Droit administratif complet.

DÉBUT CM ✅
DA= branche du droit public qui s’applique à l’activité des admin°. Il se distingue du droit privé
(DPr). Le DPr régit les relations entre particuliers. Le DA s’applique entre les individus et les ad-
min°. L’action de l’admin° est soumise en France à des règles spécifiques appliquées par un juge
spécialisé chargé des litiges administratifs : le juge administratif (JA).
La frontière entre DPr/DPublic est incertaine parfois et il y a des communications possibles. Il ar-
rive parfois que des activités de l’admin° relèvent du DPr et de la compétence du juge judiciaire. Il
arrive même que le JA applique des règles de DPr.
Le DA se distingue d’autres matières du DPu. Au sein du DPu, le DA cohabite avec le D.C°el. Le
D.C°el s’intéresse aux structures de l’État, aux # pv qui le forment, aux relations que ces pv entre-
tiennent les uns avec les autres. Le DA a un champ d’appli° plus réduit car il étudie la seule act° de
l’admin°. Au sens large, le DA englobe l’étude des institut° admin, de l’action des organes admin,
des moyens de ces admin°, du contrôle jur°el auxquels ces organes sont soumis.
La sép° entre le D.C°el et DA n’est pas étanche, ils se sont construites indépendamment l‘une de
l’autre. Historiquement, il existait peu de règles c°elles s’appliquant à l’admin°. La DDHC n’était
pas considérée comme un texte jur pour l’admin°. Sous la IIIè Rép, il y avait des règles c°elles mais
aucunes concernant l’admin°.
Dans tout sys jur, le fondement prend appui dans la C° donc il fallait que le DA ait des sources
C°elles. G. Vedel a construit la théorie des bases du DA en 1954, Les bases constitutionnelles du
droit administratif (p. 21 à 53).
La C°1958 a des art sur l’admin°. Il y a une convergence entre le CE et le C.C°el dans des
décisions.
Au sens large, le DA doit être entendu cô le Dt applicable au fonct°ment des admin° publiques et
aux rapports avec les citoyens.
La discipline connaît des objets qui vont se traduire à travers # disciplines jur. Au plan institut°el,
DA=étude des organes de l’admin° franç. Le DA réside dans des principes, règles jur de fond qui
vont gouverner le fonct°mt des admin° et les rapports entre elles. On est dans le DA matériel = DA
général.
Le DA se distingue des DA spéciaux (regroupe des matières = moyens de l’action administratives
humains droit de la fonction publique). Il y a certaines matières détachées = DPu éco ou Dt de l’ur-
banisme.

I. La définition du droit administratif français

Le DA peut se définir cô branche du DPu qui régit l’act° de l’admin°. Son org° va régir les rapports
entre organes de l’act° admin/ et un Dt qui s’applique à ces relations.

A. Notion de l’administration
« administration » n’est pas assorti d’une signification purement jur. « admin° » est polysémique.
Il vient du latin administrare cad « aider, fournir, diriger ». Il peut désigner une mission ou l’org°
au service de cette mm mission. L’admin° a 2 sens distincts et complémentaires qui sont organiques
et matérielles :
- sens organique: Admin°= ensemble d’autorités, d’organismes qui seront amenés sous l’impulsion
du pv pol à satisfaire des besoins essentiels.
- sens matériel: Admin°= activité qu’assure les organes des instituti° en lien avec les administrés
(usagers, tiers victimes d’accident...)
Déf° G: Admin°= ensemble d’organes par lesquels sont conduites et exécutées des tâches pu-
bliques. C’est le Dt applicable à l’admin° au double sens du terme.
L’act°de l’admin° se distingue de celle des particuliers. Cette spécificité de l’act° admin va justifier
sa soumission à des règles spéciales. Il y a une spécificité à l’act° admin. On la retrouve dans les
moyens que l’admin° emploie.
Le but de l’act° admin réside dans la réalisation de l’intérêt général. L’ê humain ne peut se suf-
fire à lui-mm. Il faut des organismes publics pour assurer l’intérêt G. Ces besoins particuliers
constituent le domaine propre des personnes publiques. A la # de l’act° des particuliers, la pour-
suite de l’intérêt G caractérise l’action admin.
Les moyens de l’admin° se caractérisent par l’utilisation des prérogatives de personnes pu-
bliques.
Les relations entre particuliers sont construites sur l’égalité. L’acte jur caractérisant le DPr = contrat
(accord entre deux volontés placées sur un pied d’égalité).
Dans les rapports particuliers/admin°, une hiérarchie apparaît entre l’intérêt G et particulier. L’inté-
rêt G doit prévaloir. L’admin°doit donc ê dotée de moyens lui permettant de faire triompher l’inté-
rêt G sur certains intérêts individuels si légitimes soient-ils et vaincre les résistances des particu-
liers. Par exemple, l’admin° peut prendre le privilège du préalable des AAU qui auront pour carac-
téristiques de s’imposer aux particuliers. Un arrêté s’applique tant que le juge ne l’annule pas.
Si l’admin° a besoin d’un terrain privé et si le propriétaire refuse de vendre, il existe une préroga-
tive : l’expropriation pour cause d’utilité publique.
L’admin° veut faire triompher l’intérêt G et doit ê régit par des règles spéciales.

B. Droit administratif et droit de l’administration

Le droit administratif est perçu de deux façons :
- au sens large = il désigne l’ensemble des règles jur qui s’applique à l’admin°
- au sens strict = il s’apparente à un corps de règles spécifiques distinctes des règles de droit privé
→ adoptée de manière consensuelle
Ces deux approches permettent de distinguer DA et Dt de l’administration.
Droit de l’administration Droit administratif
- désigne l’ensemble des règles applicables à - désigne l’ensemble des règles applicables à
l’action administrative l’action de l’administration
- comprend un sous ensemble: le droit adminis-
tratif
- soumise à l’application du droit privé et à la
compétence du juge judiciaire
- utilise des procédés de droit commun

On retrouve une distinction : la gestion publique et privé des personnes publiques.

Le doyen Hauriou: gestion privée= l’admin° agit cô une PPr donc on applique les règles de DPr.
La gestion privée se manifeste à travers des hypothèses concrètes. L’admin° peut ê amenée à gérer
certains services publics dans les mm conditions qu’un industriel ordinaire. Cela correspond aux
Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC)
tribunal des conflits, 22 janvier 1921, société commerciale = l’admin° peut conclure des contrats
de Dt commun qui ne se distinguent en rien des contrats de DPr. Elle peut ê amenée à gérer des
biens mobiliers ou immobiliers cô un propriété privé = domaine privé des PPu.
La gestion publique est la part d’exorbitance que comporte l’action de l’admin°. En cas de litige
c’est le JA. Cette gestion marque l’autonomie du DA.
II. L’existence du droit administratif français
A. Les fondements du droit administratif français
Le DA part du postulat qui réside dans la soumission du principe de l’État de l’admin° à la règle de
Dt. Cette soumission relève d’une forme de paradoxe. État= personne morale titulaire d’un pv souv.
Aucun pv ne peut lui dicter sa volonté. Aucune règle préétablie ne pourrait davantage dicter à
l’admin° une ligne de conduite. Dans un État de droit, la puissance publique est soumise à la règle
de droit.
L’État a donc utilisé une puissance illimitée pour limiter sa propre puissance. Cette limitation ne
peut se concevoir cô une auto-limitation. L’État accepte de lui-même sans contrainte d’ê soumis à la
règle de Dt et d’ê soumis au contrôle d’un juge. L’État va admettre que son action soit conditionnée
par des règles de droit dont il est à l’origine. Cet action est soumise à l’appréciation des juges.
P. Weil débute un Que sais-je en 1964 : « L’existence même d’un droit administratif relève en
quelque sorte du miracle ». Ce miracle existe car l’activité des personnes privées sont régies par
des règles qui émanent d’un pv supérieur et extérieur. En réalité, l’existence résulte d’une volonté
de l’État de se soumettre à la règle de Dt dont il est à l’origine = autolimitation.
Cette soumission de l’État et de l’admin° est le fruit d’un long processus établi sous condition.
L’admin° accepte d’être soumise au droit mais pas à n’importe quel droit (qui se distingue du droit
commun).Il faut donc un juge spécifique : JA
Il y a un dualisme juridictionnel caractérisé par une distinction entre jur° admin et JJ.
En France, le principe de sép° est lié à la conception française de la sép° pv qui n’est pas propre à
tous les pays. L’admin° ne peut ê assimilée à un plaideur ordinaire. Il faut un juge spécifique qui
pourra mieux comprendre le fonctionnement de l’admin°.
Outre la sép° stricte, le contentieux admin s’appuie sur une magistrature qui n’est pas cô les autres.
Les JA sont des juges administrateurs.
Exemple = l’ENA est une école prestigieuse
Les membres des jur° admin n’étaient pas vus cô des magistrat mais plutôt cô fonctionnaires. De-
puis qlqs années, les membres des cours admin d’appel et des tribunaux administratifs (TA) sont
des magistrats.
Cette reconnaissance tardive n’enlève rien aux spécificités du JA. L’existence d’un DA n’est pas
conditionnée simplement par la soumission de l’admin°au Dt. Si cette soumission est le propre de la
majorité des pays, elle n’a pas tjrs donné lieu à un Dt spécifique.
L’admin° est soumise aux mm règles que celles qui s’appliquent aux particuliers. Le modèle anglo-
saxon se caractérise par l’absence de DA. On observe que des règles spécifiques dérogatoires à la
common law émergent. Aujourd'hui, on estime qu’il y a un DA anglais.

B. Les origines du droit administratif français

Le DA est perçu cô neuf. Il est antérieur à : CE, 8 février 1873, Blanco. Le régime admin et le sys
jur°el résultent de 1799 et du régime du Consulat. La loi du 28 pluviôse An 8 posera les bases
d’une org° admin encore en partie actuelle, avec la création des préfets de départements, des maires,
des conseils municipaux et des conseils généraux.
Ancien Régime :
Le DA puise ses origines sous l’Ancien Régime. Il n’y avait pas de dualisme jur°el. La sép° fonct°
admin/jur°elles n’était pas parfaitement assurée.
Le sys jur°el de l’époque reposait sur des cours souv de justice: les Parlements. Ce sont des corps
judiciaires qui connaissaient des litiges de DPu et de DPr.
Les litiges avec l’admin° relevaient des tribunaux de droit commun (DC)et des Parlements en ap-
pel. Le roi avait pouvait qd mm évoquer en son Conseil l’ensemble des affaires, de casser au besoin
les arrêts rendus par les Parlements et mm d’interdire à ces derniers de statuer dans certaines ma-
tières. Le roi acceptait que les litiges admin de faibles importances soient tranchés par les tribunaux
ordinaires. Les litiges importants sont confiés aux intendants (ancêtres des préfets qui jouent un rôle
d’administrateur juge). Le conseil du roi intervenait en tant qu’organe d’appel.
Cet équilibre permettait une relation pacifiste. Peu à peu, les parlements tentent d’accroître leur do-
maine de compétences en se donnant le Dt de juger des actes de l’admin° royale. Ils n’ont pas hésité
à faire un contre-pv face à l’absolutisme royale en convoquant par exemple des intendants et en
leur adressant des injonctions. Ils vont s‘emparer du contentieux admin.
A cette époque, les Parlements ont élaboré des règles qui constituent les 1ères règles de DA dont
certaines annoncent les grdes règles du DA moderne.
Louis XIII, s’inspirant de Richelieu, fait l’édit de St Germain en 1641 : les Parlements ne peuvent
pas s’occuper des affaires de l’État et de l’admin°. Cette tentative de subordination des Parlements
n’a pas réussi car les Parlements ont accru leur pv. Ils rendent des arrêts de règlement.
La conquête du contentieux admin fut le théâtre d’un conflit d’une extrême violence opposant les
Parlements à l’autorité royale.
La revendication du contentieux admin par l’admin° royale témoigne de cette idée que les litiges
qui intéressent l’admin° ne peuvent ê confiés aux juges. Il doit ê confié aux administrateurs.
Révolution:
La période révolutionnaire est une étape décisive dans le dév d’un DA moderne. C’est la consé-
cration du principe de sép° des autorités admin et judiciaires.
Les Parlements d’Ancien Régime sont supprimés et le législateur révolutionnaire va interdire par
des textes fondateurs (toujours applicables aujourd'hui) au juge de connaître du contentieux de
l’admin°. Telle est la loi des 16 et 24 août 1790 art. 13 « les fonctions judiciaires sont distinctes et
demeureront tjrs séparées des fonctions admin. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, trou-
bler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps admin, ni citer devant eux les admi-
nistrateurs pour raison de leurs fonctions » ainsi que la loi du 16 fructidor an 3 (2 septembre
1795) « défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’admin°, de qlq espèce
qu’ils soient, aux peines de Dt ».
Ces textes ne font que distinguer les autorités admin et judiciaires sans poser le principe de la duali-
té de jur°. Ces textes sont auj vus cô le fondement du dualisme jur°el et à la répartition des compé-
tences entre les 2 ordres de jur°.
A la base, ces textes n’étaient que des textes d’exclusion (en ce qu’ils excluaient initialement la
compétence des jur° judiciaires pour connaître des actes et de l’act° de l’admin°). Dans un 1er tps,
la gestion du contentieux admin a été confié aux administrateurs.
Le principe de la dualité puise ses origines dans l’exclusion initiale de l’admin°. On a confié les
contentieux admin à d’authentiques jur°.
Dès le départ, le CE a un rôle de conseiller et de juge. Cette dualité apparaît avec le décret du 11
juin 1806 qui confie ainsi à cette formation nouvelle et spécialisée l’instruction des « affaires
contentieuses ». Par cette spécialisation et cette org° interne, ce texte marque déjà la distinction
entre la mission du CE en matière contentieuse et ses attributions non contentieuses. 1806 marque
ainsi une étape décisive, qui rapproche déjà le CE d’une véritable jur°.
Le 28 pluviôse an 8 instaure les conseils de préfecture. Le juge de 1ère instance est compétent
dans des matières délimitées.
Ces autorités vont conquérir une indépendance. Le 24 mai 1872, on passe d’une justice retenue à
une justice déléguée. Jusqu’à l’adoption de la loi du 24 mai 1872, la défense faites aux jur° judi-
ciaires de s’intéresser aux affaires de l’admin° n’impliquait pas pour autant la compétence de la jur°
admin. L’admin° devait ê juge de ses propres affaires. La gestion du contentieux admin fut
d’ailleurs confiée, sous la période révolutionnaire, aux administrateurs eux-mm.
Le CE va mettre fin au ministre-juge. Le sys prendra fin avec : CE, 13 décembre 1889, Cadot où
le CE accepte pour la 1ère fois de statuer au fond sur un recours dont il était directement saisi, dans
une hypothèse dans laquelle la jur° du ministre était jusque là obligatoire (il s’agissait d’un recours
par lequel un agent communal réclamait une indemnité à la ville de Marseille en raison de la sup-
pression de son emploi). L’arrêt Cadot marque ainsi la fin de la jur° ministérielle et le transfert au
CE de la qualité de juge de DC en 1er ressort (cette qualité ne pouvait être reconnue aux Conseils
de Préfecture, dont les compétences étaient strictement délimitées par les textes).
A la fin du 19ès, on observe la naissance d’une jur° admin. L’existence d’un DA s’affirme avec #
textes qui fixent les compétences de l’admin°. Dès l’origine, le CE, héritier de l’ancien Conseil du
Roi, est ainsi à la fois conseiller du Gouvernement en matière législative et réglementaire et juge su-
prême du contentieux admin.
L’arrêt Blanco apparaît cô un symbole du DA. Le JA est affirmé.
Ce droit spécial élaboré par le CE doit ê relayé y compris en terme d’enseignement. Ce sont les uni-
versités et la doctrine qui vont propager les règles de DA. Le 1er ouvrage admin est un cours de lé-
gislation admin de Portiez de l’Oise. Les 1ers ouvrages de DA sont les membres du CE.
Le début du 20ès est marqué par l’émergence d’une doctrine proprement universitaire. Au temps
des conseillers d’État, succèdent les professeurs universitaires. 1882 correspond à un concours
d’agrégation : entrée de deux juristes qui vont régner en DPu : Hauriou et Duguit.

