AUTORITÉ PORTUAIRE ET CONCESSIONS

par Najib Cherfaoui, Ingénieur des Ponts et Chaussées

Autorités portuaires malgré elles

Sans se soucier de la loi, ou plus certainement du fait de son ignorance, une série d’organismes
fleurissent depuis l’an 2000 et exercent, comme dirait Monsieur Jourdain, les prérogatives
d’Autorité portuaire sans le savoir.

Aujourd’hui, le concept d’Autorité portuaire se définit comme suit : « est autorité portuaire, toute
personne, physique ou morale, à qui une loi, un décret ou une décision attribuent des compétences
ou assignent des obligations en matière de construction, d’amélioration ou de gestion d’un port ».

Dans le contexte du secteur portuaire marocain, rappelons brièvement comment ce concept de

base s’est forgé au fil du temps.

Au Maroc, jusqu’au XIXème siècle, l’Autorité portuaire repose sur le « Raïs el Marsa » ou
capitaine de port et sur le receveur de la douane, « amine adiouana », nommés tous deux par le
Sultan.1

Le Raïs s’occupe de la corporation des barcassiers et de l’accueil des navires. Il décide seul de
l’organisation du travail, de la répartition des barcasses entre les navires, de l’opportunité ou non de
sortir suivant l’état de la mer et règle entre les barcassiers tous les différends d’ordre privé. Le
« Fquih », sorte de secrétaire du Raïs, tient les comptes, encaisse les frets et paye les salaires. Il a
de plus la lourde tâche de calculer, chaque jour, l’heure et la hauteur de la marée. Le Makhzen
fournit et entretient le matériel nécessaire au traitement des navires et des cargaisons, mais les
recettes d’aconage sont réparties entre les barcassiers.

En 1907, le système se centralise. La Dette prend le contrôle de tous les ports et maintient le
même type d’organisation.2

En 1913, le service de l’Aconage est rattaché à la Dette (arrêté viziriel du 15 juin). Mais, comme il
enregistre un déficit chronique, cette dernière préfère s’en dessaisir en 1918, au profit de la
Direction Générale Des Travaux Publics (DGTP).3

Quatre circonscriptions sont alors définies : Nord (Rabat, Salé, Mehdia et Kenitra), Sud
(Mohammedia, Casablanca, Mazagan, Safi, Mogador et Agadir), Oriental (Saïdia) et zone
d’influence espagnole (Larache, Asilah, Martil, Al Hoceima et Mar Chica). L’ingénieur de
chaque circonscription représente l’Autorité portuaire, c’est-à-dire la DGTP ou son homologue
pour la zone d’influence espagnole.4

À Tanger, la Dette assure, de 1907 à 1920, à la fois l’administration des services des
douanes, des domaines, de l’aconage et des ateliers. Puis, en 1921, la Société Internationale
pour le Développement de Tanger se voit reconnaître le droit exclusif de construire,

1
Autorité portuaire : « Toute personne physique ou morale à qui une loi attribue des compétences ou assigne des obligations en matière de
construction, de conservation, d’amélioration ou de gestion d’un ou plusieurs ports ».
2
Rappelons que le Service du Contrôle de la Dette, ou plus simplement la Dette, émanation du consortium des banques émettrices des
emprunts Chérifiens de 1904 et 1910, est l’organisme international basé à Tanger chargé de la collecte des recettes des douanes données en
gage du remboursement de ces emprunts.
3
Rappelons que la DGTP, créée en 1913, est chargée de l’exécution et de l’entretien des travaux d’État, du service maritime, des routes, des
chemins de fer et des mines ; celui de l’architecture y est rattaché en 1920, par le dahir du 24 juillet.
4
C’est-à-dire le « Servicios de Comunicaciones, Obras hidráulicas, Puertos y Arquitectura ».
d’entretenir, de développer et d’exploiter le port de Tanger, y compris tous les magasins et
périmètres de stockage, sous douane ou hors douane.

L’année 1920 se solde par l’apparition d’un nouvel acteur, tantôt concessionnaire tantôt
Autorité portuaire, qui va profondément marquer le paysage maritime marocain : c’est l’OCP.5
Il est concessionnaire à Casablanca (1925) et à Safi (1932), il est Autorité portuaire sur le
wharf de Laâyoune (1977).

