I

A nos chers parents, Prosper KANYANKOGOTE et Patientie BISAGA,

pour tout l’amour dont ils ne cessent de nous couvrir ;
A nos frère et sœurs, Christian, Aimée, Rosalie et Christina
KANYANKOGOTE ;
A nos oncles et tantes, particulièrement Mely et Marie
KANYANKOGOTE ; Henriette, Pacte, Denise et Lestine BISAGA ;
A notre grand ami, Junior KABANGE ;
A tous nos bien-aimés ;
A tous les Congolais et Congolaises épris de justice qui luttent sans
relâche pour l’avènement d’un véritable Etat de droit ;
A elle et à eux

Nous dédions cette œuvre, fruit d’un dur labeur

 II

AVANT -PROPOS

La question de l’allégement de la dette extérieure des pays

pauvres est devenue un véritable fouillis tant les programmes se
succèdent, s’enchevêtrent et s’entassent les uns sur les autres. Tout
cela sans que le problème de l’endettement soit vraiment réglé, faut-il
le préciser. Sortant des sentiers battus, l’initiative en faveur des Pays
Pauvres Très Endettés (PPTE) se propose d’apporter une solution
déterminante au fardeau de la dette des pays admissibles à en
bénéficier.

L’examen critique de son application dans le cas spécifique de la

République Démocratique du Congo s’est avéré être un exercice ardu
qui n’aurait suffisamment pu être accompli sans la contribution de
certaines personnes. C’est ici le lieu de leur exprimer notre profonde
gratitude.

Nos remerciements les plus sincères s’adressent

particulièrement au Professeur Docteur KUMBU ki NGIMBI, non
seulement pour la passion du droit économique qu’il a fait naître en
nous à travers ses enseignements, mais aussi pour avoir bien voulu
assurer la direction de ce travail.

Un grand merci également à l’Assistant Coco KAYUDI MISAMU

qui n’a pas manqué de soutenir l’évolution de ce travail. Sa
disponibilité et ses encouragements ont été d’un apport considérable
pour la réussite de cette œuvre.

Nous devons aussi savoir gré à tous les professeurs, chefs de

travaux et assistants de la Faculté de Droit de nous avoir appris à
marcher et à voler de nos propres ailes dans cette science ni noble
qu’est le droit.

Nous tenons aussi à exprimer notre profond sentiment de

reconnaissance à l’égard de notre père Professeur Prosper
KANYANKOGOTE et notre mère Patientie BISAGA ainsi qu’à notre
tante Mely KANYANKOGOTE, et notre grande sœur Aimée
KANYANKOGOTE pour tant de sacrifices consentis pour la réalisation
de cette dissertation.

Enfin, que tous nos frères et sœurs, oncle et tantes, cousins et

cousines, amis et connaissances trouvent ici l’assurance de notre
profonde affection.

Steve KANYANKOGOTE NDUNGUTSE

 III

PRINCIPALES ABREVIAT IONS

APD : Aide Publique au Développement

BAD : Banque Africaine de Développement

BIRD : Banque Internationale pour la Reconstruction et le

Développement

CNUCED : Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le

Développement

DSRP : Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté

DTS : Droits de Tirages Spéciaux

FMI : Fonds Monétaire International

FRPC : Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance

IDA : Association Internationale de Développement

Initiative PPTE : Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés

OCDE : Organisation pour la Coopération et le Développement

Economiques

OGEDEP : Office de Gestion de la Dette Publique

PED : Pays en développement

PEG : Programme Economique du Gouvernement

PIR : Programme Intérimaire Renforcé

RDC : République Démocratique du Congo

VAN : Valeur Actualisée Nette

 1

INT RODUCT ION GENERALE

I. Problématique

Les Etats africains, plus particulièrement ceux de l’Afrique

subsaharienne, abordent le XXI ème siècle dans la catégorie des pays
pauvres très endettés (PPTE), pays à faible revenu caractérisés par une
croissance économique faible. Faute de ressources internes
suffisantes, ces Etats sont contraints à recourir au financement
extérieur pour assurer leur développement avec comme corollaire
l’accumulation d’un stock d’endettement extérieur considérable.

La dette publique extérieure (c’est-à-dire contractée par les

pouvoirs publics ou garantie par eux) de l’Afrique connaît, depuis
1980, une progression effrénée. D’un montant légèrement supérieur à
11 milliards de dollars en 1970, la dette extérieure cumulée du
continent s’élevait à plus de 120 milliards de dollars lorsque se sont
produits les chocs extérieurs du début des années 80. L’endettement
extérieur total a ensuite considérablement augmenté pendant les
ajustements structurels des années 80 et au début des années 90,
atteignant un sommet à près de 340 milliards de dollars en 1995.

Le montant total de la dette extérieure s’est élevé en moyenne à

39 milliards de dollars à la fin des années 70, avant d’exploser et de
dépasser 317 milliards de dollars à la fin des années 90 (1)

A la différence de la dette de l’Amérique Latine, la dette

extérieure des pays africains est contractée pour l’essentiel auprès des
Etats industrialisés et des institutions financières multilatérales
(Fonds Monétaire International, Banque Mondiale, Banque Africaine de
Développement). Les prêts des banques commerciales constituent une
légère partie de l’endettement extérieur africain.

Par ailleurs, la dette extérieure pèse lourdement sur les finances

publiques des Etats endettés. Comme le souligne le professeur Michel
NORRO, elle représente une charge importante constituée par le

1 Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Le Développement

économique en Afrique, Endettement viable : oasis ou mirage ?, Nations-Unies, New York et
Genève 2004, UNCTAD/GDS/AFRICA/2004/1, p.5
 2

paiement des intérêts et le remboursement du principal qui s’opèrent

en Afrique essentiellement par un prélèvement, non sur un produit
accru mais sur les maigres ressources disponibles, que le continent
tire de ses productions traditionnelles. Il y a, en termes réels,
appauvrissement(1).

En effet, dans son rapport 2004 sur le développement

économique en Afrique, la conférence des Nations Unies sur le
commerce et le développement (CNUCED) indique que le continent a
reçu quelque 540 milliards de dollars en prêts et a remboursé que lque
550 milliards de dollars en capital et intérêts entre 1970 et 2002.
Pourtant, l’encours de la dette est resté de 295 milliards de dollars.
Pour sa part, l’Afrique subsaharienne a reçu 294 milliards de dollars
de versements, a remboursé 268 milliards de dollars au titre du service
de la dette, mais reste cependant débitrice de quelque 210 milliards
de dollars(2).

L’endettement extérieur constitue donc un obstacle majeur au

développement économique et social des pays africains, pour qui
assurer parallèlement le service de la dette avec leur développe ment
économique représente une lourde tâche, parfois impossible à mener.

Devant l’augmentation constante des arriérés témoignant ainsi

de l’incapacité des pays en développement d’assurer le service de leur
dette en temps voulu, les créanciers tant publics que privés ont dû
admettre que l’allégement de la dette était la voie obligée pour sortir de
l’impasse créée et de renforcer la solidarité internationale.

Dans un premier temps, les bailleurs de fonds ont cherché à

traiter le problème des défauts de paiements comme un problème
d’illiquidité. En conséquence, l’allégement de la dette a pris la forme de
rééchelonnement des dettes visant à assouplir les conditions de
remboursement en allongeant les échéances de paiement. Le
rééchelonnement s’effectue dans le cadre du Club de Paris ou de
Londres selon qu’il s’agit d’une dette publique ou d’une dette
commerciale.

1 NORRO Michel, Economies africaines. Analyse économique de l’Afrique subsaharienne, 2ème éd.
De Boeck Université, Bruxelles, 1994, p.239.
2 Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Op.cit., p.9
 3

Une autre technique aboutissant à un résultat voisin consistait

à refinancer les échéances problématique par l’octroi négocié de
nouveaux crédits. Le plan Baker de 1985 pérennise cette pratique en
créant une option spécifique de financement nouveau (1).

Mais, l’insuffisance de ces traitements pour résorber le

problème de la dette a conduit à de nouvelles approches, fondées, au
moins implicitement, sur un changement de diagnostic : il a fallu
progressivement reconnaître qu’un grand nombre d’ Etats débiteurs
s’ils ne « faisaient pas faillite » se trouvaient cependant en état
d’insolvabilité(2). Ainsi, depuis la fin des années 80, la remise des
dettes, c’est-à-dire leur annulation a acquis droit de cité, de même que
la réduction des intérêts dus sur l’encours de la dette. On assiste à des
annulations bilatérales de créances au titre de l’Aide Publique au
Développement, à la réduction de la dette commerciale au profit d’un
nombre limité de pays fortement endettés avec la mise en œuvre du
plan Brady.

Ces mesures sont parvenues à améliorer sensiblement la

situation d’endettement de maints pays à revenu intermédiaire.
Cependant, la dette extérieure d’un grand nombre de pays pauvres, en
particulier d’Afrique subsaharienne a continué de s’alourdir et ces
pays éprouvèrent de plus en plus des difficultés à honorer les
obligations du service de leur dette.

Face à ce poids grandissant du fardeau de la dette, il était

devenu manifeste que les mécanismes antérieurs d’allégement de la
dette n’étaient pas suffisants pour apporter une solution durable au
problème d’endettement de ces pays et qu’une solution plus globale
s’imposait.

C’est ainsi qu’en 1996, le Fonds Monétaire International et la

Banque Mondiale ont lancé conjointement l’initiative en faveur des
Pays Pauvres Très Endettés (initiative PPTE) afin de réduire
substantiellement l’endettement excessif des pays à faible revenu les
plus pauvres. L’initiative PPTE est un programme d’allégement de la
dette visant à ramener la charge de la dette extérieure des PPTE

1 BIZOT Benoît de la Chapelle, La dette des pays en développement (1982-2000) vrs une nouvelle
gouvernance financière internationale, éd. La documentation française, Paris, 2001, p.42
2 RAFFINOT Marc, Dette extérieure et ajustement structurel éd. EDICEF/AUPELF, Paris, 1991,
p.91
 4

admissibles à un niveau supportable dans un délai relativement court,

sous réserve que ceux-ci adoptent et appliquent de vigoureux
programmes d’ajustement macroéconomique et de réformes
structurelles(1).

Après un premier bilan exhaustif de cette initiative en

septembre 1999, un certain nombre de modifications ont été
approuvées en vue de fournir un allégement de dette plus rapide et
plus substantiel à un plus grand nombre de pays, ainsi que de
renforcer les liens entre allégement de la dette, réduction de la
pauvreté et politique sociale (2).

Cette initiative est fondée sur une approche plus globale de

l’allégement de dette en ce qu’elle inclue pour la première fois les
créances multilatérales dans le traitement de la dette. Il s’agit là d’une
innovation majeure. En effet, auparavant seuls les engagements des
créanciers bilatéraux et commerciaux pouvaient être restructurés, la
dette contractée auprès des institutions financières multilatérales
étant considérée comme intangible pour des motifs liés au statut du
créancier privilégié de ces institutions.

En outre, contrairement aux mécanismes traditionnels

d’allégement de la dette, l’initiative PPTE est régie par le principe d’un
« partage équitable du fardeau », chaque créancier multilatéral,
bilatéral et commercial consentant un allégement proportionnel à la
part du total de la dette que représente sa créance sur le pays éligible
à l’initiative(3).

A l’échelle mondiale, 42 pays ont été admis à bénéficier de

l’initiative PPTE renforcée dont 34 sont africains, 4 d’Amérique latine
et 4 d’Asie. Dans le cadre de l’initiative, 11pays africains ont atteint le
point de décision (stade auquel le montant d’allégement est décidé et
où le pays commence à en bénéficier) et 12 ont atteint le point

1 ANDREWS David, Allégement de la dette des pays à faible revenu. L’initiative renforcée en
faveur des pays pauvres très endettés, Série de brochure n°51-F, FMI, Washington DC, 1999,
p.2
2 L’ABC du Fonds Monétaire International, Supplément au Bulletin du F.M .I, volume 33,
Washington DC, Septembre 2004, p.28
3 Services du F.M.I, La logique de l’allégement de le dette des pays les plus, septembre 2000,
http://www.inf.org
 5

d’achèvement (stade auquel l’allégement du service futur de la dette

devient irrévocable)(1).

La dette extérieure de la République Démocratique du Congo

n’étant pas soutenable, c’est-à-dire le pays se trouvant dans
l’incapacité de rembourser sa dette en fonction des recettes de ses
exportations et éventuellement des ressources budgétaires allouées au
service de la dette, le pays a eu comme issue pour alléger ce pesant
fardeau d’accéder au mécanisme d’allégement de la dette au titre de
l’initiative PPTE.

Le stock de la dette extérieure congolaise s’élevait à 13,133

milliards de dollars US à fin 2001 alors qu’il se chiffrait à 9,600
milliards de dollars US en 1990 (2). La dette bilatérale à moyen et à long
terme (dette contractée auprès des gouvernements occidentaux)
représente 69,1% du stock, contre 17,4% pour la dette multilatérale
(hors FMI) et 3,8% pour la dette envers le FMI (3).

Suite à la pénurie des ressources financières, la RDC à l’époque

Zaïre s’était lancée, depuis les années 70, dans une politique
d’endettement excessif. De nombreux projets de développement furent
financés et s’avéreront être des projets d’investissements peu rentables
et donc incapables de générer un surplus affectable au service de la
dette. C’est le cas de la ligne à Haute tension Inga-Shaba, de la
sidérurgie de Maluku, de la cité de la Voix du Zaïre, etc.

Un trait caractéristique de la dette extérieure congolaise est la

mauvaise gestion des fonds d’emprunt qui au lieu de contribuer à
l’amélioration des conditions socio-économiques du pays ont servi en
partie à gonfler les comptes-bancaires de quelques responsables du
pays et certains bailleurs (4).

Les estimations de la CNUCED montrent que le montant

cumulé des capitaux qui ont fui la RDC, y compris les intérêts
imputés, s’est élevé à près de 18 milliards de dollars US. Ainsi,

1 Voir FMI Bulletin, Prêt du FMI : Allégement de la dette des PPTE (au 24 mars 2005), volume 34,
n°6, p.95.
2 Rapport économique de la délégation de la Commission Européenne en RDC 2000-2001,
Kinshasa, septembre 2002, p.36
3 Ibidem, p.36.
4 LA fortune de l’ex-Président Mobutu a été estimée à sa mort à 8 milliards de dollars US, soit
l’équivalent des deux-tiers de la dette extérieure.
 6

l’augmentation de la dette publique extérieure du pays semble être

égale, voire inférieure au montant cumulé des avoirs extérieurs
privés(1). C’est en se fondant sur cette considération que certains
observateurs réclament l’annulation pure et simple de la dette
extérieure de la RDC arguant son caractère illégitime et odieux (2).

Par ailleurs, l’accroissement sans cesse accru de la dette

extérieure se justifie principalement par le jeu de capitalisation des
intérêts échus non payés lors des différents rééchelonnements du Club
de Paris, Londres et même de Kinshasa. Cette forte progression de la
dette comparée aux faibles ressources financières disponibles a
conduit le pays à une cessation de paiement.

En effet, depuis 1991, la RDC avait pratiquement arrêté

d’assurer le service de sa dette extérieure (3). Le non-respect de ses
engagements financiers vis-à-vis de la communauté financière
internationale a entraîné la suspension de la coopération structurelle.

Depuis l’arrivée au pouvoir de l’actuel chef de l’Etat, le pays a

renoué ses liens avec la communauté financière internationale et
particulièrement avec les institutions de Bretton Wood, appelées à
voler au secours de l’économie congolaise (4). La reprise de la
coopération fut conditionnée par l’exécution avec succès d’un
programme d’ajustement et de stabilisation économique, ainsi que
l’apurement des arriérés de notre pays vis-à-vis de ces institutions.

C’est ainsi qu’il a été mis en place, avec le concours technique

du FMI, un programme-test dénommé « Programme Intérimaire
Renforcé » (allant de juin 2001 à mars 2002), destiné essentiellement à
casser l’hyper-inflation et à créer les conditions propices à la relance
de l’activité économique. Quant aux arriérés de paiement, leur
règlement a été rendu possible par le biais d’un crédit relais obtenu

1 Conférence des Nations Unis sur le commerce et le développement, Op.cit., p.9

2 Le notion de « dette odieuse » (c’est-à-dire des dettes contractées des gouvernements illégitimes
et qui devraient sans doute être annulées) remonte à la guerre hispanico-américaine : les Etats-
Unis avaient alors considéré que la dette de Cuba était odieuse car elle avait été contractée
sans le plein consentement du peuple et ne lui profitait pas.
3 MUTAMBA LUKUSA, Congo-Zaïre : la faillite d’un pays. Déséquilibre macroéconomique et
ajustements, éd. Harmattan, Paris, 1999, p.36.
4 « En appui à nos propres efforts, je demande à la communauté financière internationale de
nous assister à mobiliser les ressources humaines, techniques et financières pour accélérer
notre programme de reconstruction nationale ». ( Discours-programme du Président Joseph
KABILA, prononcé le 26 janvier 2001 : cfr.congo-Afrique, février 2001, p.74-75.
 7

auprès de la Belgique, de la France, de la Suède et de l’Afrique du Sud

qui a été remboursé à son tour par un nouveau prêt du FMI (1).

Au regard des résultats de l’exécution du PIR jugés globalement

satisfaisants et des réformes de grande ampleur retenues dans le cadre
du Programme Economique du Gouvernement (PEG) couvrant la
période d’avril 2002 à juillet 2005, les conseils d’administration du
FMI et de la Banque Mondiale ont décidé, à l’issue de leurs réunions
tenues respectivement le 23 et 24 juillet 2003, l’accession de la RDC
au point de décision de l’initiative PPTE renforcée (2). L’accession de
notre pays au point de décision de cette initiative permet à ce stade
d’allégement de 90% du service totale de la dette extérieure pendant
une période intérimaire de 2003 à 2006 ainsi que l’annulation à
hauteur de 80% du stock de la dette en cas de succès du programme,
c’est-à-dire une fois le point d’achèvement atteint(3).

Pour atteindre cette dernière étape, le gouvernement doit faire

preuve de bonne gouvernance en renforçant la cohésion de son action
autour d’une politique budgétaire et monétaire rigoureuse.

Dans ces conditions, la dette passerait de 8,404 milliards à

1,557 milliard de dollars us en VAN ( Valeur actualisée nette), soit une
réduction de 6,311 milliards de dollars us. Ce stock de 1,557 milliard
correspond à 2,568 milliards de dollars us en terme nominal. Il y a lieu
de rappeler que la RDC avait bénéficié d’une annulation de près de 4,6
milliards de dollars us en septembre 2002 lors de son passage au Club
de Paris(4).

Sur le plan social, les ressources dégagées par l’allégement du

service de la dette sont affectées aux dépenses de lutte contre la
pauvreté recensées dans le Document Intérimaire de Stratégie de
Réduction de la Pauvreté (DSRP-Intérimaire). Le DSRP final devrait
être fin prêt d’ici fin 2005.

1 Voir Banque Centrale du Congo, Rapport annuel 2002-2003, p.104

2 La RDC est le 27ème pays admis à l’initiative PPTE.
3 Discours du Gouverneur de la BCC à l’occasion de l’accession de la RDC à l’initiative PPTE (30
juillet 2003) in MASANGU MULONGO, Contribution à l’assainissement du système financier
congolais, Reveil des discours, allocutions et communications : août 1997-août 2004, éd. New
Goff, Kinshasa, p.457
4 Ibidem, p.457.
 8

Il est certes vrai que la réduction des deux tiers de la dette au

terme de la période d’achèvement de l’initiative PPTE représente un
facteur susceptible d’affecter positivement les perspectives de
croissance du pays. Néanmoins, son accession à l’initiative PPTE
entraîne aussi des charges récurrentes considérab les sur les finances
publiques de la République. En effet, une partie non-négligeable des
ressources budgétaires doit être désormais allouée au service de la
dette privant l’Etat congolais d’une partie importante de ressources
nécessaires pour son développement.

A titre indicatif, 15% et 6,8% des dépenses totales de la RDC

pour l’année 2004 ont été consacré respectivement au remboursement
de la dette publique et aux frais financiers (paiement des intérêts de la
dette extérieure) contre 13,6% pour les dépenses d’équipements (santé,
agro-sylvo-pastoral, contrat d’étude industriel et autres) (1).

De plus, l’une des retombées sur le plan externe de l’accession

au point de décision de l’initiative PPTE est la possibilité pour la RDC
d’obtenir de nouveaux prêts extérieurs. Ainsi, dans le but bien avoué
de reconstruction et dans le contexte politique actuel, le pays s’est
lancé à nouveau dans une politique d’endettement massif (2). Ce qui fait
peser sur l’économie congolaise le risque de retomber dans une
situation de surendettement et voir ainsi tous les effets potentiels de
l’allégement engloutis par ces nouveaux emprunts. De ce qui suit, une
série de questions passe à notre esprit auxquelles nous tenterons,
autant que faire se pourra, d’y répondre dans le corps de ce travail :

- en quoi l’initiative PPTE se démarque-t-elle des mécanismes

antérieurs d’allégement de dette appliquées par la RDC dans
le passé ? Est-elle une réponse appropriée au problème de la
dette extérieure congolaise ?

- quelles sont les conséquences juridiques, économiques et

sociales de l’accession du pays à l’initiative PPTE ?

- quels sont les mécanismes juridiques à mettre en place ou à

renforcer susceptibles de créer à partir de l’allégement de la

1 Voir la loi n°04/003 du 31 mars 2004 portant budget de la République Démocratique du Congo
pour l’exercice 2004.
2 Près de 53% du financement du budget 2004 provient des apports extérieurs (prêts, dons,
ressources de l’initiative PPTE), cfr. Loi budgétaire de l’exercice 2004.
 9

dette au titre l’initiative PPTE les conditions propices au

développement et s’éviter de retomber dans les affres d’un
surendettement ?

C’est autour de ces questions que gravitera l’essentiel de notre

exercice intellectuel qui d’évidence présente un intérêt certain.

II. Intérêt du sujet

On ne saurait nier que la dette extérieure de la République

Démocratique du Congo constitue un obstacle de taille aux
perspectives de croissance économique et de réduction de la pauvreté
du pays. Ainsi, la RDC ne peut prétendre s’engager véritablement dans
la bataille du développement sans que le problème de sa dette
extérieure ne soit réglé de façon satisfaisante. Une réduction notable
du fardeau de la dette est donc une condition nécessaire pour son
développement économique.

Devant cette nécessité, l’accession de notre pays à l’initiative en

faveur des pays Pauvres Très Endettés visant un allégement
substantiel de la dette extérieure des pays pauvres apparaît comme
une fenêtre d’opportunités qui s’ouvre largement pour le replacer sur
le sentier de la croissance durable.

Toutefois, au regard des revers passés en matière d’allégement

de dette, nous sommes en droit de nous poser la question de savoir si
cette initiative réglera définitivement le problème de la dette extérieure
de la RDC ou ne fera que l’exacerber. Cette question vaut son pesant
d’or tant il est vrai qu’aucun mécanisme d’allégement de dette n’a
apporté jusque-là une solution durable à la crise congolaise de la
dette. Les multiples accords de rééchelonnement obtenus n’ont fait que
retarder les échéances de paiement et au bout du compte alourdir son
stock.

En réfléchissant sur cette question, l’objectif est d’examiner les

voies possibles susceptibles de décharger le pays du poids
insupportable de sa dette extérieure et de le mettre ainsi dans des
conditions propices pour un décollage économique. Cette étude
s’inscrit dans une réelle perspective de développement de la RDC en
particulier et de l’Afrique en général. En présence de tels enjeux, nous
 10

osons croire que le choix de ce sujet s’avère opportun et son intérêt

réel.

En outre, aborder les pans juridiques souvent éclipsés de la

problématique de la dette extérieure, de ses méthodes d’allégement et
des instances internationales impliquées dans leur mise en œuvre
représente un intérêt scientifique non négligeable pour no tre formation
de juriste économiste.

III. Délimitation du sujet

Le sujet sous examen étant vaste et complexe, il échet d’en

délimiter les contours dans l’espace et dans le temps.

• au point de vue spatial, nous nous limiterons à la République

Démocratique du Congo, bien qu’il nous soit utile de faire
parfois une approche qui touche tous les pays africains en
général ;

• au point de vue temporel, notre travail partira de l’année

2003, date de l’accession de la RDC au point de décision de
l’initiative PPTE, jusqu’à nos jours. Toutefois, il sera
nécessaire de jeter un regard rétrospectif sur l’évolution de la
dette extérieure congolaise depuis l’indépendance à nos jours
ainsi que de passer en revue les différents mécanismes
d’allégement de la dette extérieure appliqués par la RDC dans
le passé.

La complexité du sujet nous recommande de l’aborder avec

dissection et examen approfondi grâce à une méthode de travail
appropriée.

IV. Méthodes et technique de travail

Madeleine GRAWITZ définit la méthode comme étant « un

cheminement cohérent de la pensée en vue de donner une solution à
une question posée »(1). A la lumière de cette définition, il ressort que
tout travail scientifique doit comporter l’utilisation de méthodes et

1 GRAWITZ Madeleine, Méthodes des sciences sociales, 7ème éd. Dalloz, Paris, 1980, p.448.
 11

techniques d’approche adaptées au genre de prob lème en cause. Notre

travail n’a pas échappé à cette règle.

La méthode juridique et celle comparative se sont avérées les

mieux indiquées à l’élaboration du premier et du deuxième titre. La
méthode juridique nous a servi à analyser les aspects juridiques d e la
dette extérieure, la structure des accords de prêts internationaux,les
moyens que dispose ce dernier pour recouvrer sa créance. Elle nous a
également été utile pour l’étude du cadre institutionnel et juridique des
organisations internationales impliquées dans l’allégement de la dette
ainsi que des principes directeurs qui sous-tendent les mécanismes
d’allégement.

Quant à la méthode comparative, elle nous a été d’un grand

secours pour appréhender les traits distinctifs des différents
mécanismes d’allégement de dette tout en mettant en relief l’originalité
de l’initiative PPTE.

Pour le troisième titre, nous avons eu recours à la méthode

analytique et prospective qui nous a permis d’apprécier l’évolution de
la dette extérieure de la RDC, l’impact des techniques d’allégement sur
son traitement et aussi d’évaluer l’incidence de son allégement au titre
de l’initiative PPTE sur le développement national et de formuler des
suggestions et propositions dans le cadre des perspectives d’avenir.

Pour ce faire, nous avons utilisé la technique documentaire qui

a consisté en la consultation d’ouvrages, revues, articles, notes de
cours et sites web, qui ont constitué notre arsenal de travail. Aussi,
nous sommes-nous rendu à l’évidence d’Aristote qui écrit dans le
prologue de l’Ethique à Nécomaque : « Nous aurons suffisamment
rempli notre tâche si nous donnons les éclaircissements que compte la
nature du sujet que nous traitons ». Ainsi, le sujet sous examen étant
aux abords d’autres disciplines scientifiques entre autres l’économie et
le droit public international, il nous a été nécessaire d’y faire quelques
incursions utiles en vue de mieux cerner les différents aspects qu’il
renferme.
 12

V. Annonce du plan

La présente étude sera divisée en trois titres.

Le premier titre abordera la question de la dette extérieure. Il

comprendra deux chapitres : le premier sera consacré aux aspects
généraux de la dette extérieure (définition de la dette extérieure,
sources de financement extérieur et problèmes juridiques de la dette
extérieure). L’étude des institutions internationales impliquées dans
l’allégement de la dette extérieure constituera le second chapitre de ce
titre.

Le deuxième titre examinera l’initiative PPTE. Il s’agira ici de

passer en revue les différents mécanismes et initiatives internationales
en matière d’allégement de la dette extérieure antérieur s à l’initiative
PPTE (chapitre 1. Ceci étant une étape préalable à l’étude proprement
de ladite initiative (chapitre 2).

Enfin, le troisième titre portera sur l’allégement de la dette

extérieure de la République Démocratique du Congo au titre de
l’initiative PPTE. Il comprendra également deux chapitres, le premier
s’appesantira sur les spécificités de la dette extérieure (sa genèse et
son évolution, sa structure, etc) ; le second, quant à lui, réservé à
l’accession de la RDC à l’initiative PPTE se penchera sur les conditions
d’admission remplies par la RDC, l’impact de son admission sur le
développement national ainsi que les mécanismes juridiques à créer
ou à renforcer en vue de créer à partir des allégements escomptés les
conditions propices au développement.

Une conclusion générale donnera l’appréciation globale de la

question analysée.
 13

T IT RE I. DE LA DET T E EXT ERIEURE

La dette extérieure est devenue au fil des années une question

omniprésente des débats sur le développement en raison, d’une part,
de l’importance des sommes prêtées dans l’ensemble des ressources
financières mises à la disposition des pays en développement par les
pays industrialisés et, d’autre part, de ses répercussions sur la
croissance des pays en développement et l’équilibre des relations
économiques internationales.

Avant d’entrer au cœur de l’épineuse question de son

allégement, il convient au préalable de circonscrire, sous l’angle
théorique, la notion même de « dette extérieure ». Tel est pour
l’essentiel, l’objet du premier chapitre du présent titre. Le second
chapitre porte, quant à lui, sur les institutions internationales liées
d’une manière ou d’une autre à la question de la dette extérieure et de
son allégement.

Chapitre I. DES GENERALIT ES SUR LA DET T E

EXT ERIEURE

Il s’agit pour nous ici de préciser ce que l’on peut entendre par
« dette extérieure » (section 1), d’aborder la question plus particulière
des apports de ressources aux pays en développement qui s’avère
incontournable pour se faire une idée relativement précise sur la dette
extérieure de ces Etats (section 2), et enfin se pencher sur quelques
considérations juridiques (section 3).

Section 1 De la définition de la dette extérieure

Pour bien comprendre la notion de dette extérieure, il sied

d’abord de souligner que celle-ci est contenue dans celle plus large de
« dette publique ». La dette publique désigne « l’ensemble des
engagements financiers contractés par l’Etat par suite de sa politique
d’emprunt »(1). Dans ce concept, on retrouve la dette extérieure qu’on
peut appeler autrement dette publique extérieure ou même dette

1 BREMOND Jeanine et GELEDAN, Dictionnaires des sciences économiques et sociales, éd.

Belin, Paris, 2002, p.146.
 14

internationale et la dette intérieure ou encore dette publique

intérieure.

Ces deux notions se distinguent l’une de l’autre sur base de la

résidence du créancier. Par conséquent, la dette libellée tant en devise
qu’en monnaie locale détenue par des non-résidents est classée
comme dette extérieure et la dette détenue par les résidents est
intérieure.

De façon laconique, on peut ainsi définir la dette extérieure

comme étant « la somme des dettes contractées par un pays vis-à-vis
des créanciers étrangers »(1). Pareille définition, sans être fausse, est
cependant beaucoup trop générale pour être opérante dans la mesure
où elle ne permet pas de cerner les différents éléments qui entrent
dans la dette extérieure.

Dans le cadre de notre étude, nous retiendrons la définition

élaborée conjointement par la Banque des Règlements Internationaux
(BRI), le FMI, la Banque Mondiale et l’Organisation pour la
Coopération et le Développement Economique (OCDE) qui entendent
par dette extérieure brute d’un Etat « à un moment donné, la somme
des engagements contractuels en cours et ayant donné lieu à des
versements des résidents d’un pays vis-à-vis de non-résidents
comportant obligation de remboursement du principal avec ou sans
paiement d’intérêts, ou de paiement d’intérêt avec ou sans
remboursement du principal »(2).

La dette extérieure au sens strict comprend uniquement les

engagements de l’Etat, c’est-à-dire l’ensemble des créances contractées
par l’Etat ou par un organisme public, semi-public ou entreprise privée
avec la garantie de l’Etat.

Il y a lieu de souligner également que la dette extérieure est

composée de différents types de dettes. En effet, cette notion peut être
appréhendée selon la nature du débiteur, lequel peut être un Etat
souverain, une entreprise publique ou un débiteur privé (§1) ; selon la
nature du créancier, il peut s’agir d’un créancier multilatéral, bilatéral

1 NOJON Alain, Comprendre l’économie mondiale, éd. Ellipses, Paris, p.179.

2 OCDE, L’endettement international. Définition, convention, statistique et méthodologie,
(Rapport d’un groupe de travail sur l’endettement international, BM/FMI/BRI/OCDE), Paris,
1988, p.20
 15

ou privé (§2), et enfin selon le terme : dette à long terme, à court terme
et les crédits du FMI (§3).

§1. Classification de dettes par catégories de débiteurs

La dette extérieure peut résulter d’un emprunt contracté

directement par l’Etat sur le marché international des capitaux. Dans
ce cas, on parle de dette publique (1). L’emprunt peut aussi être
contracté par un organisme public, semi-public ou privé avec la
garantie de l’Etat, c’est-à-dire que ce dernier s’engage à rembourser en
cas de défaillance de l’organisme(2). Il s’agit de la dette garantie.

Notons qu’il est de plus en plus affirmé que la portée des

obligations de l’Etat va au-delà de ses emprunts et garanties directs
pour inclure les emprunts non garantis du secteur public et une série
de garanties implicites(3).

En effet, jusqu’à ce récemment, on pouvait faire une distinction

assez forte entre les approches juridiques et économiques de
l’endettement public (4):

- l’approche juridique, utilisée notamment dans le cadre du club de

Paris, était assez restrictive puisqu’elle ne reconnaissait comme
dette publique que les créances accordées au gouvernement ou
garanties par ce gouvernement ;

- l’approche économique est en revanche plus extensive puisqu’elle

ajoute les créances accordées aux entreprises du pays, même sans
garantie de l’Etat, dans la mesure où, en tant que propriétaire,
l’Etat est redevable de ces dettes.

Avec la mise en œuvre de l’initiative PPTE, la distinction

« juridique- économique » qui pouvait opposer les institutions de
Bretton Woods et le Club de Paris apparaît de moins en moins

1 A entendre dette publique extérieure, à ne pas confondre avec la dette publique tout court, qui
inclut aussi la dette intérieure.
2 Il y a défaillance lorsque le débiteur ne peut plus faire face à ses obligations contractuelles.
3 KAPPAGODA Nihal, Cadre institutionnel pour l’endettement du secteur public, Programme de
formation sur les aspects juridiques de la gestion de la dette, Institut des Nations Unies pour la
formation et la recherche, 2002, htpp://www.unitar.org/dfm.fr/documentseries/dec17-fr-
cadre-institutionnel.pdl, p.4
4 BARAT Christophe et MASSUYEAU Banoït, L’Initiative PPTE au Ghana, Département des
politiques et études : Division de la macro-économie, mars 2002,
http://WWW.afd.fr/jahid/web/site, p.9
 16

recevable et l’on semble s’orienter vers la définition économique plus

extensive(1).

En ce qui concerne l’endettement du secteur privé, à part la

dette privée garantie par l’Etat qui est donc incluse dans la dette
garantie, il y a la dette privée non garantie.

Par dette privée non garantie, on entend le passif d’un débiteur

privé (société commerciale, entreprise privée) vis-à-vis de l’extérieur
dont le remboursement n’est pas garanti par le secteur public du pays
emprunteur ou du pays créancier (2).

§2. Classification de dettes par catégories de créanciers

On retient deux catégories de créanciers : les créanciers officiels

et les créanciers privés.

Les créanciers officiels ou publics se composent, d’une part, des

créanciers multilatéraux (les institutions financières internationales
telles que le FMI, la Banque Mondiale, les Banques régionales de
développement ) et, d’autre part, les créanciers publics bilatéraux (les
Etats, leurs institutions et organismes autonomes de gestion
publique). La dette issue des prêts accordés par les premiers est dite
multilatérale et celle provenant des prêts accordés par les seconds est
dite bilatérale.

