Droit Du Contentieux Administratif

LAURIE Frederic Droit du contentieux administratif
Dubouchet Louis
Droit du contentieux administratif

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Introduction :
Les règles abordées ici sont codifiées dans le code de Justice administrative. Et si la jurisprudence a
un énorme pouvoir interprétatif ; beaucoup des règles codifiées étant par ailleurs d’origine
jurisprudentielle ; elle n’a aucun pouvoir créatif. Le droit du contentieux administratif est en effet un
code de procédure, la jurisprudence n’a dès lors pas vocation à trancher sur la question.
Le code de Justice administrative ne s’applique que devant les tribunaux administratives, les Cours
administratives d’appel et le Conseil d'État ; c’est-à-dire uniquement aux juridictions administratives
de droit commun, et non pas aux juridictions administratives spécialisées comme le Cneser (qui était
spécialisé dans le contentieux disciplinaire pour les étudiants) ou bien la CCSP qui elles ne sont pas
soumises au code de Justice administrative.
Le code est essentiellement composé de dispositions d’ordre réglementaire, le nombre de

dispositions d’ordre législatif est très limité. Les rares lois du code concernent principalement le statut
des magistrats, les référés, et l’exécution des jugements.
Thème 1 : Les juridictions administratives

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Thème 2 : Les modes alternatifs de règlement des

litiges (MARL)
Même si les tribunaux administratifs ont œuvré pour accélérer leur procédure, juger un litige reste un
processus très long qui peut s’étaler sur plusieurs années et les MARL sont un mécanisme permettant
aux parties d’accélérer cette procédure. De plus, cela leur permet d’avoir recours à la justice sans
juge, et cela est généralement accueilli positivement par les parties qui souhaitent moins d’État dans
leurs affaires.
Cependant, les MARL représentent donc une perte du monopole de la justice étatique qui est
l’expression de la souveraineté de l’État. Procéder à des MARL c’est se soustraire volontairement du
recours à la justice étatique. Cela peut poser des problèmes, les questions posées en droit
administratif étant d’ordre public ; et pouvoir régler sans passer par la justice étatique des questions
de légalité est contraire aux principes de la justice française.
De plus, certains contentieux ne peuvent simplement pas être réglés par des MARL, comme le
contentieux électoral ou le contentieux de l’interprétation, c’est-à-dire un contentieux sur
l’appréciation de la légalité d’un acte réglementaire. Les MARL apparaissent ainsi généralement dans
les contentieux pécuniaires de nature contractuelle et extracontractuelle.
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Par ailleurs, en décidant de ne pas recourir au juge, on se soustrait aux garanties de la procédure
contentieuses tel que les droits de la défense, l’impartialité de la juridiction, etc. Pour que les MARL
puissent être admises, il faut donc qu’elles soient entourées de garanties minimales. Les MARL ne
permettent donc pas de se substituer entièrement à l’autorité de la justice étatique. Le Conseil d'État
l’a ainsi rappelé à travers une recommandation en 2001 en pointant l’importance de la garantie du
recours au juge administratif pour le droit des administrés.
Si l’on regarde l’existence de la question en droit administratif, le règlement des différends avant le
contentieux est une pratique ordinaire, au travers des deux instruments souvent confondus que sont
la réclamation préalable et le recours gracieux. Il s’agit de moyens permettant à l’administré de
connaître la position de l’administration, et donc de délimiter le litige voire de le supprimer ; car si
l’administration donne satisfaction le différend disparaît complètement.
Il est donc habituel que l’administration utilise des procédés alternatifs, et le développement des
recours administratifs préalables obligatoires est une manière d’inciter les administrés à régler les
différends sans avoir à passer par le juge.
Section 1 – La conciliation et la médiation

§1 Convergences et divergences
Ces deux mécaniques se ressemblent, et se rapprochent sur certains points. Dans les deux
mécaniques, il faut l’intervention d’un tiers, ce sont deux processus structurés, et on recherche un
accord amiable entre les parties. Mais si ces deux mécaniques se rapprochent, elles ont certaines
divergences.
Ainsi en matière administrative, la conciliation est mise en place dans des procédures
institutionnellement reconnues. Par exemple, une commission de conciliation existe dans le cadre
des accidents médicaux (les CCI) afin notamment de trouver un accord sur l’indemnisation de la
victime. Il y a également une commission de conciliation en matière de marché public, qui cherche à
rapprocher les parties en cas de différend relatif à l’exécution d’un marché public.
Il y a aussi une différence matérielle entre le rôle du conciliateur et celui du médiateur.
• Le médiateur joue un rôle neutre qui cherche à permettre aux parties de s’ouvrir à l’écoute
de l’autre ; d’où l’existence de formations de médiation qui peuvent être liées à la
psychologie. La conciliation s’éloigne ainsi du chemin traditionnel du juriste en cherchant à
créer un dialogue entre les parties.
• Le conciliateur a quant à lui un rôle plus actif en conciliant les opinions différentes pour
« arracher » un accord entre les parties. Ainsi une CCI ne peut pas se solder par un échec, là
où une médiation peut ne jamais aboutir à un accord.
Mais cette différence n’est pas forcément évidente dans les textes, et certains comme l’article L421-1
du code des relations entre le public et l’administration confondent les deux systèmes.
On peut toutefois les différencier par un critère simple : si la conciliation est systématiquement
prévue par un texte, la médiation est quant à elle le mode de résolution ordinaire des différends,
même si elle est également expressément prévue dans certains textes.
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§2 Le régime propre de la médiation

A/ La médiation institutionnelle
Ce type de médiation correspond à l’hypothèse où un accord fixe le recours au médiateur. La création
du médiateur de la République en 1973 a des caractéristiques que l’on retrouve dans tous les
schémas de médiation institutionnelle ; à savoir l’indépendance et l’impartialité. Ces deux
caractéristiques ont fait le succès de la médiation, au point où en 2010 celle-ci fut introduite dans le
contentieux administratif.
En droit de l’Union Européenne, une directive de 2008 a défini un régime de la médiation en matière
civile et commerciale. Mais grâce à l’indifférence de l’Union Européenne quant aux qualifications
internes (celle-ci considérant par exemple les services publics industriels et commerciaux comme des
activités commerciale), le champ du régime de la médiation a été largement ouvert ; sauf dans
quelques cas qui ont aujourd’hui disparu en droit interne, comme en matière de service public
administratif.
Elle est aujourd’hui largement admise, l’exemple du médiateur de la république ayant en effet été
intégré dans de nombreuses institutions ; il a lui-même été remplacé par le Défenseur des droits, une
institution chargée de défendre les usagers face à l’administration.
D’autres textes ont permis la naissance de la médiation, notamment des règlements qui ont créé des
médiateurs, comme dans certaines collectivités territoriales ou établissements publics. Certains
médiateurs sont également nés également dans des protocoles d’accords tel que celui de la SNCF ; et
d’autres sont des médiateurs privés dans des domaines qui touchent au domaine public comme le
médiateur de l’eau.
On constate que le médiateur institutionnel rencontre souvent une difficulté de positionnement, il

est à la fois hors et dans l’administration et cette position est parfois complexe. Ainsi, le médiateur
fiscal est ainsi un agent de l’administration qui exerce, en marge de ses fonctions habituelles, des
fonctions de médiateur. De plus, le médiateur institutionnel peut également avoir des fonctions de
conciliation ; c’est le cas du Défenseur des droits qui instruit le dossier dont il est saisi en demandant
à l’administration des précisions sur le différent, il se retrouve ainsi à devoir jouer un rôle
inquisitorial, et ce malgré sa fonction de conciliation.
La médiation institutionnelle est donc souvent à prendre au cas par cas, les règles étant à chaque fois
différentes.
B/ La médiation administrative
Ce type de médiation est au cœur de l’actualité aujourd’hui en matière de mode alternatif de
règlements de litige. La médiation administrative a été introduite par l’ordonnance du 16 novembre
2011, et généralisée par la loi du 18 novembre 2016 de « modernisation de la justice du XXIe siècle ».
Cette loi définit la médiation et l’intègre dans le code de justice administrative en son article 213-1.
Le spectre de la médiation est large, mais le cœur de celle-ci est de chercher un accord pour régler un
différend avec un tiers. La loi de 2016 est venue modifier le code de justice administrative à ce sujet
et élargit grandement les personnes pouvant être des tiers ; le médiateur peut ainsi être une
personne physique ou une personne morale. Mais il s’agit bien souvent d’une personne physique, la
médiation étant un processus structuré qui s’apprend. Ainsi, la fonction de médiateur peut parfois
être occupée par un avocat ; notons qu’une qualification est requise, avec une formation.
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Être médiateur requiert d’accomplir sa mission avec impartialité, compétence et la diligence. Et si
l’indépendance n’est pas formellement une qualité demandée dans le code de justice administrative,
elle reste naturellement requise du fait de la charte éthique du médiateur qui la réclame afin d’éviter
la prise illégale d’intérêt. Ainsi, même un juge peut être médiateur ; à condition cependant de ne pas
connaître l’affaire en sa qualité de juge. A ce titre, la charte éthique du médiateur est la même que
celle du magistrat, un membre du Conseil d’État ne pouvant statuer sur la légalité d’un décret sur
lequel il a rendu un avis.
S’agissant du déroulé, le médiateur va tout d’abord parler à chaque partie seul, afin de présenter le
processus de médiation, évoquer les enjeux et connaître les positions de chacune des parties ; le
médiateur est pour cela astreint au respect de la confidentialité. Le médiateur organise ensuite une
réunion plénière où les parties discutent en face à face. Notons que ce qui a été dit lors de la
médiation ne peut être utilisé, sauf raison impérieuse d’ordre public comme disposé à l’article 213-2
du code de justice administrative, ou de motifs liés à la raison supérieure de protection de l’enfant ou
de protection psychologiques d’une personne. Par ailleurs, les parties ne peuvent pas discuter et
parvenir à un accord sur des droits dont elles ne disposent pas.
La médiation a été mise en œuvre dans les litiges administratifs depuis un décret du 18 avril 2017, ce
qui l’a fait entrer dans le processus de médiation contentieuse. A ce titre, elle peut donc mettre en
parenthèse l’instruction d’un recours déjà déposé, mais aussi avoir comme effet d’interrompre un
délai de recours contentieux. Si la médiation échoue, alors le délai de recours contentieux reprend à
la date à laquelle le médiateur constate l’échec de la médiation.
Il existe d’autres formes de médiation, comme la médiation à l’initiative du juge. Dans le cadre d’un
litige dont il a connaissance, le juge peut ainsi décider de procéder à la médiation, mais les parties
sont cependant toujours libres de refuser la médiation. Cela dit, il est en réalité rare de refuser même
si l’on y est défavorable pour éviter de froisser le juge. En aucun cas la médiation ne dessaisit le juge,
soit celle-ci se solde par un échec, auquel cas l’instance suspendue par la médiation reprend ; soit
elle parvient à un accord, auquel cas les parties concluent un protocole d’accord de médiation qui est
communiqué au juge. Celui-ci va juger un non-lieu en cas de silence des parties, ou bien en cas de
demande des parties, homologuer l’accord de transaction de manière à lui conférer l’autorité de la
chose jugée.
Depuis un décret en 2018, et avec une génération en 2022, le pouvoir réglementaire a introduit la
notion de médiation préalable obligatoire pour certains litiges de fonction publique et dans certains
litiges sociaux. Le médiateur doit ici être saisi avant l’introduction de tout recours contentieux, et
l’absence de saisie du médiateur constitue ici une cause d’irrecevabilité du recours intenté
directement sans passer par la médiation.
Cette médiation a également un effet sur le recours contentieux ; il est en effet prévu par l’article
R213-11 du code de justice administrative que la saisie du médiateur interrompt le délai de recours
contentieux et suspend les délais de prescription. Les deux délais n’ont pas la même nature : la
contestation du délai de recours constitue un débat sur la recevabilité du recours, tandis que la
contestation du délai de prescription constitue un débat sur le fond de l’obligation litigieuse ; de ce
fait il faut que l’action soit recevable pour pouvoir discuter de la prescription. La médiation préalable
obligatoire a donc un effet important sur les conditions du litige.
Si le juge est saisi alors que le médiateur n’a pas été saisi, le juge doit rejeter la requête et la renvoyer
vers le médiateur.
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Section 2 – La transaction
La transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou prévoient une
contestation à naître. La transaction était originellement interdite aux personnes publiques, mais elle
connaît aujourd’hui de nombreuses exceptions. Ainsi, l’article L423-1 du code des relations entre le
public et l’administration a largement ouvert la transaction aux personnes publiques ; sous réserve
que celle-ci ait un objet licite, et qu’elle contienne des concessions réciproques et équilibrées
La transaction ne peut donc pas être le produit d’une décision unilatérale de l’administration ; une
décision de ce type constituerait en effet un avantage infondé sous la forme d’une gratification, et
plus exactement une libéralité, et ces dernières ne peuvent pas être consenties par l’administration.
Dans un arrêt du Conseil d'État du 6 décembre 2022, celui-ci donne la marche à suivre pour procéder
à une transaction. Il indique que celle-ci est dépourvue d’objet, et qu’elle ne peut pas avoir lieu si le
différend a déjà été réglé. Elle peut être homologuée par le juge dans les mêmes conditions que la
médiation ; à ce titre les éléments de cet arrêt valent pour la transaction comme pour la médiation.
Le juge administratif dit que cette homologation doit recevoir un but d’intérêt général, ce qui signifie
qu’elle doit avoir pour but de remédier à une situation qui se heurte à de vraies difficultés.
L’homologation doit également résulter d’un véritable accord de volonté des parties, et le juge vérifie
à ce titre le consentement à la transaction, c’est-à-dire l’accord mais aussi le fait qu’aucune des
parties n’impose à l’autre la transaction. Cette transaction ne peut enfin pas non plus être une
atteinte à l’ordre public, ni une libéralité consentie par l’administration.
Par ailleurs, le Conseil d’État donne des règles procédurales relatives à l’homologation :
• Si la transaction doit être décidée par une collectivité territoriale, alors le juge ne
l’homologuera qu’après délibération de cette collectivité.
• Si le litige était un litige où le ministère d’avocat est obligatoire comme en matière
contractuel, alors celui-ci est obligatoire pour l’homologation de la transaction
• Il peut y avoir deux formes d’instance en matière d’homologation
o Soit une instance ne portant que sur l’homologation, auquel cas l’une des parties
saisit le juge pour qu’il homologue
o Soit, et c’est le plus souvent le cas, l’homologation intervient dans le cadre d’une
instance déjà en cours, auquel cas les parties pendant l’instruction discutent entre
elles et parviennent à un accord transactionnel. L’affaire étant toujours en cours
d’instruction, elles demandent simplement l’homologation de cet accord car le cadre
du litige a évolué. Pour le juge il ne s’agit alors plus de condamner une partie ou de
rejeter le recours, il s’agit désormais de tenir compte de l’accord intervenu entre les
parties. La demande d’homologation a pour effet immédiat de conférer à la
transaction l’autorité de la chose jugée, attachée au jugement d’homologation. Ainsi,
les parties ne seront plus seulement tenus par les effets relatifs du contrat de
protocole, mais également par l’autorité de la chose jugée.
Cela étant, la jurisprudence a considéré que tout ne pouvait pas donner lieu à transaction. Il y a à ce
titre des réserves que l’on retrouve dans l’arrêt de 2002 ; mais la jurisprudence est venue ajouter
d’autres cas à ces réserves.
Dans l’arrêt du Conseil d'État Girondins de Bordeaux de 2015, la LFP a considéré que l‘AS Monaco
bénéficiait d’avantages en raison de cotisations sociales et de charges très inférieures à la normale.
Elle a ainsi décidé en 2015 d’extorquer l’AS Monaco en déclarant que celle-ci devait choisir entre avoir
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son siège en France, ou bien payer 50 millions d’euros. Le club a payé mais a fait un recours contre la
décision ; et le rapporteur public a conclu à l’annulation de la décision. Cependant, en cours de
délibéré il y a eu un accord transactionnel, à la suite duquel la LFP a déclaré qu’elle abrogerait la
modification faite du règlement. Mais le Conseil d’État a décidé que la LFP, qui est une personne
privée chargée de prérogatives de puissance publique, n’était pas compétente pour abroger une
décision administrative.
Cet arrêt montre ainsi qu’il y a des limites à la transaction, mais il y en a d’autres ; notamment dans
certains contentieux comme le contentieux de l’urbanisme dans lequel l’impossibilité de transaction
en cas de recours contre une décision d’urbanisme est disposée à l’article L600-8 du code de
l’urbanisme.
Enfin, notons qu’en matière fiscale la transaction a pour but de remédier à la demande du contribuable
à des dettes fiscales, c’est-à-dire de trouver un accord sur le paiement.
Section 3 – L’arbitrage
§1 L’interdiction initiale de l’arbitrage en droit public
L’article 2060 du code civil interdit l’insertion d’une clause compromissoire prévoyant l’arbitrage
dans un litige administratif. Dans un avis « Eurodisney » de 1986, le Conseil d’État a disposé que « les
personnes morales de droit public ne peuvent pas se soustraire aux règles qui déterminent la
compétence des juridictions en remettant à la décision d’un arbitre la solution des litiges auxquels
elles sont parties et se rattachent à des rapports relevant de l’ordre juridique interne ». En l’espèce, le
législateur avait voulu passer par l’arbitrage pour régler des désaccords liés à des expropriations, et le
Conseil d'État a refusé car l’arbitrage ne correspond pas aux règles de droit public. Cela signifierait en
effet de remettre à un arbitre qui n’est pas l’administration le soin de juger l’administration et lui
imposer une sentence arbitrale.
Cependant, il y a des litiges dans lesquels la nature même des différends doit permettre l’arbitrage.
§2 Les exceptions à l’interdiction

