment effective à partir de
1982 et la réforme porte sur trois points :

lOMoARcPSD|3172494
47
1. La loi transforme la région et le département en collectivités véritablement décentralisées.
La région était jusqu’alors un établissement public depuis une loi de 1972, la loi du 2 mars
la transforme en collectivité territoriale, ce qui sera effectif à partir de l’élection au suffrage
universel direct de l’assemblée délibérante en 1986. Le département était jusqu’alors une
collectivité semi-décentralisée, seule son assemblée délibérante était élue au suffrage
universel direct. La fonction exécutive était dévolue au préfet du département. La loi du 2
mars 1982 prévoit l’élection au suffrage universel indirect de l’exécutif du département qui
est désormais assuré par le Président du conseil départemental.
2. Le législateur supprime la tutelle pour la remplacer par un simple contrôle administratif de
la légalité.
3. Les lois du 7 janvier et 22 juillet 1983 transfert un grand nombre de compétences de l’État
aux collectivités territoriales. Chaque transfert de compétence est compensé par les
ressources équivalentes. Cela fait polémique car certaines charges avaient été sous-évaluées.
Ce sont des transferts qui ne se sont pas opérés par bloc.
§2 – L'acte II de la décentralisation à partir de 2003

Cet acte II commence par une révision constitutionnelle promulguée le 28 mars 2003. Cette révision
est ensuite complétée par des lois organiques et des lois ordinaires. Elle a de nombreux objets.
1°/ Le renforcement de l’autonomie des collectivités territoriales

La révision constitutionnelle consacre la décentralisation. Elle modifie l’article 1er de la
Constitution en ajoutant que l’organisation de la République est décentralisée. Elle place sur le
même plan la décentralisation et l’indivisibilité de la République. Le but est d’infléchir la
jurisprudence du Conseil constitutionnel dans un sens plus favorable à la décentralisation.
Elle reconnaît aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs
compétences, l’autonomie financière des collectivités territoriales. Elle consacre également le
principe d’interdiction de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre (département sur
région par exemple). Néanmoins ce principe n’est pas absolu et il est contrebalancé par la
reconnaissance de la collectivité territoriale chef de file (une compétence est partagée entre
plusieurs collectivités donc on désigne une seule collectivité qui exerce la compétence et organise
ses modalités, relativement proche de la tutelle). Le Conseil d’État considère que ce n’est pas une
tutelle.
Enfin cette révision pose de nouveaux principes gouvernant la répartition des compétences entre
Etat et collectivités territoriales tels que le principe de subsidiarité.
Ces principes sont complétés par des nouveaux transferts de compétence par la loi du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales.
2°/ L’approfondissement de la démocratie locale

La révision constitutionnelle consacre le droit local de pétition. Les électeurs de chaque collectivité
territoriale peuvent demander d’inscrire une question à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante

lOMoARcPSD|3172494
48
d’une collectivité. Ce droit est assez encadré, il s’exerce dans les conditions prévues par la loi.
Elle consacre le referendum décisionnel, complétée par la loi organique du 1er août 2003. Il s’agit
d’une innovation de taille pour deux raisons ; jusqu’ici seul le referendum consultatif existé (prévu
par le législateur mais pas dans la Constitution) et seul les électeurs des communes pouvaient être
consultés. Au contraire, ici, le referendum décisionnel est ouvert à toutes les collectivités
territoriales. Néanmoins il est très encadré, il fait l’objet de limitations temporelles (pas en période
de campagnes électorales par exemple) et matérielles. En outre c’est la collectivité territoriale qui a
l’initiative du referendum (en particulier l’assemblée délibérante).
La loi du 13 août 2004 étend les possibilités de referendum consultatif locale. Elle l’étend aux
électeurs de toutes les collectivités territoriales et elle leur permet de demander l’organisation d’un
tel referendum. Il fait l’objet également de limitations matérielles et temporelles, et même lorsqu’il
est demandé, c’est toujours à la collectivité qui décide de l’organisation de ce referendum.
La constitution depuis cette révision prévoit des cas de consultation obligatoire, ou facultatif, pour
tous les changements concernant les collectivités dérogatoires. L’initiative est nationale mais la
consultation elle est locale. Le consentement des populations peut être requis mais il n’est pas
suffisant. Il faut toujours l’intervention par la suite d’une loi organique, ou éventuellement d’une loi
ordinaire, pour concrétiser le changement. Il y a plusieurs types de consultation ; on peut avoir des
consultations facultatives (ex : question sur l’organisation des compétences et au régime législatif
d’une collectivité située Outre-mer), des consultations obligatoires pour des changements
institutionnels concernant les collectivités territoriales dérogatoires (le changement en peut
intervenir qu’avec le consentement de la population). C’est le cas par exemple quand il y a une
décision de changement de catégorie constitutionnel de collectivité : un département et une région
d’Outre-mer qui veulent devenir une collectivité d’Outre-mer, ou l’inverse ; exemple du referendum
du 7 décembre 2003 qui concernait St Martin et St Barthélémy qui sont devenues des collectivités
d’Outre-mer alors qu’auparavant ils étaient rattachés au département et la région d’Outre-mer de la
Guadeloupe. Autre exemple celui de Mayotte qui est devenu un département d’Outre-mer avec le
referendum du 37 mars 2009, rendu effectif en 2011. En revanche le referendum du 24 janvier 2010
qui concernait le remplacement du département et de la région d’outre-mer en collectivité
territoriale unique (Guyane et Martinique). La Guadeloupe a refusé ce changement.
3°/ La différenciation accrue

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 étend les possibilités de différenciation, cad de règles
différentes applicables selon les collectivités. On le voit avec la consécration du droit à
l’expérimentation normative, ou encore avec l’accentuation de la différenciation des collectivités au
profit de (…) ; cela facilite l’adaptation dans les départements et régions d’outre-mer en tenant
compte des caractéristiques et contraintes.
Cette révision consacre ensuite une nouvelle catégorie de collectivités territoriales : les collectivités
d’Outre-mer (COM). Elle met fin à l’ancienne catégorie des territoires d’Outre-mer (TOM). Elles
sont soumises à des règles dérogatoires par rapport à celles qui existent en métropole. On dit
qu’elles sont régies par le principe de spécialité législative (règles différentes que celles appliquées
en métropole). En outre, ces collectivités d’Outre-mer ont une autonomie plus grande, et notamment
une autonomie institutionnelle. Chaque collectivité d’Outre-mer est différente d’une autre (cas
particulier de la Nouvelle Calédonie).

