Vous êtes sur la page 1sur 57

MINISTERE DE LINTERIEUR

-----

I NSPECTION G ENERALE DE LADMINISTRATION

-----

N 014-035/13-127/01

R APPORT

SUR LA MISE EN PLACE DUNE FONCTION DE CONTROLE INTERNE AU SEIN DE


L OFFICE FRANAIS DE L IMMIGRATION ET DE L INTEGRATION

M ARS 2014
MINISTERE DE LINTERIEUR

-----

I NSPECTION G ENERALE DE LADMINISTRATION

-----

N 014-035/13-127/01

R APPORT

SUR LA MISE EN PLACE DUNE FONCTION DE CONTROLE INTERNE AU SEIN DE


L OFFICE FRANAIS DE L IMMIGRATION ET DE L INTEGRATION

Etabli par :

Pierre BOURGEOIS
Inspecteur de ladministration

M ARS 2014
SYNTHESE

Oprateur plac sous la tutelle des ministres chargs de limmigration et de


lintgration, lOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII) est lun des acteurs
importants qui contribuent structurer le maillage territorial du ministre de lintrieur.

Charg lorigine de laccueil de la main-duvre trangre, cet tablissement public


exerce aujourdhui des comptences dans un champ qui na cess de stendre : demandeurs
dasile, primo-accueil des migrants lgaux, aide au retour. Dans un secteur soumis de fortes
contraintes et particulirement expos, y compris de manire mdiatique, un contrle interne
efficace constitue la fois un gage de bonne marche des services et un lment de la
performance de ltablissement.

Saisi par le directeur gnral de lOFII, le directeur de cabinet du ministre de


lintrieur a missionn linspection gnrale de ladministration afin dlaborer un diagnostic
sur ltat actuel du contrle interne et de formuler des recommandations pour, le cas chant,
le renforcer.

A lissue de la mission qui lui a t confie, linspection gnrale de ladministration


relve que le contrle interne lOFII et son appropriation par la structure demeurent encore
peu dvelopps et quil porte essentiellement sur le domaine budgtaire et comptable. Les
raisons pour lesquelles le contrle interne peine merger dans le champ des activits
mtiers sont nombreuses. Parmi celles-ci, le fait que la construction de lactuel OFII soit
le rsultat de rformes successives quelquefois mises en uvre dans des dlais et des
conditions trs contraints, explique peut-tre le degr de maturit encore faible atteint en la
matire.

Pour autant, les diffrents responsables de lOFII, managers territoriaux ou exerant au


sige, expriment de manire assez convergente leur conviction quun renforcement du
contrle interne est la fois ncessaire mais aussi souhaitable. Les bases pour y parvenir sont
dailleurs assez largement prsentes, mme de manire embryonnaire, dans des approches
dployes de manire pragmatique dans certaines entits, linitiative du management local.
Ces bonnes pratiques, une fois consolides et harmonises, peuvent constituer un socle
bnfique.

Il apparat cependant ncessaire daller au-del. En effet, lOFII va, selon toute
probabilit, devoir assumer des comptences largies au bnfice des publics qui sont
traditionnellement les siens. La perspective notamment dune augmentation de son rle en
matire de prise en charge des demandeurs dasile, travers lintgration des missions
exerces jusqu prsent par Ple Emploi, constitue un dfi sur le plan du contrle interne, qui
doit conduire mieux cadrer les risques lis certaines procdures comme le versement de
lallocation temporaire dattente (ATA). Par ailleurs, comme pour tous les oprateurs de
lEtat, il est attendu de lOFII un effort particulier en matire doptimisation de ses ressources,
humaines et financires, dans un contexte o le flux des publics prendre en charge ne
montre aucun signe de dcroissance.

5
Dans ces conditions, lIGA prconise la mise en place dun dispositif de contrle
interne renforc, organis autour dune petite structure centrale rattache au directeur gnral
de lOFII. Intervenant la fois pour donner une impulsion au contrle interne, au bnfice du
rseau territorial mais aussi de la structure centrale, mais galement pour consolider des
procdures internes parfois insuffisamment suivies, cette mission du contrle interne aura
plusieurs chantiers mener. Cette entit pourra tre constitue autour du mtier de contrleur
interne tel quil est dfini dans les travaux de rfrence de lIFACI, lOFII pouvant, en
matire de gestion des ressources humaines, faire usage, si ncessaire, des possibilits qui lui
sont accordes par la loi en matire de recrutement drogatoire.

Le premier chantier consistera formaliser, au sein de lOFII mais en lien avec la


tutelle ministrielle, une cartographie des risques aussi complte que possible, partir de
laquelle il sera possible de dterminer les priorits du contrle interne. Suite cette phase
danalyse, un chantier de documentation et de formation devra permettre de dfinir les
modalits pratiques de mise en uvre. Enfin, de manire ne pas faire porter la charge du
contrle interne de faon exclusive sur la structure de management territorial, la structure
OFII pourra tre directement mandate pour effectuer, la demande du directeur gnral, des
diagnostics de contrle interne dans diffrents domaines ou loccasion de circonstances
particulires comme des changements daffectation la tte de certaines entits.

Afin de conserver toute son efficacit au dispositif envisag, et dviter que ce dernier
ne soit contraint dinvestir des sujets qui peuvent se rvler dlicats traiter de manire
compltement internalise, lIGA recommande de conserver en-dehors du primtre envisag
le traitement des dossiers tels que des procdures RH pr-disciplinaires . Celles-ci, que
lon peut estimer peu frquentes lchelle dune structure comme lOFII, doivent relever du
traitement de droit commun avec saisine ventuelle de lIGA au titre de sa comptence de
contrle suprieur du ministre. Il en va de mme, pour des raisons proches, des sujets qui
relvent de ce quil est possible dappeler la projection extrieure du contrle interne ,
lorsque lOFII doit externaliser certaines de ses activits au profit de tiers, notamment des
associations. En labsence de doctrine interministrielle claire en la matire, la question du
contrle interne dans une telle configuration demeure complexe. Compte tenu du caractre
potentiellement sensible que pourrait prendre lexercice direct par lOFII dactivits dans cet
environnement, lIGA recommande que ces sujets soient abords dans le cadre de dispositifs
de missions quelle peut tre mandate pour raliser, seule ou en association le cas chant
avec dautres corps de contrle. Cela peut tre envisag, par exemple, pour certaines
procdures mtier , sous la forme dune extension des travaux raliss dans le cadre de la
mission permanente mise en place dans le domaine de la dlivrance rglementaire des titres,
qui a constitu au cours des dernires annes, un ple de comptence autour des thmatiques
immigration et intgration .

***

6
T ABLE DES RECOMMANDATIONS

Avertissement: les recommandations rcapitules ci-dessous sont prsentes dans le corps du


rapport. Lauteur du prsent rapport leur a attribu une priorit diffrencie en fonction du
leur caractre prioritaire au regard de la problmatique pose.

RECOMMANDATION N1 : DANS LE CADRE DE MISE EN PLACE DUN CONTROLE INTERNE (CI) STRUCTURE,
PREVOIR UN RECENSEMENT COMPLET DES BONNES PRATIQUES MISES EN
PLACE LOCALEMENT AFIN DE LES CONVERTIR EN PROCEDURES DE CI METIER
APPLICABLES A LENSEMBLE DE LETABLISSEMENT [PRIORITE : HAUTE] ........................ 19

RECOMMANDATION N2 : APPROFONDIR, AU TITRE DE LANALYSE DE RISQUES, LIDENTIFICATION DES


PRINCIPALES DEFICIENCES DU SYSTEME DINFORMATION (SI) AYANT UN IMPACT
SUR LA FIABILITE ET LAUDITABILITE DES PROCEDURES DE LOFII ET SASSURER
QUELLES SERONT, A MINIMA, CORRIGEES DANS LE CADRE DE LEVOLUTION
PREVUE [PRIORITE : HAUTE] ............................................................................................... 23

RECOMMANDATION N3 : ENVISAGER, AU TITRE DU CONTROLE INTERNE, LA MISE EN PLACE DE BILANS DE


PRISE DE POSTE DANS LES 6 MOIS SUIVANT UN CHANGEMENT DE DIRECTEUR
TERRITORIAL [PRIORITE : MOYENNE] ................................................................................ 26

RECOMMANDATION N4 : RESERVER LE TRAITEMENT DES CAS INDIVIDUELS, EN CAS DE BESOIN DENQUETE


PRE-DISCIPLINAIRE, A UNE PROCEDURE FAISANT APPEL A LINSPECTION
GENERALE DE LADMINISTRATION AVEC LACCORD DU DIRECTEUR DE CABINET
SAISI PAR LE DIRECTEUR GENERAL DE LOFII [PRIORITE : HAUTE] ................................. 36

RECOMMANDATION N5 : ENVISAGER DE COMPLETER LE DISPOSITIF DE CONTROLE INTERNE, DE MANIERE


CIBLEE, A TRAVERS LA MISSION PERMANENTE DE LIGA SUR LA DELIVRANCE DES
TITRES REGLEMENTAIRES, VOIRE PAR UN RECOURS A UNE PRESTATION
EXTERNALISEE [PRIORITE : MOYENNE] ............................................................................. 37

7
8
SOMMAIRE

SYNTHESE ........................................................................................................................................................ 5

TABLE DES RECOMMANDATIONS ............................................................................................................................ 7

INTRODUCTION................................................................................................................................................ 11
IERE PARTIE LE CONTROLE INTERNE AU SEIN DE LOFII DEMEURE PEU DEVELOPPE ET SON
APPROPRIATION PAR LA STRUCTURE EST ENCORE LIMITEE................................................ 13

1- LES MUTATIONS SUCCESSIVES QUA CONNUES LETABLISSEMENT NONT PAS FACILITE LA MISE EN PLACE DUN CONTROLE
INTERNE TRES STRUCTURE .............................................................................................................................. 13

2- LA DEMARCHE DANALYSE DES RISQUES, A LA SOURCE DE LORGANISATION DU CONTROLE INTERNE, EST EMBRYONNAIRE ET
DOIT ETRE FORMALISEE.................................................................................................................................. 14

2.1. La dmarche de contrle interne comptable a t lance sous limpulsion de la direction de la


synthse budgtaire .......................................................................................................................... 16

2.2. La maturit acquise par lOFII en matire de contrle interne de ses autres activits demeure en
revanche trs disparate ..................................................................................................................... 17
2.2.1. Les risques lis aux procdures mtier ne sont que partiellement identifis et pris en compte ........ 17
2.2.2. Des risques transversaux importants existent dans le domaine des ressources humaines et en matire
de systme dinformation ......................................................................................................................... 19

IIEME PARTIE AU REGARD DES MISSIONS ATTRIBUEES A LOFII ET DE CELLES QUI POURRAIENT SY
AJOUTER DANS LE DOMAINE DE LASILE, LE RENFORCEMENT DU CONTROLE INTERNE
ORGANISE AUTOUR DUNE PETITE STRUCTURE CENTRALE APPARAIT COMME UNE OPTION
RAISONNABLE ................................................................................................................... 25

1- DE MANIERE ASSEZ CONVERGENTE, LENCADREMENT TERRITORIAL DE LOFII EXPRIME UN BESOIN DE STRUCTURATION DE SA


RELATION AVEC LE SIEGE QUE LE CONTROLE INTERNE POURRAIT CONTRIBUER A FAVORISER .......................................... 25

2- LE VOLUME DE LACTIVITE DIRECTEMENT ASSUMEE PAR LOFII JUSTIFIE LARGEMENT UN RENFORCEMENT DU CONTROLE
INTERNE DONT LENCADREMENT NE DOIT PAS SUPPORTER SEUL LA CHARGE ET LA RESPONSABILITE ................................ 26

3- LA PERSPECTIVE DUN NOUVEAU TRANSFERT DE COMPETENCES DANS LE DOMAINE DE LASILE, AUQUEL SONT ASSOCIES DES
RISQUES BIEN IDENTIFIES, VA DANS LE MEME SENS .............................................................................................. 28

IIIEME PARTIE LE PERIMETRE ET LACTIVITE DUNE TELLE STRUCTURE DOIVENT ETRE DEFINIS DE MANIERE
COHERENTE AVEC LE CADRE GENERAL MINISTERIEL .......................................................... 31

1- LES MOYENS AFFECTES A CETTE MISSION DOIVENT ETRE FIXES A UN NIVEAU RAISONNABLE COMPTE TENU DES CONTRAINTES
ACTUELLES SUR LE PLAFOND DEMPLOI DE LOFII ................................................................................................. 31

1.1. Une mission du contrle interne, directement rattache au directeur gnral pourrait tre mise en
place .................................................................................................................................................. 31

1.2. Un accompagnement mthodologique sous la forme dune assistance extrieure au cours de la


premire anne de mise en place serait souhaitable ........................................................................ 33

2- CERTAINS SUJETS SENSIBLES DOIVENT ETRE TRAITES AVEC LINTERVENTION DUN TIERS EXTERIEUR A LETABLISSEMENT ...... 34

2.1. La question de la projection externe du contrle interne ne peut pas tre rsolue de manire
autonome par lOFII........................................................................................................................... 34

9
2.2. Les cas complexes RH doivent continuer relever de la procdure habituelle au ministre, avec
intervention de lIGA si ncessaire ..................................................................................................... 35

2.3. Lactivit daudit interne en tant que telle, notamment sur certaines procdures mtiers peut
senvisager sous la forme dune extension lOFII de lactivit de la mission permanente daudit des
services de titres institue par lIGA .................................................................................................. 36

CONCLUSION .................................................................................................................................................. 39

CONTRADICTOIRE ............................................................................................................................................. 41

LISTE DES ANNEXES ........................................................................................................................................... 47


ANNEXE 1 : LETTRE DE SAISINE ............................................................................................................................. 49
ANNEXE 2 : NOTE DU DIRECTEUR GENERAL DE LOFII AU MINISTRE................................................................................. 51
ANNEXE 3 : ORDRE DE MISSION ........................................................................................................................... 53
ANNEXE 4 : FICHE-METIER CONTROLE INTERNE IFACI ................................................................................................ 55
ANNEXE 5 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES...................................................................................................... 57

10
I NTRODUCTION

Par lettre de mission en date du 29 octobre 2013, le ministre de lIntrieur a saisi


linspection gnrale de ladministration (IGA) aux fins danalyser les modalits selon
lesquelles pourrait tre constitu, au sein de lOffice franais de limmigration et de
lintgration (OFII), un dispositif de contrle interne articul avec linspection gnrale de
ladministration (cf. annexe 1).

