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CHABBI Morched, "Potentialits et obstacles la constitution d'une rgion urbaine - Le cas du Grand Tunis", 40th ISoCaRP Congress 2004

Potentialits et obstacles la constitution d'une rgion urbaine Le cas du Grand Tunis

Introduction Le Grand Tunis reprsente en 2004 une agglomration de 2,1 millions d'habitants, qui a connu et connat d'importantes transformations. Ville de 100.000 habitants en la veille du protectorat en 1881, Tunis a connu diffrents rythmes de croissance et diffrents modes d'organisation, qui sont aujourd'hui en gestation et prfigurent la constitution d'un espace mtropolitain. Au cours des vingt dernires annes, l'agglomration de Tunis a connu un inflchissement de sa croissance urbaine(1), accompagne paradoxalement par un talement spatial important. La superficie urbanise, qui atteint les 25.000 hectares, a une amplitude spatiale de 50 kilomtres du Nord au Sud, le Grand Tunis est situ dans l'picentre d'une rgion fort potentiel conomique, o l'industrie, l'agriculture et le tourisme constituent des secteurs dynamiques. Outre ces fonctions conomiques, le Grand Tunis est entour par des villes moyennes qui jouent un rle important l'chelle de la rgion. Ainsi, 60 kilomtres au Nord et au Sud les villes de Bizerte, ple industrialo-portuaire, et celles de Nabeul-Hammamet, ples touristiques, sont articules la capitale par des infrastructures autoroutires. Ces volutions et ces attributs sont-ils de nature favoriser le dveloppement d'une rgion urbaine ? Assistons-nous l'closion d'un espace mtropolitain qui permettrait de favoriser la structuration de cette rgion urbaine ? Ou, au contraire, certains facteurs sont-ils de nature constituer des obstacles face cette volution ? Pour rpondre cette question, nous nous proposons dans le prsent papier d'aborder successivement : L'historique de la ville de Tunis ; L'analyse des potentialits actuelles de cette rgion ; L'analyse des obstacles au dveloppement de cette rgion. 1Historique de la ville de Tunis

Fonde en 698 par Hassen Ibn Nooman, vainqueur des byzantins, Tunis s'est substitue Carthage. Ddaignant le site de Carthage expos aux attaques par la mer, la ville fut fonde sur une colline, qui reprsentait un site dfensif, car situe au fond d'une lagune de faible profondeur qui interdisait les attaques par la mer, et protg l'Ouest par des falaises difficilement accessibles. La ville se dveloppa sur le versant Est de la colline et ne fut institue en capitale que cinq sicles aprs Kairouan et Mahdia. Entoure par des remparts, Tunis a amorc son dveloppement au-del de l'enceinte partir du 11me sicle, avec l'apparition des faubourgs Nord et Sud. Initialement simples noyaux, ces faubourgs prirent un caractre urbain au 14me sicle. Avec l'installation du protectorat en 1881, Tunis qui comptait 100.000 habitants fut ddouble par une ville europenne organise selon une trame orthogonale. Cette nouvelle expansion entrana vers les annes 1920 un dplacement des fonctions urbaines de la mdina vers la ville coloniale. Cette marginalisation de la mdina, conjugu un fort exode rural, entrana partir des annes 30 sa taudification.
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A l'indpendance en 1956, Tunis reprsentait une ville de 560.000 habitants, structure autour de quatre types de tissus urbains : La mdina, transforme en un quartier taudifi ; La ville europenne devenue le centre directionnel ; Les gourbivilles concentrs aux abords immdiats de l'espace central ; Les cits de recasement situs dans l'espace pri-urbain. Au cours des quarante dernires annes, les effets conjugus des politiques urbaines, notamment la politique du logement et l'amlioration du niveau de vie et des modes de consommation de la population se sont traduits par une redistribution de la population, qui a entran un dpeuplement du centre et l'installation de la population dans les zones priphriques. Cette volution marque, du point de vue spatial, le passage de Tunis du caractre de ville celui d'une agglomration. Depuis une dizaine d'annes, l'amplitude spatiale de cette agglomration, qui connat la fois une stabilisation de sa croissance (1,9% par an) et un talement spatial, a t l'origine d'une nouvelle stratgie d'organisation visant faire du Grand Tunis un espace mtropolitain structur. En effet, le schma directeur d'amnagement du Grand Tunis l'horizon 2016, labor entre 1995 et 2000 a dfini les principaux attributs de l'volution du Grand Tunis, d'une agglomration une mtropole. Ce schma directeur d'amnagement, en rappelant le rle des villes dans le cadre de la mondialisation comme des ttes de ponts de vastes rseaux d'changes, a privilgi le renforcement des services, des activits conomiques et des fonctions culturelles en vue de doter Tunis d'attributs internationaux. Cette orientation ambitieuse et cet enjeu implique que le Grand Tunis, pour devenir un point de connexion l'conomie mondiale, doit devenir le moteur d'une rgion mtropolitaine, englobant les villes et les zones situes 60 kilomtres de la capitale. Ainsi, les villes de Bizerte au Nord, d'Hammamet et de Nabeul au Sud et de Zaghouan au Sud-Ouest sont-elles appeles jouer un rle important dans le cadre de cette nouvelle stratgie d'organisation et de dveloppement d'une rgion mtropolitaine. Or, quelles sont les potentialits et les obstacles d'un tel enjeu ? En d'autres termes, compte tenu des moyens institutionnels, conomiques et sociaux, ce projet de cration d'une rgion urbaine est-il ralisable ?