En 1957, avec la création du Ministère des Travaux Publics, le découpage géographique est
ramené à deux circonscriptions, Nord et Sud.

En 1959, l’Inspection Générale des Ports est instituée, par Monsieur l’ingénieur Yves Bars,
pour conseiller le gouvernement en matière de politique portuaire. Mais, après son départ à la
retraite en 1965, cet outil tombe malheureusement dans l’oubli.

Ce n’est que dix années plus tard, en 1973, que l’on prend, enfin, conscience de la nécessité
de combler ce vide par la création du Service des Ports Secondaires. Cet embryon est érigé,
trois ans plus tard, en Département ayant sous sa tutelle tous les ports du Maroc sauf
Casablanca et Mohammedia. Par la suite, il sera rebaptisé sous différents acronymes,
notamment en 1983 et en 1994, avec l’idée d’asseoir son autorité.

Mais, sur le terrain, plusieurs entités vont successivement s’approprier les missions d’Autorité
portuaire : d’abord la REI6 (1962-1963), puis la RAPC7 (1964-1966), ensuite la préfecture
maritime (1967-1972) et à nouveau la RAPC (1973-1984).

Au début des années soixante, les recettes des droits de port sur les navires et les
marchandises, ainsi que les profits que pourraient dégager les services de manutention,
finissent par attirer l’attention de ceux qui tiennent le gouvernail du secteur portuaire. Ils
tranchent alors pour l’élimination des concessions et obtiennent la suppression de ce régime
dans l’ensemble des ports de commerce.

Cette décision, bouleverse et désorganise le travail dans les ports. Bien plus, elle pénalise
leur compétitivité et aggrave les distances économiques qui les séparent de leurs marchés
traditionnels.

Après cette erreur stratégique, commise en 1962, les décideurs passent vingt ans à
s’interroger sur la manière de la corriger. Il faudra attendre la Banque Mondiale pour qu’une
thérapie, au demeurant pénalisante, soit véritablement déclenchée : c’est la politique de
l’équilibre budgétaire au détriment de celui de la distance économique, bien plus importante.

En effet, au début des années quatre vingt, la Banque Mondiale subordonne l’attribution d’un
prêt à la restructuration des finances, notamment en terme d’unicité de domiciliation des
encaissements. Autrement dit, elle prend en gage les recettes. 8 En réponse, l’État crée un
guichet unique qui percevra à la fois les droits de port et les taxes de manutention : c’est
l’Office d’Exploitation des Ports (ODEP) 9, dont les statuts et l’organigramme ne sont qu’un
5
Office Chérifien des Phosphates : créé par le Dahir du 7 août 1920.
6
Régie des Exploitations Industrielles : créée par le Dahir du 19 juillet 1929, cette régie d’État était chargée des services automobiles et de
l’exploitation des services publics de distribution d’eau et d’électricité dans les centres non constitués en municipalités. La gérance des
services d’aconage, de manutention et magasinage des marchandises et la gérance de la halle au poisson lui furent confiées par le Décret
n°2-62-006 du 8 janvier 1962.
7
Régie d’Aconage du Port de Casablanca : régie d’État, la RAPC fut créée par le Décret n°1-63-278 du 12 novembre 1963. Elle avait, dans
son périmètre, le monopole de la manutention à terre des marchandises.
8
Il est significatif de relever à cette occasion, que lors des négociations avec la Banque Mondiale, le gouvernement marocain a marqué sa
préférence pour un prêt à l’ODEP plutôt qu’au Royaume (prêts 2657-Mor de 1986 et 3284-Mor de 1989). Autrement dit, elle prend comme
garantie les recettes du trafic ; d’ailleurs, pour se prémunir contre toute surprise, le conseil d’administration de l’ODEP s’est empressé de
relever les tarifs, avec en conséquence l’aggravation de la distance économique. Le système entre alors dans une spirale financière expansive
et tire une véritable rente de sa propre inefficacité.
9
L’ODEP s’est substituée à la RAPC après soustraction de cette dernière au ministère des Transports (Dahir 1-84-194 du 28-12-84). En effet,
en 1978 la RAPC fut dans la confusion rattachée au ministère des transports. On avait confondu à l’époque transport et manutention.
toilettage et un rafraîchissement de ceux de la Régie des Exploitations Industrielles de 1929
(REI). L’ODEP, d’abord simple gestionnaire de manutention, voit, par le canal statutaire, son
monopole s’étendre à la grande majorité des ports (en passant de huit ports en 1985 à
dix-neuf en 2005), non seulement dans l’exploitation, mais aussi dans la réalisation des
infrastructures (1990), dans la police domaniale et nautique (1992), puis même dans le
dragage (1995), avec effacement concomitant des services de l’État, responsables à l’origine.

