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Colloque international (7me dition) sur les finances publiques

Quel pilotage des rformes en finances publiques au Maroc et en


France?

Rabat, les 13 et 14 septembre 2013

Pilotage des rformes des finances publiques au Maroc :


Quelle nouvelle stratgie de la Cour des comptes ?

Par Mr. Lahcen Kers,


Magistrat, Prsident de section la Cour des comptes

Rabat le 14 septembre 2013

Introduction

Durant la dernire dcennie, notre pays na cess de passer dune rforme une autre, dont les
objectifs sont le renforcement de lEtat de droit, lamlioration des systmes institutionnels et la
consolidation des acquis dmocratiques. Le but ultime tant latteinte des objectifs de
dveloppement conomique et social pour nos citoyens et au demeurant, pour le pays tout entier.
Au cur de ces rformes, la bonne gouvernance des secteurs publics a occup une place de
choix. Les pouvoirs publics ont compris limportance dinstaurer un systme de gouvernance qui
garantit la transparence, la probit, la reddition des comptes et la performance dans la gestion
publique.
Cette importance est mme de permettre de rtablir la confiance des citoyens dans lEtat et
dans les autres entits (collectivits territoriales, tablissements publics) qui grent largent public.
Cette confiance se trouve parfois entache par les erreurs, les fraudes ou les gaspillages qui sont
imputables aux comportements, mais aussi aux choix politiques de ceux qui agissent au nom de
lEtat.
Dans ce sillage, le rle de la Cour des comptes est en perptuelle volution pour sadapter aux
besoins imposs par ces rformes. En effet, tant une composante de lEtat, la Cour est appele
cohabiter en pleine harmonie et en cohrence parfaite par rapport aux autres institutions
publiques, uvrant dans les domaines de prparation, dexcution et de contrle des finances
publiques.
Pour dbattre de cette question, une analyse succincte de lvolution historique du systme de
contrle des finances publiques sera utile dans un premier temps afin de mettre en exergue les
accumulations institutionnelles ce niveau, mais aussi certaines carences qui ont marqu la
trajectoire dvolution de la Cour. La deuxime partie sera consacre dabord, aux diffrentes
rformes qui ont touch les finances publiques au Maroc et qui ont t couronnes par une vision
stratgique dans ce domaine au niveau de la loi fondamentale par la rforme constitutionnelle de
2011. Ensuite, cette partie sera loccasion pour prsenter quelques aspects de ce que serait la
nouvelle vision de la Cour des comptes en matire de contrle des finances publiques.

I- Rappels historiques et valorisation des accumulations institutionnelles


Linstitution du contrle suprieur des finances publiques au Maroc, sest faite dune manire
progressive marque par cinq dates importantes :


1960 : Linstitution de la Commission Nationale des comptes ;

1979: La cration de la Cour des Comptes, en vertu de la loi n 12-79 ;

1996: Elvation de la Cour des Comptes au rang d'Institution constitutionnelle ;

2002 : Promulgation de la Loi n62-99 formant code des Juridictions financires ;

2011 : Rforme constitutionnelle : capitalisation des acquis et renforcement du rle de la


Cour des comptes.

Cette volution marque un processus de maturation de la Cour des comptes qui est passe dun
simple mcanisme dapurement des comptes des comptables publics en une vraie institution de
contrle suprieur indpendante qui rpond aux missions qui lui ont t assignes pour
contribuer lamlioration de la performance dans le domaine de la gestion des finances
publiques et contribuer ainsi au renforcement des valeurs de la bonne gouvernance, la
transparence et la dmocratie.
Il y a lieu de prciser que la trajectoire ainsi emprunte par la Cour des comptes (CdC) ne pouvait
pas atteindre le niveau daujourdhui sans une volont politique forte au plus haut sommet de
lEtat et qui a t traduite par des outils juridiques adapts (Constitution, Loi organique des
finances, Loi organique n 27-11 relative la Chambre des reprsentants, Loi 62-99 portant code
des juridictions financires, Loi 61-99 relative la responsabilit, Loi 36-04 sur les partis
politiques, dispositif lgal instituant la dclaration obligatoire du patrimoine, ) et des moyens
humains et financiers appropris (les effectifs et le budget ont t plus que doubls entre 2002 et
2012).
C'est ainsi que le Maroc a tenu, l'instar de tous les Etats modernes, riger la Cour des comptes
en institution constitutionnelle depuis 1996, en lui confiant la mission de contrle d'excution des
lois de finances, d'assistance au Parlement et au Gouvernement dans les domaines relevant de sa
comptence et de rendre compte de l'ensemble de ses activits.
De mme, et en vue de promouvoir la politique de dcentralisation, la Constitution a institu des
Cours rgionales des comptes qu'elle a investies des missions du contrle des comptes et de la
gestion des collectivits territoriales.
Les missions dvolues aux Juridictions Financires ont t, ainsi, mieux dfinies dans l'objectif
d'assurer l'exercice d'un contrle intgr et quilibr sur tous les intervenants dans les diffrents
actes de gestion des finances publiques, savoir: l'ordonnateur, le contrleur et le comptable
public.

