En marge du statut des fonctionnaires de 1941 : Le rapport Leloup en août 1939

Author(s): Guy THUILLIER

Source: La Revue administrative, 45e Année, No. 268 (JUILLET AOUT 1992), pp. 308-315
Published by: Presses Universitaires de France
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/40773878
Accessed: 10-06-2022 13:03 UTC

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 LA REVUE ADMINISTRATIVE

En marg
Le rap
par Guy THUILLIER

Le Comité de réorganisation administrative dit Leloup (5). C'est un document à nos yeux très im-
Comité de la hache avait cherché en 1939 à élaborer portant pour comprendre l'état des réflexions d'une
un statut des fonctionnaires : Maurice Lagrange, partie de la haute administration dans ce domaine
maître des requêtes au Conseil d'Etat (1), avait été difficile de l'avancement et du droit syndical. Leloup
chargé de la partie concernant le recrutement et a été chargé de mission à la présidence du Conseil
Marcel Leloup, un polytechnicien, ingénieur des Eaux en 1936-1937, il y suivait les problèmes de fonction
et forêts entré au Conseil d'Etat (2), de la partie publique. C'était un libéral, mais son rapport reflète
relative aux règles d'avancement et à la disci- la doctrine commune du Conseil d'Etat sur bien des
pline (3). En août 1939 les deux projets étaient points. Nous croyons devoir publier en partie ce
prêts : ils ont servi, ainsi que nous l'avons conté rapport qui pose clairement quelques principes : on
ailleurs, à la préparation du statut des fonctionnaires notera en particulier que Leloup rappelle qu1« il faut
de 1941. Or nous avons retrouvé (4) le rapport redonner aux agents chargés d'un pouvoir de déci-
sion la possibilité et le goût de l'exercer : trop sou-
(1) Maurice Lagrange était né en 1900. Auditeur au ConseH vent l'on s'en réfère, pour le faire, à l'autorité supé-
d'Etat en 1923, il devint commissaire au contentieux en 1929.
M sera en 1940 chargé de mission à la vice^présiderrce du rieure, qui elle même se met à couvert d'une
Conseil. commission irresponsable », bref, il convient « de
(2) Marcel Leloup, né en 1897, ingénieur des Eaux et forêts rétablir dans chaque administration le sens de la
en 1919, avait participé, avec Haas-Picard, L Franck, Netter, hiérarchie et de la responsabilité » (6). Mais,
au groupe des Techniciens socialistes, qui avaient réfléchi en
1934-1935 aux réformes de l'administration. Il était entré au en même temps, ce polytechnicien socialiste est
ConseM d'Etat en octobre 1937 comme maître des requêtes. très attaché à ΓΊ-dée d'une collaboration permanente
Il fut nommé, en décembre 1944, directeur général des Eaux entre l'administration et ses agents, et il souhaite
et forêts (il était conseil l-er d'Etat et fut placé en position
la création, dans chaque ministère, de « Comités où
hors cadre).
(3) La Mission des fonctionnaires du Comité était dirigée siégeront des représentants du personnel afin de
par un inspecteur général des finances, X. des Francs. Cf. les associer et de les intéresser à la bonne marche
des services administratifs », ce qui permettrait de
« Le statut des fonctionnaires de 1941 », dans la Bureaucratie
aux XIXe et XXe siècles, 1987, p. 503-534. développer chez eux « le sens de la collaboration et
(4) Dans les dossiers du conseiller d'Etat Pierre Josse,
l'esprit d'équipe ». Et de déclarer hautement : « II faut
qui était chargé de préparer en 1941 le statut de la fonction
publique. Nous avions vainement cherché le rapport Le»loup donner aux organisations professionnelles qui grou-
dans les dossiers de Lagrange conservés dams 'les archives pent les agents de l'Etat la possibilité d'exprimer
du Secrétariat général du gouvernement.
en toute liberté, leur avis sur les problèmes qui
(5) Le rapport comprend 159 pages. Leloup examine suc-
cessivement : l'avancement et la discipline ; la réglementation
des mises en disponibilité ; les mutations ; les congés ; les
incompatiibiilités ; les détachements ; la cessation de fonc-
tions ; les limites d'âge ; le droit syndical et « la collabora-
tion des organisations professionnelles groupant les agents [€) Ce passage coïncide avec les tendances autoritaires qui
de l'Etat », et enfin la rémunération, chapitre fort important se font jour dans la haute administration après un certain
(p. 111-157). . relâchement » en 1936-1937.