III. Les caractères du droit administratif français

A. Un droit dérogatoire et autonome
Le DA repose sur des règles spécifiques et dérogatoires aux règles de DC.
Le DA a un caractère dérogatoire car à des questions semblables (ex = responsabilité) il apporte des
solutions # du DPr. Il présente un caractère autonome car il dispose de son propre sys de sources
avec au cœur la source jurisprudentielle qui occupe une place de 1er plan.
Le commissaire Rivet indique que le JA est maître de sa JP : CE, 25 novembre 1921.
Le juge ne dépend pas des règles de DPr, elles ne s’imposent pas au JA.
C’est une autonomie formelle car les règle de Dt ne s’appliquent pas. Cette autonomie s’exprime au
plan matériel car l’autonomie du DA tient au fait qu’il se caractérise par des règles spécifiques.
L’arrêt Blanco consacre la thèse de l’autonomie du DA. Les règles spéciales qu’évoque le TC ne
sont pas celles qui découlent des art.1 382 CC. On est en présence de mécanismes spécifiques de
resp qui sont propres à l’action des PPu.
D’autres décisions affirment le caractère autonome du DA : CE, 6 décembre 1855, Rothschild qui
affirme que la resp de l’État n’est ni générale ni absolue et qu’elle se modifie suivant la nature et la
resp de chaque service. CE, 20/12/1858,Carcassonne affirme que l’État ne pouvait voir sa resp en-
gagée sur le terrain civil pour des fautes commises par ses agents.
Le CE a pu dégager des règles propres aux contrats admin. Le JA a ainsi façonné un corps de règles
spécifiques.
Cette autonomie découle de la JP Blanco et de textes du 28 pluviôse an 8. Les dommages de tra-
vaux publics sont indemnisés en l’absence mm de faute. Cette loi a joué un rôle essentiel. CE, 21
juin 1895, Cames admet pour la 1ère fois la possibilité d'une resp sans faute, sur le seul fondement
du risque.
Il faut mettre en œuvre des règles spécifiques pour l’intérêt G. Cette autonomie du DA n’a pas été
proclamée par un texte. Cela découle de l’évolution des grds principes. Cette autonomie ne fait pas
figure de principe absolu. Le caractère dérogatoire est incontestable mais doit être nuancé.
Il arrive que le JA applique des règles de DPr. Dans certains cas, il peut ê amené à faire directement
appli° des dispositions du CC. Dans ce cas, il cesse d’être un Dt autonome. CE, 4 mai 2007, société
Sabipat Guyane = en matière de capitalisation des intérêts, le CE n’a pas hésité à faire appli° aux
PPu de l’art.1 154 CC et s’est aligné de la CDC.
Le JA peut ê amené à appliquer les principes dont s’inspirent les art du CC. Les solutions propres
au Dt civil ne seront reprises en DA qu’au bénéfice de leur réception par le JA. Il va s’inspirer du
CC sans être esclave. CE, 2 février 1973, Trannoy = le CE peut faire appli° des principes ayant ins-
pirés les art. 1 792 et 2 270 CC relatifs à la resp des constructeurs. Le CE a aussi pu s’appuyer sur
les principes découlant d’autres codes.
CE, 8 juin 1873, Dame Peynet: le CE a dégagé un principe G du Dt, cad un principe jurispruden-
tiel interdisant de licencier un agent de l’admin° en état de grossesse. Il s’est inspiré des dispositions
du Code du travail qui étaient pourtant inapplicables au cas d’espèce.
Ces cas ne doivent pas ê confondus avec des hypothèses dans lesquelles le JA fait appli° du DA
dans une matière qui relève du DPr. C’est une situation fréquente qd il contrôle des actes admin qui
relèvent du DPr.
L’autonomie du DA n’est pas remis en cause dès lors que le JA décide lui-mm s’il y a lieu d’appli-
quer le CC ou de s’inspirer de ses principes. Le CC ne s’impose donc pas au JA.
On voit dep qlqs années un rapprochement des jurisprudences du CE et de la CDC sur des ques-
tions. (en matière de resp). Ce rapprochement vient du «dialogue des juges». Le CE tient compte
des autres jur°. Ce dialogue des juges ne remet pas en cause le caractère dérogatoire et autonome du
DA.
L’autonomie du Dt de la resp admin est favorable aux particuliers qui pourraient ê victimes d’un
dommage propre à l’admin°. Il y a une évolution convergente entre DA et DPr qui atténue l’autono-
mie des principes du DA. La loi Kouchner 4 mars 2002 en matière de resp médicale et hospitalière
pose des principes communs aux accidents médicaux fautifs ou non survenus dans les hôpitaux pu-
blics ou cliniques privées.
On voit une remise en cause de l’exorbitance du DA et un phénomène de banalisation du Dt appli-
cable aux PPu. Ce phénomène tient compte de l’évolution de la relation entre l’admin° et des admi-
nistrés. Les administrés sont devenus des citoyens admin qui acceptent + difficilement un certain nb
de prérogatives.
La règle de Dt dérogatoire aux principe jur du DC peut apparaître cô un traitement de faveur qui se-
rait réservé à l’admin°. L’évolution témoigne des nelles attentes du corps social, le DA connaît une
répercussion. Il apparaît cô un Dt de privilège et tend à soumettre les PPu aux mm ob° qui s’ap-
pliquent aux PPr. Les PPu ont échappé à toute forme de répression pénale, le CP 1994 a instauré la
resp pénale des personnes morales y compris les personnes du DPu sauf l’État. Le droit de la
concurrence auj s’applique aux PPu quand elles exercent une activité éco. Le CE s’est reconnu
compétent pour faire appli° des règles de Dt de la concurrence aux actes admin : CE, 1er décembre
1986, ordonnance.
Le DA demeure un droit original et autonome. Cette autonomie existe mais n’est pas absolue. Les
règles de DPr ne seront écartées par le JA que dans des hypothèses dans lesquelles elles ne sont pas
compatibles avec des exigences de l’action admin.

B. Un droit inégalitaire ?
André De Laubadère a dit : « DA=droit du déséquilibre ». Ce déséquilibre s’explique car il puise sa
source dans des rapports de droits qui sont inégalitaires. L’action admin repose sur des rapports de
droit inégalitaires. Le DPr sera fondé sur des rapports de droit égalitaires. Le DA repose sur des rap-
ports de droit inégalitaires mais ce caractère est tempéré.
Le déséquilibre se manifeste dans les deux sens. Jean Rivero l’a montré. Le DA était en réalité un
droit de prérogative et un droit de sujétion. Le déséquilibre est à l’avantage de l’admin°. En effet,
elle bénéficie dans son action d’un nombre de moyens exorbitants du DC (privilèges divers). On
parle de prérogatives d’action.
D’un autre côté, le déséquilibre est parfois au désavantage de l’admin°. Elle a des droits et pv mais
aussi des devoirs et ob° qui sont appelés sujétions (= charges, contraintes).
L’intérêt G qui guide l’action de l’admin° impose des sujétions que n’aurait pas à supporter une
personne privée. L’admin° se voit imposer des contraintes exorbitantes. L’admin°, pour recruter un
fonctionnaire, doit respecter des règles. L’admin° a des missions, elle doit garantir la continuité des
services publics. L’admin° ne peut pas vendre librement un bien. Ce droit régit à la fois les préroga-
tives et des sujétions.
Le DA ne se réduit pas par rapport à un droit de privilège. Il est surtout un instrument de soumis-
sion de l’admin°n au droit et de préservation des Dt de l’admin°. Cette réalité n’est pas nelle. Il se
caractérise par cette recherche d’un point d’équilibre entre la préservation d’un intérêt G et la pro-
tection des droits des administrés.
Il y a une évolution qui tend à promouvoir les droits des administrés :
- la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs
- la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs
- la loi du 10 février 1995 autorise le JA à prononcer des injonctions aux DA
- la loi du 12 avril 2000 sur relation avec les admin° et les administrés
Le DA ne peut plus exclusivement être réduit à un simple droit de déséquilibre. C’est un droit dés-
équilibré mais qui se caractérise par la recherche permanente d’un équilibre qui va concilier les exi-
gences propres à l’action des PPu et la préservation des droits des administrés.

C. Un droit essentiellement jurisprudentiel

France= pays qui se rattache au droit écrit. Le DA présente cette singularité d’être un droit jurispru-
dentiel. La JP occupe une place de choix parmi les sources de la matière. Il y a des raisons histo-
riques à cela car il n’y a pas à la base de code admin qui constituerait le pendant du CC. Faute de
Code admin, le CE a donc façonné par sa JP des plans entiers de la matière. Le DA s’est construit à
travers la JP du CE. Il apparaît comme la chose du CE.
Les choses tendent à changer. On voit donc un retour en force de la loi et du droit écrit parmi les
sources du DA. Ce retour a trouvé des manifestations :
- certains changements contemporains trouvent leur source dans la loi= la loi du 8 février 1995 a
confié au pv admin d’un pv d’injonction au vu de l’exécution de la chose jugée. Avant, la JP in-
terdisait au JA de faire des injonctions. Jurment le CE pouvait faire un revirement de JP mais il
ne l’a pas fait car il ne se sentait pas légitime à le faire.
- l’importante oeuvre de codif° entreprise par les pv publics et qui se poursuit auj. Beaucoup de
Codes spécialisés viennent régir le DA, ils se sont multiplié dep années 1960: Code de marché pu-
blic (1964), Code de l’urbanisme (1972), Code de l’expropriation (1977), Code G des collectivités
territ (1996), Code de l’environnement (2000). Le code des relation entre le public et les admin°
(2006) Cpdt, cette codif° est incomplète car elle ne concerne que certains aspects du DA mais les
principes jur de fond applicables à l’admin° restent régis par des principes jurisprudentiels. Elle
n’est que sectorielle.
Un tel projet est-il possible ? Envisageable? Souhaitable ?
Il manque a codifier les principes de fond.
La codif° a été vue longtemps comme une tâche impossible à réaliser pendant longtemps. Les
exemples étrangers montrent que la codif° n’est pas impossible.
Le droit néerlandais connaît une codif° de l’ensemble du DA. Les Pays Bas, le Portugal ont suivi
l’exemple néerlandais.
Sur le cas français, le Code G des propriétés des PPu montre la codif° d’une matière que le droit do-
manial peut ê mené à bien dans d’autres pays. Le caractère jurisprudentiel du DA est une source de
souplesse et a permis au CE d’élaborer une JP subtile qui a pu évoluer. Cette souplesse a permis
l’élaboration du DA.
Codifier le DA n’est donc pas totalement impossible.
Ces mêmes exigences de souplesse peuvent auj plaider en faveur d’un droit qui demeurerait encore
jurisprudentiel. A l’inverse, des exigences de sécurité jur peuvent justifier une codif° de l’ensemble
du DA. Un Dt + est plus facile d’accès plutôt qu’un droit jurisprudentiel.
Selon le CE, tte entreprise de modif° s’inscrit dans l’objectif de valeurs c°elles d’accessibilité et
d’intelligibilité de la loi dans la décision 16 décembre 1999.
Le rôle de la JP n’€ pas qu’au passé. Le JA accorde un rôle important à la JP. L’évolution la JP du
CE est à l’origine auj d’évolution dans la matière. Par exemple, le contentieux des contrats admin a
connu un bouleversement total du fait de la JP du CE. En l’absence de Code admin, les textes de
+en+ nombreux qui encadrent l’act° de l’admin° un trav d’interprétat° qui sera dévolu au JA.
Le JA interprétera des règles de droit dont il n’est pas à l’origine. Le rôle du CE a évolué car il est
parti quasiment de rien. Même si le droit écrit a une place importance, le rôle de la JP est très im-
portant. Il est de +en+ conduit à interpréter des règles dont il n’est pas à l’origine. Son rôle a changé
par rapport au 19ès, il est mtn dans un contexte ou il y a plus de règles.
Auj l’idée de sécurité jur milite en faveur d’une codif° de tout le DA.
Lors de la « décision codif° par ordonnance » tte codif° est faite pour rendre accessible toute déci-
sion rendue. Il ne faut pas mésestimer le rôle de la JP dans le DA. Auj encore la JP du CE fait
grande partie du DA. Les textes sont de +en+ nombreux ce qui nécessite un travail d’interprétation.

IV. La délimitation du droit administratif français

L’action admin se verra appliquer des règles spéciales car elle se rattache à l’exécution de missions
de SPu. Le déclenchement d’un régime exorbitant du DPr est conditionné par l’utilisation de prin-
cipes exorbitants. La délimitation du DPu passe par la combinaison de ces éléments organiques, ma-
tériels et formels. On va tracer la frontière entre DPu et DPr.Parmi ses institutions il y a des per-
sonnes morales de DPu. L’élément organique est insuffisant.

A. Les organes de l’action administrative

On va identifier les institutions des organes de DA. Il s’agit de prendre en considération l’élément
organique qui va conduire aux institutions du DA. Il s’agit d’organes par lesquels s’exprime l’action
admin. Les choses ont évolué et initialement les tâches admin étaient dévolues aux personnes mo-
rales de DPu. L’action des organismes privés ne fait que de se renforcer depuis des décennies.

1. Les organes de droit public

L’admin° est un ensemble de personne morale et publiques qui sont encore auj les principaux ac-
teurs de DPu. L’admin° n’a pas la personnalité morale. Les fonctions de l’intérêt G étaient prises en
charge par des personnes morales de DPu du droit exécutif. L’État et les collectivités territ gèrent
les SPu en régit. Par la suite, la gestion des SPu est confiée à des PPu.
Mtn, l’État confie des fonctions de régulation à des autorités admin indépendantes (AAI) qui sont
des organismes indépendants mais qui n’ont pas la personnalité morale. Les Autorités publiques in-
dépendantes ont la personnalité morale. La catégorie de PPu connaît des mutations importantes et
ne cessent d’évoluer.
Il y a des personnes publiques classiques :
- l’État qui est la 1ère des PPu car elle est antérieure à toute personne morale de DPu; Il est la
seule personne de DPu qui a pv souv. Les autres ne sont pas en mesure d’attaquer l’état.
- les collectivités territoriales qui gère les collectivités locales et les territ; Ses actions ne sont
pas bornées par un principes de spécialité.
L’État est une collectivité nationale et peut intervenir dans tout domaine, elle est la seule personne
morale de DPu qui dispose d’un pv souv. Les services de l’État ne sont pas dotés de la personnalité
morale.
Les collectivités territ prennent à leur charge l’ensemble des affaires locales et gèrent les intérêts
des habitants. Elles sont des collectivités intra-étatiques qui exercent leurs compétences sur un terri-
toire déterminé qu’elles représentent et dont elles émanent. Ces collectivités ne sont pas limitées
dans leur action par un principe de spécialité. Elles bénéficient de la clause G de compétence qui
leur permettaient d’intervenir dans tous les domaines. La clause G de compétences a été supprimée
pour les régions 7.08.2015.
On distingue les collectivités territ de DC des collectivités territ à statut particulier (Corse, DOM
TOM). Les autorités admin ne se confondent pas avec les personnes morales de DPu. Exemple = le
maire n’est pas une PPu, c’est une autorité admin qui agit pour le compte d’une PPu : la commune.
Il n’y a jamais de PPu au DPu.
On estime que les PPu détiennent des compétences à la # des personnes physiques qui détiennent
des attributions. Le conseil municipal dispose d’attributions dans le cadre des compétences que dé-
tient la commune.
- les établissements publics
Les établissements publics sont une PPu spécialisé chargé par l’État ou la collectivité territ d’une
mission de SPu.
Il y a les établissements publics nationaux et locaux. Ces établissements publics se distinguent des
collectivités territ : ce sont des PPu spécialisés dont l’action est encadrée par un principe de
spécialité. Les établissements publics sont en principe des PPu non territ sauf les établissements pu-
blics de coopération intercommunale.
Les PPu spécialisées se dév: l’autorité des marchés financiers
Qu’est ce qui différencie une collectivité territoriale d’un établissement public?
>Les établissement public sont en principes des personnes non-territoriales.
>il y a aujourd’hui des établissement publics territoriaux qui sont des personnes territ.
Il y a des PPu qui ne peuvent ê attachées à aucune des 3 catégories:
- la Banque de France
- le groupement d’intérêt public loi du 15.07.1982. Le TC a précisé la nature des GIP : PPu spéci-
fique distinct des 3 PPu le 14 février 2000
- les autorités publiques indépendantes qui peuvent être présentées comme des AAI de 2ème géné-
ration. Elles disposent de la personnalité morale. Cette catégorie a pris naissance le 1er août 2003
avec l’autorité des marchés financière qui la qualifie d’autorité publique indépendante dotée de la
qualité morale.
Ex:le haut conseil du commissariat…

2. Les organes de droit privé

L’act° admin ne passe plus par des personnes morales de DPu. Les personnes de DPr peuvent ê
associées à l’act° admin.
Ce sont des personnes physiques cô on peut le voir dans : CE, 4 mars 1910, Arrêt Thérond: litige
avec un contrat par lequel une municipalité (Montpellier) avait confié à un particulier la mise en
fourrière les animaux errants et enlèvement de bêtes mortes sur la voie publique.
Mais parfois, ce sont des personnes morales de DPr.
Dès le début 19ès, des organismes privés ont reçu la gestion de missions de SPu par délégation de
PPu. C’est la technique de la concession qui a permis l’assoc° de PPr = contrat qui confie à une PPr
qui agit sous le contrôle de l’admin° la construct° d’un usage public et/ou l’exploitation d’un SPu.
Entre fin 19è et début du 20ès, la technique est utilisée par la gestion des SPu éco.
Elle permettait une conciliation des intérêts : intérêt G avec les principes propres au libéralisme éco.
Elle a inspiré la technique de la délégation du service public introduite par la loi du 6 février 1992
et loi Sapin du 29 février 1993.
Ce sont des regroupements de contrat.
Dès début du 20ès, les missions de l’admin° s’étendent. Le champ d’intervention publique s’accroît.
Cet élargissement des tâches dévolues aux PPu va encourager et justifier le recours aux PPr à tra-
vers des mécanismes de délégation. Il y a le mécanisme contractuel, en, dehors on observe de nelles
formes d’intervention publique à travers des structures de DPr se dév.
Le CE s’adapte et tient compte de cette réalité. En 1938, le CE va pour la 1ère fois admettre qu’un
organisme mutualiste des gestions des assurances sociales puisse être chargé de l’exécution d’un
SPu même si cet organisme a le caractère d’un établissement privé. <—Arrêt caisse primaire aide
et protection
Ces mécanismes de délégation à des PPr se sont multipliés. Outre les institutions mutualistes, on
observe que des PPr prennent en charge de multiples activités de service publiques ont une mission
de SPu.
Arrêt CE, 22 novembre 1974, fédération des industries françaises: reconnaissance d’organisme
privé Exemple = sociétés commerciales participant à l’exécution de missions de SPu.
Une société d’éco mixte s’est développée, à l’origine de la construct°des autoroutes.
On assiste à une forme d’enchevêtrement des organes de l’action public : PPu et organisme de DPr.
Ils se mêlent au niveau des missions d’intérêt G.
La notion mm d’admin°=activité des PPu et celle des PPr associées à l’action admin. La distinction
entre personne morale de DPr et DPu tend à se brouiller alors qu’elle était nette avant. Les deux
personnes peuvent exécuter des missions d’intérêt G. Les personnes morales de DPr peuvent détenir
certaines prérogatives de puissance publique notamment en vue de l’exécution de missions de SPu
(pouvoir d’expropriation). Les personnes morales de DPr et DPu peuvent ê soumises à des régimes
jur identiques.
La distinction demeure cependant et est essentielle. Le critère organique reste déterminant dans cer-
taines hypothèses. Par exemple, une mission de police admin ne peut pas être confiée à une PPr.
Seules les PPu peuvent ê propriétaires d’un domaine public.
—>Art 1531 al 2 DU CODE DE SANTÉ public.
Auj « administration» = mission privée et publique. Les PPu et PPr peuvent tout deux faire des mis-
sions d’intérêt G. Les PPu et PPr peuvent être soumises aux mêmes règles. Une mission de police
admin ne peut pas ê dévolue à une PPr.
Par exemple: les fédérations sportives prennent la forme d’assoc° de la loi de 1901 qui est en charge
d’une mission de SPu.