Seule une loi ou une convention internationale peut prévoir l’arbitrage comme disposé à l’article
L432-1 du code des relations entre le public et l’administration, et en dehors de ces exceptions
l’arbitrage est totalement impossible.
L’article L311-6 du code de justice administrative énonce ainsi les dérogations qui permettent
l’arbitrage, à savoir le transport, les collectivités et les télécommunications. Mais certains autres
textes spécifiques, comme la loi de 1986 promulguée en conséquence de l’affaire Eurodisney qui
autorise l’arbitrage par dérogation puisque le Conseil d'État l’a interdit par principe. On peut
également retrouver l’arbitrage en matière de marché publics, à l’article L2197-7 du code de la
commande publique
L’arbitrage présente des caractéristiques spécifiques :
• Il reste subsidiaire par rapport à la compétence de la juridiction nationale, c’est-à-dire

qu’aucune clause compromissoire ne peut déroger à la compétence du juge étatique.
• L’arbitre reste sous le contrôle de la juridiction administrative. On peut ainsi faire un recours
contre le refus de mettre en œuvre un arbitrage prévu par un texte, et la sentence arbitrale
est assimilable à une décision de première instance, c’est-à-dire que le recours est ouvert
même si la sentence arbitrale ne le prévoit pas.
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La jurisprudence a réservé le cas où l’arbitrage n’était pas possible, et notamment quand les
questions concernent des accords internationaux. Il y a maintien de la compétence du juge national
quand le litige concerne des prérogatives de puissance publique ou des questions relevant du
domaine public et l’exécution d’un marché public, auquel cas la sentence arbitrale est nulle et seul le
juge national peut trancher sur la question.
Thème 3 : La présentation des requêtes et des

mémoires
Requête et recours sont deux termes différents, la requête est le document technique qui introduit
l’instance, et donc le document dont les règles sont définies par le code de justice administrative ;
tandis que le recours évoque davantage les voies de droit. Ainsi, un recours se fait au moyen d’une
requête, ce qui signifie que les règles relatives à la requête sont homogènes, alors que les règles
relatives à un recours dépendent elle du recours.
Section 1 – La composition des requêtes et des mémoires

La requête n’est jamais qu’un mémoire introductif d’instance. Pour introduire l’instance, on parle
bien de requête, requête que l'on adresse directement au juge par une procédure inquisitoriale. C’est
l’article R411-1 du code de justice administrative qui en liste les moyens.
§1 L’indication du nom et du domicile

A/ Le nom des parties
L’indication du nom des parties permet d’identifier l’auteur de la requête, et celui-ci est cru sur sa
bonne foi, il n’a pas besoin de prouver qui il est ; sauf si cette preuve présente un intérêt pour établir
la qualité donnant intérêt pour agir. Par exemple, une association devra fournir la déclaration
préfectorale pour prouver son identité pour garantir qu’elle agit bien dans son champ territorial et
suivant l’intérêt associatif qu’elle a défini dans son statut.
Le nom des parties permet également de déterminer la nature des parties, c’est-à-dire si le requérant
est une personne physique, une personne morale de droit privé ou plus rarement une personne
publique.
S’il existe rarement des contentieux entre personnes publiques, cela peut arriver sur des contentieux
de compétence, des contentieux contractuels ou encore des contentieux de l’acte unilatéral (par
exemple si une commune veut attaquer un arrêté préfectoral). Il arrive également que des personnes
publiques puissent être opposées à des personnes privées comme en contentieux contractuel (par
exemple en cas de mauvaise exécution de travaux publics ou en cas de mise en cause de la garantie
décennale).
a/ La désignation des parties

Dans un arrêt du 5 juillet 1993 « Clément » n° 115583, le Conseil d'État a considéré une requête
comme irrecevable si le requérant refuse de donner son identité exacte.
Pour les personnes morales, il s’agit de la désignation au sens de leur raison sociale, ou de la raison
associative que l'on trouve dans le JOAFE.
L’indication du nom permet de déterminer la qualité pour agir. Elle ne vaut que pour le requérant qui
n’a pas à désigner le défendeur, ce qui signifie que dans l’acte de requête il n’est pas utile de
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désigner le défendeur de la même manière que le requérant se désigne lui-même. En matière
administrative, on ne fait en effet pas de recours contre une personne mais contre une décision
administrative ou un contrat (y compris les actes détachables du contrat). En d’autres termes on
n’attaque pas tant l’auteur de la décision que la décision elle-même ; de ce fait il suffit d’indiquer que
l’on est contre une décision datée dont l’objet est indiqué, et de dire qui l’a prise.
A l’inverse, le défendeur devra bien indiquer qui il est et donc faire preuve du même formalisme que
le requérant
b/ La signature des écritures

La signature est obligatoire, une requête ou un mémoire qui n’est pas signé est irrecevable. Cette
irrecevabilité peut être régularisée, c’est-à-dire que le juge doit demander à l’auteur de la requête de
la lui réadresser signée.
Ce formalisme permet d’endosser la qualité pour agir du requérant, ce signifie que par sa signature le
requérant atteste de son identité. Pour une personne morale, le signataire est celui qui est habilité à
intenter l’action au nom de la personne morale, c’est-à-dire celui qui peut se prévaloir d’une
habilitation à agir en justice. Par exemple le maire d’une commune n’est pas habilité à exercer une
action ou à défendre en justice. Pour qu’il puisse l’être, il faut que le conseil municipal l’habilite (en
général pour la durée du mandat) à exercer ou à défendre.
La signature est également importante car elle peut prendre plusieurs formes. La requête ou le
mémoire est signé de manière manuscrite quand la procédure n’est pas dématérialisée.
Mais aujourd’hui la signature peut également être électronique en utilisant l’application Télérecours
(dont il existe deux versions, une pour les professionnels du droit et une pour les citoyens). Ainsi si un
avocat envoie une requête via cette application, la signature est validée par le simple envoi sans
besoin d’une signature manuscrite, même scannée. Le Télérecours citoyen est celui utilisé par les
citoyens n’étant pas représentés par un avocat.
Si le recours est collectif, tous les co-requérants doivent signer une fois la requête, la signature étant
individualisée. Le juge va par la suite demander en cours de procédure aux co-requérants de choisir
entre eux un mandataire qui sera le seul à signer après cela pour éviter la difficulté de récupérer
l’intégralité des signatures. Si les co-requérants ne désignent pas de mandataire, c’est par défaut le
premier de la liste qui le devient.
B/ L’élection de domicile des parties

Le domicile n’est pas nécessairement le domicile du requérant, il peut être selon les parties une
résidence secondaire, un autre établissement que le siège social pour une société requérante, le lieu
d’affectation des fonctionnaires, etc. Les contribuables qui sont situés à l’étrangers doivent élire
domicile en France.
a/ Le principe de la représentation par avocat

Le principe en justice administrative est qu’il faut être représenté par un avocat à peine
d’irrecevabilité de la requête, comme disposé à l’article R431-2 du code de justice administrative.
Ce principe s’applique en réalité à des contentieux déterminés et connait donc des exceptions.
Devant les Cour administrative d’appel, le principe de représentation est encore plus généralisé et est
obligatoire ; sauf pour l’appel d’un jugement en matière d’excès de pouvoir ou pour l’exécution d’un
arrêt définitif.
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L’avocat représente la parti dans tous les actes de procédure, ce qui signifie que les justiciables ne
sont plus destinataires de communications faites par la juridiction ; et que toutes les étapes de
l’instruction sont désormais adressées à l’avocat. La notification du jugement est faite à l’avocat, mais
le délais de recours débute désormais à la notification par avocat, ce qui n’était pas le cas avant la
pandémie.
En matière administrative il n’existe qu’un seul avocat, et celui qui signe est le véritable avocat.
Devant le Conseil d'État, les avocats aux barreaux ne peuvent pas représenter leur client car le
monopole de postulation et de règlementation est confié aux avocats de l’ordre des avocats au
Conseil d'État et à la Cour de cassation. Ces avocats bénéficient ainsi d’un privilège datant de l’Ancien
Régime, et seul l’avocat au Conseil peut signer les écritures et plaider devant les formations du
Conseil d'État.
Ce monopole d’avocat au Conseil est contesté, mais la Cour Européenne des Droits de l'Homme a
considéré dans un arrêt « Meftah » de 2002 que ce monopole n’était pas incompatible avec les
règles du droit au procès équitable de l’article 6 de la Convention ; et dans un arrêt « Boda » de
2006 le Conseil d'État a considéré que la question prioritaire de constitutionnalité portant sur le
monopole de représentation devant le Conseil d'État et la Cour de cassation ne présentait pas un
caractère sérieux au regard de l’objectif à valeur constitutionnel de la bonne administration de la
justice.
Notons cependant que ces juridictions ont jugé ainsi sur le recours en cassation, et il ne fait ici aucun
doute que la procédure rend nécessaire d’avoir un avocat spécialisé. En revanche, devant le Conseil
d'État il est possible d’exercer un recours pour excès de pouvoir, or dans ce cas le recours emprunte
le même formalisme et les mêmes règles de fond que celles formées devant n’importe quelle autre
juridiction administrative.
De plus, dans l’arrêt Boda il est dit que ce monopole de s’étend pas devant le Conseil
constitutionnel, et de ce fait en cas de question prioritaire de constitutionnalité c’est l’avocat qui a
déposé la requête devant le juge du fond qui est amené à plaider devant le Conseil constitutionnel,
bien qu’il n’ait pas pu plaider devant le Conseil d'État pour l’examen du caractère sérieux.
Enfin, c’est l’avocat du Conseil seul qui présente ses observations au Conseil d'État, et cette réserve
s’applique même pour les parties non représentées qui de ce fait, dépourvues d’un avocat, ne
peuvent pas présenter leurs observations au Conseil d'État.
b/ Les exceptions au principe de la représentation par avocat

