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Globalement, les chiffres cumulés pour l'Amérique latine et les Caraïbes montrent qu'entre 1990 et 2007, les exportations
intrarégionales ont été multipliées par huit en termes absolus, tandis que les exportations totales ont été multipliées par cinq.
L'augmentation des exportations intrarégionales a été légèrement plus importante en Amérique centrale (8,3 fois) et dans la
Communauté andine des nations (CAN), où elles ont été multipliées par près de neuf, bien que partant de faibles niveaux. Il
convient également de garder à l'esprit qu'une part importante des exportations extrarégionales s'est concentrée sur les
produits primaires à faible valeur ajoutée, en particulier vers les marchés de l'UE et de l'Asie. Sur les marchés intra et
interrégionaux, en revanche, la plupart des exportations sont des produits manufacturés à plus forte valeur ajoutée, et le
commerce intra-industriel, les chaînes de production génératrices et les petites et moyennes entreprises sont plus importants. 8

En 2006, les produits manufacturés représentaient entre 78% et 90% du commerce intra-sous-régional de marchandises,
tandis que dans les exportations extra-régionales, les produits manufacturés allaient de 20% dans la Communauté andine à
60% dans le Mercosur et le MCCA. Toutefois, certaines études montrent que le commerce interrégional et intrarégional est
dominé par des produits manufacturés moins dynamiques, à faible et moyenne technologie. 9

Malgré ces indicateurs positifs, le commerce intrarégional a été nettement procyclique, comme l'illustre la chute causée par la
"double crise" du Mercosur de 1998-2002 et le rebond ultérieur, et reste une proportion relativement faible du commerce total
par rapport à d'autres groupes, comme il convient à une région qui a été caractérisée par des économies exportatrices basées
sur des produits primaires, dont l'industrialisation a été tardive et limitée. Dans l'ensemble, les exportations intrarégionales
sont passées de 13,9 % à 18,9 % du total entre 1990 et 2007, avec des pourcentages légèrement supérieurs en Amérique
centrale et inférieurs dans la Communauté andine et le Mercosur. Dans ce dernier groupe, malgré la reprise de la période
2003-2007, le pic historique de 1998 n'a pas encore été retrouvé. Il y a là un paradoxe notable, puisque le modèle de
régionalisme ouvert a été fondé précisément sur la réduction des droits de douane et la libéralisation du commerce
intrarégional.

Pourquoi, alors, le commerce intrarégional n'a-t-il pas augmenté davantage ? Comment expliquer ce paradoxe ? Plusieurs
facteurs peuvent être cités, dont la plupart sont bien connus : la croissance des exportations vers les marchés asiatiques, et en
particulier vers la Chine, qui a fait grimper les exportations totales de chaque groupe régional, notamment dans la CAN et le
Mercosur, est un facteur important, car il affecte les chiffres relatifs du commerce intra-régional. Mais ceci est, au moins en
partie, une conséquence de la structure des exportations de la région, encore fortement basée sur les produits primaires, que la
forte demande asiatique encourage encore davantage ; de la faible complémentarité des économies latino-américaines ; du
poids plus faible du commerce intra-entreprise et intra-industrie ; des coûts de transaction élevés dus à la persistance des
barrières administratives ; de la persistance des barrières non tarifaires ; de l'instabilité macroéconomique et du recours à des
mesures unilatérales en cas de crise ; et des coûts de transport élevés dus à la mauvaise qualité ou au manque d'infrastructures
physiques. En ce qui concerne ce dernier point, certaines études ont montré que les coûts de transport sont encore plus
importants que les barrières tarifaires pour expliquer la performance des exportations en Amérique latine et dans les Caraïbes.
10

