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394989 M.

Jol DOMENJOUD
394490 M. Luc GAUTHIER
394991 M. Corentin VERRIER
394992 M. Pierre BOILLEAU
394993 Mme Marion SAITER
395002 Mme Soizic CROCHET
395009 M. Cdric DOMENJOUD
Section
Sance du 11 dcembre 2015
Lecture du 11 dcembre 2015
Publi au recueil.

CONCLUSIONS
de M. Xavier DOMINO, rapporteur public

Les sept affaires qui viennent dtre appeles concernent des contestations en
rfr libert dassignations rsidence dcides par le ministre de lintrieur dans le cadre
de ltat durgence. Alors quelles taient initialement inscrites au rle dune sance de votre
2me sous-section mercredi, les importantes questions que posent ces requtes, qui sont les
premiers rfrs portant sur des assignations rsidence dans le cadre de ltat durgence dont
vous avez connatre, le contexte maints gards exceptionnel dans lequel elles sinscrivent,
la QPC forme lundi dernier, ont justifi que leur jugement soit renvoy devant la formation
de jugement solennelle que vous tes.
Avant que de vous entretenir de chacune de ces affaires, on peut commencer par
les dcrire de faon synthtique.
Toutes les assignations rsidence contestes ont t prononces lencontre de
personnes identifies par le ministre de lintrieur comme des militants contestataires
radicaux afin dviter dventuels troubles lordre public pendant la 21 confrence
des parties la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques
(COP21).
Elles ont toutes t prononces dans le cadre de la loi n 55-385 du 3 avril 1955
relative l'tat d'urgence dans sa version rsultant de la loi n 2015-1501 du 20 novembre
2015. Cette loi a, vous le savez, dune part prorog pour une dure de trois mois ltat
durgence initialement dclar par dcret la suite des dramatiques vnements que notre
pays a connus le 13 novembre et elle a, dautre part, modifi la loi du 3 avril 1955, pour la
moderniser et la renforcer.
Toutes les assignations rsidence comportent en outre les mmes trois
obligations :
obligation de ne pas quitter le territoire de la commune de rsidence jusquau
12 dcembre ;

obligation de se prsenter trois fois par jour (matin, midi et soir) au


commissariat de police ou la gendarmerie la plus proche ;
obligation de ne pas sortir de chez soi de 20 heures 6 heures.
Toutes les assignations prvoient galement que des autorisations crites peuvent tre
demandes par les personnes assignes rsidence pour se dplacer ponctuellement hors des
lieux dans lesquels ils sont assigns.
Toutes ces assignations rsidence ont t contestes par les intresss au moyen
dune requte en rfr libert, et tous ces rfrs libert ont t rejets par des
ordonnances des juges des rfrs saisis en premire instance.
Cependant, les contestations de ces ordonnances devant vous prsentent entre
elles de lgres diffrences :
-

en effet, 6 des 7 requtes de rfr ont fait lobjet dune ordonnance de


rejet sans audience, pour dfaut durgence : 5 ordonnances du JRTA de
Rennes du 30 novembre (394990 M. Gauthier ; 394991 M.Verrier ;
394992 M. Boilleau ; 394993 Mme Saiter ; 395002 Mme Crochet) et
une ordonnances du JRTA de Cergy-Pontoise du 28 novembre 2015 (394989
- M. Jol Domenjoud). Le code de justice administrative disposant que des
ordonnances de rfr libert rendues dans de telles hypothses le sont en
premier et dernier ressort, vous tes saisis donc de 6 pourvois en cassation ;
la dernire affaire (n395009 M. Cdric Domenjoud) a en revanche fait
lobjet dune audience publique devant le juge des rfrs du TA de Melun,
puis dune ordonnance de rejet pour absence datteinte grave et
manifestement illgale une libert fondamentale. Sa contestation a donc pris
la forme dun appel. Autre particularit de cette dernire affaire : le requrant
a form une QPC dirige contre larticle 6 de la loi du 3 avril 1955, sur le
renvoi de laquelle il vous faudra galement statuer.

Enfin, la ligue des droits de lhomme a form des interventions dans chacun des
litiges, interventions que vous admettrez sans difficult.
Vous le savez, la dclaration dtat durgence, la modification de la loi de 1955, le
prononc dassignations rsidence pour des motifs dordre public a priori fort diffrents de
ceux ayant conduit la dclaration de ltat durgence, mais encore le rejet dans les
conditions que nous venons de dcrire des recours en rfr dont vous avez connatre, sont
autant de dcisions qui, dans les temps troubls et bien des gards indits qui sont les ntres,
ont, des degrs divers et dans des proportions diffrentes, suscit lmoi et dont
lopportunit ou mme la lgalit ont t mises en question.
Vos dcisions daujourdhui sont donc particulirement attendues, et ce dautant plus
que, on le souligne souvent, cest ses marges, dans le sort par exemple quil rserve aux
minorits ou aux opprims, ou bien dans la faon dont il fonctionne dans des circonstances
exceptionnelles, quun Etat de droit rvle sa force, prouve la profondeur des mcanismes de
contrle qui sont les siens ou quil dvoile au contraire ses faiblesses, et les rvlatrices
lacunes dont il peut souffrir.
Nous organiserons notre propos autour de 6 questions successives.

1. La premire question est celle du cadre juridique dans lequel les assignations
rsidence prononces se sont inscrites, que nous exposerons en trois parties : bref
historique, tat actuel de la lgislation, principales questions poses.
a. Historique
Tout Etat libre o les grandes crises n'ont pas t prvues est chaque orage en
danger de pril : cest par cette efficace maxime que Jean-Jacques Rousseau expliquait,
dans ses Considrations sur lEtat de la Pologne, la ncessit pour les tats de droit de prvoir
des rgimes de crise, dans lesquels une situation exceptionnelle justifie, pendant un temps
donn, un fonctionnement exceptionnel.
Comme nous lavons tous appris dans nos leons de droit, enseign notre tour dans
nos cours, et, fort heureusement, moins souvent prouv dans notre vie, notre droit public
connat plusieurs rgimes dexception permettant daccorder au pouvoir excutif des
prrogatives renforces afin de faire face des situations exceptionnelles.
Dans une superposition qui tient certes beaucoup lhistoire politique et
institutionnelle de notre pays, mais srement un peu aussi au paradoxal gnie franais pour
accumuler les systmes autant que les exceptions ces systmes, le constituant, le lgislateur
et le juge ont chacun dfini des rponses gradues en fonction de la gravit et de la nature de
ces situations. Dans l'ordre croissant des restrictions apportes aux liberts publiques et de
l'extension des pouvoirs des autorits administratives, on peut mentionner :
-

la thorie des circonstances exceptionnelles (cration prtorienne du juge


administratif cf. CE, 28 juin 1918, Heyris, p. 651, GAJA et CE, 28 fvrier
1919, Dames Dol et Laurent, p. 208, GAJA) ;

ltat durgence, au cur des nos affaires, dont le rgime a t fix par la loi
du 3 avril 1955 ;

l'tat de sige et les pouvoirs de crise confrs au Prsident de la Rpublique


par l'article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958.

La lgislation sur l'tat de sige est en ralit la plus ancienne puisqu'elle remonte aux
lois du 9 aot 1849 et du 3 avril 1878. Elle se caractrise par la substitution de l'autorit
militaire l'autorit civile dans l'exercice du pouvoir de police.
Ltat durgence, au contraire de ltat de sige, concentre les pouvoirs
exceptionnels entre les mains des autorits civiles. La loi du 3 avril 1955 qui dfinit son
rgime navait, jusqu cette anne, fait lobjet que de peu dapplications, et dencore moins
de modifications autres que cosmtiques.
Dclar trois reprises entre 1955 et 1962 dans le contexte de la guerre dAlgrie,
ltat durgence na ensuite pas t dclar pendant prs dun demi-sicle en mtropole
(en Nouvelle-Caldonie en 1985 et, sans prolongation au-del des douze premiers jours,
Wallis-et-Futuna en 1986 et en Polynsie en 1987). Il y a t de nouveau fait recours en 2005
lors des violences urbaines en Ile-de-France.

b. Puis vint le 13 novembre 2015.


