Rflexions sur lintrt gnral Rapport public 1999

Lintrt gnral se situe, depuis plus de deux cents ans, au coeur de la pense
politique et juridique franaise, en tant que finalit ultime de laction publique. Il
occupe une place centrale dans la construction du droit public par le Conseil dtat.
Cette notion, qui donne aujourdhui lieu de multiples interrogations, est-elle
toujours dactualit ? En cette anne du bicentenaire du Conseil dtat, il nous a paru
tout naturel de consacrer nos rflexions ce thme et sa modernit.

Lintrt gnral : une notion centrale de la

pense politique et du systme juridique
franais
Lintrt gnral, au coeur de la pense politique franaise
Lintrt gnral a t regard bon droit comme la pierre angulaire de laction publique, dont il dtermine la
finalit et fonde la lgitimit. Le rapport analyse, dans sa premire partie, les conditions dans lesquelles cette
notion a t progressivement formule, comment elle a donn naissance deux conceptions divergentes de
lintrt gnral et comment ces conceptions retentissent sur les diverses approches de lEtat et du droit.
En fait, ce nest quau XVIIIme sicle que lide dintrt gnral a progressivement supplant la notion de bien
commun, aux fortes connotations morales et religieuses, qui jusque-l constituait la fin ultime de la vie sociale.
Depuis lors, deux conceptions de lintrt gnral saffrontent. Lune, dinspiration utilitariste, ne voit dans lintrt
commun que la somme des intrts particuliers, laquelle se dduit spontanment de la recherche de leur utilit
par les agents conomiques. Cette approche, non seulement laisse peu de place larbitrage de la puissance
publique, mais traduit une mfiance de principe envers lEtat. Lautre conception, dessence volontariste, ne se
satisfait pas dune conjonction provisoire et alatoire dintrts conomiques, incapable ses yeux de fonder
durablement une socit. Lintrt gnral, qui exige le dpassement des intrts particuliers, est dabord, dans
cette perspective, lexpression de la volont gnrale, ce qui confre lEtat la mission de poursuivre des fins qui
simposent lensemble des individus, par del leurs intrts particuliers.
Le dbat entre les deux conceptions, lune utilitariste, lautre volontariste, na gure perdu de son actualit et de
sa pertinence. Il illustre, au fond, le clivage qui spare deux visions de la dmocratie : dun ct, celle dune
dmocratie de lindividu, qui tend rduire lespace public la garantie de la coexistence entre les intrts
distincts, et parfois conflictuels, des diverses composantes de la socit ; de lautre, une conception plus proche
de la tradition rpublicaine franaise, qui fait appel la capacit des individus transcender leurs appartenances
et leurs intrts pour exercer la suprme libert de former ensemble une socit politique.
Nul doute que la tradition franaise, telle quelle sexprime dans la lgislation et la jurisprudence, a clairement pris
le parti de promouvoir un intrt gnral qui aille au-del dun simple arbitrage entre intrts particuliers. Elle
sinscrit, sans conteste, dans la filiation volontariste de lintrt gnral.

Lintrt gnral, clef de vote du droit public franais

Cette conception volontariste de la dmocratie a ainsi profondment marqu lensemble de notre systme
juridique et institutionnel. En vertu des principes quelle a inspir, il revient la loi, expression de la volont
gnrale, de dfinir lintrt gnral, au nom duquel les services de lEtat, sous le contrle du juge, dictent les
normes rglementaires, prennent les dcisions individuelles et grent les services publics. Le juge administratif a
t tout naturellement amen jouer un rle central de garant de lintrt gnral et accompagner les
volutions dune notion dont le contenu est minemment mouvant. Ds lors, le rapport, dans sa deuxime partie,
souligne que lide dintrt gnral se trouve non seulement la base des grandes constructions
jurisprudentielles publiques, mais au fondement de nombreuses constructions lgislatives spcifiques, qui
confirment lattribution, au profit de ladministration, dimportantes prrogatives de puissance publique.
On sait la part prise par le juge administratif llaboration et lindividualisation du droit public, dont il a contribu
dfinir les notions fondamentales. Lintrt gnral irrigue largement ce droit prtorien, soit comme source