Ces exceptions ne sont pas obligatoires, il est toujours possible d’en choisir un.
1/ La représentation de l’État
L’État est toujours dispensé du ministère d’avocat quel que soit le litige.
Devant le tribunal administratif, c’est le ministre qui représente juridiquement l’État. Toutefois, dans
certaines matières, l’État est représenté par d’autres autorités que le ministre. Par exemple pour ses
activités civiles c’est le préfet qui le représente, en matière d’éducation nationale c’est le recteur,
dans le contentieux du statut des directeurs d’hôpitaux et des praticiens hospitaliers c’est la directrice
générale du CNG, en matière de santé publique c’est le directeur général de l’ARS, etc.
Devant les Cours administratives d’appel, la compétence de principe est encore celle du ministre,
même dans les cas où le préfet représentait l’État en première instance. Le préfet conserve
néanmoins quelques compétences résiduelles pour représenter l’État, comme des compétences en
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Dubouchet Louis
matière de police. Toutes les autres autorités ayant une compétence spéciale conservent cette
compétence de représentations.
Devant le Conseil d'État, il n’y a plus que les ministres et la directrice générale du CNG qui conservent
leur compétence. Même devant le Conseil d'État, il n’y a pas d’obligation de représentation de l’État
par un avocat ; cela étant il arrive qu’un avocat soit pris.
2/ Les exceptions liées à la matière du litige

Depuis un décret de 1864, les requérants qui introduisent un recours pour excès de pouvoir ne sont
pas obligés d’être représentés par un avocat. L’article R432-2 du code de justice administrative
dresse une liste de matières de litige qui sont dépourvue d’obligation de représentation par un
avocat ; et on peut noter le recours en acceptation de litige, le contentieux en matière électorale, ou
encore les litiges en matière de mise en œuvre de renseignements assurant la sécurité de l’État.
Le Conseil d'État énonce d’autres matières où la représentation par avocat n’est pas obligatoire :
• Les litiges en matière de travaux public

• Les litiges en matière fiscale, en matière de contribution directe
• Les litiges en matière de pension
• Le contentieux des fonctionnaires
Toutes ces exceptions ne valent qu’en première instance, puisque devant la Cour administrative
d’appel, les dispenses d’avocat en première instance ont quasiment toutes disparues. Cela s’inscrit
dans un courant faisant que l’appel devient de plus en plus une affaire de spécialiste, tant du point
de vue de la procédure que du fond. Il existe cependant des exceptions pour les fonctionnaires et les
contentieux électoraux.
S’agissant de la représentation par un tiers, il existe quelques cas spécifiques où les justiciables
peuvent se faire représenter par un tiers qui n’est pas avocat. C’est le cas par exemple des
associations agrées en matière d’environnement, en matière fiscale où le justiciable peut se choisir un
mandataire
§2 La rédaction de la requête et des mémoires

La requête doit être rédigée en français comme disposé dans l’ordonnance de Villers-Cotterêts (le
plus vieux texte encore en vigueur). Cette question se pose car il est arrivé que le Conseil d'État se
voit adressé des requêtes qui ne sont pas en français. C’est ainsi le cas dans un arrêt « Quillevère »
n°65105, où la requête était rédigée en breton.
La question se pose plus sérieusement en matière de droit des étrangers, comme pour les demandes
d’asile. Les requêtes en langue étrangère sont considérées comme irrecevables si la traduction en
langue française n’est pas régularisée depuis un arrêt « Société Max – Planck – Gesellschaft »
n°206341.
Dans un arrêt « Société Amaya Services Limited » n°450613 de 2022, le Conseil d'État précise que
quand un arrêt est rédigé en langue étrangère, le juge est tenu de le traduire en français sous peine
de rendre irrégulier son jugement.
A/ L’exposé du fait et des moyens

Il n’y a pas de formalisme particulier pour rédiger les faits et les moyens. Il y a cependant un
obligation d’indiquer les faits puis les moyens.
10
Dubouchet Louis
Cette obligation est importante car générateur de litige ; le requérant présentant sa propre version
des faits, cela permet de contester la légalité de la décision administrative. Si l’administration ne se
défend pas, et qu’une mise en demeure lui a été adressée, alors elle est réputée avoir acquiescée aux
faits présentés par le requérant.
Les moyens doivent être motivés en faits et en droit, il faut respecter la règle du syllogisme qui
s’applique également au juge, comme présenté dans le Vade-mecum de la rédaction des décisions de
justice.
Il peut arriver par exception qu’une requête ne comporte pas de moyens, mais c’est dérogatoire et
c’est généralement pour conserver un délais. Dans ce cas, la requête qui ne comporte aucun
mémoire se doit d’annoncer la rédaction prochaine d’un mémoire complémentaire présentant les
moyens qui auraient dû être présents dans la requête, et qui permet de régulariser la requête.
B/ L’énoncé des conclusions

Le terme « conclusion » est ici un faux-ami comparé à ce qu’il existe en procédure civile. Les
conclusions sont ici le dispositif du mémoire. Ces conclusions cristallisent la demande du requérant,
ou les demandes incident ou reconventionnelles du défendeur.
Il existe différentes sortes de conclusions, les conclusions principales, et les conclusions subsidiaires.
Si le défendeur soulève des irrecevabilités, des fins de non-recevoir, alors il doit le faire à titre
principal et alors les conclusions au fond sont alors subsidiaires.
Il y a également des conclusions « avant dire droit », c’est-à-dire des demandes de mesures,
d’expertises, etc.
a/ La nature des conclusions

Les conclusions doivent être formalisées, c’est-à-dire que la demande doit être précise, comme
l’annulation partielle de la décision. Ce formalisme est cependant plus flou quand la requête est
formée par un justiciable qui n’est pas représenté.
Pour le requérant, ces conclusions ne peuvent pas être modifiées selon le principe de l’immutabilité
des conclusions ; sauf exceptions évidemment. Pour le dire autrement, ce qui n’est pas demandé
dans la requête ne pourra pas être demandé après. Néanmoins, si le litige mute (si les parties
demandent l’homologation d’un accord transactionnel ou de médiation qu’elles ont conclu) et que le
litige est partiellement abrogé, alors une partie des conclusions aboutissent à un non-lieu.
b/ L’objet des conclusions

Depuis un arrêt « Association des avocats ELENA France et autres » n°437141 de 2021, le Conseil
d'État a considéré qu’il pouvait mettre en œuvre à titre subsidiaire les conclusions aux fins
d’abrogation d’une action administrative.
L’annulation a un effet absolu, l’acte est totalement anéanti, il est réputé n’avoir jamais existé. Pour
des raisons notamment liées aux effets, une décision ne peut parfois pas être annulée sans que cette
annulation présente des obstacles. Il peut donc y avoir plus d’intérêt à abroger la décision que de
l’annuler. L’abrogation n’a d’effet que pour l’avenir.
Dans cet arrêt de 2021, le Conseil d'État a jugé recevables des conclusions aux fins d’abrogation, à
condition que ces conclusions soient subsidiaires par rapport aux conclusions principales aux fins
d’annulation et qu’un changement de circonstances, de droit ou de fait postérieur à la rédaction de
l’acte juridique justifient cette abrogation.
11
Dubouchet Louis
Les conclusions peuvent être indemnitaires, c’est-à-dire des demandes pécuniaires contre
l’administration, c‘est à dire tous les recours pour responsabilité.
Quand le requérant forme un recours en responsabilité, il effectue en général un recours de plein

contentieux. Cependant, dans un arrêt « Marcou » n° 337255 de 2011, le Conseil d'État a jugé
qu’une requête comportant des conclusions d’annulation d’un acte et de mise en cause de la
responsabilité de l’administration qui a pris cet acte relèvent du contentieux de l’excès de pouvoir.
C’est l’hypothèse dans laquelle la responsabilité administrative n’est recherchée que sur le seul
fondement de l’inégalité fautive de la décision contestée. Il y a donc un lien évident entre la décision
et la responsabilité puisqu’il faut que l’acte soit illégal pour que le requérant puisse être indemnisé.
La jurisprudence considère que les conclusions indemnitaires doivent être chiffrées, c’est-à-dire que
l’auteur d’une requête en responsabilité de l’administration doit chiffrer le montant de sa demande.
Cette exigence s’impose à peine d’irrecevabilité de la requête. Cependant, le défaut de chiffrage peut
être régularisé. Le Conseil d'État a ainsi évoqué dans un arrêt « Kejjou » de 2011 que le chiffrage est
possible jusqu’à la clôture de l’instruction, et donc qu’une requête non chiffrée peut être régularisée
pendant l’instruction.
Le requérant doit préalablement former une réclamation, on n’engage pas la responsabilité de

l’administration sans décision préalable. En matière administrative, l’auteur du préjudice doit avoir
préalablement recevoir une réclamation qui est une demande préalable ; et c’est cette demande
préalable qui lie l’administration, et vient fixer le cadre du litige. C’est la réponse explicite ou
implicite de l’administration à la demande préalable qui fait l’objet de la requête devant le juge.
En matière de responsabilité, le demandeur peut ne pas chiffrer sa demande, tant au niveau de la

réclamation préalable qu’à celui du recours en responsabilité. On peut ne pas chiffrer par stratégie,
parce que l'on est en phase de discussion et que le recours a été introduit pour conserver la créance.
Cela peut également être par ignorance du montant du préjudice.
Il existe ensuite des conclusions visant à la condamnation de la partie adverse de payer les frais de
justice de la partie perdante. La partie perdante peut se trouver condamnée à payer les frais de
justice exposés par celui qui gagne le procès. Le critère de la condamnation est le critère de l’équité,
et ce critère peut permettre de ne pas condamner une partie quand bien même elle est perdante,
comme disposé à l’article L467-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas de condamnation de
ce genre en matière électorale, puisqu’il n’existe pas de partie adverse. Cet article ne concerne que
les « frais irrépétibles et non compris dans les dépens ».
Il existe les conclusions en défense, c’est-à-dire des conclusions aux fins d’irrecevabilité appelées fins
de non-recevoir. Les FNR doivent être soulevées avant toute défense au fond, c’est-à-dire avant tout
moyen de défense sur le fond du litige, in limine litis. Si la défense au fond précède les fins de non-
recevoir, alors ceux-ci sont eux-mêmes irrecevables.
On trouve également des conclusions de rejet, des conclusions incidentes ou reconventionnelles (par
lesquelles le défendeur forme une demande qui n’est pas sans lien avec le litige principal, comme une
expertise ou une conclusion au titre de l’article L761-1 du CJA), des demandes d’engager la
responsabilité du requérant pour recours abusif (à ne pas confondre avec les indemnités pour
recours abusif sollicité par le défendeur) ou encore la suppression de passage diffamatoire.
12
Dubouchet Louis
Section 2 – Le dépôt des requêtes et des mémoires

§1 Les règles générales de dépôt de la requête
La requête est adressée au greffe qui l’enregistre par un certificat, lui donne un numéro et la
communique au président de la formation de jugement, et la réception de cette transmission
commence l’instruction.
§2 La transmission de la requête et des mémoires par voie physique

La requête se fait rarement par dépôt physique ou par voie postale. La requête doit être
accompagnée d’une copie.
§3 La transmission de la requête et des mémoires par voie électronique

A/ L’application Télérecours
L’application est sécurisée, confidentielle et permet de dispenser de toute copie la communication
des requête, des mémoires et des pièces.
Les collectivités territoriales doivent également utiliser Télérecours sauf les communes de moins de
3300 habitants, tout comme les établissements publics ou les personnes privées exerçant une
mission permanente de service public.
B/ L’application Télérecours citoyen

Les autres personnes ne sont pas obligées d’utiliser Télérecours. Cependant, si ces personnes
souhaitent utiliser Télérecours citoyen alors la procédure est dématérialisée.
§4 Les pièces jointes ou productions

A/ Les pièces obligatoires
La décision attaquée est une des pièces obligatoire. Si le juge est saisi contre une décision implicite
de rejet, alors il faut produire la demande qui a généré cette décision implicite de rejet, et la date de
cette demande doit être certaine.
c/ Les pièces obligatoires en matière d’urbanisme
B/ Les règles de présentation des pièces

Toutes les pièces sont produites par Télérecours sauf si elles sont trop volumineuses. Chaque fichier
de pièce ne doit contenir qu’une seule pièce sous peine d’irrecevabilité, toutes les pièces doivent
être numérotées et chaque requête doit intégrer un inventaire des pièces et le numéro de la pièce à
l’inventaire doit correspondre au numéro du fichier.
Thème 4 : L’instruction – Caractères et phases de

l’instruction
L’instruction part du moment où la requête est enregistrée en greffe et fait l’objet d’acte de
procédure par le président de la formation de jugement. Elle finit à sa clôture.
13
Dubouchet Louis
L’objectif est d’épuiser le débat au moment où l’instruction est clôturée. En d’autres termes, c’est
quand le débat devant le juge administratif, qui est un débat écrit, ne connait pas de nouveaux
arguments, de coups d’éclats.
Section 1 – Les caractères généraux de l’instruction