Depuis 2006, les juridictions financires mnent en moyenne 70 missions environ de contrle de
la gestion par an. Au niveau des contrles juridictionnels en matire de jugement des comptes des
comptables publics, une mission dordre public qui concerne plus de 430 postes comptables au
niveau central et 1700 comptes environ au niveau des collectivits territoriales et leurs
groupements. A cet gard, une volution positive est constate au niveau de la reddition des
comptes qui a t amliore de manire significative. De mme, les procdures budgtaires et
comptables rgissant les oprations des organismes publiques sont de plus en plus maitrises.
En plus, une autre attribution juridictionnelle est assure par la Cour et les Cous rgionales des
comptes en matire de discipline budgtaire et financires. Le nombre daffaires ce niveau varie
dune anne lautre. En 2011, 22 affaires ont t dfres devant les CRC et 75 affaires sont en
cours devant la Cour des comptes, pour un nombre total de personnes poursuivies de lordre de
394. Il y a lieu de signaler que les saisines externes en matire de poursuites de discipline
budgtaire et financires ont cess depuis 2002. Seules les auto-saisines et les saisines internes
alimentent cette procdure. Le rle que pourraient jouer les organes dinspection, daudit et de
contrle administratifs, ce niveau, est renforcer.
Dans un autre registre, la Cour des comptes apporte son assistance au Parlement travers
lexamen du projet de la loi de rglement en prparant annuellement le rapport sur lexcution de
la loi de finances et la dclaration gnrale de conformit entre le compte gnral du Royaume et
les comptes individuels des comptables publics pour lexercice N-2.
A cet gard, force est de constater quun effort considrable a t fourni les cinq dernires annes
par les responsables du ministre des finances et les services des ordonnateurs pour prparer le
projet de cette loi dans les dlais lgaux. Ainsi, un regain dintrt a t constat au niveau
institutionnel et dans lopinion publique. Cependant, des efforts supplmentaires doivent tre
dploys pour amliorer lutilit dun tel mcanisme dans le processus de contrle de laction
publique en lorientant vers une logique de rsultat.
Tout en poursuivant son objectif fondamental visant participer activement la rationalisation et
l'optimisation de la gestion des deniers publics, dans un contexte conomique et financier en
qute de la performance, le rle de la Cour des comptes s'est largi de nouvelles missions
portant notamment sur le contrle des dpenses des partis politiques, le financement des
campagnes lectorales et la dclaration obligatoire de patrimoine. Cet largissement va sans aucun
doute renforcer la transparence et la moralisation de la vie publique.
A travers ces vrifications, le contrle exerc par les Juridictions Financires n'est plus focalis
essentiellement, comme par le pass, sur la rgularit et la conformit des diffrents actes de
gestion, mais embrasse dornavant tous les autres aspects qui leur sont lis, notamment
l'apprciation des rsultats atteints par les entits publiques contrles en termes d'efficacit,
d'conomie, d'efficience.

Ainsi, la Cour des comptes ne se contente-t-elle plus uniquement dnoncer et sanctionner les
mauvais gestionnaires. Elle est devenue, au fil des annes, une force de proposition, par le biais
de ses recommandations et ses rfrs rendus publics, en empruntant souvent la voie de la
pdagogie par linstauration dun vritable dialogue de gestion avec les responsables publics.
Cependant, ses interventions se sont heurtes parfois des dbats et des critiques publiques et
politiques qui remettent en cause son rle, notamment en ce qui concerne laboutissement de ses
travaux.
Avec ladoption de la nouvelle Constitution de 2011, qui a consolid le rang de la Cour des
comptes en tant quinstitution suprieure de contrle des finances publiques du Royaume,
indpendante (article 147 de la Constitution), cette dernire sest vue rconforte dans son
positionnement institutionnel et renforce au niveau de ses missions. Elle est appele plus que
jamais poursuivre lexercice de ses attributions qui ont pour objectifs ultimes la protection des
principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de lEtat
et des organismes publics.
De ce fait, un point dinflexion a t donn par la loi fondamentale et qui augure dune nouvelle
vision du contrle suprieur des finances publiques au Maroc. La nouvelle stratgie dintervention
de la Cour en plus de se conformer cette nouvelle vision est amene tre au diapason des
rformes menes durant la dernire dcennie dans le domaine de la gouvernance publique.

II-

Contexte gnral et exigences des rformes budgtaires au Maroc :


quelle stratgie pour la Cour des comptes
 A propos des rformes budgtaires

Le Maroc a engag depuis plusieurs annes un processus de rforme profonde de ses modes de
gestion et de contrle des finances publiques qui sinscrit dans le cadre de la stratgie de rforme
de ladministration publique.
Initie en 2001, cette rforme vise amliorer les performances de ladministration publique par
la modernisation des processus de gestion des ressources budgtaires en replaant le gestionnaire
et le citoyen au cur des proccupations de laction publique, tout en assurant la performance des
actions publiques et la qualit des prestations fournies aux usagers.
A titre de rappel cette rforme a t conue autour de deux chantiers majeurs, savoir : la rforme
budgtaire et la rforme des systmes de contrle et de comptabilit.