Cette saisine faisait suite la demande exprime par le directeur gnral de


ltablissement dans une note adresse au ministre le 1er octobre 2013 (cf. annexe 2). Dans la
perspective des nouveaux objectifs assigns ltablissement, le directeur gnral estimait
souhaitable de voir ce dernier dot de moyens propres afin de pouvoir raliser des audits
internes, portant sur les procdures et/ou les structures, voire conduire des inspections internes
en cas de comportements collectifs ou individuels rprhensibles .

Lauteur de ce rapport a t dsign par un ordre de mission du chef de linspection


gnrale de ladministration le 31 octobre 2013 (cf. annexe 3).

Le contour et la dmarche mthodologique des travaux ont t prciss lors dun


entretien de lancement organis avec le directeur gnral de lOFII le 18 novembre 2013.

Le format particulier de la mission, confie en lespce un unique membre de lIGA,


ainsi que le dlai particulirement contraint imparti pour la remise de ses conclusions ont
amen privilgier une approche de type conseil reposant essentiellement sur la conduite
de plusieurs entretiens avec diffrents interlocuteurs au sein de lOFII, quil sagisse dagents
exerant en direction territoriale (DT), en reprsentation ltranger (RE) ou au sige. Ces
entretiens ont t complts, au titre dchantillonnage, par lexamen et lanalyse dun certain
nombre de documents, soit loccasion de visites sur site, soit par collecte auprs des services
concerns.

A ce titre, il convient donc de souligner le fait que le prsent rapport na pas pour
objectif dtablir une valuation de la performance ou de lefficience de lOFII sur tout ou
partie de son domaine de comptence 1. Les lments dapprciation quil contient sont
essentiellement destins illustrer, partir de certains cas concrets, la manire dont le
contrle interne existe actuellement et dgager les perspectives dvolution quil est possible
denvisager raisonnablement pour lavenir.

De la mme manire, lauteur de ce rapport sest astreint, durant ses travaux, garantir
vis--vis des diffrents interlocuteurs rencontrs que lexploitation des lments recueillis soit
faite de manire dconnecte de toute considration dvaluation individualise porte sur le
fond de leur activit. Ceux qui en ont exprim le dsir ont pu communiquer, en complment,
certaines observations ou suggestions par crit. Lexploitation de ces dernires a t faite,
pour les mmes raisons, sans rfrence nominative 2.

1
Certaines des missions de lOFII ont, par ailleurs, t assez largement examines dans le cadre de travaux rcents. Cest le
cas, notamment, de celles lies laccueil et lintgration des migrants qui sont abordes de manire dtaille dans le
rapport IGA/IGAS sur lvaluation de la politique daccueil des trangers primo-arrivants.
2
Pour cette raison, il est fait rfrence, indiffremment dans ce rapport la directrice territoriale ou au directeur territorial.

11
Il importait en effet que la mission puisse se drouler conformment au cadre fix par
la lettre de saisine, en favorisant si possible lmergence de points de consensus au sein de
lOFII sur ltat actuel du contrle interne, les priorits quil conviendrait de fixer en la
matire et, en dernier lieu, les modalits de mise en place du dispositif vis.

De ce point de vue, lauteur de ce rapport a pu constater que les diffrents


interlocuteurs rencontrs ont, dans leur ensemble, manifest un rel intrt pour lobjet de la
mission, ce qui constitue un point trs positif pour une ventuelle mise en uvre des
recommandations.

La phase dentretiens et de dplacements sur le terrain sest droule entre le 29


novembre 2013 et le 13 janvier 2014. Les visites sur site ont concern les directions
territoriales de Crteil, Bobigny, Bordeaux, Amiens et Paris 3. A cette occasion, outre les
entretiens individuels avec les directeurs territoriaux et certains de leurs collaborateurs,
certaines procdures mtier ont pu tre examines en temps rel , comme par exemple des
entretiens relatifs la signature du contrat daccueil et dintgration (CAI) conduits par les
auditeurs de lOFII ou des entretiens de validation des visas long sjour valant titre de sjour
(VLS-TS).

Les fonctions et le rle des directions support ont galement t abords dans le cadre
dentretiens au sige de lOFII, principalement dans les domaines ressources humaines,
budget, systme dinformation et statistique. Le secrtaire gnral de lOFII, les deux
directeurs gnraux adjoints et le directeur gnral ont t galement rencontrs.

Afin de complter son analyse, le rapporteur IGA a sollicit deux entretiens hors OFII,
lun avec le directeur gnral des trangers en France (DGEF) au titre de lexercice de la
tutelle, lautre avec le chef du service des affaires financires ministriel en sa qualit de
responsable du contrle interne ministriel.

3
Le dplacement prvu au titre de lchantillon la RE de Tunis les 8 et 9 janvier a d tre annul en raison de difficults
personnelles imprvisibles auquel le directeur concern a d faire face. Compte tenu du dlai de remise du rapport, il ntait
pas envisageable de reprogrammer cette visite sur site. Il a cependant t possible dorganiser une rencontre Paris avec
lactuel directeur de la RE de Turquie.

12
IRE PARTIE LE CONTROLE INTERNE AU SEIN DE LOFII DEMEURE PEU
DEVELOPPE ET SON APPROPRIATION PAR LA STRUCTURE
EST ENCORE LIMITEE

1- LES MUTATIONS SUCCESSIVES QUA CONNUES LETABLISSEMENT


NONT PAS FACILITE LA MISE EN PLACE DUN CONTROLE INTERNE
TRES STRUCTURE

LOffice franais de limmigration et de lintgration est un tablissement public de


lEtat caractre administratif, cr dans sa forme actuelle par larticle L. 5223-1 du code du
travail 4 et plac sous la tutelle des ministres chargs de limmigration et lintgration.

Dans sa configuration prsente, lOFII rsulte dune transformation de lancienne


Agence nationale de laccueil des trangers et des migrations (ANAEM), dont le principe
avait t arrt dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). A cette
occasion, lOFII nouvellement cr avait galement repris certaines comptences
prcdemment dvolues lAgence pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACS).

Si la structure existante est relativement rcente, lOFII a en ralit une longue histoire
qui, pour la priode contemporaine, remonte 1945 et la cration, par ordonnance, dun
office national de limmigration, dont la vocation premire tait la prise en charge
administrative, par un oprateur unique, de la main-duvre dorigine trangre.

A ce socle de comptence historique sont venus sajouter, au gr des rformes et des


volutions du service public de limmigration, des missions dlgues par lEtat, au profit de
populations de plus en plus diverses. Progressivement, ltablissement sest ainsi vu confier le
premier accueil des migrants lgaux au sens large, puis, dans la priode rcente, un rle
croissant au profit des demandeurs dasile mais galement des procdures relatives certaines
mesures applicables aux immigrs clandestins (gestion de laide au retour volontaire), ainsi
quune mission daccueil des personnes titulaires de visas long sjour valant titre de sjour
(VLS-TS).

Longtemps rest sous la tutelle du ministre du travail, compte tenu de son cur de
mtier historique, ltablissement est pass sous celle du ministre de limmigration puis,
lorsque ce dernier a t supprim en 2010, des ministres chargs de limmigration et de
lintgration 5. A ce titre, il est actuellement plac sous la tutelle du ministre de lintrieur.

Cette volution par extensions concentriques successives explique que, dune part,
lOFII gre des publics dune grande htrognit, et que, dautre part, les mtiers quil doit
mettre en uvre en leur faveur sont fort dissemblables.

Cette caractristique, sans doute commune bien des tablissements publics prend,
dans le cas de lOFII, une importance singulire dans la mesure o, au cours des annes
rcentes, la frquence, lampleur et limpact de ces extensions sur le fonctionnement de
ltablissement expliquent en partie certaines des difficults observes actuellement.

4
La dnomination OFII rsulte des dispositions du dcret n 2009-331 du 25 mars 2009.
5
Art. R. 5223-4 du code du travail.

13
Lauteur de ce rapport a notamment relev, dans un grand nombre dentretiens,
lexpression dune forme de grief, exprim de manire plus ou moins voile, lencontre des
diffrents ministres de tutelle sur la manire parfois trop prcipite, ou insuffisamment
prpare, avec laquelle ont pu tre prises certaines dcisions de confier lOFII de nouvelles
tches.

Lexemple le plus parlant est sans nul doute celui de la mise en uvre de laide au
retour volontaire que certains interlocuteurs ont dcrit comme particulirement rvlatrice de
labsence de mthode. Les tmoignages font tat, durant les premires annes du dispositif, de
procdures plus proches de limprovisation que de ladministration ordonne 6.

Dans ces conditions, il tait assez probable que la notion mme de contrle interne, ou
plus largement de procdure normalise et crite, peinent sinscrire dans la culture de
ltablissement. De fait, les personnes rencontres, dont les parcours, la plupart du temps
longs au sein de ltablissement, les ont conduites exercer dans diffrents postes, et
diffrents niveaux hirarchiques, conviennent que le fonctionnement interne na jamais atteint
un degr de maturit satisfaisant en matire de contrle interne.

Pour autant, il convient de ne pas en dduire que rien na t fait dans ce domaine mais
ce qui a pu ltre est davantage venu dinitiatives personnelles rarement coordonnes que
dune dmarche cohrente et structure.

2- LA DEMARCHE DANALYSE DES RISQUES, A LA SOURCE DE


LORGANISATION DU CONTROLE INTERNE, EST EMBRYONNAIRE ET
DOIT ETRE FORMALISEE

La dmarche de contrle interne, consiste, titre principal, sassurer que


lorganisation concerne, dune part, connat les principaux risques auxquels elle est expose
et, dautre part quelle a mis en place et fait fonctionner de manire courante les dispositifs
qui lui permettent de les matriser.

Objectifs du contrle interne 7 :

Faire face aux risques, dorigine externe ou interne lorganisation, relatifs la gouvernance, aux
oprations et systmes d'information de l'organisation. Le contrle interne doit porter sur les aspects
suivants :

- le respect des lois, rglements, rgles, procdures et contrats ;


- latteinte des objectifs stratgiques de lorganisation ;
- la fiabilit et l'intgrit des informations financires et oprationnelles ;
- l'efficacit et l'efficience des oprations et des projets ;
- le caractre soutenable des finances publiques ;
- la protection des actifs.

6
Selon plusieurs tmoignages dagents ayant eu intervenir dans le cadre de cette procdure, lpoque hroque il
ntait pas rare pour eux de devoir organiser laccompagnement, en car, de personnes ayant opt pour laide au retour
volontaire, tout en transportant, en numraire, les sommes verses larrive dans le pays dorigine.
7
Selon la dfinition retenue dans le cadre de rfrence de laudit interne adopt par le Comit dharmonisation de laudit
interne (CHAI).

14
Dans ltat actuel de son organisation, lOFII na pas achev, de manire formalise et
exhaustive, une analyse de risques proprement parler 8. Cette lacune nest, en soi, pas
surprenante, si lon tient compte du fait que la dmarche de mise en place de laudit et du
contrle internes au sein des administrations est encore relativement rcente et que, mme
dans le sous-domaine du contrle interne comptable, les administrations centrales sont loin
davoir parachev leurs travaux 9.

De ce fait, la perception que peuvent avoir les diffrents interlocuteurs sollicits au


titre de la prsente mission de ce que pourrait tre une premire cartographie des risques, est
trs variable, tant sur la nature de ces derniers que sur leur degr dimportance. Dans ce
domaine, les carts dapprciation peuvent tre importants 10. Ainsi, titre dexemple,
ltablissement peut considrer comme significatif un risque portant sur sa ressource
financire, dans la mesure o elle constitue un facteur dterminant dans latteinte de ses
objectifs stratgiques, tout en faisant le constat que la survenance de ce risque chappe par
construction sa matrise et quil est donc, en premire approche, inutile de chercher
lintgrer dans la logique de contrle interne.

Sans ncessairement avoir toujours fond leur approche sur une analyse consciente et
documente des principaux risques identifis, plusieurs membres de lencadrement de lOFII
ont, cependant, loccasion de leurs diffrentes affectations, contribu mettre en place
certains lments de contrle interne dont lexistence est un lment positif 11. Bien identifie
en matire comptable, cette analyse demeure cependant trs htrogne dans les autres
domaines, notamment pour ce qui concerne les grandes procdures mtier sur
lintgration, le retour et lasile.

Cest la raison pour laquelle il ressort que, sans une premire phase danalyse
dbouchant sur un constat document et partag entre lOFII et sa tutelle, le renforcement du
contrle interne sera difficile faire voluer dans des conditions satisfaisantes.

Sur la base des entretiens conduits et de lexamen de la documentation fournie par


lOFII, il nest possible ce stade que dindiquer, en premire approche, les macro-
domaines de risques qui devront, en tout tat de cause, tre examins en priorit 12. Le
panorama dress ci-dessous ne prtend donc pas lexhaustivit et constitue davantage une
base de rflexion.

