S4 – Droit administratif

Première partie :
Les missions de l’administration
La formule « missions » renvoie tout à la fois aux actions que les administrations doivent
mener mais aussi aux finalités qu’elles poursuivent lorsqu’elles mènent ses actions
(mission = action + finalité -> mission finalisé). L’administration n’a d’intérêt qu’à condition
de servir à quelque chose. Dans la logique libérale, on s’accorde à considérer que si on
pouvait ne pas avoir d’administration ni même d’Etat on s’en passerait. L’administration et
l’Etat n’existe pas pour contraindre mais pour servir (c’est pour un bien supérieur à ce qu’on
subit).
Exemple : si on nous empêche de rouler comme on souhaite (code de la route) c’est parce
que collectivement on gagne.
Par une réglementation il y a un choix de fonction de discipline sociale. C’est ce qu’on
appelait la fonction de police de l’Etat.

L’administration ne fait pas que de contraindre, elle fournit un certain nombre de prestation
matérielle.
Police et service sont les deux fonctions cardinales de l’administration. Les deux fonctions
sont intimement liées, car la police est un service en soit. L’administration joue sur les deux
fonctions à la fois, elle édicte des fonctions de police tout en proposant un service. Moins il y
a de service assuré par l’administration, plus il faut augmenter les contraintes sur les
individus.
Exemple : s’il y a moins de lit dans les hôpitaux (service), il faut empêcher les gens de devenir
malade (contrainte).

Chapitre 1 : Les missions de la police

administrative
Ces mesures de police administratives éclatent quotidiennement dans l’actualité. Le terme
de police administrative est différent de celui employer dans la vie de tous les jours. La
police administrative renvoie aux compétences de certaine autorités publiques leurs
permettant, afin de sauvegarder l’ordre public, d’émettre des actes formateurs et d’actes
matérielles. C’est une fonction de l’administration.

Section 1 – La notion de police administrative

Il existe une répartition des rôles pour la protection de l’ordre en France :

- L’administration d’un côté, on considère que l’administration a la fonction de
prévenir les troubles de l’ordre public en édictant toutes les mesures administratives
pour prévenir ses troubles.
 - La procédure pénale et donc le juge pénal, ne doit pas prévenir les troubles, mais doit
punir les troubles intervenus à la conditions qu’une disposition pénale serve de
fondement à cette punition.
La police administrative va poser des conditions, des restrictions à la liberté pour préserver
l’ordre public.

§1 – Police administrative et police judiciaire

A – Les critères de la distinction

Il s’agit de deux polices différentes que l’on distingue car leur régime juridique qui leurs sont
applicables sont différents.

Les différentes interventions de la police judiciaire vont s’effectuer sous la direction du

parquet et arrive devant le juge judiciaire/pénal (c’est l’Etat qui exerce la police judiciaire).
Dans la police administrative, cela se trouve devant le Conseil d’Etat (des autorités multiples
peuvent exercer la police administrative).
Le Code de Procédure Pénal dans son article 14 (police judiciaire) :
« Elle est chargée, suivant les distinctions établies au présent titre, de constater les
infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs tant
qu’une information n’est pas ouverte.
Lorsqu’une information est ouverte, elle exécute les délégations des juridictions
d’instruction et défère à leurs réquisitions. »
La police administrative, elle, doit éviter que la tranquillité publique soit atteint.

Arrêt Section contentieux, Conseil d’Etat, 11 mai 1951, Consorts Baud  : en l’espèce, la
police poursuivait des malfaiteurs jusqu’à dans un café, un des consommateurs part en
courant, un policier tire sur la personne en étant persuadé qu’il s’agit d’un malfaiteur, la
personne décède. Le Conseil d’Etat considère que cette intervention de police n’avait pas
à être jugé par lui car elle relève du juge judiciaire, car la mission de police qui a dégénéré
avait pour but d’interpeller des individus qui avaient commis une infraction pénale. De ce
point de vue, le Conseil d’Etat a fait une clarification toute opération de recherche
d’infraction de poursuite de leurs auteurs relève du juge judiciaire.

Arrêt du Tribunal des Conflits, 7 juin 1951, Dame Noualek : le Tribunal des Conflits
précise que les opérations qui ne vise pas la répression d’infractions pénales déterminer,
mais une mission de contrôle et de surveillance correspond à des missions de police
administrative.

Le Conseil d’Etat pour unifier le contentieux utilise le critère de l’objet principal de la

mission.

Arrêt du Tribunal des Conflits, 12 juin 1978, Société le Profil : il s’agit d’une situation où
des policiers avaient pour mission d’escorter un caissier qui transportait des fonds. Les
policiers ne sont pas intervenus quand le caissier se faisait attaquer, la société le profil qui
s’est fait dépouiller engage une action pour responsabilité. Le Tribunal des Conflits
considère que c’est le juge administratif qui est compétent car la mission relève de la
 protection par la police administrative mal organisé. La mission de protection était mal
assurée.
Le juge ne s’estime pas lié par la qualification d’opération de police administrative que
l’administration donne de sa propre action.