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Les potentialits pour la constitution d'une rgion urbaine

L'agglomration de Tunis, situe dans le Nord-Est du pays, commande une rgion qui recle de multiples potentialits du point de vue naturel, conomique et social ainsi que du point de vue infrastructures. 2.1- La dynamique conomique La dynamique conomique de la rgion se fonde sur l'agriculture, l'industrie et le tourisme. La rgion du Nord-Est, qui couvre six gouvernorats(2), est dote de ressources naturelles favorables au dveloppement du secteur agricole. En effet, les ressources en sol et en eau, d'une part, et les multiples travaux d'amnagement et de protection, d'autre part, ont favoris une intensification des activits agricoles. Ainsi, l'agriculture irrigue est pratique d'une manire importante, et prs de 150.000 hectares de cultures irrigues existent dans la rgion qui reprsentent 40% de la superficie totale irrigue de la Tunisie.

L'activit agricole dans la rgion, qui bien que bnficiant de la proximit de la capitale, subit les pressions de l'avance du front urbain. On assiste galement la constitution d'un appareil industriel caractris par une technologie sophistique et une main-d'uvre qualifie. La rgion du Grand Tunis constitue le premier ple industriel du pays. Des implantations industrielles nouvelles voient le jour dans l'espace priurbain, ce qui aura pour effet d'impulser une rediffusion de l'urbain, prmisse un processus de mtropolisation de l'espace rgional. Enfin, le tourisme constitue une activit conomique importante dans l'espace rgional. Principalement concentr sur le littoral, la capacit d'hbergement de la rgion est de 50.000 lits, soit 25% de la capacit totale de la Tunisie. Les localits de Nabeul-Hammamet, la ville de Bizerte ainsi que la ville de Tunis tant les principales zones d'implantation de l'activit touristique.
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Ainsi, la rgion de Tunis prsente un potentiel conomique, dont l'volution spatiale rcente prfigure un processus de mtropolisation. 2.2- La dynamique urbaine Avec une population approchant les 3,5 millions, soit 35% de la population tunisienne, la rgion du Grand Tunis a connu une mobilit rsidentielle importante, qui s'est traduite par le dpeuplement et la tertiairisation du centre et la constitution d'espaces urbains priphriques et priurbains.

Source : Schma directeur d'amnagement du Grand Tunis / URBACONSULT-URAM-BRAMMAH

Par ailleurs, la rgion du Grand Tunis est caractrise par l'existence d'un rseau urbain hirarchis avec Tunis comme mtropole nationale et des capitales rgionales, telles que Bizerte au Nord (110.000 habitants), Nabeul-Hammamet (160.000 habitants) et des petites villes et des centres locaux, tels que Zaghouan et Medjez El Bab au Sud-Ouest (30.000 habitants), Soliman et Grombalia au Sud.

