A N ALYSE CRITIQUE DE LA LOI PORTANT INSTITUTION DE LA

C O MMISSION NATIONALE DES DROITS DE L’HOMME EN REPUBLIQUE

D EMOCRATIQUE DU CONGO : FORCES ET FAIBLESSES

Par

KANYANKOGOTE NDUNGUTSE Steve

Assistant à la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa
Chercheur au CRIDHAC et Master en Droits de l’Homme et en Droit International
Humanitaire
Avocat près la Cour d’Appel de Kinshasa/Gombe

INTRODUCTION

La Déclaration et le Programme d’action de Vienne adoptés le 25 juin 1993 par

la Conférence mondiale sur les droits de l’homme soulignent le rôle important et
constructif que jouent les institutions nationales pour la promotion et la protection des
droits de l’homme, en particulier en leur qualité de conseillers des autorités compétentes,
ainsi que leur rôle dans l’action visant à remédier aux violations dont ces droits font
l’objet et celui concernant la diffusion d’informations sur les droits de l’homme et
l’éducation en la matière. 1 Les institutions nationales des droits de l’homme (INDH)
sont aujourd’hui reconnues, sans l’ombre d’un doute, comme des mécanismes
déterminants pour faire prévaloir les droits de l’homme à l’échelon national et par
lesquels ceux-ci peuvent être réalisés.

La République Démocratique du Congo s’est tout récemment dotée d’une

institution nationale des droits de l’Homme qui s’assigne comme objectif d’aider les
pouvoirs publics à assumer correctement leurs obligations constitutionnelles en matière
de respect des droits de l’homme et libertés fondamentales et combler ainsi le déficit
accusé dans ce secteur, après une première expérience ratée avec l’Observatoire National
des Droits de l’Homme, l’une des cinq institutions d’appui à la démocratie chargée des

1Voir la Déclaration et du Programme d’action de Vienne adoptés le 25 juin 1993 par la Conférence mondiale
sur les droits de l’homme, partie I, point 36, disponible sur www.unhchr.ch, 14/06/2013
 2

missions similaires pendant la période de transition(2003-2006), dont le travail sur

terrain est resté terne et très peu perceptible. 2
En effet, la Commission Nationale des Droits de l’Homme, ci-après CNDH,
est créée en RDC par la loi organique n°13/011 du 21 mars 2013 portant son
institution, son organisation et son fonctionnement. Aux termes de l’article 4 de ladite
loi, la CNDH est un organisme technique et consultatif chargé de la promotion et de la
protection des droits de l’homme et veille au respect des droits de l’homme et des
mécanismes de garantie des libertés fondamentales. 3
L’examen critique de cette loi et partant l’évaluation objective des chances de
réussite de l’institution qu’elle crée passe nécessairement par la confrontation de celle -ci
avec les principes de Paris4 afin d’apprécier si elle satisfait à ses exigences ou pas.
Les Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion
et la protection des droits de l’homme, connus sous le nom de « Principes de Paris »,
définissent les normes internationales minimums applicables à une institution nation ale
pour qu’elle fonctionne efficacement. 5 Ces normes déterminent les compétences et
attributions des INDH, leur composition et les garanties de leur indépendance et de leur
pluralisme ainsi que leurs modalités de fonctionnement. Aujourd’hui, les Principes de
Paris sont largement acceptés en tant que mesure de la légitimité et de la crédibilité d’une
institution nationale, et font partie du lexique de base des droits de l’homme. 6

2
A ce propos, lire KALINDYE BYANJIRA Dieudonné, « Observatoire National des Droits de l’Homme : Une
institution de promotion et de protection des droits de l’homme » in Cahiers Africains des Droits de l’Homme
et de la Démocratie, 8 ème année N°20 Vol. I, Kinshasa, Spécial année académique 2003 -2004, pp 1-6 ;
NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA Paul-Gaspard, Cours de systèmes de protection des droits de l’homme : le
système africain, Université Catholique de Louvain, Année académique 2005 -2006, pp 58-73 ; WETSH’OKONDA
KOSO SENGA Marcel, Les perspectives des droits de l’homme dans la constitution congolaise du 18 février
2006, éditions « CDHC-Asbl », Kinshasa, 2006, pp.27-28

3 Loi organique n°13/011 du 21 mars 2013 portant institution, organisation et fonctionnement de la

Commission Nationale des Droits de l’Homme, Journal Officiel, numéro spécial, Kinshasa, 1 er avril 2013

4 Principes concernant le statut et le fonctionnement des institutions nationales pour la protection et la

promotion des droits de l’homme rédigés lors des premières rencontres internationales des Institutions
nationales des droits de l’homme à Paris du 7 au 9 octobre 1991 et approuvés par la Commission des droits de
l’Homme en 1992 (résolution 1992/54) et par l’Assemblée Générale des Nations Unies (résolution
A/RES/48/134 du 20 décembre 1993)
5
Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Droits économiques, sociaux et culturels : Manuel destiné aux
institutions nationales des droits de l'homme (Série sur la formation professionnelle n°12) , NATIONS UNIES,
New York et Genève, 2004, p. 32
6
Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Institutions nationales pour les droits de l’homme : Historique,
principes, fonctions et attributions (Série sur la formation professionnelle n°4 ), NATIONS UNIES, New York et
Genève, 2010, p.8
 3

Selon ces principes, les institutions nationales pour agir avec fruit doivent
présenter les caractéristiques suivantes:7

▪ Mandat et compétence: un mandat aussi étendu que possible basé

sur les normes universelles des droits de l’homme;
▪ Autonomie vis-à-vis du gouvernement;
▪ Indépendance garantie par leurs statuts ou la constitution;
▪ Pluralisme, garanti par leur composition et par une coopération
effective;
▪ Ressources adéquates;
▪ Compétences adéquates en matière d’investigation ou d’enquête.