B. Les critères du droit administratif

Existe-il une notion clé permettant de justifier à la fois l’application d’un régime jur exorbitant
de DC à l’activité de DPu et une même notion qui permettrait de justifier la compétence d’un
juge spécialisé qui n’est pas le juge de DC ?
Cette question a divisé la doctrine et a été à l’origine de l’émergence de courants franç qui marquent
le DA. Le DA n’a jamais consacré un critère unique du droit et du contentieux admin. La jurispru-
dence du CE combine # critères. Le Dt+ n’a jamais consacré un critère admin et a cherché à combi-
ner ces critères.

1. Les doctrines
La nécessité de répartir les matières entre les 2 ordres de jur° a conduit la doctrine à rechercher un
critère permettant de justifier les règles exorbitantes du DC et la compétence d’un juge spécialisé
dans les litiges admin. Ces deux questions peuvent ê dissociées. Historiquement, la recherche d’un
critère du DA est inséparable de celle d’un titre de compétence du JA.
Le dualisme jur°el se mettait en place.
Il fallait délimiter les compétences. La recherche d’un critère de compétence permet de déterminer
ce qui au sein de l’admin° devait relevé du DPr et DA.
Cette recherche d’un critère est à l’origine de l’émergence d’un DA.
Un tel critère n’a-t-il jamais existé ?
Les jur° admin et judiciaires tentent de faire émerger une ligne de partage entre la part des activités
publiques relevant de la compétence du JA et la part de ces mêmes activités qui restent dévolus à un
régime jur de DC.
La doctrine, dès le 19ès, tente de justifier ces solutions jurisprudentielles en élaborant des critères
susceptibles de justifier et d’expliquer l’intervention du JA et l’appli° du DA. Dès la fin du 19ès,
Edouard Laferrière et Henry Berthélémy auteurs ont alors tenté de mettre en avant le critère de
l’acte d’autorité.
L’appli° de ce critère conduisait à répartir en deux ensembles les actes adoptés par l’admin° :
- les actes d’autorité: actes comportant une part de puissance publique qui relèvent du DA et de la
compétence du JA
- les actes de gestion: relèvent du DPr et de la compétence du juge judiciaire
Cette distinction des actes d’autorité et de gestion est écartée et abandonnée par la doctrine. Certains
membres de la doctrine tentent de reconstruire le DA sur des bases nelles.
On assiste au dév de doctrines universitaires et deux écoles émergent au 20ès :
- l’école de Bordeaux ou école du service public de Léon. Duguit. Elle fait prévaloir les buts de
l’action admin sur ses moyens. La notion de SPu est de l’ordre des finalités.
Qd il y a SPu, il doit y avoir appli° des règles de DA et compétence du JA. Pour Duguit, tout le
DA est construit autour de la notion de SPu.
Jèze, Bonnard, Rolland, AndréDe Laubadère.
- l’école de Toulouse ou de la puissance publique notamment représentée par Maurice Hauriou.
Elle met en avant les moyens de l’action admin. L’accent est mis sur les procédés par lesquels
l’admin° remplit ses missions. Par l’utilisation de procédés exorbitants, l’admin° justifie l’appli° à
son action de règles spécifiques et adaptées. A. Hauriou, Georges Vedel (élève de Hauriou).
L’histoire des doctrines de DPu a été marqué par l’affrontement intellectuel entre les deux hommes.
Ils ont un point commun. En effet, ils ont cherché à construire intellectuellement le DA en tentant
de mettre en avant les principes fondateurs du DA. Dans cette œuvre de construct°, Hauriou et Du-
guit suivent des chemins # témoignant des divergences dans la conception du DA. Hauriou était un
catholique conservateur qui fonde le DA sur la puissance publique. Duguit conçoit le DA cô un ins-
trument de solidarité sociale. Il fonde la notion de DA sur le SPu.
Cette guerre des écoles montre que la conception doctrinale du DA n’a pas été uniforme en France.
Les fondements du DA peuvent prêter à controverse.
Cette querelle est toujours d’actualité, le DA a une dimension pol car on a fondé ce Dt sur la puis-
sance ou le SPu n’est pas la mm chose.

2. Le droit positif
Le CE a tjrs refusé de consacrer l’existence d’un critère organique qui a lui seule aurait déclenché
l’appli° du DA et la compétence du JA.
Le rejet de ce critère va conduire le juge et la doctrine a identifier des critères d’ordre matériel qui
sont des critères fondés sur la nature et la spécificité de l’act° admin.
Ces critères matériels sont de deux ordres :
- fonctionnel ou finaliste qd ils s’attachent au but de l’action admin
- formel quand ils s’attachent aux modalités de l’action admin
Les critères du SPu et de la puissance publique émergent. Ils vont se livrer une guerre sans limite.
Ils vont connaître déclin et renouveau. Cette guerre va donner une actualité permanente.
Les auteurs du 19ès justifiaient initialement la compétence du JA par la théorie des actes de puis-
sance publique. De nelles perspectives vont s'ouvrir et l'école du SPu va alors ê à l'origine, au début
du 20ès, d'une réorientation du DA autour de la notion maîtresse de SPu.
CE, 8 février 1873, Blanco: symbole de la notion de SPu. L’œuvre s'inscrit en plein dans la trans-
formation de l’État-gendarme en État-providence. Duguit, qui souhaite remplacer la vieille admin°
napoléonienne pour une admin° moderne tournée vers le SPu, s’appuie alors sur l'arrêt Blanco.
L’État n'est pas une puissance qui commande une souv, il est une « coopération de SPu organisé et
contrôlé par des gouvernants ».
Les analyses de Duguit n'auront pas été sans impact sur la JP du CE qui alors construit la compé-
tence du JA autour de la notion de SPu :
Arrêt CE, 4 mars 1910, Thérond: le litige naît de l'exécution d'un contrat ayant confié à un parti-
culier l'exécution d'une mission de SPu.
Suite aux efforts de Hauriou et Vedel, «puissance publique» connaît une résurrection au milieu du
20ès. La puissance publique va éclipser le «service public». Vedel va écrire les bases c°elles du DA.
A ce moment-là, le critère de la puissance publique est favorisé par les crises que connaît au mm
moment le critère du SPu :
La 1ère résulte de la reconnaissance de service public à gestion privée, cad des SPu qui ne com-
mande plus l'appli° du DA.
La 2nde crise résulte de la reconnaissance de la possibilité d'attribuer à des organismes de DPr, en
dehors de tout contrat, une mission de SPu admin: CE, 13 mai 1938, caisse primaire « aide et pro-
tection ». A partir du moment où en 1921 le TC rend un arrêt. Des services publics sont gérés cô
des entreprises de DPr or elle gère bien des SPu.
Le service public est alors devenu inapte à servir de critère du DA. Dans ce contexte (années 20 à
40), la notion de puissance publique va connaître une seconde jeunesse via les travaux de Hauriou
et de Vedel. Cet effort doctrinal de réhabilitation de la notion de puissance publique a connu alors
un certain prolongement en JP. Dès le début du 20ès, certaines solutions de JP témoignent déjà d'un
certain attachement du juge au critère de la puissance publique.
Arrêt CE, 31 juillet 1912, société des granites porphyroïdes des Vosges → il découle de cet arrêt,
par une lecture a contrario, que les contrats contenant des clauses exorbitantes du DC sont des
contrats admin relevant du JA en cas de litige
Fin années 1950: la notion de puissance publique fut par ailleurs retenue dans certains arrêts cô
critère exclusif de compétence du JA : TC, 10 juillet 1956, Décision Bourgogne-Bois: le TC re-
tient à titre exclusif le critère de service public de compétence dans une affaire portant sur une taxe
qui ne pouvait être rangée parmi les contributions directes ou indirectes.
Dès lors que la notion de puissance publique est présente, le JA est compétent.
La notion de puissance publique ne s'est pourtant pas alors imposée comme critère G et unique du
DA.
En mm tps, le critère du service public ne fut jamais totalement renié par le JA et notamment par le
CE. Mieux encore, dans plusieurs JP célèbres du TC, « service public » devient même tout à la fois
le fondement de grandes catégories jur et le fondement de la compétence du JA.
C'est le cas notamment pour :
- la notion d'agent public : et arrêt Affortit
- de travaux publics : CE, 4 juin 1956, Vingtain / CE, 28 mars 1955, EFFIMIEFF
- de contrats administratifs: CE, 20 avril 1956, époux Bertin et arrêt ministre de l'agriculture c/
consort Grimouard
- domaine public : CE, 19 octobre 1956, société Le Béton
On constate donc à ce moment-là que la JP continue de s'appuyer sur le critère du SPu pour fonder
la compétence du juge et ce parfois à titre exclusif, notamment en matière de contentieux contrac-
tuel.
Le critère de la puissance publique ne devait alors connaître qu'une brève éclipse. Il sera finalement
assez rapidement remis au goût du jour par une partie de la doctrine. En l'occurrence, une partie de
la doctrine met en avant l'idée de gestion publique, qui dérive de la notion de puissance publique,
pour justifier la compétence du JA ainsi que l'appli° du DA.
Alors, à ce moment-là, pour ces auteurs, la détermination de l'ordre jur compétent et des règles ap-
plicables au litige est fonction de la nature des rapports jur en présence. L'appli° du DA et la compé-
tence du JA se justifient toutes deux dès lors que l'admin° agit dans des conditions spéciales et selon
des procédés exorbitants du DC. Les auteurs en question font donc dépendre très nettement l'appli°
du DA de l'utilisation des moyens exorbitants et l'idée de but, de finalité n'est pas mise en avant.
Cette idée de gestion publique se retrouvait dès la fin du 19ès, y compris dans Blanco.
Loin de rentrer dans ces débats théoriques, le CE n'a jamais pris formellement position en faveur
des thèses d'Hauriou ou de Duguit. Autrement dit, aucun de ces deux critères puissance publique et
SPu, ne s'est jamais véritablement imposé en JP cô critère unique et exclusif du DA et de la compé-
tence du JA. En réalité, dans bien des cas, le critère de la puissance publique ou celui des PPP
apparaît non pas cô un critère exclusif de compétence, mais plutôt comme un critère complémen-
taire.
D'ailleurs, on observe que ce critère est venu répondre historiquement aux faiblesses du critère du
SPu, qui était lui-mm impropre dans bien des cas à fixer la compétence du JA. Finalement, dans un
très grd nb de solutions jurisprudentielles, c'est la réunion des deux critères qui sera à l'origine de la
compétence du JA et de l'appli° du DA.
Il en va ainsi par exemple s'agissant de l'identif° des actes admin adoptés par les personnes morales
de DPr gérant un SPu admin. La JP du CE va clairement s'établir en ce sens à partir du milieu du
20ès à la suite de : CE, 31 juillet 1942, Montpeurt et CE, 2 avril 1943, Bouguen et CE, 13 jan-
vier 1961, Magnier. Dans ce cas précis, l'addition des 2 critères intervient de manière très nette
parce que pour recevoir la qualif° d'acte admin, les actes émanant des organismes de DPr doivent ê
adoptés en vertu de PPP et dans l'accomplissement de la mission de SPu détenue par cet organisme.
Donc, en JP, les deux critères apparaissent clairement et sont cumulatifs : l'absence de l'une de ces
deux conditions cumulatives conduira a contrario à retenir la qualif° d'acte de DPr. On assiste à un
retour à la compétence du JJ en vertu du critère organique. Ce dernier exemple montre qu'il n'y a
pas en réalité de critère unique et exclusif du droit et du contentieux admin.
On peut dire finalement que service public et puissance publique apparaissent cô des notions essen-
tielles, mais qui n'ont jamais permis à elles-seules d’identifier une clause G de compétence du JA ou
un critère G d'appli° du DA. Telle était la conclusion de J.Rivero.
L'absence de critère unique ne signifie pas pour autant l'absence de tout critère et le juge cherche en
réalité à combiner dans # espèces plusieurs critères, au 1er rang desquels on trouve ceux de service
public et de PPP. Finalement, à tout perdre, il vaut sans doute mieux des critères imparfaits qu'une
absence totale de critère, car cela reviendrait alors à l'existentialisme jur (Chenot, L’existentialisme
et le droit) : il n'y a rien de prédéfini en droit, c'est le CE qui fait le droit.
Partie 1. Les sources du droit administratif
Le DA est formé de normes à caractère G qui en constituent les sources. Kelsen: tout sys de Dt est
formé d'un ensemble hiérarchisé de normes. Selon Kelsen, la norme peut elle-mm se définir cô « la
signification d'un acte » donc le sens attribué à un acte jur.
Concrètement, norme= sens attribué à un acte jur, dont on pourra déduire un ensemble de prescrip-
tions à caractère impératif destiné à organiser les rapports entre les destinataires de la norme.
L'énoncé normatif peut formuler une interdiction, une autorisation ...On procède parfois par assimi-
lation à ne pas distinguer la norme de l'acte qui la génère. En réalité, la norme se distingue du sup-
port. La norme est la signification de l’acte. D'ailleurs, un mm acte peut revêtir plusieurs sens, il
peut contenir plusieurs normes.
Si le DA est à la base un Dt jurisprudentiel mais la JP ne constitue qu'une source parmi d'autres, ces
sources sont en réalité diverses et nombreuses.

Partie 1. Le service public

L'action admin est spécifique car elle poursuit l'intérêt G. Cet objet est bien propre à l'action ad-
min dans la mesure où il ne se retrouve pas dans la sphère privée. Ces finalités propres à l'action
admin justifient d'ailleurs l'existence d'un droit spécifique et dérogatoire applicable à cette action.
En effet parce qu'elle agit dans l'int G, l'admin° se verra appliquer des règles particulières qui ne
sont pas les règles de DC. A cet égard, la formule tirée de l’arrêt Blanco éclaire la singularité at-
tachée à la fin particulière de l'action publique qui justifie l'appli° du DA et la compétence du JA.
Si tte l'action de l'admin° est orientée vers l'int G, cet objectif trouve sa traduction dans des missions
particulières. Conçue a minima, la mission 1ère de l’État est de faire respecter l'ordre public
(OP), à la fois au niveau interne, mais aussi au plan externe. Cette mission 1ère et fondamentale
correspond à la figure de l’État-gendarme qui n'a pas disparu auj. En particulier, l'exercice de la
police administrative (PA) qui va permettre de préserver l'OP des atteintes dont il pourrait être
l'objet.
Au-delà de cette mission première et fondamentale, l'admin° doit aussi assurer des services et des
prestat° matérielles pour satisfaire des besoins collectifs cruciaux. L'admin° répondra ainsi à de
tels besoins à travers diverses missions et activités de SPu, qui symbolisent le modèle de l’État-
providence.
En réalité, ces deux objets de l'action admin se distinguent sans s'opposer. On peut mm affirmer
qu'ils sont étroitement complémentaires. En effet, une activité de SPu ne pourrait se concevoir sur
un territoire sur lequel l'OP ne serait pas garanti. A l'inverse, l’État ne pourrait se cantonner, même
dans la plus pure tradition libérale, à la poursuite de la seule activité régalienne de préservation de
l'OP. D'ailleurs l'opposition entre État-libéral et État- providence est surfaite, exagérée et artificielle.
Par ses caractéristiques, la PA apparaît cô une activité de SPu. Elle est, en effet, le fait des PPu qui
agissent elles-mm dans l'int G.
L'identif° de la PA à un SPu fut affirmée par Duguit, qui était soucieux de ramener tout le droit se
rapportant à l'action admin à la notion de SPu. Il n'en reste pas moins que la PA correspond à une
fin particulière de l'action publique qui ne doit pas être totalement assimilée au SPu. D'abord, elle
poursuit un but spécifique qui réside dans la préservation de l'OP. Par ailleurs, la PA est soumise à
un régime jur en partie distinct de celui applicable au SPu. Tte activité de SPu peut être délé-
guée mais la PA ne se délègue pas donc il convient de distinguer ces 2 notions.

