UNIVERSITE MARIEN NGOUABI Travail * Progrès *Humanité

**********
ECOLE NATIONALE
D’ADMINISTRATION ET DE
MAGISTRATURE
**********

DEVOIR DE RECHERCHE
FILIERE : IMPOTS / CYCLE II

SUJET : L’EQUILIBRE
BUDGETAIRE.

ETUDIANT : DIMI Christ

Sous la supervision de : M.

Année académique : 2023-2024

 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 1

PLAN DU TRAVAIL

A/ INTRODUCTION

B/ DEVELOPPEMENT

I-Les différentes conceptions de l’équilibre budgétaire

1) La conception classique de l’équilbre budgétaire

2) Les conceptions modernes de l’équilibre budgétaire

II-La portée normative limitée de l’équilibre budgétaire

1) Les limites des textes consacrant le principe

2) L’équilibre budgétaire : un simple ojectif ?

C/ Conclusion

Bibliographie

1
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 2

A/ Introduction :
L’équilibre a accompagné l’évolution des mouvements humains en tant que vecteur de
stabilité. C’est pourquoi, les gouvernants ont toujours développé des stratégies de quête
de l’équilibre qui est devenu un mythe mobilisateur autour du pouvoir politique pour
asseoir ou conforter sa cohésion et sa stabilité. Cet équilibre trouve naturellement son
prolongement dans les finances publiques. Alors, ses vertus s’amplifient dès lors que
s’affirment les enjeux liés à la question de l’allocation des ressources aux différents agents
économiques. Les enjeux liés à l’équilibre justifient son érection en principe autour
duquel s’articulent les opérations de nature budgétaire. L'équilibre budgétaire est au
cœur des préoccupations en finances publiques et renvoie à l'équilibre entre les recettes
et les dépenses publiques, formant ainsi la base d'une gestion financière saine. Aujourd’hui,
l’équilibre budgétaire apparaît comme un impératif des finances de l’Etat. La question
qui se pose, alors, est celle de savoir si celui-ci peut être regardé comme un principe du
droit budgétaire au même titre que, par exemple, les principes d’annualité et d’unité.
Pour certains, la réponse doit être affirmative dans la mesure où différents textes sont
venus imposer à l’Etat des obligations en termes de trajectoire de retour vers l’équilibre
budgétaire. Pour d’autres, au contraire, la portée normative du principe d’équilibre
budgétaire demeure limitée, de sorte que cet impératif n’apparaît comme rien d’autre
qu’un objectif de saine gestion financière (pour l’heure, en tout cas). Il convient, donc,
d’étudier, dans une première partie, la notion du principe d’équilibre budgétaire ainsi
que les différentes conceptions dudit principe (I), dans une seconde partie, nous verrons
la portée normative limitée de ce principe (II).

B/ Développement :

I-Les différentes conceptions de l’équilibre budgétaire :

En 1910, dans son Traité de science des finances, le professeur Gaston Jèze a montré
qu’il est difficile de donner une définition précise et valable dans tous les pays du budget.
Pour reprendre la définition du professeur Paul Leroy-Beaulieu dans son Traité de
science des finances paru en 1906, le budget est un « état de prévoyance des recettes et
des dépenses pendant une période déterminée : c’est un tableau évaluatif et comparatif
des recettes à réaliser, des dépenses à effectuer ; c’est, en outre une autorisation ou une

2
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 3

injonction donnée par les pouvoirs compétents de faire ces dépenses et de recueillir des
recettes ». Le budget public est un acte de prévision et d’autorisation des recettes et des
dépenses d’une personne publique pour une année donnée. En outre, c’est aussi un
document à valeur politique et nécessaire à une bonne gestion publique.

L’équilibre peut être budgétaire ou économique et financier. Le premier signifie que,

dans un budget, les recettes et les dépenses représentent un montant identique. C’est
l’équilibre prôné par les théories libérales.

1) La conception classique de l’équilibre budgétaire :

La conception classique de l’équilibre est limitée aux finances. Elle va progressivement

s’élargir à l’économie. Grand principe de droit budgétaire à l’époque classique,
l’équilibre était conçu en termes purement comptables. Il s’agissait simplement de
prévoir l’ajustement des dépenses aux recettes.