lOMoARcPSD|3172494
49
 Cet acte II inscrit la décentralisation dans la Constitution.
§3 – L'acte III de la décentralisation à partir de 2010

Loi du 16 décembre 2010 qui réforme les collectivités territoriales. Néanmoins suite à un
changement de majorité, de nouvelles lois sont adoptées à partir de 2013, qui sont elles-mêmes
présentées comme étant l’acte III de la décentralisation. Ces lois ont principalement trois
objets principaux.
A. LA RÉDUCTION DES STRUCTURES
1°/ Le renforcement et la rénovation de la coopération intercommunale

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a renforcé et rénové
l’intercommunalité, qui était la lacune de l’acte II.
Elle achève et rationalise la carte de l’intercommunalité. L’achèvement de cette carte signifie « finir
de couvrir tout le territoire par des établissements publics de coopération intercommunal, et si
possible par des établissements suffisamment importants ». Il ne doit plus y avoir de communes
isolées, elles doivent être rattachés à un autre groupe de communes. La rationalisation de cette carte
signifie d’assurer une certaine cohérence et continuité territoriale des établissements publics de
coopération intercommunale. Ainsi sont supprimé les enclaves et les discontinuités territoriales (par
ex : plusieurs communes et qu’on est juste deux communes isolées presque à l’intérieur du
territoire). Ce mouvement de rationalisation et d’achèvement passe par une réduction du nombre
d’établissements publics de coopération intercommunales avec des territoires plus grands, continus
et cohérents.
La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), elle
réduit encore le nombre d’établissements publics de coopération territoriale, notamment ceux de
petite taille puisque le seuil minimal est désormais fixé à 15 000 habitants. Elle favorise donc le
regroupement.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme de collectivité territoriale a prévu l’élection des conseillers
communautaires (membres des assemblées délibérantes) au suffrage universel dans le cadre de
l’élection municipale avec un système de fléchage. Lors des élections au scrutin de liste, lorsqu’on
votait pour des élections municipales, il y avait une indication sur les conseillers municipaux qui se
présentaient également comme conseillers communautaires. Il n’y avait pas d’élection séparée.
Ensuite, cette loi a aussi créé de nouvelles structures de coopération intercommunale, elles sont
adaptées aux grandes agglomérations urbaines. Il s’agit des métropoles qui sont des établissements
publics de coopération intercommunales, et les pôles métropolitains qui sont des groupements
d’établissements publics d’opération intercommunale.
La loi du 27 janvier 2014 (MAPTAM) de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles. Elle a créé trois nouvelles métropoles qui obéissent à un régime
différent des métropoles créent par la loi précédente. Il s’agit du Grand Paris, d’Aix-Marseille-
Provence en 2011 et de la métropole de Lyon. Les deux première sont des EPCI, quant à la
métropole de Lyon c’est une collectivité territoriale à statut particulier. Elle n’a rien à voir avec les
autres métropoles.
La loi du 7 août 2015 (NOTRe) portant nouvelle organisation territoriale de la République a

lOMoARcPSD|3172494
50
renforcé les compétences des métropoles.
2°/ La réduction du nombre de collectivités territoriales

Cette réduction passe par des fusions de collectivités territoriales, soit volontaires soit autoritaires
(imposés par le législateur).
• Les fusions volontaires : La loi du 16 décembre 2010 facilite les fusions de collectivités
territoriales, il peut s’agir de regroupements volontaires de régions ou de départements, ou
du remplacement d’une région et des départements qui la composent par une seule
collectivité. Par exemple le 7 avril 2013, les alsaciens ont été consultés par referendum pour
savoir si la région d’Alsace et les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin souhaitaient
être remplacé par une collectivité unique. Ils ont répondu par la négative. Elle favorise les
fusions de communes, le régime est largement assoupli et prend un nouveau nom : la
création de commune nouvelle au lieu de commune continue. La loi du 16 mars 2015
relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle facilite encore le regroupement
des communes, elle assouplie encore le régime.
• Les fusions autoritaires : elles sont imposées par le législateur, le vote des assemblées
délibérantes ou des populations intéressées n’ont pas été consultées. La loi de 16 janvier
2015 relative à la délimitation des régions a réduit, à partir du 1er janvier 2016, le nombre de
régions et de collectivités territoriales en métropole. Il y a 12 régions + la Corse qui est une
collectivité territoriale au statut particulier. Le but est de réduire les coûts administratifs, les
structures et en même temps, de favoriser des régions plus efficaces. Cela est pour
concurrencée les grandes régions européennes.
La loi NOTRe du 7 août 2015 prévoit la fusion à compter du 1er janvier 2018 de la collectivité
territoriale de Corse avec les départements de la Haute-Corse et de la Corse du Sud. C’est imposé
par la loi NOTRe mais il y a eu le consentement des assemblées délibérantes et voulu par les
Corses. Ce n’est pas tout à fait une fusion autoritaire.
On voit également après les fusions, le déclin de l’organisation départementale. Se pose alors la
question de la suppression future du département, elle est récurrente depuis que la région a été
créée. Le département serait trop petit compte tenu des exigences économiques modernes et en
même temps trop grand comparé aux communes. Néanmoins cette question n’a jamais été tranchée
car elle est très polémique ; beaucoup de parlementaires et d’élus locaux y sont opposés. Cette
question a été relancée par le Premier ministre Manuel VALLS dans un discours en avril 2014 ; il
évoquait la suppression des conseils départementaux d’ici 2021. Mais tout cela suppose une
révision de la Constitution donc pas facile à engager. Il semble désormais que cette question est
repoussée. La loi NOTRe a retiré aux départements un certain nombre de compétences au profit des
régions et des métropoles. Ainsi progressivement le département perd de son importance et de ses
compétences. Cela pourrait être une étape avant sa suppression.
B. LA RÉNOVATION DES ORGANES DÉLIBÉRANTS DES COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES
La loi du 16 décembre 2010 avait prévu la création de conseillers territoriaux, ils auraient dû
remplacer les conseillers généraux et régionaux à partir de 2015. Le but était de rapprocher les