Sous la rubrique des créanciers privés, on regroupe les banques

privées et autres institutions financières privées et industrielles ; les
exportateurs et autres fournisseurs de biens ayant accordés des
crédits et les détenteurs d’obligations (titres placés dans le public ou
émis par placement privé)(3).

1 BARAT Christophe et MASSUYEAU Banoït, L’Initiative PPTE au Ghana, Département des

politiques et études : Division de la macro-économie, mars 2002,
http://WWW.afd.fr/jahid/web/site, p.9
2 DEBLOCK Christian et KAZI AOUL Samia, La dette extérieure des pays en développement, éd.
Presses de l’université du Québec, Québec, 2001, p.218.
3 Idem, p.109.
 17

§3. Classification de dettes par rapport à l’échéance de

paiement

Selon le terme, on distingue traditionnellement la dette

extérieure à long terme, la dette extérieure à court terme et les recours
aux crédits du FMI.

La dette extérieure à long terme comprend l’ensemble des

créances dont l’échéance est supérieure à un an. Par contre, la dette
extérieure à court terme englobe les créances dont l’échéance est
inférieure à un an, ainsi que les arriérés de capital et d’intérêt sur la
dette à court et à long terme.

Les recours aux crédits du FMI regroupent l’ensemble des

tirages et opérations avec obligation de rachat effectués auprès du
FMI, à l’exception des tirages sur les tranches de réserve. Cela inclut
tous les tirages effectués sur les tranches de crédit, ainsi que les
ressources obtenues grâce à des facilités élargies ou facilités spéciales
et toutes les opérations obtenues grâce à des programmes
d’ajustement structurel(1).

1 DEBLOCK Christian et KAZI AOUL Samia, Op.cit., p.109.

 18

Les composantes de la dette

Dette extérieure totale

Dette à court terme Dette à long terme Crédits du FMI

Dette privée Dette publique et

non garantie dette garantie

Créanciers officiels Créanciers privés

Multilatéraux Bilatéraux Banques Obligations Autres

commerciales

Source : DEBLOCK Christian et KAZI AOUL Samia, La dette extérieure

des pays en développement, éd. Presses de l’université du
Québec, Québec, 2001, p.110.

§4. Quelques notions relatives à la dette extérieure

Plusieurs concepts et termes entourent la notion de dette

extérieure. Afin de faciliter la clarté de cette étude, nous nous
proposons de définir les plus courants d’entre eux.

- Encours de la dette extérieure représente le total des engagements

contractés par un pays déterminé envers l’étranger, à un moment
quelconque ;

- Le service de la dette est le total des paiements d’intérêts et

d’amortissement du principal auxquels un pays débiteur doit faire
face au cours d’une période déterminée, généralement d’un an ;
 19

- Echéancier du service de la dette : paiements devant être effectués

aux termes du contrat pendant toute la durée de la dette, au titre
du principal et des intérêts ;

- Intérêt : rémunération du capital prêté, souvent exprimé en

pourcentage de ce capital (taux d’intérêt) ;

- Intérêts de retard : intérêts supplémentaires pouvant être perçus en

cas de retard dans l’accomplissement des obligations excédant un
délai déterminé. Ils comprennent habituellement le taux d’intérêt
d’origine du crédit auquel s’ajoute une pénalité ;

- Arriérés : sommes en principal et/ou en intérêts mais non payées à

la date fixée. Ils peuvent correspondre à des retards de paiement
comme à la dette échue depuis longtemps.

Les contours de la notion de dette extérieure étant précisés,

passons à présent à l’analyse des apports de ressources aux pays en
développement qui ont une incidence incertaine dans l’endettement
extérieur de ces Etats.

Section 2. Du financement du développement et l’endettement

extérieur

Face à l’amenuisement des ressources internes, le recours au

financement extérieur constitue la voie obligée pour résoudre les
questions de développement. Il s’agit là d’un problème d’actualité. En
effet, beaucoup d’Etats surtout ceux du tiers monde sont contraints,
faute de ressources suffisantes, à recourir à l’aide internationale pour
financer leur développement(1).

Le financement du développement, expression aujourd’hui

utilisée par les institutions financières internationales, désigne
l’ensemble des ressources financières publiques et privées qui sont
canalisées vers les pays en développement (PED). Ces apports de
ressources aux PED sont constitués des versements effectués sous
forme de prêts, dons, investissements, etc., dont le but est de faciliter
le développement économique et social des pays concernés.

1 BAKANDEJA wa MPUNGU , Droit des finances publiques, éd.Noraf , Kinshasa, 1997,p.138

 20

L’endettement extérieur est le corollaire du transfert de

ressources sous la forme de prêts ou crédits. En effet, ce transfert de
ressources n’implique pas un élément de gratuité. Le prêteur qui
s’attend à percevoir des intérêts sur sa créance, de même que le
remboursement de son capital, transfère des ressources à
l’emprunteur.

Du point de vue de l’endettement qui en résulte, il est utile de

distinguer les prêts et crédits octroyés aux PED selon leur origine. Il
s’agit des prêts consentis par des Etats (§1), des prêts et crédits des
institutions multilatérales (§2), des crédits des banques privées (§3), et
enfin des crédits fournisseurs(§4).

§1 LES PRETS BILATERAUX

Les apports bilatéraux sont l’expression d’un aspect de la

politique d’aide que des pays plus développés mettent en place au
profit d’ autres pays moins développés. Ces prêts sont véhiculés à
l’intérieur des « fuseaux de coopération » qui mettent en relation
directe deux pays, le donateur qui est généralement un pays
industrialisé et le bénéficiaire qui est moins nanti (1).

Ils se décomposent eux-mêmes en Aide Publique au

Développement (APD) et « autres flux ».

L’APD est l’ensemble des flux, dons ou prêts à caractère

concessionnel, c’est-à-dire à faible taux d’intérêts et longs délais de
remboursement(2).

Notons que tout prêt international comprend trois éléments, à

savoir une échéance et des modalités de remboursement, un taux
d’intérêt. et un délai de grâce. Le délai de grâce est la période durant
laquelle le débiteur ne paie que les intérêts. La période de
remboursement du capital suit le délai de grâce , et ce , jusqu’à
l’échéance du prêt.

Tout prêt relevant de l’ APD doit répondre obligatoirement à

deux critères fondamentaux. En premier lieu, être octroyé dans le but

1NAKA Léon , Le recours à l’emprunt extérieur dans le processsus du développement, éd. PUSAF
L’Harmattan,Paris,1986,p.31
2RAFFINOT Marc, La dette des tiers mondes, éd. La découverte, Paris,1993,p.6
 21

essentiel de favoriser le développement économique et l’ amélioration

du niveau de vie dans les PED et, en second lieu, être assorti de
conditions libérales et comporter un élément de libéralité au moins
égal à 25%(1).

L’APD comprend aussi des apports en nature très diverse qui ne

se traduisent pas forcément par des flux financiers. L’assistance
technique, qui consiste à mettre à la disposition des pays du Tiers
monde des spécialistes ou des enseignants ou encore les bourses qui
permettent à des ressortissants de ces pays de se former dans les pays
donateurs font partie de l’ APD.

A côté de l’APD, il y a aussi d’autres apports moins libéraux ou

non assortis de conditions libérales. Il s’agit essentiellement des prêts
consentis au taux du marché ou à des taux proches.

Une caractéristique importante de tous ces flux bilatéraux est

qu’ils sont généralement liés, en ce sens que le bénéficiaire doit, sauf
impossibilité manifeste, utiliser les fonds donnés ou prêtés pour
acheter des biens et services du pays dont les fonds sont originaires.

S’agissant des fonds publics, on comprend assez bien que les

gouvernements donateurs aient quelque réticence à subventionner
indirectement les entreprises d’autres pays industrialisés. Il en résulte
que les sommes allouées « reviennent » dans le pays d’origine, ce qui
n’est en rien anormal si l’on considère que ces sommes ont servi à
procurer des biens et services en principe destinés à accélérer le
développement(2).

En revanche, la structure souvent oligopolistique, voire

monopolistique, des marchés de la plupart des pays industrialisés
biaise ce système en générant des positions de rente, et donc des
surcoûts pour les PED (3).

Si la France finance, par exemple, la construction d’une ligne de

chemin de fer, il n’y a pratiquement qu’un seul opérateur français
susceptible de répondre efficacement à l’appel d’offres correspondant,
ce qui lui permet de fixer des prix plus élevés que si la concurrence

1 DEBLOCK Christian et KAZI AOUL Samia , Op.cit. ,p.101

2 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.10
3 Idem, p.10
 22

avait pu jouer ; cela, bien entendu, au détriment du pays

récipiendaire.

Ce caractère lié de l’aide suscite des critiques acerbes de la part

de certains auteurs qui considèrent l’APD comme « une aide des pays
industrialisés à leurs entreprises exportatrices »(1).

Le transfert bilatéral des ressources est constitué aussi par des

crédits commerciaux accordés par des agences officielles de crédit à
l’exportation ou par le secteur privé, mais généralement avec une
garantie officielle(2). Ces agences de crédit à l’exportation garantissent
aux exportateurs de leurs pays le paiement de la quasi-totalité des
sommes dues, en cas de retard de paiement ou de défaillance du pays
importateur. Dans ce cas, l’organisme de crédit est subrogé dans les
droits de l’exportateur.

§2. Les prêts et crédits multilatéraux

Les prêts multilatéraux regroupent les prêts consentis

notamment par la BIRD, l’IDA, les banques régionales de
développement (Banque africaine, asiatique et interaméricaine d e
développement), le Fonds Européen de développement et, pour le FMI,
le recours aux crédits du fonds. Ils comprennent à la fois des prêts
assortis de conditions non libérales et des prêts qui pourraient faire
partie de l’APD s’ils avaient été octroyés par un prêteur bilatéral.

Sur le plan juridique, le prêt n’est multilatéral que dans la

mesure où l’institution qui octroie le prêt l’est aussi.

Il faut remarquer que les prêts des organisations multilatérales,

particulièrement ceux des institutions financières internationales (FMI,
Banque Mondiale ainsi que les banques régionales de
développement), ne sont pas conçus seulement comme des moyens
financiers supplémentaires dont bénéficient les pays nécessiteux mais
aussi comme des occasions pour ces organisatio ns de formuler des
prescriptions et recommandations en matière économique.

1 Eric Toussaint, La finance contre les peuples. La bourse ou la vie, éd. Syllepse, Paris, 2004,
p.243.
2 Aux Etats-Unis, il s’agit de l’Eximbank; en Allemagne, de Hermès; en Grande Bretagne, de
L’ECGD; En France, de la COFACE (Privatisée en 1994); en Belgique, de l’Office National du
Ducroire
 23

Ces prêts sont généralement accompagnés des conditions

imposant une certaine politique économique à suivre. En d’autres
termes, ces prêts sont accordés par les institutions financières
internationales à condition que le gouvernement national adopte un
programme de stabilisation économique et des réformes structurelles
en accord avec les exigences du prêteur.

§3. Les crédits des banques privées

Ces crédits dont la gamme va du prêt bancaire simple avec un

prêt unique aux prêts consortiaux à taux fixe ou flottant en passant
par les lignes de crédit constituent une source importante du
financement(1).

Les crédits bancaires, accordés par les banques commerciales

des pays développés à des Etats du Tiers monde, financent des
entreprises (souvent avec l’aval de leur Etat, notamment lorsqu’il s’agit
d’entreprises publiques) mais aussi et surtout l’Etat en tant que tel,
sans affectation prévue de l’argent prêté. Ici, les ressources financières
transférées ne sont pas liées à des projets déterminés et sont utilisées
librement par l’emprunteur.

C’est à ce niveau que l’on trouve les flux qui créent

l’endettement le plus coûteux pour les PED. Le taux d’intérêt est
généralement fixé par référence au taux directeur au niveau
international qui est le LIBOR londonien (London Interbank Offered
Rate), auquel s’ajoute une marge destinée à tenir compte du risque de
non-remboursement (speard)(2).

Pour diviser les risques, les crédits sont souvent accordés pa r

un ensemble de banques coordonné par une ou deux banques « chef
de file » ; il s’agit alors des prêts syndiqués.

Signalons que c’est au début des années soixante-dix qu’on

assiste à une brutale expansion du financement des pays du tiers -
monde par les banques commerciales, ce qui fut à l’origine de la crise
de la dette de 1982.

1 MARAKA BILANGA, La problématique de la dette extérieure et son incidence sur la croissance

économique. Cas de la RDC (1980-1996), Mémoire, Faculté d’Economie, UNIKIN, 1999, p.20.
2 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.8
 24

Ce sont surtout les modifications de l’offre de financement qui

expliquent cette montée des crédits bancaires. En effet, les années
soixante-dix sont une période de rapide croissance des liquidités
internationales. La forte demande d’emprunt repose sur la faiblesse
des taux d’intérêts nominaux, conduisant à des taux réels souvent
négatifs (inférieurs au taux d’inflation) en raison de politiques
monétaires laxistes dans les pays industrialisés. Le premier choc
pétrolier ne fait qu’accélérer encore le mouvement (1).

§4. Les crédits fournisseurs

Ce sont des crédits qui sont accordés par les institutions non
financières notamment des entreprises qui obtiennent des contrats de
prestation de services ou qui sont sollicitées pour effectuer des
travaux. Dans la pratique et sur un plan plus général, cela se traduit
par la passation d’une convention entre l’entreprise et le pays
bénéficiaire.

Dans ce type de convention appelée « convention à paiement

différé », l’entreprise consent des facilités de paiement différé au pays
qui, à son tour, s’engage en couverture des travaux effectués par
l’entreprise à remettre à cette dernière des effets de commerce
matérialisant sa dette. Il s’agit souvent des billets à ordre ou de bons
au porteur par lesquels le pays prend l’engagement de payer une
certaine somme à une date fixe conformément à l’échéancier de
paiement arrêté d’accord parties (2).

Cependant, dans la pratique, les entreprises recourent aux

banques pour escompter les billets à ordre ou les bons au porteur, afin
d’atténuer la pression sur leur trésorerie. Pour permettre la
négociation des effets auprès des banques, les entreprises demandent
que lesdits effets soient délivrés dans les formes généralement admises
par les institutions financières et qu’ils soient déclarés librement
négociables et cessibles.

Les effets escomptés permettent aux entreprises de se procurer

les fonds nécessaires pour l’exécution du contrat commercial qu’elles
ont signé. Les banques qui achètent ces titres peuvent, à leur tour, les

1 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.16

2 NAKA Léon, Op.cit., p.30
 25

céder à d’autres, créant ainsi un marché des titres fondé sur la

confiance qui est faite au pays émetteur de ces effets.

Il importe de relever la disparité des pays du tiers-monde en

matière de financement extérieur. En effet, si les prêts des banques
commerciales représentent une bonne partie de la dette extérieure des
pays en développement à revenu intermédiaire (dits aussi pays semi-
industrialisés), la plupart des pays africains à faible revenu ont
davantage emprunté auprès des institutions financières multilatérales
et des créanciers publics bilatéraux.

Le premier groupe est constitué de la plupart des pays

d’Amérique Latine, d’Asie et d’Afrique du Nord. Il a accès aux
financements bancaires, relativement onéreux et à taux variables et
notamment au marché des eurodollars. Il reçoit également la majeure
partie des investissements directs dirigés vers les PED.

Le second groupe comprend la plupart des économies d’Afrique

au sud du Sahara, et certains pays d’Asie très pauvres. Ces pays ont
très peu accès au crédit bancaire. Ils reçoivent surtout de l’APD, sous
de dons ou de prêts à taux faibles et fixes. Leur capacité de
remboursement est extrêmement limitée, parce que leurs recettes
publiques sont faibles et que les sources de devises tirées de la vente
de biens et services se limitent à quelques exportations de matières
premières.

En 1995, plus de trois quarts de la dette publique ou garantie

par les pays d’Afrique subsaharienne étaient dus à des créanc iers
publics, ce qui fait que la crise de la dette extérieure du continent est
davantage une crise de la « dette publique » que de la « dette contractée
auprès des banques commerciales »(1).

Au regard de ce qui précède, il ressort clairement que les

différents types de financement international génèrent des créances
d’Etats, d’organismes multilatérales ou d’agents privés (essentiellement
les banques commerciales du Nord) sur les Etats ou les entreprises des
pays du tiers monde. La dette extérieure résulte toujours d’un contrat
de prêt passé entre deux entités. Il se crée donc une relation juridique
entre l’Etat débiteur et son créancier.

1 Conférence des Nations Unies sur le commerce et développement, Op.cit., p.5

 26

Section 3. Des aspects juridiques de la dette extérieure

Quand on parle de dette extérieure, on se trouve nécessairement

en présence de deux parties. D’une part, le prêteur qui octroie des
fonds moyennant remboursement du capital avec ou sans paiement
d’intérêts et, d’autre part, l’emprunteur qui les reçoit et s’engage à
respecter une série d’obligations dictée par les nécessités de
remboursement.

Il sera dès lors intéressant d’analyser la structure des rapports

juridiques et financiers entre l’emprunteur et le prêteur (§1) ainsi que
les sanctions éventuelles en cas de défaut de paiement de
l’emprunteur (§2).

§1.Rapports juridiques et financiers entre l’Etat débiteur et

son créancier

L’emprunt extérieur s’effectue au sein d’un cadre établi via un

accord de prêt. L’emprunteur obtient immédiatement des fonds du
prêteur et ce dernier insiste naturellement pour que l’emprunteur
signe un document qui le lie juridiquement et définit ses obligations de
remboursement.

Deux mises au point préalables sont nécessaires concernant le

problème juridique de la dette extérieure et la relation entre un Etat
créditeur et son créancier.

Lorsqu’un accord de prêt est signé entre un Etat et une banque

multinationale ou un groupe bancaire privé, il s’agit d’un contrat
international soumis aux règles des contrats internationaux. Par
contre, lorsqu’un accord est signé entre deux Etats ou entre un Etat e t
une institution économico-financière internationale, il s’agit d’un
accord international régi exclusivement par le droit des traités (1).

Du point de vue juridique formel, l’Etat est censé avoir

librement exprimé son consentement et accepté les conditions

1 DIAZ Hugo RUIZ, La dette extérieure : mécanismes juridiques de non-paiement, moratoire ou

suspension de paiement, 2002,http://www.attac.org/quebec/IMG/pdf/forcemajeure.paf, p2.
 27

imposées par le créancier. De ce consentement naît une relation

juridique : l’obligation de payer la dette qu’il a contractée.

Ceci est le principe de base du droit civil des obligations et

malgré les différences des sujets et des spécificités, ce principe
s’applique aussi dans les relations économico-financières
internationales. Néanmoins, nous ne sommes pas ici dans le cas de
l’application pure et simple du droit civil et ce, pour deux raisons ..
D’abord, il s’agit d’un prêt public, destiné à une fin pub lique et à une
utilisation publique. Ensuite, il s’agit d’un emprunt contracté au nom
de l’Etat et d’un peuple par ses gouvernants (1).

Il est donc logique de considérer que le droit international est le

corpus juridique qui régit les relations économico-financières
internationales et partant le problème de la dette extérieure.

En outre, il s’avère nécessaire de connaître la structure des

accords de prêt étant donné qu’elle affecte les rapports juridiques et
financiers entre l’emprunteur et le prêteur. Rappelons que toutes les
opérations de prêt impliquent la même donne de base : le prêteur
octroie un prêt à l’emprunteur qui promet de rembourser le prêt avec
intérêt conformément aux termes et conditions énoncés dans l’accord
de prêt.

Vu sous cet angle, il est entendu que tous les accords de prêts,
nonobstant la complexité de l’opération, auront la même structure et
les mêmes catégories de clauses. Ainsi, par exemple, les accords de
prêts internationaux émanant des banques internationales de
développement, des agences bilatérales de développement et des
banques commerciales contiendront des clauses à peu près similaires,
quelle que soit leur dénomination (2).

Dans la plupart des transactions, les deux parties structurent

leur accord de manière à ce que chaque partie remplisse tout ou partie
des obligations à peu près au même moment où l’autre partie remplit

1DIAZ Hugo RUIZ, La dette extérieure : mécanismes juridiques de non-paiement, moratoire ou

suspension de paiement, 2002,http://www.attac.org/quebec/IMG/pdf/forcemajeure.paf, p.15.
2 BRADLOW Daniel, Problèmes et perspectives des négociations sur la dette : Quelques leçons

concernant la dynamique de négociation dans les opérations internationales portant sur la

dette, Programme de formation UNITAR sur les aspects juridiques de la gestion de la dette et
des finances (Document n°9), 2002, http://unitar.org/dfm/fr/Dcumentserie/doc9/rdh2.pdf,
p.3
 28

les siennes. Par exemple, dans un contrat de vente, l’acheteur est tenu
de désintéresser le vendeur à peu près au même moment où le
vendeur expédie la marchandise à l’acheteur.

Les opérations de prêt, par contre, se caractérisent par des

actions qui sont séparées par une période de temps relativement
longue. Dans une opération de prêt, après que l’accord est signé et a
force obligatoire, le créancier décaisse l’argent en faveur du débiteur. A
ce stade, le créancier a pleinement rempli ses obligations envers
l’emprunteur mais ce dernier n’a encore rempli aucune de ses
obligations.

A n’en pas douter, l’emprunteur peut payer des commissions au

créancier, mais la plus importante de ses obligations – le versement
des intérêts et remboursement du capital – reste à remplir plus tard.
Ce décalage temporel des actions rend le prêteur anxieux quant à
l’éventualité que l’emprunteur, après avoir encaissé les bénéfices
escomptés de la transaction, pourrait refuser de rembourser le prêt.

L’anxiété du prêteur sous-tend la logique sous-jacente de

l’accord de prêt. D’abord, cela explique pourquoi les accords de prêts
sont toujours très biaisés en faveur des prêteurs.

La plupart des clauses de ces accords sont conçues pour traiter

des conséquences de l’anxiété du prêteur car il a échangé ses actifs
concrets – les liquidités – contre la promesse de l’emprunteur de
remplir ses obligations à l’avenir. En d’autres termes, une fonctio n de
l’accord de prêt est d’investir le prêteur de la confiance que
l’emprunteur agira comme promis.

La première série de clauses destinées à traiter de l’anxiété du

prêteur concerne les conditions préalables à l’effectivité du prêt et
constitue un engagement qui lie le créancier. Ces conditions visent à
montrer au prêteur que l’emprunteur a la capacité juridique de
conclure un contrat irrévocable, et que toutes les procédures requises
pour en faire un engagement juridiquement valide, irrévocable et
exécutoire de la part de l’emprunteur ont été suivies. Les conditions
préalables visent aussi à satisfaire le prêteur sur le fait que
l’emprunteur a la capacité financière à acquitter ses obligations (1).

1 BRADLOW Daniel, Op.cit., p.5.

 29

Après que l’emprunteur a satisfait à toutes les conditions

énoncées au chapitre des conditions préalables, le prêt devient un
engagement irrévocable pour l’emprunteur et le prêteur. Dès lors, c’est
à ce stade que le prêteur doit échanger ses liquidités contre la
promesse de remboursement futur de l’emprunteur. Pour se protéger
contre le risque qu’à un certain moment l’emprunteur ne voudrait ou
ne pourrait pas acquitter ses obligations de remboursement, le prêteur
insère une série de conventions dans l’accord de prêt. Ces conventions
constituent les engagements de l’emprunteur qu’il fera certaines
choses ou se gardera d’en faire certaines autres pendant la durée de
l’accord de prêt.

Ces engagements peuvent comprendre la promesse par

l’emprunteur (1):
- d’utiliser les fonds empruntés uniquement à certaines fins précises ;
- de maintenir la qualité et la quantité de ses actifs et la capacité du
prêteur à accéder à ces actifs si nécessaire ;
- d’éviter un surendettement en maintenant certains ratios
financiers ;
- de fournir au prêteur certaines informations ; et
- de s’assurer que ce prêteur ou ce groupe de créanciers ne reçoit pas
un traitement inéquitable de la part de l’emprunteur par rapport au
traitement qu’il réserve à d’autres créanciers.
La seconde considération principale qui influence la structure
de l’accord de prêt est l’intérêt pour les deux parties à conclure une
transaction qui fonctionne efficacement. Autrement dit, les parties
doivent énoncer clairement dans leur accord la manière dont les fonds
seront décaissés à l’emprunteur et comment ces fonds seront
remboursés au prêteur.

Bien que ces deux considérations expliquent plusieurs des

clauses de l’accord de prêt, celui-ci ne peut être complet à moins
d’inclure la possibilité que les engagements que les parties ont fait au
sujet de la transaction puissent s’avérer incorrects en raison des
circonstances que les parties peuvent ou ne peuvent être en mesure de
contrôler.

1 BRADLOW Daniel, Op.cit., p.6.

 30

Dès lors, le contrat doit contenir des clauses qui traitent des
changements de circonstances du contrat et qui attribuent le risque de
ce changement de circonstances à l’une ou l’autre des parties. Comme
on peut le deviner, les risques sont habituellement attribués à
l’emprunteur.

Sur base de l’explication ci-dessus concernant le contenu de

l’accord de prêt, l’on peut constater que les clauses de tout a ccord de
prêt peuvent être classées en 3 types, à savoir :

- Les clauses opérationnelles : elles sont conçues pour rendre

l’accord financier opérationnel. Elles comprennent le montant du
prêt, l’échéancier de remboursement, le taux d’intérêt, la période de
l’intérêt, les définitions, le calendrier de décaissement, les
conditions de notification, l’objet du prêt, les questions portant sur
les taxes et les commissions associées au prêt.

- Les clauses de protection : ces clauses visent à protéger le prêteur

et à limiter les actions futures de l’emprunteur en vue d’accroître la
probabilité que l’emprunteur remboursera le prêt conformément au
calendrier convenu. Elles incluent les conditions préalables, les
déclarations et garanties, les conventions, le cas de défaut et les
clauses relatives au règlement des litiges.

- Les clauses portant sur le changement de circonstances : elles

définissent les éventuels événements pouvant survenir dans le futur
et qui peuvent affecter la valeur du prêt par rapport à la situation
financière des parties et elles déterminent leurs conséquences. Ces
clauses comprennent les clauses sur les taux de remplacement
concernés et celles sur les notifications de changement d’adresse.

En dépit des barrières de protection placé par le prêteur autour

de l’obligation de remboursement, il arrive souvent que les Etats
débiteurs, surtout africains, soient après un temps incapables
d’honorer leurs engagements. Quelles sont donc les sanctions
envisageables ?

§2. Sanctions en cas de défaut de paiement

On dit d’un Etat emprunteur qu’il est en défaut de paiement

lorsqu’il n’effectue pas les paiements spécifiés dans l’accord de prêt.
 31

En d’autres termes, l’Etat se trouve dans une situation de non-respect

de son obligation de paiement de la dette extérieure.

Dans ce cas, quels sont alors les moyens juridiques dont

disposent les prêteurs (publics ou privés) pour recouvrer leurs
créances ? Autrement dit, quelles sanctions pourraient-ils infliger à un
Etat en défaut de paiement ?

La complexité de cette question tient au fait que l’endettement

d’un Etat ne relève en rien de celui d’une personne ordinaire, car c’est
une entité juridique souveraine. Les voies de droit nationales sont
inopérantes pour recouvrer les créances (1). En effet, lorsqu’un Etat
débiteur fait défaut sur sa dette extérieure, ses créanciers ne peuvent
le pénaliser comme ils le feraient pour des emprunteurs privés de leur
pays.

Il s’en suit que les sanctions dont disposent les créanciers en

cas de défaut de paiement sont très limitées. Nous avons pu recenser
deux types de sanctions : la saisie des actifs et l’exclusion des prêts
dans l’avenir.

1. La saisie des actifs

Les créanciers d’un Etat faisant défaut peuvent arriver à

persuader leurs gouvernements de saisir ses actifs situés dans leurs
juridictions. Ceux-ci comprennent en principe les réserves extérieures
de la Banque Centrale du pays faisant défaut, les actifs extérieurs
possédés par les citoyens privés de ce pays et même les biens
appartenant au débiteur, qui viendraient à passer les frontières d u
pays créancier (2).

La saisie d’actifs du pays débiteur est une méthode toujours

hasardeuse, qui a pourtant parfois été utilisée (notamment contre le
Zaïre, aujourd’hui RDC) : saisie d’avions, d’avoirs bancaires, etc. (3).

Il existe à ce niveau un grand nombre de problèmes juridiques.

Par exemple, la propriété d’une entreprise publique ne peut être saisie

1 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.13.

2 KRUGMAN Paul et OBSTFELD Maurice, Economie internationale, éd. De Boeck Université,
Paris, 1995, p.784.
3 RAFFINOT Marc, Dette extérieure et ajustement structurel, éd. EDICEF/AUPELF, Paris, 1991,
p.80
 32

pour se faire régler une dette de l’Etat, ceux-ci ayant deux patrimoines
juridiquement distincts. De plus, le gel ou la saisie d’avoirs bancaires
entraîne une méfiance préjudiciable de la communauté financière par
rapport à la place financière où cela a été effectué.

Cette saisie des actifs est probablement une sanction mineure

mais cette possibilité est néanmoins pris en compte par les Etats
débiteurs. Citons le cas du gouvernement péruvien qui, au début de
1986, ramena 700 millions de dollars d’or et d’argent qu’il détenait à
l’étranger. Le pays avait de gros arriérés dans le paiement de sa dette
extérieure et craignait que les créanciers ne saisissent son stock de
métaux précieux (1).

2. L’exclusion des prêts dans l’avenir

Le pays qui fait défaut peut être exclu du marché international

des capitaux pour quelques temps. Une fois qu’un pays a fait défaut
sur ses dettes antérieures, les prêteurs éventuels se refuseront à croire
qu’il se conformera aux termes des nouveaux contrats de prêts. De
plus, si un pays en défaut réussit à obtenir un prêt étranger, ses
créanciers pourraient essayer de saisir les fonds faisant l’objet du
nouveau prêt.

L’arrêt des financements ultérieurs se révèle être un véritable

moyen de pression sur les pays pauvres, souvent tributaires de
l’épargne étrangère pour développer leur opportunité d’investissement.
Celles-ci devraient alors être financées sur base de la seule et maigre
épargne intérieure.

En outre, le pays perdrait toute flexibilité pour emprunter à

l’étranger et pour maintenir ses niveaux de consommation et
d’investissement devant les fluctuations temporaires de ses revenus
réels. Des mouvements sérieux d’expansion et de récession
imposeraient des coûts économiques au pays et pourraient même
menacer la stabilité politique (2).

Cependant, cette sanction est utilisée avec beaucoup de

précaution, du fait des interrelations politiques et de la concurrence
entre pays bailleurs de fonds.

1 KRUGMAN Paul et OBSTFELD Maurice, Op.cit., p.784.

2 Idem, p.784.
 33

Pour contourner la situation de défaut de paiement, les

créanciers, au fil des années, ont mis en place différentes techniques
de restructuration de la dette consistant à modifier les conditions de
remboursement établies. Ces opérations ont pour but de permettre un
meilleur service de la dette en réaménageant le profil de celle -ci. Il
s’agit là des mécanismes d’allégement de la dette extérieure dont le
plus récent d’entre eux est, sans nul doute, l’initiative PPTE lancée par
le FMI et la Banque Mondiale avec la faveur du Club de Paris.
 34

Chapitre 2. DES INST IT UT IONS INT ERNAT IONALES

ENGAGEES DANS L’ALLEGEMENT DE LA DET T E
EXT ERIEURE

D’entrée de jeu, il importe de préciser que sous le vocable

« institutions internationales », nous regroupons les organisations
internationales à proprement parler, en l’occurrence le FMI et la
Banque Mondiale qui, en raison de leurs mandats respectifs, jouent un
rôle significatif dans l’allégement de la dette extérieure ainsi que les
instances informelles constituées de façon ad hoc par les principaux
créanciers publics (Club de Paris)ou privés (Club de Londres) pour
traiter les défauts de paiement des pays en développement.

Dans les deux premières sections de ce chapitre, nous nous

occuperons à analyser les deux premières institutions citées dites
institutions de Bretton Woods. Quant au Club de Paris et au Club de
Londres, ils feront l’objet respectivement de la 3 ème et 4 ème sections.

Section 1. Du Fonds Monétaire International

Le FMI, créé à la conférence de Bretton Woods (New Hampshire,

Etat-Unis) tenue du 1 er au 22 juillet 1944, est entré officiellement en
existence le 27 décembre 1945 après la ratification de ses statuts par
vingt neuf pays. Ses activités financières ont débuté le 1 er mars 1947.
Le FMI compte actuellement 184 pays membres(1).

§1. Le contexte juridique et institutionnel

Le FMI est constitué à l’image d’une société par action où

chaque Etat dispose d’un droit de vote proportionné à sa quote -part,
c’est-à-dire à sa souscription au pool de devises qu’est le FMI (2).
Comme son nom l’indique, le FMI est un fonds, une sorte de cagnotte
au sein de laquelle chacun peut demander à puiser (3). Il est
comparable, à certains égards, à une caisse de crédit mutuel.

1 Fiche technique, A propos du FMI, avril 2003, http://www.imf.org

2 KUMBU ki NGIMBI, Cours de législation en matière économique, notes manuscrites 2ème année
de graduat, Faculté de Droit, Unikin, 2001-2002.
3 BAKANDEJA wa MPUNGU, LE droit du commerce international, éd. Afrique édition, Kinshasa,
2001, p.35.
 35

L’analyse juridique et institutionnelle du FMI révèle trois faces

de cette institution :
• celle d’un corps de règles de bonne conduite s’imposant au
comportement des Etats membres ;
• celle d’une institution financière, disposant des ressources
mises au service d’objectifs déterminés dans un esprit de
solidarité internationale ;
• celle d’une organisation internationale, habilitée à prendre
des décisions de portée obligatoire et à poser des actes de
gestion.
1. Le FMI, code de bonne conduite

Les statuts du Fonds Monétaire International soumettent les

Etats membres à diverses obligations dans la conduite de leurs
relations monétaires internationales.

En effet, aux termes de l’article IV des statuts du FMI, chaque

Etat membre s’engage à collaborer avec le Fonds et les autres Etats
membres pour assurer le maintien de régimes de change et
promouvoir un système stable de taux de change. L’Etat membre doit
aussi avoir une politique économique qui encourage un degré de
stabilité raisonnable des prix ainsi qu’un environnement et des
conditions favorables à cette stabilité. Il ne doit pas manipuler les
changes afin d’empêcher les ajustements de balances des paiements
ou pour se donner un avantage compétitif inéquitable vis-à-vis
d’autres Etats membres.

Le FMI est gardien du respect de ces obligations. Il contrôle le

système monétaire international afin d’en assurer le bon
fonctionnement, ainsi que la manière dont chaque Etat membre
remplit ses engagements. A ce titre, le Fonds peut exiger des Etats
membres la communication de toutes les informations nécessaires à
l’exercice de sa mission.

Toutefois, cette influence du point de vue normatif revêt un

caractère peu contraignant. Dans de nombreux cas, les obligations des
Etats membres sont formulées avec des nuances ou concernent des
domaines qui s’accompagnent difficilement de sanctions juridiques. Le
Fonds est alors chargé d’une mission de « surveillance » qu’il exerce
 36

par le dialogue et la persuasion dans le cadre des contacts entretenus

avec les administrations nationales (1).

Au demeurant, force est de constater que le FMI, créé pour

former le centre institutionnel de la coopération monétaire, continue à
jouer ce rôle, bien que son influence paraisse aujourd’hui
sensiblement plus modeste que ne l’avaient envisagé ses fondateurs.
Néanmoins, ce que le FMI perd en contrainte sur le système monétaire,
il va le gagner en pouvoir de contrôle et de pression sur les pays qui
ont besoin de ressources.

2. Le FMI, institution financière internationale

Le FMI administre des mécanismes financiers de structures

diverses dont l’objet commun consiste à procurer des devises aux
Etats membres qui en éprouvent le besoin pour financer un déficit de
la balance des paiements (2).