directe en contribuant la dfinition de certaines notions, soit de faon plus diffuse, que lon peut deviner derrire
les diffrents rgimes de droit public. Les grandes notions cls du droit public, que sont le service public, le
domaine public, louvrage public et le travail public ont un point commun : elles ne peuvent tre dfinies que par
rfrence la notion premire de lintrt gnral et trouvent en elles leur raison dtre. Mme quand elle ne
sexprime pas directement, la notion dintrt gnral se dessine comme en filigrane au coeur des thories
fondatrices du rgime spcifique du droit public, commencer par celle des actes administratifs unilatraux et
celle de la responsabilit publique.
Paralllement, se dveloppent, dans le champ du droit public, des rgimes lgislatifs et rglementaires qui font
eux aussi une place non ngligeable lintrt gnral. Prsente ainsi, explicitement ou non, dans nombre de
textes de droit public, notamment en matire dexpropriation ou durbanisme, la notion dintrt gnral, remplace le cas chant par des notions approchantes comme celle dutilit publique - apparat comme la
condition de la lgalit de lintervention des pouvoirs publics. Une fois cette condition satisfaite, elle leur fournit les
moyens spcifiques de leur intervention en fondant les principales prrogatives de puissance publique. Une
tendance nouvelle sexprime en outre dans toute une srie de textes intervenus rcemment en matire de
protection de lenvironnement ou damnagement du territoire. Sinscrivant clairement dans la conception
volontariste de lintrt gnral, la dmarche du lgislateur reflte sa volont de se rapproprier la dfinition de
lintrt gnral, laquelle, selon la thorie de Rousseau relve bien de sa comptence propre. En disant ce quest
lintrt gnral, le lgislateur se fait dpositaire de cet intrt et revendique pour lui-mme ce retour aux sources
de la lgitimit dmocratique.
Toutefois la notion dintrt gnral nest pas seulement la base de ces grandes notions de droit public qui
confrent lautorit publique des prrogatives exorbitantes du droit commun. La dcouverte par le juge dune
finalit dintrt gnral peut aussi justifier, sous certaines conditions, quil soit drog certains principes
fondamentaux. Cest prcisment la conciliation entre le respect de ces principes et la finalit de lintrt
gnral que doit procder le juge. Ainsi que lanalyse le rapport, lune des fonctions les plus importantes de la
notion dintrt gnral dans la jurisprudence administrative est de limiter, au nom des finalits suprieures
quelle reprsente, lexercice de certains droits et liberts individuelles, au nombre desquels on peut ranger
notamment le droit de proprit et la libert dentreprendre, ainsi que certains principes fondamentaux, tels celui
dgalit et celui de scurit juridique. De la confrontation de ces principes avec la notion dintrt gnral ne nat
pas une opposition strile et statique, mais bien plutt un ensemble de constructions juridiques fcondes, que le
rapport analyse de faon dtaille, et qui sont lorigine de branches entires du droit public. Il convient ce
stade de souligner que si cette tche incombe, pour lessentiel, au juge administratif, un rle dorientation revient
au Conseil constitutionnel, qui fait une place importante la notion dintrt gnral dans sa jurisprudence.

Lintrt gnral : une notion conteste, qui

conserve sa pertinence
Une notion conteste

Cest, pour lessentiel, la vision volontariste de lide dintrt gnral qui est aujourdhui en question. Elle fait
lobjet de multiples contestations, au point quon a pu mme parler dune crise de cette notion. La critique
marxiste avait dj fait valoir que lintrt gnral ntait en ralit que lintrt des classes sociales qui avaient
conquis le pouvoir au sein de lEtat. La pense librale contemporaine nest pas moins svre lgard dune
reprsentation de lintrt gnral entendu comme lintrt de la socit, distinct des intrts de ses membres.
Elle met laccent sur les risques politiques que fait courir un tel projet la socit civile et aux liberts
individuelles. Ces critiques ne pouvaient manquer dentraner un recul de la croyance dans lintrt gnral, un
moment o prcisment les progrs de la dmocratie saccompagnent dune valorisation des comportements
individualistes, qui induisent ainsi que lavait dj not Tocqueville, un repli des individus sur leurs intrts propres
et une dsaffection profonde pour la dfense des idaux collectifs. Le phnomne sest trouv aggrav par la
mise en cause de la lgitimit de lEtat, ainsi que de sa capacit faire prvaloir un vritable intrt gnral.
La conception volontariste de lintrt gnral est ainsi fragilise par la contestation de lEtat qui incarne cette
valeur et a du mal adapter tant ses missions que son mode de fonctionnement aux transformations de la
socit. Lide dun Etat conu comme principe minent, tout entier tendu vers lunit de la volont collective,
garant de lintrt gnral face la diversit des intrts de la socit civile, est en outre contrebattue par
lvolution gnrale des dmocraties contemporaines, qui tend promouvoir la multiplicit des identits et la
pluralit des intrts, aux dpens du primat des valeurs communes. Les ressorts de la politique moderne font
plus de place aux intrts de lindividu qu ceux de la socit. Or, seule la rfrence des buts dintrt gnral
peut lgitimer, aux yeux du citoyen, lutilisation par lappareil de lEtat de moyens drogatoires au droit commun,