❖ Les origines de cette conception :

Si le principe de l’équilibre est affirmé à l’époque classique c’est pour deux raisons :

- Le moralisme des finances publiques : La conception des finances publiques est

calquée sur celle des finances privées. L’Etat doit gérer son budget comme un «
bon père de famille ». Il ne peut donc dépenser plus qu’il n’a. Ce serait immoral.
- La neutralité des finances publiques : A l’époque classique, les finances publiques
sont neutres par rapport à l’économie. Cette neutralité s’appréciant dans les deux
sens. Ainsi, elles doivent être inactives c’est-à-dire qu’elles ne peuvent influencer
l’économie. Mais elles doivent aussi être insensibles : l’économie ne devant pas
influencer les finances. Le déséquilibre romprait cette neutralité.
❖ Les conséquences de cette conception :

Si le budget doit être en équilibre cela signifie qu’il ne doit pas y avoir plus de dépenses
que de recettes : c’est l’interdiction du déficit. Mais cela signifie aussi qu’il ne doit pas y
avoir plus de recettes que de dépenses : c’est l’interdiction de l’excédent.

- L’interdiction du déficit : Seul l’emprunt pourrait financer le déficit. Or l’emprunt

est prohibé puisque immoral lui aussi. Il permet en effet de reporter sur les

3
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 4

générations futures les dépenses d’une génération. Il ne peut être admis que pour
des dépenses tout à fait exceptionnelles.
- L’interdiction de l’excédent : Pas plus que le déficit, l’excédent n’est admis, ce qui
peut étonner a priori. Or, comme le rappelle la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen, l’impôt ne sert qu’à l'entretien de la force publique et à
la couverture des dépenses d'administration. Dans ces conditions, on ne peut pas
exiger plus d’impôt que cela n’est nécessaire.
2) Les conceptions modernes de l’équilibre budgétaire :

Les économistes classiques voyaient en le principe d’équilibre une stricte égalité entre les
recettes et les dépenses, sans déficit ni excédent. La pensée de Keynes a remis en cause
le dogme de l’équilibre budgétaire en période de crise en introduisant la notion
d’équilibre économique global : à moyen terme, la relance doit permettre au déficit
d’être remboursé par l’excédent budgétaire. À partir des années 1960, ce raisonnement
va faire l’objet de critiques. Pour les monétaristes, le déficit budgétaire constitue soit un
impôt différé, soit une source d’inflation. Alors, le passage des finances publiques
classiques aux finances publiques modernes va entraîner un élargissement de la notion
d’équilibre, puis un dépassement de celle-ci.

❖ De l’équilibre comptable à l’équilibre économique et financier, ou l’élargissement

de la notion d’équilibre :

L’élargissement se fera en deux temps :

- Le décret n° 56-601 du 19 juin 1956 portant présentation du budget de l’Etat

français : Ce texte est l’aboutissement de longues réflexions sur la nouvelle
manière de penser le budget sous la IVe République. Il préfigure l’ordonnance du
2 janvier1959 qui s’en inspire Finances publiques – L’équilibre budgétaire - ©
Tous droits réservés 3/9 en partie. Le décret va reconnaître le lien entre le budget
et l’économie. Ainsi, précise-t-il que : « La loi de finances …traduit les objectifs
économiques et financiers du gouvernement ». Le budget devient dans ces
conditions un instrument au service de l’économie.
- L’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique en France relative
aux lois de finances : Avec la Ve République, cette tendance va s’accentuer
encore, en tout cas dans les textes. Ainsi, l’ordonnance précise-t-elle dans son

4
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 5

article 1er que « Les lois de finances déterminent la nature, le montant et

l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre
économique et financier qu'elles définissent ». De sorte que la finalité première
des lois de finances est bien de définir un équilibre qui n’est pas seulement
financier mais aussi économique. Qui plus est, le texte cite en premier lieu le
caractère économique qui semble donc l’emporter sur le caractère financier. Cet
article met donc fin à la règle de l’équilibre comptable et ouvre la porte au déficit
budgétaire.
❖ De l’équilibre au déséquilibre ou le dépassement de la notion d’équilibre :

A partir du moment où l’équilibre change de sens, il sera dépassé. Autrement dit, comme
l’on prône un équilibre économique, l’équilibre comptable est secondaire. Deux théories
fonderont ce dépassement.