8
Lauteur du rapport partage, sur ce point, le constat fait de son ct par la DEPAFI. La dmarche a t faite essentiellement
dans le domaine du contrle interne comptable.
9
Pour cette raison, entre autres, la Cour des Comptes continue maintenir ses rserves de fond sur la certification des
comptes de lEtat cf. rapport sur lexercice 2012-mai 2013.
10
Pour mmoire, il convient de rappeler quun risque en tant que tel, lorsquil est identifi, na de sens dans une logique de
contrle interne qu partir du moment o le dispositif mis en place est susceptible soit den limiter la possibilit de
survenance soit den attnuer les effets ngatifs sur lorganisation lorsquil se matrialise.
11
Abstraction faite de la comprhension trs variable du concept de contrle interne releve dans les diffrents entretiens, la
plupart des personnes rencontres ont recours, dans le cadre de leur activit, des pratiques qui sen approchent de manire
significative. La confusion la plus frquemment rencontre porte en ralit sur la distinction, parfois tnue, entre dispositif de
contrle interne et systme de pilotage (notamment de lactivit).
12
Le travail dlaboration de la cartographie des risques devra dailleurs constituer la premire tape du plan de travail
propos en troisime partie.

15
2.1. L A DEMARCHE DE CONTROLE INTERNE COMPTABLE A ETE LANCEE SOUS
L IMPULSION DE LA DIRECTION DE LA SYNTHESE BUDGETAIRE

LOFII a mis en place les premiers lments du contrle interne comptable partir de
2011, en liaison avec la tutelle (SGII). Ces travaux ont t matrialiss notamment sous la
forme dune documentation interne et de guides de procdures. Chaque entit au sein de
lOFII a, par exemple, mis en place des organigrammes fonctionnels sur la base dun modle-
type labor en centrale et peut se rfrer une rubrique du contrle interne disponible
partir de lintranet OFII.

Les principales procdures sont bien couvertes, notamment en matire de marchs


publics, de manire assurer la traabilit et le caractre auditable des oprations. Du point de
vue de la direction de la synthse budgtaire (DSB), des marges de progrs existent, par
exemple, pour renforcer la qualit de linformation comptable, en actualisant les guides
utiliss pour codifier les imputations budgtaires. Le travail en lien avec lagent comptable a
t lanc et se poursuit. Un effort est galement faire pour amliorer la qualit des
inventaires physiques.

En matire danalyse des principaux risques, il nexiste cependant pas encore de relle
cartographie. En premire approche, les facteurs de risques sont considrs par la DSB
comme trs limits pour ce qui concerne les dpenses de fonctionnement des directions
territoriales (13 M ), constitues prs de 50% par les loyers et charges 13. Le principal enjeu
porte sur les dpenses dintervention qui reprsentent en masse le premier poste de lOFII
(90 M ), loin devant la masse salariale (48 M ) et les dpenses dinvestissement qui sont
infrieures 10 M par an (dont environ 2 M pour linformatique et les
tlcommunications).

Sagissant du volet recettes , lOFII dpend 80% de recettes propres lies au


produit de diffrentes taxes et contributions, dont le montant a t plafonn et qui sont
dsormais perues et reverses par lEtat. Le risque li au recouvrement est, de ce fait,
logiquement considr comme nul. Il existe un risque rsiduel, bien que marginal, qui est li
aux dlais de reversement par lEtat, lOFII estimant que le ratio de fonds de roulement
constat rcemment (de lordre de 50 jours) est tout juste acceptable 14. La DGEF considre
cependant, en tant que tutelle, quil existe un autre risque, important, li aux recettes et qui
tient au rendement fluctuant de certaines dentre elles 15.

13
75% en incluant les dpenses dentretien.
14
Au regard de la situation observe dans dautres tablissements publics du ministre, lauteur de ce rapport ne peut
quencourager lOFII documenter, si ncessaire, ce point, dans le cadre dune formalisation de sa cartographie des risques.
Il reviendra ensuite loprateur, en lien avec sa tutelle et avec la DEPAFI, de dterminer si ce risque rsiduel est considr
collectivement comme acceptable.
15
La DGEF a indiqu, notamment, dans le cadre de la procdure contradictoire, que la matrialisation de ce risque tait
avre dans le cas de la taxe employeur, dont le rendement a diminu dun tiers en trois ans, ce qui reprsente un enjeu
important. Il conviendra donc, selon lauteur du rapport, dintgrer ce risque, dj identifi, dans lanalyse de risques
tablir.

16
2.2. L AMATURITE ACQUISE PAR L OFII EN MATIERE DE CONTROLE INTERNE DE SES
AUTRES ACTIVITES DEMEURE EN REVANCHE TRES DISPARATE

Compte tenu de la part prdominante que reprsentent, sur lensemble de la dpense


directement dlgue au rseau territorial de lOFII, les dpenses dintervention 16, il existe un
fort enjeu de contrle interne pour loprateur, qui dpasse largement le seul domaine
budgtaire et comptable.

Par ailleurs, un certain nombre de domaines risques qui touchent les activits
transversales lOFII ont t progressivement identifis, mme si la traduction en termes de
contrle interne est encore raliser. Ils portent sur les domaines de la gestion des ressources
humaines et du systme dinformation.

2.2.1. Les r isques lis aux pr ocdur es mtier ne sont que par tiellement
identifis et pr is en compte

Lexamen gnral auquel il a t procd, lors des entretiens et des visites de terrain,
des principales procdures mtier fait apparatre que la rflexion sur les risques associs est,
dans ce domaine, trs htrogne dune entit lautre.

Sagissant des procdures touchant le public des administrs pris directement en


charge par lOFII, notamment dans le cadre du contrat daccueil et dintgration (CAI),
diffrents facteurs de risque sont identifis par lencadrement territorial. Ils portent sur
lefficience du dispositif , la qualit gnrale de la prestation dlivre, y compris dans la partie
externalise telle que la ralisation des diffrentes formations prescrites aux migrants par
les auditeurs de lOFII 17, ou encore sur des questions dontologiques.

Un exemple de questions souleves en matire de dontologie

Si le droul gnral dun entretien ralis par un auditeur de lOFII lors de la signature du CAI est, en
principe, identique dans lensemble des directions territoriales, certains membres de lencadrement ont
relev, loccasion de leurs mobilits internes, que les pratiques des auditeurs pouvaient fortement
diffrer. Le principe de confidentialit de lentretien nest pas ncessairement apprhend de la mme
manire sur le territoire, ce qui pose effectivement problme. Cela se traduit en particulier par une
rigueur plus ou moins grande en la matire (il arrive que lentretien ait lieu porte ouverte ). De
mme, la question de savoir comment garantir le caractre individuel de lentretien 18 ne semble pas
avoir trouv de rponse univoque.

Sagissant des problmatiques lies lefficience, lorganisation actuelle apparat


comme relativement artisanale du point de vue de la matrise des risques. L encore, les
directeurs territoriaux rencontrs sont parfaitement conscients des lacunes et semploient,

16
Les dpenses dintervention reprsentent 83% du budget pour une grosse DT comme Bobigny et jusqu 88% pour une DT
de plus petite taille comme Bordeaux donnes communiques par lOFII.
17
Les difficults sont principalement identifies sur la formation linguistique et sur la prestation de bilan de comptences.
18
Certains directeurs territoriaux ont indiqu lauteur de ce rapport que le fait que certains auditeurs acceptent la prsence
dun tiers accompagnant nest pas satisfaisant au regard de lobjectif de cet entretien qui, pour certains migrants, doit
reprsenter une opportunit daborder, sils le souhaitent, des sujets sensibles et/ou personnels. Pour lauteur de ce rapport, la
question mrite en effet dtre clarifie et le contrle interne doit contribuer normaliser les pratiques, sur des bases
analyses et documentes. De ce point de vue, lOFII rencontre les mmes difficults que celles observes dans dautres
administrations, comme les bureaux des trangers en prfecture.

17
mais de manire isole et non coordonne, en limiter la porte. On peut citer, titre
dexemple la question de lorganisation des visites mdicales qui repose sur un schma assez
curieux. En effet, si les mdecins de lOFII sont rmunrs selon un mcanisme de
vacation, celle-ci nest pas tarife en fonction du nombre rel de personnes reues mais sur un
nombre thorique. Comme le soulignent certains directeurs territoriaux, la logique de
contrle interne se heurte ici une culture dclarative et sur un principe de
confiance et il nest pas simple de rconcilier les deux 19.

Un certain effort a t fait, en liaison avec les directions mtier, en matire de contrle
qualit, tout au moins sagissant des formations linguistiques dont la ralisation est confie
des prestataires retenus dans le cadre dun march national 20. Il existe, dans les DT visites
au titre de la prsente mission une procdure de visite sur site consistant assister,
intervalle plus ou moins frquent, au droulement dune formation. Il existe galement, dans
certains cas, un mcanisme denqute auprs des bnficiaires 21. En matire de contrle
interne, il sagit l dune dmarche intressante. La principale difficult surmonter concerne,
une fois encore, la normalisation de cette pratique, qui porte la fois sur le fait den
dterminer les principes de manire formalise et de sassurer quelle est mise en uvre de
manire homogne et cohrente dans lensemble des directions territoriales.

Une situation complexe de contrle interne partag entre DT et direction mtier

Le retour dexprience des directeurs territoriaux en matire de contrle interne fait apparatre une
difficult qui nest pas encore rsolue de manire totalement satisfaisante, de leur point de vue. Si le
contrle interne doit contribuer amliorer la qualit et lefficience du dispositif, il semble
indispensable quil y ait prise en compte, par les directions mtier concernes, des informations
recueillies dans ce cadre. Sur ce point, un regret est exprim sur le fait que le contrle interne ne
stende pas rellement la procdure de slection des prestataires, qui est une comptence du
sige . Vu localement, le choix de certains prestataires napparat pas comme satisfaisant, ce qui pose
la question de llaboration des cahiers de charges au moment de lappel doffres 22. Le dispositif de
contrle interne aura dautant plus de lgitimit et defficacit quil permettra une meilleure prise en
compte, par les directions mtier, des retours dexprience que pourront faire les directions
territoriales. Il y aura ainsi un bouclage plus efficace avec les procdures amont .

Sagissant des mtiers lis la thmatique immigration au sens large, la situation


est trs contraste. Sans prendre le caractre baroque qui caractrisait le droulement de la
procdure daide au retour volontaire ses origines (cf. partie introductive), celle-ci
napparat pas encore comme totalement satisfaisante au regard de la logique de contrle
interne. L encore, ce qui est fait relve souvent davantage dune initiative locale que dune
rflexion nationale coordonne 23. Sagissant dun domaine parmi les plus sensibles, il apparat

19
Dans un des cas observs, le directeur territorial indique que, en labsence dun systme dinformation permettant
dintgrer automatiquement cette logique de contrle interne, il est tout au plus possible de procder, de manire plus ou
moins rgulire, un contrle de cohrence, mais ceci demeure trs artisanal et assez chronophage.
20
Des lments de contrle interne existent galement pour ce qui concerne la facturation des prestations en question. Ils ont
t mis en place au titre du contrle interne comptable et portent sur des examens de pices justificatives fournies par les
prestataires (feuilles dmargement, etc.).
21
Une des DT visites a, par exemple, organis une enqute tlphonique auprs dun chantillon de bnficiaires de la
prestation bilan de comptences qui peut tre prescrit dans le cadre du CAI. Cette enqute avait permis la DT de mettre
en vidence une dure effective de la prestation trop courte par rapport la norme fixe.
22
Plusieurs DT signalent par exemple leur tonnement de constater que, entre plusieurs prestataires retenus pour raliser une
prestation identique, les carts entre le nombre dheures de formation prvues pour les bnficiaires puissent tre
considrables (allant parfois du simple au double). Ils soulvent, ce faisant, la question de lobjectif mme assign au
dispositif, ce qui semble assez lgitime.
23
A titre dillustration, lauteur de ce rapport a pu prendre connaissance dun bilan assez dtaill et complet ralis sur ltat
de la procdure retour dans une des DT visites, dont lesprit concorde parfaitement avec la logique de contrle interne.

18
indispensable, dans le cadre dune future dmarche, dexaminer en dtail les facteurs de
risques identifis et de dterminer le cadre de contrle interne appropri 24.

Il existe galement, au sein de lOFII des mtiers assez particuliers dont lexercice
soulve des questions spcifiques. Cest le cas des mdiateurs de lOFII exerant dans les
centres de rtention administrative (CRA). Leur primtre dintervention est assez mal
dfini 25, mme sil existe un vademecum professionnel 26 et fait peser sur les agents qui
exercent cette fonction des responsabilits assez particulires puisquils interviennent
rgulirement pour le compte des personnes places en rtention 27.

A travers les quelques exemples voqus ci-dessus, il apparat donc que le degr de
maturit atteint par lOFII dans le domaine du contrle interne mtier est encore trs
faible. Les initiatives locales prises par certains managers sont intressantes mais doivent
maintenant tre retravailles dans un cadre plus gnral et, surtout, converties en modalits
applicables lensemble des structures concernes, de manire ce que le contrle interne
contribue directement la normalisation du fonctionnement de lOFII dans lensemble de
son organisation.

Recommandation n1 : Dans le cadr e de mise en place dun contr le inter ne (CI) str uctur ,
pr voir un r ecensement complet des bonnes pr atiques mises en place localement afin de les
conver tir en pr ocdur es de CI mtier applicables lensemble de ltablissement [pr ior it :
haute].