§1 Le caractère écrit de la procédure
C’est une règle ancienne qui date de l’ancien régime, au travers d’un règlement du Conseil du Roi de
1738, l’Edit de d’Aguesseau. C’est depuis le décret de procédure du 22 juillet 1806 que l’écrit s’est
imposé et formalisé en droit administratif.
Les décisions administratives sont essentiellement écrites, car l’écrit permet l’objectivité et la clarté.
En résumé, il est conforme aux pratiques de l’administration. Cela signifie que toute la procédure est
écrite, en tous cas toute l’instruction ; si ce n’est par exception et pour expérimentation.
En effet, depuis un décret du 18 novembre 2020, le Conseil d'État expérimente une procédure orale
d’instruction. Cette expérimentation permet au Conseil d'État de faire avancer la procédure
d’instruction en convoquant les parties devant une audience publique d’instruction, avant l’audience
de jugement. Elle s’est produite à plusieurs reprise dans le but de faire le point sur les questions sur
lesquelles le Conseil d'État attend des parties qu’elles prennent position.
C’est ainsi une manière directe de solliciter les parties pour qu’elles affinent leurs arguments et
positions afin de circonscrire plus étroitement le champ des débats à ce qui est vraiment important ;
c’est-à-dire que l'on cherche à écarter les moyens inopérants.
Cette expérimentation ne va probablement pas se généraliser, puisque l’organisation d’une telle

pratique n’est simple que quand les avocats sont des avocats du Conseil d'État présents à Paris.
Cette facilité de convocation des parties n’existe pas dans les tribunaux administratifs, car les
ressorts de ces derniers sont larges. De plus, il n’y a pas de postulation en matière administrative, les
avocat peuvent donc représenter une partie sur tout le territoire national ; or parfois ceux-ci sont
très éloignés de la juridiction saisie. La difficulté de faire une procédure orale est ainsi une difficulté
pratique.
§2 Le caractère contradictoire de la procédure

Aujourd’hui, l’article L5 du Code de justice administrative énonce que « l'instruction des affaires est
contradictoire ». cela signifie que l’obligation de s’échanger les mémoires et productions s’impose
aux parties.
En réalité, il s’agit davantage pour les parties d’une obligation de loyauté des échanges, car en réalité
le caractère contradictoire est avant tout une obligation qui s’impose au juge.
En effet, que le respect de ce principe relève de l’office du juge. Celui-ci ne peut ainsi pas se
dispenser d’assurer par tout moyen le respect du principe du contradictoire et des droits de la
défense, comme disposé dans un arrêt du Conseil d'État du 29 juillet 1998.
A/ L’énoncé de l’obligation
Le magistrat chargé de mettre en œuvre ce principe est le magistrat instructeur. Il s’agit d’un
membre de la formation de jugement, mais ce n’est jamais le rapporteur public. Il est chargé tout au
long de l’instruction de veiller au respect du contradictoire et de prendre les mesures d’instruction
14
Dubouchet Louis
qui lui paraissent de nature à faire avancer le dossier ; c’est-à-dire celles qui permettent d’épuiser le
débat.
Ce principe du rapporteur apparaît notamment à l’article R611-10 du Code de justice administrative

qui dispose que « le rapporteur fixe, eu égard aux circonstances de l'affaire, le délai accordé aux
parties pour produire leurs mémoires ». Ce principe impose au juge de communiquer toutes les
productions et les mémoires des parties.
Cela signifie que le juge veille à accorder un délai suffisant pour chaque partie afin de répondre aux
mémoires de l’adversaire. Si le juge considère qu’il y a lieu à instruction, alors il laisse un délai
indicatif, en général de deux mois, pour que le défendeur puisse répondre à la requête.
La jurisprudence administrative considère que le respect du contradictoire est assurée dès lors que le
défendeur a répondu a la requête, à minima s’il y a production d’un mémoire. Le contradictoire peut
cependant justifier un échange de plus de mémoire et de plus de pièces.
Le juge peut estimer qu’un mémoire produit par une partie, même pendant l’instruction, ne sera pas
communiqué à l’adversaire. En d’autres termes, il peut décider d’écarter un mémoire en estimant
qu’il ne présente pas d’intérêt. Le juge écarte ainsi de la procédure les mémoires qui n’apportent
aucun élément nouveau, c’est-à-dire les mémoires qui se bornent à reprendre les écritures
antérieures.
Ainsi tout mémoire en réplique, qu’il s’agisse de la réplique du requérant au mémoire de défense ou
la réplique du défendeur à la réplique du requérant, doit ajouter au débat en répondant précisément
aux écritures adverses. Cela provoque un effet matériel, les mémoires en réplique sont souvent de
plus en plus courts, puisqu’ils se contentent de répondre.
L’échange contradictoire a donc lieu tant que les parties ont quelque chose d’utile à ajouter au
débat ; c’est-à-dire jusqu’à la clôture de l’instruction. Cela signifie que les mémoires produits après
clôture ne sont pas communiqués, sauf si le juge décide de rouvrir l’instruction. Dans ce cas le débat
reprend pendant le temps de la réouverture de la clôture.
Cette décision de réouverture est propre au juge et n’est pas contestable ; en revanche si une partie
soulève après la clôture un moyen d’ordre public (ou moyen relevé d’office), alors le juge est tenu de
rouvrir l’instruction. Il peut dans ce cas décider de rouvrir l’instruction pour la totalité du dossier ou
pour le seul moyen d’ordre public.
B/ Les aménagements à l’obligation

L’article L5 du Code de justice administrative dispose également que « les exigences de la
contradiction sont adaptées à celles de l’urgence ». Cela signifie que les exigence du contradictoire
sont différentes en matière de référé, mais plus particulièrement en matière de référé d’urgence.
Ces derniers sont le référé liberté, le référé suspension et le référé mesure utile. Dans ces trois
référés, l’enjeu du litige justifie d’aménager le contradictoire.
S’agissant du référé liberté, celui-ci contrant le juge à statuer dans les 48h suivant sa saisine. On va
donc souvent fixer une date d’audience dès la communication de la requête.
Pour ces référés d’urgence, le juge communique aux parties les mémoires et pièces sans délai et par
tout moyen. Cela signifie que le greffe peut appeler les parties pour leur indiquer que le mémoire est
présent sur Télérecours. Cela signifie qu’il peut arriver que l’une des parties prenne connaissance
d’un mémoire de l’adversaire communiqué seulement quelques minutes plus tôt. Dans un tel cas,
15
Dubouchet Louis
l’audience ne peut pas se tenir immédiatement, le mémoire est communiqué matériellement et
l’audience est décalée de quelques minutes.
Cela est permis par le caractère oral de la procédure de référé. Il est en effet possible en matière de
référé de répondre aux arguments de manière orale sans production de mémoire écrit.
En plus des exceptions liées aux référés, certains documents peuvent ne pas être communicables.
C’est le cas par exemple lorsque l’une des parties invoque le secret des affaires ; comme l’a introduit
la loi du 23 mars 2019 à l’article L611-1 ; ou quand une des parties est contrainte de produire sous la
demande du juge des documents confidentiels.
L’article R412-2-1 prévoit une procédure qui permet au juge d’apprécier si les documents doivent
être ou non communiqués à la partie adverse. Au-delà de ça, le juge peut, à condition d’en informer
les deux parties, tenir compte de certains documents tout en n’en assurant pas la communication
contradictoire.
§3 Le caractère inquisitoire de la procédure
Le juge administratif dirige le procès, il prend des mesures d’instruction par voie d’ordonnances qui
ont pour but de faire avancer l’instruction, et qui sont destinées à la recherche de la vérité. Pour
autant ce caractère inquisitoire change réellement la procédure par rapport à la procédure civile.
Cette dernière est accusatoire, suivant l’adage « le procès est la chose des parties ».
En matière administrative on peut dire que le procès est la chose du juge, c’est-à-dire que c’est le
juge qui joue un rôle actif pendant l’instruction, il n’est pas qu’un arbitre ; alors qu’il n’est chargé en
matière civile que de la mise en état.
Le juge administratif va ainsi vérifier que les parties produisent tous les documents nécessaires, et
comme disposé dans un arrêt du 18 mai 2009, Société DBA, inviter les parties à produire ces
documents. Le juge a en effet l’obligation de mettre en œuvre ses pouvoirs d’instruction sous peine
de censure de sa décision par le juge supérieur. Il dispose pour cela d’une panoplie assez large.
Il peut ainsi décider d’une dispense d’instruction dès l’enregistrement d’une pièce par le greffe. Cela
n’est d’ailleurs pas bon signe, puisque l’article R611-8 du Code de justice administrative précise que
« lorsqu'il apparaît au vu de la requête que la solution de l'affaire est d'ores et déjà certaine, […] le
président de la chambre peut décider qu'il n'y a pas lieu à instruction ». Le juge peut ainsi refuser une
requête sans même prévenir l’auteur de la requête attaquée.
Dans le cas contraire c’est le début de l’instruction, et l’article R611-9 prévoit que le président du
tribunal administratif désigne alors un rapporteur parmi les juges de la formation de jugement saisie.
Il est d’usage que ce soit le rapporteur qui écrive le jugement ou le projet de jugement.
Le rapporteur est chargé de l’instruction, pour cela il fixe des délais aux parties pour produire des
mémoires. La fixation de délai n’est jamais impérative, sauf si le délai concerne une date de clôture.
Il est par exemple commun que les juges produisent un calendrier prévisionnel d’instruction, mais
celui-ci est simplement indicatif et est en pratique souvent dépassé.
Lors de l’instruction, le rapporteur peut fixer des délais impératifs, c’est le cas des délais de clôture. Il
a pour cela deux articles à sa dispositions :
• L’article R611-1 qui permet au juge de décider d’une date de clôture dès l’enregistrement de
la requête ; et il est souvent utilisé en matière de référés.
• L’article R611-11-1 qui est un article honni des avocats qui permet au juge, quand il estime
que l’affaire est en état d’être jugée, de fixer une date à partir de laquelle la clôture peut
16
Dubouchet Louis
intervenir à tout moment. Il doit avertir les parties d’une date ou d’une période
prévisionnelle d’audiencement de l’affaire.
Ce dernier article est honni car l’appréciation du dossier en état d’être jugé est l’appréciation du juge,
et pas forcément l’appréciation des parties (qui peuvent souhaiter attendre pour des raisons
stratégiques) . De plus, la clôture peut tomber à tout moment après la date donnée, or les parties
peuvent avoir encore besoin de produire des mémoires. C’est par ailleurs souvent à ce moment que
l’inconfort apparaît car les parties ne maitrisent pas quand la clôture apparait alors que les parties
doivent répondre à un mémoire adverse.
Pour éviter cet inconfort, le juge administratif a aujourd'hui considéré qu’il fallait laisser un délai
suffisant pour répondre à ce mémoire alors que la clôture peut être immédiate à tout moment. En
pratique, on écrit dans un tel cas une lettre au juge en demandant un délai de huit jours que le juge
n’est pas tenu de suivre.
Parfois, le juge est lui-même contraint par des délais qui ne sont pas des délais d’instruction mais des
délais de jugement. Certains textes fixent de tels délais qui conduisent la juridiction à devoir les
respecter sous peine d’entacher d’irrégularité ledit jugement.
Les délais les plus contraignants pour le juge sont les délais de 3 mois notamment en matière
d’obligation de quitter le territoire français, puisque les tribunaux administratifs puisque les tribunaux
sont saisis d’un flux considérables de dossiers en la matière ; ce qui aboutit à ce que les magistrats
fassent passer ces dossiers en priorité.
Section 2 – Les phases de l’instruction

§1 Les mesures d’instruction
A/ Les pouvoirs du juge
a/ Les pouvoirs du président de la juridiction
Le président de la juridiction a des pouvoirs qui se manifestent dans la direction du procès. Ces
pouvoirs peuvent être mis en œuvre à tout moment de la procédure, y compris lorsque l’issu de
l’affaire est d’ores et déjà certaine, ou quand les parties ont déjà pu échanger un ou plusieurs
mémoires.
L’article R222-1 du Code de justice administrative envisage sept hypothèses .
Il permet au juge, par voie d’ordonnance, de mettre fin à un dossier.
Le président de la juridiction peut évidemment déléguer ses pouvoirs au président de la formation