Source : 4

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CHABBI Morched, "Potentialits et obstacles la constitution d'une rgion urbaine - Le cas du Grand Tunis", 40th ISoCaRP Congress 2004 Schma directeur d'amnagement du Grand Tunis / URBACONSULT-URAM-BRAMMAH

Source : Schma directeur d'amnagement du Grand Tunis / URBACONSULT-URAM-BRAMMAH

2.3- Les infrastructures Tunis, reprsente un nud complexe d'infrastructures aroportuaires, portuaires et des axes de transports terrestres. Dote de l'aroport le plus important du pays (5 millions de passagers en 2002) et d'un port de conteneurs, Tunis est galement le point de contact d'un rseau ferroviaire et d'un rseau routier importants. Relie au Sud du pays par une autoroute, elle vient de se doter d'une deuxime autoroute reliant Tunis la ville de Bizerte, et une troisime autoroute reliant Tunis au Nord-Ouest du pays, et qui entrera en fonctionnement en 2005. Ce rseau autoroutier, qui permet de mieux articuler Tunis avec sa rgion, constituera un facteur favorable pour le dveloppement d'une rgion urbaine. Si ces facteurs constituent des potentialits pour impulser le dveloppement d'une rgion urbaine, quels sont les obstacles susceptibles de contrecarrer la constitution d'une rgion urbaine ? 3Les obstacles la constitution d'une rgion urbaine

Trois types d'obstacles sont de nature contrecarrer la constitution et l'organisation d'une rgion urbaine : L'inadquation du systme institutionnel par rapport aux mutations urbaines ; Des instruments de planification urbaine inadapts ;
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Un dveloppement urbain peu matris. 3.1- L'inadquation du systme institutionnel par rapport aux mutations urbaines Le systme politico-administratif tunisien est caractris par une forte centralisation de l'appareil politique et administratif, et par la prgnance de pratiques administratives sectorielles. Le territoire est dcoup en 24 gouvernorats et chaque gouvernorat est dcoup en plusieurs dlgations. Ce systme de dcoupage couvre la totalit du territoire. En revanche, du point de vue municipal, le territoire est loin d'tre municipalis. Il existe 262 municipalits, qui ne couvrent que 25% du territoire(3). De plus les communes sont places, pour la plupart d'entre-elles, sous la tutelle du Ministre de l'Intrieur et des Gouverneurs. Le faible rle jou par les communes est illustr par leurs dpenses totales qui ne reprsentent que 4 5% des dpenses de l'Etat. Ainsi, la ralisation d'quipements socio-collectifs ou d'infrastructures est du ressort des tablissements publics centraux dpendant de l'Etat. La commune, outre l'tat civil, a des prrogatives lies notamment l'enlvement des ordures mnagres ou encore l'laboration des plans d'urbanisme ou encore de la gestion urbaine. Or, les municipalits du fait des mutations urbaines survenues au cours des vingt dernires annes, sont dans l'incapacit d'assurer une vritable gestion urbaine. L'excessive littoralisation, c'est--dire la concentration des populations, des activits et des investissements sur le littoral, a favoris l'talement spatial des villes et l'mergence de nouveaux organismes urbains. Ainsi, l'talement spatial a soud des villes, qui taient nagure distinctes et les a transformes en conurbations. Nabeul ville distante de Hammamet de 10 kilomtres, est en voie de constituer un ensemble urbain avec cette dernire. Sousse, avec 10 communes proches, commande une rgion urbaine, qui au cours des prochaines annes, intgrera la ville de Monastir qui n'est distante de Sousse que de 20 kilomtres. Au Nord, Bizerte avec les communes limitrophes est en passe d'voluer galement vers une conurbation. Or, les communes, comme nous venons de la montrer, sont insuffisamment outilles pour grer le dveloppement de ces conurbations. Exerant leurs prrogatives sur un territoire spatialement dlimit, les communes ne se proccupent pas de coordonner leurs actions l'chelle de la conurbation(4). En l'absence d'instances de planification et de coordination, ces conurbations vont, l'avenir, se renforcer sans pour autant bnficier d'organismes adapts la gestion de ces nouvelles formes urbaines. Ces recompositions sociales et territoriales seront directement gres par les oprateurs centraliss, qui sont, par ailleurs, sectoriels. Or, la centralisation et la prgnance des pratiques sectorielles ne sont pas de nature assurer une gestion optimale de ces nouvelles formes urbaines. Ainsi, l'inadquation du systme institutionnel est de nature constituer un obstacle important la constitution d'une rgion urbaine. 3.2- Des instruments de planification urbaine inadapts Le systme tunisien de planification urbaine est bas sur quatre types d'instruments : Le schma directeur d'amnagement du territoire national (S.D.A.T.N.) ; Le schma directeur d'amnagement des agglomrations (S.D.A.) et des zones sensibles (S.D.A.Z.S.) ; Le plan d'amnagement urbain (P.A.U.) ; Le plan d'amnagement de dtail (P.A.D.).