Chapitre 1 : La notion de service public

Section 1. L’évolution de la notion
«service public» n'est pas une notion nouvelle. Elle est mm dep longtemps consubstantielle à l'in-
tervention étatique.
Elle est en effet inséparable de certaines activités régaliennes qu'il ne serait guère concevable de
confier à l'initiative privée(la justice, prélever les impôts, battre monnaie...)
Au Moyen-Age, c'est pourtant l’Église qui répondait par son action à des besoins auj au💓des SPu
(l'enseignement, le secours des pauvres, le soin des malades).
La période post-révolutionnaire va connaître un mouvement de laïcisation des SPu.

I. L’ «âge d’or» du service public

Début 20ès, Jèze: « SPu= « la pierre angulaire du DA français ». »
Dès fin 19ès, « service public» est apparue cô une notion fondamentale du DA, permettant de fixer
les limites et les contours de ce droit. L’arrêt Blanco sera présenté par une partie importante de la
doctrine cô la consécration jurisprudentielle du SPu. Il est vrai que l'arrêt Blanco contient une ré-
férence explicite à la notion de SPu, qui apparaît cô un élément répartiteur de compétence entre les
deux ordres de jur°. Cette consécration jurisprudentielle de «service public» appelle cpdt un certain
nb de réserves.
La décision Blanco n'a connu qu'une postérité tardive qui fait douter de son caractère révolution-
naire ou même innovant. Une analyse jur rigoureuse conduit par ailleurs à rattacher cette décision à
l'idée de gestion publique. C'est en ce sens qu'elle sera réinterprétée à la suite de la publi° de Cha-
pus en 1953. Même réinterprétée de la sorte, cette décision n'apparaît pas vraiment innovante car :
contenait déjà une formule proche du considérant de principe de l'.
La consécration de « service public » sera ainsi avant tout doctrinale. En effet, à partir du début du
20ès, se dév l’École du service public. Les représentants de cette École, dont Duguit et Jèze, enten-
daient alors construire tout le DA autour du SPu qui apparaissait cô une notion fondamentale et fon-
datrice. Le DA donc= droit des SPu.
On avait là la justif° de l'existence même du DA qui s'expliquait par cette finalité particulière
assimilée à l'action publique, le SPu.
Pour ces auteurs, le SPu= la finalité et la limite de l'action publique :
(Duguit) « le SPu est le fondement et la limite du pv gouvernemental ».
Pour ériger leur conception de l'action publique en doctrine jur, les principaux représentants de
l’École du SPu ont brandi une décision du TC qui symbolisait à leurs yeux le règne du SPu sur l'en-
semble du DA, la décision Blanco de 1873. Cette recherche du mythe fondateur relevait davantage
d'un effort de reconstruction postérieur que de la réalité du Dt+. Pourtant, les efforts de la doctrine
furent précédés et relayés en JP par un certain nb de solutions qui consacraient avec force le rôle es-
sentiel de la notion de SPu, à la fois dans l'appli° du DA et dans la détermination de la compétence
du JA.
CE, 6 décembre 1855, Rothschild arrêt Blanco
Exemple = CE, 4 mars 1910, arrêt Thérond : pour le CE, les difficultés liées à la mauvaise exécu-
tion ou l'inexécution d'une mission de SPu confiée par contrat à un particulier relèvent de la com-
pétence du JA à défaut de texte en attribuant compétence à une autre jur°. Cet arrêt illustre le ca-
ractère attractif de cette notion de SPu qui semble postuler à elle-seule la compétence du JA et l'ap-
pli° du DA.

II. Les « crises » de la notion de service public

La notion de SPu revêt dans la langue courante une dimension polysémique.
Pour l'essentiel, le service public recouvre deux dimensions distinctes :
- organique: le SPu cô une institution ou comme un organe (SNCF)
- matérielle = le SPu entendu comme une mission
Dans la langue jur, le SPu est surtout une activité. Les dimensions organique et matérielle pèsent
cpdt sur la qualif° de SPu car SPu est cô une activité d'int G en lien avec une PPu.
C'est cette dissociation de ces dimensions qui sera à l'origine des crises qui frapperont le SPu qui va
connaître des mutations au cours du 20ès. . A ces 1ères crises, s'ajoutent auj les effets et les implica-
tions du droit de l'UE sur le SPu « à la française».

A. Les « crises classiques »

1. La crise de la définition matérielle
Au 19ès, les SPu les plus importants (qui correspondront par la suite aux SPA) étaient presque tous
assurés par des PPu. Les autres activités étaient pour l'essentiel laissées à l'initiative privée. Finale-
ment, pour la doctrine rattachée à l’École du SPu, seules les PPu pouvaient gérer les SPu au sens
strict. Pour ces auteurs, l'addition des critères organique et matériel justifiait alors l'appli° du DA et
la compétence du JA.
L'analyse dév par l’École du SPu reposait pourtant sur une vision des activités publiques en déca-
lage avec les principales évolutions apparues entre la fin 19ès et début 20ès. En effet, à cette
époque, l'interventionnisme des PPu dans la sphère éco et soc se dév et Duguit ne perçoit pas les
conséquences importantes que ne devait pas manquer d'entraîner cet accroissement de l'interven-
tionnisme public, qui allait de paire avec la diversification des missions de l'admin°. A cette époque,
de nelles activités de SPu se dév alors. Leurs modalités de fonctionnement et leur nature, proches de
celles que l'on rencontre dans le secteur privé, rendaient délicates leur soumission aux règles du
DA. Finalement, la nature particulière de ces activités fut consacrée par la JP qui, tout en les assimi-
lant à des SPu, les soumettra à des règles de DPr.
La crise de la déf° matérielle du SPu va être déclenchée par : TC, 1921, décision bac d’Eloka. Par
cette décision, le TC admet que certains SPu peuvent être gérés par une PPu dans les mêmes
conditions qu'une entreprise privée. Ainsi, malgré la présence d'une PPu, le droit applicable sera
le DPr et le JJ sera compétent. En l'espèce, le TC a reconnu la compétence du JJ pour réparer les
dommages causés par la sté en question du fait de l'accident survenu lors de la traversée du bac
d'Eloka. Cette solution a été reconnue alors que le service en question dépendait directement d'une
PPu. En mettant en avant cette notion de SPIC, le TC écarte la compétence du JA pour réparer les
dommages causés par l'accident du bac. En conséquence, les PPu ne gèrent pas seulement des SPA,
elles peuvent également avoir à leur charge des SPIC, qui relèveront de la compétence du JJ. Cette
décision de 1921 devait ainsi provoquer l'émergence des SPu à gestion privée, SPu soustraits à
l'appl° du DA et à la compétence du JA.
A partir de là, toute l'analyse développée par l’École du SPu s'écroulait puisque cette notion ne per-
mettait plus à elle-seule de déclencher et de justifier l'appli° du DA.
Mais Duguit a refusé de s'incliner car ou une activité est du SPu ou elle ne l'est pas.

2. La crise de la définition organique

La JP du CE va par la suite accentuer la distinction entre le SPu cô mission et SPu cô organe en fai-
sant peu à peu prévaloir la conception matérielle du SPu. Cette seconde évolution conduira à écarter
le critère organique de la déf° de SPu tel qu'il était conçu par l’École du SPu (Duguit, Jèze). Cette
dissociation n'était pourtant pas tout à fait nouvelle. En effet, au 19è, la technique de la concession
permettait de confier contractuellement des missions de SPu à des PPr. Au cours du 20ès, le phéno-
mène s’enrichit et connaît un essor et la JP du CE va pourtant admettre que des textes législatifs ou
réglementaires puissent, en dehors de toute dévolution contractuelle, confier à des PPr la gestion
d'une mission de SPu. Ce mouv jurisprudentiel prend naissance en 1935 :
CE, 20 déc 1935, établissement Vézia → le CE admet pour la 1ère fois l'existence « d ».
Le CE renforce sa position en admettant que de véritables SPu puissent être contrôlés par un parti-
culier : CE, 13 mai 1938, Caisse primaire « aide et protection »
→le CE a jugé qu'une disposition législative s'appliquait à des agents appartenant à un SPu même
s'il avait le caractère d'un établissement privé. En cause la caisse de sécurité sociale avait un ca-
ractère d'organismes de DPr mais cela constitue un SPu. Cette JP contribue ainsi à l'éclatement
de la notion de SPu. En effet, après la reconnaissance en 1921 de SPu à gestion privée (bac d’Elo-
ka), en 1938 le juge admet que la gestion de SPu plus classiques puisse être confiée à des orga-
nismes de DPr. On passe ainsi « de la gestion privée des PPu à la gestion publique des PPr »
(GAJA).
Ça entraîne l'appli° des règles de DA et la compétence du JA en cas de litige. Mais l'appli° du DA
et l'intervention du JA ne sont possibles que si le SPu qu'assure l'organisme en question et les
PPP dont il a été dotées sont en cause. Ces deux conditions sont cumulatives. C'est ainsi que les
actes unilatéraux adoptés par ces organismes de DPr ne sont considérés cô des actes admin que s'ils
sont pris en vertu de PPP et dans l'accomplissement d'une mission de SPu.
De mm, la resp extra-contractuelle admin ne relèvera du JA et des règles de DA que si le dom-
mage trouve sa cause dans la mission de SPu et dans les PPP dont il a été doté.
En principe, en appli° du critère organique conduit à retenir la compétence du JJ en raison de la
présence d'une PPr à l'origine du dommage : CE, 19 décembre 1969, établissements Delannoy. Ce-
pendant, dès lors qu'un lien unit le dommage, SPu et l'accomplissement de l'exercice des PPP, le
juge compétent sera le JA :
Seules les jur° admin seront habilitées à examiner le bien fondé de telles actions à condition que le
dommage résulte de l'usage effectif de PPP par la PPr → CE, 23 mars 1983, SA Bureau Veritas: «
La jur° admin est compétente pour connaître des litiges relatifs au dommage causé par cette sté dans
l’exercice des PPP qui lui ont été conférées dans l'exécution de la mission de SPu dont elle est in-
vestie ».
Dans les autres hypothèses en revanche, l'appli° du DPr et la compétence du JJ prédomineront. Tel
est le cas en particulier s'agissant des contrats passés par ces organismes avec d'autres PPr qui ne
pourront être qualifiés de contrats admin. Tel est le cas aussi pour tt ce qui concerne l'org° et le
fonctionnement interne de ces organismes.
Le CE aura par la suite l'occasion d'affirmer sa JP en reconnaissant à de tels organismes privés char-
gés de l'exécution d'une mission de SPu la faculté d'adopter des actes admin réglementaires ou indi-
viduels. CE, 31 juillet 1942, Montpeurt marque une étape décisive en ce sens : « Les comités
d’org°, bien que le législateurs n’en ait pas fait des EP sont chargés à l’exécution d’un SPu et que
les décisions qu’ils sont amenés à prendre dans la sphère de ses attributions constituent des actes
admin, que le CE est dès lors compétent ». Une année plus tard, cette JP sera étendue aux ordres
professionnels : CE, 2 avril 1943, Bouguen il s’agit de l’ordre des médecins et il s’agissait de sa-
voir si le CE était compétent dans les décisions du conseil des médecins. Pour le CE, l'ordre des mé-
decins assure une mission de SPu. Donc ses décisions constituent des actes admin. Cela est confir-
mé par : CE, 13 janvier 1961, Magnier.
« service public » ne peut donc plus constituer l'unique critère du DA. Cette double crise qui a af-
fecté la notion de SPu a entraîné :
-l'appli° du DPr dans les services publics avec l'apparition des SPIC
-l'appli° du DA à des organismes privés qui assurent une mission de SPu : CE, 13 mai
1938, Caisse primaire « aide et protection »
Ces mouv croisés sont à l'origine d'un paradoxe puisque des PPu peuvent être soumises au DPr
alors que l'activité de certaines PPr relève de la compétence du JA. Pour autant, il convient de ne
pas mésestimer le rôle actuel de cette notion de SPu dans la délimitation du DA et l'établissement
d'un titre de compétence au profit du JA. A cet égard, on peut dire que le SPu apparaît comme un «
Lazard juridique » ou un phœnix qui renaît en permanence de ses cendres. Postérieurement aux
deux crises du SPu, la JP a fait expressément, à plusieurs reprises, fait référence à cette notion de
SPu pour délimiter les contours de grandes catégories jur. C'est ainsi que, en se référant à la notion
de SPu, le CE a défini la notion :
- d'agent public : - de contrat administratif :Bertin
- de domaine public : CE, 19 octobre 1956, arrêt société le Béton Bernardini
CE, 13 octobre 1978, association départementale pour l'aménagement des structures des exploita-
tions agricoles du Rhône
TC, 6 novembre 1978, CE, 4 juin 1954 Affortit et Vingtain
CE, 20 avril 1956, ministre de l'agriculture c/ consort Grimoird et époux
- travail public en s’appuyant sur la notion de service public : CE, 28 mars 1955, Effinieff
- ouvrage public : = « un ouvrage peut être qualifié d'ouvrage public dès lors (...) qu'il est affecté
à un service public »

B. Une « crise moderne » : service public « à la française » et droit de l’UE

Le modèle du SPu « à la française » (symbole de l’État-providence et l’interventionnisme éta-
tique) pouvait initialement s'inscrire en rupture avec la construct° communautaire qui se fondait
sur la sauvegarde et la promotion d'intérêts éco. Par son orientation libérale, le droit de l'UE est de
nature à affecter certaines constructions jur nationales dans les pays cô la France dans lesquels les
notions de secteur public et de SPu occupent une place importante. Le droit de l'UE fait ainsi préva-
loir depuis l’origine un principe de liberté dans tous les domaines de l'action éco. En particulier, le
droit de l'UE pose le principe de la libre concurrence. Un certain nb de règles visent ainsi à suppri-
mer les # obstacles susceptibles de fausser la concurrence au sein de l'espace éco euro. C'est ainsi
que le droit de l'UE a joué et joue encore un rôle déterminant dans l'abandon progressif des divers
monopoles nationaux. De la même manière, le récent changement de statut de La Poste (statut
d’EPIC à un statut de société anonyme), s'il résulte de la seule volonté du législateur français, a été
décidé sous des pressions de Bruxelles.
La doctrine considérait généralement que la notion française de SPu ne pouvait guère être conciliée
avec les principes libéraux découlant du droit de l'UE. Non seulement le droit de l'UE ignore la
notion de SPu mais admet en plus difficilement que certaines activités d'int G puissent être sous-
traites aux règles de concurrence. Seul l'art. 93 du TFUE évoque le SPu (à propos de la pol com-
mune en matière de transport). Pour le reste, le droit de l'UE n'admet que les notions de service uni-
versel et de service d'intérêt éco G.
Les choses ont évolué dep qlqs ans. Le dt français et dt de l'UE se sont rapprochés si bien qu'il n'y
a sans doute plus auj d'incompatibilité absolue entre le SPu français et le libéralisme du droit de
l'UE. D'un côté, les instances communautaires ont infléchi leur position en acceptant de prendre da-
vantage en compte des considérations tenant à l'intérêt G. La JP de la CJUE va assouplir et élargir
dans les années 90 la notion de service d'intérêt éco G, ce qui va permettre de justifier plus facile-
ment une dérogation au principe d'égale concurrence par des mesures discriminatoires favorisant
des activités d'int G. L'art. 106 – 2 de la TFUE permet à certains opérateurs éco exerçant une acti-
vité d'intérêt éco G de déroger aux règles du traité à condition que ne soit pas porté atteinte à l'inté-
rêt de l'union. Le juge de l'union veille à la bonne appli° des dispositions en question. A l'inverse, la
notion même de SPu à la française a évolué sous l'influence du droit communautaire : remise en
cause des grands monopoles nationaux (transport, distribution du courrier, de l'électricité...) notam-
ment. On assiste à un rapprochement depuis qlqs années entre le droit de l'UE et le Dt franç. Du fait
de ce rapprochement, la notion de SPu à la française n'apparaît plus incompatibles avec les règles
communautaires.
Rapprochement ne signifie pas pour autant adéquation. En effet, il n'y a tjrs pas de correspondance
exacte entre la notion française de SPu (notion qui revêt une dimension plus pol qu'éco) et les no-
tions communautaires de service d'intérêt éco G et de service universel (notion qui repose sur une
approche sectorielle, technique et minimaliste). Malgré les tensions qui ont pu exister, l'impact des
règles et principes jur de l'union se limite aux modalités d'org° de certains grands SPu. En revanche,
le droit de l'UE exerce moins d'impact sur le régime jur applicable aux activités de SPu.
CE, 29 avril 2010, avis Mme Béligaud

Section 2. L’identification de la notion

Paradoxalement, la notion essentielle de SPu a toujours été relative à tte entreprise de déf°. A cet
égard, les auteurs, cô Duguit et Jèze, n'ont laissé que des déf° extrêmement vagues, presque totale-
ment inutilisables. La doctrine contemporaine a renoncé à toute tentative de systématisation en ras-
semblant tout en plus des éléments d'identif° résultant du Dt+. D'ailleurs, pour certains auteurs, la
notion de SPu se prête mal à une tentative de déf°. Pour eux, le SPu apparaît davantage comme un «
label » qui serait apposé selon les cas par le juge, le législateur, le pv exécutif, sur certaines activités
en fonction de leurs caractéristiques. La difficulté propre à toute entreprise de déf° est majorée dans
la mesure où le SPu n'apparaît pas cô une notion objective, figée et univoque. En effet, si l'on ex-
cepte les grandes activités régaliennes de l’État, il n'existe sans doute pas de SPu « par nature » (cf.
affaire du bac d'Eloka). On peut dire que la nature de SPu dépend avant tout d'une appréciation por-
tée par le juge qui peut, au surplus, varier selon les espèces et varier au cours du temps. La JP a par
ailleurs consacré en 1921 l'éclatement de la catégorie des SPu qui se répartissent désormais en
SPA et SPIC.