Runi en conseil des ministres dans la nuit du 13 au 14 novembre 2015, soit quelques
heures aprs les attentats terroristes, le Gouvernement a dclar ltat durgence par le
dcret n 2015-1475 du 14 novembre 2015 sign par le prsident de la Rpublique. Le
mme jour, un deuxime dcret (n 2015-1476) a dcid que les mesures prvues aux articles
6 (assignations rsidence), 8 (permettant la fermeture de salles de spectacles, dbits de
boissons, lieux de runion ou linterdiction de runions), 9 (permettant dordonner la remise
darmes) et 11 1 (permettant aux autorits administratives dordonner des perquisitions) de la
loi du 3 avril 1955 pouvaient tre mises en uvre sur lensemble des communes dIle-deFrance. Ce dernier primtre a t tendu, compter du 15 novembre zro heure,
lensemble du territoire mtropolitain par un troisime dcret n 2015-1478 du 14 novembre
2015. Enfin, ltat durgence a, en outre, t dclar compter du 19 novembre 2015, sur le
territoire des collectivits de Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de la Runion, de
Mayotte, de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin, (par le dcret dlibr en conseil des
ministres n 2015-1493 du 18 novembre 2015). A titre de comparaison, on rappellera quen
2005, les articles 6, 8 et 11 1 de la de la loi de 1955 avaient galement t activs mais
navaient t rendus applicables que dans une liste limite de communes.
Le projet de loi prorogeant ltat durgence qui ne pouvait tre dclar par
lexcutif que pour une dure maximale de 12 jours, et modifiant la loi de 1955 a
ensuite parcouru tambour battant les diffrentes tapes obliges : commission
permanente du Conseil dEtat le 17 novembre, passage en Conseil des ministres le 18,
adoption en premire lecture lAssemble nationale le 19 et adoption en premire lecture au
Snat le 20, jour de sa promulgation, montrant les remarquables capacits dadaptation des
institutions de la Rpublique lorsque les circonstances lexigent.
En vertu de cette loi, dune part, ltat durgence a t prorog pour 3 mois compter
du 26 novembre 2015, tant prcis quil peut y tre mis fin plus tt par dcret en conseil des
ministres.
Dautre part, les modifications apportes la loi de 1955 ont eu plusieurs objectifs,
au premier rang desquels ceux dtoffer le texte, qui avait quelque chose dun peu rustique,
afin de mieux garantir les droits et liberts constitutionnellement protgs et de moderniser les
moyens daction quil prvoit pour ladapter aux volutions des menaces.
Le rgime des assignations rsidence qui nous occupe a fait lobjet de plusieurs
modifications importantes.
Avant 2015, le texte de loi tait relativement bref : il dsignait les personnes pouvant
faire lobjet dune assignation comme celles dont lactivit savre dangereuse pour la
scurit et lordre publics ; il exigeait seulement dune part que lassignation permette
ceux qui en sont lobjet de rsider dans ou proximit immdiate dune agglomration et
dautre part que ladministration prenne toutes les dispositions pour assurer la subsistance des
personnes astreintes ainsi que celle de leur famille ; il interdisait enfin que lassignation ait
pour effet la cration de camps ou seraient dtenus les assigns.
Avec la modification opre par la loi du 20 novembre dernier, le rgime des
assignations rsidence sest considrablement toff, en puisant pour une part son

inspiration dans le rgime des assignations prvu par le CESEDA pour les trangers
susceptibles dtre loigns du territoire franais.
La condition permettant de recourir des assignation reste assez proche, mais avec
une formulation un peu diffrente, qui laisse une marge plus grande lapprhension de
menaces devenues plus diffuses : le ministre de l'intrieur peut prononcer l'assignation
rsidence, dans le lieu qu'il fixe, de toute personne [] l'gard de laquelle il existe des
raisons srieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la scurit et
l'ordre publics.
Le texte prvoit ensuite plusieurs nouveauts :
-

le ministre de l'intrieur peut faire conduire la personne assigne sur le lieu


de l'assignation rsidence par les services de police ou les units de
gendarmerie.
cette dernire peut galement tre astreinte demeurer dans le lieu
d'habitation dtermin par le ministre, pendant la plage horaire qu'il
fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures

Il ouvre galement au ministre la facult de prescrire :


-

l'obligation de se prsenter priodiquement aux services de police ou aux


units de gendarmerie, selon une frquence dterminer dans la limite de
trois prsentations par jour, en prcisant si cette obligation s'applique y
compris les dimanches et jours fris ou chms ;
la remise ces services du passeport ou de tout document justificatif de
lidentit avec dlivrance en change dun rcpiss.

La personne assigne rsidence peut en outre se voir interdire par le ministre de


l'intrieur de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines
personnes, nommment dsignes, dont il existe des raisons srieuses de penser que leur
comportement constitue une menace pour la scurit et l'ordre publics. Cette facult na pas
t utilise par le ministre dans les arrts contests.
Enfin, mais ce nest pas non plus en jeu dans nos affaires, lorsque la personne assigne
rsidence a t condamne une peine privative de libert pour un crime qualifi
d'acte de terrorisme ou pour un dlit recevant la mme qualification puni de dix ans
d'emprisonnement et a fini l'excution de sa peine depuis moins de huit ans, le ministre
de l'intrieur peut galement ordonner qu'elle soit place sous surveillance lectronique
mobile, aprs accord crit de la personne, en contrepartie de quoi certaines des mesures
prcdentes ne peuvent plus tre appliques.
Mentionnons enfin que la commission consultative qui tait auparavant prvue par
la loi en cas de demande de retrait, ainsi que les dlais particuliers de 3 mois au terme
desquels, faute pour le juge administratif de stre prononc sur le recours, lassignation
devenait inexcutable, ont disparu, le lgislateur prenant acte de ce que ces deux garanties
taient rendues caduques en raison de lefficacit de lintervention du juge administratif des
rfrs. Cest pourquoi la loi comporte dsormais un article 14-1 qui dispose que,
lexception bien entendu des sanctions pnales prononces en cas dinfraction aux mesures
prescrites en vertu de la loi les mesures prises sur le fondement de [cette] loi sont soumises

au contrle du juge administratif dans les conditions fixes par le code de justice
administrative, notamment son livre V .
c. Ces modifications introduites par la loi du 20 novembre 2015 posent
principalement deux questions de lecture.
i. La premire ne demande quun mot dexplication, pour vous dire que cest bien
la version ainsi modifie de la loi de 1955, entre en vigueur, en vertu des dispositions
particulires de son dcret de promulgation, immdiatement compter de sa publication le 21
novembre 2015, qui constitue le cadre juridique du prsent litige.
Larticle 2 de la loi du 20 novembre 2015 selon lequel ltat durgence dclar
emporte, pour sa dure, application de l'article 11 de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative
l'tat d'urgence, dans sa rdaction rsultant du 7 de l'article 4 de la prsente loi ne devant pas
tre lu a contrario comme ne permettant pas dappliquer le reste de la loi nouvelle : il
sagissait seulement dactiver comme le lgislateur doit le faire, la possibilit de mener des
perquisitions.
ii. La seconde question nous plonge au cur du dbat soulev par les requrants
et rclame davantage de dveloppements.
Il sagit de savoir si les dispositions de la loi de 1955 telle que modifie en 2015
permettent de prononcer des assignations rsidence pour des motifs dordre public
trangers ceux ayant justifi que soit dclar ltat durgence. En clair, dans le cadre de
ltat durgence dclar en raison des attentas terroristes ayant frapp Paris le
13 novembre 2015, peut-on recourir des assignations rsidence pour viter les
dbordements des militants en marge de la COP21 ?
On comprend largument : ny aurait-t-il pas un effet daubaine, quelle bien triste
aubaine ce serait, que ltat durgence ait t dclar, de sorte que le pouvoir excutif
puisse en tirer argument pour viter tout risque de dbordement qui lui serait dsagrable
pendant la COP21 ? Nest-ce pas l le dbut ou la manifestation dune drive de lusage par le
pouvoir excutif des pouvoirs exorbitants du droit commun que lui a accord le lgislateur ?
Nous ne le croyons pas. Il vous revient, avec lautorit qui est la vtre, ni plus, ni moins,
de prciser la faon dont la loi doit se lire.
Le texte de la loi fait clairement une diffrence entre les motifs justifiant que soit
dclar ltat durgence et les motifs pouvant justifier que soient prononces, une fois
ltat durgence dclar, des assignations rsidence.
Larticle 1er dispose en effet que ltat durgence se dclare soit en cas de pril imminent
rsultant d'atteintes graves l'ordre public, soit en cas d'vnements prsentant, par leur
nature et leur gravit, le caractre de calamit publique .
Larticle 6 relatif aux assignations rsidence que lon vous a dj lu parle en revanche de
la possibilit dassigner rsidence toute personne [] l'gard de laquelle il existe des
raisons srieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la scurit et
l'ordre publics : il nest pas ici question de pril imminent, il nest pas question datteinte
grave lordre public, mais de menaces lordre et la scurit publics.