Concernant la rforme budgtaire, lobjectif principal recherch consiste en linstauration de la


logique de rsultat pour une meilleure performance dans la gestion des finances publique. Elle a
t dcline en trois composantes essentielles : la fongibilit des crdits, la contractualisation entre
les administrations centrales et leurs services dconcentrs et la programmation pluriannuelle par
linstauration dun cadre triennal de dpenses, tendant optimiser lallocation des ressources
budgtaires, le tout en, en mettant en place des objectifs clairement dfinis et des indicateurs de
mesure de la performance pralablement dtermins.
Cette rforme a t mise en place selon une dmarche exprimentale et progressive et sous forme
damnagement juridiques et techniques, souvent droit constant. Elle devrait aboutir
normalement la refonte de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), en cours de
prparation.
Pour ce qui est des systmes de contrle et de comptabilit relatifs aux oprations de recettes et
de dpenses de lEtat, la rforme vise la simplification des procdures, la clarification des
responsabilits des diffrents intervenants dans la chaine dexcution des oprations budgtaires
et comptables et ladoption dun nouveau cadre comptable de lEtat.
Les principales actions menes ce niveau ont concern le rapprochement des structures des
comptables publics des contrleurs (fusion TGR-CGED) avec les consquences sur lallgement
de la responsabilit des comptables publics et la responsabilisation des ordonnateurs, le
renforcement des capacits des gestionnaires, la gnralisation du systme de gestion intgre de
la dpense (GID), lamorage du chantier comptable de lEtat (adoption de nouvelles normes
comptables lies au systme de lexercice et lintgration de la dimension patrimoniale,
publication du bilan douverture, dveloppement du progiciel comptable de lEtat ).

Ces rformes, qui traduisent la volont des pouvoirs publics pour atteindre les objectifs de la
performance et de transparence au niveau de laction publique, ont permis denclencher une prise
de conscience et une meilleure comprhension de leur ncessit et de leur retombes positives.
Ainsi, des volutions positives ont t constates par la Cour, notamment au niveau de la
reddition de comptes, la maitrise des procdures et de la discipline budgtaire.
Par ailleurs, il y a lieu de noter que la Loi de rglement, qui a souffert longtemps du peu dintrt
manifest par le Gouvernement et le Parlement, a retrouv une relative importance avec les
rformes budgtaires et qui ont permis la rduction significative des dlais de prsentation du
projet de la loi de rglement. Cette dynamique est amene se renforcer davantage avec le projet
de refonte de la LOLF.

 Adaptation de la Cour des comptes


Confronte lextension de ses attributions et aux multiples modifications du paysage
institutionnel et juridique dictes par les rformes budgtaires et comptables dur les dix dernires
annes, la Cour des comptes a adapt ses structures et ses mthodes de travail, quelle a
accompagne dun premier plan stratgique mis en place avec lentre en vigueur du code des
juridictions financires en 2003. Celui-ci visait garantir une mise en uvre efficace de la
rforme.
Depuis 2004, la Cour s'est rapidement adapte son environnement d'audit qui a volu de
manire significative. En effet et malgr les nombreux retards constats dans la concrtisation des
rformes, notamment en matire des budgets par objectifs et le systme de la comptabilit
publique la Cour des comptes a redfini la plupart de ses mthodes de contrle en sinspirant des
normes professionnelles en vigueur dans les institutions suprieures de contrle, notamment
celles de lINTOSAI et elle a adapt ses procdures, en les orientant vers la logique des rsultats.
En outre, plusieurs, initiatives ont t prises pour moderniser lorganisation et la gestion des
ressources humaines (recrutement, formation, rpartition des attributions,).
Cependant, il y a lieu de signaler que dans le cadre de la majorit des rformes des finances
publiques mises en uvre jusqu maintenant, la Cour des comptes en a subi, le plus souvent, ses
aboutissants sans quelle soit associ toujours au processus de sa conception. Il est arriv mme
que les changements oprs au niveau de son propre texte juridique soient introduites par les
diffrentes lois de finances sous forme de cavaliers budgtaires comme ctait le cas en 2005,
2006 et 2008 avec les modifications opres au niveau du rgime de responsabilit des
gestionnaires publics et qui a fait lobjet dun commentaire de la part de la Cour au niveau de son
rapport annuel au titre de 2007.
En dpit de cette situation, la Cour des comptes sest mise dans la logique de performance
publique en axant ses contrles et ses audits sur les rsultats. Force est de constater que ses
missions se heurtent, le plus souvent, des insuffisances, voire labsence des budgets par objectifs

et la quasi impossibilit de mesurer les indicateurs tablis au niveau de nombreux organismes