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dominent la carrière de ses agents » : mais sur ce une certaine mesure à la nature des choses », mais
point Josse était plutôt réservé (7). il retient quelques principes généraux et propose
la généralisation des tableaux d'avancement (sauf
On notera quelques positions assez nettes de pour les grades les plus élevés) ; les commissions
Leloup :
d 'avancement sont paritaires, avec des délégués du
- il insiste beaucoup sur la question de la nota- personnel, « soit élus par leurs collègues (...), soit
tion, et notamment sur la communication des notes désignés par l>es associations les plus représenta-
aux agents (8) : la notation était à cette date un des tives des agents de ce grade» (11), mais l'auto-
problèmes les plus difficiles à régler (9), chaquerité qui a le pouvoir de nomination doit garder
administration ayant ses habitudes : généraliser les sa liberté de choix « à mesure qu'on s'élève dans
feuilles de notes, obtenir que les fonctionnaires la hiérarchie», à l'intérieur de certaines limites,
soient traités « de façon équivalente », en assurer
- il préconise la création de commissions de
la communication de façon générale, supposaient
classement pour l'avancement de classe (12),
une véritable révolution des mœurs administrati-
ves (10). - en matière de discipline, il reprend les conclu-
sions d'un rapport de la commission consultative
- pour l'avancement de grade, il insiste sur la
de la présidence du Conseil : on ne peut obtenir
nécessité d'un certain pragmatisme : « II n'est ni
l'uniformité, et l'échelle des peines doit être fixée
souhaitable ni même possible de faire disparaître
pour les différents corps de fonctionnaires,
une diversité de réglementation qui correspond dans
- la partie la plus significative concerne le
droit syndical : comment Leloup considère-t-il les
(7) Dans une note conservée au dossier le consoler Josse limites à apporter à l'exercice de ce droit syndical,
note : « D'accord, mais il s'agit de les associer aux règles qui, rappelons-le, n'était pas reconnu à cette date
concernant l'organisation du service et le statut du personnel, par le législateur (ii n'y avait qu'une tolérance édic-
non l'exécution. Actes réglementaires, non actes individuels. »
tée par une circulaire d'août 1924) ? Leloup cherche
Leloup avait préparé un titre du Statut concernant ces comi-
à trouver des formules de collaboration efficace en-
tés : « Article 61 : M est institué dans chaque département
ministeriell et en général près de tout service important, un tre les organisations syndicales et la hiérarchie
comité du personnel. Ce comité est composé de membres administrative (13) ; il veut instituer des comités
nommés par le ministre, l-es uns, appartenant aux adminis-
trations en cause, les autres, aux différentes catégories de
de personnel, qui sont « l'aboutissement d'anciennes
personnel« intéressés, ces derniers étant élus dans les mêmes revendications qui paraissent justifiées » (déjà de
conditions que les délégués au comité d'avancement ou au tels comités ont été créés aux Finances, aux Tra-
comité de discipline. Le comité du personnel du département vaux publics, aux Colonies). L'avantage de ces comi-
est présidé par le secrétaire général ou, à son défaut, par
un directeur désigné par le mifiistre. Le comité du person-
tés, c'est qu'ils permettraient certaine rénovation
nel d'un service est présidé par le directeur de ce service. » de l'administration : « Nos administrations sont, en
L'article 62 créait auprès de la présidence du Conseil « un général, vétustés et routinières, et, le plus souvent,
comité consultatif chargé d'étudier les questions concernant inadaptées à la vie moderne. Il y a des habitudes,
les fonctionnaires des administrations publiques. Ce comité
se compose de membres désignés par le président du Conseil
des traditions à vaincre. Le mouvement syndical, en
et cboi'sis, les uns, parmi les hautes fonctionnaires, les au- participant effectivement à la réorganisation de ces
tres, parmi des membres des organisations professionneMes administrations, leur infusera un esprit nouveau et
les plus représentatives ». Il est présidé par te secrétaire général
leur apportera ce qu'il représente de hardi et de
de la présidence du Conseil. L'article 63 dispose que « sont
soumises obligatoirement à l'ordre du jour de ces comités
non-conformiste » : c'était là une vue quelque peu
toutes les questions touchant à l'organisation des services, utopique de l'action syndicale. Leloup prônait la col-
au fonctionnement des services ou à l'amélioration des condi- laboration, l'esprit d'équipe : il croyait, par la parti-
tions de travaM des fonctionaires et agents placés sous leur cipation des syndicats, accroître le rendement de
autorité. Ces comités émettent des avis qui sont adressés
par le président, suivant le cas, soit aux ministres intéressés,l'administration, il jugeait nécessaire de développer
soit au président du Conseil ». Enfin, il est prévu que « les l'organisation professionnelle parmi les fonctionnai-
propositions de règlements organiques à prendre en exécu- res : « La discussion au sein des comités ne peut
tion du présent statut, 'les propositions de modifications à ces que contribuer à développer le sens des responsa-
règlements organiques ou les propositions de modifications
au présent statut seront soumises à l'avis préalable du comité
du personnel compétent · (article 64).
(8) Le problème des notes occupe les pages 16 à 25 du
rapport. (11) Josse rtote : ce Ne faut-il pas choisir?»
(9) Rappelons <la place que cette question tient dans le (12) Cette proposition suscite le scepticisme de Josse.
mémoire de Dauvergne en octobre 1940.
'(13) La justification - partielle - du syndicalisme des
(10) Josse est très réservé sur la communication des notes : fonctionnaires est la volonté d'améliorer les conditions de
il faudrait « savoir 1° s'il y a d'autres administrations que les travail, les règles de fonctionnement, 'la marche du service :
PTT où l'usage de la communication soit établi ; 2° quels il ne s'agit nullement, aux yeux de Leloup, de cogestion des
résultats cette pratique a donnés. » services.

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à s'occuper de questions
bîlités (...) de personnel nous ont permisto
de connaître de quelle façon fonctionne la réglementation
de coopératio
actuelle, et les mesures que nous serons appelés à pré-
sives dans
coniser ont, à notre avis, le mérite d'obvier certains les
après 1946
inconvénients qui n'ont pas manqué d'apparaître très n
tes - mais, aux yeux de Le loup, le statut qu'il souvent.