Mme si la clart de la loi ny contraint pas, lexamen des travaux prparatoires des
lois de 1955 et 2015 conforte cette analyse, quand bien mme, ainsi que le relvent les
requrants, lexpos des motifs de la loi de 2015 indique larticle 6 modifi permet dassigner
rsidence des personnes affilies la mouvance terroriste : cela ne veut pas dire quil ne
permet dassigner rsidence que ces personnes.
Aucun lien ne peut tre fait ni dans le texte de la loi, ni par ses travaux
parlementaires, entre le motif de dclenchement de ltat durgence et les mesures
dassignations susceptibles dtre prises.
Et ce faire constat, ce nest pas relever une aberration, ou un oubli du lgislateur. Il y
a au contraire une logique ce que, dans un moment exceptionnel o un pril imminent
ncessite une mobilisation considrable des services publics pour y parer, des mesures
particulires puissent tre prises afin dviter que dventuels troubles lordre et la scurit
publics qui, par leur ampleur, risqueraient de dtourner les forces publiques de leur mission,
se dclarent.
Ceci tant dit, il faut prciser, et avec force, que pour autant, la loi de 1955 ne permet
pas dassigner rsidence nimporte quelle personne en nimporte quelle circonstance
au motif quon la souponnerait la lgre davoir un penchant pour la contestation,
lcologie ou une quelconque autre cause. Ltat durgence ntablit pas le dlit dopinion.
La loi exige lexistence de raisons srieuses de penser que [le] comportement [de la
personne quil sagit dassigner rsidence] constitue une menace . Cette rdaction, telle
quelle rsulte de la loi de 2015, permet il est vrai de se fonder, plus que ne la faisait la
prcdente, sur un risque, une potentialit, apprciation toujours plus dlicate oprer que le
constat dune certitude. Mais au risque de verser dans la lapalissade, nous soulignons quil
faut aussi que les raisons soient srieuses. Cest un cran au-dessus de lexigence de
raisons plausibles de souponner qui est trs prsente dans le code de procdure pnale et
justifie laction des officiers de police judiciaire (prlvement, interrogatoires, etc.).
Et si la menace dont il sagit nest certes pas qualifie elle-mme de grave, elle
concerne la scurit et lordre publics . Il nous semble que le regroupement, pas si usuel
que cela dans notre droit positif, de la scurit publique et de lordre public signifie l encore
que le degr de menace en cause doit revtir quelque chose de systmique, ou dassez gnral.
En dautres termes, il nous semble que la loi de 1955 doit tre interprte en ce sens quelle
nautorise les assignations rsidence que lorsque les menaces de troubles auxquelles elle
entend parer revtent une importance particulire. Les actes terroristes en font bien entendu
partie. Mais la notion est plus large. Elle peut renvoyer des actions violentes menes en
bande avec dgradation ou effraction, des projets dintrusion dans des locaux particuliers
(institutions, installations de scurit, etc). Mais elle nest pas sans borne. Elle ne peut pas
concerner nimporte quelle manifestation.
Il nous semble donc quen ralit, avec les motifs ayant justifi la dclaration de
ltat durgence il doit bien, en quelque sorte, exister un lien, mais un lien non pas
idologique ou politique qui tiendrait lorigine des troubles auxquels il convient de
parer, mais plutt un lien oprationnel ou fonctionnel, qui tient lampleur de la
mobilisation des forces de lordre quils pourraient entraner et la ncessit de ne pas avoir
mobiliser par trop ces forces dans un contexte dj difficile, o, rappelons-le, le pril est
imminent.

Les explications oprationnelles fournies en lespce par le ministre de lintrieur


sont cet gard clairantes de cette mobilisation particulire des forces de lordre que peut
ncessiter un pril imminent. En Ile-de-France, 16 000 agents et militaires sont dploys pour
assurer la scurisation gnrale. Au lendemain des attentats, trois units mobiles
supplmentaires ont t affectes la scurit des transports, en particulier des gares. Des
renforts en militaires et en forces mobiles ont galement t dploys dans les aroports
parisiens, et sur le site de la Dfense.
La particularit de cette priode est encore accrue par la tenue de la COP21, dont
certains soutenaient mme quelle ntait pas possible ou pas opportune aprs le 13 novembre.
Elle a conduit la venue de milliers de personnes Paris pendant toute la confrence et une
concentration exceptionnelle de chefs dEtat et de gouvernement et de ministres. Elle a
ncessit le dploiement de forces de protection particulires. Ds le 16 novembre, 2500
militaires, venant sajouter aux 4000 dj prvus pour la COP21 avant les attentats, ont t
dployer pour renforcer la scurisation des secteurs sensibles, des lieux touristiques, des lieux
cultuels. Des interdictions de manifester ont vous le savez galement t prises
particulirement pour les journes de lancement de la COP21 en prsence des chefs dEtat et
de gouvernement, mais aussi autour des lieux de la COP21. Dans le mme esprit, des
interdictions de dplacement de supporters de football ont t prononces pour la dure de la
COP21, ainsi que des interdictions de sjours en certains lieux afin dviter la constitution de
camps temporaires dactivistes pouvant servir de bases logistiques des actions violentes en
marge de la confrence. Chacun imagine sans mal ce que la survenance de troubles dampleur
en marge de la COP21 et la ritration concomitante dattentats terroristes aurait eu de
problmatique pour lordre et la scurit publics. Cette description nous parat bien expliciter
lide de lien oprationnel, ou de menace presque systmique que nous voquions.
Si la loi doit tre comprise comme permettant au ministre de lintrieur, tant que ltat
durgence demeure en vigueur, de dcider lassignation rsidence de toute personne rsidant
dans la zone couverte par ltat durgence, ds lors que des raisons srieuses donnent penser
que le comportement de cette personne constitue une menace pour la scurit et lordre
publics, cest tant entendu, comme on vient de le dire, que dans une telle hypothse, la
menace revte une ampleur telle quelle concerne bien lordre public mais aussi la
scurit publique.
2. Il est temps den venir au deuxime de nos 6 points, qui concerne la QPC pose
dans son appel par M. Cdric Domenjoud.
Cette QPC porte sur larticle 6 de la loi de 1955, relatif aux assignations
rsidence. Le requrant soppose tout dabord la lecture que nous venons de vous suggrer
de faire de cette disposition, mais pour les raisons quon a dites, il nous semble impossible, au
regard du texte de la loi et des travaux prparatoires ayant prsid son adoption, de la lire
autrement. Cest donc avec cette interprtation quil vous faut examiner la QPC, et dans le
cadre de cette interprtation que le Conseil constitutionnel examinerait en cas de renvoi la
QPC, car vous le savez, ce dernier juge qu'en posant une QPC, tout justiciable a le droit de
contester la constitutionnalit de la porte effective qu'une interprtation jurisprudentielle
constante confre cette disposition (dcision n 2010-52 QPC du 14 octobre 2010,
Compagnie agricole de la Crau).

a.
Prcisons que cette disposition, pour le moins applicable au litige, na,
particulirement pas dans sa version rsultant de la loi du 20 novembre dernier, t
dclare conforme la constitution par le Conseil constitutionnel.
A vrai dire, la seule occasion qua eue le Conseil constitutionnel dvoquer la loi
de 1955 lui fut donne dans sa dcision n 85-187 du 25 janvier 1985, loccasion de
lexamen de la Loi relative ltat durgence en Nouvelle-Caldonie et dpendances . Sil
sest refus examiner la constitutionnalit de la loi de 1955 dans sa version alors applicable
loccasion de sa saisine sur une loi qui en constituait une simple mise en application, le
Conseil constitutionnel a cart un moyen dincomptence du lgislateur, en jugeant que si
la Constitution, dans son article 36, vise expressment l'tat de sige, elle n'a pas pour autant
exclu la possibilit pour le lgislateur de prvoir un rgime d'tat d'urgence pour concilier,
comme il vient d'tre dit, les exigences de la libert et la sauvegarde de l'ordre public ;
qu'ainsi, la Constitution du 4 octobre 1958 n'a pas eu pour effet d'abroger la loi du 3 avril
1955 relative l'tat d'urgence[] ; .
b. Il vous faut examiner le caractre srieux de la question de conformit pose.
Lappelant soutient que larticle 6 doit elle tre regard comme portant une
atteinte injustifie la libert daller et venir protge par les articles 2 et 4 de la DDHC,
au droit mener une vie familiale normale et aux liberts de runion et de manifestation, ces
atteintes se doublant dune incomptence ngative du lgislateur qui il incombait de
dlimiter prcisment le champ dapplication des mesures susceptibles dtre prises sous tat
durgence.
En outre, en tant quelle constituerait une mesure partiellement privative de
libert, lassignation en rsidence devait, toujours selon lappelant, tre place sous le
contrle de lautorit judiciaire en application de larticle 66 de la Constitution.
Cette dernire contestation ne nous parat vrai dire pas srieuse. Contrairement
ce qui est soutenu en effet, les mesures dassignation rsidence permises par larticle 6 ne
nous paraissent pas constituer des mesures privatives de libert. Elles sont assurment des
mesures restrictives de la libert daller et venir, et elles peuvent mme restreindre fortement
cette libert, mais compte tenu des limitations et des garanties apportes par larticle 6 de la
loi, elles ne sont jamais privatives de libert individuelle : les obligations de prsentation sont
limites 3 par jour, et le nombre dheures o il est interdit de sortir du domicile ne peut
excder 12.
Or, vous le savez, compter de 1999, le Conseil constitutionnel a recentr la
porte de larticle 66 sur la seule libert individuelle. Annonce par la dcision Dlit de
grand excs de vitesse du 16 juin 1999 (dcision n 99-41 DC du 16 juin 1999),
l'autonomisation de la libert d'aller et de venir a par exemple t confirme avec la dcision
Lutte contre le terrorisme du 19 janvier 2006 (dcision n 2005-532 DC du 19 janvier
2006).
Le rle de gardien de la libert individuelle dvolu lautorit judiciaire par
larticle 66 de la Constitution ne va pas jusqu exiger que toutes les mesures
restreignant lexercice dune libert constitutionnellement protges soient sous son
contrle. Le Conseil constitutionnel a au contraire bien centr, depuis notamment 1999,
larticle 66 sur les questions relatives la privation de libert individuelle. Cette