C’est donc autour de ces points saillants que gravitera notre analyse du degré de
conformité de la législation régissant la CNDH avec les Principes de Paris, ce qui nous
permettra du reste de dégager les forces et les faiblesses de la Commission nouvellement
créée.

I. Mandat et compétence
Les Principes de Paris disposent que « les institutions nationales sont dotées
d’un mandat aussi étendu que possible et clairement énoncé dans un texte constitutionnel
ou législatif, qui détermine leur composition et leur champ de compétence ».8

1. Le mandat est énoncé dans un texte constitutionnel ou législatif

Les Principes de Paris stipulent que le mandat de l’institution nationale « est

clairement énoncé dans un texte constitutionnel ou législatif». De l’avis du Sous-Comité
d’accréditation, c’est là une exigence absolue : la création d’une institution par un acte du
pouvoir exécutif − tel que Décret ou Ordonnance − n’est pas adéquate et ne satisfait pas
aux Principes de Paris.9

7 Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Op.Cit., 2010, p.35

8 Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de
l’homme dits « Principes de Paris « (Résolution 48/134 de l’Assemblée générale du 20 décembre 1993), point
A,2
9
Sous-Comité d’accréditation du CIC, Observations générales, par. 1.1 repris en annexe par Haut-Commissariat
aux droits de l’homme, Op.Cit., 2010, p.210. Pour informations, le Sous-Comité d’accréditation du Comité
 4

La CNDH de notre pays semble satisfaire à cette norme car elle est créée par la
loi organique n°13/011 du 21 mars 2013 et ce, conformément à l’article 222, alinéa 3
de la Constitution du 18 février 2006 qui a laissé la possibilité au Parlement d’instituer
par une loi organique d’autres institutions d’appui à la démocratie en remplacement de
celles prévues par la précédente constitution.10

Pour rappel, la Constitution de la transition du 04 avril 2003 prévoyait cinq

institutions d’appui à la démocratie tout en précisant leur mandat, leur indépendance par
rapport aux autres institutions de la République ainsi que la composition de leurs
membres et la durée de leur mandat. Parmi ces institutions, figurait expressément
l’Observatoire National des Droits de l’Homme avec comme mission de promouvoir et
protéger les droits de l’homme. 11

Contrairement à la précédente institution, l’actuelle CNDH n’est pas prévue

formellement par la Constitution du 18 février 2006 qui ne se contente de laisser la
latitude au Parlement de créer, si besoin, des institutions d’appui à la démocratie sans
aucunes précisions sur leur nature ni sur leur mandat. Le texte fondateur de la CNDH
est donc purement législatif et en l’occurrence c’est la loi organique n°13/011 du 21
mars 2013 sous examen.

Nous pensons que compte tenu de la caporalisation du Parlement qui est sous le
dictat du pouvoir exécutif par le biais d’une majorité mécanique et servile, un solide
fondement constitutionnel énonçant l’existence, le mandat et les principaux traits
caractéristiques de la CNDH aurait constitué une meilleure garantie pour une plus
grande stabilité et indépendance de cette institution étant donné que son mandat n’aurait
pas pu être facilement modifié ou suspendu par simple pression de l’exécutif en cas de
désaccord sur la manière d’agir.

international de coordination des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de
l’homme (CIC) est chargé d’accréditer les INDH au sein de cette association internationale sur la base de la
conformité de l’institution requérante aux Principes de Paris, sous les auspices du Haut-Commissariat des
Nations Unies aux droits de l’homme
10 La Constitution de la République Démocratique du Congo, Journal Officiel, numéro spécial,47 ème année,
Kinshasa, 18 février 2006 telle que modifiée et complétée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant
révision de certains articles de la constitution de la RDC du 18 février 2006, Journal Officiel, n°3, 52 ème année,
Kinshasa, 01 février 2011
11 Voir les articles 154 à 160 de la Constitution de la transition, Journal Officiel, numéro spécial, 44ème année,
Kinshasa, 5 avril 2003
 5

Dans ce sens, le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme
considère avec pertinence que les institutions nationales des droits de l’homme qui ne
reposent que sur une base législative peuvent néanmoins être conformes aux Principes de
Paris. Mais des processus législatifs peuvent être plus facilement déployés pour affaiblir
l’institution que si celle-ci est de surcroît protégée par la Constitution.12

2. Compétence pour «promouvoir et protéger»

En vertu des Principes de Paris, une institution nationale doit être « investie de
compétences de promotion et de protection des droits de l’homme ».13