L’article 1 er des statuts qui définit le mandat du FMI stipule en

son point 5 qu’il est chargé de « donner confiance aux Etats membres
en mettant les ressources générales du fonds temporairement à leur
disposition moyennant des garanties adéquates, leur fournissant ainsi
la possibilité de corriger le déséquilibre de leur balance des paiements
sans recourir à des mesures préjudiciables à la prospérité nationale ou
internationale ». En d’autres termes, les ressources du Fonds sont
disponibles pour aider les pays membres confrontés à des difficultés
économiques et qui manquent des fonds propres pour y faire face.

Le fonds est désormais d’abord un organe d’assistance aux

Etats. Considéré, à juste titre, par le professeur Dr. KUMBU ki NGIMBI
comme « l’hôpital central des finances publiques des pays malades »(3).
A. Assistance financière
L’assistance financière prend la forme de crédits et des prêts
que le Fonds accorde aux pays membres en proie à des difficultés de
balance des paiements pour soutenir leurs programmes d’ajustement
et de réforme.

1 REY Jean-Jacques et ROBERT Eric, Institutions économiques internationales, éd. Bruylant,

Bruxelles, 1997, p.125.
2 La balance des paiements est un compte de recettes et des dépenses de la notion, dans ses
relations avec l’étranger, au cours d’une période déterminée.
3 KUMBU ki NGIMBI, Op.cit.,
 37

Au 31 janvier 2003, 89 pays membres bénéficiaient de crédits et

de prêts du FMI dont l’encours s’élevait à 69,6 milliards de DTS
(environ 96 milliards de dollars US) (1).

Au fil des ans, le Fonds a créé un certain nombre d’instruments

ou facilités de prêt qui sont adaptés aux conditions spécifiques de ses
divers pays membres. Les prêts non concessionnels r elèvent de cinq
grandes facilités : politique des tranches de crédit, mécanisme élargi de
crédit (MEDC), facilité de réserve supplémentaire (FRS), lignes de
crédit préventives (LCP) et facilité de financement complémentaire
(FFC). Tous ces mécanismes et facilité de financement sont assortis
d’un taux d’intérêt basé sur le marché, le « taux de commission ».
Certaines facilités entraînent un coût d’intérêt supplémentaire, le
« taux de commission supplémentaire »(2).

Concrètement, un Etat membre procède à un achat ou tirage

auprès du FMI – dans tous les mécanismes du FMI (sauf la facilité
d’ajustement structurel (FAS), la facilité d’ajustement structurel
renforcée (FASR), et aujourd’hui la facilité pour la réduction de la
pauvreté et pour la croissance (FRPC) qui remplace les facilités
précédentes) – en échangeant sa propre monnaie contre un montant
équivalent de monnaies d’autres Etats membres ou de droits de tirage
spéciaux (DTS) détenus par le FMI. Le pays est tenu de racheter, dans
les délais prescrits et contre des monnaies d’autres Etats membres ou
des DTS, les avoirs du FMI en sa propre monnaie. Le FMI perçoit une
commission sur les achats et, pour un Etat membre, l’effet net d’un
achat suivi d’un rachat est très comparable à celui d’un emprunt avec
intérêt suivi d’un remboursement.

Du point de vue strictement juridique, on ne peut pas parler de

crédit ou de prêt pour ces opérations. Le Fonds se borne à vendre aux
Etats qui en ont besoin des devises et des DTS en échange de leur
monnaie nationale. Cette opération est qualifiée de « tirage », ce qui est
le synonyme du mot « achat »(3).

1 Fiche technique, quels sont les grands domaines d’activités du FMI, avril 2003,
http://www.imf.org
2 Fiche technique, Par quels moyens le FMI prêt-t-il des fonds, avril 2003, http://www.imf.org
3 SOREL Jean-Jacques, Sur quelques aspects juridiques de la conditioinnalité du FMI et leurs
conséquences, 2001, http://www.ejil.org/journal, p.2.
 38

En revanche, les financements du FMI par la FRPC prennent

effectivement la forme de prêts. Les prêts accordés au titre de la FRPC
(destinés aux pays à faible revenu) sont basés sur un document de
stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), qui est élaboré par le
pays en concertation avec la société civile et d’autres partenaires du
développement, notamment la Banque Mondiale.

Ces prêts sont assortis d’un taux d’intérêt très bas, de 0,5% par
année et sont remboursable sur une période de 10 ans, avec une
période de grâce de cinq ans et demi (1). Les caractéristiques de cette
facilité éloignent le Fonds de sa vocation purement monétaire et le
rapprochent des institutions de financement du développement.
B. L’accès aux ressources du FMI : la conditionnalité
Lorsqu’un pays emprunte au FMI, son gouvernement prend des
engagements à l’égard des politiques économiques et financières,
dispositions connues le nom de « conditionnalité ». Ces politiques
constituent le programme économique que l’Etat emprunteur entend
mettre en œuvre. Il est décrit dans une lettre d’intention ou un
mémorandum de politiques économiques qui accompagne la demande
de financement.

Une fois la demande entérinée par le conseil d’administration du

FMI, principalement sous la forme d’accord de confirmation, les
ressources sont mises à la disposition de l’Etat demandeur sans être
toutefois rattachées à un projet particulier. Les décaissements
successifs sont conditionnels à l’examen par les services du Fonds, des
critères de réalisation, généralement trimestriels, que le pays s’est
engagé à remplir (2).

Le mot conditionnalité se rapporte donc aux politiques

économiques que le Fonds souhaite voir suivre par les pays membres
pour qu’ils puissent utiliser les ressources du Fonds conformément
aux objectifs et aux dispositions des statuts (3). La conditionnalité
donne au FMI l’assurance que l’argent prêté sera utilisé pour résoudre
les difficultés économiques de l’emprunteur et que le pays sera en
mesure de rembourser rapidement, de manière à rendre les fonds
disponibles pour les autres pays qui en ont besoin.

1 Fiche technique, Par quels moyens le FMI prêt-t-il des fonds, avril 2003, http://www.imf.org
2 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.31.
3 GOLD J, La conditionnalité, Brochure du FMI n°31, FMI, Washington Dc, 1979, p.2.
 39

Comme toute activité avant tout économique la conditionnalité

s’inscrit difficilement dans un moule juridique. Toutefois, trois aspects
méritent de retenir notre attention pour confronter la conditionnalité
au droit :
- la question de la responsabilité ;
- le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures ;
- le principe de l’égalité souveraine des Etats.
• La question de la responsabilité

Les ressources du Fonds sont généralement octroyées dans le

cadre d’un accord de confirmation. Aux termes de cet accord, le Fonds
garantit au pays concerné l’accès à ses ressources pour une période
spécifique et jusqu’à concurrence d’un montant spécifique, en
contrepartie de quoi le pays s’engage à mettre en œuvre les mesures
prises dans l’accord afin de remédier aux déséquilibres extérieurs et
intérieurs de son économie.

Le FMI insiste qu’il ne s’agit pas d’un accord ni même d’un

document contractuel car il n’y a pas rencontre de volontés ni volonté
de se lier (animus contrahendi) mais une simple assurance donnée à
une intention de faire (1). Force est de constater , en effet, que l’accord
stricto sensu est une décision unilatérale du Fonds par laquelle celui-
ci exprime son intention d’apporter son aide à un Etat concerné sous
certaines conditions.

Si l’on tient compte de la lettre d’intention de l’Etat, il y a par

conséquent deux déclarations d’intention sur le même sujet.

La forme particulière des accords de confirmation empêche le

Fonds de mettre en cause la responsabilité de l’Etat et inversement. Le
pays emprunteur n’a donc aucune obligation juridique à remplir ses
engagements, pas plus que le FMI.

Néanmoins, l’absence d’obligations proprement juridiques ne

doit pas être confondue avec l’absence d’effets pour l’Etat car la
possibilité du Fonds de remettre en cause le fonctionnement des
accords par leur interruption (momentanée ou définitive) revient à
responsabiliser l’Etat membre selon une forme a priori peu

1 GOLD J, L’importance du caractère juridique des accords de confirmation du Fonds , Brochure

du FMI n°35, FMI, Washington Dc, 1980, p.30
 40

contraignante mais qui peut entraîner des conséquences fâcheuses

pour l’Etat concerné, notamment l’ébranlement de son crédit
international dans les milieux financiers.

A l’inverse, il paraît impossible pour un Etat de mettre en cause

la responsabilité du FMI car le lien éventuel entre la décision du Fonds
(le fait générateur) et le préjudice subi (retard dans la croissance) ne
peut être qu’indirect. De plus, il n’y a pas atteinte à un droit du fait de
l’absence de lien juridique entre le Fonds et l’Etat(1).

• La question de la non-ingérence dans les affaires intérieures

de l’Etat

Le FMI met en avant sa neutralité et sa non politisation et

prétend se pencher uniquement sur les problèmes d’ordre économique.
Cette appréciation est fallacieuse car elle part du postulat très
critiquable de la séparation du politique, de l’économique et du
juridique.

Dans la pratique, le FMI s’ingère profondément dans les choix

politiques de l’Etat emprunteur, ce qui est de nature à violer le
principe sacro-saint de la souveraineté de l’Etat. Cependant, il ne peut
être accusé de s’ingérer car il utilise l’argument de l’acceptation de
l’Etat.

• Le principe de l’égalité souveraine des Etats

On reproche à la conditionnalité d’enfreindre le respect du

principe de l’égalité souveraine des Etats. Le principe d’uniformité en
vigueur dans le droit du FMI empêche théoriquement un traitement
inégalitaire des Etats membres.

Mais dans la réalité, le FMI se comporte différemment selon qu’il

est en présence d’un pays en développement ou d’une puissance
occidentale. Jean-Marc SOREL, professeur de droit à l’Université de
Rhenne I, dit à ce propos : « Vis-à-vis des pays en développement et
des pays de l’Europe de l’Est confrontés aux bailleurs de fonds
occidentaux, la conditionnalité donne au FMI un rôle catalyseur
important ; vis-à-vis du système monétaire et financier dans son

1 SOREL Jean-Marc, Op.cit., p.10.

 41

ensemble, le FMI est impuissant. Il n’a aucun pouvoir sur le pays le

plus déficitaire du monde : les Etats-Unis »(1).
C. L’approche du FMI en matière d’arriérés
Un ensemble de procédures a été arrêté en vue de prévenir ou
de décourager les arriérés au titre d’obligation financière envers le FMI.
Cette approche comprend plusieurs étapes allant du simple
avertissement en passant par le dépôt de la plainte po ur aboutir à des
sanctions appropriées (2).

1° Avertissement

Il est adressé aux pays membres entre le moment où

apparaissent les arriérés jusqu’à deux mois. L’avertissement consiste
en la demande faite au pays membre d’effectuer immédiatement le
paiement au risque de s’exposer à des sanctions appropriées.

2° Dépôt de la plainte

Il intervient deux mois après l’apparition des arriérés. Le Conseil

d’Administration examine à cet effet le fond de la plainte, s’il estime
fondé, il décide la limitation préventive du recours par le pays membre
aux ressources générales du Fonds.

3° Sanctions

La première sanction qu’écope un pays en arriéré de paiement

envers le FMI est la déclaration d’inéligibilité(irrecevabilité) à
l’utilisation des ressources générales du Fonds. Elle est prise dans les
six à douze mois après l’apparition des arriérés. L’Etat membre déclaré
inéligible ne peut plus accéder aux ressources gérées par le FMI.

La seconde sanction est constituée par la déclaration de non

coopération. Elle tombe 15 à 18 mois après l’apparition des arriérés.
Par cette sanction, le pays membre ne peut plus bénéficier des prêts
provenant des autres pays membres du FMI.

1 SOREL Jean-Marc, Op.cit., p.12.

2 KIKAYA USENI, Gestion de la dette publique extérieure et exigences des institutions financières
internationales. Cas de la RDC, Mémoire, Faculté d’Economie, Unikin, 1999-2000, p.38.
 42

La troisième sanction est celle de la suspension des droits de

vote et des droits connexes. Cette sanction signifie que le pays membre
n’a plus droit au vote, et par conséquent, ne peut plus se prononcer
sur les décisions prises au sein du FMI.

Notons que ces sanctions ont été rendues possibles par le

troisième amendement aux statuts du FMI, entré en vigueur en 1 992.
Ces mesures permettent de mieux contrôler le problème d’arriérés, qui
avait pris un tour alarmant avec la crise de la dette (1).

3. Le FMI, organisation internationale

Le FMI est une organisation internationale qui a le statut d’une

institution spécialisée des Nations Unies. Il convient, certes, de
souligner à la suite du professeur BAKANDEJA wa MPUNGU que le
FMI se différencie au plan de ses rapports avec l’ensemble d’autres
institutions spécialisées des Nations Unies (2).

En effet, si les relations entre les Etats membres des Nations

Unies et du FMI sont des relations assez étroites, elles ne vont pas
jusqu’à un contrôle rigide des Nations Unies sur le FMI (3).

En tant qu’organisation internationale, le FMI se caractérise par

l’attribution des quotes-parts aux Etats membres et par la structure
des organes de délibération.
A. Les quotes-parts
L’adhésion d’un Etat au FMI implique qu’il lui soit attribué une
« quote-part ». Il s’agit d’une grandeur exprimée en DTS,
représentative, par comparaison avec l’ensemble des quotes-parts, de
l’importance économique et financière du pays en cause sur la scène
internationale(4).

La quote-part d’un Etat sert à déterminer :

- la souscription : la quote-part d’un pays membre détermine sa

souscription soit le montant maximal des ressources financières
qu’il est tenu de fournir au FMI. Au maximum, 25% de cette

1 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.193.

2 BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p.40.
3 BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p.40.
4 REY Jean-Jacques et ROBERT Eric, Op.cit., p.127.
 43

souscription doit être réglé en devises étrangères largement

acceptable à l’échelle internationale ou en DTS, le solde étant versé
en monnaie nationale du pays concerné.

- le nombre de voix : la quote-part détermine le poids exercé par le

pays dans les décisions du FMI. Chaque membre dispose de 250
voix de base auxquelles s’ajoute une voix supplémentaire pour
chaque fraction de la quote-part équivalent à 100.000 DTS. Ce
calcul a pour conséquence que les Etats-Unis détiennent la quote-
part la plus élevée, soit un nombre de voix équivalent à celui de la
Russie, la Chine, l’Afrique et l’Amérique du Sud mises ensemble (1).

- l’accès au financement : la quote-part détermine aussi le montant

de l’aide financier qu’un pays membre peut obtenir du FMI. Par
exemple, dans le cadre des accords de confirmation et des accords
élargis, chaque pays membre peut emprunter jusqu’à 100% de sa
quote-part annuellement et 300% au total.
B. Les organes
Le FMI délibère à trois niveaux différents :

- le Conseil des gouverneurs

Le Conseil des gouverneurs est l’instance suprême où chaque

Etat membre est représenté soit par le ministre qui a les finances dans
ses attributions, soit par le gouverneur de la Banqu e centrale (ou
autres personnalités de rang comparable). Il a compétence pour
prendre les décisions les plus importantes (augmentation des
ressources financières du FMI, admission de nouveaux membres, etc.).
Il se réunit une fois par an. Pendant le reste de l’année, les décisions
peuvent être prises par le canal d’un vote par correspondance.

- le Conseil d’Administration

Le Conseil d’Administration est l’organe compétent pour prendre

les décisions de gestion courante et siège en permanence. Il comprend
une vingtaine d’administrateurs.

1 Fiche technique, Quotes-parts du FMI et leurs révisions, avril 2003, http://www.imf.org

 44

- Le Directeur général

Le Directeur général dirige les services du FMI et préside le

Conseil d’Administration, par lequel il est nommé. Actuellement, le
poste de Directeur général est occupé par M. Rodrigo de Rato y
Figadero (de nationalité espagnole)(1).

- le Comité monétaire et financier international

Il se réunit deux fois par an et émet des avis sur l’orientation

générale des politiques du FMI.

§2. Le rôle du FMI dans le traitement de la dette extérieure

Le FMI est bien placé pour traiter des situations d’endettement

critique des Etats membres, puisque celles-ci se traduisent par une
forte détérioration de la balance des paiements.

En outre, le FMI est en mesure d’exercer une action équilibrée :

- par le jeu de la conditionnalité des crédits : le FMI assiste le pays

débiteur dans la mise en place d’un programme d’ajustement
destiné à corriger la situation qui est à l’origine de la crise.

En outre, l’adoption d’un programme d’ajustement est, de

manière générale, une condition préalable à toute négociation avec le
Club de Paris et celui de Londres.

- par la mise en œuvre de ses crédits : le FMI est en mesure

d’apporter au pays endetté les ressources qu’il ne trouve plus
ailleurs. Il peut agir comme une sorte de prêteur en dernier ressor t.

- par les pressions qu’il est en mesure d’exercer sur les créanciers,
publics ou privés, pour qu’ils collaborent à l’allégement de la
situation du débiteur et ne profitent pas des ressources qu’il
apporte pour obtenir le remboursement immédiat.

Dans l’exercice de ce rôle, le FMI est parfois accusé de conflits

d’intérêts. En effet, il n’acceptait pas, jusqu’à une date récente, de
rééchelonner les échéances de ses propres crédits et a fortiori
d’abandonner ses créances, alors qu’il peut être amené à recomma nder

1 Supplément du bulletin du FMI, L’ABC du FMI, vol 33, Washington DC, 2004, p.2.
 45

cette action de la part des créanciers publics et privés du pays

débiteur.

Il intervient également à titre d’intermédiaire entre le pays

débiteur et ses principaux créanciers afin d’éviter la rupture des
obligations contractuelles de remboursement et trouver de nouveaux
financements(1). A ce titre, il joue un rôle irremplaçable d’information,
d’impulsion et de coordination des acteurs dans le processus
d’allégement de la dette ; ce qui permet la cohérence des mesures
prises pour sortir le pays débiteur de sa situation délicate.

La première institution de Bretton Woods ainsi étudié,

penchons-nous à présent sur la seconde, en l’occurrence la
Banque Mondiale.

Section 2. De la Banque Mondiale

La Banque Internationale pour la Reconstruction et le

Développement, mieux connue sous le nom de Banque Mondiale, a été
créée en même temps que le FMI. Ses statuts sont entrés en vigueur le
27 décembre 1945 mais ces activités ont démarré le 25 juin 1946. Elle
est une institution spécialisée des Nations Unies et compte
actuellement 184 pays membres.

Le groupe de la Banque Mondiale comprend le BIRD et ses

filiales : Société Financière Internationale (SFI), Association
Internationale de Développement (IDA) (2), Agence Multilatérale de
Garantie des Investissements (AMGI) et le Centre International de
Règlement des Différends Relatifs aux Investissements (CIRDI).
L’expression « Banque Mondiale » est aujourd’hui utilisée pour
désigner les institutions complémentaires que sont la BIRD et l’IDA.

§1. Du contexte juridique et institutionnel

La Banque Mondiale est une institution de transfert de

ressources, elle constitue un intermédiaire entre les détenteurs de

1 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.33.

2 L’Association Internationale de Développement désignée même en français par le sigle « IDA »
pour ne pas confondre avec l’A.I.D – Agency for International Development – qui est
l’administration américaine chargée de l’aide au développement.
 46

capitaux des divers pays et les utilisateurs de capitaux dans d’autres

pays.

Il s’agit d’une banque qui peut accorder ou garantir des prêts et

se procurer des fonds par le moyen d’emprunts, mais c’est un
organisme interétatique car les Etats fournissent son capital social et
contrôle son administration par le moyen de leurs représentants (1).

Dans ce paragraphe, nous nous limiterons à présenter

sommairement les deux institutions de la Banque Mondiale, à savoir
la BIRD et l’ IDA.

1. La BIRD(2)

Créée en 1945, la BIRD est à la fois la plus ancienne et la plus

importante des institutions engagée de façon opérationnelle dans l’aide
au développement. Elle a peu contribué à la reconstruction de l’Europe
(contrairement au projet initial), celle-ci ayant été prise en charge par
le plan Marshall(3).

La BIRD utilise ses ressources à consentir des prêts en faveur

du développement. Les prêts de la BIRD ont des échéances plus
longues que ceux des banques commerciales puisque les pays
empruntant à la BIRD ont entre 15 à 20 ans pour lui rembourser , et
ne commençant à rembourser le principal qu’à l’issue d’un délai de
grâce de trois à cinq ans.

Le taux d’intérêt perçu est légèrement supérieur au coût de ses

emprunts, mais se situe néanmoins au niveau le plus favorable parmi
les conditions du marché pour des échéances comparables. Les
« clients » de la BIRD sont les pays en voie de développement, à
l’exclusion de :

- ceux qui sont suffisamment développés pour avoir accès aux

marchés financiers sans passer par son intermédiaire ;

1 COLLIARD Claude-Albert, Institutions internationales, 10ème éd. Dalloz, Paris, 1995, p.427.
2 La RDC a adhéré à cette institution le 28 septembre 1963.
3 REY Jean-Jacques et ROBERT Eric, Op.cit., p.185.
 47

- ceux qui sont trop pauvres pour supporter le poids des conditions
financières de ses prêts, ces pays sont alors éligibles aux
interventions de l’IDA.

2. L’IDA(1)

Créée en 1960, l’IDA est chargée de fournir aux pays les plus
démunis une assistance financière assortie de conditions très
libérales, incompatibles avec la structure financière de la BIRD.

L’IDA est une entité juridique distincte de la BIRD, mais les

deux institutions sont étroitement associées ; le Président de la BIRD
est de droit président de l’IDA.

Elle consent des crédits de développement de longue durée.

Cette durée s’étendait à 50 ans jusqu’en 1987, et depuis lors, a été
ramenée de 35 à 40 ans selon le cas. Elle comporte un délai de grâce
de 10 ans(2). Les financements revêtent la forme de crédits ne portant
pas d’intérêts et de dons.

Les crédits de l’IDA sont consentis sans intérêts mais à charge

d’une commission de service inférieur à 1% l’an, supposée couvrir les
frais. Ces crédits sont en principe réservés à des pays à faible revenu
qui ne peuvent généralement pas emprunter sur les marchés
internationaux ou ne peuvent emprunter à des taux d’intérêt élevés.

Les dons de l’IDA sont alloués aux pays les plus pauvres et les
plus vulnérables pour faire face aux difficultés particulières auxquelles
ils sont confrontés (par exemple, la pandémie du VIH/SIDA.

§2. De la structure et des activités de la Banque Mondiale

La structure des organes de chaque institution, à l’exception du

CIRDI, est analogue à celle du FMI. Le pouvoir de vote est pondéré
d’après l’importance de la contribution financière de chaque pays au
capital de l’institution. Chaque Etat membre siège au Conseil des
gouverneurs, et un Conseil d’administration, de composition
restreinte, assume les décisions de gestion courante.

1 La RDC a adhéré à cette institution le 28 septembre 1963

2 REY Jean-Jacques et ROBERT Eric, Op.cit., p.187.
 48

La Banque Mondiale est une véritable banque. Ses ressources

sont constituées par les capitaux propres et le placement de ses titres
dans le public. Dans ce cadre, elle accorde des prêts aux Etats
membres à des taux d’intérêt plus faibles que ceux pratiqués dans les
banques privées. Ses crédits diffèrent de ceux du FMI par leur durée :
ce sont des moyens à long terme pour l’investissement et non pour
l’ajustement ; et par leur concentration sur les seuls pays en
développement(1).

En effet, la Banque Mondiale œuvre en faveur de développement

économique à long terme et de la réduction de la pauvreté en
accordant aux pays des concours techniques et financiers, notamment
pour les aider à conduire des réformes sectorielles ou à réaliser des
projets spécifiques (construction d’écoles et de dispensaires,
approvisionnement en eau et en électricité, lutte contre les maladies,
etc.).

La Banque Mondiale et le FMI collaborent dans divers

domaines, notamment l’application des programmes d’ajustement
structurel, la lutte contre la pauvreté du pays, l’allégement de la dette
des pays pauvres, etc. Ils ont tracé ensemble un cadre d’action –
initiative PPTE – qui doit permettre de réduire substantiellement
l’endettement excessif de certains pays très pauvres, à certaines
conditions.

Sans anticiper, nous pouvons déjà dire que ce mécanisme

d’allégement implique la participation de tous les créanciers
multilatéraux, bilatéraux et commerciaux. Les deux derniers se
regroupent pour la plupart respectivement au sein du Club de Paris et
du Club de Londres.

Section 3. Du Club de Paris

Le Club de Paris a vu le jour en 1956 lorsqu’il s’est agit à

l’époque de trouver des solutions à la crise de liquidité que traversait
l’Argentine. Depuis lors, malgré la volonté des gouvernements
créanciers à ne pas généraliser le recours aux renégociations, le Club

1 BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p.43.

 49

de Paris s’est développé en une véritable instance de renégociations

multilatérales des dettes publiques.

Comme son nom l’indique, il s’agit d’un club, donc d’un groupe
informel réunissant les gouvernements créanciers des pays
industrialisés dont le rôle est de traiter de façon coordonnée la dette
publique bilatérale des PED ayant des difficultés de paiement.

Il nous reviendra dans le corps de cette section de déterminer la

nature juridique du Club de Paris que d’aucuns qualifient de « non-
institution » (§1) avant de présenter succinctement ses différentes
instances (§2).

§1. De la nature juridique du Club de Paris

Le Club de Paris présente un paradoxe juridique fondamental :

tandis que les Etats créanciers ont maintes reprises affirmé que pacta
sunt servanda, c’est-à-dire en l’occurrence que les obligations de
remboursement contenues dans les contrats de crédits d’origine
doivent être respectées, les renégociations devant donc à ce titre être
considérées comme exceptionnelles, un corps de règles munies d’une
véritable efficacité juridique s’est néanmoins développé (1).

De ce paradoxe, découle une institution sui generis, reposant

sur le refus des gouvernements à y reconnaître la présence du droit,
parallèlement au développement d’une pratique consolidée dotée
d’effets juridiques indéniables. Il s’agit donc d’une construction
juridique originale devant concilier le souci de non-juridicité et de
pragmatisme.

1. La base constitutive du Club de Paris

Le premier critère inhérent à une organisation internationale, à

savoir la Charte constitutive ou l’accord de base instituant une entité
internationale dotée de la personnalité juridique qui la distingue des
Etats qui la composent, fait défaut en ce qui concerne le Club de Paris,
conformément à la logique des Etats créanciers de ne pas légitimer
ainsi le recours aux renégociations.

1 HOLMGREN Christina, La renégociation multilatérale des dettes : Le Club de Paris au regard

du droit international, éd. Bruylant, Bruxelles, 1998, p.15.
 50

Toutefois, la fréquence des réunions au sein du Club de Paris,

suite à l’importante augmentation de renégociations, a
incontestablement façonné, dans un souci d’efficacité, un ensemble de
procédures qu’un grand nombre de représentants au Club de Paris
s’accordent à qualifier d’institutionnelles, tout au moins de facto (1).

Il en est résulté une structure institutionnelle comportant la

plupart des fonctions essentielles à une organisation internationale.
Ainsi, les fonctions traditionnelles d’administration, d’élabor ation de
politique et de prise de décision sont toutes présentes ; en revanche,
elles revêtent des formes peu classiques, forgées avec souplesse et
selon les besoins.

Les mécanismes institutionnels sont empreints d’une efficacité

juridique particulièrement importante. En effet, dépourvu de règles
écrites à cet effet, le Club de Paris repose essentiellement sur la bonne
foi des Etats participants quant à leur intention de s’engager, ce qui,
conjugué au consensus, contribue à cimenter la conviction de la
nécessité de se conformer aux décisions prises.

La nature institutionnelle du Club de Paris doit donc être

appréciée au regard de la consolidation de sa pratique et l’apparition
récente d’entités institutionnelles à caractère informel, une analyse
trop rigide comportant autrement le risque de mal discerner sa réalité
juridique. On peut ainsi conclure en reprenant les propos de Christina
HOLMGREN que « le Club de Paris ne constitue pas une organisation
internationale compte tenu surtout de l’absence de charte co nstitutive
mais il n’est pas exclu qu’il puisse être considéré comme une
institution, le terme « institution » ayant une acception plus vaste, y
compris sociologique, et recouvre à ce titre toute structure
institutionnelle »(2).

2. La participation au Club de Paris

Le Club de Paris rassemble la plupart des Etats industrialisés

membres de l’OCDE. Il est ainsi composé d’Etat relativement
homogènes et la participation restreinte qui le caractérise est
manifestement lié à sa vocation. Celui-ci ne regroupant que des Etats

1 HOLMGREN Christina, Op.cit., p.185

2 Idem, p.186.
 51

partageant la même préoccupation, celle de recouvrir les dettes

publiques.

Il s’agit d’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le

Canada, le Danemark, l’Espagne, les Etats-Unis, la Finlande, la
France, l’Irlande, l’Italie, le Japon, la Norvège, les Pays-bas, le
Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et depuis 1997 la Russie (ce pays a
la particularité d’être à la fois débiteur et créancier).

Outre les Etats créanciers qui composent le Club de Paris, celui-

ci réunit également d’autres sujets de droit international, et
notamment soit occasionnellement les Etats tiers en leur capacité de
créancier, soit des institutions internationales à titre d’observateurs.

En effet, d’autres Etats créanciers peuvent être admis au Club

de Paris, mais uniquement pour renégociation spécifique les
impliquant. Le fondement de cet élargissement intermittent réside
dans la clause du créancier le plus favorisé, par laquelle les effets des
procès-verbaux sont déployés vis-à-vis des créanciers tiers. Compte
tenu de l’engagement par le débiteur à négocier des accords de
renégociation à portée comparable à ceux signés à Paris, certains Etats
tiers optent pour une participation aux séances du Club de Paris en
lieu de négociations bilatérales séparées.

Cependant, et malgré le souhait de certains d’entre eux, dont

par exemple le Brésil, à être plus pleinement associés au Club de Paris
et notamment de pouvoir participer à l’élaboration des politiques du
club, les pays débiteurs occasionnellement créanciers se sont heurtés
à un refus catégorique de la part du Club de Paris. Ces Etats ne font
donc pas partie du Club de Paris malgré leur présence épisodique à
certaines réunions des créanciers.

Le Club de Paris admet aussi aux organisations internationales

à titre d’observateurs aux séances de renégociations, notamment entre
les deux institutions de Bretton Woods qui y jouent un rôle
prépondérant, la CNUCED, l’OCDE ainsi que la Communauté
Européenne. Cette dernière s’intéresse aux renégociations lorsque la
Banque Européenne des Investissements (BEI) détient des créances
sur le débiteur en question. De même, les banques régionales de
développement telles que la Banque Africaine de Développement ou la
Banque Inter-Américaine de Développement y assistant lorsque leurs
intérêts sont en cause.
 52

Lors de la séance plénière de renégociation, les observateurs y

disposent du droit de parole et peuvent exprimer leurs avis sur la
situation du débiteur (1).

3. Principes et règles
A. Principes
La mise en œuvre de l’allégement de la dette consenti par le
Club de Paris repose sur quatre principes fondamentaux :

1) L’approche au cas par cas : les négociations du Club de Paris sont

toujours menées au cas par cas, chaque Etat débiteur en difficulté
de remboursement se présentant individuellement devant le Club.
Le soubassement de ce principe est que les créanciers considèrent
que les créances qu’ils détiennent forment un contrat avec un Etat
donné, et que les renégociations d’un contrat ne peut être l’objet
d’une négociation généralisée, débouchant sur des mesures
standardisées dont tous les pays bénéficieraient indistinctement (2).

2) Le consensus dans la prise de décisions : aucune décision ne peut

être prise si elle ne reflète pas un consensus des pays créanciers
participants. Ce principe qui traverse entièrement le processus
décisionnel du Club de Paris non seulement renforce la cohésion
entre Etats participants mais contribuent également de manière
essentielle à l’efficacité de toutes les mesures qui y sont prises.

3) La conditionnalité : principe en vertu duquel seule la dette d’un

pays qui a un programme avec le FMI peut être traitée (3). En effet, le
Club de Paris exige la conclusion d’un accord de confirmation entre
le pays débiteur et le FMI préalablement à la tenue d’une séance de
renégociation et ce, afin de ne pas voir leurs efforts d’allégement de
la dette compromis par l’absence de mesures économiques
correctives adoptées parallèlement par le débiteur en question.
Composante intangible de la pratique du Club de Paris, le principe
de sain assainissement des finances publiques est constamment
présent dans le règlement international des dettes.

1 HOLMGREN Christina, Op.cit., p.193.

2 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.76.
3 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.151.
 53

4) La solidarité et le traitement comparable : au nom de ce principe,

tous les créanciers doivent accepter de se plier aux conditions
convenues dans le cadre du Club de Paris qui garanti qu’un
traitement comparable est accordé aux différents créanciers. La
comparabilité de traitement repose fondamentalement sur l’idée de
non-discrimination dans le remboursement des dettes par les Etats
débiteurs, dans le souci d’éviter un traitement préférentiel à l’égard
d’un créancier au détriment des autres.

La mise en œuvre pratique des allégements du Club de Paris a

conduit à définir un certain nombre de règles qui régissent la
conclusion des négociations.
B. Règles
1) Dettes traitées

De prime abord, il sied de souligner que le Club de Paris ne

renégocie jamais l’encours total de la dette, mais seulement une partie
des créances. Cette partie est appelée dette consolidée (1).

Le Club de Paris traite uniquement les dettes à moyen et à long

terme, publiques ou garanties par l’Etat, contractées au titre de l’APD
ou non. Il s’agit, dans le dernier cas, principalement des prêts
commerciaux garantis par les agences nationales de crédit à
l’exportation des Etats membres.

En revanche, sont exclus des accords de renégociations : les

dettes à court terme (échéance à moins d’un an), les dettes inférieures
à un montant déterminé (les dettes de minimis : la clause de minimis
est calculée pour l’ensemble des dettes contractées envers un pays et
s’élève généralement à 250.000 DTS ou 500.000 DTS, selon le cas)
ainsi que les dettes envers les organisations internationales.

La dette, qui déjà fait l’objet d’un traitement lors d’un Club de
Paris antérieur, n’est normalement pas concernée par un nouveau
traitement mais le Club de Paris a dû revoir cette position suite à
l’impossibilité pour un nombre croissant de débiteurs de s’acquitter du
service de leurs dettes réaménagées.

1 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.150.

 54

2) Traitement du service et du stock de la dette

Les Etats créanciers peuvent décider de modifier soit le service

de la dette, soit le stock de la dette des pays débiteurs.

En ce qui concerne le service de la dette, le Club de Paris met en

place un nouvel échéancier pour les sommes dues sur une période
donnée, en général, d’un à trois ans, durée de l’accord passé avec le
FMI ayant conditionnée le passage devant le club. Cette période
s’appelle la « période de consolidation »(1). Actuellement, le taux
d’intérêt est réduit pour permettre une baisse de la valeur actuelle
nette (VAN) de la dette.

Pour le stock de la dette, le Club de Paris peut parfois décider

d’en restructurer une partie, notamment pour les pays pauvres très
endettés. L’objectif de tout accord portant sur le stock de la dette est
de fournir à un pays un traitement définitif par le Club de Paris (on
parle de « rééchelonnement de sortie »). Dans ce cas, une partie du
stock est annulée et le reste est rééchelonné au taux du marché (2).

3) Clauses de conversion de dettes

Les accords en Club de Paris peuvent convenir une clause

offrant aux créanciers qui le souhaitent la possibilité d’avoir recours
aux conversions de créances. Ces opérations peuvent se traduire par
des conversions en nature, en aide, en créances ou dans d’autres
opérations en monnaie locale.

Ces opérations impliquent souvent la cession de la dette par un

pays créancier à un investisseur qui, en retour, vend la dette au pays
débiteur en échange de monnaie locale utilisée pour des projets dans
le pays concerné. Afin de préserver la comparabilité de traitement et la
solidarité entre les créanciers, les montants de dette sont imités au
pourcentage maximum du stock de créances de chaque créancier
individuel(3).