publics. De mme, les rapports ministriels de performance nont jamais t communiqus, sils
existent, la Cour des comptes.
Dans le mme sillage, le contrle intgr dont le principe a t introduit par le code des
juridictions financires depuis 2003 et malgr la mise en place des trsoreries ministrielles et
interministrielles, na pas pu tre concrtis en intgralit vu les spcificits du systme
comptable actuel et limpossibilit de sa superposition avec lorganisation administrative des
ordonnateurs, ce qui a pos des difficults de mise en jeu des responsabilits devant le juge des
comptes.
Il a t constat galement que la libert de gestion annonce par la rforme dans le cadre de la
globalisation des crdits na pas t rendu utile et pour raisons, son tendu qui est rest dans des
volumes faibles et en de des objectifs fixs.
Pour ce qui est des systmes dinformation, le Maroc a mis en place, depuis janvier 2010, le
systme GID qui reprsente une plateforme informatique de gestion de la dpense publique
faisant intervenir lensemble des ordonnateurs et des comptables publics. Lapport de ce progiciel
permet une simplification significative des procdures budgtaires et une meilleure
communication entre les diffrents intervenants dans le circuit de la dpense ce qui va en
amliorer in fine la performance et la transparence.
Cette solution gagnerait en efficacit en intgrant toutes les oprations de recettes, de dpenses et
de trsorerie de lEtat et en associant lensemble des acteurs concerns par la gestion et le
contrle des finances publiques, notamment la Cour des comptes et le Parlement.
De mme, le chantier de rforme du plan comptable de lEtat, dj enclench par la modification
du cadre juridique le rgissant (depuis fvrier 2010) vient de franchir une tape cruciale par la
publication le mois daot 2013 du bilan douverture de lexercice 2011. Le nouveau plan
comptable de lEtat, dont la solution informatique qui va le porter est en cours en dploiement
exprimental, va permettre dintroduire la comptabilit dexercice et les lments dcrivant la
situation patrimoniale de lEtat.
Tous ces lments de rforme ont atteints des degrs de maturit diffrents, en procdant de
simples modifications du cadre juridique et parfois mme sans procder au changement des
rgles de droit, ce qui na pas permis datteindre la cohrence escompt du systme de gestion des
finances publiques.
Cette dynamique a t conue et excute initialement par le dpartement des finances avant
dintgrer les autres dpartements. Elle aurait pu gagner en qualit et efficacit tre engage
selon une vision densemble.

Aujourdhui, il est impratif de penser mettre en place un systme de pilotage des rformes en
le considrant comme un chantier de rforme de lEtat avec toutes ses composantes et pour une
meilleure prparation pour la refonte de la loi organique relative aux lois de finances, constitution
financire qui devrait tracer le cadre globale de laction de lEtat dans les domaines budgtaire,
comptable et financier.

 Quelle stratgie de la Cour des comptes dans le contexte des rformes?


La planification stratgique de la Cour des comptes est fonde sur ses valeurs et ses missions qui
sont dictes par la Constitution du Royaume ainsi que le dispositif lgal la rgissant. Ce cadre
permet de structurer lanalyse des ralits institutionnelles, administratives et socitales auxquelles
la Cour est confronte.
Afin de jouer pleinement son rle dinstitution suprieure de contrle des finances publiques du
Royaume, que lui confre la Constitution et agir de manire efficace et positive dans le domaine
de la gestion publique, la Cour des comptes agit selon un plan daction qui sinscrit dans la
continuit, en consolidant les acquis et en uvrant pour lamlioration de ce qui constitue encore
des faiblesses ou des adaptations aux rformes qui soprent dans son environnement juridique et
institutionnel.
De mme, la Cour est appele se prparer aux nouvelles missions prvues dans la constitution
ou celles en cours dintgration dans des textes importants comme la LOLF, la
rgionalisation,etc. Dans ce sillage, la Cour est en phase de finaliser sa vision pour les
amendements quelle compte apporter au code des juridictions financires en tenant compte de
toutes ces dynamiques.

Dans la continuit, lamlioration de laction de la Cour simpose

En matire juridictionnelle, notamment en ce qui concerne lapurement et le jugement des


comptes des comptables publics, il est prciser que la particularit de cette attribution en termes
dassujettis, de modalits dexercice, de sanctionsetc. a suscit beaucoup de dbat la fois
dordre procdural que de finalits.
Les procdures juridictionnelles devant la Cour et les Cours rgionales des comptes souffrent des
limites lies leur compatibilit avec les exigences du procs quitable, tel quil est rappel par la
nouvelle Constitution (Art. 23). A cet gard, la Cour vise revoir ses procdures pour plus
defficacit, notamment en ce qui concerne :
-

La publicit des audiences en se conformant aux dispositions constitutionnelles ;


Le caractre contradictoire de la procdure qui est base actuellement sur la rgle du
double arrt, une spcificit de cette procdure, peut tre voqu comme atteinte
limpartialit de la formation qui juge deux fois. Avec la publicit des audiences, les droits
de la dfense sont garantis ;

Limpartialit des procs et lgalit des armes, essentiellement au niveau des procdures
relatives la discipline budgtaire et financire ;
Lamlioration des dlais de jugement afin damliorer le dispositif dapurement et de
jugement des comptes publics.