2.2.2. Des r isques tr ansver saux impor tants existent dans le domaine des
r essour ces humaines et en matir e de systme dinfor mation

La thmatique ressources humaines apparat de manire assez classique dans les


analyses de risques des organismes publics ou privs dans la mesure o le degr de matrise
atteint en la matire conditionne assez directement la capacit dune organisation atteindre
des objectifs assigns avec une efficience suffisante.

Mme si elle nest pas formalise en tant que telle lOFII, lanalyse de risques quil
est possible desquisser partir des entretiens fait ressortir plusieurs aspects exprims de
manire assez convergente par les diffrents interlocuteurs rencontrs, tant en DT quau sige.

24
Un des lments identifis dans le rapport interne prcit porte, par exemple, sur des cas identifis dincohrence des
donnes relatives aux montants daide au retour attribue, ainsi que sur les modalits de versement.
25
Mme si un effort de formalisation a t entrepris, sous la forme dune convention signe le 27 juin 2012 entre lOFII et sa
tutelle (source : projet de COP OFII 2014-2016).
26
Lauteur de ce rapport a pu sentretenir sur site dans un CRA avec le mdiateur local de lOFII qui y est install. Cet
entretien fait ressortir que, au-del de la description formelle et thorique des missions, le vritable primtre dintervention
peut varier normment, en fonction des personnes et du contexte gnral. Dans lexemple examin, la qualit de la relation
et notamment la confiance qui existe entre le mdiateur OFII et les policiers qui grent le CRA est un facteur dterminant.
Toutefois, comme la indiqu linterlocuteur rencontr, certains points devraient tre clarifis comme, par exemple, la
question de savoir si, au titre de sa mission, le mdiateur OFII peut ou doit tre inform des dcisions administratives prises
lencontre des personnes quil rencontre.
27
Parmi les tches courantes , on peut noter le fait daller raliser des achats lextrieur avec de largent liquide confi
par la personne retenue, ou encore procder la rcupration deffets personnels au domicile dune personne qui va faire
lobjet dune reconduite. Sans que lthique individuelle de ces agents soit en cause, une vigilance particulire doit tre
exerce au titre du contrle interne, ne serait-ce que pour clarifier certains points comme celui de leur responsabilit
professionnelle et personnelle. Une rflexion est en cours en ce sens mais, l encore, il conviendra dapprofondir la matire
dans le cadre de la mise en uvre du contrle interne.

19
Pour le management territorial, la situation, telle quils lexpriment, traduit une forme
dquilibre qui, localement, sest progressivement instaur et qui, en premire approche, peut
paratre relativement correct. Le risque identifi est davantage susceptible davoir des effets
long terme, et est li au caractre relativement autarcique qua pris ltablissement en
matire de gestion de personnel. En effet, lOFII prsente la caractristique de bnficier dun
rgime de drogation transversale en matire de recrutement de ses agents, travers une
disposition lgislative ad-hoc 28. Cette disposition constitue en principe un atout dans la
mesure o, thoriquement, lOFII nest pas contraint par les rgles de droit commun de la
fonction publique et notamment celle qui prvoit que les emplois permanents doivent tre
occups par des agents titulaires. Dans la pratique, elle a conduit en ralit lOFII, comme la
grande majorit des tablissements publics, constituer un isolat au sein du secteur public
qui se traduit par plusieurs problmes structurels 29.

LOFII sest dot dun quasi-statut , tablissant pour les agents quil emploie des
drouls de carrire dont la mcanique et les modalits de rmunration sont calques sur
celles de la fonction publique. Dans la pratique, ce modle produit la longue des effets peu
satisfaisants, dans la mesure o non seulement il ne prsente aucune souplesse par rapport au
statut gnral mais o de surcrot il rend trs difficile la fluidification des parcours pour les
agents recruts. Ce facteur contribue de manire assez marque au constat fait assez
unanimement au sein de lOFII : la mobilit intra-tablissement est limite 30, la mobilit
lextrieur pratiquement inexistante 31.

Le traitement systmique de cette difficult dpasse trs largement le cadre du


prsent rapport. Toutefois, il convient dinsister sur le fait que ce sujet constitue un trs bon
exemple de ce que la dmarche danalyse des risques, dans le cadre de la rflexion sur le
contrle interne, peut apporter condition de la conduire dans le cadre appropri. Il sagit en
effet dun risque qui, en tant que tel, ne peut pas tre couvert par la seule diligence de
lOFII, au titre de son contrle interne.

Cest bien plutt dans le cadre du dialogue entre lOFII et la tutelle quune telle
question doit tre aborde. Sil apparat que ce risque peut, en partie, tre progressivement
matris, et quun certain nombre de mesures concrtes peuvent tre prises, alors il reviendra
lOFII, dans le cadre de son contrle interne, de sassurer que la part qui lui revient est
correctement prise en charge 32. Si la couverture du risque passe par des mesures plus
ambitieuses ou complexes assumer 33, y compris en termes de dialogue social, il va de soi
que lOFII doit recevoir un appui fort de sa tutelle ministrielle.

28
Art. L. 5223-4 du code du travail : Pour l'exercice de ses missions, lOffice franais de l'immigration et de l'intgration
peut recruter des agents non titulaires par contrat de travail dure indtermine.. A travers cette disposition, lOFII a
hrit de la mesure adopte auparavant par le Lgislateur au profit de lancienne ANAEM.
29
Cf. notamment le rapport CGEFI, IGAS, IGA de juillet 2012 sur les drogations accordes certains tablissements
publics administratifs en matire de recrutement dagents non titulaires, tabli par B. Abate, M. Raymond et P. Bourgeois.
30
Ce constat vaut, mutas mutandis, pour lencadrement, qui se retrouve assez rapidement contraint tourner entre
diffrentes DT, avec, le cas chant un passage au sige voire, pour quelques-uns, dans une reprsentation ltranger.
31
Plusieurs directeurs territoriaux ont notamment mentionn les checs rguliers des candidatures dagents de lOFII des
postes au sein du ministre de lintrieur. Selon un commentaire un peu dsabus, les prfectures accueillent plus
facilement des agents dautres ministres que ceux de lOFII .
32
A titre de rflexion, il est possible, par exemple dimaginer que le risque li la non-mobilit de fait des agents de lOFII
au sein du ministre peut tre rduit en amliorant les modalits de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences.
Ceci relve en partie de lOFII et peut donc rentrer dans le cadre du contrle interne. La tutelle peut, de son ct, jouer un
rle de facilitateur au sein du ministre vis--vis de recruteurs potentiels (DMAT ou DRH notamment).
33
Le rapport interministriel consacr cette question avait formul une srie de propositions dans ce domaine, dont lune
recommandait une extinction progressive des quasi-statuts dont les maigres avantages apparaissent limits au regard des
inconvnients identifis.

20
Cette rflexion semble en tout cas dautant plus ncessaire que la situation actuelle est
considre comme une source potentielle daltration de la qualit du dialogue social. Le
management territorial, comme la DRH, font le mme constat sur le dcrochage progressif
dattractivit de lOFII ce qui, mme dans des priodes o les recrutements sont moins
nombreux, nest pas satisfaisant 34.

Une rflexion creuser sur le contrle interne en matire de recrutement

Lattention porte par lencadrement local certains phnomnes bas bruit illustre tout lintrt
dune approche de contrle interne RH qui rapproche davantage les points de vue de lencadrement
territorial et les fonctions du sige comme la DRH. Un exemple assez intressant dans ce domaine a
t mentionn dans le cadre des entretiens lors de la mission. LOFII a mis en place, pour ses
recrutements, une procdure duale : un candidat un poste ouvert est auditionn par lencadrement
local mais la dcision finale et la signature du contrat de travail relvent de la comptence exclusive
du sige. Du point de vue du contrle interne, ce schma est plutt intressant : double regard,
homognisation des conditions de recrutement.

Toutefois, certaines faiblesses sont prsentes dans le dispositif, et nont pu tre dtectes que
localement. Ainsi, comme la fait analyser un directeur de DT, les auditeurs de lOFII, qui sont
chargs de traiter les CAI sont supposs tre recruts parmi des candidats qui matrisent une langue
trangre. Ayant procd une analyse interne sur le recours aux prestations dinterprtariat 35, il a
constat des taux dutilisation levs chez des auditeurs pourtant supposs tre autonomes dans la
langue en question. En termes de contrle interne, lapproche est doublement intressante car elle
renvoie deux niveaux de risques : lun purement budgtaire (surconsommation de prestations),
lautre RH (avons-nous t suffisamment rigoureux lors du recrutement ?).

En toute logique, un dispositif de contrle interne performant devrait comporter un bouclage avec
la DRH : ce phnomne est-il un cas isol ? Sil est prsent ailleurs, cela traduit-il un dfaut dans la
procdure de recrutement ? Quelle mesure peut-on prvoir au titre du contrle interne pour mieux
garantir que le niveau de langue dun agent recrut sur des fonctions qui requirent cette comptence
soit conforme un niveau donn 36 ?

Il convient, pour conclure sur la question des risques RH, de mentionner que, dans un
domaine au moins, lOFII a mis en place un dispositif dont lutilit est incontestable au regard
de la mise en place dun contrle interne. Sur la base de travaux entrepris il y a quelques
annes avec lappui de consultants externes, la direction des ressources humaines a dploy
une mthodologie et un outil permettant de structurer le dialogue de gestion en matire de
gestion des effectifs avec les directions territoriales 37. Son objectif est de permettre une
allocation de moyens en adquation avec le volume dactivit de chaque entit, sur la base de
coefficients dtermins de manire homogne sur lensemble de ltablissement 38.

34
Outre la question des rmunrations qui est un sujet en soi, lisolement de lOFII se manifeste galement sur dautres
aspects comme lexclusion de ses agents dun certain nombre de dispositifs sociaux accessibles aux agents du ministre, dans
le domaine du logement par exemple.
35
Compte tenu des publics dont lOFII a la charge, les prestations dinterprtariat reprsentent un volume de dpense
significatif auquel les DT sont, en gnral, trs attentifs.
36
Dans un tel cas, la conclusion pourrait tre de prvoir, avant signature du contrat, une valuation externe du niveau de
langue par un prestataire, si la comptence dvaluation nest pas prsente au sein de lOFII.
37
La mthodologie et loutil ARCHIMEDE ont t prsents lauteur de ce rapport dans le cadre dun entretien
spcifique.
38
Plus rcemment, en lien avec cette procdure, a t formalise au sein de lOFII une mesure cadrant pour chaque DT les
possibilits de recourir, dans le cadre dune enveloppe fixe annuellement par le directeur gnral, des ressources humaines
complmentaires sous forme de vacation. Ceci a permis, selon les DT rencontrs, dintroduire une souplesse ncessaire qui
manquait sans doute auparavant.

21
Cette dmarche, comme lont fait remarquer juste titre certains directeurs
territoriaux, est sans doute perfectible dans la mesure o, comme pour toute modlisation, il
est important de procder intervalles rguliers une vrification de la pertinence des
paramtres utiliss. Pour autant quil soit possible den juger dans le cadre dune mission
comme celle-ci, cet inconvnient, rel, nest pas rdhibitoire. Par ailleurs, cet effort de
structuration qui a port sur le dimensionnement du rseau territorial serait dans doute
dsormais utile transposer dans le cadre de lobjectif assign lOFII sur la rorganisation
des fonctions centrales 39.

Le principal cueil rencontr en la matire tient probablement davantage aux


faiblesses, voire carences, identifies sur un autre volet des activits transversales de
lOFII, qui sont relatives au systme dinformation et la production gnrale de
donnes statistiques 40.

Plusieurs responsables territoriaux ayant soulev, dans le cadre des entretiens, la


question du systme dinformation et des statistiques, lauteur de ce rapport a rencontr en
entretien particulier lactuel directeur des systmes dinformation et la responsable du service
des tudes, du rapport et des statistiques.

Les lments communiqus dans ce cadre sont assez cohrents et corroborent


largement les observations faites par lencadrement territorial de lOFII.

Les faiblesses de lactuel systme dinformation de lOFII sont assez bien identifies
et, ce, depuis plusieurs annes, notamment sur des composants majeurs comme lapplication
IMMI2 41 . Dans son tat actuel, cette dernire ne permet pas de garantir la fiabilit des
donnes dactivits et, plus gnralement, celle des statistiques par direction nationale 42. En
aval, le service charg des statistiques relve que le systme dinformation ne permet pas de
garantir que les donnes brutes qui sont ensuite travailles pour ltablissement en donnes
agrges, ne soient pas pollues, involontairement ou non 43.

Certains directeurs territoriaux mettent galement en avant des risques danomalies sur
lactivit retour , du fait de limites lies lapplication OSCAR mise en place il y a
quelques annes. Les risques identifis portent sur le caractre insuffisamment fiable des
donnes, ce qui rend difficile un contrle de cohrence avec le volet comptable, de manire
pouvoir sassurer que les dpenses faites au titre de laide au retour sont bien auditables 44.