lOMoARcPSD|3172494
51
départements et les régions en leur donnant des élus communs. Cependant la loi du 17 mai 2013
relative à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et départementaux
a abrogé les dispositions relatives aux conseillers territoriaux. Il est de nouveau prévu que la région
et le département ont leurs propres conseillers. Les anciens conseillers généraux prennent, à
compter de cette loi, l’appellation de conseillers départementaux et pour assurer une parité effective,
le scrutin majoritaire uninominal est remplacé par un scrutin binominal ; se présente ne binôme
deux candidats, un masculin et un féminin. Il se présente ensemble mais exerce leur mandat
séparément, indépendamment l’un de l’autre. Pour éviter d’augmenter le nombre de conseillers, le
nombre de cantons est divisé par deux.
La loi du 17 mai 2013 a changé également partiellement le mode de scrutin aux élections
municipales puisqu’elle a abaissé le seuil à partir duquel le scrutin est un scrutin de liste ; favorise la
parité.
La loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé la démocratie représentative et la transparence. (Ne rentre
pas dans les détails car compliqué.
C. LE REFORME DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La loi du 16 décembre 2010 avait posé le principe qu’une compétence attribuée à une collectivité
territoriale l’était à titre exclusif, les cas de compétence partagée devaient être des exceptions. Sauf
que cette loi se contentait de fixer le principe, elle renvoyait à une loi ultérieure pour les modalités
sauf que changement de majorité donc jamais adoptée.
Au contraire, la loi du 27 janvier 2014 (MAPTAM) renonce à la spécialisation des collectivités. Elle
insiste surtout sur la concertation et la coordination entre les collectivités territoriales. C’est aux
collectivités territoriales elles-mêmes d’organiser leur compétence.
La loi du 7 août 2015 (NOTRe) a supprimé la clause générale de compétence des départements et
des régions. Le conseil général règle par des délibérations les affaires selon le cadre de la région ou
du département. Cette clause générale des compétences était contestée car favorisait
l’enchevêtrement des compétences car permettrait aux départements de se saisir de questions
proches de celle des régions etc. On a préféré la supprimer. Ce n’est pas une nouveauté car elle avait
été supprimée par la loi du 16 décembre 2010 puis rétablie par la loi MAPTAM.
La loi NOTRe renforce les compétences des régions et des métropoles au détriment des
départements.
Titre 2 : Les structures de l’administration décentralisée

L'administration centralisée locale s'exerce au sein de collectivités territoriales qui se regroupent de
plus en plus, notamment au sein des établissements publics de coopération intercommunale.
Chapitre 1 : Les collectivités territoriales

Il importe de les classer. La classification la plus simple est de distinguer les collectivités de droit
commun et celles dérogatoires.

lOMoARcPSD|3172494
52
Section 1 – La classification des collectivités territoriales
L'art. 72 établit une classification des collectivités territoriales mais qui est un peu complexe. C'est
pourquoi on lui substitue une classification plus simple
§1 – La classification constitutionnelle
L'art. 72, al.1 de la C° énumère les catégories de collectivités territoriales. Elles sont les suivantes :
• communes
• départements
• régions
• collectivités à statut particulier
• collectivités d'Outre-mer (régies par l'art. 74)
Les catégories des communes et des départements sont les plus anciennes. La région quant à elle n'a
été reconnue constitutionnellement que par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
Au sein des départements et des régions, il y a des distinctions entre ceux de métropole et ceux
d'Outre-mer. Les départements et régions d'Outre-mer sont régis par l'art. 73 de la C°. Actuellement,
il s'agit de la Guadeloupe, la Réunion, et depuis le 31 mars 2011: Mayotte. En revanche, les anciens
départements et régions d'Outre-mer de Martinique et Guyane ont été remplacés par une collectivité
territoriale unique, depuis le 1er avril 2014. Ces collectivités territoriales uniques sont elles aussi
régies par l'art. 73.
Ces collectivités régies par l'art. 73 (DOM, TOM et CTU) obéissent au principe d'identité
législative. Ils s'appliquent ainsi en pratique les mêmes règles qu'en métropole (il y a des
possibilités d'adaptation).
Ces collectivités régies par l'art. 73 se distinguent des collectivités d'Outre-mer (COM) régies par
l'art. 74 de la C°. C'est une nouvelle catégorie qui a été crée par la révision constitutionnelle du 28
mars 2003. C'est à ce moment là qu'a été abandonné l'ancienne catégorie des territoires d'Outre-mer.
Il rentre dans ces catégories la Polynésie française, Wallis et Futuna. Depuis 2016, St Martin et St
Barthélémy. Ces collectivités sont régies par un principe de spécialité législative. Le principe est
donc l'application de règles dérogatoires de celles qui s'appliquent (en métropole par exemple).
Ces collectivités d'Outre-mer ont en outre chacune leur propre statut, qui est défini par une loi
organique, qui a été adoptée après avis de l'assemblée délibérante de la collectivité. Chaque statut
détermine les conditions dans lesquelles s'appliquent les lois et règlements nationaux, les
compétences exercées par la collectivité. Et les règles d'adaptation dans lesquelles s'appliquent le
droit commun. Chaque organisation d'une collectivité est différente d'une collectivité à une autre.
Parmi ces collectivités, on distingue des collectivités qui sont spécifiquement dotées de
l'autonomie : St Martin, St Barthélémy, et la Polynésie française.

lOMoARcPSD|3172494
53
La dernière catégorie de collectivités territoriales est celles des collectivités à statut particulier. Dans
cette catégorie, rentre toutes les collectivités qui ne relèvent pas des 4 premières catégories. C'est le
cas de la Corse et de la métropole de Lyon. Cette énumération oublie la Nouvelle Calédonie : elle
est régie par les art .76 et suivants. Et cela constitue le titre 13 de la C°.
Le Conseil d’État en a déduit qu'il ne s'agit pas d'une collectivité territoriale au sens de l'art. 72.
Conseil d’État, arrêt Genelle de la section du contentieux du CE du 13 12 06. 2 interprétations de
cet arrêt :
• soit la NC n'est pas une collectivité territoriale (le plus logique selon la prof mais le CE ne
l'a pas dit expressément)
• soit c'est une collectivité territoriale mais au sens du titre 13 de la C° (donc au sens de l'art.
76)
§2 – La classification simplifiée
Selon la classification simplifiée, on distingue les collectivités territoriales de droit commun
(commune, département et région en métropole) d'un côté et de l'autre côté les collectivités
territoriales dérogatoires (qui obéissent à un régime différent). Dans ces collectivités territoriales
dérogatoires, certaines sont en Outre-mer et d'autres sont en métropole comme la Corse, des
communes de Paris Lyon et Marseille.
Section 2 : Les collectivités territoriales de droit commun