Concernant limpact recherch travers ses attributions juridictionnelles, la Cour des comptes est
en phase de faire de lapurement et le jugement des comptes un moyen pour amliorer le contrle
interne, linstauration dune discipline budgtaire et financire et la mise en jeu ventuelle des
responsabilits. Pour atteindre un tel objectif, il est primordial de revoir la configuration
comptable en acclrant les processus en cours visant linstauration des systmes budgtaires et
comptables axs sur les rsultats. La qualit des comptables principaux, le contenu des comptes
produits la Cour et leur consolidation constituent galement des chantiers identifis par la Cour
et la Trsorerie Gnrale du Royaume pour amliorer la finalit de ces attributions.
Au niveau de laudit, le choix des missions de contrle continue tre opr conformment aux
dispositions actuelles du code des juridictions financires selon un mcanisme collgial prvu par
le code des juridictions financires (le comit des programmes).
Les nouvelles orientations ont pour objectif prioritaire de maximiser l'incidence des contrles de
la Cour, tout en adoptant une approche positive et constructive qui va au-del de lorganisme
publique comme sujet du contrle pour toucher les projets, les programmes et les politiques
publics. Pour y parvenir, la Cour entend:
-

Recentrer ses interventions sur des organismes publics en charge des missions grant des
domaines risques et/ou prsentant un intrt particulier en termes dobjectifs de
dveloppement conomique et social du pays;
Mener des investigations touchant aux thmatiques transversales et raliser de nouveaux
produits, qui viendraient s'ajouter aux rapports annuels et particuliers ;
Prvoir une gamme plus large des missions de contrles de lemploi des fonds publics en
nexcluant aucun organisme qui gre ou bnficie des deniers publics (Collectivits
territoriales, Associations, GIE, GIP, transferts, subventions, aides,) ;
Continuer formuler des observations pertinentes et fiables, ainsi que des
recommandations d'amliorations utiles, et en assurer le suivi;
Poursuivre lamlioration de lintervention de la Cour en matire dexamen du projet de la
loi de rglement dans le cadre de lassistance au Parlement, notamment par
lenrichissement du contenu du rapport sur lexcution de la loi de finances ;
Dvelopper les relations institutionnelles avec ses partenaires pour crer des synergies en
matire de contrle, daccs aux bases de donnes et dassistance (Parlement, Ministre
des finances, HCP, BAM).

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En perspectives des rformes, le rle de la Cour des comptes est crucial

 Au service de lEtat, la mission dassistance des pouvoirs publics


renforcer
Les attributions de la Cour des comptes en matire dassistance aux pouvoir publics ont t
introduites pour la premire fois par la Constitution de 1996.
Concernant le Parlement, la Loi 62-99 relative au code des juridictions financires a limit
lassistance de la Cour lexamen du projet de la loi de rglement par ltablissement de la
dclaration gnrale de conformit des comptes des comptables avec le compte gnral du
royaume ainsi que le rapport sur lexcution de la loi de finances.
Pour lassistance au Gouvernement, le mme code a prvu un article unique par le biais duquel, le
chef du gouvernement peut demander la Cour dinscrire dans ses programmes des missions
d'valuation de programmes et de projets publics ou de contrle de la gestion de l'un des
organismes soumis son contrle, un mcanisme qui na jamais t actionn.
La rforme constitutionnelle de 2011 ne sest pas contente de reconnaitre cette fonction
dassistance la Cour, mais elle a largi son champ de comptence pour inclure, outre le
parlement et le gouvernement, les instances judiciaires.
En plus de cet largissement, la Constitution semble avoir privilgi le parlement dans cette
assistance, puisque son article 148 a donn du contenu cette relation en stipulant que cette
dernire assiste le Parlement dans les domaines de contrle des finances publiques. Elle rpond aux questions
et consultations en rapport avec les fonctions de lgislation, de contrle et dvaluation, exerces par le Parlement et
relatives aux finances publiques . En revanche, pour les deux autres pouvoirs, la constitution na fait
que retenir le principe de lassistance sans dtailler son contenu.
Ces dispositions se prtent donc une lecture critique du positionnement institutionnel de la
Cour des comptes. La mission dassistance, notamment celle du Parlement dans le contrle de
laction du gouvernement risque de rompre lquidistance que devrait observer la Cour dans ses
rapports institutionnels avec les trois pouvoirs.
Sans vouloir remettre en question ce dbat, la Constitution tant la garante de lindpendance de
la Cour des comptes (art. 147), celle-ci ne peut tre considre comme auxiliaire daucun des trois
pouvoirs. Il conviendrait plutt de parler dauxiliaire de la dmocratie 1. A cet gard, le Conseil
Constitutionnel, dans sa dcision du 22 aot 2013, statuant sur le nouveau rglement intrieur de
la Chambre des reprsentants, a rappel le principe dindpendance de la Cour des comptes et a
rejet la proposition de crer une commission parlementaire spcialise dans le contrle des

1 M.P. PRAT et C. JANVIER, "La Cour des comptes, auxiliaire de la dmocratie", Pouvoirs, revue franaise dtudes constitutionnelles et politiques, n134, 2010.

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dpenses publiques qui devait fonctionner exclusivement sur la base des questions et
consultations demander la Cour des comptes.
En tout tat de cause, linnovation constitutionnelle et les prolongements juridiques qui seront
donns ces nouvelles dispositions aussi bien au niveau du rglement intrieur du parlement, de
la loi organique relative aux lois de finances que le code des juridictions financires, augure dun
largissement des domaines de lassistance que va apporter la Cour des comptes, notamment vis-vis du Parlement et qui vont imposer de nouvelles approches suivre par la Cour, notamment
en ce qui concerne lvaluation des politiques publiques.