I. Les facteurs d’unité: les éléments généraux d’identification

L'identif° d'une activité de SPu s'opère à travers un certain nb de critères qui devront être réunis
pour répondre à la qualif°. Une fois cette qualif° établie, un régime jur particulier, exorbitant, sera
appliqué à l'activité de SPu. Un tel régime découle ainsi de la qualif° qui dépend elle-même d'un
certain nb de critères. Inversant les étapes, le juge se fonde cpdt parfois sur des éléments propres au
régime jur applicable à l'activité à qualifier pour en déduire que celle-ci est bien un SPu. À travers
cette méthode, le juge fait appel au régime de l'activité en qualité d'indices. C'est un raisonnement
de type finaliste ou téléologique. Il importe en conséquence de distinguer la question des critères et
celle des indices.

A. Les critères
Le SPu peut se définir à travers ses critères l’identifiant cô une activité d'intérêt G gérée directe-
ment ou indirectement par une PPu.
-Il arrive qu'une activité soit qualifiée de SPu par les textes. Dans ce cas, cette qualif° s'imposera au
juge (notamment au JA) surtout lorsqu'elle émane d'un texte législatif. C'est un peu plus compliqué
lorsque la qualif° émane d'un texte admin.
-Si les textes sont muets, cette qualif° résultera d'une analyse jur menée par le juge qui fera appel à
un certain nb de critères d'ordre matériel et organique. Les 2 critères sont cumulatifs.

1. Une activité d’intérêt général

Conformément à sa signif° littérale, l'expression « service public » renvoie à la satisfaction d'un be-
soin collectif essentiel. Le SPu est bien le service du public. Donc, une activité de SPu répond né-
cessairement à un impératif d'intérêt G. Mais, le glissement du SPu à l'intérêt G est aussi commode
qu'insatisfaisant dans la mesure où la 2nde notion est aussi, si ce n'est plus, rétive à la déf° que la
1ère.
L'intérêt G s'identifie d'abord par opposition aux intérêts privés dont il ne constitue pas la somme
arithmétique et qu'il aura vocation à transcender. C'est une conception dite volontariste de l'intérêt
G, inspirée des idées de Rousseau. Contenter l'intérêt G permet de satisfaire par ricochet les intérêts
individuels. Mais cela n'est pas systématiquement vrai. La perception des impôts est une activité
d’int G qui ne conduit pas à la satisfaction d'un intérêt individuel. Il est aisé de prime abord de clas-
ser les intérêts en présence dans une org° soc donnée en déterminant ceux qui relèvent de l'int G
(ex = un hôpital) et ceux qui expriment des intérêts privés (ex = une boulangerie). Cette frontière est
néanmoins plus incertaine qu'il n'y paraît. Par exemple, un boulanger dans une commune rurale iso-
lée joue un rôle essentiel qui ne se réduit pas à un intérêt individuel. Faut-il pour autant attribuer
la qualité de SPu à toute activité humaine, publique ou privée qui pourrait avoir des effets béné-
fiques sur la collectivité toute entière ? Une réponse négative s'impose ici car il y aurait là une ac-
ception large de la notion de SPu de nature à y faire rentrer un très grd nb d'activités humaines. Plus
rigoureusement il faut attribuer la qualité de SPu aux seules activités destinées à la satisfaction di-
recte et prioritaire de l’intérêt G.
Le juge a donc été conduit au fil du temps à identifier l'intérêt G. Il l'a fait à travers à une apprécia-
tion souvent casuistique qui échappe à une déf° G. On peut simplement dire que l'int G est souvent
ce que l'admin° veut qu'il soit. Il est ainsi d'abord le résultat d'un choix émanant des pv publics. Cer-
taines activités ne sont en outre pas tjrs vouées à l’int G, cela dépend souvent des circonstances de
l'espèce.
La JP est également évolutive: soucieuse d'épouser au mieux les évolutions éco, soc et culturelles,
les jur° ont été amenées à faire évoluer au cours du tps leur conception de l'intérêt G. Elles la
feront évoluer dans le sens d'un élargissement.
C'est ainsi par exemple que le CE a progressivement qualifié au cours du 20ès les activités cultu-
relles d'activités de SPu :
Élysées → sans se montrer catégorique et fermé, le CE a refusé de voir dans l'activité théâtrale une
activité d'intérêt G et donc de reconnaître à un théâtre la qualité de SPu.
Le CE a fini par considérer l'activité théâtrale comme une activité d'intérêt G : CE, 27 juillet
1923, Gheusi. La JP considérera par la suite que la création et la gestion des théâtres municipaux
relèvent bien d'une mission de SPu : CE, 21 janvier 1944, Léonie. Il en est de même pour l'org° de
représentations théâtrales et cinématographiques en plein air : CE, 12 juin 1959, syndicat des ex-
ploitants de cinématographes de L'Oranie.
L'arrêt Astruc n'excluait d'ailleurs pas cette évolution. La JP est auj orientée dans le sens de la qua-
lif° d'activités d'intérêt G des manifestations artistiques, musicales, théâtrales et cinématogra-
phiques. Il se rattache à la notion de SPu. Le CE a considéré eu égard à l’intérêt d’ordre G, culturel
et touristique que l'org° d'un festival de jazz avait le caractère d'un SPA : CE, 2 juin 1995, Ville de
Nice.
Le CE a aussi jugé que l'activité d'un casino pouvait être considérée cô un SPu dès lors qu'elle
contribuait, en l'espèce, au dév de la stat° touristique et balnéaire de la ville de Royan : CE, 25
mars 1966, ville de Royan. Bcp plus récemment, le CE a cependant indiqué que les jeux de casino
ne constituaient pas en eux-mêmes un SPu :
CE, 19 mars 2012, SA groupe Partouche.
De même, les fédérations sportives exercent bien une mission de SPu y compris lorsqu'elles orga-
nisent des compétitions sportives professionnelles alors mm que la dimension éco et marchande est
extrêmement présente :
CE, 22 novembre 1974, fédération des industries françaises d'articles de sport.
Le dév du sport amateur repose sur la déf° du SPu.
La JP a cependant eu l'occasion de fixer les limites de l'extension de l’int G. Ainsi, alors que la lote-
rie nationale fut ainsi qualifiée pendant un temps de SPu : CE, 17
CE, 7 avril 1916, Astruc et société du théâtre des Champs

, une telle qualif° ne s'applique plus désormais à la franç des jeux : Rolin.
De mm, si l'intérêt G n'exclut pas par principe la rentabilité financière, la recherche exclusive de bé-
néfices s'oppose à la qualif° de SPu. La recherche du profit ne doit être qu'accessoire. Le CE a ainsi
dénié à l'activité exercée par un restaurant, même particulièrement bien situé, le qualificatif de SPu:
CE, 12 mars 1999, Ville de Paris. Pour le CE, si l'activité du restaurant contribue à l'accueil de tou-
ristes dans la capitale et concourent au rayonnement et au dév de son attrait touristique cette seul
circonstance compte tenu de son intérêt propre ne suffit pas à lui conférer le caractère de SPu. Cha-
pus distingue de manière pertinente les « activités de plus grand service » et celles
« de plus grand profit ». Les 1ères tendent à satisfaire d'abord l'intérêt G alors que les 2ndes visent
quant à elles à apporter une satisfaction maximale à l'organisme qui les exercent. Ces dernières ne
pourront pas être qualifiées de SPu si elles sont au service de l'intérêt G (ex =collection des impôts).

2. Le rattachement à une personne publique

Pour qu'une activité puisse être qualifiée de SPu, l'int G n'est pas suffisant. Il faut en plus que l'acti-
vité puisse être directement ou indirectement rattachée à une PPu. Les deux critères sont donc
cumulatifs. Le second critère, d'ordre organique, permet de tisser un lien entre l'activité d'int G et la
PPu. D'une manière ou d'une autre, l'admin° doit exercer une certaine emprise sur l'activité à quali-
fier. Le lien en question peut être direct ou indirect. Chapus : l'activité peut être « assurée ou
assumée » par une PPu. La conception héritée de l'Ecole de Bordeaux, en vertu de laquelle seules
les PPu peuvent exercer une mission de SPu, est écartée dep longtemps. Il n'en demeure pas moins
qu'une PPr ne pourra jamais décider elle-même de l'érection d'une activité en SPu : CE, 6 avril
2007, commune d'Aix-en Provence. Autrement dit, d'une manière ou d'une autre, l'admin° doit ain-
si susciter, accompagner, guider, diriger l'activité en question. Elle doit avoir la mainmise sur ce
processus. Sans ce lien, il ne peut y avoir de SPu. Il peut arriver cpdt qu'une PPr crée une activi-
té d'intérêt G, qui sera par la suite transformée en SPu par une PPu. Les liens en question
pourront être des droits de regard ou des activités de financement. Dans une telle hypothèse, l'ordre
normal des interventions s'inverse : la PPr est à l'origine d'une activité d’int G, activité qu'une PPu
érigera en SPu.
L'hypothèse de la gestion directe permet de satisfaire très facilement le critère organique. C'est le
cas lorsque la PPu prend en charge la mission en question en utilisant ses propres moyens humains,
matériels, financiers, logistiques... Dans ce cas, on parle de gestion en régie.
Exemple = Par exemple, au niveau de l’État, le SPu de la justice est directement géré par l’État.
De même, au niveau local, l'entretien de la voirie est souvent gérée en régie.
Peut aussi être rattachée à la gestion directe l'hypothèse dans laquelle la gestion du SPu est confiée à
une PPu tierce, qui sera le plus souvent un établissement public : CE, 13 novembre 1959, Navizet.
La gestion peut également être indirecte. Une activité est gérée indirectement par une PPu dès lors
qu'il € à une PPr, sous le contrôle d'une PPu, d'exécuter la mission de SPu. Il importe ici de s'assu-
rer que la PPr gestionnaire du service agit bien sous l'autorité d'une PPu. Un lien doit donc appa-
raître entre la PPu et la PPr. Ce lien peut prendre lui-même plusieurs formes : décembre 1948,
Angrand
CE, 27 octobre 1999,
- 1re hypothèse: le rattachement organique peut résulter d'une habilitation contractuelle ou
unilatérale. Dans ce cas, on peut parler de délégation expresse. Cette délégation peut d'abord ré-
sulter d'un contrat qui va confer l'exercice d'une mission de SPu à une PPr. Le contrat en question
précisera l'objet et la durée de la délégation, la rémunération de la PPr. La délégation expresse pour-
ra également résulter d'un acte unilatéral qui conférera une mission de SPu à une PPr. Dans de telles
hypothèses, la PPu conserve la maîtrise du service et elle peut à tout moment mettre fin à la déléga-
tion.
- 2è hypothèse:absence de délégation expresse=rattachement organique difficile à établir. Le lien
en question peut prendre la forme d'une délégation implicite. Une telle hypothèse se rencontre
quand la PPr gestionnaire est une société dont le capital est majoritairement détenu par une PPu (cas
des sociétés d'économie mixte dont le capital est majoritairement public et cas des sociétés dont tt le
capital est détenue par une PPu).
Dans les autres hypothèses, la JP a recours à un faisceau d'indices pour établir une certaine main-
mise de la PPu sur le SPu dont la gestion est dévolue à une PPr. La réunion d'un certain nb d'indices
pourra établir l'existence d'une délégation implicite. Ces indices sont pour l'essentiel de deux
ordres :
- 1er groupe d’indices: tjrs exigé par la JP, tient au contrôle que peut exercer la PPu sur la PPr et
l'activité. Plusieurs indices dans cette catégorie : l'origine de la PPr(a-t-elle ou non été créée par la
PPu?), l'origine des ressources de la personne gestionnaire (subvent° publiques ?), l'origine des
moyens dont elle dispose, les mécanismes de contrôle à la disposition de la PPu.
- 2è groupe d’éléments: une 2nde série d'éléments, qui n'apparaît plus absolument indispensable,
tient dans l'existence ou l'absence de PPP : une situation de monopole, la faculté d'édicter des actes
unilatéraux. Cet élément sera important puisque l'existence de telles prérogatives ne pourra provenir
que de PPu. Une PPr ne détient naturellement pas de PPP.
CE, 28 juin 1963, Narcy illustre cette méthode du faisceau d'indices. Étaient en cause les centres
techniques industriels (organismes privés). Le rattachement à une PPu a été établi par le CE à partir
de deux critères :
- l'organisme dispose dans son action de PPP
- l’organisme est soumis au contrôle des pv publics
Le caractère G de l'activité étant par ailleurs établi, le CE la qualifie de mission de SPu. L'arrêt
Narcy évoque plusieurs indices. La réunion de tous les indices n'est cependant pas indispensable
pour considérer le critère organique cô rempli et aucun d'eux n'est déterminant. Les PPP peuvent
prendre plusieurs formes. Auparavant, l'absence de telles prérogatives faisait souvent obstacle à la
reconnaissance d'une mission de SPu. TC, 25 janvier 1982, Madame Cailloux c/ CONSUEL : le
TC constate que le décret ayant institué le CONSUEL ne lui a pas attribué de PPP. La qualif° de
SPu ne sera alors pas retenue alors que l'organisme en question poursuivait bien l'intérêt G.
Dep, la JP du CE a évolué et a clairement établi qu'il ne s'agissait pas nécessairement d'un élément
indispensable. CE, 20 juillet 1990, ville de Melun : le CE a reconnu qu'une activité gérée par une
association était une activité de SPu alors que l'org° ne disposait d'aucune PPP. Malgré cette 1ère
évolution, les incertitudes demeuraient, incertitudes levées à la suite de : CE, 22 février 2007,
APREI, qui fait de l'existence de PPP un indice déterminant mais non une condition nécessaire
pour identifier un organisme privé chargé d'une mission de SPu. Au delà de cette seule préci-
sion, l'arrêt APREI fixe dans un considérant de principe la JP en rappelant les # hypothèses en pré-
sence et les # éléments ou indices permettant d'établir le rattachement organique de l'activité à qua-
lifier à la PPu. Le CE livre également une véritable grille d'indices. L'utilisation de cette grille d'in-
dices peut pourtant s'avérer délicate dans la mesure où elle repose sur une appréciation largement
subjective. Certains indices supposent par ailleurs une évaluation quantitative qui sera d'autant plus
délicate que la JP n'a pas fixé de seuil susceptible de s'appliquer à ces # hypothèses.
Exemple = l’origine du financement
La JP a tt de mm a apporté qlqs éléments de réponse dans : CE, 6 avril 2007, Commune d'Aix-en-
Provence : le CE a indiqué que l'activité exercée par une PPr en dehors de tout contrat pouvait être
caractérisée de mission de SPu dès lors que la PPu exerce un droit de regard sur l'activité en ques-
tion et lui accorde le cas échéant un financement.
Il arrive que le JA se fonde sur l'union étroite entre la PPu délégante et le délégataire privé pour es-
timer que le SPu est en réalité géré par la PPu, la PPr étant en quelque sorte transparente : CE, 21
mars 2007, commune de Boulogne- Billancourt: « lorsqu'une PPr est créée par une PPu qui en
contrôle l'org° et le fonctionnement et qui lui procure l'essentiel de ses ressources, cette PPr doit
être regardée comme transparente et les contrats qu'elle conclus sont des contrats admin ».
Dans ce cas de figure, le critère organique se trouve effectivement rempli.

B. Les indices : l’existence d’un régime exorbitant

Un régime jur est en principe sans effet sur les termes d'une qualif° et n'influe pas sur elle. Il est au
contraire le résultat d'une qualif°. C'est parce qu'une activité est qualifiée d'une activité de SPu
qu'elle bénéficie a d'un régime jur exorbitant, particulier. Dans la majorité des cas, ce schéma est
respecté par le juge. Il arrive pourtant que le juge s'affranchisse de ce schéma en s'appuyant sur des
éléments du régime jur pour qualifier une activité de SPu. Dans ces hypothèses, l'existence d'un ré-
gime exorbitant apparaît cô un indice qui pourra justifier la qualif° de SPu. Pour le juge, si les pv
publics ont entendu soumettre cette activité à un régime jur spécifique, exorbitant, c'est bien parce
que, à leurs yeux, cette activité constitue un SPu. Cette JP se retrouve lorsqu'il s'agit de qualifier une
activité gérée par une PPr non liée à l'admin°par un contrat.
Les indices permettant de déterminer si l'activité est soumise à un régime jur exorbitant sont princi-
palement de 2 ordres :
-le 1er tient en la présence ou l'absence de PPP. Le juge pourra prendre en compte un tel élément
pour qualifier de SPu l'activité gérée par un organisme de DPr. Mais, un organisme de DPr, même
non doté de PPP, peut prendre à sa charge une mission de SPu dès lors que le législateur en a
décidé ainsi ou que l'admin° exerce un contrôle sur l'organisme ou la PPr. Dans la 1ère hy-
pothèse, en vertu des termes de la loi, une clinique chargée de soigner des personnes atteintes de
troubles mentaux exerce « une mission de SPu qui ne lui confère aucune PPP » : TC, 6 nov 1978,
Bernardini. Il en est de même pour une assoc° chargée de l'animation dans la commune de Melun
dont le financement provient de la commune : CE, 20 juillet 1998, ville de Melun. En appli° de la
JP APREI qui énumère des éléments qui une fois réunis permettent de qualifier un SPu l'activité gé-
rée par un organisme de DPr pourtant dépourvue de PPP, le CE a considéré que le centre d'étude sur
l'évaluation de la protection dans le domaine nucléaire constituait un organisme de DPr chargé
d'une mission de SPu dans la mesure où ce centre a été créé par deux EP, dont il perçoit des sub-
ventions : CE, 25 juillet 2008, commissariat à l’énergie atomique.
-une activité de SPu pourra ê identifiée cô telle dès lors que l'activité est soumise à des ob° propres
au régime juridique des SPu. L'existence d'ob° de SPu apparaît normalement comme la consé-
quence de la qualif° de SPu, et non cô la cause de cette qualif°. Dans ce 2nd cas, la présence de
telles ob° pourra constituer aux yeux du juge un indice déterminant justifiant la qualif° de SPu. Tel
est le cas pour les « lois » et les principes s'appliquant au fonctionnement des SPu (principe d'égalité
ou de continuité).