Ces collectivités ont chacune leurs organes spécifiques. En revanche, le partage de compétence ets
assez difficile puisqu'il n'y a presque pas de compétences exclusives.
§1 – Les organes des collectivités territoriales de droit commun

A. LA COMMUNE
La commune est gérée par une assemblée délibérante qui est le Conseil municipal et par un exécutif
qui est aux mains du maire et de ses adjoints.
1°/ L'assemblée délibérante : le conseil municipal

Le Conseil municipal se compose de conseillers élus au suffrage universel direct pour 6 ans. Le
nombre de conseillers varie selon la taille de la commune et le régime électoral aussi.
On distingue les communes de -1000 habitants et celles de 1000 hab et plus.
Dans les communes de 1000 habitants et + (cas le plus fréquent), l'élection se fait selon un scrutin
mixte. C'est la représentation proportionnelle avec une prime majoritaire de 50 %. Les listes sont
bloquées.
La liste qui au T1 obtient la majorité absolue des suffrages exprimés OU au T2 la majorité relative,

lOMoARcPSD|3172494
54
obtient dans un premier temps la moitié des sièges. Dans un second temps, le reste des sièges (donc
l'autre moitié des sièges) est réparti entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages
exprimés à la représentation proportionnelle selon la méthode de la plus forte moyenne.
Dans toutes ces listes, est comprise également la liste arrivée en tête.
Dans les communes de – 1000 habitants, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à 2 tours. Le Conseil
municipal est également élu pour 6 ans.
Les attributions :
Le Conseil municipal prend toutes les décisions essentielles dans les domaines de compétence de la
commun. Exemple : il vote le budget, qui crée les services municipaux, qui gèrent le patrimoine
communale, qui décide de la conclusion des contrats ou encore, qui décide d'une action en justice. Il
peut aussi émettre des vœux sur toutes questions d'intérêt communal.
2°/ L'exécutif : l'exemple du maire
Le maire est élu par le Conseil municipal en son sein pour 6 ans au scrutin majoritaire à 3 tours
(majorité absolue pour les 2 premiers tours et relative pour le 3 e). Il est élu au suffrage universel
indirect puisqu'il est élu par le Conseil municipal.
Sont élus de la même façon les adjoints par le Conseil municipal.
En tant que chef de l'exécutif, le maire a 3 types d'attributions :
1. Il a des pouvoirs qui lui sont propres : il assure la direction des services municipaux. À ce
titre, il va exercer le pouvoir disciplinaire sur les agents.
2. Le maire a en charge la préparation et l'exécution des délibérations du Conseil municipal.
Par exemple, il exécute le budget par une ordonnance des dépenses. C'est également lui qui
est chargé de négocier les contrats. Ou de représenter concrètement la commune.
3. Il a des attributions qui lui dont déléguées par le Conseil municipal. Il y a une liste de
compétences fixées.
B. LE DÉPARTEMENT
1°/ L'assemblée délibérante : le Conseil départemental (ex conseil général)
Depuis 1871, on l'appelle le Conseil général. Et depuis la loi du 12 mai 1973, c'est le Conseil
départemental (effectif depuis mars 2015) et ses membres sont les conseillers départementaux. Le
but est de renforcer le lien entre le département, ses élus et les citoyens .
Les conseillers départementaux sont élus au suffrage universel direct pour 6 ans au scrutin
majoritaire binominal à 2 tours. Les candidats se présentent en binôme (homme/femme) mais une
fois élus, ils exercent leur mandat indépendamment l'un de l'autre. L'élection a lieu dans le cadre
cantonal, la circonscription est le canton.
Les attributions :
Le Conseil départemental prend les décisions essentielles dans les domaines de compétence du
département. Par exemple, il vote le budget, décide de la conclusion des contrats, qui gère le

lOMoARcPSD|3172494
55
patrimoine du département. C'est lui qui organise les services publics départementaux. Il peut
également émettre des vœux sur tous sujet d'intérêt départemental.
2°/ L'exécutif départemental : l'exemple du président du Conseil général/

départemental
Le président du Conseil départemental, c'est le chef de l'exécutif du département, est élu par le
Conseil départemental en son sein au scrutin majoritaire à 3 tours. Le Président du Conseil
départemental a lui aussi 3 types d'attributions :
1. Il a des compétences qui lui sont propre. Exemple : il a un pouvoir de police du domaine (=
les biens) du département. Ça vaut également sur les voiries ou les ports maritimes qui sont
de compétence départementale. Il assure également la direction des services départementaux
et il exerce à ce titre, le pouvoir disciplinaire sur les agents du département.
2. Il a également la charge de la préparation et de l'exécution des délibérations du Conseil
départemental. Il négocie les contrats et exécute les budgets, ordonnance les dépenses. C'est
lui qui va négocier les contrats, représenter le département en justice…
3. Il peut également se voir déléguer certaines attributions du Conseil départemental.
C. LA RÉGION
La région a une structure un peu différente car elle a assemblées : une assemblée délibérante et une
assemblée consultative. En plus de ses organes de l'exécutif.
1°/ Les assemblées de la région

a) L'assemblée délibérante : le conseil régional
Le Conseil régional se compose de conseillers élus pour 6 ans selon un scrutin de liste qui est mixte.
Avant 1999, il était élu à la représentation proportionnelle dans le cadre du département. Depuis les
lois du 19 janvier 1999 et 11 avril 2003, le mode de scrutin est la représentation proportionnelle
avec une prime d'un quart. Sachant que c'est un scrutin à 2 tours. En outre, depuis 2003, les sièges
sont répartis en section départementale.
Les attributions :
Le Conseil régional prend les décisions essentielles dans les domaines de compétence de la région.
Il ne peut pas émettre des vœux sur les questions d'intérêt régional. Il décide de l’interventionnisme
économique au développement local.
b) L'assemblée consultative : le Conseil économique social et

environnemental régional
Cette appellation date de la loi portant engagement de la loi national pour l'environnement du 12

lOMoARcPSD|3172494
56
juillet 2010 qui a à la fois changé l’appellation et élargi ses compétences au domaine
environnemental. C'est une assemblée consultative (elle rend des avis) qui représente les forces
économiques et sociales. On le voit dans sa composition : 35 % des membres représentent les
professions indépendances (entreprises et activités professionnelles non salariées), 35 % les salariés,
25 % les organisations qui participent à la vie collective de la région : les associations. Les 5 %
restants sont les personnalités qui soit en raison de leur qualité ou soit de leurs activités concourent
au développement de la région.
Ce Conseil rend des avis sur la préparation et l'exécution des documents de planification
économique sur les orientations générales en matière budgétaire, économique et environnementale.
Il peut également, de manière facultative, rendre des avis, soit de sa propre initiative, soit à la
demande du président du Conseil régional. Ce sont des avis sur toute question sur la compétence de
la région ou intéressant l'environnement dans la région.
2°/ L'exécutif régional : l'exemple du président du Conseil régional