 Une nouvelle mission en perspective : Lvaluation des politiques publiques


Selon les dispositions de larticle 70 de la Constitution, le Parlement est charg de lvaluation des
politiques publiques. Dans ce domaine, larticle 148 prvoit, la possibilit pour le parlement de
recourir lassistance de la cour des comptes.
Dans la pratique, il faut dire que la fonction dvaluateur nest pas une nouveaut pour la Cour.
En effet, larticle 75 du code des juridictions financires, dans son dernier alina, stipule que elle
(la Cour) peut effectuer des missions dvaluation des projets publics afin dtablir sur la base des ralisations, dans
quelle mesure les objectifs assigns chaque projet ont t atteints, au regard des moyens mis en uvre . De
mme, larticle 96 du mme code voque la possibilit dinscrire dans le programme
dintervention de la Cour, la requte du chef du Gouvernement, des missions dvaluation de
programmes et de projets publics.
On peut dire que lvaluation de manire gnrale et celle touchant les politiques publiques en
particulier, peuvent tre considres comme un aboutissement logique de lvolution du contrle
suprieur des finances publiques dans notre pays.
Il y a lieu de prciser, toutefois, que la notion dvaluation des politiques publiques na pas t
dfinie par la constitution, ni par aucun autre texte juridique, ce qui risque de rendre complexe
lapprhension de ce type de mission aussi bien par le Parlement que par la Cour. A cet gard, un
encadrement juridique de cette notion au niveau de la LOLF est primordial afin dviter la
confusion, voire les dbordements ventuels des missions de ce genre.
La Cour compte donc conforter sa position dans ce domaine qui constitue un chantier complexe
o lorganisation, les mthodes de travail et les comptences doivent tre repenses pour aller audel du contrle de la gestion des finances publiques pour apprcier la ralisation des objectifs et
leurs impacts sur le dveloppement assigns aux budgets publics. Cette nouvelle approche
imposera la Cour en plus dtre un gardien de la bonne finance 2 de devenir aussi un
aiguillon de la bonne politique .

2 Ph. SEGUIN, La Cour, vigie des finances publiques , RFFP n 100, 2007, p. 223 et suivantes.

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De ce qui prcde, on peut dire que la nouvelle constitution, en consolidant les acquis de la Cour
des comptes en matire de contrle suprieur des finances publiques et en largissant ses
missions, notamment celles lies lassistance et lvaluation, reconnait implicitement la fonction
de conseil la Cour des comptes qui a tendance se dvelopper davantage.

 Le conseil, une mission consolider


Quoique cette fonction ne soit pas reconnue officiellement la Cour des comptes, cette dernire
lexerce implicitement travers plusieurs actions lies ses missions classiques. Il sagit
notamment des recommandations et des rfrs rends publics, des commentaires et des avis
concernant les textes juridiques qui peuvent lui tre soumis par les pouvoirs publics et enfin
travers les conclusions des tudes thmatiques et les rponses aux consultations demandes par le
Parlement.
Concernant les recommandations, depuis que la Cour des comptes publie ses rapports de
manire rgulire, celles-ci occupent une place de plus en plus importante sur la scne publique.
Les rsultats des missions traditionnelles de la Cour, communiqus aux responsables publics et
publis dans les rapports annuels, constituent un vritable dialogue avec les responsables publics
pour lamlioration de la gestion.
La contribution de la Cour des comptes a volu en fonction des commentaires des gestionnaires
publics et les exigences de lopinion publique. Ce rle est amen tre renforc surtout que la
nouvelle constitution exige la publication de lensemble des travaux de la Cour (Art. 148) : les
rapports particuliers et les rfrs ne seront plus destins au seul gouvernement mais rendus
publics, ce qui va les transformer en matriau de travail prcieux, non seulement pour le
parlement, mais galement pour la socit civile, le monde universitaire et le citoyen de manire
gnrale.
Cette volution impose donc la Cour des comptes de sinscrire dans une logique de
performance et dvaluation afin de dvelopper sa pratique de proposition et de conseil au service
de lEtat en alliant la fois la pertinence dans ses recommandations, la qualit de sa production
ainsi que la rigueur dans leur suivi.
Au niveau des consultations dans le domaine juridique, la participation de la Cour des comptes
ltude des projets de textes juridiques en relation avec la gestion des finances publiques, na t
rendue possible que grce la volont de certains responsables politiques de lassocier.
Il y a lieu de prciser que ce genre de consultation, ntant pas prvu juridiquement, elle navait
pas un caractre systmatique et demeurait, ainsi que lavis lui-mme, tributaire de la discrtion du
gouvernement.
Dans ce cadre, la Cour a t sollicite pour donner son avis propos de plusieurs textes
juridiques, notamment en ce qui concerne le contrle des dpenses publiques, la titrisationetc.