39
Objectif inscrit au projet de contrat dobjectifs et de performance (COP) 2014-2016, communiqu par lOFII.
40
De fait, si pour des raisons directement lies la production dlments mtrologiques sur ou sous valus pour certaines
grandes activits mtier, lvaluation des besoins RH travers la mthodologie retenue nest pas cohrente, cela se traduit
mcaniquement par des difficults de gestion locales qui peuvent tre srieuses.
41
Qui est utilise, entre autres, pour le suivi des dossiers CAI et sert de passerelle avec lapplication AGDREF.
42
On peut citer notamment le cas des cltures de CAI, lorsquun signataire dmnage dans le ressort dune autre DT que
celle qui a enregistr son contrat. Dans ce cas, fonctionnellement lapplication ne permettant pas de cder le dossier la
DT cible , la DT dorigine doit saisir la DT cible afin de connatre ltat du dossier. Il sensuit un mouvement gnral
denvois de courriers et de tableaux Excel supposs rconcilier linformation qui sont non seulement chronophages mais trs
peu fiables. Le taux gnral de dperdition nest manifestement ni connu ni valu.
43
Un exemple cit porte sur le fait que des catgories de migrants qui nont, rglementairement, pas de motif davoir t
reus lOFII peuvent tre comptabiliss tort, ce qui fausse naturellement la restitution de lactivit. Cest le cas de certains
travailleurs saisonniers. Lauteur de ce rapport na pas t en mesure dvaluer la porte gnrale de ces taux danomalies.
44
Des documents internes lOFII, consults dans le cadre de la prsente mission, font apparatre que des risques derreurs
assez graves ne sont pas carter, comme par exemple, la disparition informatique dun dossier, ou des versements non
conformes. Compte tenu de la crise interne qui sest cristallise propos dune questions de cette nature, il est essentiel que
la dmarche de contrle interne contribue traiter au fond ces problmes. Le fait quils aient t identifis est un lment
mettre au crdit de la vigilance de certains agents mais doit inciter les corriger sans dlai.

22
Il ressort de ces quelques lments quun doute srieux, exprim par lOFII lui-mme,
existe sur la qualit globale du systme dinformation et de statistiques, dont les rpercussions
peuvent tre dassez grande ampleur 45.

LOFII a, sur ce point, entrepris un assez vaste projet de refonte sous le vocable de
projet FENIX dont lambition affiche est de remplacer lactuel empilement
dapplications mtiers constitu au fil des ans. Lauteur de ce rapport navait pas,
matriellement, le temps de procder un examen de ce point. Tout au plus peut-il relever
que ce projet, lanc depuis plusieurs annes, a connu des fortunes variables et un changement
de portage puisquun nouveau contractant a t choisi. Il est difficile de mesurer quel point
il sera cohrent avec la dmarche lance, de son ct, par la tutelle dans le courant de lanne
2013 et qui vise englober, elle aussi, le primtre du systme dinformation des oprateurs,
dont lOFII 46.

Quel que soit le devenir du projet en question, il nen reste pas moins que ltat actuel
du systme dinformation constitue, en tant que tel, un lment proccupant au regard du
renforcement du contrle interne. Nayant pas t conu pour garantir de manire
suffisamment fiable les principales procdures mtier, il ne peut donc contribuer que de
manire marginale la qualit du contrle interne. Ce point constitue, selon lauteur de ce
rapport, un lment qui doit tre pris en compte dans la manire de concevoir le rle de
lencadrement au titre du contrle interne (cf. ci-dessous IIme partie2 -).

Recommandation n2 : Appr ofondir , au titr e de lanalyse de r isques, lidentification des


pr incipales dficiences du systme dinfor mation (SI) ayant un impact sur la fiabilit et
lauditabilit des pr ocdur es de lOFII et sassur er quelles ser ont, a minima, cor r iges dans le
cadr e de lvolution pr vue [pr ior it : haute].

45
De manire assez curieuse, une activit chappe historiquement au primtre du service charg des statistiques : lasile.
Cest en effet la direction asile qui produit elle-mme ses propres chiffres, ce qui est peu logique.
46
Lauteur de ce rapport a certes pris note du fait quun dialogue avait t instaur entre la DSI de lOFII et la DGEF, ce qui
semble le minimum. Mais le dcalage chronologique existant (lOFII annonce de son ct avoir atteint une phase de
spcifications dtailles alors que la DGEF dmarre tout juste des rflexions gnrales mtier sur un primtre gigantesque)
est, en soi, un lment proccupant si lon part du principe que le SI de lOFII doit tre, logiquement, une extension de celui
du ministre, la fois pour des raisons defficience, mais aussi de fiabilit des informations. Sur ce point particulier, le
directeur gnral des trangers en France a indiqu, dans le cadre du contradictoire que la ncessit de coordonner
concrtement les deux approches tait bien identifie et serait traite dans le cadre du schma directeur systme
dinformation trangers en France .

23
24
IIME PARTIE AU REGARD DES MISSIONS ATTRIBUEES A LOFII ET DE
CELLES QUI POURRAIENT SY AJ OUTER DANS LE
DOMAINE DE LASILE, LE RENFORCEMENT DU CONTROLE
INTERNE ORGANISE AUTOUR DUNE PETITE STRUCTURE
CENTRALE APPARAIT COMME UNE OPTION RAISONNABLE

1- DE MANIERE ASSEZ CONVERGENTE, LENCADREMENT TERRITORIAL


DE LOFII EXPRIME UN BESOIN DE STRUCTURATION DE SA
RELATION AVEC LE SIEGE QUE LE CONTROLE INTERNE POURRAIT
CONTRIBUER A FAVORISER

La trs grande majorit des responsables de terrain (en DT) que lauteur de ce rapport
a pu rencontrer font tat de modalits de fonctionnement avec le sige de lOFII qui nont pas
toujours t, de leur point de vue, satisfaisantes. En faisant la part de ce qui relve davantage
de griefs interpersonnels, souvent exacerbs au sein dune structure qui, comme cela a t
soulign, a tendance constituer une communaut relativement ferme, il apparat surtout que
le mode de fonctionnement historique na pas privilgi un dialogue construit entre les
directions centrales mtier et le rseau territorial. De ce point de vue, lOFII a souffert des
mmes difficults qui se rencontrent, parfois, au sein du ministre de lintrieur, entre le
rseau de ladministration territoriale, charg de la mise en uvre de laction publique et les
administrations centrales qui en dfinissent les modalits. Lorsquil leur a t demand de
prciser leurs expriences dans ce domaine, les agents de lOFII dans le rseau formulent un
constat en forme de regret 47.

Celui-ci porte sur une relative absence dintrt port, selon eux, par la structure
centrale 48, ce qui se passe sur le terrain . Plus prcisment, une fois dfinis les objectifs
annuels et franchie ltape parfois tendue de la ngociation sur lattribution des moyens,
notamment humains, les managers territoriaux estiment quils se retrouvent assez largement
livrs eux-mmes. La plupart saccommodent assez bien dune situation qui favorise les
plus autonomes dentre eux, et qui les encourage, de fait, dvelopper eux-mmes des
modalits de gestion locale quils estiment ncessaire la bonne marche de leur direction
territoriale 49.

Toutefois, un tel contexte nest pas considr, sur le long terme, comme trs favorable
la bonne administration au sein de lOFII. En voquant la question du contrle interne et de
ses lacunes, certains interlocuteurs ont fait valoir que, ds lors que le sige ne leur
demandait pratiquement jamais rien sur les activits mtier 50 , pouvait se poser la question
mme de lutilit et du sens - dun dispositif de contrle interne 51. Il convient de prciser

47
Les thmes abords ci-dessous revtent naturellement un caractre plus subjectifs que ceux voqus en premire partie. Il
na pas toujours t possible didentifier des cas trs prcis lappui de telle ou telle assertion. Toutefois, le caractre assez
rcurrent de certaines dentre elles indiquaient lexistence dune forme dinsatisfaction latente que lauteur de ce rapport a
estim devoir prendre en compte dans son analyse.
48
La formulation employe varie : le sige , la centrale , la DG , mais ne vise que rarement une entit particulire.
49
Le sentiment dautonomie, voire disolement, est encore plus important pour les directeurs de RE, en raison de
lloignement.
50
Linterprtation dune telle expression est naturellement prendre avec un peu de recul mais elle traduit cependant
lexistence dun certain foss au sein de lOFII entre le rseau territorial et le sige .
51
Ce grief vise aussi, de manire indirecte, la tutelle ministrielle, qui apparat, aux yeux des responsables territoriaux de
lOFII, comme encore plus dsengage dans ce domaine. Sur ce point, le DGEF a indiqu, dans le cadre de la procdure

25
aussitt que, dans leur immense majorit, les mmes interlocuteurs y voient une des sources
des difficults queux-mmes rencontrent vis--vis de leurs collaborateurs. En labsence dun
signal fort, il est en effet difficile dintroduire et, surtout, de maintenir la culture de rigueur
qui accompagne le contrle interne.

Au-del des effets sur le pilotage local et national, globalement ngatifs, que gnre
labsence dun contrle interne mtiers structur, les responsables territoriaux font
galement valoir quil est trs difficile dvaluer de manire objective la qualit de leur
travail. Les entretiens font apparatre, en la matire, un souhait de voir mis en place, travers
le contrle interne, une procdure dvaluation objective qui permettrait, notamment,
dobjectiver les situations rencontres parfois lors des mouvements au sein de lOFII. Parmi
les domaines mtier qui semblent les moins bien couverts au titre du contrle interne figure
notamment le volet CAI , avec la mise en vidence, de manire rcurrente, de stocks de
dossiers non clturs, dcouverts, en gnral, loccasion dun changement de direction
territoriale. Non seulement de telles situations ne sont pas satisfaisantes en termes de gestion,
compte tenu des impacts dans diffrents domaines (insincrit des statistiques, mais
galement risque dvaluation incorrecte des moyens affects lactivit), mais elles
contribuent perturber le climat interne et crisper les relations au sein de lencadrement de
lOFII 52.

Recommandation n3 : Envisager , au titr e du contr le inter ne, la mise en place de bilans de


pr ise de poste dans les 6 mois suivant un changement de dir ecteur ter r itor ial [pr ior it :
moyenne].

2- LE VOLUME DE LACTIVITE DIRECTEMENT ASSUMEE PAR LOFII


J USTIFIE LARGEMENT UN RENFORCEMENT DU CONTROLE INTERNE
DONT LENCADREMENT NE DOIT PAS SUPPORTER SEUL LA CHARGE
ET LA RESPONSABILITE

Comme cela a t rappel en partie introductive, lOFII, y compris sous ses


configurations antrieures (ANAEM etc.) a connu historiquement une volution assez
significative de son champ dactivit. Sil ne dispose pas du monopole de laccueil des
migrants en France, puisque dautres services du ministre ont, selon des modalits varies,
un contact avec les mmes publics (consulats, services chargs du contrle aux frontires,
bureaux des trangers en prfecture notamment), le visage que lOFII offre aujourdhui est
celui, ml, voire brouill, dun tablissement vocation gnraliste qui doit cependant
remplir des missions spcialises 53. Dit autrement, lOFII tend devenir, plus par dfaut que
par rflexion ordonne, ce que nont pas pu tre les services de limmigration et de

contradictoire, que la rorientation prise dans le cadre du nouveau contrat dobjectifs et de performance (2014-2016) allait
prcisment dans le sens dun pilotage renforc des activits oprationnelles de lOFII, impliquant la tutelle. Lauteur de ce
rapport en donne acte, tout en prcisant que lapprciation ci-dessus, peut-tre partiellement subjective, recueillie dans le
cadre de ses travaux, valait pour le pass et ne prjugeait naturellement pas de lavenir.
52
Sous sa forme la plus virulente , ce sentiment sexprime travers dexpressions comme mon arrive, il a fallu
pratiquement recrer la DT .
53
On peut, titre dillustration, sinterroger sur le fait que lOFII est amen assumer un rle, peut-tre marginal, mais
croissant, daccueil de substitution pour des renseignements de toute nature, sans doute parce que les prfectures sont elles-
mmes engorges, quand il ne lest pas sur des problmatiques relevant clairement de la prise en charge de situations
humaines par des dispositifs de droit commun (situation rencontre notamment par lOFII Paris).

26
lintgration (SII) dont le principe avait t imagin dans le cadre du ministre de
limmigration 54.

Son activit est la fois caractrise par une logique de flux , correspondant un
public quil faut accueillir et traiter sur le plan administratif dans des dlais et selon des rgles
que lOFII ne matrise pas (la temporalit ), et par un mode dorganisation que, par choix
ou par culture, le service public la franaise persiste aborder selon une logique de
granularit territoriale qui volue assez peu (le rseau ). Il lui faut galement agir en
combinant deux logiques : celle dun traitement assez massif, qui suppose une certaine
industrialisation et normalisation (il nexiste pas de raison selon laquelle un entretien de CAI
devrait tre diffrent Amiens ou Bordeaux 55), et celle dune capacit au traitement
individualis de chaque cas, dans les limites de ses attributions. Ceci est dj difficile
matriser dans le cadre dune entit unique, et lest encore davantage lorsque lactivit est, en
pratique, rpartie sur plusieurs dizaines dentits sur lensemble du territoire.

De ce point de vue, mme si une orientation gnrale tendant rationaliser le rseau


territorial de lOFII est inscrite parmi les objectifs stratgiques assigns lOFII dans le projet
de COP actuellement en cours de validation avec la tutelle 56, ce mouvement ne pourra tre
que progressif et il occasionnera vraisemblablement des discussions locales compliques. Il
faut en effet tenir compte du fait que ltablissement fonctionne, en partie du moins, en
symbiose avec le rseau des prfectures. La question des antennes locales de lOFII,
rattaches aux directions territoriales et dont la prsence concide le plus souvent avec
lexistence de plateformes daccueils pour demandeurs dasile, est un exemple de situation o
lOFII doit rconcilier des logiques assez divergentes 57.

Il convient donc, selon lauteur de ce rapport, de ne pas partir sur des hypothses trop
optimistes quant aux effets attendus de lvolution structurelle annonce. Dit autrement, les
lacunes constates en matire de contrle interne ne disparatront pas mcaniquement du fait
dun resserrement du rseau 58.

Il faut par consquent imaginer un dispositif de contrle interne qui permette,


collectivement, une progression et qui soit conu comme un appui au rseau territorial
comme la direction gnrale.