en vue prcisment de faire prvaloir cet intrt commun sur les intrts particuliers. Pour toutes ces raisons,
lEtat ne russit plus susciter ladhsion des citoyens. On lui dnie mme le monopole de formulation du bien
public. Tandis que la croyance en lintrt gnral se trouve ainsi branle, de profondes mutations que le rapport
analyse dans sa troisime partie affectent tant les modes de formulation de lintrt gnral que les mthodes qui
concourent sa mise en oeuvre.
Cet affaiblissement de la lgitimit de lEtat est particulirement sensible dans la sphre de lconomie. De fait,
cest partir de lanalyse conomique quont t conues les thories qui voient dans lutilit collective la somme
des utilits particulires et dans lintrt gnral le produit de la rencontre entre intrts particuliers. Le libralisme
contemporain donne une nouvelle formulation la vision utilitariste, dveloppe au XVIIIme sicle, selon
laquelle lintrt gnral peut rsulter de la libert qui est laisse chacun de mobiliser ses initiatives et de
donner libre cours ses capacits cratrices. En confrant une place centrale louverture des marchs et au
principe de libre concurrence, la construction europenne a fait sienne, pour lessentiel, cette dmarche librale,
selon laquelle le march, loin dtre antagoniste de lintrt gnral, peut activement y contribuer, notamment en
permettant dobtenir le prix le plus comptitif pour une meilleure qualit de service.

Une conception de lintrt gnral qui conserve la pertinence

Le paradigme franais, qui privilgie un intrt gnral allant au-del de la somme des intrts particuliers, est-il
pour autant condamn ?
Lexprience quotidienne montre que les intrts particuliers sont le plus souvent conflictuels et que lharmonie
prtablie des intrts ne relve que du voeu pieux. Les thoriciens de la pense librale ne considrent
dailleurs pas que le march ait rponse tout et constitue la seule voie vers lintrt gnral. Une coalition
dintrts singuliers, qui privilgie le plus souvent les impratifs du court terme, ne permet pas, de faon
spontane, de dgager en mme temps loptimum conomique et loptimum social. Sil se limitait la simple
conjugaison des intrts particuliers, lintrt gnral ne serait, le plus souvent, que lexpression des intrts les
plus puissants, le souci de la libert lemportant sur celui de lgalit. Sous peine de dboucher sur une impasse,
la dmocratie de lindividu est ainsi conduite redcouvrir la ncessit dun intrt gnral intgrant les intrts
particuliers. Ce processus implique une mdiation de lEtat, seul capable, non seulement de raliser, lorsque cest
ncessaire, la synthse entre les intrts qui sexpriment au sein de la socit civile, mais de contribuer
dpasser les gosmes catgoriels et prendre en compte les intrts des gnrations futures. Seul un intrt
gnral ainsi conu est en effet susceptible dapporter la gestion de la chose publique la cohrence propre
maintenir, et si possible renforcer, le lien social.