II. Une notion : la distinction entre Services Publics Administratifs et Services

Publics Industriels et Commerciaux
Si le SPu est unique dans son essence, il est fractionné et pluriel dans son existence. À l'unité du
concept correspond une notion duale. La notion de service est en effet depuis 1921 atteinte dans son
unité puisqu'elle intègre en son sein les SPA et les SPIC.

A. Naissance et sens de la distinction

Au début du 20ès, les SPu vont connaître un essor prodigieux. A cette époque, le passage de
l’État-gendarme à l’État-providence et la période du socialisme municipal marqueront un renou-
veau de l'interventionnisme public. L'évolution en question n'est pas seulement quantitative mais
aussi qualitative : en intervenant de plus en plus dans la sphère éco et soc, les PPu sont amenées à
prendre en charge de nelles activités de nature industrielle, commerciale et marchande. Se po-
sait alors la question du droit applicable à ces nelles activités prises en charge par les PPu. Ici, le
critère organique postulait l'éviction des règles du DPr. Mais, appliquer le DA à de telles activités
eut pourtant été problématique, et ce à deux égards :
- d'une part, il était difficile de distinguer dans leur contenu et leurs modalités les interventions des
PPu de celles des PPr exerçant les mêmes activités. L'élément déclencheur de l'appli° du DA faisait
donc défaut.
- d'autre part, la soumission de telles activités au DA aurait généré un élargissement considérable du
champ d'appli° de ce Dt et du champ des compétences dévolues au JA.
Dans sa décision rendue dans l'affaire : CE, 22 janvier 1921, Bac d'Eloka, le juge des confits
consacre ainsi l'existence de SPu à gestion privée en faisant donc par là même du SPu une notion
duale, puisqu'à côté des SPA soumis au DA existent des SPIC soumis au DPr. Cette dichotomie ne
sera par la suite jamais remise en cause par le juge.
La JP devait faire émerger pendant un temps une 3e catégorie de SPu, qui va se révéler éphémère.
Cette catégorie a pris naissance dans : TC, 12 janvier 1955, décision Naliato dans laquelle le TC y
considère que certains SPu sociaux devaient, à partir du moment où rien ne permettait de les distin-
guer d'activités similaires relevant du DPr, relever du DPr et de la compétence du JJ. Cette nelle
catégorie de SPu à gestion privée n'a pourtant pas connu le mm succès que les SPIC puisque les jur°
admin et judiciaires constataient en effet des # entre les activités suivant qu'elles relevaient de PPu
ou PPr. Les jur° neutralisaient alors les principes de la décision Naliato, conformément à son esprit.
Qlqs années plus tard, le TC a renoncé à cette catégorie : TC, 4 juillet 1983, Gambini c/ ville de
Pitaux.
Quelles que soient ses justif° théoriques et pratiques, la JP Bac d'Eloka fut source de difficultés.
Ces difficultés tiennent à l'appli° d'un régime jur complexe et fragmenté faisant appel au DA ou au
DPr ainsi qu'à la compétence des jur° admin ou judiciaires. Près d'un siècle plus tard, ces difficultés
se sont amplifiées. Une partie de la doctrine contemporaine milite pour la disparition des SPIC en
remettant en cause l'idée même de SPu à gestion privée. Mais il serait sans doute impossible de sou-
mettre l'ensemble des SPu au DA et au seul JA.

B. Critères de la distinction
La consécration de la distinction SPA/SPIC posait dès le départ la question de l'identif° de ces deux
catégories de SPu et celle de leur délimitation. Malgré les efforts de certains auteurs, la doctrine
universitaire n'a jamais pu proposer de déf° vraiment satisfaisante des SPu à gestion privée :
les SPIC.
Par ailleurs, la thèse des SPA et des SPIC par nature (dév par Matter, commissaire du Gouverne-
ment) se révélait assez peu opératoire et difficile à manier en pratique. Dans la plupart des hypo-
thèses, il appartenait au juge d'apporter lui- même un certain nb d'éléments permettant de distinguer
les SPIC des SPA. Le législateur et les autorités détentrices du pv réglementaire peuvent elles-mm,
sans poser de déf° G, déterminer au cas par cas si un SPu constitue un SPA ou un SPIC. À l'arrivée,
la détermination de la nature d'un SPu passe finalement par une démarche en deux temps :
1re étape: Cette étape consister pour le juge à s'interroger sur l'existence éventuelle d'une qualif°
textuelle. Il arrive en effet que des textes instituant un SPu désignent expressément celui-ci comme
un SPA ou un SPIC. Deux hypothèses peuvent se présenter ici :
→ si la qualif° émane d'une loi, le juge devra s'y soumettre, quand bien même cette qualif° serait er-
ronée : TC, 24 avril 1978, société boulangerie de Kourou
→ si la qualif° émane d'un texte à valeur infra-législative, le juge pourra la contrôler et pourra
même dans certains cas procéder au besoin à la re-qualif° du SPu. Il arrive ainsi que le juge consi-
dère qu'un établissement public, expressément qualifié par un texte d'EPIC, ne gère en réalité qu'un
SPA : TC, 24 juin 1968, société distillerie bretonne. Le JA peut même procéder lui-même à la
qualif° de l'EP à partir de la véritable nature de l'activité en question : CE, 4 juillet 1986, Berger.
Le CE constate que l'essentiel des ressources vient de subventions de l'état et que les ressources
propres n'entrent que très faiblement dans le totale de son budget, il considère alors que c'est un éta-
blissement public à caractère admin.
2e étape: En l'absence de toute qualif° textuelle, il faudra faire appli° des critères découlant de la
JP. On a été pendant un temps dans l'incertitude puisqu'il a fallu attendre 1956 pour que le juge éta-
blisse des critères précis permettant de distinguer SPIC et SPA. Le CE va déterminer des critères
d'identif° des SPIC fondés sur certaines analogies entre les activités en question et certaines activi-
tés privées. Seront ainsi qualifiés de SPA les SPu assimilables, à travers leur objet, l'origine de
leurs ressources et leurs modalités de fonctionnement, à des activités exercées par des entre-
prises du secteur privé : CE, 16 nov 1956, union syndicale des industries aéronautiques. Le CE
pose à travers cette JP le principe de « l'administrativité des SPu ». Dès lors qu'un SPu est assuré
par une PPu, son caractère admin sera présumé. Une telle présomption ne sera renversée que si
la ressemblance avec l'activité d'une entreprise privée est établie à partir des 3 critères cumulatifs:
1er critère: Il importe en 1er lieu que l'objet du service, cad les opérations par lesquelles se
concrétise le service en question, soit comparable à celui qui caractériserait une entreprise com-
merciale. Dans certains cas, les opérations en question seront identiques à celles des entreprises pri-
vées. Dans d'autres cas, non. Ce critère conduit ainsi à écarter la qualif° de SPIC lorsque l'activité
est exercé de façon désintéressée. Tel est le cas lorsque l'activité a essentiellement pour objet le ver-
sement de subventions, objet contraire à une entreprise privée: TC, 19 novembre 1990,CNASEA.
Le caractère industriel et commercial de l'activité pourra être exclu pour des activités touchant à la
préservation de la sécurité publique : TC, 23 février 1981, Crouzel s’agissant d’une mission de ser-
vice aérien indépendante des services industriels et commerciaux.
Au contraire, la gestion d'une activité de ramassage des ordures, d'un service de remontée méca-
nique, d'un entrepôt frigorifique (...) sont toutes susceptibles, par leur objet, de se rattacher à celles
gérées par une entreprise commerciale. Ces activités pourront alors justifier la qualif° de SPIC par
leur objet. Le TC a ainsi eu l'occasion de souligner que « le service de distribution de l'eau est en
principe un SPIC » :
TC, 21 mars 2005, Mme Alberti- Scott.
2è critère: Il faut ensuite que les ressources reçues aient une origine comparable à celles qui carac-
térisent les ressources d'une entreprise commerciale. Ce critère laisse moins de place à la subjectivi-
té que les deux autres. Il s'agit ici de vérifier que le financement du service est assuré dans les
mêmes conditions que pour une entreprise privée. Si les ressources proviennent au moins en bonne
partie de redevances perçues sur les usagers, ce deuxième critère sera considéré comme rempli : et
CE, 20 nov 1998.
Il en est de même si les ressources dudit service proviennent en grande partie de recettes publici-
taires ou de recettes de trésorerie. En revanche, ce n'est pas le cas si les ressources consistent en des
subventions : ou si elles proviennent en grande partie de recettes fiscales. C’est le cas dans :
USIA : le SPu ne pouvait être qu’adminf, car il tirait la majorité ressources d'une redevance para
fiscale.
3è critère: Il faut enfin que les modalités de fonctionnement soient identiques à celles que l'on
rencontre dans une entreprise privée. Les éléments d'appréciation sont ici nombreux et multiples. En
effet, les modalités de fonctionnement concernent ainsi par exemple les pratiques commerciales, les
règles de comptabilité applicables, le sys de tarification ... De telles modalités de fonctionnement
excluent parfois le caractère industriel et commercial du service. Tel est le cas dans l'hypothèse où
tout bénéfice paraît exclu, par exemple lorsque le service est gratuit : CE, 26 juillet 1930, Benoît. A
l'inverse, dès lors qu'un service bénéficie d'un monopole institué par la loi, on peut considérer qu'il
revêt un caractère admin. Il en est de même lorsque les modalités d'org° et de fonctionnement se ca-
ractérisent par un contrôle étroit de l'autorité étatique et par l'appli° des règles de la comptabilité pu-
blique : TC 15 décembre 2003, TC 2 décembre 1991, SA de Molitg-les-Bains SCI la Colline, TC
25 avril 1994 syndicat mixte d’équipement de Marseille CE, 16 novembre 1956 préfet du Val
d’Oise. Il s’agissait d’un SPu géré par un Groupement d’Intérêt Public qui présente un caractère
adminf eu égard notamment à ses modalités d’org° et de fonctionnement qui se caractérisent par un
contrôle du commissaire de gouv.
Remarque 1: Ces 3 critères qui se dégagent de la JP USIA de 1956 sont d'appli° cumulative.
Donc, le qualificatif de SPIC ne sera décerné à une activité de SPu que si cette dernière ne diffère
en aucune manière de celle d'une entreprise privée au regard des 3 critères en question. Si elle s'en
écarte pour un seul des critères, la qualité de SPA sera alors reconnue. Il arrive que certains arrêts
s’appuient sur un ou 2 critères pour considérer que l’activité est un SPIC : TC, 21 mars 2005, Mme
Alberti-Scott.
Remarque 2: Il résulte de cette JP que les SPA sont quant à eux définis de manière négative
puisque ce sont des SPA qui ne répondent pas aux critères dégagés par la JP USIA de 1956.
Remarque 3: Le JJ est également amené à appliquer les critères relativement similaire en question
afin lui aussi de distinguer les SPIC des SPA :
Cass, 10 juillet 1995, compagnie des eaux et de l’ozone.