En effet, au titre de ces Principes, les institutions nationales sont tenues de

protéger les droits de l’homme, y compris en recevant, en étudiant et en résolvant des
plaintes, en assurant une médiation dans les différends et en suivant les activités; et de
promouvoir les droits de l’homme par l’éducation, l’action de proximité, les médias, les
publications, la formation et le renforcement des capacités, ainsi qu’en conseillant les
gouvernements et en leur apportant son aide. 14

Pour que les droits de l’homme soient pleinement garantis, une action
systématique est nécessaire pour les promouvoir et les protéger. L’institution dont le
mandat est limité à l’une ou à l’autre de ces missions n’est pas conforme aux Principes.
La loi sous examen précise en son article 4 que la CNDH est un organisme
technique et consultatif chargé de la promotion et de la protection des droits de
l’homme. Les deux tandems « promotion-protection » en matière de mise en œuvre des
droits de l’homme sont donc pris en compte dans la mission générale dévolue à la
CNDH par le législateur et ce, en accord avec les principes de Paris.
Cette double mission de protection et de promotion se matérialisent dans les
attributions reconnues à la Commission à l’article 6. Aux termes de cet article, la CNDH
a pour attributions :

12 Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Op.Cit., 2010, p.36

13
Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de
l’homme dits « Principes de Paris « (Résolution 48/134 de l’Assemblée générale du 20 décembre 1993), point
A,1
14 Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Op.Cit., 2010, p.35
 6

1. Enquêter sur tous les cas de violations des droits de l’homme ;

2. Orienter les plaignants et victimes et les aider à ester en justice sur toutes les
questions avérées des droits de l’homme ;
3. Procéder à des visites périodiques des centres pénitentiaires et de détention sur
toute l’étendue de la République Démocratique du Congo ;
4. Veiller au respect des droits de la femme et de l’enfant ;
5. Veiller au respect des droits des personnes avec handicap ;
6. Veiller au respect des droits des personnes du troisième âge, des personnes avec
VIH/Sida, des prisonniers, des réfugiés, des déplacés de guerre, des personnes
victimes des calamités de tout genre et autres groupes vulnérables ;
7. Faire connaitre aux citoyens leur droits fondamentaux ;
8. Concourir à la promotion de l’éducation civique et de la culture des droits de
l’homme pour une meilleure conscience citoyenne ;
9. Renforcer les capacités d’intervention des associations de défense des droits de
l’homme ;
10.Veiller à l’application des normes juridiques nationales et des instruments
juridiques régionaux et internationaux relatifs aux droits de l’homme dûment
ratifiés par la République Démocratique du Congo ;
11.Régler certains cas de violations des droits de l’homme par la conciliation ;
12.Formuler des recommandations pour la ratification des instruments juridiques
régionaux et internationaux des droits de l’homme ;
13.Promouvoir et veiller à l’harmonisation de la législation, des règlements et des
pratiques nationaux avec les instruments internationaux relatifs aux droits de
l’homme dûment ratifiés par la République Démocratique du Congo ;
14.Dresser des rapports sur l’état d’application des normes nationales et des
instruments juridiques internationaux en matière des droits de l’homme ;
15.Contribuer à la préparation des rapports que la République Démocratique du
Congo présente devant les organisations internationales, en application de ses
obligations conventionnelles dans le domaine des droits de l’homme ;
16.Examiner la législation interne relative aux droits de l’homme et faire des
recommandations pour son ordonnancement législatif ;
17.Formuler des suggestions susceptibles de susciter le sens des devoirs indispensable
à la promotion collective des droits de l’homme ;
18.Emettre des avis et faire des propositions au Parlement, au Gouvernement et aux
autres institutions concernant les questions relatives à la promotion et à la
 7

protection des droits de l’homme ainsi qu’au droit international humanitaire et à

l’action humanitaire ;
19.Développer des réseaux et des relations de coopération avec les institutions de la
République, les organisations locales, nationales et internationales poursuivant les
mêmes objectifs ;
20.Exercer toute autre attribution ou activité rentrant dans le cadre de sa mission.

Sur les 20 attributions ainsi prévues, neuf attributions concernent

spécifiquement la mission de protéger les droits de l’homme, quatre celles de promouvoir
et les sept autres sont à cheval entre les deux missions. 15 Il faut reconnaitre qu’il s’agit là
d’attributions ambitieuses qui sont de nature à permettre à la Commission d’atteindre
son objectif si elle les exerce réellement et sans entraves.

.Ces fonctions ou tâches vont au-delà du niveau minimal de responsabilités d’une

institution nationale énoncé par les Principes de Paris particulièrement le point 20 qui
laisse la possibilité à la CNDH d’exercer tout autre attribution ou activité, sans
limitations aucunes, du moment qu’elle rentre dans le cadre de sa mission de promotion
et protection des droits de l’homme.

Cependant, il est curieux que l’article 7 concernant la publication des rapports

annuels, semestriels et ponctuels de l’institution ne se limite qu’à prévoir, outre la
transmission de ces rapports aux différentes institutions de la République notamment la
Présidence, le Parlement et le Gouvernement, que lesdits rapports seront publiés dans un
site internet au lieu de laisser formellement la possibilité à la CNDH de s’adresser à
l’opinion publique directement ou par l’intermédiaire des organes de presse (radio-
télévisé, presse écrite et autres) pour faire connaître ses rapports ou avis. Cette disposition
est contraire aux Principes de Paris qui veulent que dans le cadre de son fonctionnement,
l'institution nationale doive s'adresser directement à l'opinion publique ou par
l'intermédiaire de tous organes de presse, particulièrement pour rendre publics ses avis et
recommandations (point C, 3).