Arrêt d’Assemblée du Conseil d’Etat, 24 juin 1960, Frampar : contexte guerre d’Algérie,
29 décembre 1956, le préfet d’Alger fait saisir des journaux par arrêtés en vue d’éviter des
troubles. Au lieu de se fonder sur des dispositions exceptionnelles lui permettant de
rétablir l’ordre en Algéire, le Préfet prend cette mesure de saisi de presse sur le
fondement d’un article du Code d’instruction Criminelle dont le champ d’application est
limité à la constatation des crimes et des délits contre la sûreté de l’Etat. Ces journaux
auraient commis une infraction pénale car il considère qu’en relayant ces informations,
ces journaux commettent le délit d’atteinte de la sûreté intérieur de l’Etat. La société
Frampar demande au tribunal administratif d’annuler cette saisi, le tribunal administratif
rejette, et l’affaire monte au Conseil d’Etat. Dans cette affaire, le Conseil d’Etat estime que
les saisis en litige avaient eu pour objet non pas de constater le délit d’atteinte de sûreté
intérieur ni même de livrer les auteurs de délits, mais avaient simplement pour objet
d’empêcher la diffusion de l’information qu’il y avait des parachutistes. En réalité si cette
saisi ressemble à une mesure pénale, il s’agit d’une mesure administrative.

Depuis la loi du 10 juin 1983, on a considéré que l’ensemble des contrôles d’identité sont
issue de la police judiciaire, même s’ils ne sont pas en lien avec une infraction judiciaire.
Cellule de dégrisement relève de la police administrative (car on évite un trouble public).

B – Les perturbations de la distinction

Cette distinction a tendance à se brouiller notamment en présence des sanctions

administratives (=mesures punitives prise par l’administrations à l’existence d’une
méconnaissance lié à l’ordre public). A la fin de la 2 nd Guerre mondiale est apparu un
mouvement de sanction administrative direct qui perturbe la distinction : exemple sanction
retrait de permis de conduire.

Arrêt du Conseil d’Etat, 8 août 1919, Labonne  : l’autorité administrative délivre permis de
conduire elle peut donc le retirer (=sanction administrative), car ce n’est pas une mesure
de répression, c’est un moyen original de préserver l’ordre public. Lorsque le préfet retire
le permis de conduire par la voie administrative il ne sanctionne pas les délits passer il
protège l’ordre public en préservant de futurs troubles. Lorsqu’on est arrêté pour
conduite en état d’ivresse et qu’on passe devant le tribunal il s’agit d’un retrait judiciaire.

Depuis quelques années, il y a des hypothèses où les mesures de police administrative et

police judiciaire se confondent très largement, il arrive de plus en plus et surtout dans le
cadre de la lutte contre le terrorisme qu’on confère des pouvoirs de police administrative qui
copie presque exactement les pouvoirs qu’on confiait à la police judiciaire. On veut éviter
que des infractions pénales soient commise en permettant aux autorités administratives de
prévenir ces infractions. C’est un mouvement d’une importance cruciale pour la liberté
publique qui consiste à organiser, aux bénéfices des autorités administratives, l’intervention
en amont d’une infraction pénale avant même qu’elle n’ait lieu. On est en présence d’une
infraction pénale déterminer en amont par les autorités administratives.

Ordonnance du 9 janvier 2014, ministère de l’intérieur contre Dieudonné  : on se demande

s’il ne faut pas interdire ses spectacles, mais peut-on interdire la liberté d’expression avant
même que le juge pénal ne prenne une décision sur les propos antisémites aÂrr Le maire de
Nantes refuse d’interdire le spectacle, c’est le préfet de Loire Atlantique qui décide de
prononcer une mesure de police administrative pour interdire le spectacle. La décision est
portée devant le tribunal de Nantes qui lève l’interdiction car il n’y a pas de réel risque de
trouble pénal. Le Conseil d’Etat estime que différente raison justifie une mesure
d’interdiction du spectacle il rend légal la mesure de police administrative dont une où il
estime qu’il appartient de l’autorité administrative de prendre des mesures à éviter que les
infractions pénales soient commises.

Arrêt du Conseil d’Etat, 9 novembre 2015, AGRIF : un acte de police administratif est légal
y compris lorsque cet acte a été pris en tenant compte du caractère suffisamment certain
et de l’imminence de la commission d’infraction (on n’est pas sûr mais suffisamment
certain il est possible de prendre en amont une mesure pour l’empêcher).
Dieudonné n’a pas commis encore l’infraction mais on l’empêche de le faire en interdisant
la production du spectacle.