Ο
propose au Comité de réorganisation administrative
vise principalement « à améliorer le fonctionnement L'élaboration de oe statut sera commandée par l'ob-
des services publics, à garantir la carrière des agentsservation de quatre grands principes que nous croyons
et à créer un esprit de collaboration entre l'Etat et indispensables.
ses serviteurs ». Leloup croit - tout comme Georges 1« principe - Le premier principe est la nécessité de
Mer et le groupe de l'Etat moderne - que cet esprit baser sur le seul mérite le recrutement et l'avancement
de collaboration, de coopération mutuelle est possi- des agents de l'Etat.
ble : mais les Mmi-tes d'une teHe cotllaboratioin sont Le recrutement nous semble le pivot de toute saine
étroites, et la thèse de Leloup suppose qu'il y ait réforme administrative. A raison de leur dignité, tes
services administratifs ne peuvent s'accommoder de ia
chez les syndicats une réelle volonté de participa- médiocrité. L'administration de l'Etat, de jour en jour
tion, qui n'existe pas partout, semble-t-il, à cette plus complexe, exige pour son développement des hommes
date. de caractère et de savoir. Le choix de ces hommes impli-
que que la faveur et l'intrigue soient complètement ex-
Le rapport Leloup était ambitieux : il explique fort clues du recrutement des agents de l'Etat et du dévelop-
bien la modération du statut de 1941 sur bien des pement de leur carrière. Seules la valeur personnelle
et les qualités professionnelles ûes candidats, en un mot
points, son réalisme ; Leloup avait (l'expérience leur
de mérite, doivent être les motifs déterminants des
l'administration active (il le rappelle lui-même) et nominations comme des promotions. C'est pourquoi nous
il ne cherchait pas l'uniformité à tout prix. Et il estimons, d'une part, que le recrutement des agents de
l'Etat doit se faire exclusivement au concours et que,
croyait sincèrement que les syndicats pouvaient
aider à la rénovation de l'administration : il voulait d'autre part, la réglementation de l'avancement et de la
disicipline doit permettre «à la fois d'assurer la sélection
créer des mécanismes de coopération - des « comi- des agents les meilleurs et d'accorder à ceux qui se dis-
tés du personnel », ancêtres de nos comités techni- tinguent par leur valeur un avancement et une rémuné-
ques paritaires - , mais il était fort conscient des ration conforme à leurs qualités.
dangers d'un statut trop rigide, et il était très inquiet 2e principe - II convient d'assurer un juste équilibre
de la disparition du sens de la hiérarchie et de la entre les droits des agents et les intérêts supérieurs de
l'Etat.
responsabilité : ce qui explique la prudence de ces
pages (14). C'est ce seul principe qui doit nous dicter les règles
relatives aux devoirs des agents et aux peines discipli-
naires qui les sanctionnent. En ce qui concerne la disci-
L'établissement d'un statut du fonctionnaire est, à notre pline, nous nous efforcerons de donner aux agents de
avis, une des conditions essentielles de toute réforme l'Etat une garantie complète contre les dangers d'un
administrative. arbitraire administratif, et, à leurs chefs, la faculté de
sanctionner les fautes commises.
Un plan d'ensemble devrait nécessairement présider à
l'aménagement de la carrière des agents de l'Etat. Or, 3e principe - Rétablir dans chaque administration les
les règles actuelles sont fragmentaires et manquent d'unité. sens de la hiérarchie et de la responsabilité.
Une juste conception de la qualité d'agent de l'Etat impli- Il faut redonner aux agents chargés d'un pouvoir de
que un régime uniforme réglant la carrière et établis- décision la possibilité et le goût de l'exercer : trop sou-
sant les garanties essentielles qui la protègent. Cette vent l'on s'en réfère, pour le faire, à l'autorité supérieure
uniformité qui est, d'une part, pour les agents de l'Etat,
une question d'équité est, d'autre part, pour l'Etat, un qui, elle-même, se met à couvert par l'avis d'une com-
élément d'ordre et de clarté.
mission irresponsable. Ces commissions, les contrôles
trop nombreux et des interventions extérieures font que
En vue d'élaborer ce statut, nous avons étudié les règles les chefs perdent fréquemment de vue l'intérêt collectif
existantes et tiré un enseignement particulier des règles pour accepter et proposer des solutions qui, tout en
appliquées actuellement pour le personnel dépendant du dégageant leurs responsabilités, leur permettent, en don-
ministère des Postes, Télégraphes et Téléphones. nant satisfaction aux points de vue exprimés, d'en retirer,
En notre qualité de chargé de mission à la présidence soit un bénéfice de carrière, soit une quiétude complète,
du Conseil depuis juin 1936, nous avons, d'autre part, soit de cumuler ces avantages.
assisté »à toutes les réunions de la nouvelle commission
consultative de la présidence du Conseil, chargée d'étudier 4· principe - Nous estimons qu'il convient d'assurer
une collaboration permanente entre l'administration et
les questions intéressant les fonctionnaires. Cette commis-
ses agents. C'est dans ce but que nous vous proposons :
sion a mis au point certaines réformes que nous repren-
drons dans l'établissement de oe statut. Nous avons a) - le maintien et même le renforcement des pouvoirs
toujours présentes à la mémoire les discussions qui ont de la commission siégeant à la présidence du Conseil ;
eu lieu au sein de cette commission, entre les représen-
tants du personnel et les fonctionnaires des grands corps
de l'Etat, membres de ladite commission. Ces discussions
ainsi que notre expérience personnelle de fonctionnaire (14) U était impossible de publier en entier ce rapport ;
d'une administration active et de fonctionnaire ayant eu nous avons donné Jes pages 1 à 32.