Dans tous les cas, les différents groupes régionaux ont accumulé un important corpus de libéralisation commerciale qui
permet un niveau d'échanges significatif, et à partir duquel la convergence entre les groupes est plus envisageable. Outre le
commerce, l'impact de l'intégration a été positif, créant des marchés plus vastes et plus attrayants pour les investissements
étrangers. L'ouverture intrarégionale, dans un contexte de libéralisation vers l'extérieur, a également favorisé
l'internationalisation des entreprises latino-américaines, qu'il s'agisse de sociétés nationales ou de filiales de sociétés
étrangères. Pour le secteur automobile brésilien, par exemple, le Mercosur et les autres pays de la région constituent l'un de
ses principaux marchés. Les marchés régionaux ont également été un élément important dans l'émergence de ce que l'on
appelle les "multilatinas" ou "translatives", c'est-à-dire des entreprises multinationales à capitaux éminemment latino-
américains, avec ou sans participation de l'État. 11 Le commerce et les investissements inter- et intra-régionaux conduisent à
une intégration "de facto" qui, souvent, ne se reflète pas dans la rhétorique officielle. Selon la CEPALC, les entreprises
"translationnelles" représentent déjà 8% des investissements directs étrangers reçus par la région, et jusqu'à 20% dans le cas
de l'Amérique centrale, notamment dans les secteurs des ressources naturelles et des produits manufacturés basés sur celles-
ci, des boissons et de l'alimentation, du commerce et des services, un secteur qui représenterait environ la moitié du stock
total d'IDE. 12

L'épuisement du régionalisme ouvert a également une dimension institutionnelle. Un "régionalisme léger" caractérisé par
l'intergouvernementalisme a pris forme. Au nom de la souveraineté nationale et du refus de créer des bureaucraties pesantes,
la région s'est caractérisée par le rejet de l'attribution de pouvoirs souverains à des organes communs, de la prise de décision à
la majorité, ou de l'existence d'une loi impérative d'intégration. Cela prive les processus d'intégration de mécanismes adéquats
de prise de décision, de légitimation et de contrôle, érodant ainsi leur efficacité et leur crédibilité. Dans le Mercosur, par
exemple, la structure institutionnelle et les processus décisionnels restent de nature intergouvernementale et les règles
communes n'ont pas encore acquis le caractère d'un véritable droit communautaire, et dans certains membres du groupe, elles
cèdent le pas à des règles internes. 13 Un autre exemple révélateur est fourni par un inventaire réalisé en Amérique centrale. Au
cours des 20 dernières années, cette région a tenu 126 réunions présidentielles, soit 6,3 par an, bien que la moyenne ait été de
11 réunions par an de 2000 à 2006. Au cours de cette période, les réunions ont généré 247 mandats, dont 54% ont été remplis
- le chiffre s'élève à 92% si l'on inclut les mandats "en cours" - 85% d'entre eux n'étaient pas assortis d'échéances précises et
25% ne relevaient d'aucune institution. 14
La faiblesse des institutions et des politiques contribue également à expliquer la vulnérabilité externe des programmes
d'intégration. L'expérience des crises récentes révèle qu'ils ne disposent pas de mécanismes capables d'empêcher les mesures
unilatérales - dévaluations, instruments de défense commerciale, utilisation abusive de réglementations techniques ou
sanitaires, etc. - qui induisent un comportement procyclique des flux commerciaux, nuisent aux partenaires régionaux et
aggravent l'intégration régionale. -, qui induisent un comportement procyclique des flux commerciaux, portent préjudice aux
partenaires régionaux et aggravent les asymétries et les inégalités dans la répartition de leurs coûts et bénéfices, réduisant
ainsi le soutien social aux processus. La "double crise" du Mercosur, provoquée par la crise brésilienne en 1998 et la crise
argentine en 2001, illustrerait ces problèmes. Paradoxalement, au moment même où sont adoptées des mesures unilatérales
qui nuisent au processus d'intégration, de nouveaux engagements politiques sont convenus dans les organismes régionaux au
plus haut niveau, établissant des objectifs intégrationnistes encore plus ambitieux, qui ne sont pas non plus atteints. Le
résultat de cette "fuite en avant" est de générer de l'incertitude et de nuire à la crédibilité des groupes régionaux aux yeux des
tiers, qui ont tendance à être de plus en plus sceptiques face à ces engagements. 15