La publicité censée être donnée aux rapports de la CNDH qui constitue le gros
de son travail est donc, de ce fait, sérieusement compromise quand on sait qu’une grande

15
Mission de protéger : points 1 à 6, 9, 10 et 11 ; mission de promouvoir : points 7, 8, 13 et 17 ; mission de
protéger et de promouvoir : points 12, 14, 15, 16, 18, 19 et 20
 8

frange de la population congolaise n’a pas accès facile à l’internet ou encore ne l’utilise
carrément pas.

3. Un mandat aussi étendu que possible

L’exigence qu’une INDH ait «un mandat aussi étendu que possible» reflète la
diversité des modèles institutionnels existants. Les institutions nationales des droits de
l’homme dont le mandat découle directement de la transposition des traités
internationaux et qui ont compétence pour tous les droits de l’homme sont les pl us
conformes au caractère indivisible, interdépendant et universel des droits de l’homme, et
sont considérées comme le «meilleur modèle». 16

La CNDH de notre pays répond parfaitement à cette exigence du point A, 2 des

principes de Paris dans la mesure où son mandat est aussi étendu que possible en ce que
le libellé de l’article 2 de son texte fondateur vise les droits de l’homme en général dans
leur caractère intégré et holistique. L’ensemble des droits de l’homme -civils et
politiques ; économiques, sociaux et culturels ; et collectifs- est concerné par son champ
d’action. Dans ce même ordre d’idée, l’article 13 institue cinq sous-commissions
permanentes au sein de la CNDH chargées respectivement des droits civils et politiques,
des droits sociaux, économiques et culturels, des droits collectifs, des droits de la femme
et de l’enfant, des droits des personnes avec handicap et autres personnes vulnérables
dont les personnes vivant avec le VIH/Sida et les personnes du 3ème âge.

Il ressort de l’article précité que la CNDH s’occupe des différentes générations

des droits de l’homme et des groupes spécifiques de la population les plus vulnérables
tels les femmes, les enfants, les personnes atteintes du VIH/Sida. Il est à noter que le
même article in fine laisse la possibilité à la CNDH de créer des sous-commissions ad
hoc chargées d’examiner des questions particulières.

Un autre pan du mandat de la CNDH est qu’elle ne limite pas sa compétence

aux violations des droits par certaines catégories d’organisations ou de personnes comme
c’est le cas d’autres institutions nationales. En effet, l’article 5 précise que la CNDH
exerce son action à l’égard des personnes physiques ou morales tant publiques que privées
se trouvant sur le territoire national ou à l’étranger. Il en découle que son mandat s’étend
aux auteurs de violations relevant non seulement du secteur public, comme le

16 Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Op.Cit., 2010, p.36

 9

gouvernement, les fonctionnaires et autres agents étatiques mais aussi du secteur privé est
de plus en plus un prestataire des services essentiels. Il s’agit de la prise en compte des
violations horizontales des droits de l’homme. 17

Cette inclusion par le législateur du secteur privé dans le mandat de la CNDH

qui la différencie de l’Observatoire National des Droits de Homme qui ne s’occupait que
des violations verticales des droits de homme c’est-à-dire celle commises par l’Etat et ses
agents est en phase avec les principes de Paris et la Déclaration d’Édimbourg adoptée 10
octobre 2010 qui reconnaissant que les entreprises peuvent avoir une incidence sur les
droits de l'homme et que les activités des entreprises transnationales peuvent porter
atteinte aux droits de l'homme, préconise de réfléchir aux moyens d’appliquer ou de
renforcer le mandat des INDH, dérivés des Principes de Paris, afin de promouvoir et de
protéger les droits de l'homme dans le contexte des entreprises, notamment en surveillant
les acteurs étatiques et non étatiques, y compris la conformité des entreprises avec les
droits de l'homme.18

En outre, dans le contexte particulier de la RDC qui connait sur son territoire
une multitude de groupes armés qui sèment désolation et terreurs, il était tout à fait
indiqué que la CNDH se penche aussi sur les violations des droits de l’homme commises
par ces groupements qui n’ont pas le statut d’agent étatique.

Il convient de souligner que l’article 5, alinéa 2 confère à la CNDH une

compétence territoriale pour toutes les violations des droits de l’homme commises en
RDC dont seraient auteurs les personnes physiques ou morales ou encore les perso nnes
physiques seraient victimes tandis que l’alinéa suivant institue une compétence personae à
l’égard des personnes physiques congolaises, victimes ou auteurs des violations, où
qu’elles se trouvent. Il s’agit là d’une innovation importante introduite par la législation
congolaise qui ne se retrouve pas dans le mandat d’autres INDH d’Afrique centrale et

17Ce sont des actes attentatoires aux droits de l’homme commis par les particuliers non revêtus d’un mandat
public. Tous ceux qui ne sont pas agent public au sein de l’Administration

18Voir la Déclaration d’Édimbourg (Ecosse) - point 16 - adoptée lors de la dixième Conférence internationale du
Comité international de coordination des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits
de l'homme (CIC) réunie du 8 au 10 octobre 2010 autour du thème « Entreprises et droits de l'homme, le rôle
des institutions nationales de droits de l'homme (INDH) », disponible sur www.ohchr.org, 14/06/2013
 10

occidentale.19Ceci est de nature à favoriser un plus large champ d’action de l’institution

mis sur pied.