Un dbat qui soriente vers une approche plus pragmatique

Ds lors, sil est vrai que le dbat sur la nature et le contenu de lintrt gnral nest pas prs dtre clos, peuttre convient-il de tenter de sortir de laffrontement ancien entre les philosophies qui valorisent la socit civile et
les droits individuels et celles qui confrent un rle central aux objectifs communs et lEtat qui les formule. Au
demeurant, le dbat semble sorienter vers une discussion, dsormais plus pragmatique, sur le primtre des
missions de lEtat, sur les moyens de rendre son action plus efficace et plus lgitime, et sur lquilibre
rechercher entre lefficacit du march et les impratifs dintrt gnral.
Cette dmarche est particulirement remarquable au niveau de lUnion europenne. Le Trait de Rome impose
lapplication stricte des rgles communautaires de concurrence tous les acteurs conomiques, y compris aux
services dintrt gnral. Pour sa part, et indpendamment mme des exigences du droit communautaire, le
droit franais, clair par la jurisprudence administrative dont le rapport fait une analyse dtaille, avait dj
admis quil ny a pas dincompatibilit de principe entre laccomplissement dune mission de service public et le
respect du droit de la concurrence : les drogations ventuelles aux rgles du march sont dsormais encadres
de faon restrictive. Lintrt gnral sest dailleurs toujours accommod, dans le droit public franais, de la
grande diversit des procdures de laction publique. Plutt que dopposer intrt gnral et march, libralisation
et service public, il sagit de rechercher, dans un contexte de libre concurrence, la prise en compte dobjectifs
dintrt gnral, expression des valeurs de solidarit, de cohsion sociale, dquilibre rgional ou de protection
de lenvironnement. On retrouverait ainsi, dans un contexte renouvel, lobjectif dinterdpendance sociale dans
lequel Duguit voyait la raison dtre du service public. Au terme dun processus de rapprochement qui seffectue
partir de points de dpart sensiblement opposs, le rapport constate une convergence entre les approches
nationales et communautaires, conduisant une meilleure conciliation entre principe du march et objectif
dintrt gnral. Lquilibre entre march et cohsion sociale ne sera pas toujours ais assurer, mais
lorientation, dans son principe, parat dsormais assez largement accepte.

Vers une reformulation de la notion dintrt

gnral
La notion dintrt gnral nen a pas moins besoin dune reformulation, voire dun rajeunissement : cest cette
condition quelle pourra la fois mieux sadapter aux enjeux conomiques et sociaux contemporains, mieux
sharmoniser avec les valeurs de la modernit et mieux rpondre aux besoins nouveaux qui sexpriment.

Pour le maintien dune conception volutive de la notion dintrt gnral

Convient-il, pour ce faire, de redfinir le contenu de la notion dintrt gnral ? Certains textes lgislatifs, de droit
national ou de droit communautaire, comportent en effet, pour les domaines quils traitent, dutiles lments de
dfinition sur le contenu ou les finalits de lintrt gnral. Toutefois, la vitalit de cette notion vient prcisment
de ce que lon ne peut pas lui confrer une dfinition rigide et prtablie. La plasticit est consubstantielle lide
dintrt gnral, qui peut ainsi voluer en fonction des besoins sociaux satisfaire et des nouveaux enjeux
auxquels est confronte la socit. De nouvelles demandes sexpriment aujourdhui, qui traduisent laspiration
des citoyens obtenir plus de sret personnelle, plus de scurit face aux risques dexclusion, plus dgalit
dans laccs lducation et la culture, une meilleure protection des grands quilibres cologiques pour notre
gnration et les gnrations venir. Ces besoins nouveaux doivent tre pris en compte, mme si, paralllement,
dautres actions, notamment lintrieur de la sphre marchande, peuvent dsormais cesser de relever des
finalits dintrt gnral. La rfrence frquente, dans les textes de droit national ou communautaire, des
objectifs tels que la rgularit, la qualit ou le prix des services fournis, illustre le souci dlargir et daffiner le
triptyque classique - galit, continuit et adaptation - auquel se sont longtemps rsumes les finalits de service
public. Ainsi, la reprsentation de lintrt gnral ne cesse dvoluer, constituant mme un indicateur de ltat de
la socit. Le caractre volutif du concept dintrt gnral nempche dailleurs pas la permanence de grands
principes, qui, se rattachant aux principes gnraux du droit ou regroups dans des textes valeur
constitutionnelle, garantissent le respect des valeurs consensuelles inhrentes la poursuite de lintrt gnral.
Deux garde-fous paraissent toutefois simposer, qui concernent lun -en amont- la formulation, lautre -en aval- la
mise en oeuvre des finalits dintrt gnral.