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Les deux premiers instruments ont une validit de 20 ans et dfinissent les investissements ncessaires une rgion ou une zone sensible. Toutefois, au plan pratique, ces instruments se rvlent inadapts parce que rduits une dimension spatiale. Ils ne permettent pas d'enclencher les investissements qui sont dfinis sectoriellement par les diffrents dpartements ministriels. Cette dconnexion entre planification urbaine et planification conomique a des impacts varis. Compte tenu de la primaut de la planification conomique centralise, mme si elle associe les rgions, rduit les instruments de planification l'tat de documents spatiaux, qui ne permettent pas de territorialiser la planification urbaine, d'o le faible rle jou par le S.D.A. dans l'organisation spatiale du territoire. La prgnance sectorielle des interventions publiques rend obsolte le schma directeur d'amnagement (S.D.A.) qui, cens tre un instrument inter-sectoriel, n'est pas (ou peu) pris en compte par les diffrents acteurs. A l'inverse de ce type d'instrument prospectif, le plan d'amnagement urbain (P.A.U.) est un instrument qui dfinit les droit d'utilisation du sol. Faiblement appliqu, cet instrument illustre la prgnance de l'urbanisme rglementaire, qui a cours et qui est mis en uvre par les communes. Seul le plan d'amnagement de dtail (P.A.D.) a un caractre oprationnel, parce qu'il comporte la promulgation d'un primtre d'intervention foncire (P.I.F.) et constitue un instrument principalement utilis par les oprateurs publics et notamment les agences foncires d'habitation, touristique et industrielle pour raliser leurs projets. Ces instruments, l'exception du P.A.D. qui concerne des projets d'une certaine importance, ont une faible applicabilit et se traduisent souvent par un dveloppement urbain peu matris, susceptible de constituer un obstacle la constitution et l'organisation d'une rgion urbaine. 3.3- Un dveloppement urbain peu matris Du fait de l'inexistence de terrains au sein de l'agglomration rservs aux activits industrielles, une tendance l'implantation d'activits industrielles en priphrie s'est dveloppe depuis une quinzaine d'annes. Installes une quinzaine de kilomtres de l'agglomration, ces activits s'implantent en zone agricole et sont l'origine du dveloppement d'un habitat non rglement. Les besoins en main-d'uvre favorisent ce type de dveloppement. Cette volution rcente explique l'mergence de noyaux d'habitat spontan 30 kilomtres de Tunis, prfigurant la constitution d'une nouvelle priphrie pauvre. Ce dveloppement urbain peu matris s'effectue sur des terrains agricoles et traduit l'existence des pratiques de spculation foncire. En dpit de l'interdiction de l'habitat dans les zones agricoles, dicte par une loi qui remonte 1983, le grignotage des espaces agricoles est prjudiciable l'une des potentialits conomiques de la rgion du Grand Tunis. Actuellement, une dizaine de noyaux d'habitat spontan, dont la population varie de 500 1.000 habitants, est implante dans les zones Ouest et Sud de la rgion du Grand Tunis. Ces volutions rsultent de multiples enjeux d'acteurs, qui remettent en question le projet de constitution d'une rgion urbaine.