II. Composition et pluralisme

Aux termes du point B.1 des Principes de Paris, la composition de l'institution

nationale et la désignation de ses membres, par voie élective ou non, doivent être établies
selon une procédure présentant toutes les garanties nécessaires pour assurer la
représentation pluraliste des forces sociales (de la société civile) concernées par la
protection et la promotion des droits de l'homme, notamment par des pouvoirs
permettant d'établir une coopération effective avec, ou par la présence, de représentants :

- Des organisations non gouvernementales compétentes dans le

domaine des droits de l'homme et de la lutte contre la discrimination raciale, des
syndicats, des organisations socio-professionnelles intéressées, notamment de
juristes, médecins, journalistes et personnalités scientifiques;
- Des courants de pensées philosophiques et religieux;
- D'universitaires et d'experts qualifiés;
- Du parlement;
- Des administrations (s'ils sont inclus, ces représentants ne
participent aux délibérations qu'à titre consultatif).

Pour satisfaire à cette exigence, l’article 14 de la loi sous examen dispose que la
CNDH est représentative des forces sociales engagées dans la promotion et la protection
des droits de l’homme. Elle est composée de neuf membres, chaque genre étant représenté
par au moins trente pour cent des membres.

Le fait aussi que ces membres sont choisis par l’Assemblée nationale sur une liste
de deux personnalités par groupe, dont une femme, désignées par leurs pairs (article 16)
contribue à donner une certaine crédibilité dans la composition pluraliste de l’institution
et à garantir la représentativité de la femme dans l’instance dirigeante.

19 Pour plus de détails, voir Institut Danois des Droits de l’Homme, La conformité des textes encadrant les
Institutions Nationales des Droits de l’Homme d’Afrique Centrale et Occidentale avec les Principes de Paris :
Une analyse descriptive, Mars 2009, disponible sur www. www.humanrights.dk, 19/07/2013
 11

Toutefois, le récent cas de la Commission Electorale Nationale Indépendante,

où son actuel président censé provenir des confessions religieuses (société civile) a été
officiellement et publiquement désavoué par son église sans pour autant que cela
n’empêche sa désignation par l’Assemblé Nationale, peut faire douter de l’efficacité
d’une telle disposition dans la pratique tant le clientélisme et les calculs politiciens
prennent souvent le dessus sur la transparence et l’objectivité dans le processus de
désignation des membres dirigeants des instituions d’appui à la démocratie.

III. Autonomie et indépendance

L’indépendance est sans doute le principe le plus important: c’est aussi, de

manière bien compréhensible, le principe le plus difficile à honorer et qui prête le plus à
controverse. La véritable indépendance est fondamentale pour le succès de l’institution.
Comme le soulignait le Haut-Commissaire aux droits de l’homme, Monsieur Sergio
Vieira de Mello, s’adressant en 2003 aux INDH lors du dixième anniversaire des
principes de Paris : « C'est en effet l’indépendance – indépendance sur le plan du statut
juridique, indépendance garantie par leur composition pluraliste tant au niveau
sociologique que politique, indépendance dans leur fonctionnement – qui est le garant de
l’efficacité et témoigne du respect dont jouissent les institutions nationales ».20

Une institution nationale qui ne peut pas agir en toute indépendance ne peut être
efficace. Peu importe qu’elle satisfasse pleinement à d’autres critères énoncés dans les
Principes de Paris : si elle n’est pas indépendante, ou si elle n’est pas perçue comme
véritablement telle, il est fort peu probable qu’elle puisse accomplir une œuvre quelque
peu durable.21 Cette indépendance peut être assurée par des moyens juridiques,
opérationnels et financiers, des procédures démocratiques, transparentes et publiques de
nomination et de licenciement, la stabilité du mandat des membres, ainsi que des
processus bien définis, approuvés et cohérents de détermination des enveloppes
financières annuelles. 22

20 Discours du 15 avril 2003 du Haut-Commissaire aux droits de l’homme prononcé à l’occasion du dixième

anniversaire des principes de Paris cité par Emmanuel DECAUX, « Le dixième anniversaire des principes
directeurs des institutions nationales des droits de l’homme dits « principes de paris » in Droits fondamentaux,
n° 3, Paris, janvier – décembre 2003, p. 28
21 Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Op.Cit., 2010, p.44

22 Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Op.Cit., 2004, p.37

 12

Les principes de Paris considèrent qu’il n'est pas de réelle indépendance sans la
stabilité du mandat des membres de l'institution. L’indépendance des institutions est à la
mesure de l’indépendance de leurs membres. Les procédures de nomination et la stabilité
du mandat des membres sont donc cruciales.