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 b) - la création, dans chaque département ministériel,
de comités où »siégeront les représentants du personnel,
afin de les associer et de les intéresser à la bonne mar-
che des services administratifs. Il nous apparaît néces- La suppression des recommandations sera, d'autre part,
saire de développer -parmi eux le iseos de la collaboration
et l'esprit d'équipe en leur permettant de prendre une
part active aux réformes intérieures et de faire valoir
leurs suggestions. Il faut donner aux organisations pro-
fessionnelles qui groupent les agents de l'Etat la possi-
bilité d'exprimer, en toute liberté, leur avis sur les pro-
blèmes qui dominent la carrière de ces agents. A notre
avis, l'organisation de ces comités est de nature à complé-au concours et les nominations seront faites dans l'or-
ter heureusement l'ensemble des mesures qui seront pré- dre du classement établi par celui-ci.
vues dans ce stataut pour assurer la bonne marche et
l'amélioration progressive des services administratifs.
PRINCIPES PRELIMINAIRES
Nous croyons devoir poser avant d'abonder les grands
chapitres du statut, quelques principes préliminaires qui
seront par ailleurs développés dans la première partie
qui traitera du recrutement.
I. - Est agent de l'Etat toute personne qui, à titre
définitif, prête ses services aux administrations de l'Etat.
Ceci inclut la notion d'un lien définitif entre l'admi-
nistration et l'agent : c'est l'essence même du service
public qui veut qu'il y ait «continuité» de la collabora-
tion à la gestion de la « chose publique ».
IL - L'administration de l'Etat comporte des activités
très diverses et requiert le concours d'agents de forma-
tion et d'aptitudes souvent très variées. La nature du
travail, le degré de connaissances et de culture requis
militent en faveur du classement des agents en catégo-
ries. Cette classification en catégories dont dépendent
les règles de recrutement et d'avancement doit être basée
sur l'autorité chargée de procéder aux nominations des
agents. Cette classification ne doit pas avoir comme résul-
tat de déprécier le rôle de certains agents. Dans ce vaste
organisme qu'est l'Etat, le travail de chacun est indis-
pensable à tous, et tous, dans l'accomplissement de leur
tâche, ont les mêmes droits, doivent disposer des mêmes
garanties, et travaillent au même but : le bien de la
« chose publique ». Seules, les sphères d'activité, seules
les fonctions diffèrent.
III. - Cependant, le service de l'Etat exige parfois
l'exécution de certains travaux à caractère passager et
extraordinaire qui ne peuvent être effectués par le person-
nel permanent. Les agents chargés de ces travaux, nom-
més agents temporaires, ne rentrent pas dans la défini-
tion posée au principe 1er et ne seront donc pas, en
principe, soumis au statut.
IV. - Le présent statut n'aura pas seulement pour but
d'accorder aux agents des garanties juridiques constituant
l'énoncé de leurs droits, mais il leur imposera, en contre-
partie, des obligations. Ces obligations ne seront fixées
que dans leurs grandes lignes, car quelque rigoureuses
que soient les stipulations d'un texte, le respect est sur-
tout une question d ''honneur professionnel, de tradition, ment des services publics.
de fidélité et de dévouement à « la chose publique ».
V. - Nous serons amenés à vous proposer une innova-
tion : la suppression des recommandations. Il nous sem-
ble que c'est un droit, pour chaque citoyen, d'être jugé,
quand il pose sa candidature à un emploi public, selon
ses aptitudes et ses qualités, en dehors de toute influence
politique. Ce droit doit subsister pendant toute la car-
rière de l'aigent. En vous proposant d'interdire les recom-
mandations, notre but est d'affirmer que la valeur per-
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sonnelle et les qualités professionnelles des candidats doi-
vent être les seuls motifs des nominations et des pro-
motions.
une mesure d'économie puisqu'elle permettra de mettre
fin à un échange de correspondances nécessitant par-
fois des recherches et des rédactions délicates occu-
pant, soit en totalité, soit en partie, le temps de cer-
tains agents de tous grades.
VI. - a) - Le recrutement doit avoir lieu exclusivement
b) - L'accès aux services publics doit être conditionné
par une triple épreuve comprenant un concours d'ad-
mission, un stage de durée variable d'après la catégorie
à laquelle l'agent appartient et au cours duquel il ac-
quiert sa formation professionnelle, et »un examen d'ad-
mission définitive qui pourrait être remplacé dans cer-
tains cas par un simple rapport des chefs directs sur
la manière de servir de l'agent.
c) - Les concours ont lieu par catégories d'agents.
d) - Les concours d'admission doivent avoir le carac-
tère d'une épreuve de maturité et non d'une épreuve
livresque. Ils doivent permettre d'apprécier les qualités
intellectuelles et le degré de formation de l'esprit de
l'agent. L'Etat doit avoir à son service des fonctionaires
qui possèdent à la fois de la culture et du caractère.
e) - L'admission aux épreuves est soumise en outre à
certaines conditions : être 'Français, de conduite irrépro-
chable, jouir des droits civils et politiques, avoir satisfait
à la doi militaire, n'avoir pas atteint certaines limites
d'âge, présenter les aptitudes physiques nécessaires pour
exercer la fonction.
f) - En vue d'assurer l'impartialité complète du recru-
tement, il pourra être créé un secrétariat permanent de
recrutement dépendant directement de la présidence du
Conseil.
VIL - Dans certaines administrations, il est admis
actuellement que l'agent a une responsabilité personnelle
illimitée envers l'Etat. Cette responsabilité qui paraît
justifiée dans son principe est très rarement appliquée,
du fait de son caractère illimité. L'administration renonce
souvent à se retourner contre les agents, redoutant par-
fois des conséquences désastreuses. Nous estimons donc
qu'il sera utile de régler l'application de cette respon-
sabilité et de prévoir une procédure réduisant le montant
de Γ indemnité à une partie du dommage causé.