1 Le Club de Paris, http://users.skynet.be/cadtm, 2002, p.5.

2 Idem
3 Principes et règles du Club de Paris, site officiel du Club de Paris, http://www.clubdeparis.org,
2005.
 55

A l’issue des négociations au sein du Club de Paris, un accord

ou lettre d’entente appelée procès-verbal agréé est signée mais pour les
mesures de réaménagement puissent prendre effet, le pays débiteur
devra encore négocier formellement un accord avec chacun des pays
créanciers concernées. C’est cet accord bilatéral qui a valeur juridique.

§2. Les instances du Club de Paris

Au nombre de trois, les instances du Club de Paris sont

respectivement : le Secrétariat, les Sessions méthodologiques et les
Tours d’horizon. Leur fonction principale consiste à encadrer le plus
efficacement les séances de renégociations.

1. Le Secrétariat du Club de Paris

Si aucun mécanisme institutionnel ne fut prévu à l’origine du

Club de Paris, les gouvernements créanciers ressentirent, lors des
négociations avec l’Indonésie en 1970, d’instituer un secrétariat afin de
faire face aux tâches administratives croissantes. Siégeant au Trésor
français, le Secrétariat s’est progressivement vu attribuer un nombre
croissant de tâches forgées avec les années et selon la nouveauté des
besoins(1).

Instance nationale, puisqu’ établi au sein d’une administration

déjà existante, le Secrétariat ne constitue en conséquence pas un
organe en soi qui dispose de la personnalité juridique. Composée d’une
poignée de fonctionnaires français agissant sous la présidence du
Directeur du trésor, le Secrétariat relève donc du droit français pour
tout ce qui a trait à la fonction publique mais répond au plan
international devant les Etats participants au club, tout au moins
théoriquement.

De nature essentiellement administrative, ses fonctions

reposent non sur un texte juridique mais sur la seule confiance des
Etats participants, l’objectivité du secrétariat étant garantie par
l’intérêt que représente pour la France la localisation du Secrétariat à
Paris, celle-ci considérant cet état de fait comme un prestige.

1 HOLMGREN Christina, Op.cit., p.196.

 56

Les tâches du Secrétariat du Club de Paris sont donc axées

autour de deux objectifs principaux, d’une part, sauvegarder l’intérêt
commun des gouvernements créanciers participants au Club de Paris,
et d’autre part, faciliter l’aboutissement d’un consensus entre eux à
tous les niveaux des discussions.

Outre sa fonction essentielle de favoriser les renégociations à

leurs différents stades (préparation de la session ainsi que son
déroulement), le secrétariat contribue également à assurer le respect
des engagements contenus dans les procès-verbaux, et entretient des
relations extérieures dans le but surtout de veiller au plus grand
respect possible de la clause de la nation la plus favorisée avec des
créanciers tiers (1).

2. Les sessions méthodologiques

La forte croissance du nombre de renégociations comme indiqué

plus haut, a entraîné aussi la nécessité pour les créanciers de se
réunir dans le but de discuter et de résoudre des problèmes de nature
à se présenter au cours des renégociations. Convoquées tout d’abord
lorsque le besoin s’en ressentait, les Sessions Méthodologiques ont pris
corps en 1984 pour se consolider au fil des années et ont actuellement
lieu régulièrement, le plus souvent préalablement aux réunions de
renégociations.

Les Sessions Méthodologiques sont non seulement chargées de

définir les principes de la politique du Club de Paris, mais également
d’examiner des problèmes de nature concrète et technique (tels que les
conditions d’application de la clause de minimis, la règle de ne pas
modifier la date butoir… ). Des questions spécifiquement juridiques y
sont également abordées, et notamment la formulation des procès-
verbaux - afin d’éviter la juridicisation de leur teneur -, les limites
posées par les différentes législations nationales en matière
d’annulations des dettes, ou encore toute question pratique liée au
principe de non-discrimination entre créanciers, telles que les
inégalités qui peuvent découler des taux d’intérêts appliqués au plan
bilatéral(2).

1 La clause dite « de la nation la plus favorisée » interdit au débiteur d’accorder un traitement

plus favorable aux créanciers extérieurs au club qu’à ceux qui en sont membres.
2 HOLMGREN Christina, Op.cit., p.204.
 57

Instance d’élaboration des politiques devant cadrer les

renégociations, les Sessions Méthodologiques revêtent un caractère
quasi-législatif dont le mode décisionnel est celui du consensus. Ces
politiques donnent lieu à la formation d’un ensemble de principes et de
règles, dont la consolidation à travers des précédents confère un
caractère « jurisprudentiel » à la pratique du Club de Paris. Avec les
Sessions Méthodologiques, on assiste en conséquence à un processus
qui tend à parfaire l’institutionnalisation du Club de Paris.

3. Les Tours d’Horizon

L’origine des Tours d’Horizon remonte à 1982, date à laquelle la

crise de l’endettement se manifeste avec acuité, présageant d’un grave
risque de généralisation. Dans ces conditions, les gouvernements
créanciers éprouvèrent le besoin d’examiner conjointement la situation
économique et financière de leur débiteur afin d’être en mesure
d’anticiper les défauts de paiement risquant de se produire dans un
proche avenir. La finalité des Tours d’Horizon consistant donc à établir
un pronostic des futures renégociations.

Consacrant le plus souvent une journée aux Tours d’Horizon,

les gouvernements y examinent une vingtaine de débiteurs afin de
prévoir lesquels d’entre eux sont susceptibles de se représenter devant
le Club. A cet effet, le Club de Paris collabore étroitement avec les deux
institutions de Bretton Woods afin de bénéficier de leurs données sur
la situation économique des pays débiteurs. Cela permet aux
créanciers de décider l’attitude à adopter vis-à-vis de leurs débiteurs
lors de la prochaine renégociation ; cette attitude dépendant de la
bonne volonté que ces derniers auront manifesté ainsi que dans une
certaine mesure, des difficultés rencontrées dans la réalisation de
leurs engagements.

Parallèlement au Club de Paris, il existe une autre instance qui

est, elle, chargée de renégocier la dette contractée par les PED auprès
des banques privées des pays industrialisés. Il s’agit du Club de
Londres, auquel nous consacrons la section qui suit.
 58

Section 4. Du Club de Londres

Le Club de Londres a une histoire plus brève que celle du Club

de Paris. Il ne naît véritablement qu’au début des années 80 avec la
crise des paiements mexicains.

Le Club de Londres est un groupe informel des banques

commerciales créancières d’un pays emprunteur donné. Ses
rencontres (à la différence du Club de Paris qui se réunit toujours à
Paris), ont lieu à Londres, New York, Paris, Francfort ou ailleurs selon
les préférences du pays et des banques (1).

§1. De la nature juridique du Club de Londres

Le Club de Londres, dépourvu de charte constitutive et de

reconnaissance légale, peut être considéré comme une institution ad
hoc qui examine les requêtes des PED ayant des difficultés à honorer
leurs dettes bancaires.

Sous le nom de Club de Londres, on désigne les différents

comités consultatifs agissant pour le compte des banques
commerciales qui détiennent des créances sur les Etats ou celle
garanties par eux. Un comité consultatif est formé pour chaque
renégociation. Il est constitué de représentants des principales
banques créancières « chefs de file » qui négocient pour un consortium
parfois composés de centaines d’établissements financiers, le
réaménagement des dettes bancaires (2).

Une fois l’accord conclu, chacune des banques créancières doit

l’approuver. L’accord n’entre en vigueur que lorsqu’un pourcentage
préalablement fixé des créanciers aura signé l’accord et que les autres
conditions auront été satisfaites (par exemple le paiement des
arriérés).

Les rapports entre le Club de Paris et le Club de Londres sont

étroits, mais les rencontres du Club de Londres suivent celle du Club
de Paris car le pays qui négocie sa dette doit commencer par négocier

1 TOUSSAINT Eric, Op.cit., p.594.

2 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.88.
 59

avec les pays créanciers puis, une fois l’accord obtenu, avec les
créanciers bancaires (1).

§2. Des structures du Club de Londres

Les structures du Club de Londres sont inspirées de celles du

Club de Paris et des syndicats bancaires américains. Le Club de
Londres comprend deux niveaux d’organisations (2):

- Le comité consultatif des banques

Du fait de son ouverture à un grand nombre de participants (ce

nombre pouvant aller jusqu’à 500 banques), le club est obligé d’avoir
un organe de coordination. Les sept banques créancières les plus
impliquées dans la restructuration sont membres de droit du comité.
Les autres banques membres du comité sont des établissements chefs
de file.

La présidence est presque toujours confiée à une banque

américaine en raison de l’expérience de celles-ci dans la syndication
bancaire et de leurs poids (elles détiennent environ le tiers des
engagements du système bancaire international envers les PED).

- L’assemblée générale des banques

Elle comprend l’ensemble des banques concernées par la

procédure en cours. Leur nombre varie en fonction du pays. Ainsi,
pour la Côte d’Ivoire, 250 banques étaient représentées, pour le
Nigeria, 370 banques créancières ont participé à la restructuration.

Notons qu’il n’existe pas de secrétariat permanent assurant une

liaison entre les comités consultatifs. C’est la principale différence avec
le Club de Paris. De ce fait, chaque réunion du Club de Londres prend
le statut juridique d’une réunion ad hoc de créanciers bancaires. Il y a
autant de Club de Londres qu’il y a de restructurations bancaires.

Au reste, nous ne pouvons clore ce chapitre réservé aux

principaux acteurs internationaux impliqués dans l’allégement de la

1 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.157.

2 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.38.
 60

dette extérieure sans mettre en évidence le rôle prépondérant que joue

le G7 dans ce domaine (1).

En effet, la plupart des grandes initiatives internationales en

matière de gestion de la dette et les mesures apportées pour alléger le
fardeau d’endettement notamment des pays les plus pauvres sont
venues du G7, à charge aux institutions internationales de mettre en
œuvre les décisions prises en dehors de leur enceinte et d’adopter
leurs programmes en conséquence.

Ainsi, c’est au cours de sommet du G7 à Lyon (en France) en

1996 qu’a été décidé la mise sur pied d’un vaste programme d’action
visant à accorder aux pays pauvres qui le méritent une remise
intégrale d’une partie de leur dette, programme que l’on est convenu
d’appeler initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés.

1 G7 : Groupe réunissant les pays les plus industrialisés du monde : Etats-Unis, France,
Allemagne, Grande Bretagne, Canada, Japon et Italie. Depuis quelque temps, la Russie s’est
ajouté à ce groupe. On parle dans ce cas du G8.
 61

T IT RE II. DE L’INIT IAT IVE EN FAVEUR DES PAYS

PAUVRES T RES ENDET T ES (PPT E)

L’initiative PPTE, mise en place en 1996 et renforcée en 1999,

est destinée à trouver une solution au problème, chaque jour plus
aigu, de la dette des pays les plus pauvres du monde. Lancée
conjointement par le FMI et la Banque Mondiale, cette initiative se
démarque des mécanismes classiques d’allégement de la dette car elle
vise à ramener l’encours de la dette extérieure des pays concernés à
des niveaux supportables tout en inscrivant l’allégement de la dette
dans une stratégie plus générale de réduction de la pauvreté.

Aussi reviendrons-nous dans le premier chapitre du présent

titre sur les mécanismes d’allégement de la dette antérieurs à
l’initiative PPTE, pour ensuite aborder dans le second chapitre l’étude
proprement dite de celle-ci.

CHAPIT RE 1. DES MECANISMES T RADIT IONNELS

D’ALLEGEMENT DE LA DET T E

Dans un premier temps, les créanciers ont cherché à traiter le

problème des défauts de paiements comme un problème d’illiquidité.
l’allégement de la dette a, en conséquence, pris la forme de
rééchelonnement, assorti parfois de nouveaux prêts (refinancement)
(section1). L’insuffisance de ces techniques étant devenue patente, des
annulations de dettes ont progressivement fait surface tenant compte
du constat d’insolvabilité (section2).

Enfin, des plans plus globaux ont été présentés pour résoudre
le problème d’une manière plus systématique (section3).

Section 1. Du rééchelonnement des dettes

Le rééchelonnement de la dette se définit comme un report

officiel des paiements au titre du service de la dette avec application de
nouvelles échéances aux montants reportés (1).

1 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.147.

 62

En d’autres termes, cette opération consiste à étaler la période

de remboursement d’un prêt sur une période plus longue que prévue
initialement(1). Le montant rééchelonné fera donc l’objet de nouvelles
conditions de remboursement.

Le rééchelonnement de la dette permet au débiteur de

bénéficier, pendant une certaine période, d’une réduction des charges
du service de la dette, ce qui devrait, en principe, faciliter son
redressement économique.

Le rééchelonnement s’effectue soit avec les créanciers publics

(Club de Paris), soit avec les créanciers privés (Club de Londres).

§1. Le rééchelonnement au sein du Club de Paris

1. Conditions d’accès au rééchelonnement

Pour un débiteur, les conditions d’accès au rééchelonnement en

Club Paris sont strictes. En effet, tout pays endetté ne peut accéder
directement aux facilités de restructuration sans répondre à deux
conditions (2):

- être en situation de défaut imminent. Le recours ne peut être octroyé

qu’à un pays confronté à des difficultés de balance de paiements ..
Cette condition n’est pas suffisante, pourtant l’existence d’un
arriéré de paiements est, en général, un critère déterminant. Le
caractère de « défaut imminent » étant en quelque sorte attesté par
l’existence d’un problème de remboursement.

- avoir conclu avec le FMI un accord sur le programme d’ajustement

économique. Nous avons vu que cet accord était indispensable car il
enclenche tout le processus de traitement de la dette. Notons qu’il y
a eu dans le passé quelques exceptions lorsque le pays n’était pas
membre du FMI. Dans ce cas, le club négocie directement les
réformes à mettre en œuvre.

1 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.18.

2 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.30.
 63

2. Processus de négociation d’un accord de rééchelonnement

Les négociations au sein du Club de Paris commencent quand le

Secrétariat du Club de Paris reçoit une requête formelle de la part du
débiteur. Sur cette base, le secrétariat, en consultation avec le
débiteur, invite les créanciers à se réunir.

Lors de cette réunion, le pays débiteur, représenté généralement

par son Ministre des Finances, exprime sa requête pour un allégement
de sa dette dans une déclaration d’ouverture devant tous les
représentants des pays créanciers et les observateurs.

Diverses organisations (FMI, Banque Mondiale, CNUCED, etc.)

prononcent des déclarations officielles sur le besoin d’allégement,
tandis que les créanciers peuvent poser des questions visant à clarifier
la situation d’endettement et les politiques macroéconomiques
entreprises.

Après cette première phase, les créanciers se réunissent hors la

présence du débiteur. Dès que possible, le secrétariat du Club soumet
à la délégation du débiteur les termes que les créanciers sont disposés
à lui consentir. Libre de les accepter ou de les refuser, il est devenu
courant que celui-ci les refuse une première fois dans une optique de
stratégie et des négociations informelles sont alors entreprises.

Une fois les renégociations achevées, le pays et ses créanciers

signent un procès-verbal agréé. Il y a lieu de rappeler que ces procès-
verbaux ne sont pas contraignants pour les Etats créanciers. Il s’agit
de simples recommandations qui ne deviennent effectives que lorsque
les Etats créanciers, de façon indépendante, décident de les mettre en
œuvre. Seuls les accords bilatéraux qui en résultent donnent une
valeur juridique à l’accord issu de la réunion du Club de Paris. Mais
les Etats créanciers suivent systématiquement ces recommandations (1).

3. Les principes techniques du rééchelonnement

Il convient de préciser que les points ci-dessous varient d’un

accord de rééchelonnement à un autre. Ces principes de
rééchelonnement ont connu un assouplissement au fil des temps

1 Le Club de Paris, http://www.users.skynet.be/cadtm, 2002, p.3.

 64

compte tenu de la persistance du problème de la dette et de la

difficulté sans cesse croissante de certains pays à faire face à leurs
obligations pécuniaires.

Le Club de Paris ne rééchelonne que deux types de créances :

celles qui correspondent à des dettes contractées auprès de créanciers
publics (en particulier les Etats) et celles qui correspondent à des
dettes commerciales à garantie publique si, et seulement si, cette
garantie a été fournie par une agence officielle de crédit du pays
créancier (1).

Au cours d’une séance de négociation d’un accord de

rééchelonnement au Club de Paris, les points suivants sont fixés :

- La période de consolidation

C’est la période pendant laquelle les dettes exigibles par un

débiteur est prise en considération pour être rééchelonnée (2). Les
échéances dues aux créanciers du Club Paris au cours de cette période
et couvertes par l’accord de rééchelonnement sont alors « consolidées »
et leur remboursement est alors dû selon un nouvel échéancier.

En général d’une durée de 12 et 18 mois afin de la faire

coïncider avec la durée de l’accord de confirmation préalablement
conclu par le débiteur avec le FMI, la période de consolidation fut
progressivement allonger pour, dans certains cas, s’élever à deux voir
trois ans pour des pays qui connaissent des difficultés de
remboursement particulièrement aiguës.

Il s’agit des accords de rééchelonnement pluriannuels dits

Accords Pluri-Annuels de Renégociation (ci-après MYRA, d’après le
terme anglais « Multi-yeai Rescheduling Agreement »)(3).

- Le taux de consolidation (ou taux de couverture)

Il s’agit du pourcentage du service de la dette rééchelonnée. Le

Club de Paris peut rééchelonner le principal mais aussi les intérêts et
même les arriérés de paiement. En général, une partie du total est
laissée à la charge du débiteur. Ici aussi, le Club de Paris fit preuve de

1 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.33.

2 HOLMGREN Christina, Op.cit., p.115.
3 Idem, p.120.
 65

plus de souplesse et de compréhension à l’égard des pays les plus

pauvres en leur accordant des termes plus généreux qu’aux autres
débiteurs. Ainsi, à titre d’exemple, le taux de consolidation des dettes
s’élevant à 85% -90%, en générale, atteignit 100% pour certains pays
africains(1).

- la date butoir (cut off date)

C’est la date limite de prise en compte des dettes susceptibles

d’être rééchelonnées. La date butoir constitue une date de référence
au-delà de laquelle les prêts accordés ne peuvent faire l’objet de
rééchelonnement dans le cadre du Club de Paris.

Elle est fixée lors du premier passage du pays débiteur devant le

club, et n’est pas en principe modifiée dans les traitements ultérieurs
en Club de Paris. L’idée est que le pays devrait s’arrêter de s’endetter
après cette date, de manière à pouvoir rembourser d’abord les
échéances rééchelonnées (2).

Cependant, les dérogations à ce principe sont nombreuses et

des exceptions notables ont été faites depuis 1991. Certains pays ont
pu obtenir un changement de cette date. On peut citer, la République
Centrafricaine, le Libéria, le Soudan, le Sénégal, le Togo,…. Ce principe
connaît donc des assouplissements pour les pays moins avancés.

- la période et les taux de remboursement

Le délai de remboursement est variable. Dans les premiers

rééchelonnements du club, ce délai n’excédait pas dix ans incluant
une période de grâce (au cours de laquelle le débiteur est dispensé de
rembourser le principal).

Pour les pays les plus pauvres, ces termes ont été constamment
étendus, avec un maximum actuellement de 23 ans (dont 6 ans de
grâce) pour les crédits commerciaux et jusqu’à 40 ans (dont 16 ans de
grâce) pour les prêts d’APD (3).

1 Tels le Soudan et la RDC en 1983.

2 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.83.
3 Principes et règles du Club de Paris, site officiel du Club de Paris : http://www.clubdeparis.org,
2005
 66

Les sommes rééchelonnées sont remboursables avec un taux

d’intérêt majoré à celui du prêt initial. Il importe de relever que de plus
en plus le taux d’intérêt appliqué à ces sommes a été revu à la baisse.
On est passé, dans certains cas, du taux de marché au taux
concessionnel, c’est-à-dire que le taux d’intérêt appliqué est plus faible
que le taux initial des crédits restructurés.

§2. Le rééchelonnement au sein du Club de Londres

1. Conditions d’accès au rééchelonnement

Les conditions d’entrée au Club de Londres sont identiques à

celles du Club de Paris. Pour qu’un débiteur puisse accéder à une
restructuration de sa dette bancaire, il faut qu’il se trouve en situation
de défaut imminent de paiement.

En outre, il doit au préalable signer un accord avec le FMI. Les

banques commerciales voient à juste titre leur meilleure garantie. En
effet, l’Etat débiteur devra s’engager à respecter sa situation
économique et financière et donc faire face à ces dettes.

Cette condition suspensive qui lie l’action du FMI et celle des

banques commerciales montre bien l’étroite imbrication du système
monétaire « public » et « privé ». Les banques commerciales n’aideront
un Etat débiteur en signant un accord de rééchelonnement que si le
FMI arrive lui-même à un accord de confirmation satisfaisant avec ce
dernier, de son côté, le FMI n’accordera son aide que si les banques
commerciales acceptent elles-mêmes d’accorder de nouveaux crédits (1).

2. Processus de négociation d’un accord de rééchelonnement

Si les négociations au Club de Paris durent deux jours au

maximum, elles s’étalent sur plusieurs mois au Club de Londres. En
fait, le circuit de renégociation de la dette bancaire est assez
compliqué.

La première étape consiste pour le pays débiteur à demander à

l’ensemble de ses créanciers un moratoire sur les remboursements du

1 CARREAU Dominique et Juillard Patrick, Manuel de Droit international économique, éd.

L.G.D.J, Paris, 1998, p.677.
 67

capital. Le débiteur demande ensuite, par une lettre d’intention, à

bénéficier d’une restructuration de sa dette en Club de Londres. S’il
s’agit de sa première demande, un comité consultatif est constitué
sinon le comité consultatif précédent se réunit à nouveau.

L’étape suivante prévoit la signature d’un accord cadre entre le

débiteur et le comité consultatif. En outre, cet accord règle la question
des arriérés qui pourraient survenir pendant la période de négociation.
La démarche d’après consiste en la signature d’un accord détaillé e ntre
les banques du comité et le débiteur qui recense toutes les conditions
appliquées à la restructuration en cours et, notamment, le taux
d’intérêt en vigueur.

Cet accord est alors transmis à l’Assemblée générale des

banques. Chaque banque va étudier le projet et donner son aval dans
un délai préétabli. Dans la mesure où une majorité de 60% ou des
deux tiers, voire plus dans certains cas, est nécessaire, les réticences
de certaines banques a entériné l’accord entraînant un retard plus ou
moins important des négociations. Mais jusqu’à présent, ces
oppositions ont toujours été surmontées (1).

Une fois l’acceptation de l’Assemblée des banques acquise,

l’accord de rééchelonnement est ratifié. Durant tout le processus des
négociations, le Club de Londres subit des pressions exercées
notamment par le FMI et surtout par le Trésor américain.

3. Les principes techniques du rééchelonnement

Outre les principes communs aux deux clubs de créanciers

(date butoir, période de consolidation, analyse cas par cas, etc.), le
Club de Londres émet en œuvre trois grands principes spécifiques de
traitement de la dette.

Ces techniques de réaménagement originales sont la

conséquence de la nature bancaire des créanciers. La dette éligible aux
restructurations du Club est une dette privée, concédée par un
créancier ayant un statut d’établissement de crédit. Ces principes sont
les suivants :

1 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.44.

 68

- le Club de Londres ne rééchelonne jamais les intérêts mais

seulement le capital. Les arriérés d’intérêt doivent être, en principe,
réglés avant la réunion du Club de Londres. Cette volonté de ne pas
rééchelonner les intérêts tient, notamment aux règles prudentielles
et bancaires nationales.

Toute suspension de plus de 90 jours de paiement des intérêts

débiteurs oblige les banques créancières à provisionner. Celles-ci
subissent alors une perte sur leur compte d’exploitation (1). L’objet des
rééchelonnements du Club de Londres est ainsi plus limité que celui
du Club de Paris.

- le Club de Londres octroie des financements nouveaux durant le

processus de renégociation de la dette. Ces accords prévoient des
refinancements appelés en anglais « new money »(2).

Le Club de Londres ne délivre pas de nouveaux crédits par

philanthropie mais dans le but de permettre au débiteur de passer une
échéance difficile et de poursuivre le remboursement. Cette
particularité le distingue du Club de Paris qui n’octroie pas de
financements nouveaux.

- les taux d’intérêt pratiqués sont plus élevés qu’au Club de Paris. Ils
ont de l’ordre de 1,75 à 2,5% au-dessus du LIBOR, auxquels
s’ajoutent des commissions de 1,25% à 1,5% (3).

Par conséquent, le coût d’intervention du Club de Londres est

sensiblement élevé que celui du Club de Paris. Notons toutefois qu’à
partir de 1984, ces conditions ont paru trop sévères, compte tenu de
l’ampleur de la crise financière internationale. Les commissions ont été
réduites à un taux inférieur à 1%. De même, les taux d’intérêt ont
beaucoup baissé ; en 1987, ils sont inférieurs à 1%. Les débiteurs sont
donc, désormais, plus enclins à participer à ces restructurations, étant
donné la baisse des coûts afférents (4).

Le principal inconvénient du rééchelonnement pratiqué tant par

le Club de Paris que celui de Londres est qu’il ne représente qu’un
allégement temporaire et implique à terme un accroissement de

1 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.42.

2 idem, p.42
3 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.88.
4 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.42.
 69

l’encours de la dette extérieure. Le problème est simplement reporté en

aval, ce qui a souvent pour effet de l’aggraver.

En effet, d’une part les obligations de remboursement sont

rééchelonnées, ce qui entraîne une accumulation des obligations de
remboursement dans le temps, et d’autre part, des intérêts perçus non
seulement sur le principal rééchelonnement mais également sur les
intérêts dont ces montants sont assortis, c’est ce qu’on appelle la
capitalisation des intérêts.

Dans le cas des pays africains, les rééchelonnements successifs

du capital emprunté et la capitalisation des intérêts aboutissent, par
un « effet boule de neige », à un gonflement du stock de la dette
extérieure alors que les pays concernés ont accepté de mener pendant
les années des politiques d’austérité(1). La politique de
rééchelonnement du Club de Paris aurait ainsi impliquée
l’accroissement de 20% de la dette africaine, en lieu d’un allégement (2).

Il importe de souligner que sur les 144 négociations qui

impliquent des PED et que la Banque Mondiale recense pour la période
allant de 1975 à 1985, tant au Club de Paris qu’au Club de Londres,
les pays africains interviennent pour près de la moitié (67 accords de
rééchelonnement). Et le rythme ne ralentit pas. Entre janvier 1980 et
décembre 1996, 148 réaménagements au Club de Paris ont concerné
33 pays de l’Afrique subsaharienne et 50 au Club de Londres ont
impliqué 20 pays. Il s’en suit que ces pays ont dû si l’on ose dire
collectionner les négociations (3).

Aussi, il est apparu assez vite que de simples rééchelonnements

associés à des programmes d’ajustement économique ne suffiraient
pas à résoudre le problème de la dette des pays les plus pauvres. Une
nouvelle stratégie fut ainsi définie et axée sur le stock de la dette et
non seulement sur son flux, c’est-à-dire son service. Dès lors des
annulations de dettes acquirent droit de cité dans le processus
d’allégement de la dette.

1 NORRO Michel, Op.cit., p.237.

2 HOLMGREN Christina, Op.cit., p.123.
3 NORRO Michel, Op.cit., p.244.
 70

Section 2. Des annulations des dettes publiques

Face aux difficultés persistantes des PED à rembourser leurs

dettes, les gouvernements créanciers ont infléchi le rôle du Club de
Paris envers les pays débiteurs les plus pauvres. Ainsi, le Club de Paris
devenait également un pourvoyeur d’aide ; cette aide était accordée
sous forme d’annulation de certaines échéances.

A ce titre, des conditions de plus en plus concessionnelles ont

été appliquées au traitement de la dette (§2). Mais avant cela, nous
pouvons épingler ça et là quelques remises de dettes concédées sur
une base bilatérale ainsi que des initiatives prises par les institutions
financières internationales en faveur de l’allégement de la dette (§1).

§1. Les initiatives bilatérales et multilatérales

1. Les initiatives bilatérales

L’annulation bilatérale des dettes détient son fondement dans la

partie A de la résolution 165 (S-IX) de la CNUCED de 1978 (1). La
CNUCED avait pris l’initiative de demander aux Etats industrialisés
d’annuler une partie de leur créance.

L’Allemagne annula environ 1,8 milliards de dollars, la Grande

Bretagne 228 millions ; en tout, 12 pays annulèrent un peu plus de 3
milliards de dollars durant les dix années qui suivirent cette initiative.
Ces annulations ont bénéficié essentiellement aux pays d’Afrique
subsaharienne mais elle ne représentent que 3% du montant de la
dette en 1988 (2).

En septembre 1987, le Canada a annulé l’ensemble de ses

créances africaines, soit 566 millions de dollars. La France, en 1989, a
annulé inconditionnellement près de 2,5 milliards de dollars de dettes
contractées au titre de l’APD par 35 pays africains à faible revenu.

En juillet de la même année, les Etats-Unis et la Belgique ont

suivi cet exemple par une geste d’allégement de leur créance sur

1 Intitulée « problème de la dette et du développement des pays en développement » eg adoptée

par le conseil du commerce et du développement à sa neuvième session extraordinaire, le 11
mars 1978.
2 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.93.
 71

l’Afrique subsaharienne s’élevant respectivement à 1 milliard de dollars

(dont environ 600 millions de capital et 400 d’intérêts) et à 180
millions de dollars.

Enfin, en janvier 1994, après la d’évaluation du franc CFA, la

France décide d’annuler la totalité de la dette des pays les moins
avancés de la zone franc et la moitié de la dette des pays à revenu
intermédiaire de la zone franc (Congo Brazza, Côte d’ivoire, Cameroun,
Gabon)(1).

Les annulations accordées par la France, les Etats-Unis et

l’Allemagne représentent la plus grande partie de ces remises. Il faut
noter que les annulations bilatérales de créances ont sensiblement
augmenté depuis le début des années 1990. Elles ont représenté, entre
1990 et 1994, un montant total de 24,5 milliards de dollars (2).

Néanmoins, ces annulations restent marginales lorsque l’on

considère le problème d’endettement dans sa globalité. En outre, ne
faisant l’objet ni de réglementation internationale ni d’un quelconque
contrôle, l’annulation bilatérale des dettes varie considérablement d’un
Etat créancier à un autre, et de surcroît, elle est souvent tributaire des
intérêts politico-économiques.

2. Initiatives multilatérales

Quelques initiatives ont été prises par les institutions

financières internationales dans le passé pour alléger tant soit peu le
fardeau de la dette des pays à faible revenu.

On peut citer le Fonds de désendettement IDA créé en 1989 par

la Banque Mondiale destiné au rachat de l’ensemble ou d’une partie de
la dette commerciale des pays admissibles à un taux de décote
minimal fixé à 70% de la valeur nominale des créances. Le fonds a été
doté de 100 millions de dollars, et l’allocation par pays admissibles a
été à 10 millions de dollars (3).

1 GRARD Loïc, L’œuvre des instances internationales en faveur de l’allégement de la dette

publique des Etats d’Afrique subsaharienne, Université Montesquieu-Bordeaux IV, 2001,
http://www.frilex.u-bordeaux4.fr/pdf/2/dos2grard.pdf, p.4.
2 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.156.
3 Idem, p.157.
 72

Un autre programme avait été mis en place par la Banque

Mondiale appelée « cinquième dimension » pour aider les pays ne
bénéficiant que de l’assistance de l’IDA à rembourser les intérêts des
prêts contractés auprès de la BIRD.

En 1990, le FMI a lancé le programme d’accumulation de droits

pour aider les pays concernés à rembourser les arriérés qui lui étaient
dus de longue date. Ce programme consistait à financer de nouveaux
concours financiers, additionnels aux concours traditionnels du fonds,
qui ne deviennent effectif qu’à l’issue du programme du FMI (1). Cela
devait dégager un excédent de ressources dans le chef du pays
concerné pouvant lui permettre de rembourser ses arriérés vis-à-vis du
fonds.

Enfin, signalons aussi qu’en 1997, la Banque Africaine de

Développement a mis en place un mécanisme de financement
supplémentaire, entré en service en 1998 pour aider les pays membres
à rembourser les intérêts de prêts en cours consentis aux conditions
du marché en octroyant rapidement des fonds à des conditions de
faveur (2).

Il faut remarquer que pour la plupart des pays, ces initiatives

n’ont pas eu les résultats escomptés.

§2. Le réaménagement des dettes au sein du Club de Paris

Conscients de l’échec des rééchelonnements classiques, les

créanciers publics du Club de Paris ont dû reconnaître que la solution
au problème de la dette de plusieurs pays passait inéluctablement par
l’amélioration des conditions de rééchelonnement.

C’est ainsi que la réduction partielle du service de la dette et

ensuite de son stock a progressivement fait place dans les mécanismes
d’allégement de la dette du Club de Paris.

Ce revirement de l’action du Club de Paris, fondé jusqu’alors sur

le principe sacro-saint selon lequel toutes les dettes contractées à
l’égard de ses membres étaient dues, se reflète à travers les différentes
conditions de traitement de la dette.

1 GRARD Laïc, Op.cit.¸ p.4

2 CNUCED, Op.cit., p.13.
 73

1. Les conditions de Toronto

Lors du sommet économique de Toronto de 1988, les pays de

G7 s’étaient entendus sur un certain nombre de conditions à appliquer
pour alléger la dette des pays à faible revenu. Les conditions de
Toronto dits aussi « termes de Toronto » comprennent une réduction
des intérêts, de très longues périodes de grâce et d’amortissement et
l’annulation partielle des obligations de service pendant la période de
consolidation de la dette. On distingue dorénavant deux catégories de
dettes : la dette concessionnelle (dette née de l’APD et la dette non
concessionnelle (dette née des crédits commerciaux garantis pa r les
organismes publics appropriés).

Dans le premier cas, la dette renégociée pourra être remboursée

à l’intérieur d’un délai de 25 ans avec un délai de grâce de 14 ans.
Dans le cas de la dette non concessionnelle, les pays créanciers se
réservent trois options possibles (1):
• option A : annulation partielle de la dette, soit un tiers, le
reste étant rééchelonné au taux du marché sur une période
de remboursement de 14 ans avec un délai de grâce de 8
ans ;
• option B : allongement exceptionnel de la durée de
remboursement, jusqu’à 25 ans avec un délai de grâce de 14
ans. C’est la moins originale des trois. Elle ne fait que
renforcer les termes du rééchelonnement sans apporter
d’innovations ;
• option C : rééchelonnement de la dette consolidée des taux
d’intérêt concessionnels, c’est-à-dire inférieurs à ceux du
marché, sur une période de 14 ans avec un délai de grâce de
8 ans.
Les créanciers étant totalement libres de leurs choix, ils peuvent
en varier à chaque réaménagement ou pour chaque débiteur. La
France et la Finlande ont généralement choisi l’option A, les Etats-Unis
l’option B, l’Allemagne et la Grande Bretagne, l’option C (2).

Au total, 20 pays ont bénéficié des conditions de Toronto entre

1989 et 1991. Les mesures prises ne furent pas suffisantes, aussi les

1 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.153.

2 BIZOT Benoît de la Chapelle, Op.cit., p.67.
 74

conditions de Toronto furent-elles modifiées en décembre 1991 lors du

sommet de Londres (conditions de Toronto renforcées).

2. Les conditions de Londres

En décembre 1991, les créanciers du Club de Paris ont convenu

de mettre en œuvre un nouveau traitement pour la dette des pays les
plus pauvres. Ce nouveau traitement dit « condition de Londres »
augmentait le niveau d’annulation de 33% (soit le 1/3) tel que défini
dans les conditions de Toronto à 50% (1).