de jugement, et si ces pouvoirs sont mis en œuvre pendant la formation du délais d’instruction ils
peuvent même être délégués au magistrat instructeur.
S’agissant des hypothèses de mise en œuvre de ces pouvoirs, parfois les cas peuvent s’articuler entre
eux. Il est ainsi rare que le 5° ne s’articule pas avec le 1°.
S’agissant du 6°, c’est ce que l'on appelle l’ordonnance de tri, c’est-à-dire la possibilité pour le juge
dans le cas visé d’évacuer les requêtes répétitives qui lui arrivent en masse.
S’agissant du 7°, il pose une hypothèse dans laquelle le tribunal administratif peut rejeter une
requête en examinant les moyens. Cela signifie que le juge peut aller dans l’analyse de la requête
pour la rejeter. Cependant, les hypothèses envisagées ici interrogent sur le pouvoir du juge au regard
de l’intérêt que pourrait présenter un pouvoir contradictoire sur les moyens. Par exemple, les
17
Dubouchet Louis
requêtes portant des « moyens de légalité externe manifestement infondés » relèvent uniquement de
l’appréciation du juge, tout comme les « moyens irrecevables » qui pourraient donner lieu à débat.
b/ La régularisation
Le principe même d’une régularisation se déduit de l’importance du recours pour excès de pouvoir
ouvert sans texte, et pouvant être mis en œuvre sans le ministère d’avocat. La régularisation permet
au justiciable de rentrer dans les exigences du code de justice administrative.
Le juge est doté par l’article R612-1 de ce pouvoir de régularisation, qui ne concerne que le cas des
irrecevabilités. C’est cet article qui fait le lien entre l’irrecevabilité d’une requête et la régularisation
de celle-ci.
Cet article oblige le juge à demander à l’auteur d’une requête de la régulariser, et il ne peut pas la
rejeter sans l’avoir invité à le faire. Cette régularisation exige que le juge laisse un délai de quinze
jours entre la date de régularisation et l’irrecevabilité qu’il pourrait constater en l’absence de
régularisation.
Par exception à cette règle, la jurisprudence du Conseil d'État a considéré que dans certaines
hypothèses, l’obligation de régularisation ne pouvait pas être mise en œuvre pour des raisons
matérielles qui font que la régularisation est impossible ; auquel car l’irrecevabilité de la requête ne
peut pas être ouverte.
• Tel est le cas si la requête est tardive, c’est-à-dire si le délai de recours est dépassé.
• C’est également le cas si l’acte attaqué n’est pas une décision faisant grief, ce qui est le cas
quand l’acte est insusceptible de recours par exemple, tel que les mesures d’ordre intérieur.
Notons cependant que le champ des mesures d’ordre intérieur se restreint au fur et à mesure
du temps.
Il existe également des cas ou même pour démontrer le caractère non régularisable, le juge met en
œuvre son pouvoir de régularisation.
• C’est le cas si le requérant fait une requête alors qu’il n’a pas introduit de recours
administratif préalable obligatoire. L’omission de former un recours administratif préalable
obligatoire ne peut en effet pas être régularisée.
• C’est enfin le cas quand le requérant fait un recours contre une décision entièrement
exécutée, c’est-à-dire qu’elle a effectuée tous ses effets en droit et en faits.
Dans tous ces cas de requêtes d’irrecevabilité régularisables, le juge opère le rejet par voie
d’ordonnance, comme disposé à l’article R222-1.
En dehors de ces hypothèses, l’article R612-1 contrait le juge à demander au requérant qu’il
régularise l’irrecevabilité pouvant affecter sa requête.
Avant l’expiration du délai de recours, et si la requête a déjà été introduite, alors tout est
régularisable. Pour le reste, la régularisation peut intervenir à tout moment sur demande du juge, et
parfois jusqu’à la clôture de l’instruction. Tel est par exemple le cas pour l’irrecevabilité tenant au
défaut de chiffrage d’une demande indemnitaire.
La régularisation est valable pour toutes les irrecevabilités ; qu’il s’agisse d’un défaut de qualité pour
agir ou d’un défaut d’intérêt pour avoir
18
Dubouchet Louis
c/ Les mises en demeure
L’article R612-3 permet au juge de mettre en demeure une partie de produire un mémoire
lorsqu’elle n’a pas respecté un délai qui lui a été imparti pour le faire.
Le juge peut donc mettre en demeure le défendeur comme disposé à l’article R612-6 du Code de
justice administrative. Ce délai n’a de conséquence que si le défendeur ne produit aucun mémoire.
Lorsque le défendeur se voit notifier de la requête, en général il a 2 mois pour faire ce mémoire. Si le
délai de cette mise en demeure n’est pas respecté, alors cet article indique que le défendeur est
réputé avoir acquiescé aux faits exposés par le requérants.
Il existe par ailleurs la possibilité de mettre en demeure le requérant, sur la base de l’article R612-5.
C’est le cas si le requérant a déposé une requête sommaire et a annoncé la production d’un mémoire
supplémentaire qui prévoit les moyens. Dans ce cas le juge doit mettre en demeure le requérant, et il
ne s’agit pas d’une demande en régularisation. Si le requérant s’abstient malgré la mise en demeure
de produire el mémoire complémentaire, alors le juge peut décider par ordonnance le désistement
d’office du requérant.
L’arrêt du Conseil d'État du 13 janvier 2023 précise qu’il fallait que le requérant ait eu un délai
suffisant pour produire ce mémoire complémentaire, et que le juge l’ait bien informé qu’il était
susceptible de le désister d’office en l’absence de production dudit mémoire.
d/ La demande de confirmation du maintien des conclusions ou de la requête

Le juge a, sur la base de l’article R612-5-1, la possibilité de s’interroger sur l’intérêt que présente la
requête pour le requérant, et donc il peut l’inviter à maintenir ses conclusions, ce qui se traduit en
fait par l’alternative entre le désistement et le maintiens. Cela étant cela arrive rarement en pratique.
Il y a le cas de l’article R612-5-2, qui est mis en œuvre dans la situation particulière du cas de rejet
d’une ordonnance de référé suspension. Si ce rejet est justifié par l’absence de doutes sérieux quant
à la légalité de la décision attaquée en l’état d’instruction, alors le requérant doit lui-même confirmer
qu’il maintient la requête au fond qu’il a introduit contre la décision ayant fait l’objet du référé.
Le référé suspension est une requête au fin de suspendre à titre provisoire une décision qui fait
l’objet d’une requête au fond, on fait ainsi un référé suspension si on a fait un recours pour excès de
pouvoir ou un recours de plein contention.
Lorsque le référé suspension a été rejeté pour défaut d’urgence en revanche, alors le requérant n’a
pas à indiquer qu’il maintient son recours au fond contre la décision attaquée.
e/ Le désistement d’office
C’est le pouvoir du juge de constater de lui-même que le requérant se désiste. La Cour Européenne
des Droits de l'Homme, dans un arrêt « Guillard contre France » du 15 avril 2009 que le mécanisme
de désistement d’office n’était pas contraire au droit à un procès équitable et qu’il avait pour but de
réduire le délai d’instruction des recours, et il vise à une bonne administration de la justice.
1/ L’absence de production d’un mémoire complémentaire

Ce désistement peut avoir lieu en l’absence de production d’un mémoire complémentaire. En
l’espèce cependant, la Cour avait condamné la France puisque dans la procédure contentieuse,
l’intéressé n’avait pas d’avocat et n’avait pas été informé de la possibilité de se voir désister d’office
par le juge administratif.
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Dubouchet Louis
2/ L’absence de production d’un mémoire récapitulatif
Ce désistement peut également avoir lieu en cas d’absence de production d’un mémoire
récapitulatif. La pratique en matière de contentieux administratif ne connaît pas de mémoire
récapitulatif car le juge écarte les mémoires qui reprennent des éléments antérieurs. Cependant,
c’est ici le juge qui applique l’article R611-8-1 qui peut imposer aux parties qu’elles produisent ce
mémoire récapitulatif.
C’est une pratique mise en œuvre généralement parce que le débat a conduit les parties en première
instance à échanger de nombreux mémoires, et donc c’est une situation qui se produit
principalement en appel ou l’enjeu du litige a pu varier.
Dans ce mémoire récapitulatif, l’auteur du mémoire doit évoquer tous les moyens qu’il entend
maintenir, ainsi que toutes les conclusions. L’omission d’un moyen ou de conclusion conduit le juge à
considérer qu’ils sont réputés abandonnés.
3/ L’absence de réponse à une demande de maintien des conclusion

C’est l’hypothèse dans laquelle le juge demande si une partie maintient ses conclusions.
4/ L’absence de maintien expresse de la requête en cas de rejet d’un référé-suspension

pour absence de doute sérieux quant à la légalité de la décision
Cette hypothèse a été évoquée plus haut.
f/ La demande de production d’un mémoire récapitulatif

L’article R611-8-1 peut imposer aux parties qu’elles produisent un mémoire récapitulatif.
g/ L’interdiction faite aux parties d’invoquer des moyens nouveaux

Lors du dépôt de la requête et jusqu’à l’expiration du délai de recours, les parties peuvent invoquer
tous les moyens à l’appui de leur requête. Passée la date d’expiration du délai de recours, les parties
ne peuvent plus invoquer que des moyens qui se rattachent à une cause juridique dont l’un des
moyens au moins figure dans la requête.
Par exemple, en matière de recours pour excès de pouvoir, il n’existe que la cause de légalité interne
et la cause de légalité externe. Si le requérant ne soulève pas de moyen tiré d’au moins une des deux
causes juridique, alors il est infondé pendant l’instruction à soulever un nouveau moyen tiré de la
cause qu’il n’a pas mobilisé dans sa requête.
Pour mettre fin à l’apparition inopinée et successive de nouveaux moyens, le juge peut interdire que
soient invoqués des moyens nouveaux, comme disposé à l’article R611-7-1. Le juge peut ainsi fixer
une date à partir de laquelle aucun nouveau moyen ne pourra être invoquée par les parties.
h/ Le renvoi éventuel devant une autre juridiction administrative

Le requérant a le droit à l’erreur et peut saisir une juridiction administrative incompétente sans que
cela n’ait de conséquence sur la suite de la procédure.
La juridiction saisie à tort doit renvoyer le dossier sans aucune conséquence à la juridiction
compétente. Cependant, la juridiction saisie à tort a la faculté de mettre fin au dossier dans deux
situations :
• En cas de non-lieu à statuer

• En cas d’irrecevabilité insusceptible d’être régularisée.
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Dubouchet Louis
B/ L’administration de la preuve
a/ L’administration de la preuve par les parties
Les parties doivent démontrer leurs allégations. L’adage « actori incumbit probatio » est respecté en
droit administratif également, le principe est que la charge de la preuve incombe au requérant.
Cependant, cette charge de la preuve peut s’avérer difficile pour le requérant puisqu’il fait face à
l’administration. Il faut donc rétablir un certain équilibre dans la preuve.
b/ L’administration de la preuve par le juge

Pour rétablir cet équilibre, le juge dispose de nombreux instruments. Dans certaines matières, il peut
renverser la charge de la preuve, c’est le cas en matière disciplinaire où la preuve de la faute
incombe à l’administration défenderesse, c’est-à-dire l’auteur de la décision attaquée. C’est
également le cas en matière de pénalité fiscale.
Le juge peut également utiliser ses pouvoirs d’instruction en matière de plein contentieux, il a
recours à la présomption de faute. C’est par exemple le cas en matière de soins courants, ou de
dommages de travaux publics. On a également vu des présomptions en matière de harcèlement
moral, d’imputabilité d’un accident causé à un fonctionnaire ou agent public dans l’exercice de ses
fonctions.
En matière d’excès de pouvoir, le juge a assoupli la charge de la preuve incombant au requérant, qui
n’a pas nécessairement les moyens de disposer des décisions et actes qui ont concouru à l’édiction
de la décision attaquée.
Le procès est fait sur un acte, et ainsi par nature les parties sont en situation déséquilibrée entre le
destinataire de l’acte et l’administration qui l’a édictée. C’est la raison pour laquelle le juge a assoupli
la charge de la preuve, il a fait entrer la preuve dans son office. Cette règle est née avec un arrêt du
Conseil d'État du 1er mai 1936 « Couespel du Mesnil » au travers duquel le juge se contente d’exiger
du requérant qu’il fournisse un simple commencement de preuve ; par écrit évidemment puisqu’une
preuve orale n’est pas possible.
Le juge a par la suite exigé de l’administration qu’elle fournisse des preuves contraires
qui combattent les allégations du requérant. Dans un arrêt du 26 novembre 2012 « Brigitte
Cordière », le Conseil d'État a demandé une forme de méthode pour indiquer comment la preuve
devrait être administrée. Le juge considère alors qu’il n’a pas à exiger de l’auteur du recours qu’il
apporte la preuve des faits qu’il avance.
Néanmoins, les allégations du requérant ne peuvent être fantaisistes mais doivent être
suffisamment sérieuses. Le juge estime ainsi dans l’arrêt « Cordière » que son office conduit à
apprécier une requête assortie d’allégations sérieuses ; et dans le cas où elles sont non démenties
par l’administration le juge doit mettre en place des pouvoirs d’instruction.
Cette office est mise en place car la procédure est inquisitoriale, c’est-à-dire que le juge ne peut pas
se contenter de l’échange de preuves, produites ou non, par les parties. Il faut qu’il joue un rôle actif
dans l’administration de la preuve ; si l’administration se trouve en situation de carence. Il va
intervenir s’il lui semble qu’il manque des éléments pour forger sa conviction. Le juge va ainsi
demander à l’administration la production d’une décision qui éclairerait la situation de la décision
attaquée. Si l’administration s’abstient de le faire, alors le juge tirerait toutes les conséquences de ce
refus.
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Dubouchet Louis
Le juge va donc mettre en œuvre tous ses pouvoirs, demander la production de documents, et
apprécie dans la phase de jugement la production des parties.
c/ Le recours à des mesures d’instruction en vue d’administrer la preuve
1/ L’existence de différents moyens d’investigation

Les moyens d’instructions sont extrêmement nombreux et ne sont par ailleurs pas tous utilisés. Le
juge apprécie s’il y a lieu de mettre en place des moyens d’instruction ; et son principal pouvoir est
celui de se voir communiquer des documents. Concrètement, le magistrat instructeur s’adresse à la
partie qui lui semble devoir communiquer un document, et lui laisse pour cela un délai ; qui n’est par
ailleurs pas impératif. Cette demande n’est pas communiquée à l’autre partie ; même s’il est
rétrospectivement possible de le deviner.
Le Code de justice administrative prévoit d’autres mesures d’instruction particulières. Parmi celles
que l'on retrouve assez peu régulièrement, on retrouve :
• La vérification d’écriture ou de signature.