Pour une formulation dmocratique des fins dintrt gnral

En premier lieu, il convient que le choix des fins considres comme tant dintrt gnral puisse, en
permanence, faire lobjet dune discussion. A tout moment, il doit tre possible de prciser les contours de cette
notion et de faire valider, par des procdures dmocratiques, les fins retenues comme tant dintrt gnral, afin
quelles relvent effectivement de la volont gnrale et que lEtat, qui a en charge la dfinition de lintrt
gnral, soit lui-mme au service de cet intrt commun. Seul le lgislateur devrait avoir vocation pour dicter
des normes impersonnelles et gnrales reprsentant cette volont commune, le gouvernement se bornant en
assurer lexcution, au quotidien, en fonction des situations particulires.
Pourtant, ce schma, qui privilgie la dcision unilatrale du lgislateur, mise en oeuvre par ladministration, se
trouve aujourdhui contest. Le poids croissant de la rglementation communautaire, dicte par des institutions
dont la lgitimit dmocratique est imparfaite, relativise dj considrablement la norme juridique nationale, alors
que lintrt gnral peut dsormais sapprcier dans un espace qui ne se limite plus, comme par le pass, aux
dimensions de la communaut nationale. Au-del, nos socits sont devenues trop complexes et les
contributions leur fonctionnement trop fragmentes pour que la dfinition de normes communes puisse soprer
selon des procdures aussi simples que par le pass. La conception de lEtat ordonnant de lextrieur la socit
civile laisse place une reprsentation nouvelle dun Etat qui arbitre entre les intrts.
Il en rsulte une multiplication de procdures diversifies, relevant, selon le cas, de la dcentralisation, de la
consultation, de la contractualisation ou de la rgulation par des autorits indpendantes. Toutes ces techniques
ont en commun de rendre plus difficile la formulation dun intrt gnral intgrant et dpassant la fois les
intrts particuliers. Or, il ne suffit pas dlaborer des compromis ou de rechercher une conciliation entre divers
intrts privs ou publics pour dgager plus srement un intrt gnral. Lintrt gnral est, par nature,
rarement consensuel et sa dfinition rsulte dinvitables confrontations dintrts, entre lesquels il faut, en fin de
compte, choisir si lon veut empcher le blocage de la dcision publique.
Cependant, si la conception transactionnelle de lintrt gnral est un symptme de la crise qui affecte
aujourdhui la notion dintrt gnral, le remplacement, chaque fois que possible, des procdures de contrainte
par des procdures de conviction peut nanmoins constituer une voie de solution permettant la dcision
publique de retrouver une nouvelle lgitimit. Ds lors que larbitrage ultime revient lautorit dmocratiquement

investie de la comptence pour formuler lintrt gnral, la lgitimit des choix retenus sera renforce par une
meilleure association des citoyens llaboration et la mise en oeuvre des dcisions qui les concernent.

Le rle du juge dans le contrle de la mise en oeuvre des fins de lintrt

gnral
La seconde garantie concerne le contrle des modalits de mise en oeuvre, par ladministration, des finalits
dintrt gnral. Cest ce stade que le rle du juge se rvle dcisif. Le respect des finalits dintrt gnral
nest pas toujours garanti par la qualit des procdures qui concourent son laboration ou sa mise en oeuvre.
Cest au juge quil appartient de sassurer que le pouvoir, tous les niveaux, agit dans le sens de lintrt gnral.
Ce rle est dautant plus irremplaable que le cloisonnement de ladministration et les limites de sa modernisation
ont mis au jour bien des difficults garantir la prvalence de lintrt gnral. Le fonctionnement de
ladministration rvle trop souvent des rapports de forces entre intrts administratifs ou catgoriels distincts.
Ds lors, lEtat peut tre tent de se rfugier dans une fonction darbitrage ou de simple recherche du plus petit
dnominateur commun entre les intrts particuliers. Il revient prcisment au juge de dfendre une conception
de lintrt gnral qui aille au-del de la simple synthse entre intrts particuliers ou de larbitrage entre intrts
publics, gographiques ou sectoriels, qui, chacun, revendiquent leur lgitimit. Il ne lui appartient certes pas de
se substituer au lgislateur, qui dispose, seul, dune lgitimit suffisante pour formuler les principes de lintrt
gnral. Mais, ds lors quil doit contrler la conformit de laction administrative aux fins dintrt gnral, il a le
droit - et le devoir - de prciser le contenu et les limites de cette notion.
Nul doute que le contrle juridictionnel sest, cet gard, perfectionn. Il est devenu plus complexe et plus subtil,
ainsi quen tmoigne laccent mis, dans la jurisprudence, sur limpratif de transparence ou sur la confrontation
impartiale des intrts dans le cadre de la technique du bilan. Il est aussi particulirement attentif garantir une
conciliation rigoureuse entre les droits des individus et les exigences de lintrt gnral, afin que celui-ci ne
puisse jamais apparatre comme un alibi la raison dEtat. Il lui appartient de prolonger cette dmarche avec
prudence - car il ne dispose pas de la mme lgitimit que le lgislateur - mais tnacit, explicitant, quand il le
faut, ce qui est implicite dans les textes, et sattachant, chaque fois que ncessaire, accompagner les volutions
lies aux demandes de la socit.