En 2002, dans le cadre du projet de Oued R’mel, la zone portuaire est remise à l’Agence
Spéciale Tanger-Méditerranée (TMSA), pour y conclure « en tant que de besoin, les
concessions de services publics et concessions de construction, d’entretien et d’exploitation
des ouvrages publics dont la réalisation lui est confiée … ». La TMSA est donc clairement
désignée comme « Autorité portuaire ».10

Le groupe immobilier espagnol Fadesa est Autorité portuaire sur le port de Saïdia depuis
2002.

En ce qui concerne l’organisation des ports de pêche, l’initiative viendra de l’Union

Européenne. En 2004, elle exige la mise en conformité de cette filière avec les normes des
pays du Nord. En réponse, la gestion intégrale des ports de pêche est transférée à l’Office
National des Pêches (ONP).11

À la demande du Maroc, le Comité du Patrimoine Mondial examine la candidature du site de

Mazagan (El Jadida) le 30 juin 2004, lors de sa 28ème session tenue à Suzhou en Chine. À
cette occasion, il inscrit la forteresse et le port sur la liste du patrimoine mondial. Cet acte
désigne par là même l’Unesco comme Autorité portuaire sur le port d’El Jadida.

Au mois de décembre 2004, l’État crée l’Agence de la vallée du Bou Regreg. Il affiche ainsi
sa volonté d'harmoniser les deux rives de l’Oued, d'assainir le fleuve, de créer deux ports de
plaisance, une île artificielle, de réhabiliter le patrimoine historique et de construire des sites
commerciaux et touristiques. Cet organisme est donc investi des prérogatives d’Autorité
portuaire.

L’estuaire de l’Oued Moulouya, très proche du port de Saïdia, se compose d’une zone
humide de grande qualité biologique. Pour le protéger, l’État réagit superbement par la
création en janvier 2005 du Parc National de la Moulouya. La réserve couvre une superficie
de 5 000 hectares, englobe les berges et une emprise littorale de 600 mètres. Le
commissariat aux eaux et forêts est donc Autorité portuaire sur ce front de mer.

À l’issue de cette rétrospective, on retiendra trois choses. D’abord qu’en 2005, le système
portuaire marocain possède, outre le ministère de tutelle, huit autorités portuaires totalement
indépendantes les unes des autres : l’Unesco, l’Agence de la vallée du Bou Regreg, le
Commissariat aux Eaux et Forêts, Fadesa, l’ASTM, l’OCP, l’ONP et l’ODEP. Ensuite, que
l’État marocain s’est toujours appliqué à exercer directement ses prérogatives régaliennes sur
la frange littorale. En conséquence, il n’a jamais été disposé à privatiser les ports. Par contre,
de 1750 à 1962, il a constamment tranché en faveur de la participation des opérateurs privés
dans l’exploitation du patrimoine portuaire : c’est le fameux système des concessions,
caractérisé par le laisser agir encadré et contrôlé. Et enfin qu’il faut instituer le Conseil Des
Ports pour mettre de l’ordre dans cette « soupe » et aussi pour assurer une Veille portuaire et
maritime.

10
Agence Spéciale Tanger Méditerranée (TMSA) : créée par le Décret loi n°22.02.644 du 10 septembre 2002.
11
Dans sa lettre n°23/68 du 14 janvier 2004, le Premier Ministre précise « que la commission interministérielle chargée de la mise en
conformité de la filière pêche avec les exigences de la commission européenne a finalisé une série de mesures nécessaires à cette mise en
conformité. Elle s'est toutefois heurtée au terme de ses travaux à la problématique posée par la délimitation des prérogatives concernant
l'hygiène et la salubrité des ports de pêches entre l’Office National des Pêches (ONP) et L'ODEP. Pour résoudre cette problématique ainsi que
les conflits qu'elle suscite, il convient d'envisager que l'ONP qui est déjà en charge de la gestion de l'ensemble des halles aux poissons du
Royaume, prenne aussi en charge le nettoyage des quais de l'ensemble des ports de pêches et par la suite la gestion intégrale des ports de
pêche ».
 Figure 1 : vue sur la forteresse de Mazagan et sur le port d’El Jadida où l’UNESCO est Autorité portuaire depuis 2004.