Le président du Conseil régional est élu pour 6 ans en son sein, au suffrage majoritaire à 3 tours.
Le président du Conseil régional a 2 types d'attribution :
1. Il a des attributions qui lui sont propres. Il est par exemple chef des services de la région Il
gère le domaine, c'est-à-dire les biens de la région.
2. Il est en charge de la préparation et de l'exécution des délibérations du Conseil régional
§2 – Les compétences des collectivités territoriales de droit commun

La répartition des compétences est très complexe et régi par certaines règles essentielles qui
permettent de mieux exercer les compétences sans empiéter sur celles des autres collectivités. C'est
essentiel puisque presque aucune compétence n'est attribué à titre exclusif, elles sont presques toute
partagé. Un effort est en cours, un effort de clarification, d'une meilleurs articulation des
compétences pour faciliter l'exercice de compétences.
A. LES PRINCIPALES RÈGLES GOUVERNANT LA RÉPARTITION DES

COMPÉTENCES
Il y a des règles d'exercice de compétence et des règles financiers ;

1°/ les règles d'exercice des compétences
a) Le principe de subsidiarité
Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, au titre de l'art. 72, al.2, les collectivités
territoriales ont vocation à prendre des décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent au
mieux être mises en œuvre à leur échelon. Si c'est une compétence de proximité, ce sera plus à la
commune d'exercer la compétence etc.
Ce principe est très difficile à appliquer parce qu'il est difficile de savoir à quel niveau une
compétence est le mieux exercée. En outre, le Conseil constitutionnel n'exerce qu'un contrôle
restreint : en cas d'erreur manifeste. C'est ce qui ressort d'une décision du 7 juillet 2005, DC

lOMoARcPSD|3172494
57
n°2005-505, c'est à propos de la loi de programme fixant les orientation de la politique énergétique.
b) La collectivité chef de file

Cette collectivité, chef de file peut être désigné par le L lorsqu'une compétence est partagée par
plusieurs collectivités territoriale. Dans ce cas, la loi peut autoriser une collectivité à organiser les
modalités de leur action commune. C'est cette collectivité que l'on appelle chef de file.
Cette collectivité chef de file permet ainsi d'assurer une meilleure coordination de l'exercice des
compétences partagées. Elle existe depuis la révision constitutionnelle du 23/28 mars 2003 mais
c'est surtout la loi du 27 juillet 2014 (MAPTAM) et du 7 août 2015 : la loi NOTRe qui ont
généralisé le recours à cette collectivité chef de file.
c) L'expérimentation-transfert
Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, il existe un article 37-1 qui permet de
transférer des compétences à titre transitoire.
La gestion des fonds structurels européens a été transférée aux régions. Exemple : la gestion des
fonds structurels européens.
2°/ la compensation financière des transfères de compétences

Depuis mars 2003, l'art. 72-2, al.4 de la C° pose le principe de la compensation des transferts de
compétence : « Tout transfert de compétence entre l’État et les collectivités territoriales
s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur
exercice. Toute création ou extension des compétences ayant pour conséquences d'augmenter les
dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »
C'est ce qui ressort du Conseil constitutionnel du 13 janvier 2004, DC n°2004-73. C'est à propos de
d'une extension de compétence de l'apprentissage.
B. LES PRINCIPALES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La commune est chargée de l'essentiel de l'administration de proximité :compétence en matière

d'urbanisme, gestion des cimetière, gestion des écoles maternelles et primaires. Beaucoup de ces
compétences sont transférées aux établissements publics de coordination intercommunale (EPCI).
Le département intervient de manière prépondérante en matière sociale. Il est chef de file en matière
d'action sociale et de développement social, en matière d'autonomie des personnes, ou encore en
matière de solidarité des territoires.
Dans les départements où il n'y a pas de métropole, il a la charge des routes, dans le domaine de
l'éducation, il a la charge des collèges et des personnels non enseignant de ces établissements.
Lorsqu'une métropole a été institué sur son territoire, le départent exerce moins de compétence.
Ainsi sont transférés à la métropole, la gestion des routes (depuis la loi NOTRe) et au minimum 3
compétences au choix du département.
Dans ces compétences, figurent également les compétences sociales. Ce qui fait perdre au

lOMoARcPSD|3172494
58
département sa vocation sociale.
La région est compétente en matière de développement économique, compétence qu'elle partage
uniquement avec les groupements de commune. Elle est chef de file en matière d'aménagement et
de développement durable du territoire ou encore en matière de soutien à l'enseignement supérieur
et à la recherche. C'est aussi la région qui est la principale compétente en matière de formations
professionnelles. Et dans le domaine de l'éducation, elle est chargée de la gestion des lycées et du
personnel non enseignant.
Depuis, la loi NOTRe, la région est compétente en matière de transports inter-urbains, y compris les
transports scolaires. Et en matière de gestions des ports.
C. LA RECHERCHE D'UNE MEILLEURE ARTICULATION DES COMPÉTENCES
En effet, depuis la loi du 16 décembre 2010, on cherche à mieux articuler les compétences des
collectivités et à simplifier leur exercice. La répartition des compétences est très complexe puisqu'il
n'y a jamais eu de transferts par bloc et toujours des compétences partagées.
Les réformes successives se sont attaquées à 2 problèmes :
1. Le sort de la clause générale de compétence. Cette clause a longtemps fait débat parce
qu'elle favorise les empiétements de compétence d'une collectivité sur une autre. Mais
d'autres contestent cette idée en estimant qu'elle n'autorise pas de tels empiétements. Et que
la JP du Conseil d’État est là pour éviter les conflits de compétences. Après hésitation, le L a
finalement supprimer la clause générale de compétence du département et de la région.
2. La répartition et exercice de compétence entres les collectivités. Il faut le simplifier mais le
L a hésité entre 2 méthodes. La loi du 16 décembre 2010 avait opté pour la spécialisation de
chaque catégorie de collectivités. Les compétences auraient du être attribuées à titre exclusif
uniquement. Les cas de compétences partagés devaient être limités et prévus par la loi. Mais
cette loi renvoyait sa concrétisation à une loi antérieure qui n'a pas été adoptée. Au contraire
la loi du 27 janvier 2014 (MAPTAM) opte pour la coordination et la concertation entre les
collectivités territoriales. Les compétences partagées sont la règle mais il faut au niveau
local, décider de la meilleure articulation des compétences des collectivités. Cela passe par
la coordination via la collectivité chef de file et par la concertation au sein de conférence
territoriale de l'action publique. La collectivité chef de file coordonne et chaque collectivité
donne son avis.
C'est une renonce à la spécialisation, à la simplification. Il a été opté pour une méthode plus
démocratique et décentralisateur.
La loi NOTRe poursuit dans cette voie, puisqu'elle continue de prévoir de nouveaux cas de
collectivités territoriales chef de file. Il y a 2 méthodes très différentes (spécialisation et non
spécialisation).
La section 3 : Les collectivités territoriales dérogatoires est sur CELENE et elle n'est pas au
programme de révision