I - AVANCEMENT ET DISCIPLINE
S'il existe en général et pour chaque ordre de fonc-
tionnaires civils une réglementation propre en matière
d'avancement et de discipline «(a), l'absence de coordina-
tion entre les diverses administrations a entraîné des
différences parfois très sensibles et souvent difficiles à
justifier entre les sorts faits à des fonctionnaires qui
tous concourent cependant à assurer le bon fonctionne-
Il est souhaitable de faire cesser dans toute la mesure
du possible ces inégalités choquantes et nous nous effor-
cerons de dégager des règles générales susceptibles de
(a) Dans certains cas, très peu nombreux, le législateur a
posé lui-même ces principes. Le plus souvent c'est l'autorité
investie du pouvoir réglementaire qui a élaboré les principaux
textes. Certaines dispositions de détaiil ont été prises par de
simples arrêtés.
 LA REVUE ADMINISTRATIVE
s'appliquer à tous les fonctionnaires et de constituer les
éléments d'un statut unique.
Notre but n'est pas toutefois de pousser très loin
ce travail ; les agents qui concourent à ia gestion des
esrvkes publics ont des attribution« très variées ; ils
les exercent dans des conditions très différentes d'une
administration à l'autre ; il n'est pas, par suite, toujours
possible d'édicter des prescriptions communes. Ii convien-
dra de laisser à des règlements spéciaux le soin de fixer
dans ses détails pour chaque cadre de fonctionnaires
les modalités d'application des quelques principes sim-
ples qui seront posés dans ce rapport.
AVANCEMENT (a)
Toute réglementation de l'avancement se propose un
double but :
D'une part, l'intérêt du service exige que seuls les plus
capables parviennent aux plus hautes fonctions, que cha-
cun soit stimulé dans son travail par la perspective de
pouvoir par son propre mérite améliorer son sort et
qu'enfin le chef de service responsable investi du pouvoir
de promotion conserve dans le choix de ses collabora-
teurs une certaine latitude qui doit être d'autant plus
grande que ceux-ci jouent un rôle plus important.
D'autre part, l'intérêt des agents veut que la faveur
ne joue aucun rôle dans l'avancement et que la situa-
tion pécuniaire d'un agent de mérite moyen, s'améliore
normalement au fur et à mesure qu'il avance en âge,
et que ses besoins et notamment ses charges de famille
deviennent plus grands.
Tout avancement est dans une certaine mesure fonc-
tion des notes de l'agent : il convient donc tout d'abord
d'examiner les problèmes que pose la notation des fonc-
tionnaires. Nous étudierons ensuite séparément les deux
sortes d'avancement auxquelles peut prétendre un fonc-
tionnaire : Io) - l'avancement qui entraîne l'attribution
d'un emploi supérieur dans la hiérarchie, le plus sou-
vent dénommé avancement de grade ; 2°) - l'avancement
qui se traduit par une simple augmentation de traitement,
ou avancement de classe.
I. - Notation - Rédaction des feuilles de personnel
La première question qui se pose est de savoir si les
notes doivent être intégralement communiquées à l'agent,
comme il est de irègle dans l'administration des Postes
ou si, au contraire, il convient qu'elles restent secrètes.
La communication des notes présente un double inté-
rêt : d'une part, il est bon que l'agent connaisse les
appréciations de ses supérieurs et la nature des repro-
ches qui lui sont adressés. D'autre part, le chef de ser-
vice, sachant que les notes qu'il donne seront connues
des agents, est 'naturellement porté à les rédiger avec
soin ; dès lors il n'y a pas à craindre qu'il soit injuste-
(a) Les principes que nous poserons sur ce point ont déjà
été adoptés par la Commission consultative de la présidence
du Consei'1 chargée d'étudier les questions concernant (es
fonctionnaires des administrations publiques, instituée par
arrêté du 20 octobre 1936 et composée ou secrétaire général
de la présidence du Consei·!, de 2 conseillers d'Etat, d'un ins-
pecteur général des finances, d'un conseiller-maître à la Cour
des comptes, d'un inspecteur général ties services administra-
tifs et de 4 représentants du personnel des administrations
publiques. (Rapport de M. Thomazeau, inspecteur des Finances).
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ment sévère ou qu'il cherche à satisfaire des inimitiés
personnelles ou encore qu'il s'inspire de considérations
étrangères à l'exécution du service.
En sens inverse, la règle du secret offre de sérieux
avantages : justement parce qu'elles ne sont communi-
quées à personne, les notes secrètes reflètent souvent
la pensée véritable du chef de service qui n'est pas
exposé aux protestations d'agents mécontents capables
parfois de faire intervenir des personnalités étrangères
à l'administration. On peut craindre qu'en cas de commu-
nication, un chef de service manquant de fermeté ne
donne systématiquement de bonnes notes à tout son
personnel et qu'ainsi aux différences de notation qui
tiennent déjà à la sévérité ou à l'indulgence naturelle
des supérieurs ne s'ajoutent celles qui proviennent de
leur caractère.
D'autre part, la communication des notes détaillées
se heurte à des difficultés ; dans certains services on
apprécie non seulement la science, le zèle, le rendement
du fonctionnaire, mais également son intelligence, sa
tenue, ses relations, sa moralité ; ces renseignements sont
utiles en ce qui concerne par exemple les agents appelés
à avoir des responsabilités de caisse ou les membres des
corps de contrôle, appelés à remplir des missions déli-
cates ; il paraît difficile de les soumettre à l'agent ; on
risque en effet que le chef de service n'adoucisse telle-
ment ses expressions que les notes finissent par perdre
le plus clair de leur signification. La solution intermé-
diaire qui consiste à communiquer seulement la note
de valeur générale et non les notes détaillées, est de
nature à ne contenter personne et ne peut être préco-
nisée qu'à titre exceptionnel.