• La visite sur les lieux en cas de contentieux immobilier (le transport de justice). Le greffier
vérifie de la présence des parties, de leurs avocats puis dresse le procès-verbal et ouvre
l’audience. Ainsi, tout ce qui est dit dans un transport de justice est dit comme dans une salle
d’audience, il faut donc faire attention à l’aveu judiciaire.
2/ Le recours à l’amicus curiae

S’agissant du recours à l’amicus curiae. Celui-ci n’est pas un expert, il n’est pas consulté sur la
solution technique possible que pose le litige. Il s’agit d’une personne savante capable d’éclairer
utilement la juridiction sur la solution à donner. C’est ainsi un consultant qui sera consulté sur une
question de droit très précise ou sur une question d’ordre technique.
3/ Le recours à une expertise

S’agissant des mesures plus communes, on retrouve le recours à l’expertise.
Il apparaît dans deux situations ; soit à la suite d’un référé mesure utile, soit à la suite d’un référé
expertise ; et le champ de ce dernier est plus réduit que le premier. L’expertise peut également être
sollicitée dans le cadre d’une procédure au fond avant dire droit ; donc avant que le juge ne statue
sur le fond du litige.
Sur ce type de conclusion, il y a une partie qui sollicite avant dire droit une expertise, l’obtention de
l’expertise n’est pas de droit. Le juge apprécie seulement s’il y a lieu de l’ordonner puisque cela
passe par une ordonnance, il apprécie donc si la mesure est nécessaire pour la résolution du litige.
L’expertise porte sur la mission que le juge délimite, mais cette délimitation dépend des conclusions
avant dire droit de l’auteur de la demande. Ainsi, cet auteur doit précisément délimiter la mission
demandée par la partie, le juge n’allant jamais au-delà de la demande. S’il le faisait, il jugerait alors
ultra petita, et le juge ne statue jamais en ce sens où bine il dépasserait le cadre du litige. Il ne statue
pas non plus infra petita, c’est-à-dire sans avoir répondu à toutes les conclusions.
Dans chaque juridiction, un magistrat est chargé des expertises et de leurs suivis. L’expert est
désigné par ordonnance, sur une liste définie, et arrêté par la Cour dans toutes les matières.
L’expert peut refuser sa mission, si jamais il connaît trop de demandes ; mais il se peut également
qu’il refuse la demande s’il a eu à connaître le dossier ; ce qui peut être le cas si celui-ci a fait une
attestation en faveur de l’une des parties.
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Dubouchet Louis
Dans l’ordonnance de désignation, on trouve la fixation d’une allocation provisionnelle, qui constitue
la rémunération de l’expert. Cette allocation provisionnelle doit être payée par celui qui la supporte
dans un délai fixé par le juge, et ce avant que l’expertise ne débute. En général, celui qui supporte le
coût de l’expertise est celui qui la demande.
Le coût de l’expertise est considéré comme un dépens ; et ainsi celui qui demande l’expertise peut
ainsi condamner son adversaire à lui rembourser les sommes payées lors de la condamnation
définitive par le jugement du fond ; à condition toutefois d’avoir demandé la condamnation de
l’autre partie au dépens ; selon l’article L761-1 du Code de justice administrative.
S’agissant du coût des dépens, celui-ci peut être discuté après l’expertise. Lors du dépôt de
l’expertise, l’expert dresse le coût de celle-ci, et le juge prend une ordonnance de taxe qui liquide le
montant de l’expertise. Cette ordonnance de taxe étant une décision juridictionnelle, elle peut être
attaquée si l’une des parties estime le montant trop élevé. Ce n’est jamais le tribunal dans lequel
l’expertise a été ordonnée qui est juge de l’ordonnance de taxe. La contestation de cette dernière est
donc nécessairement un appel, formé devant une juridiction de même niveau que celle qui a
ordonné l’expertise.
S’agissant du déroulé de l’expertise, l’expert ayant accepté la demande prend contact avec les parties
et leur demande la communication des pièces et des mémoires éventuellement produits. L’expert
organise alors une ou plusieurs réunions d’expertise, ce que l’on appelle l’accedit. L’expert joue un
rôle qui fait que tout ce qui est dit devant lui est réputé être dit devant le juge. L’expert est libre de
faire toutes les constatations qu’il veut dans le cadre de sa mission, et il échange contradictoirement
avec toutes les parties. Les parties échangent ainsi leurs points de vue sur les constatations du juge,
et les parties produisent des « dires à expert », qui sont donc leurs positions face aux constatations
du juge.
Lorsque l’expert estime qu’il est assez informé, il produit alors un premier rapport qu’il soumet aux
parties, avant de produire un rapport définitif qu’il transmet au juge.
§2 Les incidents d’instruction

A/ Les incidents provoqués par une partie au regard des conditions de sa défense
L’article R634-1 du Code de justice administrative évoque certaines hypothèses des incidents qui
peuvent survenir :
• La première d’entre elles est le « décès de l'une des parties », ce qui ne met pas fin à
l’instance. Celle-ci est reprise par ses ayants droit s’ils entendent reprendre l’instance.
• D’autres hypothèses concernent le « décès, […] la démission, […] l'interdiction ou […] la
destitution de son avocat ». Ces hypothèses ne posent cependant un problème que si le
ministère de l’avocat est obligatoire ; dans le cas contraire la partie peut se représenter elle-
même. S’agissant d’un changement d’avocat, se pose la question du maintien des actes fais
par cet avocat. Le justiciable peut également se trouver en désaccord avec les actes qui ont
été faits, auquel cas le justiciable peut faire une action en désaveu des avocats.
B/ Les interventions
Dans un procès, il y a des parties qui sont considérées comme les parties originaires. Il s’agit du
requérant et le défendeur, c’est-à-dire l’administration qui a pris la décision.
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Dubouchet Louis
D’autres personnes peuvent néanmoins se trouver dans un procès administratif. Cela peut tout
d’abord se faire à l’initiative du juge, qui peut communiquer la requête à un tiers ; on appelle cela
une personne « appelée pour observation », qui est en réalité un tiers qui a intérêt intéressé au
litige.
Par exemple, dans le contentieux de la fonction publique le recours porte sur une décision qui met
définitivement fin aux fonctions d’un fonctionnaire. Dans un tel cas, le juge appelle pour observation
le service des pensions civiles et militaires de l’État. De même, dans le contentieux des permis de
construire le juge appelle le bénéficiaire du permis si la requête conclut à l’annulation de celui-ci.
Il y a d’autres cas où un tiers peut entrer dans un procès de manière forcée, ou bien de manière
volontaire ; C’est ce que l’on appelle les interventions.
Dans les deux cas, l’intervenant doit avoir un intérêt à intervenir, qui est apprécié dans les mêmes
conditions que l’intérêt à agir du requérant. Cela signifie qu’il peut y avoir un débat sur la
recevabilité de l’intervention comme il peut y avoir des débats sur la recevabilité à agir. Dans un
arrêt « OFRPA » du 25 juillet 2013, le Conseil d'État a ainsi considéré qu’il fallait que l’intervenant
justifie d’un intérêt suffisant eut égard à la nature et l’objet du litige.
a/ L’intervention forcée
Il s’agit de la situation dans laquelle l’intervention est sollicitée par l’une des parties originaire. Pour
cela, elle fait un mémoire qui comporte des conclusions d’intervention forcée d’un tiers. Celle-ci
n’oblige cependant jamais le tiers à intervenir. L’intervention forcée ne peut avoir lieu qu’en première
instance. L’intervenant forcé est ainsi une partie, il se défend lui-même et peut influer sur la
procédure.
Il existe trois cas d’intervention forcée :
• La mise en cause, qui ne peut être effectuée que par le requérant qui met en cause un tiers.
Cela sert à introduire d’autres parties dans le dossier. L’idée est d’obtenir la condamnation
solidaire ou non des mis en cause par rapport au défendeur principal.
• L’appel en garantie, qui est formé par le défendeur. L’idée est qu’un tiers le garantisse des
condamnations qui pourraient être prononcées à son encontre. C’est le cas en matière de
responsabilité pour construction d’un ouvrage public, en général le requérant attaque le
maître d’œuvre qui peut ainsi appeler en garantie les entrepreneurs et sous-traitants dont il
estime qu’ils n’ont pas accompli leur mission.
• L’appel en déclaration de jugement ou d’ordonnance commune, l’idée ici est que l’une des
parties peut avoir intérêt à faire connaître la décision à un tiers. Il doit le faire pendant le
délai de recours de la décision juridictionnelle. Il est fréquent d’avoir une déclaration
d’ordonnance commune en cas d’expertise pour faire entrer des tiers dans l’expertise.
b/ L’intervention volontaire
L’intervention volontaire, ou spontanée, est l’irruption dans le procès d’un tiers qui vient au soutien
des conclusions de l’une des deux parties. L’intérêt à intervenir d’un intervenant volontaire est
strictement analysé par le juge, d’autant qu’à la différence de l’intervention forcée, l’intervenant
volontaire peut intervenir pour la première fois en appel ou en cassation.
L’intervention prend la forme d’un mémoire distinct en intervention volontaire. L’intervenant doit
démontrer son intérêt à intervenir. Il a une position particulière, car il n’est pas une partie ; et il ne
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Dubouchet Louis
peut influer sur le procès qu’à condition que le juge considère que ses productions ont un intérêt. Il
ne peut pas non plus retarder l’instruction.
Depuis un arrêt de du 19 janvier 1994 « Portel »., l’intervenant volontaire ne peut pas bénéficier de
l’article L761-1 du Code de justice administrative ; autrement dit il doit, même s’il obtient gain de
cause, supporter le coût de son intervention.
L’intervenant volontaire peut néanmoins être appelant d’un jugement et devenir ainsi partie
originaire en appel.
C/ Les interruptions d’instance

a/ L’inscription de faux
C’est le cas où une partie produit une pièce que l’autre partie considère comme un faux. Dans ce cas,
le juge demande à la partie qui a produit la pièce si elle la maintient.
Si la partie ne maintient pas la pièce, alors celle-ci est écartée et l’instance reprend ; quand bien
même la pièce serait fausse.
Si elle la maintient, le juge doit surseoir à statuer jusqu’à l’intervention d’un jugement rendu sur le
faux par le tribunal compétent, à savoir le tribunal correctionnel. Il faut cependant qu’il y ait une
plainte à propos du faux.
L’article 633-1 du Code de justice administrative permet au juge d’apprécier si le jugement dépend
ou non du faux ; en d’autres termes il peut rendre un jugement en considérant que la pièce produite
n’est pas décisive dans la résolution du litige. Le juge n’est en effet tenu qu’aux constatations de
faits définitifs du juge pénal, du reste le juge n’est pas tenu de constater les résultats du juge pénal.
b/ La saisine d’une juridiction supérieure
1/ L’avis sur une question de droit nouvelle

L’article L113-1 du Code de justice administrative permet au juge du fond de renvoyer la question de
droit posée par le litige à l’interprétation du Conseil d'État, à condition que cette question soit une
question de droit nouvelle.
Si tel est le cas, la juridiction de fond décide de surseoir à statuer, le Conseil d'État examine les
questions posées par la juridiction de fond dans les trois mois et rend un avis contentieux. Une fois
l’avis rendu, l’instance reprend en considération du sens de la réponse donnée par le Conseil d'État.
2/ La question prioritaire de constitutionnalité

Elle doit être présentée par un mémoire distinct devant le juge devant laquelle elle est posée. Le juge
en question doit surseoir à statuer, et c’est le Conseil d'État qui apprécie par un arrêt si la question
prioritaire de constitutionnalité présente un caractère sérieux.
D/ Les extinctions anticipées d’instance (hors le cas d’une transaction)

a/ Le non-lieu à statuer
Il y a non-lieu à statuer quand le litige ne présente plus d’enjeu, et cela intervient dans certaines
hypothèses où la décision attaquée disparaît, en cas de retrait ou d’abrogation.
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Dubouchet Louis
1/ Le non-lieu en raison de la disparition de la décision attaquée : le cas de l’abrogation
ou du retrait
Si une requête est formée contre un refus d’abroger une décision, et qu’à l’occasion de la requête
l’administration se décide à abroger la décision ; alors la requête formée contre le refus d’abroger
perd son objet, il n’y a dès lors pas lieu à statuer et la requête aboutit à un non-lieu.
Cela étant, la perte d’objet liée à la disparition n’est pas systématique, en d’autres termes
l’abrogation ne conduit pas nécessairement à un non-lieu. Le litige conserve ainsi son intérêt si la
décision abrogée a reçu pendant un temps des effets juridiques.
Le non-lieu peut intervenir en référé, mais le Conseil d'État a jugé que le non-lieu en référé
n’implique pas un non-lieu au fond.
2/ Le non-lieu en raison de la disparition des effets de la décision attaquée

Il peut arriver que le législateur prenne une disposition qui valide négativement ou positivement une
situation de fait ayant conduit à de nombreux litiges, ou pouvant conduire à de nombreux litiges.
L’idée est alors de simplifier le droit, auquel cas tous les litiges en cours aboutissent à un non-lieu
par l’intervention de la loi.
b/ Le désistement volontaire
Le désistement est l’acte par lequel une personne renonce à ses prétentions pour la totalité ou pour
une partie seulement de ses conclusions. Le mémoire en désistement est communiqué à la partie
opposée, laquelle peut s’y opposer et demander la condamnation à supporter des frais de justice.
La règle jurisprudentielle est que le désistement est réputé être un désistement d’instance, ce qui
signifie que l’auteur du désistement entend mettre fin à l’instance qu’il a initiée. Cela ne l’empêche
pas, le cas échéant, de ressaisir le juge pour les mêmes fins.
Le désistement d’instance n’est réellement possible que si le requérant a effectué un recours de plein
contentieux ; car s’il a formé un recours en annulation, à la date où le désistement s’est produit il ne
peut plus exercer de recours contre la décision qu’il avait contesté ; le désistement d’instance étant
quasi définitif.
Si toutefois on change d’avis, il faut demander à l’administration concernée d’abroger la décision

contre laquelle on avait fait un recours duquel on s’était désisté. En cas de rejet de la demande
d’abrogation de la décision initiale, le requérant se retrouve à contester par voie d’exception la
décision contre laquelle il avait fait le premier recours.
En matière indemnitaire, le requérant qui s’était désisté peut décider ultérieurement de représenter
une nouvelle demande indemnitaire dont le rejet peut justifier un nouveau recours. Cependant, il
faut prendre garde à la prescription de la demande en cause. L’auteur du recours ne peut par ailleurs
pas demander exactement la même chose que la première fois, la décision de rejet de la demande
indemnitaire contre laquelle le premier recours a été formé étant devenue définitive par l‘effet du
désistement. Il y aurait sinon un risque de se voir opposer de la même manière le même rejet. On
appelle cela une décision confirmative ; et celle-ci est insusceptible de recours.
Le désistement d’action comprend non seulement le désistement de l’instance en cours, mais