lOMoARcPSD|3172494
59
Chapitre 2 : Les regroupements et fusions de collectivités territoriales
Ce regroupement est nécessaire et prend différentes formes
Section 1 – La nécessité des regroupements des collectivités

On compare généralement la carte des collectivités françaises à un mille-feuilles territoriales
tellement le nombre et le niveau des collectivités sont importants. Cela se voit de par l'émiettement
communale (le grand nombre de communes) et le grand nombre de niveau (l'échelon).
§1 – L'émiettement communale
Le nombre de communes est largement plus important en France que dans les autres États et
notamment les États européennes. En Allemagne, il n'y a que 16 000 communes pour 80 millions
d'hab. En Italie, 80 000 pour 60 millions d'hab.
En France, il était jusqu'à très peu à + 36 500 communes en métropole et parmi elles 31 500
comprenaient moins de 2000 hab. En 2016, le nombre est passé pour la première fois en dessous de
36 000. Au 1er avril, il est évalué à 35 880.
Cet émiettement communale s'explique pour des raisons historiques et démocratiques. Historique :
il y a un ancrage et un attachement très fort des communes, les Français y sont attachés.
Démocratique : la commune, c'est le lieu principal d'exercice de la démocratie locale. Néanmoins,
cette émiettement communale présente plusieurs inconvénients. Le premier est le manque de
rentabilité des investissements lorsqu'ils sont financés par les communes seules. Les
investissements locaux sont assez lourds et coûteux. Le trop gros nombre de communes présente 2
risques :
• De trop forts impôts locaux pour financer ces investissements
• Le sous-équipement
Le second inconvénient est le manque d’efficacité. Elles ne peuvent pas contribuer efficacement au
développement local.
C'est la raison pour laquelle des regroupements entre les communes s'impose pour mieux faire face
à leur coût.
§2 – Le trop grand nombre d'échelons locaux

Il existe 3 niveaux de droit commun : commune, département, région. Ce qui est largement
contesté, puisqu'on considère que 2 niveaux suffiraient. En outre, le nombre de collectivités
territoriales reste important : 99 en tout : 96 en métropole et 3 en Outre-mer. Sachant qu'il y aura 2
départements de moins en 2018, car la Corse fusionnera.
Les régions sont passés de 22 à 12. On envisage soit de supprimer un échelon, soit de réduire le
nombre de chacune des catégories. Pour supprimer un échelon, il faudrait réviser la C° puisque les
départements et les régions sont mentionnés à l'art. 72. En revanche pour fusionner des
départements ou des régions ou les 2 ensembles : le L seul peut le faire.

lOMoARcPSD|3172494
60
Section 2 – Les modalités des regroupements de collectivités territoriales

Il y a 2 modalités principale : la fusion (celle la plus difficile à mettre en œuvre puisqu'elle n'est pas
forcement très souhaitée par les collectivités territoriales) et la coopération (qui elle à un très grand
succès, notamment la coopération inter-communale).
§1 – Les difficultés de la fusion de collectivités territoriales

Cette question de fusions se pose indifféremment aux communes et aux régions.
A. LA DIFFICULTÉ DE LA FUSIONS DES RÉGIONS ET DÉPARTEMENTS
La loi du 16 décembre 2010 (loi de réforme des collectivités territoriales) a prévu des facultés de
fusions volontaires de collectivités territoriales . Elle facilite la fusion des départements entre-eux,
ce que l'on appelle les « regroupements volontaires de départements ». (le terme fusion n'est pas très
populaire).
Il facilite les regroupements volontaires de région. Cette loi du 16 décembre 2010 permet également
les regroupements de régions et de départements sous forme d'une collectivité unique. Cela
correspond à une région et au département qui la compose. La demande doit être présentée par
l'assemblée délibérante de la région et assemblé délibérante des départements concernés : et il faut
recueillir le consentement de la population intéressée ; sur la majorité des suffrages exprimés qui
correspond au minimum (en même temps) à 1/4 des électeurs inscrits.
Cette fusion en collectivité unique est décidée par le Législateur, elle est opérée par le L. Cette
fusion volontaire est pour le moment un échec, on n'en connaît pas. L’Alsace s'était prononcée mais
le referendum a été négatif (fusion de l'Alsace avec département du haut et bas Rhin).
C'est pourquoi la fusion est le plus souvent imposée par le L. Le L a imposé la fusion des régions.
Et de la même façon, la loi NOTRe a prévu à partir du 1 er janvier 2018, la fusion de la collectivité
de Corse avec les départements de Haute-Corse et de Corse du Sud. Les assemblées délibérantes
s'étaient prononcés en ce sens, donc les élus étaient favorables. Mais on ne l'a pas soumise au
referendum de peur qu'il ne donne pas lieu à fusion : ce n'est donc pas très démocratique.
B. LES DIFFICULTÉS DE LA FUSION DES COMMUNES
Cette fusion des communes est une question ancienne et les premières tentatives de fusions ont
échoué. Notamment une loi Marcellin de 1971. C'est la raison pour laquelle la loi du 16 décembre
2010 a rénové la fusion de communes et lui a donné un nouveau nom, il s'agit de création de
communes nouvelles. Ces communes nouvelles remplacent les anciennes communes qui deviennent
des communes contiguës. Ces communes contiguës sont appelées les communes déléguées. Les
communes déléguées ont chacun un maire délégué et une annexe ou est établi les principaux actes
d'état civil.
Les conditions de création de la commune nouvelle sont plus souples et les petites communes sont
incitées à se regrouper sous forme de communes nouvelles. Cette loi a permis la création d'un
12aine de communes nouvelles (chiffre du 31/12/2013). Comme les fusions n'étaient pas encore
suffisantes, la loi du 16 mars 2015 (loi relative à l'amélioration des communes nouvelles) a encore