- La théorie du déficit systématique : C’est John Maynard Keynes qui est à l’origine
de cette théorie. Pour cet auteur, le budget n’est qu’un instrument au service de
l’économie. Il faut donc utiliser « l’effet multiplicateur de la dépense » pour
rétablir l’équilibre économique. En d’autres termes, l’augmentation des dépenses
publiques - et donc le déficit provoqué - va permettre de relancer l’économie, et
lorsque l’équilibre économique sera rétabli l’équilibre budgétaire suivra. Cette
théorie va être appliquée avec plus ou moins de succès ici et là. Selon la
conception Keynésienne, l’Etat a le droit voire même le devoir d’intervenir dans
la vie économique. A partir de la crise de 1929, on s’aperçoit que le marché ne
s’autorégule pas, la main invisible des libéraux ne marchent pas correctement. Il
est bon que l’Etat mette en place des politiques interventionnistes. L’Etat est
obligé de réguler et de relancer l’économie en temps de crise. Pour relancer
l’économie, le pouvoir d’achat, l’Etat doit accepter des budgets en déficit pour
un moment. Dans cette conception de l’équilibre budgétaire qui n’est plus un
équilibre comptable mais un équilibre économique et financier, ce n’est pas
seulement le budget qui doit être équilibré mais l’ensemble de l’économie. Le
déficit n’est donc justifié que parce qu’il sert à relancer une économie en difficulté.
- La théorie de l’impasse ou du découvert budgétaire : En France, on préconisera
une théorie particulière. On distinguera l’impasse - que l’on baptisera découvert
sous la Ve République - du déficit. Le découvert est un solde négatif des
5
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 6

opérations temporaires que l’on juge admissible, alors que le déficit c’est un solde
négatif des opérations définitives. Ce qui est bien plus grave et qui par conséquent
est interdit. Pour bien distinguer ces deux sortes de solde, on fait apparaître les
opérations temporaires « en dessous de la ligne » et les opérations définitives «
au-dessus de la ligne » dans la première partie de la loi de finances

II-La portée normative limitée du principe d’équilibre budgétaire :

La portée normative du principe d’équilibre budgétaire apparaît limitée. Elle l’est du fait
des limites qui caractérisent les textes qui le promeuvent (1), de sorte que se pose la
question de savoir si l’équilibre budgétaire n’est pas, en somme, qu’un simple objectif
(2).

1) Les limites des textes consacrant le principe :

L’autorité du principe d’équilibre budgétaire apparaît toute relative eu égard aux limites
que connaissent les textes qui viennent le promouvoir, soit que la conception de
l’équilibre qu’ils consacrent est éloignée de ce qu’il convient d’entendre par principe
d’équilibre budgétaire, soit que ces textes sont dénués de force contraignante.

❖ La conception de l’équilibre dans les textes (une conception éloignée du principe

d’équilibre budgétaire) : Le principe d’équilibre budgétaire requiert, pour être
pleinement respecté, une équivalence entre les recettes et les dépenses. Or, la
conception de « l’équilibre » que consacrent les différents textes composant la
législation financière française apparaît différente. Ainsi, l’ordonnance de 1959
faisait référence à un « équilibre économique et financier ». Cette approche se
rattachait aux théories keynésiennes aux termes desquelles il convient de
privilégier l’équilibre global d’un système plutôt que l’équilibre de chacune de ses
composantes : en d’autres termes, le déséquilibre budgétaire se justifie
pleinement s’il contribue à l’équilibre global de l’économie nationale. La LOLF
retient, elle, une formule qui se détache des courants favorables à
l’interventionnisme économique : elle mentionne, ainsi, « l’équilibre budgétaire
et financier » qui résulte des ressources et des charges de l’Etat, sans, toutefois,
poser comme impératif l’égalité entre les deux masses. La conception keynésienne
fait, toutefois, l’objet d’un rappel puisque la LOLF rajoute que les lois de finances

6
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 7

« tiennent compte d’un équilibre économique défini ». Quant à l’article 34 de la

Constitution de 1958, il pose que les lois de programmation des finances
publiques « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations
publiques ». Il est, ainsi, ici, question de l’équilibre des comptes et non de celui
des budgets à proprement parler.
❖ Les lois de programmation des finances publiques (des textes non contraignants) :
En vertu de l’article 34 de la Constitution française, les lois de programmation
des finances publiques doivent viser « l’objectif d’équilibre des comptes des
administrations publiques ». Outre que l’équilibre est un simple objectif, ces lois
sont dépourvues de toute force obligatoire sur le plan financier : en effet, elles
ne sont pas des lois de finances, mais des lois ordinaires de sorte que le Parlement
ne se trouve pas lié par elles lorsqu’il se prononce sur la loi de finances de l’année
qui demeure la seule loi dotée d’une autorité en matière financière. C’est donc
logiquement que le Conseil constitutionnel retient, dans sa jurisprudence, une
conception souple de la notion d’équilibre. Celui-ci est, ainsi, apprécié au regard
des intérêts économiques et non pas seulement en fonction d’une stricte égalité
inscrite dans le budget entre les ressources et les charges. Le Gouvernement et le
Parlement conservent, donc, leur liberté d’appréciation et d’adaptation dans
l’élaboration et le vote de la loi de finances annuelle.
2) L’équilibre budgétaire : un simple objectif ?