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Il reste que le texte le plus important qui a t soumis la Cour pour avis est celui relatif la loi
organique relative aux lois de finances. Cette consultation constitue un saut qualitatif dans le
cadre de la concertation institutionnelle autour dun projet aussi rformateur pour lEtat que celui
de sa constitution financire.
En perspectives la mise en place des nouvelles dispositions de la Constitution dans le domaine
de lassistance au Parlement, la Cour aura un rle jouer notamment en ce qui concerne les
rponses aux questions et consultations formules par ce dernier dans le domaine de la lgislation
comme le prvoit larticle 148 de la constitution.

 Renforcement de la mission de suivi de lexcution de la loi de finances


Lexcution des lois de finances est sanctionne en fin du processus par ltablissement dune loi,
dite de rglement. Cette loi constitue un document juridique vocation comptable puisquelle
prsente les rsultats de lexcution de la loi de finances. Ainsi, elle devait constituer le support
privilgi du contrle parlementaire du respect de lautorisation accorde au gouvernement. La
Constitution valorise cette loi, en la considrant comme un support de reddition des comptes et
de rsultat puisquil est exig, dornavant, quelle comporte galement le bilan des investissements
raliss (Art. 76).
Cependant, force est de constater quactuellement, la loi de rglement ne dpasse pas le
formalisme juridique qui oblige son tablissement. Elle ne suscite pas un grand intrt et ce, pour
plusieurs raisons lies surtout au dcalage constat entre lexcution de la loi de finances et le vote
par le parlement de la loi de rglement correspondante et qui frle les trois annes.
Lapport de la Cour des comptes, travers les deux documents prpars par la Cour des comptes
(rapport sur lexcution de la loi des finances et la dclaration gnrale de conformit),
accompagnants le projet de loi de rglement, est tributaire de la qualit de linformation produite
la Cour ainsi que les dlais de rdition des comptes.
Avec lamlioration des dlais de prparation du projet de loi de rglement et son relatif regain
dintrt de la part des parlementaires et des observateurs, les documents prpars par la Cour
sont de plus en plus orients vers la logique des rsultats. Cette tendance prendra plus dampleur
dans le futur avec les perspectives quouvrira la loi organique relative aux lois de finances en
cours de prparation.
La Cour peut ainsi assurer le rle d'valuateur et d'expert pour l'ensemble de la chaine budgtaire
et comptable de lEtat. Pour se faire, la Cour sest engage dans un processus visant le
renforcement de ses capacits dans ce domaine travers ltablissement des protocoles de
transmission lectronique des donnes avec les diffrents partenaires et le renforcement des
effectifs ddis cette prrogative.

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Par ailleurs, et dans la perspective de lorientation du principe de la reddition des comptes vers la
logique de performance, lintervention de la Cour des comptes est appele tre redynamise et
largie pour assurer la fonction du commentateur de la qualit de lemploi des deniers publics par
lanalyse de lvolution des finances publiques et la mise en vidence des tensions qui peuvent
peser sur la gestion publique de manire gnrale. Une mission que la Cour compte mener de
manire continue pour aider la dcision.

 Contribution la protection des principes de la bonne gouvernance, la


transparence et la sincrit des comptes (Certification)
Selon les dispositions de larticle 148 de la Constitution, la Cour des Comptes est charge de
veiller sur la protection des valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des
comptes de lEtat et des organismes publics. Ces principes visent accrotre lefficacit de laction
publique en rendant les dcideurs et les gestionnaires publics responsables de leurs actions.
Au cur de la thmatique plurielle quest la bonne gouvernance se trouve la notion de
transparence qui touche la confiance des usagers vis--vis des organismes publics et
essentiellement lgard de lEtat que seules des mesures efficaces visant amliorer la
gouvernance publique peuvent y rpondre.
Lun des piliers de la transparence consiste produire comptes. Ainsi, la Cour en partenariat avec
les autres administrations (TGR, Douanes, DGI, DEPP, Ministre de la justice, Ordonnateurs)
a dploy ces dernires annes un effort important pour faire respecter le principe de reddition
des comptes. Aujourdhui, le taux de production des comptes la Cour des comptes est de
lordre de 90%. De mme, les ordonnateurs, aussi bien au niveau de lEtat, des collectivits
territoriales que des entreprises et tablissements publics se sont appliqus au principe de
production de leurs comptes la Cour avec engagement et responsabilit.
Lapproche de la Cour ce niveau a t marque par beaucoup de pdagogie, la preuve en est que
lapplication des amendes et des astreintes pour non ou retard de production na t actionne
que rarement.
Pour ce qui est de la sincrit des comptes, la Cour tient, chaque fois quelle intervienne au
niveau des organismes publics, se prononcer sur cet aspect. Cependant, les systmes
comptables actuellement en vigueur dans les organismes publics ne permettent pas souvent de
sen assurer.
Depuis le changement des rgles juridiques rgissant les systmes comptables de lEtat et des
collectivits territoriales en 2010, le principe de la sincrit des comptes publics a t retenu pour
la premire fois. Il demeure que la mise en place de ces nouveaux systmes prend beaucoup de
temps, cest dire la complexit de tels chantiers.