lOMoARcPSD|3172494
61
rénové le régime en facilitant toujours plus la création de communes nouvelles et en multipliant les
incitations. Cette rénovation commence à porter ces fruits. Puisqu'en 2015, 1090 communes se sont
regroupés en 317 communes nouvelles. C'est pourquoi, on est passé en dessous des 36 000
communes. On en prévoit encore + 400 en 2016.
§2 – La coopération entre collectivités territoriales : l'exemple de la coopération

intercommunale
L'intercommunalité a été largement rénovée. Les catégories de groupements de coopération inter-
communale ont été regroupés. Et d'autre part la carte a été rationalisé.
A. LES DIFFÉRENTS GROUPEMENTS DE COMMUNES
Les communes sont incitées à se regrouper, elles sont regroupées sous différentes formes. Elles
peuvent éventuellement se regrouper avec d'autres collectivités ou des établissements publics
territoriaux, dans ce cas, on parle des syndicats mixtes (définir).
Les formules les plus courantes sont les établissements de coopération inter-communal (EPCI) et le
regroupement des coopérations inter-communal (regroupements d'EPCI).
1°/ Les établissements publics de coopération inter-communale (EPCI)

Ces EPCI vont être de 2 formes :
1. La forme associative : établissements publics financés par les communes membres
2. La forme fédérative : ceux qui ont un projet de développement et financer par une fiscalité
propre
a) Le déclin des EPCI financés par les contributions des communes membres
La forme la plus ancienne de coopération inter-communale, est celle où les communes se
regroupent sans doter l'établissement de ressources propres. Cet établissement est financer
uniquement pas les contributions votées par les communes membres. C'est ce que l'on appelle la
forme associative. L'exemple caractéristique est le syndicat de communes, il a été crée en 1890. Et
pendant longtemps, on a distingué le syndicat inter-communale à vocation unique (SIVU) : lorsque
le syndicat n'exerçait qu'une seule compétence déléguée par le commune. Et le syndicat inter-
communale à vocations multiples (SIVOM) : lorsque le syndicat exerçait plusieurs compétences.
En théorie, cette distinction a disparue car le régime a été unifié en 1970 mais en pratique, on
continue à distinguer les 2.
Ce syndicat inter-communale a rencontré un très fort succès dans les communes rurales dans le
passé. Par exemple, pour la gestion des déchets, le transport scolaire, la distribution d'eau… Cette
forme associative tend à disparaître progressivement en raison de l’achèvement de la carte de l'inter-
communalité.
b) La progression des EPCI a fiscalité propre
C'est la forme dite intégrative que l'on appelle également forme fédérative. Ces EPCI sont dotés de

lOMoARcPSD|3172494
62
ressources propres, en particulier d'une fiscalité propre. Elles ne sont pas dépendantes
financièrement des communes membres.
Ces structures ont également un projet commun : c'est un projet de développement économique ou
urbain et d'aménagement de l'espace. Ces établissements publics de coopération inter-communale
exerce des compétences qui leur sont transférés par les communes. Certaines compétences sont
obligatoires et le nombre de compétence obligatoires dépend de la catégorie d'établissement. Les
autres compétences sont optionnelles. Plus l'établissement est intégrée, plus les communes doivent
transférer des compétences. Ce transfert de compétence permet de classer les établissements par
ordre croissant d'intégration. Il y a donc les communautés de communes, les communautés
d'agglomération, les communautés urbaines, les métropoles (sachant que dans les métropoles, on
distingue celles de droit commun et celle à statut particulier).
Les communautés de communes : forme fédérative la plus souple. Seulement compétences
obligatoires : l'aménagement de l'espace et le développement économique. Toutes les autres
compétences sont optionnelles et facultatives : depuis la loi ATR du 6 février 1992. On en compte
1842 ( communautés de communes) pour plus de 30 000 regroupés et 26 millions d'habitants.
Sachant que cela va diminuer à l'avenir, on tend à les réduire.
Les communautés d'agglomération : elles regroupent des communes d'un seul tenant et sans enclave
comptant au minimum 50 000 habitants dont la communauté d'agglo compte elle-même au moins
15 000 habitants. Elle a davantage de compétences obligatoires. On recense 196 communautés
d'agglo pour 4610 communes regroupés et 21 millions d'hab (ex : tours plus)
Les communautés urbaines : c'est une forme très intégrée. Puisqu'elle exerce la totalité des
compétences obligatoires et optionnelles. Ces communautés urbaines ont été crées en 1966 (le L
avait crée celle de Bordeaux, Lille et Strasbourg). En 1966, il n'y avait pas de conditions de seuil
démographique, c'est ce qui explique que des agglo moyennes se sont regroupés comme le Mans.
Par la suite, des seuils démographiques ont été fixés le 12 juillet 1999. Ce seuil est actuellement de
250 000 hab.
11 communautés urbaines en 2016.
Dernière catégories : les métropoles. Il existe les métropoles de droit commun, crées par la loi du 16
décembre 2010. Ce sont les établissements publics qui correspondent aux grandes agglo urbaines ou
éventuellement, qui résultent de la transformation d'une communauté urbaine. Le seuil est
actuellement de 400 000 habitants. Ce sont les EPCI les plus intégrés, ils se voient transférer de très
nombreuses compétences qui appartenaient aux communes membres. Et depuis la loi NOTRe, 7
août 2015, il se voit également transférer des compétences qui appartenaient au département. Ces
compétences sont la gestion des routes, et au moins 3 compétences parmi une liste fixé par le L. Si
jamais il n'y a pas de choix, toutes les compétences sont transférées. Ces métropoles de droit
commun sont au nombre de 11 actuellement : la métropole européenne de Lille, Nantes métropole.
À côté, il existe des métropoles à statut particulier, ce sont des métropoles qui ont créees par la loi
MAPTAM du 27 janvier 2014. Ces métropoles obéissent à un régime différent de celui prévu par la
loi du 16 décembre 2010.
Elles ont été créées expressément par la loi MAPTAM. C'est la métropole de Grand Paris et Aix-
Marseille, crées depuis le 1er janvier 2016. Le Grand Lyon est quant à elle, une collectivité
territoriale à statut particulier.