La nature véritable de l’impératif d’équilibre budgétaire n’a jamais fait, véritablement,

consensus chez les juristes. S’il constitue, pour certains, un principe juridique, il n’est,
pour d’autres, qu’un simple objectif. Cette seconde position a, pour elle, de solides
arguments. Elle a, d’abord, subi, « avec succès », l’épreuve des faits dans la mesure où ce
principe n’a jamais été respecté depuis le début des années soixante-dix. Tout au
contraire, l’équilibre budgétaire n’a eu de cesse que de faire l’objet de vœux,
éternellement pieux, de la part de la classe politique. Comment, alors, regarder cet
impératif comme un principe du droit budgétaire français ? Elle se justifie, ensuite, par
le fait que, plus que tout autre principe budgétaire, l’équilibre budgétaire dépend,
étroitement, de facteurs exogènes, notamment économiques (voire sanitaires comme en
2020), sur lesquels les pouvoirs publics n’ont pas l’entier contrôle. Ainsi, s’explique la
distinction faite par le TSCG entre déficit conjoncturel et déficit structurel : celle-ci

7
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 8

montre bien que la réalisation de l’équilibre budgétaire ne dépend pas que d’une
volonté politique et d’une stratégie juridique, mais est, en partie, la résultante de la
conjoncture économique. Enfin, la portée normative limitée de cet impératif peut,
également, s’avérer être volontaire. Le statu quo peut, en effet, être ne façon pour le
pouvoir politique de conserver une marge de manœuvre dans la mise en œuvre de
politiques publiques, notamment des politiques de relance keynésiennes. La question de
l’équilibre budgétaire apparaît, ainsi, comme un enjeu politique sensible. Ainsi,
s’explique que le TSCG prévoit des possibilités de dérogation à la « règle d’or » qu’il
consacre.

Ces considérations font de l’équilibre budgétaire plus un objectif qu’un principe

juridique à proprement parler. Elles le situent à la frontière du droit et de l’économie,
de sorte que l’équilibre budgétaire emprunte tantôt à l’un, tantôt à l’autre et reflète,
ainsi, les impératifs, parfois contradictoires, qui pèsent sur l’Etat.

C/ Conclusion :

Le principe de l’équilibre budgétaire est donc une notion mouvante, dynamique,

fluctuante. Depuis l’émergence du principe au début du XIXème siècle, il a pris trois
acceptations.

A l’époque classique des finances publiques, dans un système largement influencé par le
libéralisme politique et économique, l’équilibre des finances publiques est un équilibre
comptable, une égalité arithmétique entre les dépenses et les recettes. L’équilibre
comptable est a la fois un principe moral car l’Etat comme l’entreprise ou une famille
traditionnelle, ne peut dépenser plus qu’il ne gagne et un principe économique en
adéquation avec le périmètre rétréci de l’Etat libéral.

L’évolution du principe d’équilibre des finances ne se retrouve pas que dans la pratique,
elle est aussi théorique. A l’époque moderne des finances publiques, le principe
d’équilibre n’a plus le même sens qu’a l’époque libérale. La conception du principe de
l’équilibre budgétaire change car les finances publiques se transforment. Elles ne relèvent
plus seulement du droit financier, mais de l’économie financière. Tous les grands
principes budgétaires de l’époque classique évoluent, et le principe de l’équilibre

8
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 9

budgétaire n’échappe pas au processus. L’équilibre comptable des libéraux est dénaturé
par les modernes. Somme toute, l’Etat ne doit plus chercher à équilibrer son budget
comme un objectif en soi, mais doit ajuster son budget selon les besoins de l’économie
nationale. Pour les modernes, le budget a un impact sur l’économie, donc l’Etat doit
utiliser le budget comme un instrument à des fins économiques.

Bibliographie :

✓ Audebert Jacques, La politique d’équilibre budgétaire, sous la Vème République,

thèse, Paris I, 1982
✓ Douat Etienne et Badin Xavier, Finances publiques, Themis, PUF, 2006, 3ème ed.,
p205
✓ Lacombe Michel, Finances Publiques, 2009, 7ème édition
✓ Muller Pierre, « Référentiel », in Boussaguet Laurie et al., Dictionnaires des
politiques publiques, 2010, Presse des sciences Po, « Références », pp555-562
✓ Tallineau Lucile, L’éauilibre budgétaire, Economia, 1994
✓ Mondary Gilbert, Petite Histoire des finances publiques, Laboratoire de recherche
pour le développement local, 2006
✓ Lascombe Michel, la gouvernance financière publique, AJDA, 4 Février 2012,
p228

9
 L’ÉQUILIBRE BUDGETAIRE 10

✓ Sites Internet : https://le-politiste.com/le-principe-dequilibre-budgetaire/

https://cours-de-droit.net/principe-equilibre-budgetaire/

10