Compte tenu de ces diverses considérations, nous esti-
mons, comme l'a admis la Commission consultative de
la présidence du Conseil, qu'en principe il convient de
donner aux agents, communication de leurs notes détail-
lées ; toutefois, l'intérêt du service pourrait justifier des
exceptions à cette règle, notamment pour le personnel
supérieur, et alors, la communication devrait être seule-
ment partielle ou même refusée.
Par contre, la communication des procès-verbaux ou
rapports établis par les fonctionnaires des corps de
contrôle, peut être préconisée sans aucune réserve.
Ce premier point étant posé, nous pouvons examiner
la question de la rédaction des feuilles de personnel.
A. - Position du problème. La contexture des feuilles
de personnel est à l'heure actuelle extrêmement varia-
ble selon les administrations : elle est arrêtée par des
directions ou des bureaux qui s'ignorent les uns les
autres et aucun organisme ni aucune autorité ne se
préoccupe d'apporter un peu d'homogénéité dans les
méthodes en usage.
Il serait souhaitable cependant de faire disparaître
dans la mesure du possible une diversité souvent diffi-
cile à justifier.
On peut, en effet, poser en principe que tous les fonc-
tionnaires doivent être traités de façon équivalente, sous
réserve des nécessités de service propres à chaque admi-
nistration. Il n'est donc pas juste que certaines feuilles
de personnel soient brèves et d'autres extrêmement dé-
taillées au point de comporter parfois des rubriques qui
ne correspondent à aucune utilité réelle. D'autre part,
le principe de la communication des notes ayant été
posé, il faut éviter, autant que possible, les remarques
désobligeantes ou blessantes.
On examinera successivement quelles indications doi-
vent comporter les feuilles de personnel et par qui elles
doivent être rédigées.
 Β. - Contexture
certaine mesure abandonnédes
à l'initiative des différentes
gnements qui figurent
administrations.
lement en usage
L'un des éléments essentielspeuvent
d'appréciation consiste en
principaux. Il
effet dansconvient
les résultats obtenus par l'agent dams son de
- la «situation personnelle
service. Or, les attributions des fonctionnaires sont trop
- l'appréciation
variées pour qu'on puissede
tracer, ne fut-ce
- l'appréciation
schéma des indicationsde qu'il est utile sa
- la conclusion générale.
Chacun de ces points doit être examiné séparément.
a) Situation personnelle de l'agent. - Les renseigne-
ments redatifs à la situation personnelle de l'agent concer- - nature des fonctions occupées,
nent des points de fait et ne soulèvent pas de difficultés
particulières. Ils doivent notamment porter sur :
- l'état civil de l'agent,
- sa situation et ses changes de famille,
- sa situation administrative et ses états de services,
- sa situation militaire,
- - ses distinctions honorifiques,
- ses desiderata au point de vue de la résidence,
- éventuellement, d'autres renseignements qui peuvent
être utiles dans certaines administrations (cautionnements,
contre-indication de résidence résultant des liens de
famille ou de relations, etc).
Pour certains fonctionnaires et notamment dans les
cas où îles intérêts financiers de l'Etat peuvent être en
jeu, il paraît indispensable de prévoir des renseignements
sur la situation de fortune de l'agent - à cette rubrique
seront consignes les éléments d'information extérieure
que 'possédera l'administration (par exemple, immeubles
appartenant à l'agent, traitement de sa femme, pension,
etc.).
b) Appréciation des qualités et des défauts de l'agent.
Il y aurait intérêt en général à détailler davantage les
rubriques qui figurent sur les feuilles de personnel ; le
plus souvent on demande au chef de service d'apprécier
« l'intelligence », le « caractère » des agents placés sous
ses ordres. Outre que ces notions gagneraient à être
analysées davantage, la réponse lorsqu'elle m'est pas favo-
rable .prend facilement un aspect blessant. Il peut arriver
alors, si les notes doivent être communiquées, que le
chef de service ne dise pas toute sa pensée ou que
l'agent soit découragé ou aigri par les appréciations dont
il est l'objet.
Le libellé ci-dessous tient compte de ces considérations :
1° - Culture générale : Diplômes. Connaissances spé-
ciales non sanctionnées par des diplômes, telles que
langues étrangères, mathématiques financières, méthodes
statistiques et d'organisation commerciale ou indus fcrielle, doivent être données par un fonctionnaire qui a des
etc.
2° - Qualités intellectuelles. Jugement. 'Pondération -
Aptitude à s'assimiler les questions nouvelles.
Education, présentation et tenue.
3° - Qualités morales
Caractère : droiture, fermeté.
Initiative et esprit de décision.
Conduite privée.
4° - Qualités physiques
'Etat de santé - nature et durée des congés et maladies.
Infirmités.
Les appréciations doivent être données en 'quelques
mots, et il ne paraît pas nécessaire de prévoir des notes
chiffrées.
c) Apréciation de la valeur professionnelle de l'agent.