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Dans la continuit, le projet de la LOLF rappelle le principe de la sincrit comptable et va


encore plus loin en instaurant la technique de la certification des comptes de lEtat, une nouvelle
mission qui serait confie la Cour des comptes. A cet gard, la position de la Cour des comptes
a volu dans le temps en passant dun refus catgorique lacceptation conditionne.
En effet, il y a quelques annes, au dbut des dbats autour de la certification des comptes de
lEtat, la Cour a mis ses rserves lgard de cette mission en argumentant son refus, une
poque o la fonction de certification a t critique mme au niveau des multinationales qui ont
dfi la chronique par leurs scandales financiers, par le fait quelle ne permet pas le contrle de la
performance et de la qualit de la gestion des ressources publiques. Laspect techniciste de la
certification fait quelle ne renseigne nullement ni sur lopportunit, ni sur les rsultats des
oprations financires.
La Cour a volu dans sa position en adhrant lide dassurer la fonction du certificateur des
comptes de lEtat. La dclaration gnrale de conformit, prpare par la Cour des comptes, a
montr ses limites quant la fiabilit et la sincrit des donnes comptables. Cette dclaration qui
peut tre assimile une forme primitive de la certification, constitue en fait une tautologie, dont
la vanit nest pas dmontrer, par rapport au processus de mise en concordance budgtaire et
comptable tabli par le ministre des finances. Cest cet outil que la Cour des comptes veut
amliorer dans le cadre de la nouvelle approche comptable de lEtat pour aboutir en fin de
processus une vritable certification.
Nanmoins, plusieurs conditions doivent tre runies, commencer par la mise en place dun
nouveau systme budgtaire et comptable de lEtat. En effet, comme il a t mentionn
prcdemment, bien que les bases de la nouvelle comptabilit gnrale de lEtat aient dj t
introduites sur le fondement juridique des principes des droits et obligations constates ainsi que
lapproche patrimoniale, sa mise en uvre est reste en suspens. Elle bute sur des difficults
techniques lies la mise en place du nouveau systme comptable de lEtat et au renforcement
des capacits y affrentes.
Lenjeu li la certification comptable de lEtat dpend essentiellement de la qualit des comptes
produire. En effet, linformation que contiennent ces comptes doit permettre en premier lieu au
parlement et puis tous les partenaires de lEtat de mieux apprcier le patrimoine et la situation
financire de lEtat. Le rle de la cour des comptes ce niveau est dterminant, puisquil sagit de
garantir la fiabilit et la sincrit des comptes publics.

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Conclusion
Au Maroc, plusieurs rformes des finances publiques ont t introduites en vue de prparer les
conditions ncessaires au renforcement de la bonne gouvernance publique avec ses piliers de
transparence, de performance et de redevabilit.
Le rle de la Cour des comptes a t renforc suite des rformes majeures, dmarres depuis
1996 par son lvation au rang constitutionnel, la refonte des rgimes de responsabilits des
acteurs publics, la rvision de la loi organique des fiances de 1998, ladoption du code des
juridictions financires en 2002 et tous les amnagements juridiques des systmes budgtaire et
comptable rgissant les organismes publics. Ainsi, la Cour des comptes sest inscrite dans une
dynamique densemble oriente vers la recherche de la performance, linstauration dune
discipline au niveau de la gestion des finances publiques, loptimisation de lemploi des ressources
publiques et la contribution la moralisation de la vie publique.
La rforme constitutionnelle de 2011, dans sa partie consacre la gestion publique, a constitu le
point dorgue de lvolution de la Cour des comptes en la rconfortant dans son positionnement
dinstitution suprieure de contrle des finances publiques, garante des principes et valeurs de la
bonne gouvernance, de la transparence et de reddition des comptes. Elle a t consacre
galement comme lexpert en matire dassistance tous les pouvoirs de lEtat. Enfin, ses
attributions en matire de daudit des comptes des partis politiques et de suivi des dclarations de
patrimoines, qui taient jadis du domaine lgislatif, ont t leves au rang constitutionnel,
tmoignant ainsi de la responsabilit de linstitution dans le domaine de la moralisation de la vie
publique.
Malgr toutes les rformes entreprises, tout le monde saccorde aujourdhui de dire que
nombreuses, sont les actions qui sont en souffrance et que des fragilits psent encore sur notre
systme de finances publiques (dette publique, quilibre budgtaire, maitrise des dpenses,
gestion des recettes,) et la gestion publique de manire gnrale (performance, gouvernance,
impact).
Au vu des enjeux lis au dveloppement qui sont cibls par les rformes des finances publiques, il
est ncessaire dacclrer lachvement du cadre juridique rgissant la gestion et le contrle des
finances publiques, notamment en ce qui concerne la loi organique relative la loi de finances et
de passer une tape, plus cruciale et complexe, qui consiste en loprationnalisation de ces
rformes o chaque acteur institutionnel aura un rle prcis de pilotage assurer selon un plan de
travail conu autour dun engagement collgial privilgiant la logique de lEtat.
Cette volution impose la Cour des comptes des modifications multiples dans son approche de
contrle pour renforcer son positionnement en tant que force de proposition au service de lEtat
dans les meilleures conditions de cot, de qualit et doptimisation des systmes institutionnels
existants.

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