Mais la faiblesse et le manque d'efficacité des institutions régionales est plus un symptôme qu'une cause : elle est liée au fort
nationalisme et à la conception "westphalienne" ou traditionnelle de la souveraineté qui caractérise la culture politique latino-
américaine. Cette conception est présente dans toute la région et s'explique par la nécessité de

de préserver une certaine marge de manœuvre en matière de politique nationale et de défense des intérêts nationaux vis-à-vis
des pays voisins, surtout lorsqu'il existe des asymétries marquées de taille, de puissance et de richesse, comme c'est le cas
dans le Mercosur. Ainsi, les petits et moyens pays se retranchent derrière le principe de la souveraineté et du droit de veto
devant le Brésil, et le colosse régional recourt également à cet argument pour ne pas accepter que les petits pays puissent
réduire leur marge d'autonomie. L'histoire des relations de voisinage, pas toujours harmonieuses, indique qu'il s'agit d'une
position prudente, même si l'on pourrait faire valoir qu'un système de décision supranational basé sur une pondération
minutieuse des votes pourrait satisfaire ces préoccupations et, en même temps, garantir une plus grande efficacité. Il convient
toutefois de noter que les attitudes nationalistes à l'encontre de l'intégration ont souvent servi d'alibi idéologique pour justifier
le rejet par les élites nationales des institutions internationales et de leurs logiques technocratiques, qui pourraient limiter leur
influence sur les gouvernements ou légiférer contre des intérêts particuliers. Bien que la libéralisation et l'existence de règles
obligatoires soient considérées avec méfiance par les groupes d'entreprises "rentières" ou oligopolistiques, le rejet de la
libéralisation ou des règles communes a également été présent dans les secteurs syndicaux ou paysans, dans chaque cas avec
leurs propres accents et nuances.

Cela a donné lieu à des arrangements institutionnels dans lesquels la forme prévaut souvent sur la fonction. Le cas des
parlements régionaux est le plus visible, puisqu'ils ont été mis en place sans être dotés de réels pouvoirs dans le processus
d'élaboration des règles, de prise de décision ou de contrôle politique. Au final, tout semble dépendre des chefs de
gouvernement. Dans les chancelleries latino-américaines, on dit souvent "nous ne voulons pas d'une bureaucratie comme
celle de Bruxelles", mais l'expérience semble indiquer qu'il y a quelque chose de pire : ne pas en avoir ; ou avoir quelque
chose qui ressemble à cette bureaucratie, mais sans lui donner ni les pouvoirs ni les ressources nécessaires pour agir
efficacement. En tout état de cause, la référence à "Bruxelles" rappelle que l'efficacité des règles communautaires et des
politiques communes dépend, dans une large mesure, des institutions nationales. Par conséquent, même avec l'existence d'une
loi sur l'intégration et d'institutions régionales efficaces, la faiblesse institutionnelle et les problèmes de gouvernance de
certains pays de la région constitueraient, comme c'est le cas actuellement, l'un des principaux obstacles à la construction de
blocs régionaux viables.

Enfin, l'examen des institutions d'intégration ne doit pas se limiter à leur efficacité. Leur légitimité et leur "qualité"
démocratique doivent également être prises en compte. D'un point de vue politique, on insiste souvent sur la "double
légitimité" qui caractérise les organes d'intégration dans lesquels sont présents à la fois des représentants du pouvoir exécutif
de gouvernements démocratiquement élus et des organes parlementaires, qu'il s'agisse de représentants élus des parlements
nationaux ou élus au suffrage universel et direct. S'il y a une attribution de compétences à des organes communs et un
processus décisionnel menant à un ordre juridique commun - c'est-à-dire la supranationalité - la nécessité d'un système
d'information et d'un système d'information et de communication est essentielle.