argumentation ne nous convaincrait donc pas elle seule de renvoyer la question pose, et ce
dautant moins vrai dire que la critique de constitutionnalit ainsi souleve ne nous parat
pas, mme au prisme dune contestation de lincomptence ngative du lgislateur,
susceptible de convaincre le Conseil constitutionnel sans renvoi de larticle 14-1, qui prvoit
explicitement la comptence de la juridiction administrative, mais sur lequel la QPC ne porte
pas.
Il nous semble en revanche justifi, en droit comme en opportunit, de regarder
comme srieux le moyen tir de la conformit de larticle 6 la libert constitutionnelle
daller et venir. La loi de 1955 a beau ntre quune loi, et rien quune loi, elle est une loi
dont tout un chacun reconnatra que la teneur comme la place dans le droit positif est
particulire. Et vrai dire, la question de sa confrontation aux droits et liberts reconnus par la
Constitution revt presque les atours dune question nouvelle, tant les situations
exceptionnelles quelle concerne et les mesures tout aussi exceptionnelles quelle prvoit
nont trouv que peu dchos dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Si vous deviez
pointer plus particulirement une libert constitutionnellement garantie comme justifiant le
renvoi, il nous semble que cest la libert daller et venir, qui est la fois la libert la plus
directement mise en cause par les mesures dassignation rsidence, et celle qui et la plus
solidement affirme dans le texte constitutionnel, que vous pourriez mettre en exergue.
Nous vous invitons donc renvoyer la QPC au Conseil constitutionnel.
3. Si vous nous suivez pour renvoyer ainsi la QPC pose par M. Domenjoud, se
pose invitablement la question du retentissement que doit avoir un tel renvoi
sur lexamen de lappel que ce dernier a intent, ainsi que sur lexamen des
pourvois dont vous tes saisis par les autres requrants. Cest notre 3me point.
Ds une ordonnance Diakit du 16 juin 2010, n 340250, A, vous avez jug qu'une
QPC peut tre souleve devant le juge administratif du rfr libert. Cette ordonnance
prcise en outre que le juge des rfrs peut en toute hypothse, y compris lorsqu'une QPC est
souleve devant lui, rejeter une requte qui lui est soumise pour dfaut d'urgence et que saisi
d'une telle question, il peut prendre toutes les mesures provisoires ou conservatoires
ncessaires et faire usage de l'ensemble des pouvoirs que lui confre l'article L. 521-2 du CJA.
Pour codifier les prcisions jurisprudentielles apportes ensuite ou qui simposent
delles-mmes, on peut dire que, mme saisi dune QPC, le juge des rfrs peur rejeter
une requte soit pour incomptence de la juridiction administrative, soit pour
irrecevabilit ou soit pour dfaut durgence, et que sil ne rejette pas les conclusions qui
lui sont soumises pour lun de ces motifs, il lui appartient en revanche de se prononcer,
en ltat de linstruction, sur le renvoi de la QPC.
Enfin, puisque cest la premire fois que vous renverrez une QPC en rfr, vous
pourrez prciser quel est loffice du juge des rfrs paralllement ce renvoi. Et il nous
semble, videmment, que mme dans une telle hypothse, le juge des rfrs peut prendre
toutes les mesures de sauvegarde ncessaires, compte tenu tant de lurgence que du dlai qui
lui est imparti pour statuer, en faisant usage, lorsquil estime que les conditions poses par le
code sont remplies, de lensemble de ses pouvoirs.
Ayant dit cela, il faut croyons-nous immdiatement prciser que la seule
circonstance quune QPC a t renvoye au Conseil constitutionnel nimplique pas pour
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le juge des rfrs dordonner immdiatement la suspension des effets de la dcision


conteste, dans lattente de la dcision du Conseil constitutionnel.
Car question de constitutionnalit prsentant un caractre srieux ne veut pas
dire atteinte grave et manifestement illgale une libert fondamentale au sens de
larticle L. 521-2, ni mme existence dun doute srieux quant la lgalit de la dcision
attaque au sens de larticle L. 521-1. Dans bon nombre de cas en effet, le renvoi que vous
faites dune QPC au Conseil constitutionnel ne saccompagne pas de beaucoup de doutes
quant au sort pas forcment favorable son auteur quil va rserver la QPC ainsi pose.
Votre rle de juge du filtre ne sexerce pas sans prendre en compte des considrations de bon
ordre institutionnel, qui font que, dans le cadre dun dialogue des juges bien compris et bien
exerc, il incombe celui-ci plutt qu vous de dire le droit constitutionnel. Et vous prenez
mme en compte mme des considrations dopportunit jurisprudentielle, qui font que sur les
grands sujets de socit ou les grands dbats du temps, votre rle de juge du filtre ne doit pas
se transformer en barrage dune parole constitutionnelle attendue. Dans dautres cas, si
linconstitutionnalit de la disposition conteste venait ne pas faire grand doute, en raison
par exemple dune jurisprudence bien tablie et parfaitement transposable du Conseil
constitutionnel, il nous semble en revanche que le juge des rfrs devra tenir compte de ce
contexte de renvoi pour exercer son office. Mais ce nest pas, vous laurez compris, dans cette
dernire hypothse que vous vous trouvez selon nous aujourdhui.
De l, il dcoule quon ne saurait tirer du seul renvoi dune QPC pour srieux de
la question la moindre conclusion automatique, ni dans un sens ni dans un autre, pour
un litige de rfr. Le juge des rfrs doit avoir, en ltat de linstruction, une conception
autonome de son office, et examiner in concreto sil lui parat que, compte tenu de la loi telle
quelle est, et compte tenu aussi du renvoi opr, il y a lieu pour lui de regarder les conditions
qui conditionnent son intervention comme remplie. Vous vous tes un peu engag dans une
telle logique dj en jugeant, par une dcision de rfr Aboubakarova (JRCE, 21 mars 2011,
n 347232, B) quaucune disposition n'oblige le juge des rfrs d'un tribunal administratif,
qui n'tait pas saisi dune QPC, surseoir statuer sur la demande de suspension d'un arrt
de radmission prsente devant lui, du seul fait que la question de l'absence de recours
suspensif contre les dcisions de radmission, dont il tait saisi sur d'autres fondements que la
Constitution, avait fait l'objet d'une QPC prsente devant le juge des rfrs d'un autre
tribunal et transmise par celui-ci au Conseil d'Etat. Le cadre tait certes un peu diffrent, mais
il nen reste pas moins que vous avez signal par l leffort de distinction des exercices de la
QPC et du rfr.
Dans lattente donc que le Conseil constitutionnel se prononce, la demande en
rfr libert de M. Domenjoud doit tre examine par vous au regard et compte tenu
des dispositions de larticle 6 de la loi du 3 avril 1955, telles quelles sont en vigueur et
telle que vous choisirez de les interprter. Elle doit ltre car, autant vous devez viter bien
entendu que le seul renvoi dune QPC se transforme en machine suspension automatique
dans toutes les instances de rfr o la disposition concerne par le renvoi est applique,
autant une QPC suffisamment convaincante pour justifier un renvoi au Conseil constitutionnel
ne saurait se transformer non plus en machine ajournement automatique des rfrs.
Oui mais alors quen sera-t-il aprs coup ? Le Conseil constitutionnel se prononcera
sur la conformit de la disposition lgislative critique aux droits et liberts garantis par la
Constitution et dterminera le cas chant, en vertu de larticle 62, les conditions et limites

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dans lesquels les effets que la disposition a produits sont susceptibles dtre remis en cause.
Vous jugerez en consquence.
Pour rserver un effet utile la QPC, il nous semble que la bonne mthode
consiste ne pas clore dfinitivement linstance dans laquelle la QPC a t souleve, afin
de vous rserver la possibilit de tirer les consquences dune ventuelle dclaration
dinconstitutionnalit sur les instances en cours, en prvoyant ainsi une intervention du juge
des rfrs en deux temps. La plasticit de loffice du juge des rfrs, inhrente sa mission,
vous a dj conduit ladmettre, dans des contextes certes fort diffrents, (voyez par exemple
votre dcision de Section CE, Section, 16 novembre 2011, Ville de Paris et socit
d'conomie mixte PariSeine, ns 353172 353173, p. 552 ou encore votre dcision Mme
Lambert et autres CE, Assemble, 14 fvrier 2014, Mme Lambert et autres, ns 375081
375090 375091,A).
Il nous semble en revanche quil vous sera loisible dexaminer compltement les
pourvois dont les autres requrants vous ont saisi, car ils nont pas dpos de QPC. Il ny
aurait l aucun dni de justice notre sens : il suffirait, si la dcision du Conseil
constitutionnel donnait quelque espoir des requrants ayant vu leur rfr dfinitivement
rejet, de former, en application de larticle L. 521-4 du CJA, une autre demande au juge des
rfrs.
Vous laurez compris, renvoi de la QPC ou non, vous devrez en tout tat de cause
examiner compltement lensemble des requtes qui sont inscrites votre rle.
4. Il est temps den venir nos 4e et 5e questions. Elles concernent donc la
faon dont le juge du rfr libert, saisi dune contestation relative une assignation
rsidence prononce dans le cadre de ltat durgence, doit envisager lexamen de
chacune des deux conditions pose par larticle L. 521-2.
Avant que daborder ces deux questions, il nous semble ncessaire de commencer
par quelques brves observations liminaires.
En novembre 2015, le lgislateur a, comme on vous la dit, consacr explicitement
l larticle 14-1 de la loi, la comptence du juge administratif, en pointant
particulirement celle du juge administratif des rfrs. Cest l une nouvelle preuve, aux
cts de bien dautres parmi lesquelles on peut mentionner la rduction remarque du champ
de la voie de fait opre par le Tribunal des Conflits rcemment (TC, 17 juin 2013, M.
Bergoend c/ Socit ERDF Annecy Lman, n 3911, A) de ce que la rforme des rfrs du
30 juin 2000 a profondment modifi le rle du juge administratif dans la cit, en le faisant
monter en premire ligne dans la protection des droits et liberts fondamentaux.
Et, mme si lexercice dun recours en excs de pouvoir reste possible, voire, en
ltat du droit, ncessaire pour ce qui est du rfr suspension, et mme si une assignation
rsidence illgale ouvrirait bien sr droit une indemnisation, il nen reste pas moins que,
compte tenu du caractre ncessairement provisoire de lassignation (en raison du caractre
lui-mme provisoire de ltat durgence), et de la nature tant de la libert en jeu que de la
mesure qui lui porte atteinte, en pratique, le rfr, libert ou suspension, est la voie de
droit la plus mme de constituer un recours adquat et effectif.