C. Conséquences de la distinction
En vertu des principes dégagés par la JP, les PPu cô les PPr peuvent aussi bien gérer un SPA
qu'un SPIC. Cette réalité est le résultat de deux crises du SPu du début du 19ès. Tirant tous les ef-
fets de cette dissociation, le juge a ainsi admis qu'un EPIC pouvait gérer à la fois un SPA et un
SPIC : TC, 12 novembre 1984, société Interfrost c/ Fiom .
La même solution vaut pour un EPA, qui peut gérer à la fois un SPA ou un SPIC.
Une solution SPA et un SPIC :identique s'applique également aux EP n'ayant aucune qualification
expresse :Abadie, s'agissant des ports autonomes. Entretien, police du ports constitue un SPA et
l'exploitation des services d'outillage constitue un SPIC.
TC, 14 novembre 1960, société Vandroy-Jaspar CE, 17 avril 1959,
La distinction SPA/SPIC emporte des conséquences sur le régime jur applicable à l'activité de SPu.
Les SPIC sont en principe soumis au DPr et à la compétence du JJ alors qu’à l’inverse les SPA sont
en principe soumis au DA et à la compétence du JA. Si je veux qu’un SPu relève du DPr, je crée un
SPIC si je veux un SPu relevant du DPu, je crée un SPA.
Il arrive que les autorités, lorsqu'elles instituent un SPu, tiennent compte des effets de la qualif°
dans la qualif° elle-même. Elles ont d'ailleurs tendance à privilégier la qualif° de SPIC pour éviter
la pesanteur du DA.
La nature du SPu doit se combiner par ailleurs avec le statut de son gestionnaire pour déterminer le
droit applicable et l'ordre jur°el compétent. C'est ainsi que si les SPA sont en principe soumis au
DPu et à la compétence du JA, le DPr pourra néanmoins s'appliquer lorsque de tels services ad-
min sont gérés par des PPr. Dans une telle hypothèse, le critère organique contribuera à attribuer
au juge judiciaire la compétence pour juger des litiges contractuels et de ceux concernant les actes
unilatéraux n'ayant pas le caractère d'acte adminf. Les SPIC sont pour leur part soumis au DPr et
ce, quelle que soit la PPu ou PPr qui les gère. Le DPu trouvera néanmoins à s'appliquer dans cer-
taines hypothèses.
De manière G, 4 séries de situation peuvent être distinguées. On est face ici à une sorte «
d'échelle de l'administrativité des SPu». En réalité, chaque situation se caractérise par une certaine
mixité entre les règles de DPu et de DA et une part irréductible d'appli° du DA est inévitable dès
lors que l'activité en question est un SPu.
1er cas: un SPA géré par une personne publique
Il s'agit du noyau dur du DA caractérisé par la combinaison d'un critère organique (personne pu-
blique) et d'un critère matériel (SPu admin). Sans surprise, l'appli° du DA sera ici quasi-exclusive
et va largement prédominer. Les règles d'org° des SPA relèvent ainsi entièrement du DA. De la
même manière, le statut du personnel relève aussi pour l'essentiel du DA, qu'il s'agisse de personnel
fonctionnaire ou d'agents contractuels.
Concernant les relations externes du service, le DA va également prédominer. Tel sera le cas tout
d'abord pour les relations entre le SPu et les usagers (bénéficiaires du service en question). Les usa-
gers d'un SPA géré par une PPu sont presque toujours dans une situation légale et réglementaire,
presque entièrement gérée par le DPu. Les rapports entre le service et ses usagers seront donc régis
par le DA. Tel sera le cas également pour les rapports entre le service et ses co-contractants. En ef-
fet, une grande partie des contrats passés seront des contrats admin puisqu'ils sont passés par un
gestionnaire public et en vue de la bonne exécution d'une mission de SPu. Certains contrat pourront
être de DPr. Tel sera le cas enfin pour les relations entre le service et les tiers (personnes qui n'ont
pas de relations normales avec le service, mais qui peuvent entrer en relation avec en cas d'accident
par exemple).
En cas de mise en jeu de la resp du service, les principes issus de la jurisprudence Blanco s'ap-
pliquent (appli° du DA et compétence du JA). Il existe cependant des régimes dérogatoires de resp
qui sont prévus par le législateur (ex : resp du fait des enseignants)
L 911-4 du C de l'éducation et qui commandent l'appli° du DPr et la compétence du JJ pour les
dommages causés par l’élève. Enfin, les actes unilatéraux adoptés par une PPu gérant un SPA se-
ront tjrs des actes adminf soumis au contrôle du JA.
2e cas: un SPA gérée par une PPr
Cette situation se caractérisera par une appli° plus importante du DPr puisque la nature admin du
service se trouve contrebalancée par le statut privé de son gestionnaire. Le statut de ces orga-
nismes relèvera très largement du DPr en raison des formes de DPr retenues (syndicat pro). Le DA
peut cependant trouver à s'appliquer lorsque est en cause la tutelle exercée par la collectivité pu-
blique .
Exemple = la tutelle du ministère du travail sur les caisses de sécurité sociale = organisme de DPr
qui gère des SPu admin
Les relations entre le service et son personnel sont assez largement soumises au DPr. Les contrats
liant l'organisme de DPr gérant un SPA et son personnel sont en principe soumis au droit du travail.
Dans certains cas, des personnels de DPu pourront toutefois être mis à disposition du service et relè-
veront du DA. Les relations externes du service donneront lieu selon les cas à une appli° des règles
de DA ou à l’appli° des règles du DPr. Ainsi, même qd le SPA est géré par une PPr l'usager reste le
plus souvent dans une situation légale et réglementaire soumise au DPu. Il peut en aller autrement
en cas de dispositions législatives contraires
Exemple = dispositions de l’article L 142-1 et suivant du Code de la sécurité sociale en vertu du-
quel les litiges entre organisme de DPr et usagers relèvent du DPr et de la compétence du JJ.
De même, les contrats passés seront en principe des contrats privés car le gestionnaire est une PPr.
Les actes unilatéraux non admin adoptés par ces organismes seront également soumis au DPr et à la
compétence du JJ en cas de litige.
De la même manière, la resp à l'égard des tiers sera en principe régie par le DPr mais le DPu peut
malgré tt trouver dans certains cas matière à appli°. La JP a reconnu la possibilité pour ces orga-
nismes privés gérant un SPA la possibilité d'adopter des actes adminf dans le cadre de la mission de
SPu qu'ils gèrent dès lors qu'ils disposent de PPP. Les actes adminf pourront alors faire l'objet d'un
recours pour excès de pv devant le JA.
La resp extra-contractuelle de ces organismes pourra aussi être engagée sur le terrain du DPu
lorsque le dommage trouve sa source dans l'exercice des PPP dont bénéficie l'organisme en question
dans le cadre de la mission de SPu qui lui est confiée. De tels organismes sont par ailleurs soumis à
des ob° de SPu, comme le principe de continuité ou encore le principe d'égalité entre les usagers
devant le SPu. Enfin, ces organismes peuvent bénéficier, dans certains cas, de procédures de DPu
(cô l'expropriation).
3e cas: un SPIC géré par une PPu
La part du DPr sera encore plus importante puisque la nature industrielle et commerciale du service
va éclipser en partie la présence d'une PPu gérant le service en question. Les règles d'org° des SPIC
gérés par les PPu relèveront du DA et les actes adminf unilatéraux relatifs à l'org° du service seront
des actes adminf soumis à la compétence du JA en cas de litige, sans que l'on ait à s'interroger à
l'existence de PPP.
Mais, les actes individuels de gestion du SPIC seront tjrs des actes de DPr même s'ils proviennent
dans ce cas d'une PPu.
Concernant le statut du personnel, la situation individuelle des agents est d'abord régie par le DPr et
le personnel des SPIC est ainsi soumis en principe au droit du travail.
Mais, deux catégories d'agents relèvent toutefois du DPu :
→ le directeur du service
→ le chef du service de la comptabilité à condition que ce dernier ait la qualité de comptable pu-
blic : CE, 26 janvier 1923, De Robert Lafrégeyre et CE, 8 mars 1957, Jalenques de Labeau
Les normes réglementaires définissant le statut des personnels des SPIC relèvent par ailleurs du DA
et les relations externes du service donnent également lieu à une appli° assez importante des règles
de DPr. Ainsi, les relations entre le service et ses usagers relèveront pour l'essentiel du DPr. L'usa-
ger d'un SPIC est en effet dans une situation contractuelle relevant du DPr. Les confits les opposant
à l'autorité gestionnaires relèveront du DPr et de la compétence du JJ, y compris dans l'hypothèse
d'un dommage de travaux publics, qui justifie habituellement la compétence du JA: TC, 24 juin
1954, Dame Galland.
Les contrats passés avec les usagers d'un SPIC sont par ailleurs tjrs des contrats de DPr, et ce même
s'ils comportent des clauses exorbitantes du DC: CE, 13 octobre 1961, établissements Compa-
gnon-Rey.
Une situation similaire prévaudra pour les relations entre le service et les tiers. Les dommages cau-
sés par les SPIC à des tiers relèveront en principe du DPr sauf dans le cas particulier des dommages
de travaux publics : CE, 25 avril 1958, Dame veuve Barbaza. L'action en resp sera par ailleurs por-
tée devant le JA, et ce en appli° des règles du DA, dès lors que le dommage trouve sa source dans
un acte admin adopté par la PPu gestionnaire du SPIC. Les contrats passés avec les tiers relèveront
par ailleurs souvent du DA et de la compétence du JA dès lors que le critère organique se trouve
rempli et dès lors que le contrat a bien été conclu en vue de l'exécution de la mission de SPu ou
comporte des clauses exorbitantes.
4e cas: un SPIC géré par une PPr
Cette situation relève le plus d'un régime de DC puisque l'élément organique se cumule avec la na-
ture industrielle et commerciale du service. A ce titre, le régime applicable sera en quelque sorte
doublement privé. Le DPr va donc prédominer et l'essentiel des litiges sera de la compétence du JJ.
Cpdt, l'organisme de DPr est bien chargé d'une mission de SPu et peut, dans certains cas, être doté
de PPP. A ce titre, le DA s'applique tjrs dans certains cas. Les actes pris par l'organisme seront en
principe des actes de DPr, particulièrement pour tout ce qui touche à la gestion du service.
Toutefois, un organisme de DPr gérant un SPIC peut dans certains cas adopter des actes admin,
dont seul le JA pourra connaître, et ce en vue de l'org° du service dont il a la charge, dès lors qu'il
est bien détenteur de PPP.
Seules les décisions réglementaires touchant à l'org° du SPu, qui seules peuvent obtenir la qualif°
d'actes admin, en vertu de la JP : TC, 15 janvier 1968, compagnie AirFrance c/ Epoux Barbier.
Le critère de PPP n’est pas exprimé par le TC, mais critère de SPu est contenu dans cette JP, car
seule une PPP peut permettre d'organiser un SPu les actes réglementaires organisant le SPu mettent
donc en œuvre une PPP.
Pour le reste, l'essentiel des solutions exposées précédemment s'appliquent également ici. Il en va
ainsi des relations entre le service et ses usagers qui relèveront du DPr. Les mm règles s'applique-
ront également en matière de resp extra-contractuelle. En particulier, en cas de dommage causé à un
tiers, la mise en jeu de la resp de la PPr gestionnaire du SPIC relèvera du DPr et de la compétence
du JJ, sauf si le dommage en question trouve sa source dans l'usage de PPP.
Dès lors que la gestion du SPIC est confiée à une PPr, certaines solutions valables dans l'hypothèse
précédente ne peuvent trouver à s'appliquer. Par exemple, les contrats conclus avec les tiers relève-
ront en principe du DPr et de la compétence du JJ puisque le critère organique fait ici défaut. Un or-
ganisme qui passe les contrats est privé.
De même, le personnel des SPIC gérés par des PPr relèvera entièrement du DPr, sans aucun cas par-
ticulier.
De manière assez exceptionnelle, des personnels de DPu pourront cependant être mises à disposi-
tion des PPr gérant un SPIC. Tel a été le cas pour France Télécom qui gère un SPIC. Lors de la
transformation du statut de France Télécom, certains agents ont conservé leur statut de fonc-
tionnaire.

CHAPITRE 2: RÉGIME JURIDIQUE DES SERVICES PUBLICS

La qualif° de SPu déclenche l'appli° d'un certain nb de principes jur qui forment leur régime jur. Ce
régime est très largement fractionné, dès lors que des règles # s’appliquent selon la nature du ser-
vice et la personne gestionnaire. Au-delà de ces différences, des règles communes vont fédérer l'en-
semble des SPu. Ce régime jur G porte sur la création et la supp°des SPu, leur gestion et les « lois »
applicables aux SPu.

Section 1. La création et la suppression des services publics

La création et la supp° d'un SPu est le résultat d'une décision de l'autorité publique. Si une PPr peut
se voir confier une activité de SPu, elle ne peut pas décider elle-même la création d'un SPu.
L'autorité publique dispose d’une liberté encadrée en la matière. La création et la supp° passe néces-
sairement par un acte formel. Mais le CE admettait dans certains cas que l'autorité gestionnaire
d'une activité d'int G soit soumise au régime jur d'un SPu : CE, 29 janvier 1932, société des bus
antibois → SPu virtuels.

I. Les règles de compétence

Ces règles de compétence peuvent varier selon le niveau auquel on se place avec une distinction à
établir entre les services publics de l’État et les SPu locaux.

A. Les services publics de l’État

La présentation des règles de compétence se réduit pour l'essentiel à une question pratique : qui du
législateur ou du pv réglementaire peut créer, organiser ou supprimer un SPu de l’État ? Cette
qu° a reçu au cours du tps des réponses variables.
Av 1958 : on estimait qu'un SPu ne pouvait être créé ou supprimé qu'en vertu d'une loi. Cette
solution, qui n'était pas imposée par un texte précis, se justifiait par le fait que la création d'un SPu
entraîne souvent des limitations à la liberté individuelle. Tel est le cas notamment lorsque le SPu est
érigé en monopole, vient concurrencer l'initiative privée ou impose des sujétions. On considérait
alors que seule la loi, considérée comme l'acte le plus protecteur des libertés, pouvait donc consa-
crer la création ou la supp° d'un SPu. Cette compétence exclusive du législateur se justifiait par
ailleurs par la conception même de la loi, conçue alors comme l’expression 1ère de la volonté de
l'int G. La création d'un SPu au niveau national ayant de multiples conséquences, on considérait
alors que seul le législateur pouvait en avoir la maîtrise. Sous l'égide des C° antérieures, la JP du CE
veillait alors au respect de cette règle.
Exemple = le JA a considéré comme illégale la création d'un service de fabrication de car-
touches de chasse, création n'ayant pas fait l'objet d'une autorisation législative expresse :
CE, 1953, chambre syndicale des industries et du commerce des cartouches de chasse.
Ap 1958: les choses ont quelque peu évolué. Désormais, on admet auj que la plupart des SPu de
l’État puissent être institués par voie réglementaire. Notre C° ne contient aucune disposition réser-
vant à la loi la création de SPu. Cpdt, certains articles semblent implicitement consacrer la compé-
tence exclusive du législateur en matière de création et de suppression de certains SPu. Tel est le
cas lorsqu'un SPu déterminé doit être assuré par un ou des EP constituant une catégorie.
L'art 34 C°: « il € au législateur de « fixer les règles concernant la création de catégories d'EP».
L'institution d'une nelle catégorie d'EP relève donc de la compétence exclusive de législateur. En re-
vanche, la création de divers EP au sein d'une catégorie préétablie peut s'exercer par décret. Par
exemple, la catégorie des universités relève de la compétence du législateur. A l'intérieur de cette
catégorie, un décret peur instituer une université.
De même, lorsque la création d'un SPu touche à l'une des matières visées par l'art. 34C°, le législa-
teur est seul compétent. L'art. 34 C° réserve à la loi la fixation des règles concernant les garanties
fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, ainsi que la détermina-
tion des principes fondamentaux de l’org° de la Défense Nationale, de la libre-admin° des collecti-
vités territ et de l'enseignement. Enfin, une loi est en principe nécessaire pour les SPu dont l'exis-
tence est la conséquence de la nationalisation d'une entreprise privée, et ce en vertu de l'art. 34 C°.
A l'inverse, dans les autres cas de figure, la compétence de création et de supp° d'un SPu national €
au pv réglementaire, qui détient donc la compétence de principe en matière d’org° et de supp° de
SPu nationaux. La supp° de ces SPu relèvera en effet selon les cas du législateur ou de l'autorité ré-
glementaire, en vertu du principe de parallélisme des compétences. Cette compétence de principe
du pv réglementaire a d'ailleurs été consacrée par la JP. En effet, confronté à cette question, le JA
vérifie si la création, l'org° ou la suppression d'un SPu de l’État peut avoir un impact direct ou indi-
rect sur l'une des rubriques de l'art.34 C°. Si tel n'est pas le cas, le JA confortera la compétence du
pv réglementaire.
Exemple = CE, 1997, Ordre des avocats à la CA de Paris
On pouvait en outre se demander si l'existence de certains SP fondamentaux pouvait être garantie à
un niveau supra-législatif et procéder de la C° elle-même. Cette question a longtemps été théorique.
Le CC a finalement répondu par l'affirmative en considérant en 1986 que «la nécessité de certains
SP nationaux découlent de principes à valeur C°elle » : CC, 25 et 26 juin 1986, décision privatisa-
tion. Le CC fait ici à allusion à des SPu dont l'existence et le fonctionnement seraient exigés par la
C°. Le juge C°el s'est notamment appuyé ici sur les dispositions de l'al. 9 du préambule de 1946 en
vertu desquelles « tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un
SPu national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». On peut esti-
mer que les activités essentielles de l’État doivent être maintenues par le législateur dans le secteur
public. Existe donc également une catégorie de SPu C°els, auxquels seul le constituant pourrait tou-
cher. Si le juge C°el ne donne pas de liste de ces SPu C°els, la doctrine considère que ces SPu em-
brassent la catégorie des activités régaliennes de l'Etat. Il existe donc aujourd'hui 3 grandes catégo-
ries de SP nationaux qui coexistent :
- les services publics constitutionnels
- les services publics de nature législative
- les services publics de nature réglementaire
L'immense majorité des SP relève aujourd'hui au plan national de la compétence réglementaire. Les
deux autres catégories occupent à l'inverse une place beaucoup plus résiduelle, même parfois ambi-
guë (SPu constitutionnels).

B. Les services publics locaux

La création, l'org° et la supp° des SPu locaux obéissent à des principes relativement simples. L'ini-
tiative € à l'assemblée délibérante de chaque collectivité décentralisée (conseil municipal, général,
régional). Chaque assemblée doit régler «les affaires locales», et ce en vertu de la clause G de com-
pétence. Dans certains cas, la création des SP locaux s'opérera également sur habilitation du législa-
teur, qu'il s'agisse de SPu facultatifs ou obligatoires. En effet, les assemblées délibérantes locales
devront simplement respecter la répartition des compétences entre l’État et les # collectivités décen-
tralisées. La supp° de tels SPu locaux s'opérera selon les mm principes applicables à leur création.
L'organe exécutif au niveau local (maire, président du conseil G, président du conseil régional)
disposera ensuite d'un pv d'org° interne. Le JA veille à cette répartition des compétences entre as-
semblée délibérante et organe exécutif, et pourra annuler une décision de l'organe exécutif procé-
dant à la création ou à la supp° d'un SPu local : CE, 1995, Ville de Paris.

II. Les degrés de contrainte

Certaines contraintes pèsent sur les PPu qui ont l'initiative de la création ou de la supp° des
SPu. Ces contraintes seront d'autant plus fortes que certains textes imposent parfois la créa-
tion d'un SPu. En dehors de cette hypothèse, un principe de liberté gouverne la création et la
supp° des SPu. A cet égard, le législateur ou les autorités réglementaires disposent d'un véri-
table pv discrétionnaire en matière de création des SPu. Ainsi, pour le CC : « la détermina-
tion des activités qui doivent être érigées en SPu national est laissée à l'appréciation du lé-
gislateur ou de l'autorité réglementaire selon les cas » CC,
Pour le CE, l'autorité compétente peut tjrs renoncer à exercer son pv de création : et peut décider à
tout moment de la supp° d'un SPu : Cette distinction entre contrainte et liberté conduit à opposer les
SPu obligatoires aux SP facultatifs. La liberté en question, si elle existe, est à certains égards large-
ment apparente et s'avère en réalité encadrée. Même lorsque la PPu est libre d'instituer un SPu, un
certain nb d'impératifs jur s'imposent à elle.

A. Les services publics obligatoires

Le pv discrétionnaire en matière de création de SPu laisse parfois la place à une compétence enca-
drée, voire liée. En effet, l'autorité compétente peut être dans certains cas tenue de créer des SPu.
Cet impératif découle alors de règles jur supérieures qui s'imposent à la PPu. Cette création obliga-
toire peut tout d'abord résulter du constituant lui-même. L'al 9 du préambule 1946 impose ainsi la
conservation dans le secteur public de toute activité présentant les caractères « d'un SPu national »
ou d'un «monopole de fait». Cette disposition prise au sens strict n'a pourtant pas d'impact direct sur
la création des SPu mais sur la gestion des SPu. En effet, elle impose la nationalisation d'un SPu
qui aurait le caractère d'un SPu national et exclut ainsi sa privatisation. Le CC a précisé les effets de
cette disposition en délimitant les SPu nationaux insusceptibles de privatisation. Sont ainsi seuls
protégés par l'al. 9 les SPu nationaux dont la nécessité découle de principes ou de règles à valeur
C°elle (décision privatisation). Si le CC n'apporte aucune précision sur cette catégorie de SPu, on
peut considérer que sont ici visés l'ensemble des SP régaliens.
En dehors de cette hypothèse, il arrive également que la création de SPu soit imposée par des
conventions internationales. C'est le cas notamment en matière de contrôle aérien ou de protection
des réfugiés et apatrides.
25 et 26 juin 1986, décision privatisation
CE, 1951, Villefranche sur Saône
CE, 1961, sieur Vannier

Plus fréquemment encore, l'ob° de créer et de gérer des SPu procède de la volonté du législateur.
Dans ce cas, cette ob° s'imposera surtout aux collectivités infra-étatiques, notamment aux collectivi-
tés territ. Ainsi, le législateur peut, sans remettre en cause le principe de libre admin° des collectivi-
tés territ, leur imposer la création et l’org° de SPu. C'est ainsi que les communes sont tenues de
prendre à leur charge les services d'entretien de la voirie ou les services d'enlèvement des ordures.
De même, la loi impose aux départements de gérer # services d'aide sociale ou encore la construc-
tion et l'entretien des collèges.
Si SPu est facultatif, on peut le supprimer alors que s’il est obligatoire on ne peut pas.