des parlements d'intégration devrait être hors de question. Cependant, ces organismes se situent en marge du processus
décisionnel qui, étant de nature intergouvernementale, est dominé par les exécutifs, ce qui a entraîné de sérieux problèmes de
légitimité et d'image pour certains de ces organismes. À cela s'ajoute la faiblesse, ou l'absence, de cadres institutionnalisés
pour la participation de la société civile et la faiblesse de ce que l'on pourrait appeler la "dimension citoyenne" de
l'intégration. 16

Les dilemmes de l'insertion externe et les accords " sud-nord ".

L'expansion des options extra-régionales et les dilemmes qu'elle entraîne pour les stratégies internationales de la région
constituent le troisième facteur à prendre en compte dans la crise du "régionalisme ouvert". Contrairement à ce qui s'est passé
au début des années 1990, l'Amérique latine est confrontée à un monde aux options plus multiples, mais aussi plus incertain.
Selon Félix Peña, "... les pays ont tendance à se positionner sur plusieurs échiquiers en même temps - un véritable jeu
simultané, chacun d'entre eux s'engageant dans des coalitions qui ne se reflètent pas nécessairement dans les autres". 17 Des
négociations commerciales multilatérales, plurilatérales et bilatérales sont engagées simultanément, dont l'issue est incertaine,
dans une stratégie qui vise à réduire le risque et l'incertitude en termes d'accès aux marchés extérieurs. Ce "régionalisme
dispersé" affaiblit la cohésion interne de l'intégration et entrave son approfondissement, car il implique des engagements
extrarégionaux parfois contradictoires avec l'intégration, notamment en termes de tarifs ou de règles d'origine. Ainsi, bien que
la crise de l'intégration soit antérieure et distincte des accords "Sud-Nord", ces derniers ont contribué à l'aggraver. Le bol
spaghetti qui en résulte, selon l'expression bien connue de Jagdish Baghwatti, rend encore plus urgente la convergence des
normes entre les différents groupes, notamment dans le processus de création de la zone de libre-échange sud-américaine
(SAFTA). Comme nous le verrons, à long terme, les accords Sud-Nord et l'intégration régionale, dans leur forme actuelle,
sont incompatibles, ce qui pose un dilemme fondamental pour l'Amérique latine : si elle opte pour des accords commerciaux
avec les pays les plus avancés comme cadre de base de son insertion internationale - comme le Mexique et le Chili l'ont déjà
fait avec leurs accords respectifs avec les États-Unis et l'UE -, il faudra donner un nouveau contenu et une nouvelle
orientation à l'intégration régionale, ou celle-ci deviendra sans objet. 18

Depuis 2000, le nombre d'accords "Sud-Nord" signés ou en cours de négociation a fortement augmenté. Cette tendance est
particulièrement visible aux États-Unis, qui, après l'échec du processus de la ZLEA, ont promu des accords bilatéraux ou
sous-régionaux, comme le CAFTA-DR ou les accords bilatéraux avec le Pérou et la Colombie ; et dans l'UE, avec les accords
déjà signés avec le Mexique et le Chili, celui signé en décembre 2007 avec les pays des Caraïbes, et les "accords
d'association" qu'elle négocie avec les autres groupes sous-régionaux. Plusieurs facteurs expliquent cette tendance.
Premièrement, le statu quo - les préférences