Lintrt gnral est laffaire de chaque

citoyen
Pourtant, le dbat sur lintrt gnral nest pas seulement laffaire des pouvoirs publics. Il concerne, en ralit,
chaque citoyen. La recherche de lintrt gnral implique, ou la vu, la capacit pour chacun de prendre de la
distance avec ses propres intrts. Or, proccups avant tout de leurs intrts propres, les individus ont trop
souvent bien du mal reconnatre -et accepter- les finalits communes que recouvre prcisment la notion
dintrt gnral. En ce sens, la crise de lintrt gnral nest pas trangre la crise des valeurs communes
dune socit dans laquelle beaucoup ont du mal se retrouver.
Force est de constater quen valorisant des finalits qui privilgient surtout le particularisme des intrts, la
socit ne facilite pas le dveloppement dun espace o luniversel puisse lemporter sur le particulier. Or, la
dmocratie repose entirement sur les individus eux-mmes et sur leur capacit assumer leur charge de
citoyens. Au refus des disciplines exiges par la recherche de lintrt gnral ou au dsintrt constat pour le
bien public, il nexiste pas de remde institutionnel. On ne rveille pas les nergies par voie lgislative. Ce nest
pas par la contrainte que des individus porteurs de droits -et attachs leur sauvegarde- seront amens se
comporter en citoyens et faire preuve de cette vertu dans laquelle les philosophes du XVIIIme sicle ont vu le
ressort de la Rpublique. Cest en tant qutres autonomes et responsables quils participeront la dfinition et
la mise en oeuvre des fins dintrt gnral.
A ce stade, le politique tend rejoindre lthique. Cest sans doute dans une thique de la responsabilit que
pourront tre recherches les initiatives, notamment dans lordre de lducation, propres encourager des
citoyens libres se rapproprier les valeurs de solidarit, ciment du bien vivre ensemble de la socit. Ainsi
confort, lintrt gnral, ide neuve il y a deux cents ans, conteste aujourdhui, pourra retrouver suffisamment
de vigueur et de lgitimit pour contribuer clairer les fins de la socit dans le sicle venir.

Contributions sur lintrt gnral

Didier TRUCHET, professeur lUniversit Paris II
Lintrt gnral dans la jurisprudence du Conseil dEtat : retour aux sources et quilibre

Jean-Eric SCHOETTL, Secrtaire gnral du Conseil constitutionnel

Intrt gnral et constitution
Edmond HONORAT, Matre des requtes au Conseil dEtat
La notion dintrt gnral dans la jurisprudence de la Cour de justice des communauts europennes
Bernard THIRY, professeur ordinaire lUniversit de Lige - Directeur du CIRIEC
Les conceptions de lintrt gnral dans lUnion europenne
Alexander SCHAUB, Directeur gnral DG IV
Libralisation et respect de lintrt gnral
Jean-Jacques LAFFONT, professeur lInstitut dEconomie Industrielle
Intrt gnral et intrt particuliers
Jean BARTHELEMY, prsident de lOrdre des avocats au Conseil dEtat et la Cour de cassation
Le requrant et lintrt gnral