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Sur ce point, les rfrs contre des assignations rsidence, en ce quelles


affectent la libert daller et venir, qui est videmment une libert fondamentale pour le
rfr libert, prsentent des analogies avec les rfrs concernant les interdictions de
runion ou de spectacles. Voyez la comparaison souvent dresse entre laffaire Benjamin
splendide conscration du contrle de proportionnalit par le juge des mesures de police, mais
conscration bien tardive pour le Monsieur Benjamin qui obtenait une victoire plusieurs
annes aprs la date laquelle il devait tenir sa confrence littraire, et les affaires de rfr
intervenues depuis 2000 pralablement certaines manifestations ou runions (par exemple,
rcemment, les nombreuses dcisions de rfr concernant la tenue de runions, meetings ou
spectacles).
Pour ces liberts, le rfr, et particulirement le rfr libert, est une voie
de droit qui est, pour tout dire, irremplaable. Les assignations rsidence prononces
pour de courtes dures ne peuvent mme pas tre contrles autrement.
Comme lindiquent les auteurs des grands arrts de la jurisprudence
administrative sous larrt Benjamin, en rappelant aux autorits de police, chaque fois quil
en a loccasion, que seules des circonstances anormalement graves leur permettent de porter
atteinte aux liberts fondamentales, et en exerant un contrle troit sur les mesures quelles
prennent, le juge administratif contribue la protection ncessaire des droits de lHomme.
Mais ses dcisions dannulation perdent une grande partie de leur valeur, lorsquelles
interviennent plusieurs annes aprs la mesure dinterdiction [] Seule une dcision du juge
ordonnant quil soit sursis lexcution de la dcision attaque est mme de renforcer
efficacement le contrle de lgalit.
Ceci nest pas, nous semble-t-il, sans retentir sur la faon dont le juge des
rfrs doit selon nous exercer son office. Il nous semble important que votre dcision
envoie le signal clair, tant lgard de ladministration, des citoyens que des juges, que le
contrle exerc par le juge administratif sur les mesures prises dans le cadre de ltat
durgence naura rien dun contrle au rabais, et que ltat de droit ne cde pas face
ltat durgence. Une remarque enfin pour souligner que, mme si ce que vous trancherez
aujourdhui ne vaudra que pour le rfr libert1, ce que vous direz ici vaudra aussi largement,
mutatis mutandis, pour le juge du rfr suspension.
Il est temps den passer la condition durgence
Et nous ne pouvons pas, pour commencer sur ce sujet, viter de vous faire part de
notre profond dsaccord avec la conception de lurgence et de loffice du juge des rfrs
qui a conduit, dans les 6 ordonnances contestes ici par le biais de pourvois, mais dans
dautres aussi rendues par ailleurs, des rejets pour dfaut durgence sans audience.
Tant par la mthode que par la solution laquelle elles aboutissent, ces
ordonnances nous paraissent entaches dune grosse erreur de droit, et dune erreur de

, et mme si en distinguant les deux procdures ainsi prvues par les articles L. 521-1 et L. 521-2, le
lgislateur a entendu rpondre des situations diffrentes ; et si les conditions auxquelles est subordonne
lapplication de ces dispositions ne sont pas les mmes, non plus que les pouvoirs dont dispose le juge des
rfrs (JRCE, ordonnance du 23 fvrier 2003, Commune de Pertuis, n254411),

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droit qui a la fcheuse consquence de donner une image fausse de ce quest, de ce que
doit tre, lintervention dun juge des rfrs dans de pareilles affaires.
Deux fausses pistes qui ont pu tre empruntes pour aboutir un tel rsultat nous
semblent devoir tre rsolument fermes.
Nous nignorons certes pas que pour examiner si la condition durgence est
remplie, le juge des rfrs opre une balance des urgences, dans laquelle lurgence quil y
a ne pas suspendre une dcision vient contrebalancer celle qui rsulte de latteinte aux
intrts du requrant. Et des considrations dordre public peuvent bien entendu peser dans le
premier plateau de la balance. Mais en lespce il nous semble impossible de faire jouer cette
balance comme si de rien ntait alors que les motifs dintrt public invocables ce titre sont
entirement et trs particulirement ceux qui conditionnent la possibilit mme de recourir,
dans un tat drogatoire du droit commun, une mesure restrictive de libert totalement
impossible en temps normal. Ces motifs ne peuvent pas jouer deux fois plein au point
dinterdire mme que le juge examine les mesures en cause.
En outre, il nous semble pour tout dire assez drisoire dentrer dans des arguties
sur le point de savoir si ou quel point telle ou telle personne a besoin de sortir de chez elle la
nuit, de sa commune le jour, ou dans quelle mesure le fait de pointer trois fois par jour au
commissariat ou la gendarmerie est pour elle une contrainte en fonction de lintensit de ses
obligations professionnelles ou personnelles. Les assignations rsidence sont des mesures
restrictives de la libert daller et venir des intresss. Or peu importe ce que le gens font de
leur libert : le juge doit la sauvegarder.
Par leur nature et par leurs effets, les mesures dassignation rsidence prise
dans un le cadre de la loi de 1955 nous semblent crer indubitablement une situation
durgence. Juger autrement est une vue de lesprit, qui fait de la balance des urgences un
exercice thorique dconnect de la ralit de ce que vivent les personnes soumises de telles
mesures.
Vous faut-il aller jusqu consacrer lexistence dune prsomption durgence ?
Aprs avoir volontiers us de la catgorie des prsomptions durgence immdiatement
aprs lentre en vigueur de la loi du 30 juin 2000, non seulement en rfr suspensions mais
aussi mme en rfr libert (cf. par exemple, pour une dcision de refus de visa, JRCE, 12
fvrier 2007, Mme Qudaih, n301352, ou encore pour un arrt interruptif de travaux, cf.
JRCE, 28 mars 2008, Ministre de l'cologie, de l'nergie, du dveloppement durable et de
l'amnagement du territoire c/ Mme Kadri, n 314368, au Recueil,) on vous prsente
volontiers comme moins enclin y recourir dsormais, sans doute pour ne pas par trop
enserrer les apprciations des juges des rfrs, lesquels sont dsormais rompus aux logiques,
de lurgence, il est vrai plastiques et toujours tributaires des circonstances de lespce.
Vous avez mme expressment refus de reconnatre une telle prsomption pour
une mesure d'assignation rsidence prise l'encontre d'un tranger faisant l'objet
d'une obligation de quitter le territoire (JRCE, 7 juin 2011, Malonga, n 349817, B).
Mais ces assignations rsidence sont prononces dans un contexte extrmement
diffrent, lgard de personnes nayant aucun droit rester sur le territoire, et elles le