Le libellé des feuilles de personnel doit ici être dans une
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feuill
sur
ê
d
es
quali
qu'un simple
valeu
de faire figurer
sur une feuille de personnel. Il reste toutefois un certain
nombre d'éléments d'appréciation communs à toutes les
fonctions publiques ; ils peuvent être groupés de la façon
suivante :
- instruction administrative : concours ou examens pas-
sés avec succès,
- ordre et méthode dams le travail,
- exactitude et assiduité,
- aptitude à l'organisation et à la direction,
- rapports avec les supérieurs,
- rapporta avec les inférieurs,
et éventuellement :
- rapports avec les autorités locales,
- rapports avec les personnes étrangères à l'adminis-
tration {contribuables, parents d'élèves, public, etc.).
Les notes chiffrées ne paraissent pas indispensables.
d) Conclusion générale - La conclusion de la feuille
de personnel comporte la réponse à un certain nombre
de questions et notamment aux suivantes :
- l'agent convient-il au service qui lui est confié ?
- est-il apte, dans les mêmes fonctions, à un service
plus difficile ?
- est-il apte à d'autres fonctions ?
- QSt-il apte à un autre emploi à équivalence ?
- s'il est en ligne pour un avancement de classe, dans
quelles conditions (normales, avec retard, a<vec bonifica-
tion exceptionnelle) ?
- s'il est en ligne pour un avancement de grade le
mérite-t-il ? Dans quelles conditions ?
Enfin, la feuille de personnel doit se terminer par une
appréciation d'ensemble accompagnée d'une note chiffrée
comprise entre 0 et 20. Il doit être entendu que les
notes inférieures ou égales à 10 appellent un retard à
l'avancement de classe. Les notes comprises entre 11 et
19 correspondent à l'avancement normal. La note 20
appelle une bonification exceptionnelle.
C. - Autorité qui rédige la feuille de personnel - II
convient de distinguer à ce sujet entre les appréciations
détaillées et l'appréciation d'ensemble qui forme la conclu-
sion de la feuille de personnel.
En ce qui concerne les appréciations détaillées elles
contacts directs et fréquents avec l'agent noté, mais qui,
cependant, est assez ancien et assez élevé dans la hiérar-
chie pour avoir l'expérience du service et des hommes.
C'est aux règlements propres à chaque administration
qu'il appartient de fixer l'autorité compétente dans cha-
que cas particulier.
Par contre l'appréciation d'ensemble peut sans incon-
vénient être donnée par le chef de service qui doit alors
tenir compte à la fois de ses impressions personnelles
et des appréciations détaillées fournies par les supérieurs
immédiats de d'agent noté. Rien ne s'oppose d'ailleurs,
à ce que dans les administrations très hiérarchisées, un
même agent fasse l'objet de plusieurs appréciations d'en-
semble, données, la première par le chef immédiat et
la dernière par le chef de service. Le système qui consiste
dans ce cas à faire la moyenne arithmétique 'des notes
données successivement par chaque supérieur pour déga-
ger une note de valeur générale ne semble pas de nature
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 LA REVUE ADMINISTRATIVE

à donner une indication nouvelle sur l'agent noté ; il
n'y a pas lieu de Je préconiser.
Enfin, dans certains cais exceptionnels les appréciations
d'ensemble sont données par une commission ou en
général le personnel n'est pas représenté. C'est le cas
notamment dans les Contributions indirectes. Il ne paraît
pas utile de généraliser cette procédure, les droits des
agents devant être suffisamment garantis par la parti-
cipation du personnel aux commissions de classement
et d'avancement.
II. - Avancement entranant l'attribution
d'un emploi supérieur dans la hiérarchie
(avancement de grade)
a) Généralités - Cet avancement ne se prête pas à une
réglementation étroite : la diversité des fonctions publi-
ques ne permet pas que l'accession à un grade supérieur
s'opère selon la même procédure dans toutes les admi-
nistrations.
voir de promotion et les agents qui y figurent sont pro-
mus au fur et à mesure des vacances. Ces divers points
doivent être examinés séparément.
Io - Propositions des chefs de service
Le chef de service possède en règle générale le pou-
voir discrétionnaire de proposer pour l'avancement les
agents qu'il estime les plus dignes.
Dans certaines administrations, les agents qui réunis-
sent les conditions reguises pour pouvoir prétendre à
l'avancement reçoivent sur leur demande communication
de la liste alphabétique des agents proposés ; ils peu-
vent, s'ils n'y figurent pas, solliciter directement leur
inscription au tableau et, dans ce cas, leurs dossiers
sont transmis à la Commission d'avancement avec ceux
des agents proposés : il en est ainsi notamment pour
les magistrats coloniaux. Dans la mesure où elle est
compatible avec le bon fonctionnement des services, il
y aurait intérêt à ce que cette disposition soit étendue
à d'autres administrations.

Dans certains services où les employés supérieurs doi- 2° - Composition de la Commission d'avancement
vent surtout posséder des connaissances étendues l'avan- La Commission d'avancement doit être composée d'un
cement de grade a lieu au concours (Enregistrement) ; fonctionnaire supérieur, président, et, en nombre égal,
dans d'autres où l'on apprécie surtout des qualités d'ini- de représentants de l'administration et de délégués du
tiative, de décision, de goût des responsabilités, d'auto- personnel. Le président dirige les débats et ne prend
rité, etc., on ne peut guère avoir recours qu'au choix part au vote qu'en cas de partage des voix.