Sur la base des lments recueillis dans le cadre de cette mission, lauteur du prsent
rapport considre que ce dispositif ne peut et doit pas reposer exclusivement sur
lencadrement, notamment territorial. La thorie du contrle interne, telle en tout cas
quelle sest progressivement diffuse au sein de ladministration depuis quelques annes,
postule, sans doute sur la base de lexprience du secteur priv, que le contrle interne relve
principalement de la responsabilit des oprationnels eux-mmes. Il ne serait en quelque sorte

54
Moins le pouvoir dinstruction et de dcision qui est celui de lautorit prfectorale.
55
On peut noter cependant que, par comparaison, lorganisation historique du service public de limmigration, dans sa
dclinaison prfectorale, na pas su empcher la constitution de rgles locales qui constituent presque autant de CESEDA
quil existe de dpartements, comme lon montr les nombreuses missions de lIGA conduites depuis 2006.
56
Ainsi quune rflexion sur le rseau des reprsentations ltranger, dont il convient cependant de rappeler que, pour
partie, sa cration rsulte mcaniquement daccords ou de conventions internationales dont lOFII ne matrise pas
ncessairement la ngociation ou la conclusion.
57
Ainsi, la DEPAFI insiste juste titre sur limportance de leffort entreprendre en matire de rationalisation du schma
dorganisation territoriale de lOFII. Mais, localement, supprimer une antenne lie une PADA, doit galement tre analys
sous langle du bon fonctionnement du service public de lasile.
58
Les quelques avantages quil est raisonnable desprer produiront davantage deffet en matire de contrle interne sur
lactivit des trs petites units de lOFII qui sont souvent issues de lancien rseau du SSAE.

27
quune excroissance ou une volution de ce que le droit de la fonction publique connat de
manire ancestrale sous le concept de contrle hirarchique 59. Or, bien souvent, partir du
principe quune mission est laffaire de tout le monde revient, et ladministration ny chappe
malheureusement pas toujours, se prparer des lendemains o le constat doit tre fait que
ladite mission na t, concrtement, assume par personne.

De plus, il convient dinsister sur le fait que cette vision du contrle interne repose sur
un autre postulat, implicite, qui est que le systme dinformation de lorganisme est
suffisamment robuste et intgre dj les concepts, voire les outils, du contrle interne.
Dans un tel monde, idal, on peut en effet partir du principe que lencadrement dispose alors
de suffisamment doutils pour tre autonome en matire de contrle interne. Or, comme on la
vu dans la partie prcdente, lencadrement de lOFII, lorsquil fait du contrle interne, le fait
bien souvent en palliant, par son initiative personnelle, les lacunes du systme
dinformation 60. Dans une telle configuration, le risque serait de dporter trop lourdement la
charge de travail au profit des tches lies au contrle interne et au dispositif de pilotage, qui
doivent au contraire demeurer raisonnables au regard des activits de management,
notamment dans sa dimension humaine .

Le travers peut tre dautant plus marqu que la notion de contrle interne, comme on
la vu prcdemment, est apprhende de manire encore trs floue et quelle ncessite un
certain degr de clarification et de traduction. Par ailleurs, il est essentiel de donner lOFII,
travers le contrle interne, un instrument contribuant homogniser son fonctionnement.

La logique propose dans la troisime partie, o sont formules des recommandations


en la matire repose donc sur un principe consistant certes raffirmer un rle et une
responsabilit clairs de lencadrement (territorial mais aussi sige ) en matire de contrle
interne, mais en assortissant ces derniers des moyens centraux estims ncessaires un
fonctionnement effectif du dispositif 61.

3- LA PERSPECTIVE DUN NOUVEAU TRANSFERT DE COMPETENCES


DANS LE DOMAINE DE LASILE, AUQUEL SONT ASSOCIES DES
RISQUES BIEN IDENTIFIES, VA DANS LE MEME SENS

LOFII exerce dj des comptences largies dans le domaine de lasile avec la


gestion des plateformes daccueil pour demandeurs dasile et les perspectives voques
notamment dans le prochain contrat dobjectifs et de performance vont clairement dans le
sens dun accroissement de ce primtre.

59
Sur ce point, la DEPAFI a exprim une position que lauteur de ce rapport comprend comme un souci de ne pas voir
lencadrement se reposer exclusivement sur une structure ad-hoc spcialise dans le contrle interne. Dans une telle
configuration, il existe en effet un risque de dresponsabilisation dont il faut tenir compte. Toutefois, la responsabilit sera
dautant mieux assume quelle sera consolide par lintervention et lappui dune ressource.
60
Il existe bien entendu parfois un peu de confusion entre contrle interne et outils de pilotage . Mais lun ne va pas
sans lautre et le fait est que, bien souvent, lune des tches de lencadrement est de tenter de mettre en place des outils
locaux qui sont trs utiles mais qui, du coup, ne profitent pas la collectivit
61
Pour le redire autrement, la conviction de lauteur de ce rapport est que le principal cueil viter en la matire serait de se
contenter de mettre en place un contrle interne a minima (essentiellement de la description de procdures sous la forme dun
manuel de contrle interne, dont lapplication serait laisse la bonne volont de lencadrement). Ceci reviendrait ne viser
que la satisfaction purement formelle de pouvoir indiquer quun contrle interne est en place, sans attacher de relle
importance au caractre rellement oprationnel quil a pu prendre.

28
De plus, il est dsormais quasiment arrt que lOFII aura vocation reprendre son
compte la gestion des personnes bnficiant de lAllocation Temporaire dAttente (ATA),
actuellement assume par Ple Emploi, sur la base des conclusions dun rcent rapport
interministriel.

Lauteur du prsent rapport a voqu, de manire prospective bien entendu, avec ses
diffrents interlocuteurs, au sein de lOFII mais galement du ministre de lIntrieur (tutelle
et DEPAFI) les rpercussions ventuelles de cette rforme sur lorganisation du contrle
interne de lOFII.

Un point de consensus se fait jour : sagissant dune procdure comme lATA, dont les
faiblesses sont bien identifies, une trs grande vigilance sera requise, et le contrle interne
devra, dans cette perspective, y consacrer une attention toute particulire. Le risque principal
est, ici, clairement identifi, puisquil constitue prcisment lun des lments qui justifient la
rforme : il sagit du risque dindus verss certains bnficiaires, qui a fait lobjet dune
valuation chiffre par la mission interministrielle 62.

Une divergence assez marque apparat en revanche entre lOFII dune part et la
tutelle dautre part 63 lorsquil sagit de dfinir les modalits pratiques mettre en uvre pour
contenir ce risque dans le cadre du contrle interne.

Si chacun saccorde pour dire que le fait de transfrer la responsabilit de la procdure


lOFII ne va pas, en tant que tel, supprimer le risque identifi, la tutelle estime que, ds lors
que la partie financire de la procdure, cest--dire le versement proprement dit de lATA
sera externalise un tiers prestataire, ce qui est actuellement lhypothse favorise, il sera de
facto bien mieux matrisable.

Si lon suit cette logique, se pose simplement la question, voque ci-aprs de manire
plus gnrale, de la frontire tracer entre ce qui doit relever du contrle interne de lOFII
proprement parler et de sa projection externe .

Considrant quil ne dispose pas, sur ce point, des lments et de lexpertise


ncessaires pour approfondir la question dans le cadre du prsent rapport, son auteur ne peut
que se borner formuler une interrogation et suggrer une recommandation.

Linterrogation prend sa source dans les carences identifies en matire de systme


dinformation qui, dans un cas comme celui de lATA, jouera un rle crucial dans la
robustesse du contrle interne. A supposer que le prestataire retenu ait sa charge la part
de contrle interne directement lie la procdure de versement (ou darrt de la prestation),
il sera directement dpendant de la qualit de linformation saisie, traite et transmise par
lOFII. Il faudra donc que le contrle interne, du ct de lOFII soit, sur ce point,
particulirement mobilis.

62
Selon le rapport prcit, sur la base de lchantillon examin alors, le taux dindu probable est suprieur 18%. Il va de soi
que lanalyse de risques ne saurait se limiter cette question. Les interlocuteurs de lOFII rencontrs dans le cadre de la
mission ont voqu bien dautres sujets : la question de ladquation des moyens humains pour traiter les flux
correspondants, y compris en termes de comptence (certains parlant dun mtier nouveau , ce qui nest pas sans
fondement), dautres voquent la problmatique immobilire. Lanalyse complte sera naturellement faire dans le cadre de
la mise en uvre des recommandations du prsent rapport.
63
A quelques nuances prs, la position exprime par la DEPAFI rejoint celle de la DGEF.

29
Pour que ce mcanisme fonctionne, il faudra probablement effectuer un travail trs
approfondi pour dterminer, au titre du contrle interne, ce que seront les obligations prcises
du prestataire retenu, ainsi que leurs contreparties du ct de lOFII. Sur ce sujet, lauteur de
ce rapport invite de manire pressante lOFII et la DGEF associer, de manire
consultative mais organise, la DEPAFI lors de llaboration du dispositif de contrle
interne relatif lATA 64. Il en va de mme pour lOFPRA et la CNDA dont les dcisions
ont un impact direct sur le dispositif 65.

64
Et, ce, dautant plus que la question de larticulation avec les tiers dans le cadre du contrle interne concerne lOFII sur
dautres activits, comme on la vu, et, au-del, se posera sans doute pour dautres oprateurs. La DEPAFI, consulte sur ce
point dans le cadre de la mission, a indiqu quune telle mthode de travail lui paraissait adapte, sous la rserve de ne pas
avoir outrepasser son rle, qui nest pas celui de la tutelle.
65
Cf. rapport IGF-IGAS-IGA sur lATA.

30
IIIME PARTIE LE PERIMETRE ET LACTIVITE DUNE TELLE STRUCTURE
DOIVENT ETRE DEFINIS DE MANIERE COHERENTE AVEC
LE CADRE GENERAL MINISTERIEL

Si le principe dun renforcement du contrle interne lOFII apparat, selon lauteur


du prsent rapport, comme ncessaire, les moyens pour y parvenir doivent tre dtermins en
ayant lesprit une srie de contraintes ou de pr-requis dont il conviendra de tenir compte si
une dcision de mise en uvre tait prise la suite de cette mission.

Plutt que de chercher arrter une solution cl en mains le parti a t pris, dans le
cadre de ce rapport, de donner quelques orientations qui paraissent raisonnables, compte tenu
dun certain nombre dlments contextuels dont il sera difficile de saffranchir.

Il apparat souhaitable, en particulier, de fixer une rpartition la plus efficiente possible


pour le ministre entre ce qui doit, manifestement, relever de lOFII directement et ce qui peut
tre pris en charge par les structures dj en place au sein du ministre.

1- LES MOYENS AFFECTES A CETTE MISSION DOIVENT ETRE FIXES A


UN NIVEAU RAISONNABLE COMPTE TENU DES CONTRAINTES
ACTUELLES SUR LE PLAFOND DEMPLOI DE LOFII

LOFII se trouve actuellement plac dans une situation qui peut, en premire
approche, sembler peu propice la cration dactivit nouvelle internalise . Selon
lhypothse qui semble en passe dtre retenue, le contrat dobjectifs et de performance (COP)
actuellement en phase de finalisation entre loprateur et sa tutelle fixe un objectif de
rduction du plafond demploi de 15 ETP par an pour les trois prochaines annes 66.

Quel que soit le rsultat des rflexions en cours sur le primtre-cible de lOFII, et au
regard des orientations gouvernementales prises en matire de contrle de la dpense
publique, il parat donc ncessaire de construire un dispositif proportionn aux moyens
mobilisables.

1.1. UNE MISSION DU CONTROLE INTERNE , DIRECTEMENT RATTACHEE AU DIRECTEUR


GENERAL POURRAIT ETRE MISE EN PLACE

Le cur du dispositif de contrle interne apparat comme devant relever, dans une
organisation telle que lOFII, directement du directeur gnral. Comme cela a t rappel ci-
dessus, il nest ni souhaitable ni dailleurs efficient de voir se multiplier localement des
fonctions de contrle interne dans les DT, dans la mesure o seules les plus grosses structures
seraient en mesure de la mettre en place et quil serait en outre difficile de normaliser les
mthodologies et les pratiques. Par ailleurs, sil est vident que le fonctionnement rgulier du

66
Hors prise en compte ce stade dun ventuel rebasage li, dune part, lextension du primtre mtier asile ,
suivant les recommandations du rapport IGA-IGAS sur lATA et, dautre part, dventuelles rformes des procdures lies
lintgration.

31
contrle interne repose en grande partie sur le management, une organisation comme lOFII
est loin davoir trouv son point dquilibre et il serait illusoire de penser que le contrle
interne peut progresser en tant simplement pens comme une tche supplmentaire assigne
aux responsables territoriaux ou mtier 67.

Il nexiste pas de normes explicites pour dimensionner une structure de contrle


interne. Les lments de dimensionnement que lauteur de ce rapport prsente ici doivent
donc constituer une base indicative que lOFII et sa tutelle pourront naturellement adapter en
fonction des priorits de contrle interne quils auront arrtes dun commun accord, avec
lclairage si possible de la DEPAFI.

En se basant sur des lments de benchmarking compils par lInstitut Franais de


laudit et du contrle internes (IFACI) dans diffrentes publications et partir des lments
recueillis dans le cadre de la prsente mission, il semble appropri, en tenant compte de la
taille de lOFII, de la masse budgtaire quil reprsente et de lexistence dun rseau territorial
assez large (y compris dans sa dimension ultra-marine et internationale), denvisager une
structure centrale dimensionne 3-4 personnes.

Cette structure, que lon pourrait dfinir comme mission du contrle interne
pourrait tre organise autour dun chef de mission et de 2 3 contrleurs internes dont
les attributions seraient calques sur celles de la fiche de poste-type dfinie par lIFACI 68.