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sont selon des modalits fort diffrentes galement, si bien que ce prcdent ne nous
parat pas emporter la solution ici.
Et au contraire, tout ce que nous avons dit nous parat plaider pour la
reconnaissance dune telle prsomption, dautant quil ne faut pas dissimuler que cette
reconnaissance sera facteur de clarification destination tant de ladministration que, surtout,
des juges de rfrs de premire instance.
Faisant droit lensemble des pourvois en cassation dont vous tes saisis, vous
casserez donc les 6 ordonnances de rfr qui nont pas raisonn correctement dans le
cadre de leur apprciation de lurgence. Vous vous retrouverez, pour ces 6 litiges comme
vous ltes dj pour le litige dappel, directement attraits dans le dbat dillgalit
puisquaucune circonstance particulire qui justifierait que tombe la prsomption durgence
ne joue en lespce.
5. Cest en effet bien sur la question centrale de la gravit et de lillgalit
manifeste de latteinte la libert daller et venir que vous devez concentrer toute votre
attention.
Avant que den venir au cur de la question, celle de la porte de votre contrle, il
nous faut carter deux batteries de moyens.
5.1 La premire srie de moyens soulve une contestation au regard de la
Convention EDH. Et elle appelle quelques dveloppements.
Il est ainsi soutenu que lassignation rsidence est une mesure de privation de
libert contraire larticle 5 de la Convention ou qu supposer quil faille la lire comme
une mesure restreignant les liberts de circuler, elle mconnat larticle 2 du 4me protocole
cette convention. Le moyen oscille entre exception dillgalit et allgation dune
mconnaissance en lespce, et cest plutt vers ce second terrain que nous croyons que tombe
en ralit largumentation. Cela nous semble vrai dire souhaitable car dune part, il nous
semble que cest bien dans une approche in concreto que spanouit le plus srement le
contrle juridictionnel au regard de la convention EDH, et parce que dautre part, vous vous
pargnerez ainsi la question un peu pnible de savoir si vous pourriez vous dispenser
dexaminer le moyen en raison de votre jurisprudence Carminati (CE, 30 dcembre 2002,
Ministre de l'amnagement du territoire et de l'environnement c/ Carminati, n 240430,
p. 51), qui a dj t corne pour le droit de lUnion par la dcision Diakit et qui nous a
toujours laiss des plus perplexes pour ce qui concerne la question du respect de la
Convention EDH : on ne voit en effet pas bien comment le juge des rfrs liberts, qui doit
assurer la sauvegarde des liberts fondamentales, pourrait faire lconomie du contrle des
lois au regard des liberts fondamentales poses dans la Convention EDH.
Nous ne vous proposerons pas non plus de vous en tenir au constat que les
dcisions litigieuses entreraient dans le champ de lexception prvue larticle 15 en
vertu duquel en cas de danger public menaant la vie de la nation, toute haute partie
contractante peut prendre des mesures drogeant aux obligations prvues par la convention,
dans la stricte mesure o la situation lexige [] . La France a certes inform le secrtaire
gnral du Conseil de lEurope que ltat durgence avait t dclar, en en dtaillant les
motifs, et en prcisant que les mesures prvues dans ce cas sont susceptibles dimpliquer une
drogation aux obligations rsultant de la convention. Certes encore, nous ne croyons pas

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quil serait possible, dans le cadre de votre office et dans les circonstances particulires
ltat durgence dclar en 2015, de remettre en cause la validit de cette activation de
larticle 15. Mais nous croyons plus pertinent de rpondre sur le fond, en tout tat de cause,
afin dexaminer pleinement les mesures prises.
Or pour ce qui concerne larticle 5, nous vous avons dj dit pourquoi notre sens la
mesure dassignation rsidence ntait pas une mesure privative de libert. Il nous faut vous
le redire en prenant en considration la jurisprudence de la Cour. Cette dernire juge
explicitement que larticle 5 ne concerne pas de simples restrictions la libert de circulation, qui
sont rgies par une disposition distincte, savoir larticle 2 du Protocole n 4 (CEDH, Gde
chambre, 23 fvrier 2012, Creang c. Roumanie ; CEDH, 1976, Engel et autres c. Pays-Bas,
58).
Elle a prcis que la diffrence entre les restrictions la libert de circuler suffisamment
graves pour constituer une privation de libert au sens de larticle 5 1 et celles qui ne restent que
de simples restrictions la libert de circuler relevant uniquement de larticle 2 du Protocole n 4
est une diffrence de degr ou dintensit, non de nature ou dessence (CEDH, 6 novembre 1980,
Guzzardi c. Italie, 93 ; 7 janvier 2010, Rantsev c. Chypre et Russie, 314 ; 17 janvier 2012,
Stanev c. Bulgarie [GC], 115). Il sen dduit que la privation de libert ne se limite pas la
situation classique de dtention la suite dune arrestation ou dune condamnation. Il en existe
maintes autres formes (Guzzardi c. Italie, 95). Pour dterminer si un individu se trouve priv
de sa libert au sens de larticle 5, la Cour part de sa situation concrte et prendre en compte un
ensemble de critres comme le genre, la dure, les effets et les modalits dexcution de la mesure
considre (Guzzardi c. Italie, 92 ; Grande chambre, 29 mars 2010, Medvedyev et autres c.
France [GC], 73 ; 23 fvrier 2012, Creang c. Roumanie [GC], 91).
La Cour juge que le confinement domicile sous surveillance avec interdiction de
sortir est une privation de libert (CEDH, 28 novembre 2002, Lavents c/ Lettonie) de mme
que lassignation dune personne dans un endroit recul, difficile daccs, avec contrle
policier permanent (Guzzardi). En revanche, une personne assigne domicile ou place sous
surveillance de la police, nimpliquant aucun confinement dans un local dlimit, subit
seulement - une restriction de libert de circulation (Freimanis et Lidumsc/ Lettonie, 9 fvrier
2006). Il en est de mme dune mesure obligeant une personne se prsenter une fois par
mois l'autorit de police charge de la surveillance, de garder des contacts avec un centre
psychiatrique, dhabiter une adresse prcise, de ne pas s'loigner de la commune o elle
rside et rester son domicile entre 22h00 et 7h00 (CEDH, Villa contre Italie, 20 avril 2010).
En lespce, il nous semble que lon est donc du ct de la restriction de libert :
les sujtions imposes sont certes importantes, mais elles ne sapparentent pas un
confinement ou une privation.
Cest donc larticle 2 du 4me protocole la convention, qui est la stipulation
pertinente. Il prvoit que l'exercice du droit la libre circulation ne peut faire l'objet
d'autres restrictions que celles qui, prvues par la loi, constituent des mesures ncessaires,
dans une socit dmocratique, la scurit nationale, la sret publique, au maintien de
l'ordre public, la prvention des infractions pnales, la protection de la sant ou de la
morale, ou la protection des droits et liberts d'autrui. . ( 3).
La jurisprudence de la Cour propos cette stipulation na rien de surprenant. Elle juge
que les mesures ne se justifient qu'aussi longtemps qu'elles tendent effectivement la
ralisation de l'objectif qu'elles sont censes poursuivre (voir, mutatis mutandis, CEDH, 13
novembre 2003, Napijalo c. Croatie, no 66485/01, 78-82, sur des interdictions de quitter

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un pays et 26 novembre 2009, Gochev c. Bulgarie, no 34383/03, 49, pour un retrait de


passeport). Par ailleurs, ft-elle justifie au dpart, une mesure restreignant la libert de
circulation d'une personne peut devenir disproportionne et violer les droits de cette personne
si elle se prolonge automatiquement pendant longtemps (Luordo c. Italie, no 32190/96, 96).
En lespce, les mesures dassignation rsidence sont bien prvues par la loi, elles
rpondent un but lgitime et il nous semble que lquilibre amnag par le lgislateur
larticle 6 leur permet dchapper toute inconventionnalit systmique. Pour le reste, in
concreto, le contrle de conventionalit ne nous semble pas diffrer du contrle que vous
mnerez sur latteinte la libert daller et venir.
5.2 On peut ensuite rapidement carter les moyens de lgalit externe qui sont
soulevs lencontre des assignations :
Vous le savez, un peu comme le Conseil constitutionnel juge que dans le cadre de la
QPC, les moyens de rgularit de la procdure lgislative ne sont pas constitutifs de moyens
tirs de la mconnaissance de droits et liberts garantis par la Constitution, vous jugez que les
moyens de forme ne peuvent pas tre utilement soulevs devant le juge du rfr libert
(voyez pour lincomptence, invoque ici et manquant en fait, JRCE, ord., 27 octobre 2011,
Ministre de lintrieur c/M. Sultanyan, n 353508, au recueil: incomptence, ou pour un
dfaut de consultation et une insuffisance de motivation ; JRCE, 12 novembre 20001,
Commune de Montreuil-Bellay, n 239840, au recueil). Cette inoprance vaut aussi pour la
mconnaissance invoque de la loi DCRA.
5.3 Reste donc lessentiel, savoir le dbat sur le bien-fond de la mesure.
Nous examinerons cette question en deux temps : en premier lieu, nous nous
attacherons prciser le cadre gnral dans lequel doit sinscrire votre office aujourdhui, et
dans un deuxime temps, nous examinerons, une fois ce cadre dfini, chacune des
assignations prononces.
Il nous faut dabord vous dire un mot du contrle que vous devez exercer sur les
mesures dassignations rsidence, car ce point est dbattu. Le ministre vous incite en
effet en quelque sorte tenir compte du caractre limit de votre contrle en excs de pouvoir
pour dterminer celui que vous aurez dans le cadre du rfr.
Il est vrai que vous vous tes initialement limits un contrle trs restreint des
mesures de police prises dans le cadre de ltat durgence (CE, Assemble, 16 dcembre
1955, Dame Bourokba, p. 590), ce qui ne vous empchait pas dailleurs dannuler des
mesures prises pour des motifs trangers ceux pouvant lgalement les justifier (voyez CE,
Assemble, 3 fvrier 1956, Keddar, p. 46).
En 1985, vous tes passs un contrle de lerreur manifeste dapprciation (CE,
25 juillet 1985, Mme Dagostini, p. 226).
Mais contrairement ce que laisse entendre le ministre, il nous semble exclu quen
excs de pouvoir vous en restiez l : toute particulire quelle soit, la mesure de haute
police prise dans le cadre de ltat durgence est et reste une mesure de police, lgard de
laquelle il nous semble, tout autant quil le semblait dj Marie-Hlne Mitjavile lorsquelle
a conclu devant votre assemble du contentieux dans les affaires Rolin et Boisvert, que tout