Les dettes nées de l’APD sont exclues du champ de l’annulation

mais leur rééchelonnement est allongé à 30 ans, 12 de grâce et à des
taux concessionnels. Pour la dette non concessionnelle, les créanciers
choisissent de mettre en œuvre les termes de Londres selon l’une des 4
options suivantes :
- option A : annulation de 50% du principal venant à échéance
pendant la période de consolidation ; rééchelonnement des sommes
restantes au taux du marché avec un remboursement étalé sur 23
ans, dont 6 de grâce ;
- option B : rééchelonnement de la totalité des montants consolidés à
un taux d’intérêt réduit tel que l’élément – don soit de 50%, avec un
remboursement étalé sur 23 ans, sans période de grâce ;
- option C : rééchelonnement des montants consolidés au taux du
marché avec un remboursement étalé sur 25 ans, dont 14 de grâce.
L’élément le plus novateur des conditions de Londres provient
d’une option dite « clause de bonne volonté » (goodwill clause), qui
ouvre la possibilité d’un traitement du stock de la dette, après une
période probatoire de quelques années pendant laquelle le débiteur
devra avoir eu un comportement satisfaisant à l’égard de ses
créanciers.

Au total, 23 pays ont bénéficié des conditions de Londres entre

1991 et 1994, date à laquelle ces conditions ont été remplacées par
celles de Naples.

1 Termes de traitement standards du Club de Paris, site officiel du Club de Paris :

http://www.clubdeparis.org
 75

3. Conditions de Naples

Le réaménagement des dettes se révélant toujours aussi difficile

dans le cas des pays en développement, une nouvelle ligne de conduite
s’est dessinée à l’occasion du sommet du G7 à Naples, en juin 1994.
Elle vise principalement les pays pauvres les plus endettés et plus
particulièrement ceux de l’Afrique subsaharienne.

Les conditions de Naples prévoient que les pays créanciers

peuvent annuler jusqu’à 67% de la VAN du service de la dette exigible
durant la période de consolidation des pays admissib les. En effet, les
créances non APD traitées sont annulées à hauteur de 67%, la part
restante de la créance étant rééchelonnée sur une période de
remboursement de 23 ans dont 6 ans de grâce (1).

En ce qui concerne les crédits APD, ils sont rééchelonnés à un

taux au moins aussi favorable que le taux concessionnel qui
s’appliquait à ces prêts sur une période de 40 ans dont 16 de grâce. Ce
rééchelonnement entraîne généralement une réduction de la VAN des
créances dans la mesure où le taux concessionnel initial est inférieur
au taux approprié du marché (2).

En outre, l’option « clause de bonne volonté » introduite par les

conditions de Londres a été confirmée ici. Des réductions du stock de
la dette peuvent être appliquées au cas par cas pour les pays ayant
respecté de manière satisfaisante leurs engagements à la fois envers
les créanciers du Club de Paris et du FMI et pour lesquels il existe une
confiance suffisante dans leur capacité à respecter leurs obligations. Il
s’agit là d’une véritable issue de sortie ou plutôt que de faire une
remise sur ce qui était dû au cours d’une période de remboursement
donnée ; les créanciers décident de mener une action plus structurelle,
réduisant le stock de la dette.

Ledit traitement apparaît particulièrement favorable au

débiteur ; le capital restant dû étant réduit, les intérêts à acquitter
baissent en conséquence, et la réduction de la dette passe désormais
par l’annulation au vrai sens du terme. Cette possibilité d’un
traitement structurel de l’endettement n’a pas été mise en œuvre mais

1 Termes de traitement standards du Club de Paris, site officiel du Club de Paris :

http://www.clubdeparis.org
2 Idem
 76

a animé le virage accompli par le G7 à Lyon en 1996 à l’égard des

PPTE(1).

Avant de mettre un terme à ce chapitre, disons un mot sur

quelques initiatives internationales de grande envergure prises dans le
passé afin d’alléger le fardeau de la dette commerciale (c’est-à-dire
contractée auprès des banques commerciales) des PED.

Section 3. Des initiatives internationales d’allégement de la

dette commerciale

§1. Le plan Baker

Ce plan, présenté par le Secrétaire Américain du Trésor James

Baker à l’assemblée annuelle du FMI et de la Banque Mondiale en
octobre 1985, visait à réduire le fardeau de l’endettement extérieur des
pays du tiers-monde par une reprise concertée de la croissance
économique et la mise en place des réformes structurelles (2).

Il concernait 15 pays fortement endettés, 10 pays d’Amérique

Latine, 3 pays d’Afrique : la Côte d’Ivoire, le Nigeria et le Maroc, ainsi
que la Yougoslavie et les Philippines.

Baptisé par son auteur « programme pour une croissance

soutenue », ce plan met l’accent, comme son nom l’indique, sur le
retour progressif à une croissance économique saine appuyé sur le
plan intérieur par des réformes structurelles et, sur le plan extérieur,
par une aide financière aux pays qui s’engagent sérieusement à mettre
en place ces réformes.

L’objet du plan est d’inciter les banques commerciales à

accroître leurs concours aux PED pour leur faciliter le remboursement.

En trois ans (1986-1988), les 15 pays « Baker » auraient dû

recevoir 29 milliards de dollars de prêt dont 9 des organisations

1 GRARD Laïc, Op.cit., p.6.

2 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.158.
 77

multilatérales (FMI, BIRD, Banque Interaméricaine de Développement)

et 20 des banques commerciales (1).

Les banques commerciales ont apportés quelques 9 milliards de

dollars mais les flux nets multilatéraux sont resté négatifs. De plus,
compte tenu de l’ampleur des remboursements, les flux nets provenant
des banques commerciales sont également devenus négatifs ; celles-ci
étant fort réticentes à accorder de nouveaux crédits à des pays déjà
très endettés. Le plan Baker se soldera donc par un échec.

§2. Le plan Brady

En mars 1989, le nouveau Secrétaire au Trésor des Etats-Unis,

Nicholas Brady, annonça un programme de réduction volontaire de la
dette qui apporte une innovation puisque pour la première fois, il était
reconnu officiellement que les dettes ne pouvaient pas être
intégralement remboursées.

En conséquence, ce plan demandait seulement aux banques

commerciales d’accepter la réduction partielle de leurs créances contre
la garantie par les organisations multilatérales de voir les parts restant
remboursées, mais aussi au FMI et à la Banque Mondiale d’appuyer et
d’encourager les efforts visant à réduire la dette commerciale des pays
lourdement endettés, en servant de catalyseurs à de nouveaux
financements.

Au total, 39 pays qui poursuivaient des PAS avec le FMI et la

Banque Mondiale étaient concernés par ce plan dont notamment
l’Argentine, l’Uruguay, le Ghana, le Gabon, le Congo-Brazza, la
Zambie, la RDC, etc(2).

Dans le cadre du plan Brady, les pays débiteurs étaient admis à

trois types de mécanismes : rachat de dette avec décote, échange des
anciennes créances contre des nouvelles obligations à valeur
diminuée, échange des anciennes créances contre de nouvelles
obligations de même valeur nominale mais assortie de taux d’intérêts
réduits(3).

1 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.104.

2 Idem p.105.
3 CNUCED, Op.cit., p.85.
 78

Les banques commerciales ont contribué à ces opérations en

apportant de nouveaux capitaux et en assouplissant les conditions de
remboursement. Plusieurs d’entre elles ont reproché au plan Brady de
faire porter sur elles l’essentiel de l’effort financier. Le bilan du plan
Brady est mitigé, il n’a eu des effets positifs que pour quelques pays
débiteurs d’Amérique Latine.

Ainsi que nous venons de voir dans ce chapitre, les mesures

d’allégement de la dette extérieure des PED ont été, depuis la fin des
années 80, de plus en plus nombreuses et plusieurs formules retenues
sont allées dans le sens de l’assouplissement des conditions de
remboursement à l’annulation partielle des dettes. Ces mesures ont,
certes, réussi à alléger le fardeau de la dette d’un grand nombre de
pays à revenu intermédiaire.

En revanche, dans bien de pays pauvres, en particulier ceux

d’Afrique subsaharienne, la charge de la dette extérieure continuait à
constituer une lourde charge réduisant à néant les efforts de
développement. Il était devenu manifeste que les mécanismes
antérieurs d’allégement de la dette n’étaient pas suffisants pour
apporter une solution durable au problème d’endettement de ces pays
et qu’une solution plus globale s’imposait.
 79

CHAPIT RE 2. DE L’INIT IAT IVE EN FAVEUR DES PAYS

PAUVRES T RES ENDET T ES

Ce chapitre consacré à l’initiative PPTE sera articulé en trois

sections. La première section présentera l’historique et les principales
caractéristique de ladite initiative, tandis que l’examen de son
fonctionnement fera l’objet de la section suivante. La dernière section
mettra en lumière quelques griefs qu’on peut retenir à sa charge.

Section 1. Aperçu général sur l’initiative PPTE

§1. Genèse et évolution de l’initiative PPTE

C’est à la fois sous la pression des organisations non

gouvernementales – qui avaient mis en exergue les effets
catastrophiques du surendettement sur les populations des pays
pauvres – ainsi que devant le constat du maintien d’un niveau
d’endettement insupportable, malgré les mécanismes traditionnels
d’allégement de la dette, qu’en septembre 1996, le FMI et la Banque
Mondiale ont lancé conjointement un vaste programme de
désendettement en faveur d’un groupe de pays considérés comme
« pays pauvres très endettés ». Et ce, suivant la proposition faite en ce
sens lors du sommet des Chefs d’Etat et de gouvernements des pays
industrialisés (G7) tenu à Lyon en juin de la même année.

Baptisée « Initiative en faveur des Pays Pauvres très Endettés »

(dite initiative PPTE ou en anglais HIPC pour Highly Indebted Poor
Countries), ce plan d’action a pour but de régler de façon décisive le
problème de la charge globale d’endettement des pays admissibles à en
bénéficier et de ramener cette charge à un niveau soutenable dans un
délai raisonnable (1).

En 1999, trois ans après son lancement, force était de constater

que l’initiative PPTE initiale à elle seule ne permettait pas aux PPTE
d’échapper définitivement aux rééchelonnements à répétition de leur
dette et n’apportait pas suffisamment de ressources pour surmonter
les obstacles à la réduction de la pauvreté. On s’inquiétait du nombre

1 Andrews David, Op.cit., p.3.

 80

restreint de pays bénéficiant de l’initiative et du fait que l’allégement

accordé était trop faible et s’effectuait trop lentement (1).

Sur les 41 pays initialement sélectionnés par la Banque

Mondiale, seuls sept (Bolivie, Burkina Faso, Mali, Mozambique,
Ouganda, Côte d’Ivoire, Guyana) étaient finalement concernés, et pour
des montants très faibles et sous des conditions tout à fait inadaptées.

Devant le peu de résultats enregistrés et sous la pression

croissante de l’opinion publique, notamment des ONG, les pays du G7
réunis à Cologne (en Allemagne) en juin 1999 ont décidé d’approfondir
et d’accélérer le processus. Le 26 septembre 1999, le comité du
développement conjoint de la Banque Mondiale et du FMI a appro uvé
un certain nombre de modifications : abaissement des seuils de
soutenabilité de la dette (de 200-250% on est passé à 150%) ;
allégements plus rapides, réorientation de l’initiative sur la réduction
de la pauvreté et sur l’obtention des résultats positifs à cet égard,
augmentation du nombre de pays qui devaient pouvoir prétendre à un
allégement de la dette (2). De l’initiative PPTE initiale, on est passé à
l’initiative PPTE renforcée.

La mise en place de l’initiative PPTE renforcée avait donc pour

objectif de fournir un allégement de dette plus prononcé, plus large et
plus rapide aux pays pauvres très endettés.

Les pays visés par l’initiative PPTE renforcée sont au nombre de

42 dont 34 se trouvent en Afrique, 4 en Amérique Latine et 4 en Asie.

Ces pays sont les suivants : Angola, Bénin, Bolivie, Burkina

Faso, Burundi, Cameroun, Centrafrique, Comores, Congo Brazzaville,
Côte d’Ivoire, Ethiopie, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau,
Guyana, Honduras, Kenya, Laos, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali,
Mauritanie, Mozambique, Myanmar, Nicaragua, Niger, Ouganda, RDC,
Rwanda, Sao Tomé, Sénégal, Sierra Léone, Somalie, Soudan, Tanzanie,
Tchad, Togo, Vietnam, Yémen, Zambie (3).

1 CNUCED, Op.cit, p.16.

2 BOUGUOIN Anne-Sophie et RAFFINOT Marc, L’initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté,
Université Paris IX Dauphine (EURISCO),
http://www.dauphine.fr/eurisco/eu_wp/bouguoin%20-20%raffinot.pdf, novembre 2001, p.3
3 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.172.
 81

Parmi ces 42 pays, 4 sont déclarés non éligibles à l’initiative

PPTE car ils ont retrouvé une dette soutenable suite aux traitements
selon les conditions de Naples en Club de Paris (Angola, Kenya,
Vietnam et Yémen) et un cinquième pays, le Laos, a refusé d’intégrer le
programme. L’initiative PPTE concerne donc au mieux 37 pays.

Voyons à présent les traits caractéristiques de l’initiative PPTE.

§2. Principales caractéristiques de l’initiative PPTE

L’initiative PPTE est un programme d’allégement de la dette

sans précédent qui vise à ramener l’encours de la dette des pays
admissibles à un niveau soutenable (ou viable), c’est-à-dire à un
niveau qui leur permette de supporter pleinement leur dette sans
compromettre indûment leur croissance. Ensuite, elle veut également
encourager les pays à engager des réformes macroéconomiques,
politiques, sociales et structurelles.

Trois traits caractéristiques la démarquent des mécanismes

antérieurs d’allégement de la dette.

1. La prise en compte de la dette multilatérale

L’innovation majeure introduite par l’initiative PPTE est

l’inclusion dans le processus d’allégement de la dette multilatérale,
jusqu’alors considérée comme intangible.

Les institutions financières multilatérales (principalement le

FMI, la Banque Mondiale et les banques régionales de développement)
bénéficiaient d’un statut de créancier privilégié et à ce titre leurs
créances devaient être honorées en priorité et selon les échéances
initiales. Le rééchelonnement de ces créances, et a fortiori l’annulation
même partielle, étaient exclus.

L’argument avancé était que s’il en était autrement, la crédibilité

de ces institutions sur les marchés financiers internationaux en
souffrirait. En outre, la solvabilité notamment du FMI serait mise en
cause ainsi que son aptitude à gérer, tant que prêteur en dernier
ressort, les crises monétaires ou financières à venir.

Il faut reconnaître en conséquence que la qualité de créancier

privilégié attachée au FMI découle moins d’une obligation juridique
 82

que d’une contrainte financière. Toutefois, rien n’ayant en pratique

contredit cet état de fait et chacun tant au Club de Par is qu’au Club de
Londres étant convaincu qu’il ne pouvait aller autrement, il est loisible
d’affirmer que l’intouchabilité des créances du FMI était de l’ordre de la
coutume(1).

En ce qui concerne les autres institutions financières

internationales, telle la Banque Mondiale, la coutume apparaît contra
legem. En effet, l’article IV section 4C du statut de la Banque Mondiale
prévoit un assouplissement des conditions de paiement. Néanmoins, il
est muet sur une éventuelle capacité à effacer les créances (2).

Le principe d’intangibilité des créances multilatérales, jusque-là,

scrupuleusement respecté dans la mise en œuvre des allégements de
dette connaît donc un revirement dans le cadre de l’initiative PPTE. Ce
revirement s’explique par la part importante de la dette multilatérale
dans l’endettement des PPTE, la solution à leurs problèmes passant
inéluctablement par l’allégement de celle-ci.

Notons que l’allégement de la dette multilatérale a pris un

tournant décisif avec l’accord des ministres des finances des pays du
G8, conclu le 11 juin 2005 à Londres, prévoyant l’annulation de 100%
du stock de la dette de quelques PPTE à l’égard du FMI, de la Banque
Mondiale et de la Banque Africaine de Développement.

2. Participation de l’ensemble des créanciers

L’initiative PPTE s’efforce d’associer tous les créanciers

(bilatéraux, multilatéraux et commerciaux) au processus visant à
réduire la dette à un niveau soutenable.

Elle est régie par le principe d’un « partage équitable du

fardeau ». Chaque créancier consentant un allégement proportionnel
au montant de la dette que ce pays lui doit après avoir épuisé tous les
mécanismes classiques d’allégement(3).

1 GRARD Laïc, Op.cit., p.4.

2 idem
3 CNUCED, Op.cit., p.98.
 83

3. Etablissement du lien entre l’allégement de la dette et la

lutte contre la pauvreté

La lutte contre la pauvreté est placée au centre du processus de

l’initiative. En effet, cette démarche novatrice veut réduire la dette
extérieure des PPTE en inscrivant l’allégement de la dette dans une
stratégie plus générale de réduction de la pauvreté et consolidation du
développement.

Pour être efficace, l’initiative PPTE suppose avant tout que les
pays œuvrent sans relâche à leur ajustement macroéconomique et
s’efforcent de mener à bien leurs réformes structurelles et sociales,
notamment en relevant les dépenses sociales en particulier dans les
secteurs de la santé et de l’éducation.

Les ressources ainsi dégagées par l’allégement de la dette au

titre l’initiative devront être affectées en priorité au financement des
programmes sociaux de base (dépenses pro-pauvre). C’est ainsi que
l’élaboration d’un document de stratégie de réduction de la pauvreté
(DSRP) est une condition d’éligibilité pour les pays candidats à
l’initiative. L’objectif étant d’atténuer effectivement la pauvreté dans
laquelle croupisse la population des PPTE.

Allégement du fardeau de la dette, création d’un environnement

économique et institutionnel favorable à la croissance, réduction de la
pauvreté, tel est le nouveau trinôme d’intervention du FMI et de la
Banque Mondiale et le fondement stratégique sur lequel repose
l’initiative en faveur des PPTE(1).

Section 2. Fonctionnement de l’initiative PPTE

Dans cette section, nous allons analyser successivement les

conditions qu’un pays doit remplir pour être admis à l’initiative PPTE
(§1), les différentes étapes à franchir pour bénéficier des allégements
(§2) ainsi que l’état d’avancement et le financement de l’initiative (§3).

1 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.163.

 84

§1. Les critères d’admissibilité à l’initiative PPTE

Pour être éligible à l’initiative PPTE, les pays doivent satisfaire

les critères suivants :

• Etre admissible aux ressources concessionnelles de l’IDA ou

à ceux accordés au titre de la FRPC

Rappelons que les prêts IDA ainsi que les prêts FRPC ne sont
octroyés exclusivement aux pays à faible revenu, c’est-à-dire dont le
revenu par habitant ne dépasse pas 865 dollars.

C’est en vertu de ce critère qu’un pays comme le Nigeria,

quoique lourdement endetté, n’a pas été admis à bénéficier d’un
allégement de la dette au titre de l’initiative PPTE.

• Faire face à un niveau d’endettement insoutenable même

après avoir bénéficié des mécanismes traditionnels
d’allégement de la dette, en particulier les conditions de
Naples.

Le niveau d’insoutenabilité de la dette est jugé selon les ratios

suivants (1):

- la VAN du stock de la dette représente plus de 150% des

exportations. Ce ratio évalue pour une année donnée, le poids relatif
de la dette totale par rapport au montant de ses exportations en
valeur de la même année ; ou

- la VAN du stock de la dette représente plus de 250% des recettes

budgétaires. Ce ratio évalue pour une année donnée le poids relatif
de la dette totale du pays par rapport au montant de ses recettes
budgétaires collectées cette même année.

Le but de ces indicateurs est de déterminer la capacité du pays

à rembourser sa dette en fonction des recettes qu’il tire de ses
exportations et éventuellement des ressources budgétaires allouées au
service de la dette.

1 BOUGUOIN Anne-Sophie et RAFFINOT Marc, Op.cit., p.5

 85

• avoir suivi avec succès des programmes de réformes

préconisés par le FMI et la Banque Mondiale depuis au
moins trois ans. Ceci inclut la poursuite d’un programme
d’ajustement structurel et la mise en place des réformes
sectorielles dans le cadre de financements de la Banque
Mondiale.

• Définir une stratégie globale de lutte contre la pauvreté

présenté dans un Document de Stratégie de Réduction de la
Pauvreté (DSRP), rédigé par les autorités nationales.

Le DSRP est le texte de base de l’initiative PPTE. L’objectif de ce

document est de donner un ensemble de conseils ou de directives aux
PPTE qui veulent bénéficier de l’initiative et qui, pour cela, doivent
concevoir un programme spécifique de lutte contre la pauvreté.

Il s’agit ainsi de lier étroitement l’allégement de la dette à la

mise en place de stratégies de réduction de la pauvreté axées sur des
résultats. En l’occurrence, le DSRP sert désormais de cadre aux app ort
d’aide concessionnelle du FMI et de la Banque Mondiale (1).

Etant donné les problèmes de temps que soulève la rédaction

d’un DSRP qui demande un sérieux effort de concertation entre le
gouvernement, le FMI et la Banque Mondiale d’une part, et entre le
gouvernement et la société civile, d’autre part. Les institutions de
Bretton Woods se sont convenues d’accepter des programmes
intérimaires.

Les DSRP intérimaires (DSRP-I) utilisent un format plus simple

pour éviter de retarder l’accès des pays pauvres aux financements de
la dette dans le cadre de l’initiative PPTE.

§2. Le processus de l’Initiative PPTE

L’initiative PPTE ne produit des effets qu’au bout de quelques

années, car les pays concernés doivent passer par un processus
complexe d’approfondissement de l’ajustement structurel. Le
processus de l’initiative se déroule en deux phases :

1 DEBLOCK Christian et KAZI Samia, Op.cit., p.176.

 86

• Première phase (phase menant au point de décision)

Pour pouvoir bénéficier de l’allégement au titre de l’initiative

PPTE, le pays doit adopter un programme de réforme
macroéconomique et d’ajustement structurel soutenu par FMI et la
Banque Mondiale, et appliquer ce programme pendant trois années.
Pendant cette période, il continuera à recevoir l’assistance
concessionnelle habituelle de tous les donateurs multilatéraux et
bilatéraux ainsi que l’allégement de dette des créances bilatéraux (Club
de Paris).

Au regard des résultats obtenus dans l’application des

programmes définis par les institutions de Bretton Woods et de
l’analyse approfondie de la soutenabilité de la dette menée
conjointement par les services de ces institutions et les pouvoirs
publics du pays, les conseils d’administration du FMI et de la Banque
Mondiale décident si ce dernier est admis à pouvoir bénéficier d’un
allégement de la dette en vertu de l’initiative. Le pays accède ainsi au
point de décision.

A ce stade, les créanciers décident du montant d’annulation qui

sera octroyé au pays en fin de processus.

• seconde phase (phase menant au point d’achèvement)

Cette phase se situe entre le stade de prise de décision et la fin

du processus (période transitoire). Une fois le pays admis à l’initiative,
il doit poursuivre ses réformes et faire la preuve qu’il applique
correctement les programmes du FMI et de la Banque Mondiale.

Ainsi, le parcours d’un pays donné pendant la période

intérimaire est évalué en tenant compte : de l’exécution satisfaisante
des réformes convenues au point de décision ; du maintien de la
stabilité macroéconomique ; et de l’adoption et l’exécution du DSRP
pendant un an au moins. La satisfaction à ces critères permet au pays
d’accéder au point d’achèvement.

Notons que durant cette période, les créanciers peuvent fournir

des allégements intérimaires (qui sont comptabilisés dans leur part du
futur allégement de la dette) sur le service de la dette qui est exigible.
Mais l’allégement de la dette n’intervient généralement que lorsqu’un
PPTE a atteint son point d’achèvement.
 87

Lorsque le pays atteint le point d’achèvement, la communauté

internationale s’engage alors à lui consentir un allégement irrévocable
de sa dette (convenu au point de décision) ou plus poussé si la
situation le justifie, de manière à la ramener à un niveau soutenable.
Ce point d’achèvement est dit « flottant » car il dépend de la
satisfaction des critères sus-évoqués.

§3. Etat d’avancement et financement de l’initiative PPTE

1. Etat d’avancement (août 2005)

En août 2005, 38 pays se qualifient potentiellement pour une

assistance au titre de l’initiative PPTE. Parmi ceux-ci, 18 ont déjà
atteint le point d’achèvement, et ont reçu un allégement irrévocable de
leur dette. Nous pouvons citer entre autres, l’Ouganda, le Rwanda, la
Zambie, le Bénin, le Sénégal…

Dix pays ont atteint leur point décision (Cameroun, Tchad,

RDC,…) et reçoivent un allégement intérimaire. La plupart des dix
pays restants ont dû faire face à des difficultés sociales continues,
telles que des situations de guerre civile durable, des conflits armés
transfrontaliers, des problèmes de gouvernance et des problèmes
substantiels d’arriérés (1).

2. Financement

Tous les créanciers consentent un allégement exceptionnel en

sus des mécanismes actuels dans la mesure nécessaire pour rendre le
fardeau de la dette soutenable. Ils partagent largement et
équitablement le coût de l’assistance fournie au titre de l’initiative
PPTE, on accordant un allégement de dette proportionnel à la part du
total de la dette que représentent leurs créances sur les pays
concerné(2).

Les différents créanciers interviennent de la façon suivante :

1 Banque Mondiale-Actualité médias, http://www.worldbank.org/debt, septembre 2005

2 The HIPC Debt initiative, un endettement soutenable pour un développement durable,
http://www.worldbank.org//hipc/fr-description/fr.description.html
 88

• le financement de l’annulation des créances bilatérales et

commerciales
- les créanciers publics bilatéraux membres du Club de Paris doivent
accorder en surcroît de réduction de la dette au titre l’initiative
PPTE dans le cadre de l’effort entrepris pour permettre au pays de
sortir d’une situation d’endettement insoutenable.
Ces créanciers publics ont, depuis l’adoption des conditions de
Cologne (1999), porté le taux d’annulation des créances à garantie
publique qu’ils détiennent sur chaque PPTE à 90%, voire plus si cela
est nécessaire.

De plus, certains pays créanciers ont décidé d’aller au-delà et

d’annuler, dans un cadre bilatéral, les créances d’APD non prises en
compte par l’initiative PPTE. La France, en particulier, prévoit au point
d’achèvement le refinancement par don des créances APD qu’elle
détient sur les PPTE(1).
- Les créanciers publics bilatéraux non membres du Club de Paris et
les créanciers commerciaux sont censés fournir un allégement de
dette à des conditions aussi favorables que celles octroyés par le
Club de Paris.
• Le financement de l’annulation des créances multilatérales
Les créanciers multilatéraux prennent des mesures pour
réduire la valeur actuelle de leurs créances dans des proportions
suffisantes pour ramener la dette des pays concernés à un niveau
soutenable, soit par l’intermédiaire du fonds fiduciaire PPTE, soit par
des interventions parallèles (2).

La majeure partie de l’allégement de la dette à rembourser aux

banques multilatérales de développement (et même une partie de
l’allégement de la dette dont le FMI est créancier) est en fait financée
par des donateurs bilatéraux, via des contributions au fonds fiduciaire
PPTE et via des contributions directes aux institutions financières
multilatérales sous forme de reconstitution des ressources (cas de
l’IDA par exemple).

Le fonds fiduciaire PPTE est également constitué par les

contributions versés par les créanciers multilatéraux. Le FMI finance

1 BOUGUOIN Anne-Sophie et RAFFINOT Marc, Op.cit., p.7

2 The HIPC Debt initiative, Op.cit.,
 89

sa contribution essentiellement par réévaluation hors marché d ’une

partie de son stock d’or (14 millions d’once). Les fonds transférés par la
BIRD au fonds fiduciaire PPTE servent exclusivement à l’allégement de
la dette envers l’IDA.

Le financement de ce fonds va permettre de rembourser les

créances à la place des débiteurs. Ainsi formellement, le principe de
non-rééchelonnement de la dette multilatérale sera respecté.

Depuis peu, l’effort des créanciers multilatéraux en faveur de

l’allégement a été revu à la hausse avec l’accord des ministres des
finances du G8, confirmé par leurs chefs d’Etats lors du sommet de
Gleneagles (Ecosse), le 8 juillet 2005.

Cette accord, approuvé lors des assemblées annuelles du FMI et

de la Banque Mondiale de cette année, prévoit l’annulation de 100% de
la dette multilatérale des pays ayant atteint le point d’achèvement de
l’initiative. Seules les créances envers le FMI, la Banque Mondiale et la
BAD sont concernées.

Au total, l’ensemble des annulations devrait porter sur environ

55 milliards de dollars de dette. Les 18 pays ayant atteint le point
d’achèvement bénéficieront immédiatement de cette mesure. Les 10
autres pays notamment la RDC pourraient également bénéficier d’une
annulation de dette dans les 12 à 18 prochains mois. Enfin, un autre
groupe de 10 pays pourra bénéficier d’une annulation éventuelle s’ils
atteignent les critères nécessaires.

Le coût de l’annulation s’étale sur plusieurs dizaines d’années,

notamment pour la Banque Mondiale dont les prêts à taux
concessionnel sont remboursés sur des échéances très longues
(environ 40 ans). Les prêts du FMI sont en revanche plus courts et
plus onéreux : le coût de leur effacement se concentre donc dans les
prochaines années (1).

1 AJALTOUNI Nayla et MARCKAERT Jean, LE G8 a-t-il desserré l’étau de la dette ?, plate-forme

Dette et Développement, http://www.dette2000.org/accord-dette-ou-G8-decryptage.pdf,
septembre 2005 , p.4
 90

Section 3. Quelques déficiences de l’initiative PPTE

L’initiative PPTE a suscité un grand espoir dans les pays

endettés voyant en elle une issue heureuse vers le règlement définitif
de leurs problèmes d’endettement. Au-delà des effets d’annonce, il
s’avère de plus en plus que la réalité est tout autre.

La conception et la mise en œuvre de l’initiative a mis en

évidence plusieurs problèmes qui réduisent son succès déjà limité. Au
nombre de ces faiblesses, il y a lieu de retenir :

§1. Rythme de mise en œuvre de l’initiative

La mise en œuvre de l’initiative PPTE initiale a connu des

lenteurs jusqu’à l’adoption de l’initiative PPTE renforcée au dernier
trimestre 1999 et elle s’est à nouveau ralentie depuis décembre 2 000.
Après l’adoption de l’initiative renforcée, divers gouvernement
donateurs ou organisations internationales se sont engagées à ce que
20 PPTE au moins bénéficient d’un allégement de leur dette au titre de
l’Initiative avant la fin 2000. En fait, 22 PPTE sont arrivés au point de
décision avant la fin 2000. Toutefois, les progrès ont depuis été plus
lents, seuls 5 PPTE (Ethiopie, Ghana, République Démocratique du
Congo, Sierra Leone et Tchad) ayant atteint le point de décision au
cours des trois dernières années (janvier 2001 à janvier 2004) (1).

En outre, alors que, lorsque l’initiative renforcée a été adoptée, il

était prévu que les PPTE qui avaient atteint le point de décision
parviendraient à leur point d’achèvement en moins de 3 ans. Or, les 12
PPTE qui sont parvenus au point de décision entre octobre et
décembre 2000 n’avaient pas atteint le point d’achèvement en
décembre 2003.

Cette lenteur du processus est dû au poids excessif des

conditionnalités économiques et politiques établis par le FMI et la
Banque Mondiale, à travers différents programmes (PAS, DSRP) dont la
mise en œuvre par les pays débiteurs conditionnent les allégements de
dette.

1 CNUCED, Op.cit., p.20

 91

C’est pourquoi le Secrétaire Général de l’ONU, Koffi Annan et de

nombreux observateurs estiment qu’il est urgent de simplifier ce
processus afin d’accélérer les allégements de dette et de ne plus les
soumettre à des conditionnalités excessives (1).

A côté de cette procédure lourde et très exigeante, la mainmise

des pays créanciers sur le processus fait que la rapidité de l’intégration
d’un pays au programme d’allégement dépend aussi de la force de ses
liens géostratégiques avec les pays riches. Ce qui explique que
l’Ouganda, allié stratégique des USA en Afrique, est le pays qui a
bénéficié le plus rapidement de ce plan d’allégement, alors qu’il était
plutôt moins pauvre et moins endetté que la plupart des autres PPTE.
Par contre, d’autres pays qui connaissaient des problèmes de
surendettement plus important n’ont été que tardivement intégré à
l’initiative (Mozambique, RDC).

§2. Accroissement des obligations au titre de service de la

dette

Si l’allégement du stock de la dette des pays admis à l’initiative

peut à première vue paraître important, il ne se traduit que très
faiblement au niveau de l’évolution du service de la dette. La majeure
partie de ces allégements consiste à opérer un simple jeu d’écriture
comptable régularisant des vieilles créances qui n’auraient jamais été
remboursées (créances non recouvrables).

En effet, la plupart de ces pays avaient atteint un tel niveau

d’endettement que leurs remboursements effectifs ne couvraient
qu’une fraction des échéances. A titre indicatif, dans la période de
1990 à 1994, le FMI estimait que les remboursements effectués au
titre de la dette par les PPTE ne représentaient que 30% environ du
montant contractuel(2).

1 Dette & Développement (Plate-forme d’information et d’action sur la dette des pays du Sud),
Rapport 2001-2002/Partie 1 : La dette et les programmes d’allégement actuels,
http://www.dette2000.org/raport-prrtie1.htm, p.10
2 FMI, Rapport 1995 sur le financement des PED, cité par Dette & Développement(Plate -forme
d’information et d’action sur la dette des pays du Sud), Rapport 2001-2002/Partie 2 :
L’initiative PPTE répond-elle aux enjeux du financement du développement ?,
http://www.dette2000.org/raport-prrtie2.htm, p.15
 92

Au contraire, à l’issue de l’initiative PPTE, la partie restante du

stock de la dette des PPTE devra être remboursée, ces pays étant
désormais considérés comme capables d’assurer le service de leur
dette. A ceci s’ajoute le fait que ces pays devront aussi consacrer une
part non négligeable de leurs ressources au remboursement des prêts
multilatéraux accordés pour soutenir les réformes mises en œuvre.

Il est sans conteste que le maintien de niveaux de

remboursement importants constitue un obstacle de taille au
développement de ce pays, car il provoque une sortie permanente de
ressources qui auraient pu être consacrées au développement.

Comme solution à ce problème, les Etats-Unis ont formulé une

proposition de plafonner le remboursement au titre du service de la
dette des PPTE à 10% (ou 5% pour les pays en situation d’urgence de
santé publique) des recettes intérieures du gouvernement. En ma i
2003, le congrès des Etats-Unis a adopté une loi dans laquelle il était
demandé au Gouvernement américain de rechercher un accord avec
d’autres pays pour mettre en œuvre ce plafonnement des
remboursement de la dette des PPTE (1).

§3. L’inadéquation de l’analyse de la viabilité de

l’endettement

Les critères de viabilité de l’endettement (en l’occurrence le ratio

dette/exportations et ratio dette/recette publique) sur lesquels repose
l’évaluation du montant des allégements dans le cadre de l’initiative
PPTE sont de plus en plus critiqués en raison de leur caractère
arbitraire, de leur manque d’objectivité et du fait qu’ils tiennent
davantage compte du coût de l’allégement pour les créanciers que de
l’allégement dont les PPTE auraient besoin pour parvenir à un
développement durable (notamment la réalisation des objectifs de
Développement du Millénaire).

Il est de plus en plus improbable que les PPTE bénéficiaires de

l’initiative puisse atteindre un niveau d’endettement viable après le
point d’achèvement à long terme. Selon la propre analyse du FMI et de
la Banque Mondiale, certains pays arrivés au point d’achèvement

1 CNUCED, Op.cit., p.70

 93

(notamment l’Ouganda) affichent actuellement des ratios

d’endettements insupportables tels que définis au titre de l’initiative
PPTE(1).