La loi congolaise tente de garantir l’indépendance des membres de la CNDH en

leur octroyant en ses articles 34 et 35 des privilèges et immunités comme garantie
juridique qu’ils ne feront pas l’objet de toute forme de représailles de la part des parties
dépitées, même après l’exercice de leur mandat. Le législateur prescrit aussi que ces
membres bénéficient des indemnités et avantages (financiers) pour leur assurer
l’indépendance nécessaire à l’accomplissement de leur mission, notamment à leur entrée
et à la fin de leurs fonctions (article 23).

Concernant la stabilité du mandat des membres, l’article 19 de la loi sous

examen édicte que les membres de la CNDH sont désignés pour un mandat de 5 ans
renouvelable une seule fois et exclut implicitement des causes de cessation des fonctions,
la possibilité de révocation ou renvoi par le pouvoir exécutif ou même de l’Assemblée
nationale qui les a désignés ; ce qui constitue une soupape de sécurité dans la mesure où
ces membres sont mis à l’abri du pouvoir de révocation de l’autorité politique et sont
donc censés être de ce fait plus libre vis-à-vis de ce dernier dans l’exercice de leurs
fonctions.

Néanmoins, nous pensons que le fait que ce mandat soit renouvelable même une
seule fois risque de compromettre cette indépendance tant recherchée. En effet, bien que
les Principes de Paris prévoient que les mandats puissent être renouvelables, des mandats
d’une longue durée et non-renouvelables, comme le souligne si bien le Conseil
international pour l’étude des droits humains, constituent une meilleure garantie
d’indépendance que des mandats courts et/ou renouvelables et favorisent une conduite
plus courageuse et audacieuse dans le chef des membres leur permettant d’agir de
manière efficace sans se préoccuper outre mesure de leur avenir professionnel ni de
craindre le non-renouvellement de leur mandat lorsque leurs actions contreviennent aux
intérêts de personnes de pouvoir. 23

23
Conseil international pour l’étude des droits humains, Evaluer l’efficacité des institutions nationales des droits
de l’homme, Genève, 2005, p.14, disponible sur www.ichrp.org, 14/06/2013
 13

En outre, le point 4 de l’alinéa 2 de l’article 19 prévoit la déchéance du mandat

sur proposition des deux tiers des membres pour manquement grave, Cette notion de
« manquement grave » est définie à l’alinéa suivant comme tout acte ou tout
comportement susceptible de compromettre la mission de la CNDH. De toute évidence,
cette notion est trop évasive et peut donner lieu à diverses interprétations.

A notre avis, le règlement intérieur de la CNDH devra impérativement préciser

la portée de cette disposition afin d’éviter qu’elle ne soit utilisée à d’autres fins
notamment pour sanctionner les membres qui s’écartent d’une certaine ligne de conduite
tracée favorable à l’exécutif. Cette disposition doit être circonscrite par exemple aux cas
de malversation grave, de conduite manifestement inappropriée et/ou de haute trahison
de tel sorte que les faits entraînant déchéance soient préalablement prévus dans un texte.

Il sied de souligner que l’indépendance de la Commission nationale et de ses

membres ne signifie pas que cette institution doit être totalement dissociable du
gouvernement dans son fonctionnement. A la différence d’une organisation non
gouvernementale, elle agit dans le cadre d’un mandat défini par la loi et possède des liens
étroits avec les autres institutions de la République. Mais, elle doit conserver une
autonomie vis-à-vis des autres institutions.

Au regard de la loi, la CNDH est dotée de la personnalité juridique et jouit de

l’autonomie administrative, financière et technique (article 1). Cette autonomie juridique
et administrative lui confère le pouvoir de prendre des décisions et d’agir en toute
indépendance et de conduire les affaires courantes indépendamment de toute influence
extérieure. Cela signifie qu’elle a compétence pour établir son propre règlement intérieur
(article 10) et ses propres règles de procédure, qui ne peuvent pas être modifiés par une
autorité extérieure. Elle est aussi habilitée à recruter son propre personnel pour ses
structures nationales, provinciales et locales selon ses modalités qui lui sont propres
(article 24 et 25). Ces modalités devront, à notre avis, visées à garantir la diversité et le
pluralisme du personnel ainsi recruté.

Toutes ces prérogatives et le fonctionnement normal de la Commission

nécessitent des ressources financières conséquentes afin qu’elle dispose des moyens de sa
politique.
 14

IV. Ressources adéquates

Un financement adéquat devrait permettre dans des limites raisonnables la

conduite harmonieuse et efficiente des activités de la Commission et l’exécution véritable
de son mandat. Les Principes de Paris (point B, 2) veulent que l’État assure à l’institution
les crédits suffisants pour qu’elle se dote de son propre personnel et de ses propres
locaux.