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milite pour que vous exerciez un contrle de proportionnalit, comme vous le faites depuis
votre dcision Benjamin (CE, 9 mai 1933, Benjamin et syndicat d'initiative de Nevers, ns
17413 17520, p. 541, GAJA). Vous savez en outre que vous avez align votre mthode de
contrle de la proportionnalit sur le standard international en la matire en jugeant que le
juge devait examiner successivement si la mesure en cause est adapte, ncessaire et
proportionne la finalit qu'elle poursuit (CE, Assemble, 26 octobre 2011, Association
pour la promotion de l'image et autres, n 317827, p. 505)
Pour vous en convaincre, il nous faut remonter un cran en arrire, cest--dire en
revenir la question non pas du contrle du juge, mais celle, toujours premire et
dterminante, des pouvoirs et des devoirs de ladministration.
Or nous navons pas de doute que dans lexercice des pouvoirs quil dtient en
application de la loi de 1955, le pouvoir excutif est soumis au respect du principe de
proportionnalit. Lminence de la police exerce dans ce cadre ne saurait se traduire
par une vanescence des principes auquel elle est normalement soumise.
Comme le rappelait le Conseil constitutionnel dans sa dcision sur la loi relative
ltat durgence en Nouvelle-Caldonie, la loi de 1955 est une conciliation ncessaire entre
le respect des liberts et la sauvegarde de l'ordre public sans lequel l'exercice des liberts ne
saurait tre assur . Et lexercice de cette conciliation, cest, aprs le lgislateur et dans le
cadre dfini par lui, ladministration quil revient de loprer dans la mise en uvre des
mesures autorises par la loi.
Cest pourquoi nous voudrions insister sur un point : autant vous pourriez juger un peu
dlicat dacter aujourdhui, dans le cadre des rfrs qui vous sont soumis, un passage du
contrle restreint du juge de lexcs de pouvoir consacr par la jurisprudence un contrle de
proportionnalit des mesures prises dans le cadre de ltat durgence, autant il nous semble
essentiel que par un considrant de principe valant tant en rfr libert, en rfr suspension
quen excs de pouvoir, il nous semble important et utile que vous prcisiez dans quel cadre
ladministration doit se placer.
Il est important de rappeler que dans lexercice du pouvoir qui lui est accord
par larticle 6 de la loi du 3 avril 1955, le ministre de lintrieur doit, en oprant la
conciliation ncessaire entre le respect des liberts et la sauvegarde de lordre public, et
au regard de la menace que constitue le comportement des personnes pour lordre et la
scurit publics, dterminer les modalits des assignations rsidence quil prononce en
prenant des mesures adaptes, ncessaires et proportionnes au but poursuivi.
Et il nous parait utile de prciser encore quil revient lautorit administrative,
dans ce cadre, daccorder les drogations ponctuelles demandes l'application de ces
mesures lorsquil apparat que celles-ci sont ncessaires pour le respect des droits
fondamentaux de des personnes assignes et lorsquil nexiste pas de raison srieuse de
penser quelles risqueraient de remettre en cause la finalit poursuivie par lassignation.
Il nous semble que ladministration est par exemple tenue, sauf raison particulire, daccorder
aux personnes assignes rsidence les drogations ncessaires pour se rendre aux audiences
relatives la contestation des mesures dont ils font lobjet, et quau besoin dailleurs, le juge
des rfrs saisi pourrait, dans le cadre de son office, ordonner quil en soit ainsi. Nous
observons cet gard que cela na pas t ncessaire pour laudience de M. Cdric

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Domenjoud devant le TA, puisque que ce dernier a obtenu un sauf-conduit pour assister
laudience de son affaire, comme dailleurs pour se rendre un entretien dembauche.
En affirmant ainsi clairement le cadre et les limites du pouvoir de
ladministration, vous clairerez utilement lapplication de la loi de 1955, prciserez les
conditions dans lesquelles les litiges de premier ressort doivent se tenir et permettrez en outre
au juge administratif, quelle que la voie de recours par laquelle il est saisi, dappliquer une
grille de lecture homogne des rapports entre ladministration et les citoyens.
Cette soumission de ladministration au principe de proportionnalit retentit
forcment sur la faon dont vous exercez votre contrle de latteinte grave et
manifestement illgale dune libert fondamentale dans le cadre du rfr libert. Il nous
semble en effet que, mme sil est spcifique et en partie hermtique aux considrations du
contrle du juge de lexcs de pouvoir, ce contrle doit prendre en compte lexigence de
proportionnalit de la mesure. On a souvent dit ou crit que la condition datteinte grave et
manifestement illgale dune libert fondamentale pose larticle L. 521-2 tait une sorte de
contradiction congnitale du rfr libert. Mais il ne nous semble pas que cette condition,
dont la rdaction pourrait peut-tre un jour voluer la lumire de la jurisprudence, doive
faire lobjet dune conceptualisation trop forte : elle est avant tout une notion fonctionnelle, et
quelque peu plastique, qui doit tre adapte aux enjeux de pouvoirs luvre dans chaque
litige et aux conditions pratiques et concrtes dans lesquelles elles sincarnent. Elle ne doit pas
faire oublier que loffice du juge du rfr libert est en ralit tout entier dtermin par
limpratif de sauvegarde en urgence des liberts fondamentales qui est le sien .
Lune des consquences de cet arrire-plan de proportionnalit, est que, nous
semble-t-il, le juge du rfr libert, comme celui du rfr suspension, comme celui de
lexcs de pouvoir, pourra suspendre (ou pour le juge de lexcs de pouvoir, annuler) les
mesures contestes devant lui non seulement en tout mais aussi en partie seulement,
pour ne permettre que ce qui est proportionn la menace identifie. Et le juge du rfr
libert ne devra pas croire entrav par lexigence dune atteinte manifestement illgale et ne
pas censurer une assignation dont il estimerait in peto quelle est disproportionne : toute
disproportion quil constaterait dans la dtermination dune mesure de haute police est en
ralit une atteinte grave et manifestement illgale de la libert daller et venir.
Le deuxime point de mthode quil convient de prciser est que pour
caractriser lexistence dun comportement constitutif dune menace pour lordre et la
scurit publics, ladministration pourra, comme elle le fait dans chacun des 7 dossiers
en litige aujourdhui, vous produire des notes blanches .
Bien que ce type de document soit rgulirement contest et que son usage ait
mme t proscrit par une circulaire de 2004, vous admettez qu'il puisse constituer un
moyen de preuve devant le juge administratif (voyez, de faon implicite CE, Assemble.,
11 oct. 1991, n 128128, Ministre de l'intrieur c/Diouri, A : , chron. C. Maug et R.
Schwartz, aux conclusions de la prsidente de Saint-Pulgent, et, jugeant explicitement ce
point, CE 3 mars 2003, n 238662, Ministre de l'intrieur c/ Rakhimov, A, aux conclusions de
la prsidente de Silva). La raison en est bien entendu que ce procd est en ralit le seul
mme de permettre de protger le secret des sources et des mthodes des services.
Il appartient cependant au juge, surtout lorsqu'il s'agit comme en l'espce du seul
lment tayant la dcision de ladministration, de s'attacher, dans le cadre du contrle de