Cela s’explique par diverses raisons, notamment par la chute

brutale des produits de base depuis la fin des années 90 jusqu’à la fin
de 2002, par des hypothèses trop optimistes en matière de croissance
économique et d’exportations et, dans certains cas, par de nouveaux
emprunts(2).

Force est donc de constater que les projections de croissance et

des exportations prises en compte dans le calcul du degré
d’endettement viable ne sont pas réalistes. Elles ne tiennent pas
compte du fait que les possibilités d’accroître les exportations dans de
nombreux PPTE, compte tenu de la réalité mondiale, sont très limitées
en raison de leur dépendance à l’égard d’exportation des produits de
base.

Pour remédier à cette déficience, la CNUCED propose d’autres

modalités possibles pour permettre d’assurer un endettement viable,
notamment une approche de l’allégement de la dette axée sur les
objectifs de Développement du Millénaire (ODM). Un indicateur pour
déterminer l’ampleur de l’allégement de la dette à consentir à ce
groupe de pays devrait être le montant des ressources dont ceux -ci ont
besoin, en tenant compte du niveau des flux d’APD, pour atteindre les
ODM qui visent de réduire de moitié la pauvreté d’ici 2015 (3).

§4. Le problème du financement des allégements de la dette

Le problème de financement de l’initiative se pose à deux

niveaux.

1. Au niveau du financement des annulations des créances

bilatérales

Il est fort à craindre, et les premiers signes vont dans ce sens,

qu’une partie importante des allégements bilatéraux consentis par les
créanciers du Club de Paris soit financée par le redéploiement de

1 CNUCED, Op.cit., p.22.

2 idem, p.22
3 idem, p.72.
 94

budgets APD existants (la majeure partie des allégements de dette

étant comptabilisée comme APD).

Le cas du Mozambique et de la Mauritanie sont éloquents à ce

sujet. Ces pays sont les premiers à avoir bénéficier de l’allégement de
la dette par la France (sous forme de refinancement par don) dans le
cadre de l’initiative PPTE. Les ressources nécessaires au financement
de ces allégements ont été tout simplement été prélevées sur d’autres
budgets de la coopération(1).

Sans une volonté politique des créanciers publics à financer les

allégements de dette par des fonds additionnels aux flux d’aides
existants, ces allégements se réduiront à un jeu à somme nulle pour
un grand nombre de pays débiteurs, ce qui est donné d’une main (les
allégements de dette) étant repris d’une autre (la baisse de l’aide). Ceci
risquerait d’aggraver la situation des PPTE ; même après l’initiative,
ces pays auront besoin d’un apport important et constant d’APD pour
financer leur développement.

Il est à noter que les pays donateurs, lors de la conférence des

Nation Unies sur le financement du développement de Monterrey en
mars 2002, se sont engagés à respecter le principe d’additionnalité (les
annulations de dette doivent venir en plus de l’APD). Néanmoins, les
craintes persistent.

2. Au niveau du financement de l’annulation de la dette

multilatérale

Ici aussi, le mécanisme de mise en œuvre de l’accord du G8

(annulation de 100% de la dette multilatérale) est loin de garantir,
pour tous les pays, la mise à disposition de fonds additionnels.

En terme d’APD, concernant les créances BAD et Banque

Mondiale (IDA), l’annulation de la dette se traduit par la réduction
immédiate du montant équivalent d’APD versée. Ainsi, pour chaque
dollar de dette annulé, le pays voit diminuer le montant de l’aide qui
lui est allouée d’un dollar. Les montants sont ensuite reversés au
fonds commun de l’IDA et redistribués aux pays éligibles à l’IDA

1 Dette & Développement, Op.cit., p.21.

 95

enregistrant les meilleures performances selon l’indicateur de bonne

gouvernance(1).

En ce qui concerne le financement de ces annulations, les pays

du G8 se sont engagés à financer par des fonds additionnels le coût
des annulations de dette dues à la Banque Mondiale et à la BAD.
Pourtant rien ne garantit que l’ensemble des fonds de l’IDA seront
renfloués. Concernant les créances du FMI, les modalités de
financement sont assez floues. Aucun engagement tangible n’a été
pris, il est fait seule mention que le coût des annulations des créances
du FMI sera couvert par les ressources existantes du Fonds. Pour les
cas où d’autres annulations de dette (par exemple, pour le Soudan, le
Libéria et la Somalie) ne pourraient être couvertes par les ressources
propres du FMI, il est seulement mentionné que les donateurs devront
s’accorder pour mobiliser les ressources additionnelles nécessaires .
Des contributions volontaires seront alors sollicitées (2).

§5. La participation insuffisante de tous les créanciers

L’initiative PPTE avait pour objectif de rassembler l’ensemble

des créances des pays endettés autour d’une dynamique d’allégement
de dette partagé.

Cependant, le partage de l’effort reste incomplet. La

participation des créanciers non-membres du Club de Paris aux
allégement de dette reste très faible.

En juin 2003, au moins 37 créanciers bilatéraux n’avaient pas

accepté d’assurer la totalité ou une partie de l’allégement de la dette
des PPTE qui était nécessaire. Aussi, il semble qu’une proportion
importante des créanciers commerciaux pourrait ne pas participer à
l’initiative. En outre, environ sept créanciers multilatéraux (notamment
la Banque des Etats de l’Afrique Centrale, la communauté économique
des Etats de l’Afrique de l’Ouest) n’ont pas indiqué leur intention
d’octroyer un allégement de dette dans le cadre de l’initiative (3).

L’initiative PPTE ne fait pas partie du droit international, de

sorte que les PPTE sont tenus d’assurer intégralement le service de la

1 AJALTOUNI Nayla et MARCKAERT Jean, Op.cit., p.7.

2 AJALTOUNI Nayla et MARCKAERT Jean, Op.cit., p.8.
3 Idem
 96

dette tant qu’un accord n’a pas été conclu avec les créanciers
considérés. Pour obtenir un allégement de la dette de la part de ces
créanciers, les PPTE en sont réduits essentiellement à faire appel à
leur générosité.

L'examen minutieux de l'initiative PPTE ainsi achevé, nous

sommes suffisamment éclairés pour aborder dans un dernier titre la
question plus particulière de l'allégement de la dette extérieure de la
RDC au titre de ladite initiative.
 97

T itre III. DE L’ALLEGEMENT DE LA DET T E EXT ERIEURE

DE LA RDC AU T IT RE DE L’INIT IAT IVE PPT E

La République Démocratique du Congo est aujourd’hui l’un des

pays les plus endettés au monde. La lourde charge de sa dette
extérieure constitue depuis de nombreuses années un véritable casse-
tête pour les pouvoirs publics.

Pour alléger ce fardeau, le pays a recouru dans le passé à

plusieurs restructurations de sa dette extérieure sans succès. Au
contraire, la dette n’a cessé de s’accroître. Devant la persistance du
problème, et ayant été retenue parmi le groupe de pays pouvant
bénéficier des réductions de dette dans le cadre de l’initiative PPTE, la
RDC s’est engagée depuis 2001 dans le processus de l’initiative PPTE.

Le présent titre se subdivise en deux chapitres. Dans le premier,

nous reviendrons sur la problématique de la dette extérieure de la
RDC, sa genèse et son évolution, sa structure et les problèmes de sa
gestion. Dans le second chapitre, nous traiterons la question de
l’allégement de la dette extérieure congolais au titre l’initiative PPTE.

CHAPIT RE I. DE LA PROBLEMAT IQUE DE LA DET T E

EXT ERIEURE DE LA RDC

La dette extérieure de la RDC représente un cas pathologique et

didactique majeur, en raison de son caractère majoritairement
improductif. Confrontée à une progression anarchique et vertigineuse,
elle a conduit le pays à une regrettable cessation de paiement et aux
fréquentes menaces d’exclusion des instances financières
internationales .
(1)

Notre attention portera ici sur sa genèse et son évolution

(section 1), sa structure (section 2) et enfin les problèmes de sa gestion
(section 3).

1 PAKABOMBA B. KONI, Allégement de la dette publique extérieure de la RDC. Propriété à

l’obligation de résultat, cité par BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p.130.
 98

Section 1. Genèse et évolution de la dette extérieure

congolaise

Pour mieux retracer l’évolution de la dette extérieure de la RDC,

il sied au préalable de cerner la question plus générale de l’origine de
l’endettement des PED.

§1. L’origine de l’endettement des PED

Après la seconde guerre mondiale, les Etats-Unis ont mis en

place le plan Marshall pour la reconstruction de l’Europe. Ils ont
investi massivement dans l’économie européenne pour l’aider à se
relever et les pays européens sont redevenus très vite des partenaires
commerciaux privilégiés. De plus en plus de dollars se sont mis à
circuler à travers le monde, les autorités américaines ont encouragé
alors les investissements des entreprises américaines à l’étranger pour
éviter le retour des dollars en excès et une flambée de l’inflation.

Voilà pourquoi dans les années 1960, les banques occidentales

regorgeaient de dollars (les « eurodollars »). Elles les ont prêtés alors à
des conditions avantageuses aux pays du Sud qui cherchaient à
financer leur développement, notamment les Etats africains
nouvellement indépendant, et les pays d’Amérique latine en forte
croissance(1).

A partir de 1973, la hausse des prix du pétrole ce que l’on a

appelé « choc pétrolier » a apporté des excédents financiers aux pays
producteurs qui les ont placés à leur tour dans les banques
occidentales. Les banques ont proposé ces « pétrodollars » aux PED, à
des taux d’intérêts faibles pour les inciter à emprunter.

Les occasions de prêts dans ces pays étaient nombreuses.

Certains pays devaient faire face à d’importants déséquilibres
budgétaires ou de balance des paiements (pays importateurs de
pétrole). D’autres, au contraire (pays exportateurs de pétr ole)
apparaissent comme des débiteurs solides en raison de leurs nouvelles

1 Millet Damien et Toussaint Eric, 50 questions/50 réponses sur la dette, le FMI et la Banque
mondiale, éd. Syllopse, Paris, 2002, p.47
 99

recettes pétrolières qui multipliaient les projets d’investissements

apparemment rentables (1).

On assiste à une véritable frénésie des banques pour placer des

crédits aux Etats du tiers-monde. Tous ces prêts provenant des
banques privées ont constitué la partie privée de la dette extérieure des
PED.

Se sont ajoutés à cela, les prêts des pays industrialisés qui, à

partir de 1973-1975, suite au choc pétrolier, ont été touchés par la
première récession généralisée depuis la seconde guerre mondiale. Les
marchandises de ces pays ont eu du mal à trouver preneur à cause de
la récession. Ces pays ont décidé alors de distribuer du pouvoir
d’achat aux PED, afin de les inciter à acheter les marchandises du
Nord. D’où les prêts bilatéraux, souvent sous forme de crédits à
l’exportation(2).

En plus, d’importants transferts bilatéraux de ressources se

sont effectués dans le contexte politique de guerre froide. Ces prêts
étaient destinés à soutenir les pays alliés (intérêts géostratégiques).
C’est ainsi que s’est constituée la partie bilatérale de la dette extérieure
des PED.

Enfin, un afflux constant des prêts multilatéraux a été dirigé

vers les pays à faible revenu, en particulier en Afrique, pour so utenir
les réformes économiques dans le cadre des programmes d’ajustement
structurel des années 80 et du début des années 90. C’est la partie
multilatérale de l’endettement des PED.

§2. Genèse et évolution de la dette extérieure de la RDC

La dette publique congolaise tire sa source dans la loi du 18

octobre 1908 sur le gouvernement du Congo-Belge (loi appelée
communément Charte coloniale) qui a fixé les règles fondamentales
sur la dette publique et qui, en effet, prévoyait que le service de la
dette congolaise était exclusivement à charge de la colonie (article 1,
alinéa 2 de ladite loi)(3).

1 RAFFINOT Marc, Op.cit., p.16

2 MILLET Damien et TOUSSAINT Eric, Op.cit., p.48
3 loi sur le gouvernement du Congo Belge (18 octobre 1908) in PIRON Pierre et DEVOS Jacques,
Codes et lois du Congo-Belge, éd. Des Codes et lois du Congo-Belge, Léopoldville, 1960, p.15.
 100

Ainsi a été créée la caisse d’amortissement de la dette publique.

Celle-ci assurait la gestion de la dette consolidée coloniale tandis que
le Trésor Public avait en charge les amortissements contractuels (1).

Il convient donc d’observer d’une part l’évolution de la dette

publique depuis le Congo-Belge jusqu’à la date de l’accession du pays
à l’indépendance, et d’autre part, les éléments de la dette publique
extérieure tels qu’ils se présentent depuis 1960 jusqu’à 2002 (date
avant l’entrée à l’initiative PPTE).

1. Les emprunts réalisés par le Congo-Belge

Le passif du Congo-Belge se composait essentiellement de deux

catégories d’obligations financières : la dette directe et la dette
indirecte(2).

La dette directe comprenait tous les emprunts et les

engagements directs de la colonie, tandis que la dette indirecte
groupait toutes les obligations de garantie contractées par la colonie
pour le compte des sociétés coloniales.

Au 30 juin 1960, la dette publique totale de l’ancien Congo -

Belge s’élevait à un total équivalent à 46,2 milliards de francs belges
en principal, après le paiement de toutes les charges, intérêts et
amortissements, échus à la date du 30 juin 1960 (3).

A l’époque coloniale, la dette extérieure s’était considérablement

accrue de 1949 à 1959, suite à la mise en œuvre du plan décennal de
développement économique et social.

Avec ce plan, le Congo-Belge va connaître une diversification

des sources d’emprunts (emprunts à la BIRD, emprunts suisses) parce
que la réalisation du plan exigeait des fonds importants. Mais avant
1949, la quasi-totalité des emprunts contractés par le Congo-Belge
s’effectuait sur le marché financier belge. Ceci pour la simple raison

1 NGIMBI Geta Paul, Etude sur la réhabilitation de l’OGEDEP, Directions des études, OGEDEP,
Kinshasa, 1997, p.1.
2 MULUMBA LUKOJI, Cours de Finances publiques, La dette publique, Faculté de Droit,
Kinshasa, 1975-1976, cité par TUNDA ya KASENDE, La problématique de la dette extérieure de
la RDC, in Cahiers africains des droits de l’homme et de la démocratie, volume 1 numéro 7,
CRIDHAC, Kinshasa, avril-juin 1999, p.9.
3 TUNDA ya KASENDE, Op.cit., p.9.
 101

que les Belges jouissaient du privilège d’être à la fois créanciers et

gestionnaires des fonds de leur débiteur.

Il importe de souligner que sous la colonisation, la dette

publique ne posait pas de problème aigu, parce que la croissance
soutenue de l’économie congolaise grâce à une production diversifiée
assurait normalement le service de la dette.

Il en était ainsi parce qu’à cette époque, il était établi dans la

mesure du possible un lien entre l’emprunt et les moyens d’en assurer
le remboursement. La crise de la dette extérieure en RDC, sous l’ère
Mobutu, semblait provenir du non-respect de cette règle.

2. La dette extérieure de la RDC après l’indépendance

Au lendemain de l’indépendance, l’endettement du jeune Etat

Congolais est resté assez stable. C’est à partir de 1970 qu’il connaîtra
une forte accélération.

Alors qu’elle tournait autour de 330 millions de dollars US en

1960, la dette extérieure du Congo s’estime à environ 2 milliards de
dollars US en 1977 pour atteindre dix ans plus tard au 31 décembre
1987, un montant de l’ordre de 6,9 milliards de dollars US. En 1999,
elle a évoluée à près de 13,5 milliards de dollars US représentant le
double qu’il y a une décennie auparavant.

Pour bien appréhender l’évolution de la dette extérieure de la

RDC, il convient de considérer 5 périodes :
- la période allant de l’accession de la RDC à l’indépendance
jusqu’à la veille de la réforme monétaire (1960-1967) ;
- la période allant de la réforme monétaire jusqu’à la chute du
cours du cuivre (1967-1976) ;
- les années qui ont suivi la chute des cours du cuivre jusqu’à
la suspension de paiement de la dette extérieure (1976 -
1990) ;
- de la fin du régime du président Mobutu jusqu’à la reprise
de la coopération avec la communauté financière
internationale (1997-2002).
1° La période de 1960 à 1967
Cette période est caractérisée essentiellement par une
stagnation relative de l’encours de la dette extérieure. Aucun emprunt
 102

ne fut contracté, à l’exception de deux emprunts, allemands et

américains, respectivement de 10 millions deutsch mark et 29 millions
de dollars Us en 1965. Le désordre tant politique qu’économique dans
lequel se trouvait le pays n’était pas de nature à permettre le recours
au marché extérieur des capitaux.

Un fait important à relever. C’est au cours de cette période que

naquit la contestation de la dette héritée de la colonisation. Cela
entraîne un conflit international baptisé « contentieux belgo-
congolais ».

Pour le Congo, il s’agissait du rejet pur et simple de toute

responsabilité de la dette sur la gestion coloniale, en fondant cette
argumentation sur l’unité juridique qui existait entre l’Etat belge et la
colonie. Cependant, le Congo laissait quand même une ouverture à la
recherche de la solution à ce problème de la dette en ajoutant que s’il y
avait une succession éventuelle aux obligations financières de la
colonie, cette succession ne pourrait être réalisée que sous bénéfice
d’inventaire de toutes ces dettes (1).

En revanche, la Belgique soutenait que les droits et obligations

de la colonie qui, en vertu de l’article premier de la Charte coloniale,
était dotée d’autonomie financière et avait son propre patrimoine
distinct de celui de l’Etat Belge, sont devenus de plein droit les droits
et les obligations de la République du Congo (2).

Le règlement de ce litige par la convention Tshombe-Spaak du 6

février 1965 conduisit au partage forfaitaire de la dette entre les deux
Etats. La Belgique accepta de prendre en charge de la dette garantie
par elle avant 1960 et une partie de la dette non garantie.
2° Période de 1967 à 1976
Au début des années 70, le relèvement spectaculaire des cours
du cuivre a permis à la RDC d’encaisser d’énormes recettes
d’exportation, d’accroître par conséquent ses réserves de change et de
se lancer dans une politique ambitieuse d’investissement soutenu par
un recours massif aux emprunts extérieurs.

1 OMOMBO OMANA, Pour une croissance économique durable de la RDC. Approche

méthodique, éd. CEDI, Kinshasa, 2000, p.132.
2 Voir DURIEUX André, le problème juridique des dettes du Congo Belge et l’Etat du Congo, éd._
, Bruxelles, 1961
 103

Pendant cette période, on observe un accroissement

considérable du volume de l’encours de la dette extérieure. La RDC
avait contracté des emprunts à des taux souvent élevés. Notons à titre
indicatif qu’en 1971, les prêts financiers sont accordés à 4,1% et
représentent 45,703% de l’encours global (1).

Par la suite, une détérioration de la situation de la dette prend

progressivement corps avec les emprunts contractés à long terme. La
crise éclate en 1975 avec l’effondrement du cours du cuivre alors que
ce produit représentait 75% des recettes d’exportations et 25% du
PNB. En même temps, la guerre civile congolaise entraîne la fermeture
du chemin de fer Katanga-Benguela et rallonge dangereusement le
délai de livraison du cuivre.

Le pays connut ainsi des problèmes pour assurer le service de la

dette (la Banque Centrale n’ayant pas pu réunir les devises
nécessaires) et recourut pour la première fois, en 1976, à un
rééchelonnement de sa dette au Club de Paris.
3° Période de 1976 à 1990
L’analyse de l’évolution de la dette extérieure révèle que la
tendance à la hausse amorcée au début des années 70 ne s’est pas
inversée au cours de la décennie suivante. Pendant cette période la
RDC a poursuivie une politique expansionniste d’endettement dans le
but d’accroître son effort de développement.

L’encours a stagné totalement depuis le deuxième semestre

1990, le pays n’ayant plus contracté de nouveaux prêts suite à la
dégradation de ses relations avec le communauté financière
internationale.

Il y a lieu de souligner qu’au cours de cette période, la RDC a

recouru neuf fois au rééchelonnement de sa dette dans le cadre du
Club de Paris et aussi quelques fois au Club de Londres et au Club de
Kinshasa. Par le jeu de capitalisation des intérêts, ces
rééchelonnements successifs ont alourdi la dette congolaise.

1 KIKAYA USENI, Gestion de la dette publique extérieure et exigences des institutions financières
internationales, mémoire, Faculté d’Economie, Unikin, 1999-2000, p.23.
 104

4° Période de 1990 à 1996

Cette période se caractérise par l’absence de nouveaux
engagements extérieurs et l’amenuisement des remboursements au
titre de la dette extérieure.

Néanmoins, au cours de l’année 1995, le cumul des

engagements extérieurs de la RDC est passé de 10,7 milliards de DTS
en 1994 à 10,8567 milliards de DTS en 1995, soit une progression de
2,5% imputable essentiellement au nouveau prêt de 4,1 milliards de
dinars Koweïtiens, soit 9,1 millions de DTS conclus en 1995 (1).

Compte tenu des faibles moyens disponibles, le pays est dans

l’impossibilité d’assurer le service de la dette (cessation de paiements).
En effet, la RDC, au cours de cette période, n’a réglé que la part de la
dette due au FMI alors que la grande partie est détenue par les
créanciers publics du Club de Paris.

Le pays a respecté le statut de créancier privilégié du FMI, en

effectuant à son bénéfice des paiements réguliers jusqu’au mois
d’octobre 1996, évalués à 42 millions contre 22,6 millions de dollars
Us en 1995 (2). Dans tous les cas, les paiements effectués n’ont pas été
suffisants pour stabiliser le niveau des arriérés à l’égard de cette
institution.

C’est depuis 1990 que le Congo démocratique a perdu son

éligibilité aux allégements de sa dette et a vu les engagements, dans le
cadre de l’APD, tarir (3).
5° Période 1997 à 2002
A la suite des changements politiques intervenus le 17 mai
1997 à l’issue de la guerre de libération, une commission fut créée le
06 juin 1997 sur instruction du ministre des finances dans le but
d’appréhender toutes les questions liées à la dette extérieure et
intérieure de la RDC.

Au cours des travaux de cette commission, d’autres types

d’engagements extérieurs de l’Etat ou de la Banque Centrale, outre les
emprunts, ont été incorporés dans le stock de la dette extérieure

1 Banque du Zaïre, Rapport annuel 1995, p.110

2 Banque Centrale du Congo, Rapport annuel 1996, p.103.
3 TUNDA ya KASENDE, Op.cit., p.17.
 105

compte tenu des arriérés accumulés depuis plusieurs années. Il s’agit

notamment de la dette due aux anciens propriétaires des biens
zaïrianisés, des arriérés commerciaux, des avances à terme fixe, de la
dette résultant des mécanismes de compensation entre les Banques
centrales du Congo, du Rwanda et du Burundi et les Banques des
Etats de l’Afrique Centrale (1).

Au cours de la période sous-revue, aucun nouvel engagement

n’a été contracté au titre de la dette extérieure (exceptés deux
nouveaux engagements en 2000 avec la République de chine et la
Namibie. Cependant, le stock de cette dette a enregistré quelque
évolution en raison essentiellement des nouvelles échéances et de
l’accumulation des arriérés.

En effet, la situation de la dette extérieure demeure caractérisée

jusqu’en 2001 par le non paiement du service dû, en raison des
difficultés politiques et économiques du pays. Ce qui a accentué le
niveau des arriérés.

A partir des années 2001-2002, le pays reprend langue avec la

communauté financière internationale. En 2002, le gouvernement s’est
attaché à apurer les arriérés considérables (environ $ us 2 milliards)
auprès de ses principaux créanciers multilatéraux (FMI, Banque
Mondiale et la BAD). En parallèle, la RDC a obtenu du Club de Paris
(en septembre 2002) une restructuration de sa dette extérieure
bilatérale aux termes de Naples (ce qui a conduit à l’annulation
d’environ $ us 4,6 milliards de cette dette) (2)

Ces efforts ont permis de normaliser les relations avec les

principaux bailleurs de fonds et d’ouvrir la voie au mécanisme PPTE.

Section 2. La structure de la dette extérieure congolaise

La dette publique extérieure de la RDC découle des conventions

ou accords conclu avec les partenaires étrangers. Elle comprend les

1 Banque Centrale du Congo, Rapport annuel 1997, p.99.

2 Ministère du Plan, Programme Minimum de Partenariat pour la Transition et la Relance
(P.M.P.T.R) en RDC, éd. Congo New Média, Kinshasa, novembre 2004, p.40
 106

encours d’emprunts extérieurs, les intérêts contractuels et les intérêts

moratoires(1).

A fin septembre 2003, le stock de la dette est évalué à

11.962,96 millions de USD contre 10.322,92 millions à fin décembre
2002. Ce stock comprend 98,7 des dettes à moyen et à long terme et
1,3% des dettes à court terme. Il se compose en outre de 93,2%
d’encours, 2,0% d’intérêts et 4,8% d’intérêts de retard (2). La situation
récente indique le stock actuel se chiffre à 10.564,77 millions de USD.

§1. Les créanciers de la RDC

La dette extérieure de la RDC est due aux créanciers ci-après :

1° Le Club de Paris

Les créanciers bilatéraux du Club de Paris détiennent la grande

partie de la dette congolaise, soit 62% du stock global. Les principaux
pays créanciers du Club de Paris par ordre d’importance sont : les
Etats-Unis (22,6%), la France (17,7%), le Japon (16,1%), l’Italie
(11,3%), la Belgique (9,7%), l’Allemagne (6,5%), le Pays-Bas (3,2%) et
les autres (12,9%).

Cette dette bilatérale résulte d’emprunts contractés,

généralement dans le cadre des accords de coopération. Ces prêts se
rapportent aux versements en espèces, mais le plus souvent aux
livraison des fournitures diverses (armements, matériels, intrants,
etc.), aux garanties des prêts auprès des organismes publics ad hoc et,
surtout, à l’assistance technique.

2° Institutions multilatérales

La part des institutions multilatérales représente près de 31%

de l’endettement extérieure de la RDC. Il s’agit principalement du FMI,
de la Banque Mondiale, de la BAD, de Banque Européenne des
Investissements (BEI), de la Banque de Développement des Etats des
Grands Lacs (BDEGL).

1 BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p.125.

2 Banque Centrale du Congo, Rapport annuel 2002-2003, p.218
 107

La dette multilatérale a financé essentiellement les appuis à la

balance des paiements ainsi que les programmes de stabilisation et
d’ajustement structurel.

3° Le Club de Londres

Les créanciers privés (banques commerciales) du Club de

Londres détiennent 0,5% du stock global de la dette. Le chef de file de
ces banques syndiquées est Banque de Tokyo (Bank of Tokyo). Le Club
de Londres regroupe, en dehors de la Banque de Tokyo, notamment :
Brambers Trust, BFCE, BNP, City Bank NY, LDN, Crédit Lyonnais, etc.

4° Le Club de Kinshasa

Le Club de Kinshasa regroupe les créanciers non-membres des

Club de Paris et de Londres. Il s’agit des banques commerciales de la
place et d’autres partenaires bilatéraux. Ce groupe de créanciers
détient 4% du stock global de la dette.

Parmi les créanciers membres du Club de Kinshasa, on peut

citer, Bell Téléphone Manufacturing, Deutshe Bank, Aqui-Bank, Fonds
Saoudien, Zandale, Commerz Bank, Gouvernement chinois, etc.

5° Anciens propriétaires des biens zaïrianisés

Il faut noter que la dette issue de la zaïrianisation était

initialement privée et n’est devenue publique qu’à la suite de la loi
n°78-003 du 20 janvier 1978 par laquelle l’Etat congolais s’est engagé
à indemniser les anciens propriétaires en lieu et place des acquéreurs
des biens nationalisés (1).

La dette due aux anciens propriétaires des biens zaïrianisés

représente environ 1,3% de la dette extérieure.

6° Les créanciers rattachés à la Gecamines : « Trust

Gecamines »

C’est la dette de la Gécamines garantie par l’Etat.

1 BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p.126.

 108

A présent, précisons la répartition de la dette extérieure

congolaise.

§2. La répartition de la dette extérieure congolaise

Il importe de savoir que la dette publique extérieure de la RDC

se répartit en deux grands groupes de crédits : les crédits directs à
l’Etat (à charge du Trésor) et les crédits aux entreprises ( non à charge
du Trésor).

1. Les crédits directs à l’Etat

Dans le cadre des relations financières, le gouvernement

congolais peut conclure un accord de prêt avec un gouvernement
étranger, une organisation financière internationale ou encore une
banque commerciale. Le prêt obtenu peut être affecté aux besoins du
pays. Dans ce cas, la charge de remboursement de la dette est
imputable au Trésor public.

Il s’agit des crédits directs à l’Etat, dont la plupart étaient

coordonnés autrefois par les dix ministères suivants : Finances,
Transport et Communication, TP & AT, Agriculture, Pêche et Elevage,
Education Nationale, PTT, Défense Nationale, Information, Energie et
Tourisme(2).

2. Les crédits aux entreprises

Il s’agit ici des crédits contractés par les entreprises publiques,

semi-publiques ou mêmes privées avec la garantie de l’Etat congolais.
Plus d’une trentaine d’entreprises congolaises ont bénéficié, pour leurs
emprunts extérieurs, de la garantie de l’Etat au cours de ces trentes
dernières années. On peut citer l’ex-Air Zaïre (LAC), REGIDESO,
ONATRA, Office des Routes, Gecamines, etc.

Ces crédits étaient destinés au financement des projets de

création, d’extension ou de réhabilitation et sont pour la plupart des
crédits d’équipement.

Le remboursement de pareils crédits incombe aux entreprises

ou organismes bénéficiaires. Ces derniers doivent chaque année mettre
de côté les fonds nécessaires pour assurer le service de
remboursement. Malheureusement, c’est l’Etat congolais qui est
 109

contraint à payer les créanciers des sommes rétrocédées aux

entreprises en lieu et place de celles-ci car la plupart d’entre elles se
sont montrées défaillantes dans leurs engagements de
remboursement.

Section 3. Les problèmes de gestion de la dette extérieure

congolaise

Dans cette section, nous analyserons successivement les causes

de la crise d’endettement de la RDC (§1), l’organisme chargé de la
gestion de la dette extérieure (§2) ainsi que les différents mécanismes
d’allégement de dette auxquels la RDC a recouru avant l’initiative
PPTE.

§1. Les causes de la crise de la dette

1. Causes de la crise de la dette extérieure des pays pauvres

En général, la crise de la dette des pays en développement à

faible revenu peut s’expliquer par la conjugaison des facteurs
suivants :
1° La détérioration des termes de l’échange
Un facteur important de la crise de la dette des pays africains a
été les deux choc pétroliers de 1973-1974 et 1979-1980, dont le
dernier a entraîné une détérioration de l’environnement extérieur qui a
duré jusqu’en 1980. La hausse des prix du pétrole n’a pas seulement
eu des répercussions néfastes sur la balance commerciale des pays
importateurs de pétrole, elle a aussi été à l’origine des crises
budgétaires dans la plupart de ces pays, affaiblissant ainsi
l’investissement intérieur (1).

De l’autre côté, les banques occidentales vont recevoir

d’énormes liquidités en dollars résultant de l’épargne des pays
exportateurs de pétrole du Golfe. Le recyclage de ces fonds va donner
lieu à une véritable frénésie des banques pour octroyer des prêts
faciles aux pays du Tiers-monde.

1 CNUCED, Op.cit., p.8.

 110

En outre, le second choc s’est produit à un moment

particulièrement défavorable car il a coïncidé avec la hausse subite des
taux d’intérêt et la baisse des cours des matières premières et produits
agricoles exportés par les PED.

Toutefois, considérant que la récession mondiale serait de

courte durée et que les produits de base remonteraient rapidement, la
plupart de ces pays se sont endettés de nouveau pour financer leurs
déficits budgétaires et extérieurs.
2° la mauvaise utilisation des fonds d’emprunts
Les emprunts massifs contractés par les dirigeants des pays du
tiers-monde en général et africains en particulier n’ont que très peu
profité aux populations. La majeure partie fut contractée par des
régimes dictatoriaux, alliés stratégiques de grandes puissances.

Une partie importante des sommes empruntées a été détournée

par ces régimes corrompus. Ils ont d’autant plus facilement accepté
d’endetter leur pays qu’ils ont prélevé au passage des commissions
avec le soutien des bailleurs de fonds (1). L’argent emprunté servait
aussi à alimenter les caisses noires des régimes en place pour financer
des politiques clientélistes.

Par ailleurs, les fonds qui parvenaient tout de même dans les
pays emprunteurs ont été utilisés de manière non rationnelle. En effet,
ces fonds ont financé en priorité des projets risqués sur le plan de la
rentabilité (méga projets énergétiques ou d’infrastructures
communément appelés « éléphants blancs ») ; ce qui affaiblissait la
capacité de remboursement de ces pays.
3° Les conditions d’octroi de prêt
Le fait que les prêts et financements des créanciers étaient, au
départ, essentiellement accordés aux conditions du marché (c’est-à-
dire à des conditions commerciales assorties de délais de
remboursement courts et des taux d’intérêts élevés, avant d’être
supplantés, à partir des années 80, par une assistance à des
conditions libérales, a aussi contribué à l’aggravation de la crise.

1 MILLET Damien et TOUSSAINT Eric, Op.cit., p.52.

 111

Outre les facteurs précités, on peut citer aussi des facteurs

politiques tels que les guerres et les conflits sociaux dans certains pays
emprunteurs.

2. Le cas particulier de la RDC

Plusieurs facteurs sont à la base des problèmes d’endettement

de la RDC. Dans les lignes qui suivent, nous examinerons les plus
déterminants d’entre eux.
1°. La non rentabilité des investissements
L’emprunt extérieur auquel la RDC a recouru n’aurait
certainement pas eu les mêmes effets si les financements avaient été
affectés à des projets rentables.

Au cours des années 1970, les dirigeants du pays étaient

soumis à de nombreuses contraintes, notamment le besoin de doter
rapidement le pays d’un certain nombre d’infrastructures de base.
Cette exigence se conformait difficilement à la rationalité du
financement des investissements à l’aide des fonds d’emprunts (1).

Les difficultés du service de la dette extérieure proviennent du

fait que les montants empruntés ont servi avant tout à des
investissements peu rentables et de prestige. C’est le cas de la ligne
Haute tension Inga-Shaba, de la cité de la Voix du Zaïre (RTNC), de la
sidérurgie de Maluku, de l’échangeur de Limete, etc (2).

Ces investissements rendus possibles grâce à un endettement

extérieur important n’ont pas permis de sécréter les ressources
nécessaires pour faire face au service de la dette.
2°. Le recours aux emprunts à des conditions
inadaptées
Cette cause est intimement liée à celle précitée. Il s’agit en
d’autres termes de l’inadéquation entre les conditions d’octroi des
prêts et les projets d’investissement financés.

La RDC avait contracté des emprunts avec des délais de

remboursement trop courts et des taux d’intérêts élevés alors que les

1 KIKAYA USENI, Op.cit., p.32.

2 MUTAMBA LUKUSA, Op.cit., p.37.
 112

investissements ne devaient devenir rentables qu’à long terme. Ces

conditions d’octroi des prêts ne pouvaient que rendre excessives, voire
insupportables les charges de la dette.

En effet, la majeure partie de la dette publique a été contractée

à des conditions commerciales pour financer d’importants projets
d’investissements à rentabilité lointaine, mais à rembourser à court
terme. Ce qui, par conséquent, n’a pas permis d’assurer le service de
la dette ainsi contractée.
3°. La faiblesse des recettes en devises
Le service de la dette extérieure étant assuré en devises
étrangères, le niveau des réserves de change est un point capital dans
l’analyse de la crise d’endettement d’un pays. Ces devises sont
essentiellement tirées des recettes d’exportations.