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Les enjeux d'acteurs comme obstacles la constitution d'une rgion urbaine

L'talement spatial de l'urbanisation est un indicateur de l'volution des valeurs foncires qui ont impuls des tendances centrifuges traduisant la recherche de prix adapts aux ressources des populations conomiquement modestes. A l'instar du phnomne observ en 1980(5), qui a eu pour consquence la constitution d'une nouvelle priphrie populaire, le processus de pri-urbanisation, en cours de dveloppement dans la grande priphrie de la rgion de Tunis, traduit la prgnance de la spculation foncire. Les propritaires fonciers qui mettent en vente, d'une manire illgale, des terrains destins l'habitat dans des zones agricoles, constituent une catgorie d'acteurs qui risquent de favoriser une fragmentation de l'urbanisation et le dveloppement de noyaux loigns de la capitale qui accueilleront principalement des populations pauvres. Parmi les acteurs institutionnels, le Ministre de l'Agriculture gre une loi interdisant la construction de logements dans les zones agricoles. Ce ministre intervient galement pour dlimiter les zones d'tudes des plans d'amnagement urbain engags par les communes. En thorie, ce ministre a ainsi une fonction de rgulation, afin d'viter le grignotage des zones agricoles par l'habitat. En ralit, dmuni de moyens de suivi et n'assurant qu'une "gestion rglementaire" des terres agricoles, cet acteur n'a pas empch la multiplication des noyaux d'habitat spontan dans l'espace priurbain du Grand Tunis. Les communes reprsentent une troisime catgorie d'acteurs, dont la logique d'intervention est base sur l'largissement de la zone d'application du plan d'amnagement urbain. Des considrations clientlistes sont l'origine de cette maximisation des primtres des plans d'amnagement urbain. Ainsi, les communes dans la rgion du Grand Tunis recherchent le dclassement des zones agricoles situes sur leurs territoires. Leur objectif tant de transformer la vocation de certains terrains agricoles pour permettre aux propritaires fonciers d'affecter leurs terrains la construction et de valoriser, par l mme, les prix fonciers. Cette position se heurte souvent au refus du Ministre de l'Agriculture d'autoriser le changement de vocation des terres agricoles en zones urbaines. Le Ministre du Transport assure la tutelle de la Socit des Transports de Tunis (S.T.T.), qui rsulte de la fusion de la Socit Nationale des Transports (S.N.T.) et de la Socit du Mtro Lger de Tunis (S.M.L.T.). Ces deux socits publiques assurent 95% du trafic journalier dans le Grand Tunis. La S.N.T., qui gre un parc de plus de 1.000 bus, cre des lignes priphriques pour assurer le dplacement des populations rsidant dans les noyaux d'habitat spontans, distants d'une vingtaine de kilomtres de la ville de Tunis. Ainsi, le transport urbain, en crant ces nouvelles lignes priphriques, ne fait que renforcer les tendances centrifuges du dveloppement de l'urbanisation non rglemente dans la rgion du Grand Tunis. Il en est de mme pour les oprateurs publics chargs d'installer les infrastructures. Sur intervention des responsables politico-administratifs locaux et rgionaux, des infrastructures telles que l'lectricit, l'eau courante et l'assainissement sont installes lgitimant et confirmant ainsi des noyaux d'habitat spontan. Toutes ces stratgies d'acteurs sont impliques dans des actions de rgulation qui ont pour but principal, non pas de rationaliser le dveloppement urbain, mais d'tre au service d'une stratgie connotation populiste, dont l'objectif est de parvenir satisfaire des populations qui lies un patronage politique, sont inscrits ainsi dans un champ de rapport clientliste.