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la ralit des faits, ce que seuls les lments de faits contenus dans la note soient regards
comme probants, l'exclusion de toute interprtation ou extrapolation (v., sur ce point, concl.
de Mme de Saint Pulgent sur l'affaire Diouri). Ainsi que le prcisait la prsidente de Silva
dans ses conclusions sur l'affaire Rakhimov, il y a galement lieu de prendre en compte, pour
l'apprciation sur la consistance de la menace, le contenu mme du blanc, et le caractre
plus ou moins srieux des faits considrs comme constitutifs d'une menace .
Bien entendu, il faut que les faits ainsi avancs soient contestables par la personne
concerne.
Et mme si le principe de loyaut de la procdure qua tent en vain Vincent Daumas
de vous faire reconnatre il y a peu (CE, Section, 16 juillet 2014, M. Ganem, n 355201, A) et
que brandit le requrant, existait devant vous, il ne ferait pas obstacle notre sens une telle
approche, qui laisse ouverte la possibilit pour le requrant dapporter la preuve que les faits
indiqus dans ces documents sont errons.
6. Ce cadre tant dfini, il nous reste vous dtailler les faits qui ont conduit le
ministre prononcer les assignations rsidence litigieuses, afin de vous indiquer le sort
que nous vous prconisons de rserver aux requtes.
Il nous parat en premier lieu incontestable que le ministre de l'intrieur fournit
des lments prcis et circonstancis pour attester de ce que les militants de nombreuses
mouvements alternatives ou contestataires prvoyaient un nombre trs important
d'actions visant perturber le droulement de la COP21, et que certaines de ces actions
envisages pouvaient avoir un caractre violent. La perspective de troubles, et de troubles
parfois violents, ne relevait en rien du fantasme non tay mais bien de constats circonstancis
que des initiatives taient envisages en ce sens.
Prcisons en outre que, sils ont tous contest que par principe, quil soit recouru
des notes blanches par le ministre pour tayer les motifs de ses dcisions, aucun des
requrants ne conteste srieusement le contenu de ces notes blanches et les faits qui y
sont dcrits. Ces notes comportent dailleurs parfois quelques carts avec les motifs des
arrts dassignation rsidence, et il nous semble quil vous faudra vous en tenir aux faits les
plus tablis et les plus nettement corrobors par les pices des dossiers, sans extrapolation.
Il nous semble possible de vous entretenir dabord de faon conjointe des laction
des Messieurs Cdric et Jol Domenjoud, non pas parce quils sont frres, mais tout
simplement parce que leur parcours et leurs actions sont en partie parallles.
Il rsulte de linstruction et des notes fournies par le ministre de lIntrieur que
les frres Domenjoud ont pris une part active aux prparatifs des actions prvues dans
le cadre de la COP 21. Ils participent activement tous les deux, depuis plusieurs annes,
des actions souvent illgales, parfois violentes, mais pas toujours, visant les reprsentations
institutionnelles ou les symboles du capitalisme qu'ils entendent dnoncer. Tous deux ont
notamment t, en aot dernier, parmi les principaux animateurs du camp d't anti-autoritaire
de Bure dans la Mesure, l'occasion duquel une action violente a t mene contre les locaux
de l'agence de gestion des dchets radioactifs (avec coupure de cbles, arrachage de
palissades, jet de cocktails molotov et affrontements avec les forces de l'ordre). Ils sont aussi
identifis comme les responsables d'un collectif appel Vladimir, Martine and co , nom
donn, nous citons en hommage notre camarade malgr lui, [comprendre : Viktor

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Marinenko, du nom du conducteur de lengin qui a caus laccident dans lequel M. de


Margerie a trouv la mort sur laroport de Moscou] qui nous a dbarrass (sic) du patron de
Total . Le 22 novembre dernier, M. Cdric Domenjoud a particip, alors que tous les
rassemblements taient interdits en raison de l'tat d'urgence, un rassemblement en faveur
des migrants, lors duquel tait galement dnonc l'instauration de l'tat d'urgence et l'issue
duquel des militants radicaux a forc le barrage policier pour dfiler jusqu' place de la
Rpublique en bravant constamment sur le chemin les forces de l'ordre. Des images extraites
d'une vido apparaissant sur internet attestent de sa prsence et de sa participation ce
rassemblement. Mme si les activits de ces militants nont clairement pas t dangereuses au
point de menacer la vie de la nation, il nous semble incontestable que leur parcours et leurs
actions pouvaient clairement donner des raisons srieuses au ministre de penser que dans le
cadre particulier de la COP21, et uniquement pour cette priode, ils taient susceptibles de
constituer une menace pour lordre et la scurit publics.
Le parcours des 5 autres requrants est en partie commun. Il rsulte des
documents verss aux dossiers que MM. Luc Gauthier, Pierre Boilleau et Corentin Verrier,
Mmes Soizic Crochet et Marion Saiter ont des liens entre eux et font partie de mouvements
dultra-gauche anarchistes rennais. M. Verrier et Mme Crochet ont eu ensemble un enfant. Ils
ont, par le pass, t colocataires de M. Gauthier.
A louverture de lexposition universelle de Milan, le premier mai, de violents
incidents ont clats lissue de manifestations contestataires. Ces incidents taient
provoqus par des groupes de militants radicaux, vtues de tenues noires et de capuches, qui
ont jet des pierres lanc des ptards en direction des forces de lordre. Des vhicules ont t
incendis, des vitrines brises. Plusieurs policiers ont t blesss. Deux jours plus tard,
M Gauthier et M. Boilleau ont t interpells Gnes par la police italienne, le 3 mai 2015,
aprs la dgradation dun vhicule sur la voie publique et ont fait lobjet de poursuites pour
dgradation aggrave, rsistance et lsions officier public . Le groupe dont ils faisaient
partie avait pris la fuite et gagn un logement dans lequel ont t dcouverts des boulons, des
billes en acier, un plan de Milan et des bombes de peinture et diffrents lments
vestimentaires semblables ceux abandonns par des activistes ayant caus les incidents de
Milan. M. Gauthier a en outre particip un rassemblement au mois doctobre 2015 Pontde-Buis, sur le thme Dsarmons la police au cours duquel ont t commises des
dgradations, une tentative dintrusion sur le site dune entreprise spcialise dans
llaboration des poudres pour armes feu, et se sont produites des altercations avec les
forces de lordre. A cette mme priode, le vhicule personnel de M. Corentin Verrier a t
remarqu Pont-de-Buis. Corentin Verrier, Soizic Crochet et Marion Saiter ont t identifis
la fin du mois davril 2015, juste avant lexposition universelle de Milan, comme faisant
partie des militants anarchistes interpells par la police italienne lors de fouilles de squats,
dans lesquels ont t trouvs des barres de fer, des casques, des matraques, du matriel utilis
pour la fabrication dengins incendiaires. Corentin Verrier et Soizic Crochet sont
rgulirement impliqus dans actions de lutte ou de contestation, rgulirement maills
dincidents ou de provocations. Le parcours de Marion Saiter avant 2015 est en revanche
moins document. Mais il nous semble que les faits les plus rcents ont pu lgitimement
donner au ministre de lintrieur des raisons srieuses de penser que ces 5 personnes taient
susceptibles de mener pendant la COP21 non pas seulement des actions interdites, mais bien
des actions menaant lordre et la scurit publics.
Signalons enfin que les modalits mmes des assignations rsidence, contestes
essentiellement pour caractriser la situation durgence, ne sont pas vritablement

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remises en cause dans leur proportionnalit. Elles ne nous semblent pas illgales de ce
point de vue, mme si elles sont assurment contraignantes, car, prises pour une priode
correspondant exactement celle de la COP21, elles nous paraissent la fois ncessaires,
adaptes et proportionnes lobjectif poursuivi. Elles saccompagnent en outre des
possibilits de dlivrance de sauf-conduit quon a dj voques et dont le juge des rfrs
que vous tes est aussi le gardien.
Nous sommes donc convaincus, en ltat de linstruction, que dans la conciliation
quil lui revient doprer enter lordre public et les liberts, notamment celle daller et
venir des requrants, le ministre na pas, en prenant les mesures contestes pour la
dure limite quil a retenue, port une atteinte grave et manifestement illgale une
libert fondamentale.

*
Les vnements du 13 novembre 2015 ont rappel de la faon la plus douloureuse
qui soit que sans ordre public, il n'y a pas d'exercice possible des liberts les plus
lmentaires, les plus simples, les plus joyeuses. L'tat d'urgence ne doit toutefois pas
faire oublier qu'au nom de l'ordre public, mme pendant ltat durgence, les liberts ne
peuvent pas tres restreintes plus que ce qui est strictement ncessaire. Dans cette
dialectique ternelle entre l'ordre et la libert, le juge administratif joue un rle essentiel, en
garantissant par son contrle, y compris en rfr, la juste conciliation de ces impratifs.
Et en exerant pleinement votre rle, vous ne ferez rien dautre que servir le
projet des auteurs de la Dclaration des droits et de l'Homme et du citoyen. Les
reprsentants du peuple franais, alors runis en Assemble nationale, considrant, nous
citons, que l'ignorance, l'oubli ou le mpris des droits de l'Homme sont les seules causes des
malheurs publics et de la corruption des Gouvernements , ont rsolu d'exposer, dans une
Dclaration solennelle, les droits naturels, inalinables et sacrs de l'Homme . Ces droits,
numrs larticle 2, sont la libert, la proprit, la sret, et la rsistance loppression .
Et si ces Droits ont ainsi t proclams, cest : afin que cette Dclaration, constamment
prsente tous les Membres du corps social, leur rappelle sans cesse leurs droits et leurs
devoirs ; afin que les actes du pouvoir lgislatif, et ceux du pouvoir excutif, pouvant tre
chaque instant compars avec le but de toute institution politique, en soient plus respects ;
afin que les rclamations des citoyens, fondes dsormais sur des principes simples et
incontestables, tournent toujours au maintien de la Constitution et au bonheur de tous .
Par ces motifs, nous concluons :
Dans lensemble des affaires :
ladmission de lintervention de la ligue des droits de lhomme
Concernant lappel form par M. Cdric Domenjoud :
au renvoi au Conseil constitutionnel de la QPC portant sur larticle 6 de la loi
du 3 avril 1955 relative l'tat d'urgence, dans sa rdaction rsultant de la loi
du 20 novembre 2015;
ce que, en l'tat de l'instruction, il n'y ait pas lieu d'ordonner des mesures de
sauvegarde ;
ce qu'il soit sursis statuer sur la requte de M. Domenjoud jusqu ce que le
Conseil constitutionnel ait statu sur la QPC ainsi souleve.
Concernant chacun des 6 pourvois :

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la cassation des ordonnances attaques ;


au rejet des demandes formes devant le juge des rfrs ;
et au rejet des demandes de frais.

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