En RDC, la détérioration de l’activité économique a entraîné la

faiblesse des recettes d’exportations. Toute la structure des
exportations congolaises ne repose que sur quelques produits, on a le
cuivre, le cobalt, le diamant, l’or et le pétrole ; et du côté agricole,
pratiquement un seul, le café (1). La fragilité des exportations
congolaises est renforcée par la baisse des cours de produits de base.
En plus, la Gecamines qui était l’épine dorsale de l’économie nationale
est pratiquement en faillite.

L’Etat congolais ne dispose donc pas de devises étrangères

suffisantes pour assurer le service de la dette, ce qui entraîne
l’accumulation des arriérés.
4°. Le recours inconsidéré aux mécanismes de
rééchelonnement
L’accroissement sans cesse accrue de la dette extérieure de la
RDC se justifie principalement par la capitalisation des intérêts lors
des différents rééchelonnements du Club de Paris, Club de Londres et
même Club de Kinshasa.

Il s’agit d’un accroissement artificiel de la dette résultant des

mécanismes classiques de rééchelonnement. Il ne s’agit pas d’un

1 MABI MULUMBA, Les dérives d’une gestion prédatrice, le cas du Zaïre devenue République
Démocratique du Congo, éd. C.R.P, Kinshasa, 1998, p.9.
 113

apport d’argent frais mais d’une progression de la dette résultant d’une

simple écriture comptable.

Selon un rapport présenté au comité de Développement de la

Banque Mondiale en 1988, la capitalisation des intérêts au Club de
Paris a entraîné un accroissement de 20% de l’endettement de la RDC
pendant la seule période de 1979 à 1985 (1). Rappelons que c’est entre
1976 et 1989 qu’ont eu lieu les neufs rééchelonnements de la dette
extérieure de la RDC dans le cadre de Club de Paris, soit un montant
de l’ordre de 3.181,40 millions de USD au titre du service de la dette
après rééchelonnement et 1,326 millions de USD du paiement
d’intérêts de consolidation et du remboursement du principal(2).
5°. Détournement des ressources d’emprunt
La mauvaise gestion des ressources provenant des
financements extérieurs qui, au lieu de contribuer à l’amélioration des
conditions socio-économiques du pays, ont servi en partie à gonfler les
comptes bancaires de quelques responsables du pays, est un facteur
déterminant de la crise de la dette en RDC.

Ainsi, l’enveloppe de la dette s’est accrue aussi rapidement que

la richesse personnelle des tenants du pouvoir et ce, au grand dam de
la population. La fortune de l’ex-présdident Mobutu (à la tête du pays
pendant plus de 30 ans) a été estimé à sa mort à 8 milliards de USD,
environ les deux tiers de la dette extérieure à l’époque, sans compter
l’enrichissement de ses proches.

En outre, la complicité des créanciers occidentaux est manifeste

car tout en sachant que les prêts étaient tantôt détournés, tantôt
investis dans des projets non rentables, ils ont tout de même continué
à prêter. La poursuite de leurs politiques de prêts résulte donc de leurs
intérêts bien compris, et non de ceux des congolais (3).

C’est fort de ces quelques considérations que plusieurs

observateurs considèrent la dette extérieure de la RDC comme odieuse

1 HOLMGREN Christina, op.cti, p.129.

2 Ministère de l’Industrie, Commerce et PME, Conjoncture économique : condensées des années
1991-1997, Kinshasa-RDC, décembre 2001, p.235.
3 MILLET Damien, La dette de Mobutu (aperçu général sur la dette de la RDC ),
http://www.users.skynet.se/cadtm, septembre 2004, p.5.
 114

et illégitime(1). L’on en vient à se demander quelle est la solution la plus

adaptée au problème de la dette congolaise. Ne faut-il pas exiger son
annulation pure et simple ?

En résumé de ce qui précède, précisons, à la suite du professeur

BAKNDEJA, les caractéristiques de la dette extérieure de notre pays
qu’on peut juridiquement classer en trois catégories, à savoir (2):
- la dette réelle (20%), celle constituée par les fonds ayant
effectivement été injectés dans l’effort national de
développement ;
- la dette stérile ou improductive (50%) qui procède non de
l’argent mis à disposition mais uniquement des opérations
de rééchelonnement et/ou des réaménagements répétitifs de
calendrier de paiement (pénalités moratoires, en cas de non
paiement ou de paiement tardif) ;
- la dette criminelle (30%), celle née de pratiques de
corruption et de détournements des fonds d’emprunt par
quelques responsables du pays avec parfois la complicité des
prêteurs.
§2. L’office de Gestion de la Dette Publique (OGEDEP)

La création de l’OGEDEP, le 16 septembre 1976 traduit la

volonté politique des responsables de la gestion publique de s’occuper
avec plus de détermination des arrérages accumulés de la dette de
l’Etat et de son service dont l’évolution prévisible inquiétait déjà autant
les créanciers de la RDC que les responsables du Trésor public (3).

Jusqu’alors, il n’existait aucune véritable politique de gestion de

la dette. Il y avait plusieurs centres d’ordonnancements et
d’engagement de la dette sans une quelconque organisation de
centralisation des données statistiques.

Aux termes de l’article 4 de la loi n°76/021 du 16 septembre

1976 portant création de l’OGEDEP, cet organisme est chargé
notamment d’élaborer la politique nationale d’endettement et d’assurer

1 Voir Déclaration de Kinshasa : La dette odieuse de la République Démocratique du Congo,

Déclaration adoptée à l’issue du séminaire international sur la dette extérieure odieuse de la
RDC, le 23 avril 2004, http://www.liberationafrique.org/arrticle.php3?id_article=171
2 BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p.131.
3 Analyses et systèmes de l’OGEDEP, OGEDEP, Kinshasa, octobre 1986, p.189.
 115

la gestion de la dette publique extérieure et intérieure ainsi que celle

de la dette garantie.

L’OGEDEP exerce sa mission de gérer la dette extérieure à

travers son Département de la Dette extérieure constitué de quatre
service, à savoir : Service Statistiques et Prévisions, Ordonnancement
et paiement, Comptabilité de la dette, et Service de la dette répercutée.

Ce département s’occupe de la gestion financière, statistique et

comptable de la dette extérieure de la RDC qui consiste en :
- l’enregistrement, la mise à jour et le suivi des accords de
prêts conclu par l’Etat ;
- l’établissement des différents tableaux d’amortissement pour
prévoir les échéances de remboursement (calendrier du
règlement de la dette) ;
- le suivi et la mise à jour de l’encours de la dette et la
projection du service de la dette ;
- la préparation du processus de paiement des créanciers
extérieurs (de la demande du fonds d’amortissement de la
dette à l’établissement de l’ordre de paiement en faveur des
créanciers) et le suivi de leur exécution par la Banque
Centrale du Congo ;
- la détermination des arriérés et du stock de la dette ;
- l’émission des notes de débits en provenance des créanciers
aux entreprises bénéficiaires de la dette garantie rétrocédée
afin que celles-ci honorent leurs engagements.
Malgré la création de l’OGEDEP, la gestion de la dette extérieure
congolaise a continué à poser problème. Cela se justifie principalement
par l’absence générale d’une politique d’endettement clairement
définie, responsable et cohérente, absence de collaboration et de
coordination dans la politique d’endettement, non-respect des lois,
règlements et procédure en matière d’emprunts, défaut de paiement (1).

§3. Les allégements de dette obtenus par la RDC

De 1976 à 2002, la RDC a obtenu dix accords de

rééchelonnement des dettes dans le cadre du Club de Paris, un accord
global en 1980 et quelques gentlemen’s agreements dans le cadre du

1 Rapport 1997 de l’OGEDEP cité par BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p.129.

 116

Club de Londres et trois accords de rééchelonnement dans le cadre du

Club de Kinshasa. Elle a aussi bénéficié des mesures bilatérales
d’allégement des dettes : mesures de Dakar, Accord de Rabat,
annulations de dette accordées par les USA, le Canada, la Belgique, la
France et l’Allemagne.

1. Accords de rééchelonnement de la dette congolaise par

catégorie de créanciers
a. Dans le cadre du Club de Paris
Les huit premiers accords de réaménagement du Club de Paris
(conclu le 16 juin 1976, 7 juillet 1977, 11 décembre 1979, 9 juillet
1981, 20 décembre 1983, 18 septembre 1985, 15 mai 1986 et 18 mai
1987) comprenaient des rééchelonnements sollicités auprès des
créanciers dudit club. Il s’agissait là des rééchelonnements classiques
sans possibilité d’annulation.

C’est lors des deux derniers passages au Club de Paris que la

RDC a bénéficié des réductions partielles de dette à la faveur des
assouplissements dans le traitement de la dette intervenue en Club de
Paris.

Les conditions de Toronto ont été appliquées à la requête de la

RDC lors des assises du Club de Paris, le 23 juin 1989 (Accord IX),
dans les trois options à l’égard des pays en développement très
endettés. Aux termes des négociations, les pays participants ont
accordé à la RDC un allégement global de la dette portant sur
l’équivalent de 1.645,00 millions de USD (1).

Tout récemment, le gouvernement a conclu, le 13 septembre

2002, un accord de restructuration des engagements du pays avec le
Club de Paris. Aux termes de cet accord, la RDC a bénéficié d’une
annulation de 67% de sa dette en VAN, soit 4.650 millions de USD,
conformément aux conditions de Naples (2).

Le solde a été rééchelonné sur 40 ans, dont 16 ans de grâce

pour les prêts APD et sur 23 ans dont 6 ans de grâce pour les crédits
commerciaux (3).

1 Note d’information sur l’accord de rééchelonnement du 23 juin 1989, OGEDEP, p.2.

2 Banque Centrale du Congo, Rapport annuel 2002-2003, p.106.
3 Banque Centrale du Congo, Rapport annuel 2002-2003, p.106.
 117

b. Dans le cadre du Club de Londres

S’agissant du Club de Londres, c’est le 31 mars 1980 que la
RDC avait signé un accord global de consolidation de sa dette bancaire
envers ses partenaires membres du Club de Londres.

Selon cet accord, les 28 syndicats bancaires participants

consentirent à refinancer intégralement toutes leurs créances en cours
au 21 janvier 1980, soit au total 402 millions de USD dont 246
millions d’arriérés en principal. Les conditions de remboursement du
capital étaient semblables à celles accordées auparavant par le Club de
Paris, c’est-à-dire sur une période de 10 ans dont 4 ans de différé (1).

En outre, deux gentlemen’s agreement ont été signés en 1982 et

1984 pour fixer les quotités à payer mensuellement dur ant ces deux
périodes. Pour la première période, elle s’élève à 4 millions de USD et à
6 millions de USD pour la deuxième période.

Le 24 juin 1989, le gouvernement de la RDC a conclu un autre

gentlemen’s agreement. Au terme de cet arrangement, la RDC s’était
engagée à effectuer des paiements pour un total de 48 millions de USD
en douze tranches mensuelles de 4 millions chacune, de juillet 1989 à
juin 1990, afin de faire face aux échéances en arriéré dues à
créanciers. Cet accord n’a été exécuté qu’à concurr ence de 28 millions
de USD, à cause des difficultés de trésorerie qui se sont manifestées à
partir de 1999 (2).
c. Dans le cadre du Club de Kinshasa
A la demande de la RDC, les membres du Club de Kinshasa
s’étaient réunis le 17 et 18 février 1986, le 24 août 1987 et le 19 avril
1990. Toutes ces réunions n’ont pas connu un grand succès, non
seulement en ce qui concerne la participation des créanciers
convoqués mais aussi et surtout compte tenu du montant
effectivement rééchelonné.

En application du principe de comparabilité de traitement de

tous les créanciers, le montant à rééchelonner pour les trois années
sus-indiquées aurait dû s’élever respectivement à 156,28 ; 171,60 et

1 SUANA MADIER ADIER, Problématique des allégements des dettes : Congo dans le processus
de l’initiative renforcée en faveur des Pays Pauvres Très Endettés, mémoire, Institut Supérieur
de Commerce, 2001-2002, p.44.
2 Note d’information sur l’accord de rééchelonnement du 23 juin 1989, OGEDEP, p.41.
 118

172,30 millions de USD. Pourtant, il n’a été que 18,76 ; 27,60 et 6,37
millions de USD.

Comme relevé plus haut, il sied de stigmatiser l’effet néfaste des

multiples rééchelonnements obtenus sur la dette extérieure congolaise
qui ont entraîné son accroissement, en lieu d’un d’allégement.

2. Mesures bilatérales d’allégement des dettes

Devant les résultats manifestement insuffisants des mesures

d’allégement accordées dans le cadre du Club de Paris, certains
gouvernements avaient décidé d’aller au-delà des mesures envisagés
par le Club de Paris en vue de venir en aide aux pays endettés. Pour le
cas de la RDC, il est bon de citer les pays suivants (1):
- France : annulation des prêts d’Etat à Etat (1 er guichet de la
CCLE) et des consolidations dont le taux d’intérêt est
inférieur à 6% ;
- Belgique : annulation des prêts d’Etat à Etat et du tiers des
prêts commerciaux et bancaire garantis ;
- Canada : annulation des échéances du 18 décembre au 18
décembre 1990 (l’annulation étant progressive, sa première
phase va du 18 décembre 1990 sur les prêts USAID). Cette
mesure est renouvelable à condition de rester en programme
avec le FMI et la Banque Mondiale ;
- L’Allemagne : annulation des prêts KFW (Etat à Etat :
Encours au 08 juin 1988 ;
- Etats-Unis : annulation des échéances du 18/12/88 au
18/12/90
a. Accord de Rabat
L’accord de Rabat de 1989 entre le Royaume de la Belgique et la
RDC stipulait entre outre, l’annulation de la dette congolaise d’un
montant de 22 milliards de FB. Mais la pression politique exercée par
la Belgique sur le Président Mobutu suite au massacre de
Lubumbashi, amena ce dernier à renoncer unilatéralement à
l’allégement accordé par l’ancienne métropole dans le cadre de cet
accord.

1 SUANA MADIER ADIER, Op.cit., p.41.

 119

b. Mesures de Dakar
A l’initiative du Président F. Mitterrand lors du sommet de la
Francophonie de 1988, la France annula la dette du 1 er guichet de
l’Agence Française de Développement (ex-caisse centrale de
coopération économique) pour tous les débiteurs membres de ce
Forum. La RDC bénéficia en 1988 d’une annulation de plus ou moins
1,7 milliards de FF dans le cadre de ces mesures.

En dépit de ces différents mécanismes d’allégement de dette, la

dette extérieure de la RDC est demeurée un pesant fardeau dont le
remboursement étrangle tout effort de développement. Aussi, le
gouvernement congolais n’a-t-il pas hésiter de s’engager depuis 2001
dans une stratégie en plusieurs étapes afin de réduire ce fardeau dans
le cadre de l’initiative PPTE.
 120

CHAPIT RE 6. L’ACCESSION DE LA RDC A L’INIT IAT IVE

PPT E

La RDC a été retenue parmi la quarantaine des pays

bénéficiaires de l’initiative renforcée en faveur de l’allégement de la
dette des PPTE. Au vu des résultats et efforts entrepris par le
gouvernement dans le domaine politique et économique depuis 2001,
les Conseils d’Administration du FMI et de la Banque Mondiale ont
décidé, à l’issue de leurs réunions tenues respectivement le 23 et 24
juillet 2003, l’accession du pays au point de décision de l’initiative
PPTE ; ce qui ouvre la voie à un allégement substantiel de sa dette
extérieure.

Dans ce chapitre, nous allons examiner dans les deux premières

sections, les conditions remplies par la RDC pour être éligible à
l’initiative PPTE (section 1) et l’état d’avancement de ladite initiative en
RDC (section 2). Les deux dernières sections tenteront respectivement
d’évaluer l’impact de l’admission de la RDC à l’initiative sur son
développement national (section 3) et de proposer quelques
mécanismes juridiques pour rendre l’initiative plus efficiente dans le
cas de la RDC (section 4).

Section 1. De la satisfaction aux critères d’admissibilité de

l’initiative PPTE

Pour accéder au bénéfice de l’initiative PPTE, la RDC devait au

préalable remplir les critères d’amissibilité qui sous-tendent ce
mécanisme. Pour rappel, 4 conditions doivent être remplies pour
prétendre à l’éligibilité au mécanisme PPTE, à savoir : (i) être éligible
aux ressources concessionnelles du FMI et de l’IDA ; (ii) appliquer de
manière satisfaisante des politiques macroéconomiques et de réformes
structurelles sur une période minimum allant de 2 à 5 ans ; (iii) avoir
un niveau d’endettement insoutenable après application des
mécanismes traditionnelles d’allégement ; (iv) élaborer le DSRP.

La RDC a satisfait aux critères ci-dessus de la manière suivante.

 121

§1. L’exécution du PIR et du PEG

Il est important de se rappeler qu’au début des années 90, à la

suite notamment de l’instabilité politique de l’époque et du non-respect
des engagements extérieurs, la communauté internationale avait
suspendu la coopération structurelle avec la RDC ; ce faisant, pays
n’était plus en programme avec le FMI.

La détérioration de la situation de l’économie congolaise durant

cette décennie a entraîné la rupture des équilibres macroéconomiques.

L’année 2001 marque un tournant décisif avec la réaffirmation,

dans le discours d’investiture du Président Joseph KABILA, de l’option
de libéralisation de l’économie et de son ouverture au reste du monde.
En mai de la même année, se met en place, avec l’appui technique du
FMI, un programme test dénommé « Programme Intérimaire Renforcé ».

Les objectifs principaux de ce programme étaient de casser

l’hyper-inflation, d’ouvrir l’économie à l’extérieur et de jeter les bases
d’une croissance forte et durable. Les mesures mises en œuvre étaient
monétaires et budgétaires complétées par une série de réformes
structurelles et sectorielles (1).

L’exécution du PIR s’est étalée du 26 mai 2001 au 31 mars

2002. A son achèvement, il a été relayé par le Programme Economique
du Gouvernement (PEG) qui couvre la période allant du 31 mars 2002
au 31 juillet 2005. Ce programme, appuyé par le FMI, vise la
consolidation de la stabilité macroéconomique et la relance de la
croissance économique.

Au regard des résultats satisfaisants obtenus par l’exécution du

PIR (réduction sensible du taux d’inflation, stabilité remarquable de la
monnaie nationale, l’exécution sur base caisse des opérations
financières de l’Etat, etc) et des réformes de grandes ampleurs retenus
dans le PEG, les institutions financières internationales ont mis en
place un mécanisme d’apurement assez complexe d’arriérés de la RDC
envers elles.

1 NGONGA NZINGA, Bilan du Programme Intérimaire Renforcée (PIR) et évaluation à mi -parcours

du Programme Economique du Gouvernement (PEG), in Congo-Afrique, XLIVè année, n°389,
mars 2004, p.160.
 122

§2. Le règlement des arriérés envers les institutions de

Bretton Woods

Du fait de l’accumulation des arriérés de paiement à son égard,

le FMI pris trois décisions importantes contre la RDC (à l’époque
Zaïre): Déclaration d’irrecevabilité à utiliser les ressources générale s
du Fonds, le 6 septembre 1991, suivi d’une déclaration de non-
coopération, le 14 février 1992. Le 1 er juin 1994, suspension des droits
de vote et droits connexes.

Pour la même raison, la Banque Mondiale avait, au début de

1994, coupé toutes relations avec la RDC alors placée dans la catégorie
des pays où les prêts sont improductifs.

La reprise de la coopération structurelle avec ces institutions, et

portant l’accession au bénéfice de l’initiative PPTE passait donc
inéluctablement par l’apurement des arriérés de paiement de la dette
envers celles-ci.

A cet effet, la Belgique, la France, la Suède et l’Afrique du Sud

ont octroyé, le 26 juin 2002, à la RDC un crédit relais équivalent à
506,2 millions de USD pour apurer ses arriérés envers le FMI. A la
même date, le Conseil d’Administration du FMI a consenti à la RDC un
prêt sur 3 ans de 750 millions au titre de FRPC. Un tirage de
l’équivalent de 528,5 millions de USD a été effectué sur ce montant
dont 506,2 millions de USD ont servi au remboursement du crédit
relais. Le solde, soit de 22,3 millions de USD, a été affecté à l’aide à la
balance des paiements.

Sur ce montant, une provision de 10,9 millions de USD a été

constitué pour faire face au paiement des intérêts dus au FMI en 2002
et 2003 (1).

Les arriérés de paiement de 326,0 millions de USD dus par la

RDC à la Banque Mondiale ont été également apuré grâce aux
ressources d’un crédit relais consenti par les quatre pays précités. La
Banque Mondiale a octroyé au pays un crédit de relance économique

1 Banque Centrale du Congo, Rapport annuel 2002-2003, p.104.

 123

de 450 millions de USD dont 326,0 millions ont servi à rembourser le

crédit relais’1).

En clair, les arriérés envers le FMI et la Banque Mondiale ont

été apurés, les prêts d’Etats ayant permis cette opération ont été à leur
tour remboursés et la RDC se retrouve avec une nouvelle dette à des
taux d’intérêt concessionnel (de 0,5%) due au FMI et la Banque
Mondiale.

§3. Analyse de la soutenabilité de la dette congolaise

L’analyse de la soutenabilité (ou viabilité) de la dette est

l’examen des indicateurs cibles de la dette menée conjointement par
les services du FMI et de la Banque Mondiale pour juger la
soutenabilité de la dette du pays par rapport aux ratios retenus dans
le cadre de l’initiative.

S’agissant de la RDC, l’analyse a été faite sur base des chiffres

harmonisés en 2002. Elle se présente de la manière suivante (en
millions de USD) (2):
- stock de la dette au 31/12/2001 : 12.879,60 (réconciliation
2002) ;
- VAN de la dette après son traitement traditionnel en Club de
Paris (termes de Naples) : 7.266,70
- Moyenne mobile des exportations des trois dernières
années : 996
VAn de la det te 7.266,70
- Ratio-cible = = 730%
recettes Exportation 996

Il y a lieu de rappeler que dans le cadre de l’initiative PPTE

Renforcée, la dette extérieure d’un pays est réputée insoutenable
lorsque la ration VAN de la dette/Exportation est supérieure à 15 0%.

L’analyse ci-dessus reprise démontre que pour la RDC, ce ratio

est de 730% (largement supérieur à 150%). En d’autres termes, la
dette extérieure représente 7,3 fois la valeur des exportations avant
l’initiative PPTE. La RDC est donc admissible au bénéfice de l’aide de
l’initiative PPTE.

1 Idem, p.104.
2 Banque Centrale du Congo, Transmission des rapports des travaux relatifs à l’analyse de la
soutenabilité de la dette de la RDC, note interne, 29 janvier 2003.
 124

§4. L’élaboration du DSRP

Les pays qui manifestent le désir de bénéficier des financements

FRPC et/ou de l’initiative PPTE Renforcée sont tenus d’élaborer un
Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP). Ce
document définit l’action gouvernementale dans le cadre de la lutte
contre la pauvreté.

Tenant compte des difficultés qu’éprouvent certains pays à

élaborer un DSRP en temps utile, il est admissible pour un pays de
bénéficier de la FRPC et d’accéder à l’initiative PPTE avec un DSRP
intérimaire (DSRP-I), en attendant l’élaboration du DSRP final.

En ce qui concerne la RDC, le gouvernement a élaboré et fait

adopter le DSRP-I par la communauté internationale en juin 2002. Le
DSRP-I de la RDC comprend trois grands piliers, à savoir : la
restauration et la consolidation de la paix ; la stabilisation
macroéconomique et la relance de la croissance pro -pauvre ; et la
dynamique communautaire.

A son stade final, le DSRP préconise une charte nationale de la

pauvreté. La charte aura pour mission de promouvoir le
développement humain durable. Elle aura pour avantages, entre
autres, de renforcer les capacités de tous les partenaires nationaux et
de pérenniser la stratégie de réduction de la pauvreté (1).

Avec la tenue en novembre de cette année, dans le Bas-Congo,

de l’atelier multisectoriel sur la finalisation en RDC de la stratégie de
lutte contre la pauvreté, le gouvernement de transition vient d’aborder
la dernière ligne droite dans l’élaboration du DSRP-final, qui tarde à
venir.

Section 2. De l’état d’avancement de l’initiative PPTE en RDC

La RDC ayant satisfait à tous les critères d’admissibilité à

l’initiative, les Conseils d’Administration du FMI et de la Banque
Mondiale ont décidé le 23 et 24 juillet 2003 son accession au point de

1 RDC, Ministère du Plan, Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) (version

intérimaire), Kinshasa, février 2004, p.12.
 125

décision du mécanisme PPTE, et la communauté internationale

s’engage à apporter une assistance suffisante au point d’achèvement.

§1. Point de décision, première étape franchie par la RDC

La première phase du processus de l’application du mécanisme

PPTE en RDC commencée depuis 2001 se termine le 23 juillet 2003,
date à laquelle le pays accède au point de décision du mécanisme.

Au point de décision, les conseils d’Administration du FMI du

FMI et de la Banque Mondiale examinent le dossier du pays concerné
et détermine ainsi l’Elément Commun de Réduction (Burden Sharing
approch). Le proportional Sharing Burden approch est le principe du
partage équitable de la charge à supporter par chaque créancier au
point d’achèvement pour ramener la dette du pays à un niveau
soutenable (ratio VAN de la dette/Exportation ≤ à 150%). Il est
déterminé en pourcentage appelé Elément Commun de Réduction (1).

Pour la RDC, cet élément commun de réduction a été calculé au

point de décision à 79,8%, soit une réduction totale estimée à 6.311
milliards de USD en VAN, sur un stock total de dette extérieure estimé
à 7.9 milliards de USD en VAN (2).

En d’autres termes, chaque créancier doit apporter au point

d’achèvement un allégement à concurrence de 79,8% (80%) de sa
créance pour rendre la dette de la RDC soutenable.

La contribution de chaque créancier peut s’établir :

• en réduction du stock de la dette due ;
• en apport de capitaux sous forme de dons, complétés avec
une réduction du stock ou du service pendant une certaine
période.
Le stock prévisionnel de la dette à atteindre après le point
d’achèvement est de  1,5 milliards de USD. Il faut noter qu’au cours
de cette période intérimaire (c’est-à-dire allant du point de décision au
point d’achèvement), la RDC a bénéficié des avantages ci-après :

1 SUANA MADIER ADIER, Op.cit., p.62.

2 Ministère du Plan, Op.cit., p.40
 126

- une aide intérimaire accordée par le FMI et la Banque

Mondiale. A ce titre, signalons l’annulation de 90% du service
total de la dette extérieure pendant la période de 2003 à
2006. Cet allégement permet une réduction additionnelle du
service de la dette de l’ordre de USD 36 millions en 2003, de
100 millions en 2004 et de 173 millions en 2005 (1).
- Un allégement de la dette de la part des bilatéraux et des
autres créanciers ainsi que d’autres bailleurs de fonds
multilatéraux.
Toutefois, il sied de souligner que l’assistance totale en faveur
de la RDC définie au point de décision ne devient effectif et irrévocable
qu’une fois le point d’achèvement atteint.

§2. Point d’achèvement, seconde étape à franchir par la RDC

La RDC pourrait atteindre le point d’achèvement de l’initiative

PPTE au deuxième semestre 2006.

Le point d’achèvement est flottant, c’est-à-dire dépend de la

mise en œuvre des politiques définies au point de décision par les
institutions de Bretton Woods et les autorités du pays.

Pour ce faire, le gouvernement congolais doit prendre les

mesures nécessaires pour remplir les conditions d’accès au point
d’achèvement, qui sont au nombre de sept, à savoir (2):
• finalisation d’un DSRP complet et sa mise en œuvre pendant
au moins au an ;
• poursuite des politiques de stabilisation macroéconomique ;
• utilisation effective des fonds issus de l’allégement du service
de la dette résultant de l’initiative pour le financement des
dépenses pro-pauvres dans le cadre du DSRP-I ;
• amélioration de la gestion des dépenses publiques ;
• gouvernance et offre des services de base dans les secteurs
prioritaires (santé, éducation, développement rural et
infrastructures) ;

1 MASANGU MULONGO, Op.cit., p.547.

2 NTOMONO Magloire, Repères pour le point d’achèvement, Direction des Etudes, Banque
Centrale du Congo, septembre 2005, p.1.
 127

• adoption des stratégies sectorielles appropriées et mise en

œuvre des plans d’action pour la santé, l’éducation et le
développement rural ;
• amélioration de la gestion de la dette publique.
Les 6 dernières conditions sont plus ou moins satisfaites en
dépit de quelques dérapages budgétaires et monétaires observées. Ce
qui pose problème, c’est l’achèvement du DSRP final confirmé comme
satisfaisant par une évaluation conjointe du Banque Mondiale-FMI.

Les récentes nouvelles semblent faire état de la non approbation

par les institutions de Bretton Woods du projet du DSRP final en
raison de la prise en compte insuffisante du volet-lutte contre le
VIH/SIDA. Si cette information se confirme, cela retarderait encore de
quelques temps l’accession du pays au point d’achèvement.

En outre, la mise en œuvre de ces mesures continueront à se

heurter à plusieurs risques, notamment liés à l’insécurité, aux
tensions sociales et à l’impact éventuel d’un retard dans le processus
de transition politique sur la politique économique.

Section 3. De l’impact de l’initiative PPTE sur le développement

de la RDC

D’emblée, il convient de reconnaître qu’il serait prétentieux de

prétendre évaluer l’impact total de l’initiative PPTE, à ce stade
d’avancement, sur le développement de la RDC. Celle-ci pouvant
produire des effets positifs ou négatifs même à long terme.

Ainsi, nous nous limiterons donc à épingler quelques retombées

manifestes de l’accession de la RDC au mécanisme PPTE, tant sur le
plan juridico-économique que social.

§1. Sur le plan juridico-économique

La situation des Etats PPTE diffère face à l’allégement de dette

concédé au titre de l’initiative. Pour certains, cela r eprésente un apport
réel, dans la mesure où ils ont remboursé leurs dettes ponctuellement
dans les années récentes (Burkina Faso, Mali,…). Cela signifie que ces
Etats rembourseront moins que prévu antérieurement.
 128

Par contre, pour les Etats qui n’étaient pas en mesure de

rembourser, l’initiative PPTE ne représente en fait qu’un moyen de
mettre en accord le droit et la réalité. Mais cela ne génère pas de
nouvelles ressources.

La situation de la RDC est des plus éloquente à ce sujet. Pour

mémoire, la RDC avait, depuis 1991, pratiquement arrêté d’assurer le
service de la dette. Les quelques paiements effectués ont été pour la
plupart au bénéfice du FMI sans pour autant réussir à stabiliser le
niveau des arriérés en raison de leur insignifiance par rapport aux
montants dus. Le pays était en cessation de paiements.

La réduction de la dette au titre de l’initiative porte donc sur

une partie de la dette techniquement irremboursable compte tenu des
faibles moyens financiers disponibles. Elle peut être vue comme une
régularisation d’une situation de fait. L’allégement d’une dette que le
pays n’aurait de toute façon pas pu être en mesure de rembourser.

Du point de vue strictement économique, l’allégement de dette

escompté au terme de l’initiative permettra au pays de se débarrasser
d’un fardeau trop encombrant pour un décollage économique.
L’accession à l’initiative a aussi le mérite de sortir la RDC de son
enclavement sur la scène financière internationale et particulièrement
de normaliser ses rapports avec ses principaux partenaires extérieurs.
Cela donne la possibilité au gouvernement d’accéder aux nouvelles
ressources extérieures nécessaires pour la reconstruction du pays.

En outre, l’initiative PPTE fait peser une contrainte sur le pays

qui devra désormais mobiliser une part importante de ses ressources
au service de la dette extérieure. En effet, conforté dans une certaine
insolvabilité, l’Etat congolais ne payait plus rien mais avec l’allégement
de 80% de sa dette extérieure, la partie résiduelle devra être
remboursée.

La tendance observée depuis l’éligibilité du pays au mécanisme

PPTE renforce cette considération. De fait, malgré l’accès à l’initiative,
la normalisation des relations avec les créanciers s’est traduite par une
nette augmentation du service de la dette (1).

1 Le service de la dette a représenté 21,8% du budget 2004, 18% du budget 2005 et

probablement 23,8% du budget 2006.
 129

Le Programme Minimum de Partenariat pour la Transition et la

Relance (P.M.P.T.R) indique que ce service devrait se maintenir à un
niveau très élevé (entre 32 à 40% des revenus du Gouvernement entre
2004 et 2007, avant de baisser fortement à un niveau de 5% à
l’horizon 2010) dans les années qui viennent(1). Ce qui grève
considérablement les capacités financières du pays, alors même qu’il
doit faire face aux défis de la relance et de la transition.

§2. Sur le plan social

Un des principes du processus PPTE est d’inscrire dans le

budget en exercice du côté volet recettes, le montant des allégements
obtenus des partenaires extérieurs sous forme de Dons PPTE. En
d’autres termes, le gouvernement doit dégager des ressources
nécessaires en monnaie locale équivalent au montant des allégements
du service de la dette pour financer les investissements à caractère
sociaux (Santé, Education, Infrastructures de base, etc.).

C’est ainsi que les budget 2003 et suivants comportent

désormais sous la rubrique « recettes exceptionnelles », la sous-
rubrique : « Ressources initiative PPTE ». A titre illustratif, les
ressources initiative PPTE du budget 2005 s’élève à
88.007.000.000 Fc (2).

L’affectation judicieuse de ces ressources aux secteurs sociaux

devrait améliorer les conditions de vie de plusieurs congolais.
Cependant, cet exercice s’avère difficile au gouvernement de la RDC
qui sort récemment de guerre et dont la production est quasi
inexistante. Et, jusqu'à présent l'impact de l'initiative sur la population
ne se fait pas sentir. Elle continue de croupir sous une pauvreté
extrême.

1 Ministère du Plan, Op.cit., p.41.

2 Voir loi n°05/007 du 31 mars 2005 portant budget de l’Etat pour l’exercice 2005.
 130

Section 4. Des mécanismes juridiques susceptibles de

canaliser l’assistance au titre de l’initiative PPTE
vers le développement de la RDC

Il s’agit pour nous ici d’explorer quelques voies susceptibles de

permettre à la RDC de tirer parti de l’initiative PPTE et en filigrane
d’enclencher un développement durable.

§1. L’utilisation effective des ressources PPTE

Comme nous l’avons dit plus haut, l’initiative PPTE implique

que les ressources provenant de l’allégement intérimaire du service de
la dette induit par l’accession au point de décision soient affectées au
financement des dépenses de lutte contre la pauvreté (dépenses pro -
pauvres). Il ne s’agit pas de nouveaux déboursements de l’extérieur,
mais ce sont des ressources internes tirées des économies réalisées
par la dispense du paiement de la dette.

Ces fonds sont logés dans un compte spécial à la Banque

Centrale (compte pro-pauvres). Pour la gestion de ces ressources, un
comité dit « comité consultatif de suivi des dépenses de lutte contre la
pauvreté » a été créé le 29 septembre 2003 par arrêté du ministre du
budget.

Ce comité est composé des représentants des institutions et

organes, notamment Présidence de la République, vice-Présidence de
la République/Ecofin, Ministère du Budget, Ministère des finances,
BCC, Association des ONGs, Association des Eglises, Bailleurs de
fonds(1). Il a pour mission générale de garantir la bonne affectation des
ressources en donnant un avis préalable sur les projets élus au
financement.

Par ailleurs, quelques problèmes se posent au niveau de

l’utilisation des ressources PPTE. Il s’observe à la fois une alimentation
insuffisante et une sous-utilisation du compte pro-pauvres.