également de toutes les instances liées à l’action en cause. En d’autres termes, le désistement
d’action est un désistement d’instance ainsi qu’un renoncement définitif à contester l’obligation en
cause. Le désistement d’action ne présente d’intérêt que dans le cadre d’un accord transactionnel
avec le débiteur de l’obligation alléguée. Il apparaît alors en général comme une contrepartie à
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Dubouchet Louis
l’indemnité réparatrice, et qui protège le débiteur d’une action future éventuelle qui serait justifiée
par l’insuffisance de la somme faisant l’objet du protocole.
Le désistement concerne les moyens et les conclusions, mais le requérant comme le défendeur
peuvent décider en cours d’instance de faire un désistement partiel de leur demande.
§3 La clôture de l’instruction
A/ Les modalités de clôture de l’instruction
a/ L’intervention d’une ordonnance de clôture
L’ordonnance de clôture est toujours fixée à une date précise dont les parties sont informées quinze
jours au moins avant. La clôture peut être fixée dès l’introduction de la requête, en application de
l’article R611-11 du Code de justice administrative.
La clôture peut être fixée à d’autres moments, par exemple à une date que le juge détermine et dont
il informe les parties, comme le dispose l’article R611-11-1 du Code de justice administrative.
b/ La clôture sans ordonnance de clôture

Si aucune ordonnance de clôture n’intervient, alors l’instruction est close trois jours francs avant la
date de l’audience.
B/ La réouverture de l’instruction
Dans certains cas, le juge peut être conduit à effectuer une réouverture par une simple ordonnance
ou par un jugement.
Dans un arrêt du 27 février 2004 « Préfet des Pyrénées-Orientales contre Abounkhila », le Conseil
d'État dispose cela peut être le cas si un mémoire a été effectué après clôture ; si la partie qui le
produit ne pouvait pas en faire état avant la clôture. Si tel est le cas alors le juge peut rouvrir
l’instruction en cas de faits nouveaux ou de circonstances de droit nouvelles. L’article R611-7 du
Code de justice administrative oblige alors le juge à rouvrir l’instruction pour que les parties
présentent leurs observations.
Enfin, depuis un arrêt du 10 octobre 2022 « Société Firalis » le juge doit rouvrir l’instruction s’il invite
une partie à produire des éléments ou des pièces. Le débat reprend alors sur les éléments ou pièces
nouvellement produits.
En cas de réouverture, le juge est discrétionnairement libre du temps qu’il décide pour la reprise de
l’instruction.
Thème 5 : L’instruction – L’examen des questions

préalables tenant au requérant et à sa demande
Le juge qui instruit le dossier prête des éléments préalables à la question du fond. Il faut savoir en
effet si le dossier est recevable avant d’examiner le fond du litige. La méthode suit pour ça un ordre
précis, c’est la méthode « DINIF » (désistement, incompétence, non-lieu, irrecevabilité, fond).
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Dubouchet Louis
Section 1 – Les questions préalables tenant au requérant

§1 La qualité pour agir
A/ La qualité pour agir des personnes physiques
Il s’agit de la possibilité ou non pour une personne d’être capable d’agir en justice.
a/ Le cas du mineur
La minorité suppose d’être un incapable comme le prévoit l’article 414 du Code civil. Le mineur est
donc irrecevable à agir devant le juge administratif ; mais cette irrecevabilité peut être couverte en
cours d’instance puisque le mineur peut devenir majeur. Le nouveau majeur se trouve alors dans une
situation de régularisation de la requête qu’il a pu faire étant mineur.
Cela soulève cependant des difficultés liées au nouveau statut du mineur, mais également au statut
de la majorité lorsqu’elle est acquise ; car au jour de sa majorité il faut régulariser l’acquisition de
cette majorité. Or, si l’action a été introduite par ses parents ou par ses représentants légaux, le
mineur doit intervenir dans la procédure pour que celle-ci soit régulière en son nom propre.
Le juge des référés peut néanmoins connaître d’une requête faite par un mineur seul si la mesure
présente un caractère particulièrement urgent. On peut ainsi penser à l’exemple d’un refus
d’hébergement par l’administration d’un mineur étranger isolé.
Le mineur émancipé peut cependant agir en son nom propre pour ses intérêts propres.
b/ Le cas du majeur incapable

Le majeur incapable ne peut pas agir en son nom propre, qu’il soit sous tutelle ou curatelle. Il en va
autrement si la mesure de curatelle est levée, ce qui permet de régulariser la procédure introduite.
Dans certains cas, pour que le représentant légal puisse intervenir il faut une décision du conseil des
tutelles ; sauf si le tuteur a l’attitude pour exercer les actions en justice.
La personne placée sous sauvegarde de justice peut cependant exercer ses propres actions.
c/ Le cas des autres personnes physiques

Les personnes physiques ne peuvent agir qu’en leur nom personnel à condition évidemment d’avoir
l’intérêt pour agir. Les liens juridiques d’une personne physique avec une autre ne peuvent pas lui
donner droit à agir au nom de l’autre personne. Par exemple, ni le conjoint ni le partenaire pacsé ne
peuvent agir à la place de l’autre. On ne peut pas non plus agir pour son frère ou sa sœur, ou son co-
indivis. En d’autres termes, l’action est personnelle.
Il faut souvent vérifier le régime matrimonial des requérants ; car si par exemple dans une décision
refusant d’un permis de construire, si le terrain n’appartient qu’à l’un des époux l’autre époux ne peut
pas contester le terrain.
B/ La qualité pour agir des personnes morales

Les personnes morales doivent exister ; c’est-à-dire que leur personnalité juridique ait été admise. Il
y a parfois des organismes qui ne sont pas dotés de la personnalité morale ; comme c’est le cas dans
une décision du 26 avril 1989 du Conseil d'État.
D’autres organismes n’ont pas encore la personnalité morale, c’est le cas de toutes les personnes
morales en cours de constitution. Elles ont cependant intérêt à agir et il arrive que certains agissent
contre un acte qui refuserait de leur reconnaître la personnalité morale. C’est par exemple le cas
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Dubouchet Louis
d’une association dont le préfet rejetterait la déclaration de création. Celles-ci peuvent également
attaquer les décisions qui les dissolvent.
Mais les sociétés ou les personnes morales en cours de constitution peuvent aussi se voir reconnaître
la qualité pour agir contre un acte qui concernerait les intérêts qu’ils entendent défendre. Cela
signifie qu’en fin de compte, toute mesure qui porterait atteinte à leur condition d’existence peut
être attaquée par une personne morale.
Pour les personnes morales de droit privé comme de droit privé, la capacité pour agir repose sur la
production d’un acte qui habilite cette personne morale à agir. Ceci est très important parce que la
capacité pour agir d’une personne morale ne va pas d’elle-même. Elle suppose la création de cette
décision d’habilitation à agir ; or au sujet de cet acte d’habilité on s’aperçoit qu’il existe une infinité
de modalités d’établissement de cette habilitation.
La question de l’habilitation à agir dépend des statuts de la personne morale, or ces statuts peuvent
être des statuts légaux, et/ou des statuts contractuels. Les sociétés commerciales ont ainsi des
statuts légaux définis par le Code de commerce, les associations ont des statuts définis par la loi du
1er juillet 1901 ; mais ces statuts découlent généralement de contrats. De ce fait, l’examen de cette
habilitation dépend des modalités de mise en œuvre des statuts légaux ou contractuels.
Ces statuts peuvent prévoir que le représentant de la personne morale est habilité à agir
directement ou que le représentant légal est habilité pour agir par un organe de la personne
morale ou un conseil. L’habilitation légale donnée par l’assemblée générale peut ainsi être limitée
dans le temps. Autrement dit, les statuts peuvent prévoir des modalités de dévolution de
l’habilitation, non seulement des modalités qui soient institutionnelles mais également des
modalités dans le temps.
Il y a des personnes morales dont la qualité à agir est soumise à des règles spécifiques.
• C’est par exemple le cas des associations agréées en matière d’urbanisme, dont la qualité à
agir dépend de cet agrément.
• C’est également le cas pour toute association non agrée qui attaque un acte d’urbanisme et
particulièrement un permis de construire ; auquel cas le Code de l’urbanisme impose que la
création de l’association soit antérieure à la demande de permis de construire.
• C’est aussi le cas des syndicats professionnels qui nécessitent une habilitation à agir ; mais si
le statut du syndicat prévoit l’habilitation de son représentant alors il n’y a pas lieu à la
production d’un texte expresse.
• C’est le cas des personnes publiques qui peuvent agir dans le cadre de leur compétence,
mais selon leurs statuts. Dans certains cas, lequel la qualité pour agir est présumée, c’est par
exemple le cas de l’État quand il attaque un acte d’une collectivité territoriale.
Les collectivités territoriales et les établissements publics sont soumis à l’obligation de
production d’un acte d’habilitation, pour attaquer comme pour défendre. En pratique, en
début de mandat l’assemblée délibérante vote une délibération générale par laquelle elle
habilite son représentant à exercer directement certaines compétences, dont la
représentation en justice.
Par exemple, jusqu’en 2026 la capacité pour agir des communes, même pour défendre une
décision qu’elle a pris, dépend de la production de la délibération du conseil municipal de
2020 ayant notamment habilité son maire à la représenter.
29
Dubouchet Louis
Cette règle de la production a été mise en œuvre par le juge administratif à plusieurs
reprises, et notamment dans une décision du 11 avril 2008 dans lequel le Conseil d'État a
considéré qu’il appartient à la juridiction administrative de s’assurer de la qualité pour agir
d’une collectivité territoriale si celle-ci est contestée par l’autre partie.
Dans une décision du 7 mars 2012, le Conseil d'État a considéré que la qualité pour agir du
maire au nom d’une commune peut résulter des pièces du dossier.
• C’est enfin le cas pour les personnes morales étrangères qui ont la capacité pour agir en
justice à condition d’être établies en France. Dans le cadre d’une question prioritaire de
constitutionnalité le 7 novembre 2014, le Conseil constitutionnel a reconnu la
constitutionnalité de leur droit d’agir en justice.
§2 L’intérêt pour agir
On distingue la qualité pour agir stricto sensu qui concerne la capacité et la qualité donnant intérêt
pour agir.
A/ La reconnaissance de la qualité donnant intérêt pour agir

a/ L’admission de la qualité donnant intérêt pour agir
Il y a deux séries d’éléments qui permettent d’apprécier la qualité donnant intérêt. Parfois le
requérant n’a pas à la démontrer, parce que cette qualité ne pose aucune difficulté. Le fonctionnaire
qui attaque le refus de prime qui lui a été opposé n’a ainsi pas à démontrer particulièrement sa
qualité.
Les éléments subjectifs d’appréciation de l’intérêt pour agir :
• L’exercice du recours doit présenter un intérêt suffisamment direct et personnel.

• L’intérêt pour agir doit être né et actuel. Par exemple, une victime qui ferait un recours
indemnitaire en raison d’un préjudice futur verrait les conclusions liées à ce préjudice comme
irrecevables.
Les éléments objectifs d’appréciation de l’intérêt pour agir :
• L’intérêt pour agir s’apprécie au regard des conclusions de la requête et non pas des moyens.
• L’intérêt pour agir s’apprécie à la date d’introduction de la requête.
• L’intérêt pour agir s’apprécie par rapport au champ de la décision attaquée. On va tenir
compte selon les cas soit du cadre de la décision seule, soit au regard du silence gardé par
l’administration à la demande préalable.
En d’autres termes, l’ignorance par l’administration de certains préjudices donne à la victime
intérêt pour agir contre la décision suscitée par la demande préalable de réclamation.
S’agissant de l’excès de pouvoir, l’intérêt pour agir d’un requérant contre un acte réglementaire est
plus largement admis qu’à l’encontre d’un acte individuel. L’acte individuel concerne par définition
un nombre plus limité de personnes.
S’agissant du plein contentieux, seules les personnes dont l’intérêt est lésé sont susceptibles
d’exercer un recours. Par exemple, dans le cas d’un recours en responsabilité, seule la victime est
fondée à savoir un intérêt pour agir contre le refus d’indemnisation. De manière générale, en recours
de plein contentieux l’intérêt pour agir est apprécié au regard de la légitimité que représente l’action
pour le requérant. Dans une décision du 4 avril 2014, il a ainsi été considéré que le tiers pouvait
exercer une action en contestation de validité du contrat du fait de son intérêt pour agir.
30
Dubouchet Louis
Le défaut de qualité pour agir constitue une irrecevabilité pouvant être couverte en cours
d’instance ; et le juge doit soulever d’office cette irrecevabilité lorsqu’elle lui paraît constituée
puisque le caractère d’ordre public du défaut d’intérêt pour agir est une condition essentielle
d’examen de la requête. En d’autres termes, cet examen relève de l’office du juge.
b/ La qualité de personne morale
1/ L’intérêt pour agir des personnes morales de droit public