Dans le cadre de ses entretiens avec la direction gnrale de lOFII, la DGEF au titre
de la tutelle et la DEPAFI, lauteur de ce rapport a abord la question du caractre
soutenable pour loprateur de cette cration. Les positions exprimes tendent indiquer
lexistence dun relatif consensus sur le principe, ds lors que la mise en uvre interviendra
dans le cadre dune rflexion globale sur la rorganisation des fonctions centrales de lOFII 69.

Il appartiendra lOFII, si la dcision de crer une telle structure est prise, de


dterminer les profils des personnels quil conviendra de recruter. Du point de vue du droit de
la fonction publique, loprateur dispose dun atout non ngligeable qui peut lui faciliter les
choses, puisquil bnficie dune drogation gnrale la rgle doccupation des emplois
permanents par des agents titulaires. Ceci signifie que le vivier des agents recruter, quil
sagisse du chef de la mission ou des contrleurs internes nest pas limit au seul primtre de
ladministration 70.

67
Sur ce point particulier, lchange entre lauteur de ce rapport et la DEPAFI a permis de rapprocher les analyses. Si une
structure centrale est cre, elle ne doit pas avoir pour vocation de se substituer lencadrement (cf. supra partie 2) mais au
contraire dinitier une culture du contrle interne, den dfinir les constituants (mthodologiques notamment) et,
naturellement, de contribuer elle-mme, par la formation et le suivi, ce quil se renforce dans les domaines prioritaires.
68
Cf. annexe 4.
69
Sur ce point, les positions exprimes par la tutelle et la DEPAFI sont convergentes. Le secrtaire gnral et la directrice des
ressources humaines de lOFII considrent de leur ct que lhypothse prsente ici est, en premire approche, compatible
avec les objectifs assigns loprateur en matire de plafond demploi.
70
Dans ltat actuel du droit, lOFII peut donc recruter pour les emplois en question soit des fonctionnaires titulaires, en
ayant recours au mcanisme du dtachement sur contrat, soit directement des agents non-titulaires en CDD ou en CDI, ce qui
laisse dans tous les cas une trs grande latitude.

32
1.2. UN ACCOMPAGNEMENT METHODOLOGIQUE SOUS LA FORME DUNE ASSISTANCE
EXTERIEURE AU COURS DE LA PREMIERE ANNEE DE MISE EN PLACE SERAIT
SOUHAITABLE

Les mtiers du contrle interne sont, dans lenvironnement du secteur public,


relativement nouveaux et il nest pas facile de mobiliser rapidement de la comptence
oprationnelle, surtout pour une structure constituer ex-nihilo ou presque.

Dans un objectif de monte en charge aussi rapide que possible, il serait fortement
souhaitable que la cration de la structure sur les bases voques ci-dessus puisse se faire avec
lappui dune assistance extrieure, dans le cadre dune prestation de service. En effet, si
lensemble des travaux conduire repose exclusivement sur une quipe construire,
supposer passe la phase de recrutement, voire de formation, initiale, celle-ci risque de
consacrer trop de temps aux activits dinitialisation qui retarderont dautant la mise en
place oprationnelle du contrle interne. Franchir la phase de pic que reprsente la
cration de la structure se fera plus rapidement et efficacement avec laccompagnement dun
prestataire comptent.

Cette prestation serait principalement destine aider le/la futur(e) chef(fe) de mission
du contrle interne dans la mise en place de son quipe, dans une logique de conduite du
changement. Elle porterait, de manire prioritaire, sur les domaines suivants 71 :

laboration, en lien avec la direction gnrale, les directions mtier et la tutelle, de la


cartographie des risques et de la stratgie de contrle interne 72 ;
assistance au responsable de la mission pour la phase de recrutement des contrleurs
internes ;
appui mthodologique la mission de contrle interne pour constituer le premier socle
de documentation du contrle interne sur les domaines non couverts actuellement 73 ;
assistance la conduite du changement, en particulier au bnfice du management de
lOFII (DG directions mtier, DT et RE) ;
accompagnement des contrleurs internes lors des missions-pilote de contrle interne
conduire en fin de phase dinstallation, en vue deffectuer un transfert de comptence
en fin de la prestation dassistance.

Au regard des travaux raliser, cette prestation devrait vraisemblablement sinscrire


dans une dure comprise entre 6 et 9 mois.

71
La liste donne ici ne lest qu titre indicatif et peut bien entendu tre modifie et complte ultrieurement par lOFII en
fonction des dcisions qui seront prises sur la base du prsent rapport.
72
Ce travail serait principalement destin complter, sur la base des lments dgags dans le prsent rapport, la
cartographie des risques hors primtre budgtaire et comptable.
73
En priorit dans les domaines mtier puisque, comme on la vu, le domaine comptable a dj t en partie couvert et
que le travail sur ce point devra plutt porter sur une actualisation que sur une cration.

33
2- CERTAINS SUJ ETS SENSIBLES DOIVENT ETRE TRAITES AVEC
LINTERVENTION DUN TIERS EXTERIEUR A LETABLISSEMENT

Sur la base des questions souleves dans le cadre de la saisine de lIGA au titre de la
prsente mission, ds lors quil parat souhaitable de mettre en place une structure propre
lOFII, il convenait dexaminer les limites du primtre dans lequel cette dernire devait
exercer son activit. Plusieurs domaines semblent en effet soulever des difficults
particulires et ncessitent une rflexion spcifique. A travers les entretiens conduits, deux
limites sont apparues. La premire a trait une particularit de lOFII qui, en tant
quoprateur, nexerce pas directement lui-mme certaines des comptences qui lui sont
confies mais est conduit, historiquement, en dlguer lexercice des partenaires
extrieurs, notamment associatifs. La seconde est lie la limite quil convient de respecter
entre ce qui relve du contrle interne et des problmatiques lies aux personnes, en
particulier lorsque peuvent surgir des situations qui relveraient du domaine disciplinaire.

2.1. L A QUESTION DE LA PROJ ECTION EXTERNE DU CONTROLE INTERNE NE PEUT PAS


ETRE RESOLUE DE MANIERE AUTONOME PAR L OFII

Le caractre encore rcent de la dmarche de contrle interne au sein du secteur public


explique sans doute quil demeure encore des points qui nont pas rellement t tranchs de
manire totalement probante, selon lauteur de ce rapport. Cest le cas de la prise en compte,
au titre du contrle interne, dactivits qui ne sont pas exerces directement par lentit
concerne mais qui ont t dlgues des tiers. Cette configuration, extrmement courante
dans le secteur public franais, est donc, sans surprise, trs prsente lOFII.

Lexemple le plus emblmatique est sans aucun doute celui des prestations confies
lOFII en matire de prise en charge des demandeurs dasile, puisque loprateur est conduit
en subdlguer la ralisation, par voie conventionnelle, des acteurs privs appartenant le
plus souvent au secteur associatif. La gestion dune plateforme daccueil des demandeurs
dasile (PADA) en constitue un exemple caractristique. A travers une convention de
dlgation de gestion, lOFII dtermine, partir dun rfrentiel national tabli par sa tutelle,
la liste des prestations qui seront ralises par le partenaire externe.

Si, thoriquement, le fait de dlguer une mission ne constitue pas, en soi, un lment
de nature modifier la logique du contrle interne, en pratique, il entrane une srie de
complications. Il convient en effet de concilier deux aspects parfois antagonistes :
lobligation, pour le dlgant, de satisfaire une obligation gnrale relative son contrle
interne, le droit, pour le dlgataire, de voir son autonomie respecte puisque cest lui
dassurer latteinte des objectifs qui lui sont assigns. Y parvenir de manire quilibre nest
en gnral pas simple mais lexercice prend, dans un cas comme celui de lOFII, un caractre
particulirement dlicat.

Interrogs sur ce point, les directeurs de DT se sont montrs trs rservs sur la
capacit relle de lOFII exercer, sous quelque forme que ce soit, une projection externe
du contrle interne dans le cas voqu ci-dessus. En effet, malgr lexistence, dans les
conventions, de clauses prvoyant les lments relatifs cet objectif, la manire de les exercer
dans la pratique nest pas aujourdhui rellement tablie. En allant plus loin, il est mme

34
possible de considrer que les responsables territoriaux de lOFII considrent cette tche
comme impossible dans la configuration actuelle. Pour tre efficace, le contrle interne
suppose par dfinition une capacit dintrusion dans la gestion des tiers quils estiment ne
pas pouvoir exercer dans les faits, en raison notamment du caractre particulirement sensible
des relations entre lEtat que reprsente lOFII et le monde associatif. La tendance
marque des acteurs en question faire voluer des sujets de gestion en questions
mdiatiques et politiques est quelque chose que lon peut regretter mais qui constitue,
malheureusement, un fait durablement install dans le paysage public franais.

Le contrle interne ne doit en effet pas simplement se limiter mettre en place des
outils et des procdures qui vont amliorer la capacit constater un phnomne, il na de
sens et dintrt que sil constitue un relai vers des prises de dcision de manire cohrente
avec la stratgie de couverture des risques.

De ce point de vue, lauteur de ce rapport considre que le principal danger qui guette
une organisation du contrle interne, dans un tel environnement, est sans aucun doute son
volution vers un simple dispositif de contrle de gestion sans relle prise sur lactivit elle-
mme.

2.2. L ES CAS COMPLEXES RH DOIVENT CONTINUER A RELEVER DE LA PROCEDURE


HABITUELLE AU MINISTERE , AVEC INTERVENTION DE L IGA SI NECESSAIRE

Parmi les domaines quil tait envisag de confier une structure internalise lOFII
figuraient les problmatiques lies la gestion des ressources humaines et, plus prcisment,
le traitement de cas individuels dans le cadre de ce que lon pourrait appeler une activit
pr-disciplinaire .

Le fait dintgrer cette thmatique dans le primtre du contrle interne nest pas, en
soi, inenvisageable, dans la mesure o les dfinitions retenues au sein du secteur public pour
le contrle interne, directement drives des normes prives internationales, offrent une assez
grande latitude dinterprtation.

Cependant, il napparat pas souhaitable de prvoir une telle extension dans le cas de
lOFII.

En effet, si lobjectif principal est de disposer dune capacit traiter les cas RH
complexes, celui-ci peut tre atteint par des moyens diffrents, dans des conditions plus
satisfaisantes pour ladministration. Il convient dinsister sur le fait que la survenance dun
vnement gravement perturbant lie au comportement, voire une faute, dun agent,
pouvant entraner des suites disciplinaires demeure, fort heureusement, rare, rapporte une
population donne. Rien ne permet dtablir que, de ce point de vue, lOFII serait plus expos
ces risques que ne le sont dautres services du ministre, par exemple les bureaux des
trangers en prfecture.

35
Dans le cadre des entretiens, un cas concret, qui aurait clairement relev de cette
catgorie, a t voqu par certains interlocuteurs 74. Les enseignements quil est possible den
tirer plaident clairement en faveur dun traitement qui fasse intervenir un acteur extrieur
lOFII. En effet, comme cela est souvent le cas dans ce type de configuration, il importe de
pouvoir apporter dans un dlai relativement bref des lments de matrialit permettant
lautorit hirarchique de prendre une dcision aussi taye que possible. Le climat qui
prside ces affaires dlicates, qui nest jamais serein, peut devenir rapidement dltre si la
moindre suspicion, fonde ou non, apparat sur lindpendance et lobjectivit des personnes
qui interviennent pour le traiter.

Cest la raison pour laquelle la mission estime quil est prfrable, pour couvrir ce
type de situation, de recourir au dispositif de droit commun existant au ministre de
lintrieur. Si lOFII est confront une situation o il importe de mobiliser rapidement un
appui en vue dune prise de dcision hirarchique, cela doit se faire en faisant appel
linspection gnrale de ladministration, conformment au dcret 81-241 du 12 mars 1981 75.

Pour lOFII, deux bnfices directs sont attachs une telle procdure. Premirement,
il nest pas ncessaire dinvestir dans une comptence particulire et de mobiliser une
ressource interne ddie cette fonction, deuximement, le fait mme dexternaliser la
conduite dune enqute administrative permet, normalement, dvacuer toute suspicion lie
lindpendance ou la neutralit des personnes qui la conduisent.

Dans la pratique, ds lors quil est confront une situation pouvant dboucher sur la
mise en cause individuelle dun agent plac sous son autorit, et si les faits suspects
apparaissent suffisamment graves 76 , le directeur gnral de lOFII devrait disposer de la
mme latitude que les membres du corps prfectoral et les directeurs dadministration centrale
pour saisir le cabinet du ministre de lintrieur afin de solliciter une intervention de lIGA.

Recommandation n4 : Rser ver le tr aitement des cas individuels, en cas de besoin denqute
pr -disciplinair e, une pr ocdur e faisant appel linspection gnr ale de ladministr ation avec
laccor d du dir ecteur de cabinet saisi par le dir ecteur gnr al de lOFII [pr ior it : haute].