lOMoARcPSD|3172494
63
Au 1er janvier 2016, on recensait 2062 EPCI à fiscalité propre.
2°/ Les groupements d'EPCI

La loi du 16 décembre 2010, de réforme des collectivités territoriales crée une nouvelle catégorie de
groupement qui est le pôle métropolitain : c'est un regroupement d'EPCI prévu pour les grandes
agglomérations. Ce sont des établissements à fiscalité propre qui se regroupent et qui ne sont pas
nécessairement contiguës. Cette nouvelle catégorie, ce pôle métropolitain prend la forme d'un
syndicat mixte.
Il faut 300 000 habitants minimum et que l'une des membres (un des EPCI) comporte 150 000
habitants.
Depuis, la loi MAPTAM, les régions et départements peuvent adhérer au pôle métropolitain.
Quelques exemples : en 2004, il y avait 9 pôles et 20 en projet : pôle métropolitain Loire-Bretagne
(Nantes, Angers, Rennes, le Mans). Et aussi Lyon- St.Étienne.
La loi du 27 janvier 2014 a crée une autre catégorie : le pôle d'équilibre territoriale et rurale.
B. L’ACHÈVEMENT ET LA RATIONALISATION DE LA CARTE DE

L’INTERCOMMUNALITÉ
La loi du 16 décembre 2010, de réformes des collectivités territoriales a entrepris d'achever et de

rationaliser d'intercommunalité. La rationalisation donne de la cohérence, il s'agit de mettre de
l'ordre. Quand le Législateur parle de rationalisation de la carte d'intercommunalité, il vise la
cohérence d'un point de vue géographique. Autrement dit, il vise la continuité territoriale des EPCI.
Il veut supprimer les enclaves ainsi que les discontinuités territoriales. Cela veut dire que les
territoires doivent désormais être d'un seul tenant et sans enclave. Il faut éviter qu'il y ait un EPCI à
l'intérieur d'un territoire d'un autre EPCI. Éviter des EPCI regroupant des communes qui ne se
touchent pas ou qui se touchent pas une zone très étroite.
Concrètement, cela signifie que des communes situées à l'intérieur d'une EPCI en deviennent
membres. Éviter que des EPCI plus intégrés se substituent à des EPCI moins intégrés à l'intérieur de
leur territoire. Enfin, cela implique que l'EPCI regroupe de nouvelles communes pour avoir un
territoire plus contingues. Cela implique une réduction du nombre d'EPCI.
L’achèvement de la carte d'intercommunalité signifie assurer la couverture intégrale du territoire par
des EPCI à fiscalité propre. Cela implique la disparition progressive des communes non regroupés
et des établissements sans fiscalité propre. Par exemple, en 2016, le nombre de communes isolés est
de 27 communes isolés pour une population totale de 232 101 habitants. Le nombre de communes
regroupés dans une EPCI à fiscalité propre est passé de … en 2010 à … 2016.
Il y a progressivement moins de communautés de communes, moins de communauté
d'agglomération. Et les groupements changent de catégorie pour passer à la catégorie qui est
directement plus intégrés. Parce qu'exemple des communautés de communes transformées en
communautés d'agglomération.
En 2010, il y avait 2400 communautés de communes en 2010 et il n'y en a plus que 1842 en 2016.
La Loi NOTRe du 7 août 2015, a encore renforcé l’achèvement de la carte de l'intercommunalité

lOMoARcPSD|3172494
64
puisqu'elle a fixé à 15 000 habitants, le seuil minimal d'un EPCI.

Institutions-Administratives

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Institutions-Administratives

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

lOMoARcPSD|3172494

Droit (Université de Tours)

StuDocu n'est pas sponsorisé ou supporté par une université ou école

Schéma global des institutions administratives

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

Dans l'administration centralisée, il y a la décentralisation fonctionnelle ; on paye des

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

§1 – L'approche fonctionnelle de l'Administration

A. LES MISSIONS DE L'ADMINISTRATION

1°/ Le maintien de l'ordre public

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

2°/ La satisfaction des autres besoins d'intérêts général

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

B. LES FONCTIONS DE L'ADMINISTRATION

Avec l'extension de l'activité administrative ; ses fonctions se sont multipliées et diversifiées. On

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

Pour assurer l'exécuti on de ses lois ; l'administration a un pouvoir réglementaire d'exécution.

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

La fonction de prestations de biens et de services

§2 – L'approche organique de l'Administration

A. LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES DOTÉES DE LA PERSONNALITÉ

Il existe 2 catégories de personnes morales :

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

1°/La notion de personne morale de droit public

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

b) Les caractéristiques des personnes morales de droit public

2°/ Les catégories de personne morale de droit public

La première catégorie est l’État, l’État peut être présenté de 2 façons :

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

La quatrième catégorie correspond aux personnes publiques innomées : sugenris. Ce n'est ni

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

B. LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES DÉPOURVUES DE LA PERSONNALITÉ

Article 20 de la Constitution : il dispose de l'administration et la force armée (le gouvernement). Le

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

Partie 1 : Les notions clefs pour la compréhension des

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

La centralisation est un système d'administration dans lequel le pouvoir de décision est

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

Le premier pouvoir est le pouvoir d'instruction. Le supérieur hiérarchique a un pouvoir

Chapitre 2 - Les modalités de la centralisation

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

La déconcentration peut revêtir 2 modalités différentes :

Section 1 : La décentralisation territoriale

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

§1 – Une personnalité morale

§2 – Des organes élus

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

§3 – Des affaires locales

Section 2 : La décentralisation fonctionnelle

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

Chapitre 2 - Les notion dérivées ; la tutelle et le contrôle administratif

Section 1 : La définition du contrôle administratif

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

Ce contrôle peut en théorie prendre la forme de pouvoirs :

1. Le pouvoir d'autorisation : c'est la permission donnée à l'organe d'une collectivité ou d'un

Section 2 : L'étendue du contrôle sur les collectivités territoriales

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

Ce contrôle administratif est conforme à l'article 72 de la Constitution selon lequel le représentant

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

§2 – Le contrôle actuel des finances publiques locales

Téléchargé par Abdallah Mourtadhoi (jurisfaiz@gmail.com)

§3 – Le contrôle technique actuel des collectivités territoriales

Partie 2 : L'administration de l’État