1 Article 3 à 5 de l’arrêté ministériel n°282/CAB/MIN/BUD/2003 du 29/09/2003 portant

création, composition et fonctionnement du comité consultant de suivi des dépenses de lutte
contre la pauvreté, in Moniteur juridique : Recueil mensuel des textes légaux et réglementaires
publiés en RDC, numéro 028,029 et 030 juillet, août et septembre 2003, Kinshasa, pp.44 à
45.
 131

En effet, selon l’OGEDEP, l’allégement PPTE effectif pour la

période de janvier à août 2004 s’élève à 102,16 millions de USD, soit
42,9 milliards de CDF. A cet effet, le compte pro-pauvres ouvert à la
Banque Centrale devrait être alimenté dudit montant. Or, à fin 2004,
ce compte n’a été approvisionné que pour 29,2 milliards de CDF
représentant 77,16 millions de USD (1).

Cette alimentation insuffisante du compte pro-pauvres

démontre les difficultés qu’éprouve le gouvernement congolais pour
réunir les fonds résultant des allégements. Il devrait tout de même
fournir des efforts supplémentaires pour respecter les engagements
pris envers la communauté internationale.

Aussi, on déplore une faible capacité d’absorption des

ressources PPTE. Selon le ministre du budget, la consommation de ces
fonds n’a été que d’environ 25,5% au cours de l’année 2004 (2). Cela
s’explique par la lourdeur des procédures imposées par le
gouvernement, en accord avec les bailleurs de fonds, pour l’exécution
des marchés financés par les ressources PPTE. Comme l’indique, le
rapport pour l’exercice 2004 des activités du comité consultatif, la
lenteur enregistrée dans les décaissements de fonds résulte de la
procédure mise en place pour l’exécution des projets de lutte contre la
pauvreté qui semble être longue (Ministère du Budget, Comité des
dépenses pro-pauvres, conseil d’Adjudication, Ministère bénéficiaire :
projet de lettre de commande, conseil d’Adjudication : vérification
commande, Ministère du Budget, Ministère des Finances, BCC) (3).

Cette sous-utilisation du compte est accentuée par le fait qu’il y

a peu d’entreprises soumissionnaires qui présentent des projets
bancals.

Eu égard à ce qui précède, l’utilisation effective des fonds PPTE

passe nécessairement par la mise en place dans la procédure des
décaissements des fonds d’un mécanisme plus souple pour permettre
l’exécution en temps réels des projets admis au financement sur
ressources PPTE.

1 Activités du comité consultatif de suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté, note interne,
BCC, janvier 2005, p.3.
2 KUEDIASALA Faustin, lutte contre la pauvreté. Persistance des zones d’ombre dans la gestion

des ressources PPTE, http://www.lepotentiel.com/afficher-

3 Activités du comité consultatif de suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté, note interne,

BCC, janvier 2005, p.3.

 132

Il est important de faire remarquer que l’initiative PPTE accorde

une grande importance aux dépenses sociales, considérées co mme le
moyen principal de réduire la pauvreté. Or, quand on choisit d’affecter
les dépenses publiques à certains secteurs plutôt qu’à d’autres, il faut
considérer ce choix du point de vue de son impact général sur le
développement et que, dans le contexte congolais, des niveaux élevés
et croissants d’investissements publics (dans des secteurs tels que
l’agriculture, l’industrie, les mines) sont indispensables pour
enclencher un processus de croissance soutenue. Il s’impose donc de
trouver un équilibre entre les dépenses qui favorisent la croissance et
les dépenses sociales.

§2. Le contrôle du parlement

La fonction de contrôle du parlement sur l’action

gouvernementale est de l’essence de la démocratie parlementaire ou
représentative. Dans notre pays, cette fonction reconnue au Parlement,
précisément l’Assemblée Nationale, est cristallisée par l’article 98 de la
Constitution de la Transition du 04 avril 2003.

Le contrôle parlementaire sera d’une grande importance dans le

contexte actuel de l’admission de la RDC à l’initiative PPTE qui donne
la possibilité au pays d’accéder aux nouvelles ressources extérieures.
Un flux croissant de capitaux sous diverses formes (dons, prêts) est
désormais dirigé vers la RDC pour le redressement et la relance de son
économie.

Un regard rétrospectif sur la coopération avec la communauté

financière internationale révèle que celle-ci a été caractérisée par le
recours massif à l’emprunt extérieur destiné, dans la plupart des cas,
au financement des investissements à rentabilité incertaine ou à des
dépenses de prestige, le tout dans une ambiance généralisée de
malversation. La population congolaise n’en a que très peu bénéficié.

Cette expérience douloureuse du passé doit motiver au plus

haut point le parlement, défenseur des intérêts du peuple qu’il
représente, à renforcer son contrôle sur le gouvernement. Le
renforcement de ce contrôle aura l’avantage de refréner les ardeurs des
gouvernants congolais, qui peuvent être tentés de recourir de façon
inconsidéré au financement extérieur. Ceci afin d’éviter d’être de
nouveau pris au piège de l’endettement.
 133

Il favorisera aussi la gestion transparente et responsable des

ressources extérieures destinées à l’exécution des programmes
économiques et sociaux.

L'exercice du contrôle parlementaire peut se situer à deux

niveaux:

• au niveau de l’approbation légale des accords de prêts

(contrôle a priori) :

En vertu des articles 192 de la Constitution de la Transition et 9

de la loi financière n°83-0030 du 23 février 1983, telle que modifiée et
complétée à ce jour, les accords de prêts ne peuvent entrer en vigueur
que s’ils ont été ratifiés ou approuvés en vertu d’une loi. Il s’en suit
que le gouvernement ne peut contracter d’emprunt extérieur sans
l’autorisation préalable du Parlement.

Ainsi donc, le Parlement devrait user de ce pouvoir

d’autorisation pour apprécier l’opportunité de chaque emprunt.
L’autorisation parlementaire ne doit pas être une simple formalité. Elle
doit être accordée à la suite d’un examen attentif et faire
éventuellement l’objet des débats parlementaires.

• au niveau de l’exécution de l’exécution de l’emprunt (contrôle

concomitant et a posteriori)

Le Parlement devra régulièrement assurer le suivi de chaque

prêt de manière à ce que les fonds empruntés soient réellement
affectés à la réalisation physique des projets envisagés. Pour ce faire, il
doit exercer un contrôle permanent, à travers ses moyens classiques
de contrôle (question orale ou écrite, interpellation, commission
d’enquête, etc), sur les autorités chargées de la gestion des fo nds
d’emprunt afin d’éviter tout détournement comme se fut le cas dans le
passé. Pour arriver à cette fin, la Cour des comptes devra aussi
pleinement jouer son rôle.

§3. La gestion prudente de la dette

L’allégement de dette escompté au terme de l’initiative, aussi

généreux soit-il, ne garantit aucunement à lui seul que la RDC ne
retombera pas dans une situation de surendettement.
 134

La conservation du bénéfice tiré de l’initiative sera grandement

fonction de la manière dont les pouvoirs publics vont gérer dans
l’avenir le problème de la dette extérieure.

Une gestion prudente de la dette est indispensable dans le

maintien de la viabilité à long terme de la dette après allégement.
Celle-ci comprend la gestion de la dette existante et des nouveaux
emprunts.

1. La gestion de la dette existante

La RDC possède de sérieux antécédents en ce qui concerne le

respect de ses engagements financiers. Une grande partie de la dette
extérieure est constituée d’arriérés accumulées auxquelles se sont
ajoutées les pénalités moratoires.

En vue de garantir les effets bénéfiques de l’allégement, le

gouvernement doit prendre toutes les mesures nécessaires pour
assurer l’amortissement régulier du solde de la dette après allégement.
Les versements au titre du service de la dette doivent être effectués à
temps. Le versement ponctuel permet de faire en sorte que la dette
existante soit réduite comme prévu. Il est essentiel d’éviter
l’accumulation des arriérés pour conserver accès aux nouveaux
financements.

Ainsi, l’Etat doit doter l’OGEDEP des ressources humaines et

techniques suffisantes pour qu’il soit en mesure d’assurer efficacement
ses fonctions. Une étroite collaboration entre cet organisme, le
Ministère du Budget, Ministère des Finances et la BCC, afin d’élaguer
toute lenteur administrative dans le paiement de la dette extérieure.

En outre, le remboursement de la dette extérieure nécessite une

quantité suffisante de ressources financière en devises étrangères.
Cela implique la relance de la croissance économique, grâce à une
production d’exportation diversifiée.

2. La gestion des nouveaux emprunts

Le fait pour le pays de maintenir une dette extérieure non

excessive après l’initiative dépend par-dessus tout de la manière dont
il va gérer le montant et les termes de ces nouveaux emprunts et de
 135

l’efficacité avec laquelle il va utiliser les ressources empruntées pour

accroître sa capacité de remboursement.

Une gestion prudente des engagements extérieures exige donc

non seulement une stratégie prospective détaillée sur les meilleures
sources de financement mais également l’affectation judicieuse de ces
ressources à des projets rentables.
1° Recherche des meilleures sources de financement
Eu égard aux déséquilibres que peut provoquer un service de la
dette trop lourd, le Gouvernement doit veiller à ce que les besoins de
financement extérieurs soient satisfaits aux coûts les plus bas
possible.

C’est pourquoi, il est impérieux que chaque contrat d’emprunt

fasse l’objet d’une consultation technique auprès de l’OGEDEP et ce,
conformément à la volonté du législateur (cfr. Article 3, point 2 de la loi
n°76/021 du 16 septembre 1976 portant création de l’OGEDEP). En
outre, l’OGEDEP devra régulièrement analyser l’encours de la dette
afin d’orienter rationnellement la politique d’endettement du pays (cela
pourrait impliquer, éventuellement, la fixation des plafonds à
l’emprunt extérieur).
2° Utilisation rationnelle des ressources d’emprunt
Contracter un emprunt extérieur est une chose, l’utiliser à des
fins productives afin qu’il génère des fonds nécessaires pour son
propre remboursement, en plus de ceux injectés dans le
développement en est une autre.

C’est à ce deuxième niveau que les pouvoirs publics congolais

doivent fournir des efforts supplémentaires. Ils doivent faire montre de
perspicacité et de réalisme pour affecter les fonds empruntés dans des
investissements productifs intégrés dans une politique globale de
développement économique, en privilégiant des secteurs clés du
développement (agriculture, industrie, mines, etc).
 136

CONCLUSION

Au terme de notre étude consacrée à l’initiative PPTE et

l’allégement de la dette extérieure des Etats africains, particulièrement
de la République Démocratique du Congo, il s’avère indispensable de
tracer à grand trait les éléments essentiels du sujet traité et de tirer les
conclusions qui s’imposent.

Le recours effréné au financement extérieur semble d’autant

moins contournable pour les pays pauvres qu’il fait figure de raccourci
sur le chemin du développement économique national. Le problème de
la dette extérieure de ces pays est le corollaire de ce financement
essentiellement sous la forme de prêts ou crédits (bilatéraux,
multilatéraux, bancaires).

Devant les difficultés des pays débiteurs à honorer leurs

obligations de remboursement et en l’absence à proprement parler des
moyens coercitifs pour recouvrer leurs créances, les bailleurs de fonds
ont, au fil des années, mis en place divers mécanismes d’allégement de
dette destinés avant tout d’éviter la suspension des paiements. Des
instances ad hoc (Club de Paris, Club de Londres) se sont constituées
avec comme objectif de renégocier les dettes sur une base commune
entre créanciers. Aussi, les institutions de Bretton Woods renforcent
leurs actions, dans le cadre de leur mandat, autour des pays en
difficulté de paiement par l’application des programmes d’ajustement
destinés à corriger la situation à l’origine de la crise.

En général, l’allégement de dette s’est effectué sous forme de

rééchelonnement dans le cadre du Club de Paris et du Club de
Londres, avec possibilité dans le dernier cas de refinancement par de
nouveaux prêts. Il y a lieu de signaler aussi quelques timides remises
de dettes sur une base bilatérale et des initiatives internationales
axées sur la dette commerciale (plan Baker, Plan Brady). Au vu des
résultats fort mitigés, un processus continue d’amélioration des
conditions de traitement de la dette extérieure des pays les plus
pauvres est amorcée, en particulier au sein du Club de Paris :
amélioration des conditions de rééchelonnement (taux d’intérêt, durée
de remboursement…) ; annulations de dette selon les termes
successifs de Toronto (1988), Londres (1991), Naples (1994).
 137

L’endettement des pays pauvres (pour la plupart situés en

Afrique subsaharienne) est demeuré malgré tout élevé. C’est ainsi
qu’en 1996, les institutions de Bretton Woods ont lancé l’initiative en
faveur des PPTE afin de réduire substantiellement la dette extérieure
de ce groupe de pays (au total 42). L’innovation réelle de l’initiative
PPTE réside dans la prise en compte dans le dispositif d’allégement de
la dette multilatérale, jusqu’alors considérée comme intangible.

En dépit de quelques avancées dans l’histoire tourmentée de

l’allégement de la dette, le traitement de la dette des pays bénéficiaires
de l’initiative est sujet à caution. En effet, la logique générale de
l’initiative PPTE est de rendre la dette soutenable, c’est-à-dire le niveau
de dette censé permettre au pays débiteur d’honorer ses obligations de
remboursement en fonction des recettes qu’il tire de ses exportations.
L’allégement consenti au titre de l’initiative n’a donc pas été le fruit
d’un geste soudain de bonne volonté de la part de communauté
financière internationale mais d’une nécessité inéluctable, due à
l’impossibilité de nombreux pays de faire face au service de la dette. Il
s’agit en quelque sorte d’annuler une partie de la dette pour en exiger
le paiement de l’autre.

Retenue parmi le groupe de pays pouvant bénéficier l’initiative

PPTE, la République Démocratique du Congo s’est engagée depuis
2001, avec le soutien de la communauté internationale, dans le
processus d’intégration de l’initiative. L’analyse de la dette extérieure
congolaise révèle que celle-ci est constituée en grande partie de prêts
extérieurs qui ont été engloutis dans des projets d’investissements pe u
rentables et dans des pratiques de détournements, et ce, au grand
dam de la population. En plus, elle s’est fortement accrue par le jeu de
capitalisation des intérêts lors des rééchelonnements obtenus auprès
des principaux créanciers du pays.

De toute évidence, l'accession de la RDC à l'initiative PPTE

marque un pas avant dans la recherche des solutions à l'épineux
problème de sa dette, car elle permettra d’effacer une grande partie en
cas de succès du programme (c’est-à-dire une fois le point achèvement
atteint). Cependant, le prix à payer de cet accession est la contrainte
qui pèse désormais sur le pays d’assurer ponctuellement le service de
la dette qui représentera une charge insupportable, même à l’issue de
l’initiative et de consacrer une part importante de ses ressources au
financement des dépenses pro-pauvres.
 138

Cette double contrainte est critiquable à bien des égards car elle
grève considérablement les capacités financières du pays, alors même
qu’il doit faire face aux défis de la relance économique.

En outre, dans le contexte actuel de reprise de la coopération

avec la communauté financière internationale, il est impérieux que les
pouvoirs publics renouent avec les principes de bonne gestion, de
bonne gouvernance, de démocratie afin d’éviter que, les mêmes causes
produisant les mêmes effets, les emprunts futurs ne plongent à
nouveau le pays dans une situation de surendettement.

Au demeurant, la RDC doit générer des ressources internes

suffisantes pour financer son développement afin de se départir
davantage de l’assistance financière internationale et de briser le cycle
infernal de l’endettement.
 139

BIBLIOGRAPHIE

I. Textes légaux et réglementaire

1. Loi sur le gouvernement du Congo Belge (18 octobre 1908), in Codes et
Lois du Congo Belge. Tome I (Piron Pierre et Devos Jacques), 8ème édition
des Codes Lawers-Strouvens, Léopoldville, 1960.
2. Loi n°04/003 du 31 mars 2004 portant Budget de l’Etat pour l’exercice
2004.
3. Loi n°05/007 du 31 mars 2005 portant Budget de l’Etat pour l’exercice
2005.
4. Arrêté ministériel n°282/CAB/MIN/BUD/2003 portant création,
composition et fonctionnement du comité consultatif de suivi des
dépenses de lutte contre la pauvreté, in Moniteur juridique : Recueil des
textes légaux et réglementaires publiés en RDC, Numéro 028,029 et 30
juillet, août et septembre 2003, Kinshasa, pp.44 à 45.
II. Ouvrages
1. BAKANDEJA wa MPUNGU, Droit des finances publiques, édition NORAF,
Kinshasa, 1997 ;
2. BAKANDEJA wa MPUNGU, Le droit du commerce international, édition
Afrique Editions, Kinshasa, 2001.
3. BIZOT Benoît de la Chapelle, La dette des pays en développement (1982-
2000). Vers une nouvelle gouvernance
financière internationale, édition La
documentation française, Paris, 2001.
4. BOSSEKOTA Léopold, RDC : Dernier pays pauvre du monde ? éditions
Presses Universitaires Bel Campus, Kinshasa,
2001.
5. BREMOND Jeanine et Alain GELEDAN, Dictionnaires des sciences
économiques et sociales, édition
Belin, Paris, 2002.
6. CARREAU Dominique et JUILLARD Patrick, Manuel de Droit
international économique,
édition L.G.D.J, Paris, 1998.
7. DEBLOCK Christian et KAZI AOUL Samia, La dette extérieure des pays
en développement, édition
Presses de l’Université du
Québec, Québec, 2001.
 140

8. HOLMGREN Christina, La renégociation multilatérale des dettes : Le

Club de Paris au regard du droit international,
édition Bruylant, Bruxelles, 1998.
9. KRUGMAN Paul et OBSTFELD Maurice, Economie internationale, édition
De Boeck Université, Paris,
1995.
10. MABI MULUMBA, Les dérives d’une gestion prédactrice, le cas du Zaïre
devenu RDC, édition C.R.P, Kinshasa, 1998.
11. MASANGU MULONGO, Contribution à l’assainissement du système
financier congolais, Recueil des discours,
allocutions et communications : août 1997-2004,
édition New Goff, Kinshasa, 2004.
12. MILLET Damien et TOUSSAINT Eric, 50 questions/50 réponses sur la
dette, le FMI et la Banque Mondiale,
édition syllepse, Paris, 2002.
13. MUTAMBA LUKUSA, Congo-Zaïre : La faillite d’un pays. Déséquilibre
macroéconomique et ajustements, édition
Harmattan, Paris, 1999.
14. NAKA Léon, Le recours à l’emprunt extérieur dans le processus du
développement, édition l’Harmattan, Paris, 1986.
15. NONJON Alain, Comprendre l’économique mondiale, édition Ellipses,
Paris, 1995.
16. NORRO Michel, Economies africaines. Analyse économique de l’Afrique
subsaharienne, 2ème édition De Boeck Université,
Bruxelles, 1994.
17. OMOMBO OMANA, Pour une croissance économique durable de la RDC.
Approche méthodique, édition C.E.D.I, Kinshasa,
2000,
18. RAFFINOT Marc, Dette extérieure et ajustement structurel, édition
EDICEF/AUPELF, Paris, 1991.
19. RAFFINOT Marc, La dette des tiers mondes, édition LA découverte, Paris,
1993.
20. REY Jean-Jacques et ROBBERT Eric, Institutions économiques
internationales, édition Bruylant,
Bruxelles, 1997.
21. TOUSSAINT Eric, La finance contre les peuples. La Bourse ou la vie,
édition syllepse, Paris, 2004.
 141

III. Documents officiels, articles et revues

* Documents officiels
1. Ministère du Plan, Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté
(DSRP) (Version intérimaire), Kinshasa, février 2004.
2. Ministère du Plan, Programme Minimum de Partenariat pour la
Transition et la Relance (P.M.P.T.R) en RDC, édition
Congo New Média, Kinshasa, 2004.
* Articles
1. ANDREWS David et autres, Allégement de la dette des pays à faible
revenu. L’Initiative renforcée en faveur des
pays pauvres très endettés, série de brochure
n°51-F, F.M.I, Washington DC, 1999.
2. BARAT Christophe et MASSUYEAU Benoît, L’initiative PPTE au Ghana,
Département des politiques et études :
Division de la macroéconomie, mars 2002,
http://www.afd.fr/johid/webdav/site
3. BOUGOUIN Anne-Sophie et RAFFINOT Marc, L’initiative et la lutte contre
la pauvreté, Université Paris IX Dauphine
(EURISCO),
http://www.dauphine.fr/eurisco/eur-wp.pdf,
novembre 2001.
4. Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Le
Développement économique en Afrique,
Endettement viable : oasis ou mirage ?,
Nations Unies,
UNCTAD/GAS/AFRICA/2004/1, New York et
Genève, 2004.
5. DIAZ Hugo Ruiz, La dette extérieure : mécanismes juridiques de non-
paiement, moratoire ou suspension de paiement, 2002,
http://www.attec.org/quebec/IMG/pdf/forcemajeure.pdf
6. GOLD J., La conditionnalité, Brochure du FMI n°31, FMI, Washington
DC, 1979.
7. GOLD J., L’importance du caractère juridique des accords de
confirmation du Fonds, Brochure du FMI n°35, FMI,
Washington DC, 1980.
8. GRAARD Maïc ; L’œuvre des instances internationales en faveur de
l’allégement de la dette publique des Etats de l’Afrique
 142

subsaharienne, Université Montesquieu-Bordeaux 14,

http://www.afrilex.U-bordeaux4.fr/pdf.
9. NGIMBI GETA Paul, Etude sur la réhabilitation de l’OGEDEP, Directions
des études, OGEDEP, Kinshasa, 1997.
10. NGONGA NZINGA, Bilan du Programme Intérimaire Renforcé (PIR) et
évaluation à mi-parcours du Programme Economique
du Gouvernement (PEG), in Congo-Afrique, XLIVème
année, n°389, mars 2004.
11. NTOMONO Magloire, Repères pour le Point d’achèvement, Direction des
Etudes, Banque Centrale du Congo, septembre
2005.
12. TUNDA ya KASENDE, La problématique de la dette extérieure de la RDC,
in cahiers africains des droits de l’homme et de la
démocratie, volume 1-numéro 7, CRIDHAC,
Kinshasa, 1999.
* Revues
1. Analyses et systèmes de l’OGEDEP, OGEDEP, Kinshasa, octobre 1986.
2. Conjoncture économique : condensée des années 1991-1997, Ministère
de l’Industrie, commerce et PME, Kinshasa, décembre 2001.
3. L’ABC du Fonds Monétaire International, supplément au bulletin du FMI,
volume 33, Washington DC, 2004.
4. Rapports annuels de la Banque Centrale du Congo (1994,1996, 1997,
1999, 2000,2001,2002-2003)
5. Rapport économique de la délégation de la commission européenne en
RDC 2000-2001, Kinshasa, septembre 2002.

IV. Cours et mémoires

* Cours
1. KUMBU ki NGIMBI, Législation en matière économique, notes
manuscrites, 2ème année graduat, Faculté de Droit,
UNIKIN, 2001-2002
* Mémoires
1. KIKAYA USENI, Gestion de la dette publique extérieure et exigences des
institutions financières internationales. Cas de la RDC,
mémoire, Faculté d’économie, Unikin, 1999-2000.
2. MATAKA BILANGA, La problématique de la dette extérieure et son
incidence sur la croissance économique. Cas de la
 143

RDC (1980-1996), Mémoire, Faculté d’économie,

Unikin, 1999.
3. SUANA MADIER ADIER, Problématique des allégements de dettes : Congo
dans le processus de l’initiative renforcée en
faveur des Pays Pauvres Très Endettés, Mémoire,
Institut Supérieur de Commerce, 2001-2002.
V. Sites web
1. Site officiel de la Banque Mondiale : http://banquemondiale.org
2. Site officiel du FMI : http://www.clubdeparis.org
3. Site officiel du Club de Paris : http://www.clubdeparis.org
4. Site officiel du Programme de formation sur les aspects juridiques de la
gestion de la dette (Institut des Nations Unies pour la formation et la
recherche) : http://www.unitar.org
5. Site officiel de la plate-forme d’information et d’action sur la dette des
pays du sud (Dette et Développement) : http://www.dette2000.org
6. Site officiel du comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde
(CADTM) : http://www.users.skynet.be/cadtm
 144

T ABLE DES MAT IERES

DEDICACE………………………………………………………………….….I
AVANT-PROPOS........................................................................................ II
PRINCIPALES ABREVIATIONS .............................................................III
INTRODUCTION GENERALE .................................................................. 1
I. PROBLEMATIQUE..................................................................................................................1
II. I NTERET DU SUJET...............................................................................................................9
III. DELIMITATION DU SUJET .................................................................................................10
IV. METHODES ET TECHNIQUE DE TRAVAIL...........................................................................10
V. A NNONCE DU PLAN...........................................................................................................12
TITRE I. DE LA DETTE EXTERIEURE.................................................. 13
CHAPITRE I. DES GENERALITES SUR LA DETTE EXTERIEURE ... 13
SECTION 1 D E LA DEFINITION DE LA DETTE EXTERIEURE.......................................................13
§1. Classification de dettes par catégories de débiteurs .................................................15
§2. Classification de dettes par catégories de créanciers ...............................................16
§3. Classification de dettes par rapport à l’échéance de paiement ................................17
§4. Quelques notions relatives à la dette extérieure........................................................18
SECTION 2. DU FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT ET L ’ENDETTEMENT EXTERIEUR ...........19
§1 LES PRETS BILATERAUX .........................................................................................20
§2. Les prêts et crédits multilatéraux ..............................................................................22
§3. Les crédits des banques privées.................................................................................23
§4. Les crédits fournisseurs .............................................................................................24
SECTION 3. DES ASPECTS JURIDIQUES DE LA DETTE EXTERIEURE ..........................................26
§1.Rapports juridiques et financiers entre l’Etat débiteur et son créancier ...................26
§2. Sanctions en cas de défaut de paiement ....................................................................30
1. La saisie des actifs .....................................................................................................31
2. L’exclusion des prêts dans l’avenir..............................................................................32
CHAPITRE 2. DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES ENGAGEES
DANS L’ALLEGEMENT DE LA DETTE EXTERIEURE .. 34
SECTION 1. DU FONDS MONETAIRE I NTERNATIONAL............................................................34
§1. Le contexte juridique et institutionnel .......................................................................34
1. Le FMI, code de bonne conduite .................................................................................35
2. Le FMI, institution financière internationale ................................................................36
A. Assistance financière ............................................................................................36
B. L’accès aux ressources du FMI : la conditionnalité .................................................38
C. L’approche du FMI en matière d’arriérés ...............................................................41
1° Avertissement..................................................................................................41
2° Dépôt de la plainte ...........................................................................................41
3° Sanctions.........................................................................................................41
 145

3. Le FMI, organisation internationale.............................................................................42

A. Les quotes-parts ...................................................................................................42
B. Les organes..........................................................................................................43
§2. Le rôle du FMI dans le traitement de la dette extérieure ..........................................44
SECTION 2. DE LA BANQUE MONDIALE.................................................................................45
§1. Du contexte juridique et institutionnel ......................................................................45
1. La BIRD()..................................................................................................................46
2. L’IDA() .....................................................................................................................47
§2. De la structure et des activités de la Banque Mondiale ............................................47
SECTION 3. DU CLUB DE PARIS .............................................................................................48
§1. De la nature juridique du Club de Paris ...................................................................49
1. La base constitutive du Club de Paris ..........................................................................49
2. La participation au Club de Paris.................................................................................50
3. Principes et règles ......................................................................................................52
A. Principes..............................................................................................................52
B. Règles..................................................................................................................53
1) Dettes traitées...................................................................................................53
2) Traitement du service et du stock de la dette.......................................................54
3) Clauses de conversion de dettes.........................................................................54
§2. Les instances du Club de Paris.................................................................................55
1. Le Secrétariat du Club de Paris ...................................................................................55
2. Les sessions méthodologiques.....................................................................................56
3. Les Tours d’Horizon ..................................................................................................57
SECTION 4. DU CLUB DE LONDRES........................................................................................58
§1. De la nature juridique du Club de Londres ...............................................................58
§2. Des structures du Club de Londres ...........................................................................59
TITRE II. DE L’INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRES
ENDETTES (PPTE)............................................................... 61
CHAPITRE 1. DES MECANISMES TRADITIONNELS
D’ALLEGEMENT DE LA DETTE....................................... 61
SECTION 1. DU REECHELONNEMENT DES DETTES ..................................................................61
§1. Le rééchelonnement au sein du Club de Paris ..........................................................62
1. Conditions d’accès au rééchelonnement.......................................................................62
2. Processus de négociation d’un accord de rééchelonnement ...........................................63
3. Les principes techniques du rééchelonnement ..............................................................63
§2. Le rééchelonnement au sein du Club de Londres ......................................................66
1. Conditions d’accès au rééchelonnement.......................................................................66
2. Processus de négociation d’un accord de rééchelonnement ...........................................66
3. Les principes techniques du rééchelonnement ..............................................................67
SECTION 2. DES ANNULATIONS DES DETTES PUBLIQUES........................................................70
§1. Les initiatives bilatérales et multilatérales ................................................................70
 146

1. Les initiatives bilatérales ............................................................................................70

2. Initiatives multilatérales .............................................................................................71
§2. Le réaménagement des dettes au sein du Club de Paris ...........................................72
1. Les conditions de Toronto ..........................................................................................73
2. Les conditions de Londres ..........................................................................................74
3. Conditions de Naples .................................................................................................75
SECTION 3. DES INITIATIVES INTERNATIONALES D’ALLEGEMENT DE LA DETTE COMMERCIALE
..............................................................................................................................................76
§1. Le plan Baker.............................................................................................................76
§2. Le plan Brady ............................................................................................................77
CHAPITRE 2. DE L’INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES
TRES ENDETTES................................................................. 79
SECTION 1. APERÇU GENERAL SUR L’INITIATIVE PPTE.........................................................79
§1. Genèse et évolution de l’initiative PPTE ...................................................................79
§2. Principales caractéristiques de l’initiative PPTE .....................................................81
1. La prise en compte de la dette multilatérale..................................................................81
2. Participation de l’ensemble des créanciers ...................................................................82
3. Etablissement du lien entre l’allégement de la dette et la lutte contre la pauvreté ............83
SECTION 2. FONCTIONNEMENT DE L’INITIATIVE PPTE..........................................................83
§1. Les critères d’admissibilité à l’initiative PPTE.........................................................84
§2. Le processus de l’Initiative PPTE .............................................................................85
§3. Etat d’avancement et financement de l’initiative PPTE ............................................87
1. Etat d’avancement (août 2005)....................................................................................87
2. Financement ..............................................................................................................87
SECTION 3. QUELQUES DEFICIENCES DE L’INITIATIVE PPTE .................................................90
§1. Rythme de mise en œuvre de l’initiative ....................................................................90
§2. Accroissement des obligations au titre de service de la dette ...................................91
§3. L’inadéquation de l’analyse de la viabilité de l’endettement....................................92
§4. Le problème du financement des allégements de la dette..........................................93
1. Au niveau du financement des annulations des créances bilatérales ...............................93
2. Au niveau du financement de l’annulation de la dette multilatérale................................94
§5. La participation insuffisante de tous les créanciers ..................................................95
TITRE III. DE L’ALLEGEMENT DE LA DETTE EXTERIEURE DE LA
RDC AU TITRE DE L’INITIATIVE PPTE.......................... 97
CHAPITRE I. DE LA PROBLEMATIQUE DE LA DETTE
EXTERIEURE DE LA RDC ................................................. 97
SECTION 1. GENESE ET EVOLUTION DE LA DETTE EXTERIEURE CONGOLAISE.........................98
§1. L’origine de l’endettement des PED..........................................................................98
§2. Genèse et évolution de la dette extérieure de la RDC ...............................................99
1. Les emprunts réalisés par le Congo-Belge..................................................................100
2. La dette extérieure de la RDC après l’indépendance ..................................................101
 147

1° La période de 1960 à 1967..................................................................................101

2° Période de 1967 à 1976 .......................................................................................102
3° Période de 1976 à 1990 .......................................................................................103
4° Période de 1990 à 1996 .......................................................................................104
5° Période 1997 à 2002 ...........................................................................................104
SECTION 2. LA STRUCTURE DE LA DETTE EXTERIEURE CONGOLAISE ...................................105
§1. Les créanciers de la RDC ........................................................................................106
1° Le Club de Paris......................................................................................................106
2° Institutions multilatérales .........................................................................................106
3° Le Club de Londres .................................................................................................107
4° Le Club de Kinshasa................................................................................................107
5° Anciens propriétaires des biens zaïrianisés ................................................................107
6° Les créanciers rattachés à la Gecamines : « Trust Gecamines »...................................107
§2. La répartition de la dette extérieure congolaise......................................................108
1. Les crédits directs à l’Etat.........................................................................................108
2. Les crédits aux entreprises ........................................................................................108
SECTION 3. LES PROBLEMES DE GESTION DE LA DETTE EXTERIEURE CONGOLAISE ..............109
§1. Les causes de la crise de la dette .............................................................................109
1. Causes de la crise de la dette extérieure des pays pauvres ...........................................109
1° La détérioration des termes de l’échange ..............................................................109
2° la mauvaise utilisation des fonds d’emprunts ........................................................110
3° Les conditions d’octroi de prêt.............................................................................110
2. Le cas particulier de la RDC .....................................................................................111
1°. La non rentabilité des investissements .................................................................111
2°. Le recours aux emprunts à des conditions inadaptées ...........................................111
3°. La faiblesse des recettes en devises .....................................................................112
4°. Le recours inconsidéré aux mécanismes de rééchelonnement................................112
5°. Détournement des ressources d’emprunt..............................................................113
§2. L’office de Gestion de la Dette Publique (OGEDEP) .............................................114
§3. Les allégements de dette obtenus par la RDC .........................................................115
1. Accords de rééchelonnement de la dette congolaise par catégorie de créanciers............116
a. Dans le cadre du Club de Paris .............................................................................116
b. Dans le cadre du Club de Londres ........................................................................117
c. Dans le cadre du Club de Paris .............................................................................117
2. Mesures bilatérales d’allégement des dettes ...............................................................118
a. Accord de Rabat..................................................................................................118
b. Mesures de Dakar................................................................................................119
CHAPITRE 6. L’ACCESSION DE LA RDC A L’INITIATIVE PPTE ... 120
SECTION 1. DE LA SATISFACTION AUX CRITERES D’ADMISSIBILITE DE L’INITIATIVE PPTE .120
§1. L’exécution du PIR et du PEG.................................................................................121
§2. Le règlement des arriérés envers les institutions de Bretton Woods .......................122
 148

§3. Analyse de la soutenabilité de la dette congolaise ..................................................123

§4. L’élaboration du DSRP ...........................................................................................124
SECTION 2. DE L’ETAT D’AVANCEMENT DE L’INITIATIVE PPTE EN RDC............................124
§1. Point de décision, première étape franchie par la RDC .........................................125
§2. Point d’achèvement, seconde étape à franchir par la RDC ....................................126
SECTION 3. DE L’IMPACT DE L’INITIATIVE PPTE SUR LE DEVELOPPEMENT DE LA RDC......127
§1. Sur le plan juridico-économique .............................................................................127
§2. Sur le plan social .....................................................................................................129
SECTION 4. DES MECANISMES JURIDIQUES SUSCEPTIBLES DE CANALISER L ’ASSISTANCE AU
TITRE DE L’INITIATIVE PPTE VERS LE DEVELOPPEMENT DE LA RDC ..................................130
§1. L’utilisation effective des ressources PPTE ............................................................130
§2. Le contrôle du parlement .........................................................................................132
§3. La gestion prudente de la dette................................................................................133
1. La gestion de la dette existante..................................................................................134
2. La gestion des nouveaux emprunts ............................................................................134
1° Recherche des meilleures sources de financement .................................................135
2° Utilisation rationnelle des ressources d’emprunt ...................................................135
CONCLUSION......................................................................................... 136
BIBLIOGRAPHIE ................................................................................... 139
TABLE DES MATIERES ........................................................................ 144