2.3. LACTIVITE DAUDIT INTERNE EN TANT QUE TELLE , NOTAMMENT SUR CERTAINES
PROCEDURES METIERS PEUT SENVISAGER SOUS LA FORME DUNE EXTENSION A
L OFII DE L ACTIVITE DE LA MISSION PERMANENTE DAUDIT DES SERVICES DE
TITRES INSTITUEE PAR L IGA

En effectuant sa mission, lauteur de ce rapport a tent dinscrire sa rflexion dans le


cadre conceptuel choisi par ladministration en 2011 lorsquont t inscrite dans les premiers
textes gnraux les concepts de contrle et daudit internes. A ce titre, il tait donc lgitime de
sinterroger sur le fait de savoir si, dans un cas comme celui de lOFII, le modle avait toute
sa pertinence. En toute thorie, laudit interne est pleinement li au contrle interne, dans la

74
Daprs les lments recueillis, il sagissait dun cas de suspicion lencontre dun agent de lOFII charg, de par ses
fonctions, de manier des deniers publics.
75
Les dispositions de larticle 1er sont explicitement applicables aux personnels relevant dun oprateur de lEtat plac sous
la tutelle du ministre de lintrieur, ce qui est le cas de lOFII.
76
Pouvant, notamment, entraner dventuelles suites pnales ou risquant de porter une atteinte grave limage de
ltablissement.

36
mesure o, selon les normes internationales daudit, lun de ses objectifs est dvaluer, de
manire rgulire, le bon fonctionnement du contrle interne.

Comme beaucoup de thories, sa confrontation avec un cas concret comme celui de


lOFII fait apparatre des points de friction et, surtout, des risques daberration. Parachever le
dispositif de contrle interne en crant, au sein de lOFII, une structure daudit interne,
reviendrait devoir assumer le cot dun ticket dentre minimal en termes de ressources
et de comptences dont lopportunit est loin dtre avre. Formellement, sauf ce quune
telle formalisation devienne une exigence externe 77, elle napparat pas justifie en ltat.

Il ne sensuit pas pour autant que lOFII ne puisse, sur une autre base, faire procder
de manire priodique une valuation indpendante de son dispositif de contrle interne.
Rien ninterdirait par exemple quil le fasse de manire externalise, par recours une
prestation 78.

Une autre piste, que lauteur de ce rapport suggre, consisterait, au moins pour les
procdures mtier directement lies aux domaines rglementaires, pour lesquels lOFII exerce
des comptences qui sont une prolongation naturelle de lactivit des services du ministre,
prvoir des audits de procdure raliss par lIGA. Le cadre le plus naturel pourrait tre celui
de la mission permanente dj en place. Il pourrait tre, par exemple, assez logique, de
prolonger la mthodologie daudit, actuellement centre sur les bureaux des trangers, en y
incluant un bloc consacr lOFII 79. Un exemple dune telle procdure est celle relative
au visa long sjour valant titre de sjour.

Dans le mme ordre dides, et compte tenu de limportance du systme dinformation


dans le cadre du contrle interne, le primtre de lOFII pourrait tre prvu au titre de
missions thmatiques programmes linitiative de lIGA o la demande du cabinet, saisi
par le directeur gnral de lOFII 80.

Recommandation n5 : Envisager de complter le dispositif de contr le inter ne, de manir e


cible, tr aver s la mission per manente de lIGA sur la dlivr ance des titr es r glementair es,
voir e par un r ecour s une pr estation exter nalise [pr ior it : moyenne].

77
Ce quelle nest pas, lheure actuelle, sagissant des tablissements publics, contrairement aux ministres qui se sont
dots, pour cette raison, de missions ministrielles daudit interne.
78
Mme si le concept daudit interne externalis peut paratre contradictoire, il est admis par la doctrine internationale en
matire daudit interne, lorsquune organisation ne peut pas ou ne veut pas assumer le cot dune structure permanente. La
recommandation dans un tel cas est, en thorie, que le responsable de laudit interne, a minima, appartienne lorganisation.
79
Dautant que, dans certains cas, lOFII assume des fonctions pour le compte des services de lEtat comme, par exemple, de
la remise de titres aux trangers.
80
Comme cela a t le cas pour lANTS dans le cadre de laudit gnral sur lexploitation des systmes dinformation,
actuellement en cours.

37
38
C ONCLUSION

A lissue de sa mission, lauteur de ce rapport estime que la question pose lIGA,


sur la ncessit et la possibilit dun renforcement du contrle interne lOFII tait
pleinement justifie.

Dans les limites imposes par le dlai et le format choisis pour cette mission, il semble
raisonnable de considrer quun oprateur comme lOFII qui apparat de plus en plus comme
une extension naturelle peut-tre trop naturelle de ladministration du ministre de
lintrieur, ne peut, sans risques excessifs, faire face ses missions sans disposer de quelques
moyens propres en matire de contrle interne.

Une telle conclusion peut naturellement paratre difficile dfendre dans un contexte
gnral qui est domin par le souci de matrise de la dpense publique et un contexte
particulier qui invite lOFII raliser un effort particulier de rationalisation de ses fonctions
centrales.

Deux rponses peuvent tre apportes sur ce point. Dune part, il napparat pas
impossible de consacrer, dans le cadre du second point, les quelques moyens humains et,
accessoirement, de fonctionnement, une petite structure interne, pour apporter lOFII et
notamment son encadrement, le renfort dont ils ont besoin.

Dautre part, le choix gnral qua fait le secteur public il y a quelques annes
dadopter de manire volontariste les mthodologies de laudit et du contrle internes doit,
dune certaine manire, tre dsormais pleinement assum, jusquau primtre des oprateurs
de lEtat. Ne pas le faire reviendrait en quelque sorte demander ceux-ci de se montrer plus
vertueux ou plus rigoureux que ne le sont les administrations centrales, tout en exigeant quils
le fassent cot nul ou presque. On peut naturellement regretter que faire de laudit et du
contrle interne ait un cot mais, externalis ou pas, affich ou masqu, il devient difficile de
ne pas lassumer.

Il reviendra lOFII, et sa tutelle, de faire valoir leurs points de vue rciproques pour
dterminer ce qui, parmi les risques identifiables, peut tre considr comme collectivement
acceptable, voire dcarter du primtre du contrle interne les risques difficilement
mesurables ou tout simplement impossibles couvrir, de manire concentrer les moyens
allous sur les domaines sur lesquels une vritable action est possible.

***

Pierre Bourgeois
Inspecteur de ladministration de 1re classe

39
40
C ONTRADICTOIRE

1) Note dobservations transmise par le Directeur gnral des trangers en


France

41
R EPONSE ET CONCLUSION DE L IGA

Rfrence DGEF Conclusion de lIGA

Observation p. 13 (prcision juridique sur la Dont acte, la rdaction a t modifie pour


tutelle de lOFII) ajouter la prcision suggre

Observation p. 15 et 17 (risque financier sur les La remarque a t prise en compte et la rdaction


recettes de lOFII) modifie en ce sens

Observation p. 27 (coordination entre le projet LIGA prend acte du fait que la ncessit dune
PHENIX de lOFII et la modernisation du SI troite coordination est bien identifie par la
DGEF) DGEF comme un lment critique. La rdaction
a t modifie en ce sens

Observation p. 29 (sentiment de LIGA prend note de la rorientation inscrite


dsengagement de la tutelle exprim car dans le projet de COP de lOFII. La rdaction a
certains interlocuteurs) t prcise afin de bien rappeler que le constat
prsent dans le rapport exprimait davantage un
constat pour le pass quune crainte pour lavenir

42
2) Observations transmise par le Directeur gnral de lOFII (courriel du 16 mars
2014)

Monsieur l'Inspecteur,

Jusqu' ce jour, mon plan de charge ne m'avait vraiment pas permis de me consacrer avec
toute l'attention requise la lecture de votre rapport provisoire, et je vous demande de bien
vouloir m'en excuser.

Votre rapport, outre qu'il confirme que la question pose l'IGA tait pertinente, claire et
corrobore l'analyse que j'ai pu faire depuis ma prise de foncions.

Il confirme, ce qui me rjouit, que la mise en place d'un contrle interne non seulement ne
heurte quiconque, mais bien plus recueille l'assentiment des personnes que vous avez
rencontres, ce qui est assurment une base de lgitimit importante pour les suites que
j'entends donner votre rapport.

Je n'ai aucune remarque formuler sur les constats que vous posez.

S'agissant des pistes de travail conduire, elles appellent de ma part les observations et/ou
questions suivantes :

- je souscris d'ores et dj la dissociation claire entre les missions d'inspection et les


missions de contrle interne, les premires requrant l'intervention ventuelle de l'IGA, les
secondes justifiant la cration d'une cellule interne;

- il conviendra de prciser l'objet et le contenu de la mission externalise que vous prvoyez


dans un premier temps, dont on saisit imparfaitement ce stade de lecture l'apport qu'elle
aurait entre le travail que vous venez de mener et le passage une phase active de mise en
oeuvre des prconisations; moins qu'il ne s'agisse de l'tablissement de la cartographie des
risques autres que comptables et budgtaires;

- je fais mienne la proposition de format d'une cellule de 3 4 personnes, qui ne me parat pas
contradictoire avec la ncessit pour l'tablissement de rduire ses effectifs, notamment ceux
des services centraux, en dissociant :
> le recrutement du responsable de la cellule, qui me parait devoir tre extrieur
l'tablissement, aux fins de professionnalisation de la dmarche, mais galement pour viter
ds le dpart toute intgration de considrations personnelles tenant l'histoire et la vie de
l'tablissement
> le recrutement des chargs de mission qui ferait l'objet d'un appel candidatures internes,
puis d'une mise en formation avant activation de la cellule;

- je souhaiterais que soit prcis si la dmarche de cration d'un contrle interne et de


dfinition de sa cartographie doit associer les responsables territoriaux ou s'il conviendra de
s'assurer dans les recrutements de la prsence d'agents issus de leurs rangs.

Si vous en tiez d'accord, je souhaiterais que nous puissions avoir un dernier change sur la
base de votre rapport dfinitif et je demande dans cette perspective ma Cheffe de Cabinet de
convenir d'une date prochaine avec vous.

43
En vous renouvelant tous mes remerciements pour la qualit de ce travail conduit dans des
dlais extrmement contraints,

Veuillez agrer, Monsieur l'Inspecteur, l'assurance de ma considration distingue et


cordiale.

Yannick IMBERT
Directeur Gnral
de l'Office Franais de l'Immigration et de l'intgration

R EPONSE ET CONCLUSION DE L IGA

Sagissant du recours ventuel une prestation dassistance externalise, il convient de


prciser que son primtre dintervention peut porter sur tout ou partie des points lists la
page 41, selon que lOFII estime ou non souhaitable de disposer, en phase de lancement, dun
renfort pour la conduite du changement. Le premier point de cette intervention porte
effectivement sur la cartographie des risques et constituerait le primtre a minima de cette
prestation. La priorit dans ce domaine porte bien sur les risques autres que budgtaires et
comptables (rdaction prcise en ce sens). A titre complmentaire, lIGA souligne quune
telle prestation peut, sous certaines conditions, rentrer dans le cadre de lassistance fournie par
le SGMAP travers son service dappui aux administrations.

Pour ce qui concerne le rle des responsables territoriaux, lobservation du directeur


gnral de lOFII porte sur deux aspects quil convient de traiter de manire distincte. Ceux-ci
doivent bien entendu tre associs, sous une forme participative active, llaboration de la
cartographie des risques autres que budgtaires et comptables. Il est en effet essentiel que
celle-ci soit, le plus possible, issue des propositions et constats de terrains. De la mme
manire, les directions centrales mtiers , devront participer ce travail. Cest notamment
pour cette raison que lappui dun prestataire peut savrer utile. Ceci ne doit pas contraindre
ncessairement lOFII en matire de recrutement des futurs contrleurs internes : le vivier
interne peut bien entendu tre tendu au-del de leurs rangs.

Les autres observations nappellent pas de remarques de lIGA.

44
ANNEXES

45
46
L ISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1 : LETTRE DE SAISINE

ANNEXE 2 : NOTE DU DIRECTEUR GENERAL DE L OFII AU MINISTRE

ANNEXE 3 : ORDRE DE MISSION

ANNEXE 4 : FICHE -METIER CONTROLE INTERNE IFACI

ANNEXE 5 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

47
48
ANNEXE 1 : LETTRE DE SAISINE

49
50
ANNEXE 2 : NOTE DU DIRECTEUR GENERAL DE L OFII AU MINISTRE

51
52
ANNEXE 3 : ORDRE DE MISSION

53
54
ANNEXE 4 : FICHE -METIER CONTROLE INTERNE IFACI

55
56
ANNEXE 5 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

OFII :

Sige

M. Yannick IMBERT, directeur gnral


Mme Carole LELEU, directrice gnrale adjointe
Mme Arlette VIALLE, directrice gnrale adjointe
M. Jean-Luc FRIZOL, secrtaire gnral
Mme Isabelle DELACROIX, directrice des ressources humaines
Mme Bndicte MAURICE, responsable du service des tudes, du rapport et
des statistiques
M. Christophe BACOUP, directeur des systmes dinformation
M. Jean-Yves BOSSON, directeur de la synthse budgtaire et du contrle
de gestion

Rseau

Mme Isabelle BELEAU-BRIARD, directrice territoriale 94/91


M. Jean-Dominique FABRY, directeur territorial 93
M. Nicolas AFCHAIN, directeur territorial Aquitaine
Mme Sophie KAPUSCIAK, directrice territoriale Picardie
Mme Ingrid NORMAND, directrice territoriale Paris
M. Andr GENTEUIL, directeur de la reprsentation extrieure de lOFII
en Turquie

M INISTERE DE L INTERIEUR :

M. Jean-Luc DEREPAS, directeur gnral des trangers en France


M. Franois DARCY, conseiller du DGEF
M. Charles MOREAU, chef du service des affaires financires ministriel
(DEPAFI)
Mme Chlo MIRAU, sous-directrice de la qualit et de linformation
budgtaire et comptable (DEPAFI)
Mme Laetitia CESARI, cheffe du bureau de la synthse budgtaire
(DEPAFI)
Mme Myriam LEHEILLEIX, adjointe la cheffe du bureau de la synthse
budgtaire (DEPAFI)

57