L’État a un intérêt pour agir largement admis.
Cette présomption est limitée, par exemple s’agissant du pouvoir du préfet quand il contrôle les
actes des collectivités territoriales sur le fondement de l‘article 72 de la Constitution. De manière
générale, les personnes publiques n’ont pas un intérêt pour agir en toute hypothèse. C’est
cependant dans le cas où la personne publique est requérante.
La personne morale ne peut ainsi pas demander au juge de prendre une décision qu’elle pourrait
elle-même prendre. Dans une décision du 30 mai 1913 « Préfet de l’Eure », le Conseil d'État a jugé
que l’administration ne pouvait pas le saisir pour prendre une décision qu’elle peut elle-même
adopter dans le cadre de ses compétences. Le Conseil d'État considère que toute requête faite par
l’administration dans laquelle elle demande au juge qu’il se prononce à sa place est irrecevable.
Lorsque l’administration est tentée de saisir le juge afin d’obtenir la condamnation d’un administré
hors du champ du contrat, alors le juge considère la requête comme irrecevable. En effet, en raison
de l’application de la jurisprudence « Préfet de l’Eure », l’administration peut elle-même former un
titre exécutoire.
Depuis une décision du 24 février 2016 « Département de l’Eure », le Conseil d'État a admis que
lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, par exception à la jurisprudence « Préfet de
l’Eure », alors l’administration peut saisir le juge d’un référé provision afin d’obtenir une
condamnation provisionnelle de la somme qu’elle estime lui être due. Cette exception ne vaut
toutefois que pour le référé provision et ne vaut pas pour un recours en responsabilité contractuelle.
Cette exception a été étendue aux demandes de l’administration en présence un contrat et

présentant un caractère extracontractuel. En d’autres termes, sans être directement né du contrat,
peuvent être nés des dommages « collatéraux » qui peuvent eux susciter des référés provision.
L’intérêt pour agir des personnes publiques est encadré par les règles relatives à leur qualité de
personne publique. Pour agir, une collectivité publique ne peut ainsi invoquer que sa qualité de
personne publique. Ainsi la collectivité publique en peut agir que dans un intérêt public qui lui est
propre, puisque ses compétences découlent de textes.
Dans le contexte de la tempête Xynthia, des communes ont décidé d’attaquer l’État pour inaction
climatique, et le Conseil d'État dans une décision du 19 novembre 2020 « commune de Grande-S
Synthe » a reconnu l’intérêt à agir des communes pour des raisons climatiques.
2/ L’intérêt pour agir des personnes morales de droit privé

Dans une décision du 28 décembre 1906 « Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges », le Conseil
d'État a jugé que les syndicats professionnels ont vocation à prendre en leur propre nom la défense
des intérêts dont ils ont la charge ; mais le même arrêt apporte une restriction en déclarant qu’ils ne
peuvent pas prendre la défense d’intérêts privés sans y être autorisés par un mandat spécial.
31
Dubouchet Louis
Ils peuvent ainsi prendre la défense des intérêts sont ils sont chargés mais doivent y être autorisé
par mandat, ce qui signifie qu’ils peuvent contester des actes réglementaires qui les concernent eux
directement ou qui concernent une partie de leurs membres.
Mais les syndicats ne sont pas recevables à attaquer les actes individuels négatifs qui concernent
leurs membres.
C’est par exemple le cas des sanctions disciplinaires infligées à un fonctionnaire, tel qu’une mesure
de déplacement du fonctionnaire ou un refus de prime accordée à un fonctionnaire. La question est
toutefois fine car si ce refus est motivé par des considérations liées à la profession, alors la mesure
individuelle concerne plus largement les membres ; ce qui permet au syndicat de former un recours.
L’attention de l’analyse doit donc être portée sur le champ d’application de la mesure pour vérifier
de la présence ou non d’intérêt à agir pour le syndicat.
En revanche lorsque l’acte individuel est positif, le syndicat est alors recevable à agir contre la
décision. L’intérêt à agir s’apprécie donc à la mesure des conclusions du requérant qui doit
démontrer en quoi la mesure attaquée lui fait grief, en quoi elle porte atteinte à ses intérêts et aux
intérêts qu’il entend défendre.
Toutefois, cet intérêt pour agir peut être limité par les compétences de la personne morale, et aussi
par son territoire d’action. Deux conditions s’ajoutent ainsi à la qualification de l’intérêt à agir, la
condition de spécialité et la condition de territorialité. On considère ainsi qu’une personne morale
ne peut agir que dans le cadre de ses statuts.
B/ Les qualités spécifiques donnant intérêt pour agir

a/ Les qualités reconnues par la loi
Le législateur a reconnu que certaines personnes morales avaient un intérêt à agir reconnu par un
texte.
1/ Les associations agréées en matière d’environnement

L’article L141-1 du Code de l’environnement reconnaît que les associations qui protègent
l’environnement depuis au moins trois ans peuvent avoir un agrément du préfet qui leur confère un
intérêt à agir en matière administrative.
2/ L’intérêt à agir contre une installation nucléaire

L’article L596-23 du Code de l’environnement reconnaît aux tiers, en raison des dangers d’une
installation nucléaire, d’attaquer les autorisations de création de ces installations ainsi que d’autres
installations comme la mise à l’arrêt ou le démantèlement de ces installations.
Dans une décision du 24 mars 2014 « République et Canton de Genève », le Conseil d'État a déclaré
que ces collectivités n’avaient pas d’intérêt direct et certain en raison de leur éloignement du site
nucléaire faisant l’objet de la décision attaquée.
3/ L’intérêt à agir en matière d’installations classées pour la protection de

l’environnement (ICPE).
C’est un important contentieux, et l’article R514-3-1 du Code de l’environnement permet à des tiers
d’attaquer toute installation classée ICPE. C’est important puisque de nombreuses installations sont
classées ICPE.
32
Dubouchet Louis
4/ Les associations de lutte contre les discriminations
Celles-ci ont un intérêt à agir présumé, et notamment quand elles exercent l’action de groupe relative
à une discrimination imputable à un employeur. Cette action a été créée par l’article 88 de la loi du
18 novembre 2016 et figure aujourd'hui à l’article L77-11-2 du Code de justice administrative.
5/ Le régime des autorisations de plaider

Ce régime ouvre la faculté pour les contribuables locaux d’exercer une action en justice que la
collectivité territoriale à laquelle ils contribuent a refusée ou négligé de mettre en œuvre. En d’autres
termes, un contribuable d’Aix-en-Provence a la possibilité d’agir à la place de la ville.
C’est une voie de droit créée en 1871 pour le contribuable départemental et en 1884 pour le
contribuable communal ; et redécouverte dans les années 1980.
Pour être mise en œuvre, cette voie de droit suppose qu’au préalable le contribuable doit avoir invité
la collectivité à agir. Si celle-ci refuse à agir, alors le contribuable doit demander au tribunal
administratif l’autorisation de plaider. La décision rendue par le président du tribunal administratif
n’est pas une décision juridictionnelle mais une décision administrative ; qui peut être contestée
devant le Conseil d'État en premier et dernier ressort.
Si l’autorisation est accordée alors le contribuable agit en contentieux mais supporte tous les frais de
l’instance.
b/ Les qualités reconnues par le juge
1/ La qualité de contribuable
Dans une décision du 29 mars 1901 « Casanova », le Conseil d'État permet au contribuable
d’attaquer toute mesure ayant un intérêt financier prise par la collectivité à laquelle il contribue.
2/ La qualité d’élu d’une assemblée délibérante

La qualité d’élu d’une assemblée délibérante permet d’agir contre toute décision du maire, comme
l’illustre la décision du 18 avril 1902 « Commune de Néris-les-Bains ».
3/ La qualité de sinistré
La qualité de sinistré permet d’attaquer toute décision liée à ce sinistre.
4/ La qualité d’usager d’un service public

Depuis une décision du 21 décembre 1906, « Syndicat des propriétaires et contribuables du
quartier Croix-de-Seguey-Tivoli », il est admis que les usagers d’un service public peuvent attaquer
les mesures liées au fonctionnement du service public.
Peu importe ici que le service public soit un service public administratif ou un service public
industriel et commercial, puisqu’on parle de mesure générale liée au fonctionnement du service.
5/ La qualité de propriétaire ou de riverain d’une voie privée

C’est une question importante, puisque pour les riverains de voie privée il existe un enjeu d’entretien
de la voie. Le Conseil d'État reconnait ainsi qu’un propriétaire ou un riverain d’une voie privée a
intérêt pour agir contre les décisions relatives au transfert d’une voie privée ouverte à la circulation
dans le domaine publique.
33
Dubouchet Louis
Section 2 – Les questions préalables tenant à la demande

§1 La diversité des demandes contentieuses
1/ La distinction en fonction des pouvoirs du juge : les quatre branches du contentieux
Le contentieux administratif se divise en fonction de la demande faite par le requérant. Autrement
dit, le contentieux administratif se divise en fonction de la nature des conclusions de la requête ; et
depuis le Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux de 1887 de Laferrière, il y a
une présentation du contentieux dans laquelle les demandes se divisent en quatre branches.
Cette division présente un intérêt en ce qu’elle rend visible les différentes demandes que peut
présenter un requérant. Cette lisibilité présente un autre avantage, à chaque contentieux correspond
des pouvoirs différents du juge. En d’autres termes, le juge qui reçoit une requête va apprécier
l’étendue de ses pouvoirs en fonction des conclusions rédigées dans la requête.
• Le contentieux de pleine juridiction (ou plein contentieux). Ici le juge administratif dispose
de la plénitude de compétence, c’est le contentieux dans lequel il a le plus de pouvoir.
o S’agissant du contentieux subjectif :
▪ Le juge dispose de pouvoirs d’indemnisation.
▪ Le juge peut condamner l’administration, on va trouver ici tous les recours
en responsabilité.
o S’agissant du contentieux contractuel :
▪ Le juge dispose d’un pouvoir de condamnation en vertu de la responsabilité
contractuelle.
▪ Le juge peut considérer le contrat comme invalide.
▪ Le juge peut décider d’annuler par référé une procédure de passation d’un
contrat, voire dire à partir de quelle étape de la procédure de passation
l’administration doit reprendre la procédure (c’est le référé précontractuel).
o S’agissant du contentieux fiscal :
▪ Le juge peut annuler un impôt.
▪ Le juge peut accorder une remise.
▪ Le juge peut donner du temps au contribuable pour le payer.
o S’agissant du contentieux électoral :
▪ Le juge peut annuler totalement les élections
▪ Le juge peut réinterpréter le résultat bureau de vote par bureau de vote.
o S’agissant du contentieux des édifices menaçant ruine :
▪ Le juge peut décider qui va payer les travaux de confortation de l’édifice.
o S’agissant des pouvoirs d’annulation, l’annulation n’intéresse pas seulement l’excès
de pouvoir mais également le plein contentieux ; mais ce uniquement lorsque la loi
le lui reconnaît.
• Le contentieux de l’annulation pour excès de pouvoir. Il n’y a ici que deux recours possibles :
o Le recours pour excès de pouvoir lui-même.
o Le référé préfectoral.
34
Dubouchet Louis
• Le contentieux de l’interprétation (ou contentieux déclaratif). C’est le contentieux initié :

o Soit lorsque le juge administratif est saisi pour avis par l’autorité judiciaire.
o Soit lorsque le Conseil d'État est saisi sur une question nouvelle. Ici, le juge saisi pour
avis ne tranche pas un litige.
• Le contentieux répressif. Il existe lors des atteintes au domaine public. Le juge administratif
saisi par le préfet peut décider de sanctionner l’auteur de cette atteinte. C’est le seul cas où
le juge administratif prononce des sanctions pécuniaires contre un administré.
2/ La distinction en fonction de la situation juridique invoquée par le requérant
§2 L’irrecevabilité des demandes nouvelles
35

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Section 1 – La composition des requêtes et des mémoires

§1 L’indication du nom et du domicile

a/ La désignation des parties

b/ La signature des écritures

B/ L’élection de domicile des parties

a/ Le principe de la représentation par avocat

b/ Les exceptions au principe de la représentation par avocat

2/ Les exceptions liées à la matière du litige

• Les litiges en matière de travaux public

§2 La rédaction de la requête et des mémoires

A/ L’exposé du fait et des moyens

B/ L’énoncé des conclusions

a/ La nature des conclusions

b/ L’objet des conclusions

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Section 2 – Le dépôt des requêtes et des mémoires

§2 La transmission de la requête et des mémoires par voie physique

§3 La transmission de la requête et des mémoires par voie électronique

B/ L’application Télérecours citoyen

§4 Les pièces jointes ou productions

c/ Les pièces obligatoires en matière d’urbanisme

B/ Les règles de présentation des pièces

Thème 4 : L’instruction – Caractères et phases de

Section 1 – Les caractères généraux de l’instruction

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B/ Les aménagements à l’obligation

Section 2 – Les phases de l’instruction

L’article R222-1 du Code de justice administrative envisage sept hypothèses .

Il permet au juge, par voie d’ordonnance, de mettre fin à un dossier.

Le président de la juridiction peut évidemment déléguer ses pouvoirs au président de la formation

d/ La demande de confirmation du maintien des conclusions ou de la requête

1/ L’absence de production d’un mémoire complémentaire

3/ L’absence de réponse à une demande de maintien des conclusion

4/ L’absence de maintien expresse de la requête en cas de rejet d’un référé-suspension

f/ La demande de production d’un mémoire récapitulatif

g/ L’interdiction faite aux parties d’invoquer des moyens nouveaux

h/ Le renvoi éventuel devant une autre juridiction administrative

• En cas de non-lieu à statuer

b/ L’administration de la preuve par le juge

c/ Le recours à des mesures d’instruction en vue d’administrer la preuve

1/ L’existence de différents moyens d’investigation

• La vérification d’écriture ou de signature.

2/ Le recours à l’amicus curiae

3/ Le recours à une expertise

§2 Les incidents d’instruction

Il existe trois cas d’intervention forcée :

C/ Les interruptions d’instance