Le point 2.6 des Observations générales du Sous-Comité d’accréditation du CIC

affirme que les fonds provenant de l’État doivent au minimum comprendre l'attribution
de fonds destinés à des locaux adéquats, des salaires comparables à ceux attribués dans le
service public, la rémunération des commissaires (le cas échéant), ainsi que des moyens de
communication, comme le téléphone et l’accès à Internet. Il est souligné que le
financement par des sources extérieures, par exemple des partenaires de développement,
ne doit pas représenter l’essentiel du financement d’une INDH, puisque l’État a la
responsabilité d’assurer un budget opérationnel minimum, afin que l’INDH puisse agir
de manière à respecter son mandat. 24

L’article 26 dispose que les ressources de la CNDH sont constituées

principalement de la dotation émargeant au budget de l’Etat. Compte tenu du faible
montant global du budget de la République, nous sommes en droit de nous interroger si
les crédits alloués par l’État seront-ils suffisants pour que l’institution dispose de son
propre personnel et de ses propres locaux ? et mieux si les crédits alloués seront-ils
suffisants pour permettre à la Commission de réaliser avec efficacité toutes ses
attributions en matière de protection et de promotion des droits de l’homme ? L’enjeu est
donc de taille, des ressources insuffisantes compromettraient toutes les chances de
réussite de la CNDH.

Il appartient donc au gouvernement et à la représentation nationale d’allouer

dans la répartition budgétaire une enveloppe substantielle à la CNDH, autrement cette
institution ne pourra rien faire de significatif quelle que soit la bonne volonté de ses
animateurs.

24 Sous-Comité d’accréditation du CIC, Observations générales, par. 2.6. repris en annexe par Haut-
Commissariat aux droits de l’homme, Op.Cit., 2010, p.212
 15

V. Compétences en matière d’investigation ou d’enquête

Une institution opérant conformément aux Principes de Paris aura autorité

«pour entendre toute personne, obtenir toutes informations et tous documents
nécessaires» pour apprécier les situations dont elle se saisit. Les institutions nationales
des droits de l’homme doivent avoir le pouvoir d’instruire et d’enquêter sur n’importe
quelle question. Ce souci renforce le principe de l’indépendance: c’est l’institution elle -
même qui définit le calendrier et le mandat de ses investigations. 25

Les institutions nationales des droits de l’homme doivent également avoir la

capacité d’exiger d’une personne qu’elle témoigne ou apporte des preuves, et de protéger
les individus de représailles éventuelles pour l’avoir fait. L’autorité d’obtenir tout type
d’information ou de document signifie aussi que l’institution a le pouvoir d’exiger la
production de documents et de mettre en œuvre ou de faire mettre en œuvre par les
autorités responsables le pouvoir de perquisition et de saisie. Comme il en va du pouvoir
d’entendre n’importe quel témoin, cela suppose également que des sanctions sont
applicables en cas de refus de production, de destruction ou de falsification
d’informations ou de documents. 26

Le texte fondateur de la CNDH ne prévoit pas clairement ces pouvoirs en

matière d’enquête ou d’investigation pourtant prescrits par les Principes de Paris. Elle se
contente de dire respectivement aux articles 30 et 31 inclus malencontreusement dans le
titre V réservé à la procédure devant la CNDH, que cette dernière peut solliciter la
collaboration de toute autorité publique qui sont tenues de lui apporter leur concours et
qu’elle a le pouvoir d’accéder à tout lieu pour vérifier les allégations relatives aux
violations des droits de l’homme.

Au regard de la loi, la CNDH ne dispose pas à proprement parler de pouvoirs

spécifiques d’enquête et d’investigation à l’égard de violations des droits de l’homme,
notamment ceux d’exiger la production de documents et d’autres éléments de preuve,
d’obliger des témoins à déposer et de procéder à des perquisitions. Dans la pratique, cette
dernière devra donc pour collecter les informations nécessaires à l'appréciation des
situations relevant de sa compétence passer nécessairement par la collaboration étroite

25
Haut-Commissariat aux droits de l’homme, Op.Cit., 2010, p.39

26 Idem, p.40
 16

avec les autorités publiques notamment judiciaires avec comme risque de compromettre
la célérité et l’efficacité de tels enquêtes suite entre autres à la lourdeur administrative.

En outre, la loi congolaise en son article 28 habilite la CNDH à être saisie par
toute personne physique, un groupe de personne ou des organisations de défense de
droits de l’homme au sujet des violations des droits de l’homme. A la saisine par les
particuliers s’ajoute l’auto-saisine de la CNDH. Cette compétence à recevoir et examiner
des « plaintes et requêtes concernant des situations individuelles » est dite «compétence à
caractère quasi juridictionnel».

Les Principes de Paris énoncent quatre principes complémentaires qui peuvent

inspirer les commissions ayant des compétences à caractère quasi juridictionnel 27, à
savoir :
1. Rechercher un règlement amiable par la conciliation ou, dans les limites fixées par la
loi, par des décisions contraignantes, ou, le cas échéant, en ayant recours en tant que de
besoin à la confidentialité;
2. Informer l'auteur de la requête de ses droits, notamment des voies de recours qui lui
sont ouvertes, et lui en faciliter l'accès;
3. Se saisir des plaintes ou requêtes ou les transmettre à toute autre autorité compétente
dans les limites fixées par la loi;
4. Faire des recommandations aux autorités compétentes, notamment en proposant des
adaptations ou réformes des lois, règlements et pratiques administratives, spécialement
lorsqu'ils sont à l'origine des difficultés rencontrées par les auteurs des requêtes pour faire
valoir leurs droits.