Ne pas confondre concessionnaire et Autorité portuaire

Au début des années 90, certains ont cru avoir inventé un type de gestion nouveau sous le vocable
anglo-saxon BOT, « Build-Operate-Transfer » ou en français : « construction-exploitation-
transfert ». Il ne s’agit en fait que du dessaisissement de l’État à travers le principe de la gestion
déléguée, à savoir le régime des concessions.

Ce procédé a des siècles d’existence, et le mot concession vient directement du droit romain, qui
connaît la « concessio » ; elle est pratiquée pendant tout le Moyen Âge et on possède des contrats
de concessions, très détaillés, qui remontent au XIIIème siècle.

De nos jours, « la concession est l’acte par lequel la puissance publique, dite autorité concédante,
confie, sous la forme d’un contrat, à une personne physique ou morale, dite concessionnaire, le
droit de financer, de construire et d’exploiter un ouvrage public dans un but de service public, à ses
risques, pendant une période déterminée, à l’issue de laquelle l’ouvrage ou l’équipement faisant
l’objet de la concession revient à l’Autorité concédante, et au cours de laquelle le concessionnaire,
pour recouvrer ses coûts d’investissement et de fonctionnement, et pour se rémunérer, percevra
des redevances sur les usagers de l’ouvrage et du service ».

Le Maroc possède une longue pratique des concessions portuaires.

Dès 1751, plusieurs négociants de Copenhague fondent, avec l’appui du Roi du Danemark,
Frédéric V, une compagnie privée pour faire du commerce avec le Maroc. La société ainsi
créée envoie aussitôt à Marrakech une mission à laquelle le futur Sultan Sidi Mohamed, alors
Khalifa, accorde la concession des douanes de Safi et d’Agadir ainsi que le monopole du
trafic de ces deux ports, moyennant une redevance fixe. En 1762, les Danois se retirent
d’Agadir, le port est alors confié en gérance à un particulier. Puis en 1766, Sidi Mohammed
répond favorablement à la demande du roi d’Espagne, Charles III, et attribue à la Compagnie
« Los Cinco Gremios Mayores » de Madrid la concession du trafic des céréales aux ports de
Casablanca et de Mohammedia. En 1786, il confie à une société hollandaise la concession
du port de Larache.

En 1894, sur ordre du Sultan Moulay Hassan 1er, le grand vizir Ba Hmad accorde la concession
du port de Tarfaya à une compagnie anglaise.
Figure 2 : port de Nador ; cette photo aérienne montre comment les deux digues de Melilla et de Beni Ensar se protègent
mutuellement : bel exemple de symbiose. Mais, elle explique aussi pourquoi ce site cristallise les tentations et les convoitises.
En profitant de la confusion entre Autorité portuaire et concessionnaire, un seul opérateur pourrait, par le jeu des participations
croisées, s’accaparer le contrôle de la totalité de ce magnifique complexe.

Pour ce qui concerne la première moitié du XXème siècle, les concessions portuaires
résultent de l’acte d’Algésiras de 1906. Ce traité établit l’ouverture des côtes au commerce
extérieur. En conséquence, les ports font l’objet de concessions. Cette orientation marquera
profondément le paysage portuaire marocain.

Ainsi, la construction et l’exploitation d’un port public à Mohammedia (Fédala) sont

concédées à la « Compagnie Franco-Marocaine de Fédhala ».

Par la suite, en décembre 1915, « La Manutention Marocaine » (MM), prend en charge la

concession du remorquage et de l’aconage au port de Casablanca. Le régime juridique de la
MM consiste en une gérance avec monopole de fait pour les opérations de manutention et de
magasinage.

À partir de 1916, la Société des Ports Marocains (SPM) construit et exploite le complexe
portuaire de Mehdya-Kénitra et Rabat-Salé. Prévue pour une durée 62 ans, cette concession
connaîtra des fortunes diverses et un destin très particulier.