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Du point de vue institutionnel, l'un des obstacles les plus importants la constitution d'une rgion urbaine est l'absence d'une instance de coordination et de planification en mesure d'assurer la mise en cohrence des diffrents acteurs, dont nous avons dcrit les stratgies inconciliables. Ce type d'instance(6) a exist de 1972 1994 et a permis l'laboration d'un livre blanc en 1975 du plan rgional d'amnagement en 1977, qui a dfini les perspectives de dveloppement du Grand Tunis l'horizon 1986. Il a t une instance de planification urbaine du Grand Tunis, qui a contribu la mise en cohrence des diffrents acteurs de l'poque et la ralisation de projets structurants (centre urbain Nord, mtro lger, dcharges contrles d'ordures mnagres, march de gros, etc). Cette instance de planification dissoute en 1994 a t remplace par un bureau d'tudes public charg de fournir une assistance technique aux 32 communes du Grand Tunis. Il ne semble pas que l'intention de rditer cette exprience existe actuellement, et l'absence d'une telle instance de coordination constituera l'un des obstacles les plus importants. Conclusion L'existence de potentialits socio-conomiques dans une rgion sont des conditions ncessaires, mais non suffisantes pour favoriser la constitution d'une rgion urbaine. En effet, le cas de la rgion du Grand Tunis montre que les stratgies d'acteurs doivent tre rgules et ncessitent pour cela la cration d'une instance de coordination, l'une des conditions d'organisation d'une rgion urbaine. Dans le cas du Grand Tunis, les obstacles la constitution d'une rgion urbaine procdent d'une gouvernance qui ne permet pas de grer l'volution et l'organisation d'une rgion complexe.

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Rfrences Abdelkafi Jelal, 1989, "La mdina de Tunis, espace historique" - Paris C.N.R.S., 277 pages Binous Jamila, Ben Becher Fatma et Abdelkafi Jelal, 1985, "Tunis" - Sud dition, 154 pages Chabbi Morched, 1986, "Une nouvelle forme d'urbanisation dans le Grand Tunis, l'habitat spontan priurbain", Thse de doctorat en urbanisme et amnagement - Institut d'Urbanisme de Paris Creteil, 436 pages Chabbi Morched, 1988, "The pirate subdeveloper : a new form of land developper in Tunis" - International journal of urban and regional research, vol 12, n pp 8-21 1, Chabbi Morched, 2001, "La croissance du Grand Tunis" publi dans l'ouvrage collectif "Population et dveloppement en Tunisie" Jacques Vallin et Thrse Locoh (dir) - CERES Edition, pp 311-326 Signoles Pierre, 1985, "L'espace tunisien, capitale et Etat-rgion" Tours, Centre d'tudes et de recherches sur l'urbanisme du Monde Arabe, 2 volumes, 1041 pages Signoles Pierre, Belhedi Amor, Miossec Jean-Marie et Dlala Habib, 1980, "Tunis, volution et fonctionnement de l'espace urbain", Tours, 258 pages Schma directeur d'amnagement du Grand Tunis, 1999 - Groupement URBACONSULTURAM-BRAMMAH, Direction Gnrale de l'Amnagement du Territoire, 3 volumes, 1184 pages

Notes
(1) Le gouvernorat est quivalent la prfecture en France (2) Il s'agit des gouvernorats de Tunis, Ariana, Ben Arous et La Manouba qui constituent le Grand Tunis, auxquels il faut ajouter les gouvernorat de Nabeul au Sud, de Bizerte au Nord et de Zaghouan au Sud-Ouest (3) La rgion du Grand Tunis compte 82 communes, soit 22,7% du nombre total des communes dans le pays (4) Le problme s'est pos pour la ralisation de dcharges d'ordures mnagres. Les divergences entre communes ont montr les limites d'une organisation institutionnelle inadapte par rapport de nouvelles formes d'organisation. Il n'existe, en effet, aucun syndicat de communes en Tunisie, en dpit des textes juridiques qui prvoient sa cration (5) Les annes 80 ont connu le dveloppement d'une priphrie populaire, constitue d'habitat spontan favoris par un march foncier parallle, rgi par un nouvel acteur inconnu auparavant, le lotisseur clandestin. L'exemple le plus illustratif du dveloppement de cet habitat spontan priurbain est le quartier Ettadhamen situ l'Ouest de la ville de Tunis, qui de 7.000 habitants en 1975, compte en 2003 prs de 200.000 habitants. Il convient de prciser qu'il ne s'agit pas d'un bidonville, mais d'un quartier construit en dur et qui a fait l'objet d'un projet de rhabilitation, qui a permis de l'quiper en infrastructures. (6) Il s'agit du District de Tunis qui a t, durant 25 ans, l'organe de planification du Grand Tunis.

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