On a une explosion littérale depuis 2014 de mesure préventive qui vient sanctionner des
individus de sanction qui relève du terrorisme.
Les services de renseignements prennent appuie sur les données de connexion. Avant 2015,
cela n’était possible que par procédure pénale, on a permis aux services de renseignement
d’intervenir en amont pour percevoir les signaux faibles de terrorisme.
Les mesures de sanction on la même force pour les mesures administratives contre le
terrorisme que les mesures judiciaires avec quand même une logique plus préventive.

§2 – Police administrative général et police administrative spéciale

Il faut distinguer plusieurs types de police administrative : police générale et plusieurs

polices administratives spéciales.

A – Police administrative général

Elle s’introduit dans une notion d’ordre public général.

1 – Les buts valables des mesures administratives de police générale

Pour qu’elle soit valable il faut qu’elle soit destinée à prévenir des troubles publiques
général.
L. 2212-2 du CGDT « la police générale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sécurité et la
salubrité publique (...) ainsi que la tranquillité publique ». De cette disposition ancienne, il a
été considéré que par analogie cette définition pouvait valoir comme définition générale de
l’ordre publique.
On a donné une portée extraordinaire, à cette définition car elle était conforme à la
représentation que la doctrine du droit administratif se faisait de l’ordre public car elle est
une approche resserrer de l’ordre public mais surtout l’ordre public matérielle que l’on
conçoit de manière libérale.

« La police administrative ne poursuit pas l’ordre morale » Maurice Hauriou car si elle
devient une police morale, elle rentrerait dans l’inquisition des consciences. La police
administrative ne peut qu’empêcher les troubles matériels.

a – Les finalités matérielles récurrentes

Le bon ordre, la sécurité, la tranquillité et salubrité publique sont partout car sont les
finalités de bases de l’autorité administrative.
Sécurité : on doit pouvoir vivre sur un territoire sans risque de voir sa sécurité troubler. Dans
tous les cas les autorités titulaires de l’autorité administrative ont le droit d’intervenir sans
aucun texte précis dès lors qu’il y a un risque de trouble à la sécurité publique.
Il existe souvent des textes particuliers et cela relève de la police administrative spéciale (s’il
n’y pas de texte précis il s’agit de la police administrative général).
Tranquillité publique : sans aucun texte précis, la police administrative peut intervenir pour
éviter un trouble à la tranquillité publique. C’est ainsi qu’un certain nombre de maire ont
créer des arrêtés pour limiter la mendicité. La mendicité n’est plus un délit (depuis 1994). Il
peut être interdit de mendier dans certaines grandes villes avec de nombreux touristes dans
certaines périodes.
Salubrité publique : il est possible de prendre des mesures de restrictions de liberté. La
plupart des règles sanitaires se font sur le fondement de textes spéciaux. Le maire de Sceaux
au tout début de l’épidémie a décidé après le début du 1 er confinement du port du masque
obligatoire pour sa commune. Le Conseil d’Etat confirme la suspension de l’arrêté, car ces
mesures représentent une atteinte excessive à la liberté de porter ou non un masque.

b – Les finalités immatérielles reconnues

Le juge a reconnu à plusieurs reprises que la police administrative général peut prendre des
mesures pour des raisons que l’on peut qualifier d’immatérielle et même morale.
Notamment pour interdire des activités choquantes (pour les croyances par exemple). Le
Conseil d’Etat a accepté des arrêtés concernant les proxénètes. Cas de l’arrêté du 17
décembre 1909 Chambre syndicale de la corporation des marchands de vins et de liquoristes
de Paris.

Arrêt Section du Conseil d’Etat, 18 décembre 1959, Société des films Lutétia : maire de
Nice décide d’interdire la projection dans le territoire de sa commune un film « Le feu
dans la peau ». Le Conseil d’Etat valide cette décision « la projection d’un film peut être
interdit sur le territoire d’une commune si cette représentation était de nature à entrainer
des troubles sérieux, si elle risque d’être en raison du caractère immoral dudit film et des
circonstances locales préjudiciable à l’ordre public ».

Arrêt Conseil d’Etat, 26 juillet 1985, Ville d’Aix en Province  : interdiction du film « Le pull-
over rouge » concerne l’affaire Christian Rannoucci exécuter pour être accusé d’avoir tué
une fille de 8 ans sauf qu’un certains nombres de personnes pensent qu’il était innocent.
Le maire interdit la projection du film qui se bat pour l’innocence de Christian car l’histoire
est arrivée dans la région d’Aix en Provence, le Conseil d’Etat annule l’arrêté « cette
projection quelque fût le caractère de ce film n’est pas tenu de porter atteinte au bon
ordre et à la tranquillité publique.» .