En 1921, le 31 mai, le Gouvernement Chérifien confie le port de Tanger à une société privée,
la « Société du Port de Tanger » (SPT), avec l’engagement de n’accorder aucune autre
concession du même type dans un rayon de 200 km. Cependant, il garde le droit de créer un
port de pêche ou d’accorder une concession spécifique pour un terminal à minerai de fer.

Quelques années plus tard, en 1925, le 12 juin, avec l’institution du « Statut de Tanger »12,
l’Administration Internationale et la SPT se partagent les tâches. Tandis que la première
finance les jetées, quais et terre-pleins, la seconde se charge de l’exploitation et de
l’équipement : voies, magasins, ateliers, matériel nautique, engins de levage et outillage.

La SPT sera cotée à la Bourse de Paris jusqu’en 1960. Cette concession, consentie pour
75 ans, prend fin avant l’échéance en 1966.

Les silos à céréales du port de Casablanca sont confiés en 1930 à la chambre de commerce
et d’industrie de Casablanca pour une durée de 50 ans.

L’Office Chérifien des Phosphates (OCP) finance la construction du quai des phosphates du
port de Casablanca et en assure l’exploitation à partir de 1925 ; la convention de concession
est muette sur la question de la durée.

12
Issu de la Convention de Paris de 1923 et basé sur le principe de la souveraineté Chérifienne, le Statut de Tanger établit l’autonomie
financière de la ville, la dotant à cet effet d’une Administration Internationale. La convention de Paris est modifiée, élargie et ratifiée par une
autre, celle de juillet 1928, admettant l’Italie comme co-signataire, en plus de l’Angleterre, l’Espagne, la France, la Belgique, la Hollande, les
États-Unis, le Portugal et la Russie.
En 1932, l’OCP prend, de même, en charge la construction et la gestion du port de Safi.
Cette concession, ayant pris fin le 31 décembre 1999, attend toujours sa normalisation.

En 1940, les ports de Larache et Tétouan sont remis à des particuliers.

En 1950, la forme de radoub et le bassin d’armement du port de Casablanca sont concédés à

la Société Chérifienne d’Exploitation d’Ouvrages Maritimes (SCOM).

L’État rachète la SCOM en 1960. Mais, cette dernière continue à assurer la gestion des
installations jusqu’en 1970, année de leur remise à la Régie d'Aconage du Port de
Casablanca (RAPC).

Autrement dit, on a migré d’un système de concession vers une gestion en régie après être
passé par un affermage.

Disons ici un mot sur la Régie d'Aconage du Port de Casablanca (RAPC).

Rappelons tout d’abord que le contrat de concession accordée à la « Manutention

Marocaine » (MM), arrivé à expiration en 1941, est tacitement reconduit, en raison de la
guerre.

Mais, en 1962, la décision est prise de substituer à la MM la Régie des Exploitations

Industrielles-Manutention Marocaine (REI-MM) pour une période transitoire d’une année,
avec un cahier des charges identique. C’est ainsi que la RAPC est créée l’année suivante.

Au début, limitées à Casablanca, ses compétences sont étendues aux principaux ports du
pays : Agadir (1966), Mohammedia (1967), Tanger (1967), Safi (1967), Kénitra (1984) et
Nador (1984).

En décembre 1984, l'Office d’Exploitation des Ports (ODEP) se substitue à la RAPC avec des
attributions progressivement élargies jusqu’à la métamorphose en « Autorité portuaire ».

On retiendra en substance que, contrairement à une idée reçue, l’acte fondateur de l’ODEP
se situe en 1915.

En 1992, les ports de plaisance de Restinga Smir et Kabila font l’objet de concessions qui se
terminent par un échec commercial et un imbroglio judiciaire.

On retiendra, à l’issue de cette rétrospective que l’Autorité portuaire ne se concède pas.

D’ailleurs le site du port de Nador (voir photo) suscite et cristallise déjà bien des convoitises.
En profitant de la confusion entre Autorité portuaire et concessionnaire, un seul opérateur
pourrait, par le jeu des participations croisées, tenter de s’accaparer le contrôle de la totalité
de ce magnifique complexe. Pour éviter une telle dérive, on prendra donc bien soin de ne pas
confondre Autorité portuaire et concessionnaire.