Les préférences commerciales non réciproques accordées depuis 1990 aux pays d'Amérique centrale et des Andes pour
accéder aux marchés des États-Unis et de l'UE ne constituent plus une alternative viable. En effet, depuis 1995, l'Organisation
mondiale du commerce (OMC) exige qu'elles soient remplacées soit par des préférences générales non discriminatoires (ce
qui signifie que ces préférences sont dévaluées), soit par des accords de libre-échange réciproques. Deuxièmement,
l'incertitude entourant les négociations du "cycle de Doha" et les accords d'intégration eux-mêmes a rendu souhaitable
l'ouverture d'autres options de négociation. Troisièmement, ces accords pourraient fournir un accès garanti aux marchés des
États-Unis et de l'UE, éliminant ainsi l'incertitude inhérente aux préférences commerciales existantes, étant donné leur nature
unilatérale, et constitueraient donc un puissant stimulant pour les investissements étrangers. Quatrièmement, ces accords
"Sud-Nord" ont une couverture plus large et des engagements de libéralisation plus profonds que les accords d'intégration
"Sud-Sud". Cela implique des cadres réglementaires plus larges et plus impératifs que ceux prévus par les règles nationales et
régionales, offrant ainsi une plus grande sécurité juridique aux investisseurs. En outre, ils établissent un environnement plus
compétitif et des incitations plus fortes à la compétitivité et à l'efficacité, et constituent la base de stratégies "radiales" plus
ouvertes et plus flexibles pour l'insertion internationale.

Voilà pour les avantages. Toutefois, les coûts doivent également être évalués. En tant qu'instruments du droit international,
les ALE priment sur les règles nationales, ce qui peut générer une plus grande stabilité et une plus grande confiance vis-à-vis
des acteurs extérieurs, mais ils impliquent également une moindre autonomie pour les politiques de développement. 19 En
outre, en raison de la nature asymétrique des négociations, celles-ci peuvent aboutir à des résultats déséquilibrés en faveur
des pays avancés. Si l'impact de la libéralisation et les coûts d'ajustement ne sont pas pris en compte, tant dans la conception
de l'accord que dans les politiques internes que les pays signataires devront adopter une fois celui-ci en vigueur, le prix à
payer en termes de capacité de production, d'emploi et d'exclusion sociale peut être très élevé. Les défenseurs du libre-échange
minimisent souvent ces risques, mais l'expérience du seul accord "Sud-Nord" en place depuis longtemps, l'ALENA, incite à
la prudence. Les évaluations de l'ALENA font état d'effets négatifs, qui peuvent être attribués à l'incapacité à résoudre le
problème des asymétries21 . Le gouvernement des États-Unis a refusé, par principe, de financer tout "paquet" compensatoire,
et le gouvernement mexicain n'a pas profité des périodes de transition accordées pour mettre en œuvre des politiques actives
visant à promouvoir la transformation productive et la compétitivité. Bien que les exportations et les investissements
étrangers aient augmenté, l'ALENA n'a pas généré les taux de croissance élevés annoncés ; la croissance nette de l'emploi a
été faible et l'écart de revenus entre le nord et le sud du Mexique s'est creusé. En conclusion, bien que le Mexique soit mieux
loti aujourd'hui avec l'ALENA que sans lui, cela n'en fait pas une bonne chose, et l'ALENA a été un piètre substitut à la
politique de développement que le Mexique aurait dû adopter. Tout cela permet de tirer des enseignements précieux pour les
pays qui négocient actuellement ou qui sont sur le point de mettre en œuvre des ALE de ce type.

En termes d'intégration régionale, l'option pour un modèle sud-nord d'"intégration profonde" pose des dilemmes difficiles à
éviter. Ils peuvent générer des effets discriminatoires par rapport aux partenaires régionaux, érodant les incitations
économiques régionales. En outre, comme indiqué ci-dessus, la couverture de ces accords est plus large, et les règles et
procédures de règlement des différends plus impératives, de sorte que les règles régionales peuvent devenir sans objet. Cela
ne signifie pas pour autant que l'intégration cesse d'être importante. À court terme, les différents groupes régionaux devront
adapter et harmoniser leurs règles par rapport à ces accords, ce qui peut également faciliter leur convergence22 ; d'autre part,
cela peut favoriser une évolution de l'intégration vers l'agenda de l'intégration "positive", et la promotion de politiques
communes en matière de communications, d'énergie, de science et de technologie, et de soutien à la compétitivité et à la
transformation productive.