(chefs de bureau de ministère, directeurs des Postes, Les délégués du personnel sont, pour une moitié des
ingénieurs en chef, etc.) ; dans d'autres cas où le change- agents ayant le même grade que ceux dont la commis-
ment d'attributions n'est pas très marqué (accession au sion examine les titres mais ne réunissant pas les condi-
grade de rédacteur principal) une certaine proportion tions nécessaires pour pouvoir prétendre à un avance-
des places peut être offerte a l'ancienneté. Des solutions ment et, pour l'autre moitié, des agents du grade immé-
intermédiaires ont parfois prévalu telles que la promotion diatement supérieur.
au choix, des candidats ayant satisfait à un examen
d'aptitude. Ces délégués, et éventuellement les délégués suppléants,
doivent être, soit élus par leurs collègues de même grade,
Il n'est ni souhaitasble ni même possible de faire dispa- soit désignés par les associations les plus représentatives
raître une diversité de réglementation qui correspond dees agents de ce grade.
dans une certaine mesure à la nature des choses. Mais
nous estimons que l'on «peut poser quelques principes
3° - Pouvoirs de la Commission d'avancement
généraux.
La commission dresse le tableau d'avancement selon les
1° - Le système des concours ou des examens ne doit
être maintenu que dans des cas spéciaux. règlements propres a chaque service. Il importe qu'elle
ait le droit non seulement d'examiner les dossiers des
2° - L'avancement de grade doit avoir lieu uniquement
au choix.
agents proposés, mais aussi de réclamer éventuellement
le dossier de tout agent qui réunit les conditions requi-
3° - La promotion à un grade ne peut être accordée ses pour pouvoir prétendre à l'avancement.
qu'à des agents possédant un minimum d'ancienneté
dans le grade immédiatement inférieur. Toutefois cette 4° Date et périodicité du tableau
règle n'est pas applicable aux grades les plus élevés En principe M doit y avoir un tableau par an, prenant
tels que ceux de directeur de ministère, d'ambassadeur,
etc.
effet au l«r janvier. Le tableau doit donc être adressé,
au plus tard, dans le dernier trimestre de l'année précé-
4o - Pour ces derniers toutefois, il paraît souhaitable dente. Au cas où le tableau viendrait à être épuisé en
d'exiger des agents promus au minimum d'âge et d'exer- cours d'année, il y aurai lieu de dresser des tableaux
cice de fonction publique. supplémentaires.
5° - Dans la mesure où les échelles de traitement le
permettent, l'agent promu doit être nommé à la dernière 5° Contexture du tableau
classe de son nouveau grade. Peuvent être inscrits au tableau primitif ou aux tableaux
6° - Enfin, sauf pour la promotion aux grades les supplémentaires les agents qui, au 1er janvier, réunis-
plus élevés il convient de généraliser la procédure des sent les conditions requises pour -pouvoir prétendre à
talbleaux d'avancement qui, organisant une publicité préa- un avancement.
lable, permet a chaque agent de connaître ses possibi- Les règlements propres à chaque catégorie de fonc-
lités d'avancement prochain et tend à rendre difficile les tionnaires doivent contenir les dispositions précises au
promotions insuffisamment justifiées. sujet du nombre des inscriptions. Ce dernier ne saurait
être inférieur au chiffre des vacances à prévoir ; sa
b) Tableau d'avancement. Le tableau d'avancement pré-
sentant un intérêt capital, cette matière doit être très limite maxima est susceptible de varier d'un service à
strictement réglementée. En principe, les dossiers des l'autre, mais il ne paraît pas souhaitable qu'elle puisse
agents qui ont été proposés par leurs chefs doit être dépasser le double des vacances.
soumis à une commission d'avancement. Celle-ci dresse 'Les agents sont inscrits sur le tableau dans l'ordre
un tableau qui est arrêté par l'autorité investie du pou- de l 'importance de leurs traitements et, en cas d'égalité

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de traitements, dans leur ordre d'ancienneté dans le
traitement.
iCeux qui figuraient déjà sur le tableau précédent et
qui, faute de vacances, n'ont pas été promus, doivent,
si leur maintien est décidé, être inscrits en tête du nou-
veau tableau, même si leurs traitements ou leur ancien-
neté sont inférieurs à ceux des nouveaux inscrits.
6° Prérogatives de l'autorité qui possède le pouvoir de
nomination
L'autorité qui possède le pouvoir de nomination { ou le
ministre pour les agents nommés par décret) doit préala-
blement à la iréunion de la commission fixer le nombre
des inscriptions que comportera le tableau, compte tenu
des vacances à prévoir, et des règlements en vigueur.
Elle approuve ensuite le tableau dressé par la com-
mission.
Il conviendrait de ne pas lui donner le pouvoir de
décider l'inscription d'office de certains agents, cette
faculté ayant donné naissance à de nombreux abus.
En principe, elle doit effectuer les nominations dans
l'ordre du tableau. Toutefois cette règle qui peut être
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exactement observée dans les emplois subalternes doit
être assouplie à mesure qu'on s'élève dans la hiérarchie ;
il convient alors de stipuler que si l'autorité investie
du pouvoir de nomination peut, lorsque l'intérêt du ser-
vice l'exige, ne pais respecter l'ordre du tableau, il lui
est du moins interdit de retairder de plus d'un certain
nombre de rangs d'avancement des agents tel qu'il résulte
du tableau.
7° Publicité du tableau
Avant toute nomination le tableau doit être porté à
la connaissance des agents.
8° Modifications au tableau
Sauf le cas de mesure disciplinaire, le tableau ne peut
être modifié que selon la procédure qui a servi à
l'établir.
9° Refus du poste offert
En principe, tout agent est tenu d'accepter le premier
emploi qui lui est offert dans son nouveau grade. Son
rdfus, après mise en demeure, entraîne son inscription
en fin de tableau.