La lecture attentive de la loi sous examen à la lumière des quatre principes

évoqués ci-haut permet de dégager quelques issues envisageables à pareille requête
introduite par des particuliers ou leurs représentants. En effet, la CNDH pourra, sur pied
de l’article 6 point 11, procéder à un règlement à l’amiable par la conciliation des parties
en présence ; elle pourra au cas où la violation des droits de l’homme est de la
compétence exclusive des instances judiciaires, orienter les requérants et les aider à ester
en justice conformément au point 2 du même article ; et enfin, faire des
recommandations aux autorités compétentes sur le bien ou le mal fondé d’une loi (sensu

27
Il est important de souligner que de telles compétences des INDH ne sont qu’optionnelles
 17

latu) qui pose problème sur le plan des droits de l’homme et ce, sur base des points 13 et
16 de l’article précité.

Cependant, quoique la CNDH a des pouvoirs étendus lui permettant de

recevoir des requêtes et de s’autosaisir. Il convient de souligner qu’une fois la requête
acceptée, ses pouvoirs d’instruction restent limités comme relevé plus haut. On pourrait
donc se demander s’il y a effectivement une compétence à caractère « quasi-juridictionnel
» de la CNDH en l’absence de réels pouvoirs judiciaires d’enquête.

De lege ferenda, il faudrait, comme l’avait recommandé le Réseau des institutions

nationales africaines des droits de l’homme lors de son atelier tenu au Togo du 19 au 20
janvier 2009, préciser la nature exacte et la portée des pouvoirs et moyens de la
Commission en matière de collecte de l’information et définir la procédure à suivre
lorsque des plaintes sont déposées devant la Commission ainsi que les actions que la
Commission peut entreprendre afin de régler les affaires qui lui sont soumises. 28

28
Institut Danois des Droits de l’Homme, La conformité des textes encadrant les Institutions Nationales des
Droits de l’Homme d’Afrique Centrale et Occidentale avec les Principes de Paris : Une analyse descriptive, Mars
2009, p.104, disponible sur www. www.humanrights.dk, 19/07/2013
 18

CONCLUSION

Les Principes de Paris sont le cadre normatif international pour les INDH. Ils
donnent les repères au regard desquels la légitimité d’une INDH peut être mesurée. Force
est de constater, après notre analyse minutieuse, que la loi organique n°13/011 du 21
mars 2013 portant institution, organisation et fonctionnement de la Commission
Nationale des Droits de l’Homme en RDC s’est conformée dans son ensemble à ces
principes, excepté quelques aspects contraires comme relevés ci-haut.

Toutefois, au-delà de la conformité à ces normes minimums, la CNDH a besoin,

pour travailler efficacement, d’un environnement extérieur favorable. Il doit y avoir une
volonté politique, au sein du gouvernement, de faire en sorte que l’institution nationale
s’acquitte effectivement de son mandat. Il faut une autorité judiciaire efficace et
indépendante et d’autres institutions démocratiques, une société civile engagée ainsi
qu’une administration et des forces militaires, de police et de renseignement sensibilisées
à son rôle.

Il est tout aussi important que la nouvelle institution créée ait un personnel
déterminé, qualifié, motivé, représentatif et indépendant. Les membres de l’institution et
son personnel doivent être dévoués a la cause des droits de l’homme et avoir une
expérience dans le domaine de la protection et promotion de ces droits. Ils doivent être
des défenseurs crédibles de cette cause aux yeux de la société civile, notamment des
organisations non gouvernementales de défense des droits de l’homme. Ils doivent être
compétents et aptes au travail qu’ils devront effectuer. Il est capital que l’institution soit
dotée d’une direction forte et d’un bon encadrement. La CNDH sera efficace si ces
commissaires sont courageux. Ils devront braver toute peur d’où qu’elle vienne.

Enfin, pour que l’institution nationale soit efficace, il faut que soit généralement
comprise et acceptée la singularité de son mandat par rapport à d’autres mécanismes
démocratiques, dont le gouvernement, le corps législatif, l’autorité judiciaire et les
organisations de la société civile − qui tous font partie d’un système national de
protection et de promotion des droits de l’homme. En conséquence, il est impérieux
qu’elle soit dotée des moyens nécessaires pour mener à bien sa mission.

Au demeurant, en sus de ces facteurs importants, la clef de voute du succès réside

dans l’indépendance de la CNDH et de ses membres qui doit se traduire dans les actes de
 19

l’institution et dans la volonté de ses membres de combattre sans relâche les violations
des droits de l’homme sous toutes ses formes. Les actes de la CNDH détermine ront sa
légitimité et sa crédibilité sur le plan national et international.

.
 20

BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE

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numéro spécial,47ème année, Kinshasa, 18 février 2006 telle que modifiée et
complétée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains
articles de la constitution de la RDC du 18 février 2006, Journal Officiel, n°3,
52ème année, Kinshasa, 01 février 2011

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Kinshasa, 5 avril 2003

3. Loi organique n°13/011 du 21 mars 2013 portant institution, organisation et

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10 octobre 2010 autour du thème « Entreprises et droits de l'homme, le rôle des
institutions nationales de droits de l'homme (INDH) », disponible sur
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formation professionnelle n°4), NATIONS UNIES, New York et Genève,
2010

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Institutions Nationales des Droits de l’Homme d’Afrique Centrale et Occidentale
avec les Principes de Paris : Une analyse descriptive, Mars 2009, disponible sur
www.humanrights.dk
22