B. Les services publics facultatifs

Dans la grande majorité des cas, la création de SPu obéira à un principe de liberté. Dans ce cas, on
parlera de SPu facultatifs. Mais la liberté n'est pas absolue et elle se heurte à un certain nb de
contraintes qui se manifestent tt autant pour les SP nationaux que les SP locaux. S'agissant de ces
derniers, leur création dépendra dans la majorité des cas d'une appréciation des collectivités concer-
nées sur les besoins locaux à satisfaire à travers les SPu. Il revient même à la collectivité territ
concernée de choisir entre les # modes de gestion des SPu prévus par la loi. Pour autant, la faculté
des collectivités territ d'ériger certaines activités en SPu se trouve souvent limitée par un principe :
le principe selon lequel les PPu ne peuvent faire concurrence aux PPr. Ce principe de non-
concurrence découle de la liberté du commerce et de l'industrie, elle-même consacrée par le dé-
cret d'Allarde des 2 et 17 mars 1991. Ces limites n'ont pourtant pas empêché les interventions éco
des collectivités territ de se multiplier. D'abord sévère à leur égard, la JP du CE s'est par la suite as-
souplie pour admettre de +en+ fréquemment ces interventions des collectivités publiques. Les prin-
cipes JP encadrent pourtant tjrs de telles interventions qui revêtent par principe une dimension sub-
sidiaire ou palliative. Dès lors que l'initiative privée permet de pourvoir correctement à un besoin
d'intérêt G, toute intervention publique serait illégale. Entre la fin du 19è et le début du 20è, les
communes ont eu tendance à créer de nombreux SPu en vue de l'exercice de professions libérales
ou d'activités industrielles et commerciales : phénomène de socialisme municipal. La JP du CE, ir-
riguée par les idées libérales prégnantes à l'époque, fut extrêmement hostile à ces interventions. Le
CE a ainsi jugé que seules des « circonstances exceptionnelles » pouvaient justifier légalement
la création de SPu pouvant venir concurrencer les activités privées : CE, 29 mars 1901,
Casanova. Par la suite, 2 décrets de 1926 (Décrets Poincaré du 5 nov 1926 et du 28 déc 1926) vont
venir favoriser, dans le contexte de pénurie et de difficultés éco d'après-guerre, les interventions éco
des communes. Ces textes offraient notamment la possibilité aux communes d'exploiter directement
des « services d'intérêt G à caractère industriel et commercial ». Dès 1939, le CE va donner pour-
tant de ces deux textes une interprétation restrictive, voire neutralisante, en estimant « qu'ils n'ont
eu ni pour objet ni pour effet d'étendre, en matière de création de SPu communaux, les attributions
conférées aux conseils municipaux par la législation antérieure» :CE, 30 mai 1930, chambre syn-
dicale du commerce en détail de Nevers. Bien que maintenant le principe de l'interdiction de l'inter-
vention éco des communes, l'arrêt de 1930 constitue une indiscutable avancée par rapport à la solu-
tion retenue dans l'arrêt de 1901. Il est en effet admis en 1930 qu'une commune peut ériger en SPu
une activité commerciale, sous réserve que deux conditions soient remplies :
- l'existence d'un besoin public à satisfaire ; - la carence de l'initiative privée
Malgré cela, le principe de non-concurrence demeure. Les interventions éco des collectivités territ
ont par la suite été favorisées grâce à des assouplissements importants de la JP :
- le JA a tout d'abord assoupli les critères posés en 1930 en interprétant de manière extensible la no-
tion de besoin public à satisfaire qui comprend tant les besoins de la pop° résidente que ceux des
personnes de passage : CE, 1964, commune de Merville-Franceville
- le JA a également estimé que, pour certains besoins cruciaux, la condition tenant à la carence ou à
l'insuffisance de l'initiative privée ne jouait pas. Dans cette hypothèse, les communes n'ont qu'à dé-
montrer l'existence d'un besoin public à satisfaire :
Montmagny et CE, 1971, demoiselle Degraix. Plus contestable :
Forêt » (s'agissant de la construction d'une piscine).
- le JA a jugé qu'un SPIC peut être exploité par une collectivité territ à partir du moment où il
constitue le prolongement matériel ou temporel d'un service existant : CE, 1959, Delansorme → lé-
galité de la création d'une station service pour compléter un parc municipal de stationnement)
La JP a enfin admis qu'une PPu pouvait satisfaire par ses propres moyens aux besoins de ses ser-
vices sans que l'on puisse lui opposer le principe de la liberté du commerce et de l'industrie : CE,
1970, société Unipain→possibilité pour une boulangerie militaire de fournir du pain à des établis-
sement pénitentiaires). Cette JP a été consacrée dans : CE, 2011, assoc° pour la promotion de
l’image et autres→le CE indique clairement que « ni la liberté du commerce et de l'industrie, ni le
droit de la concurrence ne font obstacle à ce que les PPu décident d'exercer elles-mêmes, dès lors
qu'elles le font exclusivement à cette fin, les activités qui découlent de la satisfaction de ces besoins,
alors même que cette décision est susceptible d'affecter les activités privées de même nature ».
Le JA continue cependant à faire appli° des critères jurisprudentiels posés en 1930 pour contrôler
les interventions éco des collectivités publique : CE, 1964, ville de Nanterre s'agissant de l'ouver-
ture d'un cabinet dentaire municipal →le CE constate l'existence d'un besoin local et la carence de
l'initiative privée. Le JA n'hésite pas parfois à sanctionner les interventions éco des PPu qui ne res-
pectent pas les critères de la JP de 1930 : CE, 1984, département de la Meuse c/ Poilera. La JP ré-
cente montre cpdt que le juge exerce une analyse bcp + fine de ces critères, quitte parfois à s'en af-
franchir. Le critère tenant à la carence de l'initiative privée est ainsi apprécié non seulement dans un
sens quantitatif mais aussi qualitatif. Le CE a ainsi considéré que la création d'un service départe-
ment de téléassistance pour les personnes âgées handicapées ne portait pas atteinte à la liberté du
commerce et de l'industrie, et ce malgré la présence de personnes privées (PPr) offrant cette téléas-
sistance : CE, 2010, département de la Corrèze. La recherche d'un intérêt public ne se réduit plus à
la seule identification de la carence de l'initiative privée, serait-elle qualitative. En effet, la JP
récente témoigne de ce que, de plus en plus, tout intérêt public est susceptible de fonder l'interven-
tion publique : CE, 2006, ordre des avocats au barreau de Paris. Dans cet arrêt, le CE note que
pour intervenir sur un marché, les PPu « doivent non seulement agir dans la limite de leurs compé-
tences mais également justifier d'un intérêt public, lequel peut résulter notamment de la carence de
l'initiative privée ». La JP admet de +en+ les interventions des PPu dans la sphère éco.
A ce stade, apparaît pourtant une nelle contrainte d'ordre jur qui émerge + particulièrement dep qlqs
années, et ce sous l'influence du droit de l'UE et du droit franç de la concurrence. Dès lors que l'in-
tervention éco des collectivités publiques est admise,
celle-ci doit se faire à égalité avec les opérateurs privés. Les PPu doivent alors respecter les règles
de la concurrence et renoncer à l'usage de leurs PPP pour ne pas fausser ces règles. On passe ainsi
du principe de non-concurrence entre PPu et privées au principe d'égale concurrence entre PPu
et PPr. L'assouplissement progressif du principe de non concurrence est allé de paire avec l'affirma-
tion du principe d'égale concurrence. Ce dernier principe apparaissait déjà dans la JP du CE il y a
quelques décennies : CE, 1965, société aérienne de recherche minière. Ce principe a cependant fait
l'objet d'une consécration bcp + explicite dans la JP ordre des avocats au barreau de Paris.

Section 2. La gestion des services publics

La mise en œuvre d'une activité de SPu initialement instituée passe également par la détermination
préalable d'un mode de gestion approprié. Au contraire de la création des SPu, qui € exclusivement
aux PPu, leur gestion obéit à davantage de souplesse puisque les missions en question peuvent tout
aussi bien être conférées à des PPu qu'à des PPr. Cette gestion des activités de SPu incombait initia-
lement à l’État et aux collectivités territ. Dès la 2nde partie du 19ès, le dév des 1ers EP et le recours
à la technique de concession de SP change la donne.
A partir de là, trois grands modes de gestion des SPu émergent :
- la gestion directe
- la gestion déléguée par contrat à une PPr
- l'EP (PPu spécialisée chargée d'une mission de SPu)
Ce tableau d'ensemble ne rend pas totalement compte de la réalité en matière de gestion des SPu.
Au cours du XXès, on a assisté à une diversification et multiplication des SPu. Cela a été à l'origine
d'une grande variété des modes de gestion. Il existe à la fois des modes classiques.

I. Les modes de gestion classiques

3 grands modes de gestion des SPu émergent traditionnellement. Deux d'entre eux apparaissent cô
des modes de gestion publique, qu'il s'agisse de la gestion par la PPu elle-même ou de la dévolu-
tion d'une mission de SPu à un EP spécialement créé à cette fin. L'absence ou l'existence d'une per-
sonnalité morale au profit de l'organisme gestionnaire apparaît alors cô un critère permettant de dis-
tinguer ces deux modalités de gestion publique, l'EP ayant la personnalité morale au contraire du
SPu géré directement par la personne morale. La concession de SPu apparaît par ailleurs dep le
XIXès, cô un mode traditionnel de dévolution par contrat d'une mission de SPu à un organe de DPr
large : celle des délégations de SPu.

A. La gestion directe
La gestion directe apparaît dep longtemps cô le mode de gestion des activités des SPu le + impor-
tant et le +usuel. Dans cette hypothèse, la PPu assure et assume seule la mission de SPu, et ce
sans recourir par une logique de délégation, d'externalisation, à une personne extérieure ou à un or-
ganisme tiers. Cô l'a rappelé le CE récemment, toute PPu peut répondre par ses propres moyens aux
besoins résultant de ses missions, sans avoir à recourir aux prestations et fournitures de tiers et sans
que puisse y faire obstacle le principe de liberté du commerce et de l'industrie : association pour la
promotion de l'image et autres. La régie, au sens de régie simple, apparaît cô le mode de gestion
directe par excellence. Elle caractérise ainsi la gestion de très nombreux SPu, tant au niveau natio-
nal que sur le plan local. Dans cette hypothèse, la PPu répond elle-même à ses propres besoins en
gérant directement la mission ou l'activité de SPu, et ce à travers ses propres moyens humains, ma-
tériels, jur, financiers, techniques, mobiliers et immobiliers. Les services en régie ne disposent en
principe d'aucune autonomie. En particulier, ils ne bénéficient pas de la personnalité morale et dé-
pendent par ailleurs étroitement de la PPu sur le plan budgétaire et financier. Cela se traduit par
l'absence de budget propre. En effet, les dépenses de fonctionnement du service relèvent du budget
G de la collectivité publique.
La régie connaît quelques variantes qui l'éloignent parfois quelque peu du modèle initial.
Certains services des collectivités territ se caractérisent tout d'abord par une certaine autonomie fi-
nancière et comptable. Dans ces cas de figure, le service dispose d'un budget propre, annexé à ce-
lui de la collectivité. On parle dans ce cas de régie autonome, instituée par une délibération de l'as-
semblée locale.
Coexistent également des régies personnalisées, dotées d'une personnalité morale propre, distincte
de celle de la collectivité territ. En réalité, ces régies s'assimilent à des EP locaux. C'est ce qu'in-
dique l'art L. 2221-10 CGCT. Ces régies personnalisées sont instituées par une délibération de l'or-
gane délibérant de la collectivité territ concernée et s'assimile dans leur org° à tout EP. Elles vont
être administrées par un conseil d'admin° et un directeur.
La régie intéressée ne constitue pas à proprement parler une régie, mais s'assimile davantage à une
délégation de SPu. Le régisseur est d'ailleurs rémunéré en fonction des résultats de l'exploitation.
Selon le CE, relèvent également de la gestion directe, les hypothèses dans lesquelles la mission de
SPu est confiée à une PPu dotée de la personnalité morale mais placée dans une étroite dépendance
de la collectivité publique, au point d'apparaître cô un service de cette dernière : CE, 2007, com-
mune d'Aix-en-Provence. Ce cas de figure se rencontre lorsqu'une collectivité publique exerce sur
l'organisme en question un contrôle analogue à celui qu'elle exercerait sur ses propres services. Ce
rattachement de quasi-régie aux hypothèses de gestion directe va permettre alors de faire échapper
les contrats passés dans ce cadre aux contraintes de publicité et de mise en concurrence qui s'ap-
pliquent aux contrats de délégation de SPu.

B. La gestion déléguée
La gestion déléguée est une modalité de gestion des SP consistant essentiellement à confier par
contrat l'exécution d'une telle mission à un délégataire privé qui pourra alors se rémunérer sur les bé-
néfices de l'exploitation et sur les usagers. Le recours à une PPr permet ainsi de distinguer la gestion
déléguée de l'EP et de la régie, dans lesquels une PPu assure directement la gestion du SPu. Par
ailleurs, à la diff d'autres contrats associant les PPr à l'admin°, le délégataire se trouve par ailleurs
ici directement impliqué dans l'exécution d'une mission de SPu à travers les charges qui pèsent sur
lui et les bénéfices qu'ils pourra percevoir.
La technique de la concession de SPu incarne historiquement ce mode de gestion. Il s'agit d'une
modalité de gestion d'un SP qui permet à une PPu, le concédant, de confier par contrat à une PPr, le
concessionnaire, le soin de faire fonctionner à ses frais le service tt en bénéficiant en contrepartie
de la possibilité de se rémunérer. La concession a été particulièrement en vague au XIXès. A
l'époque, son utilisation exprimait sur le plan idéologique la prégnance des idées libérales et l'hosti-
lité des collectivités publiques à investir certaines activités, qu'il paraissait plus naturel de confier à
des PPr. C'est pour ces raisons, aux 19ès et 20ès, que l’État a concédé la construction des réseaux
de transport de la distribution de l'électricité.
Le dév de l’État social et interventionniste a contribué au déclin du procédé au cours du 20ès :
l’État préfère reprendre à sa charge certaines activités. Cette technique n’€ pas pour autant au passé
et connaît même un certain regain d'intérêt sous l'effet du renouveau des idées libérales. Cette tech-
nique est notamment utilisée pour l'exploitation des autoroutes ou des parcs de stationnement sou-
terrains. Cette technique présente il est vrai bien des avantages pour la PPu concessionnaire qui
n'aura pas à financer directement sur son budget propre la construction et l'exploitation d'ouvrages
publics et la gestion des SPu qui leur sont liés. Dans cette hypothèse, le concessionnaire assurera la
charge en question en percevant en contrepartie les résultats de cette exploitation. C'est la raison
pour laquelle ces concessions sont généralement attribuées pour une période longue (30 à 50 ans).
Certes il s'agit d'une modalité de gestion d'un SPu mais le concessionnaire doit trouver son intérêt
sur le plan financier dans la gestion de ce SPu.
Existent par ailleurs d'autres modes de gestion déléguée tels que l'affermage et la régie intéressée,
qui se distinguent de la concession par la nature des droits et des ob° entre les parties au contrat.
Affermage=contrat par lequel une PPu confie à l'un de ses partenaires, le fermier, la gestion à ses
frais et risques d'un ouvrage nécessaire au bon fonctionnement d'un SPu en contrepartie de la possi-
bilité de se rémunérer à travers des redevances perçues sur les usagers. Contrairement au contrat
de concession, le fermier ne participe pas à l'édification des ouvrages servant de support à
l'activité de SPu. Il est en revanche tenu de verser lui-même une redevance à la PPu propriétaire de
l'ouvrage. Ce procédé est encore parfois utilisé, notamment par la perception par les communes des
droits de place dans les halles et marchés.
La régie intéressée n'est pas une véritable régie, mais un contrat par lequel la gestion d'un SPu est
confiée à un régisseur agissant pour le compte de l'admin° et rémunéré à travers une redevance ver-
sée par cette dernière dont le montant dépend de la qualité de la gestion. La PPu perçoit les béné-
fices du service.
Ces modes de gestion déléguée font partie de la catégorie de la délégation de SPu instituée par le
législateur. Sans remettre en cause le principe de la liberté de choix du délégataire par la PPu, la loi
Sapin du 29 janvier 1993 soumet la concession de tels contrats à des ob° de publicité et de mise en
concurrence. C'est le mode de rémunérat° du co-contractant qui permet de distinguer la délégat° de
SPu du marché public.
Même déléguée par contrat, la gestion de l'activité implique dans tous les cas un certain nb d'ob° à
la charge du délégataire en raison de l'existence d'un SPu. Ttes les règles liées au régime jur du SPu
lui sont appliquées. L'admin° doit être en mesure de fixer les ob° de SPu à la charge du délégataire
et d'en contrôler le respect.

C. L’établissement public
L'EP est le 3è grand mode de gestion d'un SPu. Plutôt que de prendre à leur charge une activité de
SPu ou d'en confier la gestion par contrat à un délégataire public ou privé, les collectivités pu-
bliques peuvent décider d'instituer un organisme public spécialisé qui sera alors chargé de la
gestion d'un SPu. Ici, le principe de la gestion publique est maintenu alors que le service bénéficie
d'une certaine autonomie de gestion à travers la dévolution d'une personne morale distincte de l’État
et des collectivités territ. L'EP = PPu spécialisée distincte de l’État et des collectivités territ, tout
en y étant rattaché, à laquelle est confiée une mission de SPu spécifique. Plusieurs éléments per-
mettent d'identifier l'EP :
-l'existence d'une personnalité morale de DPu, synonyme d'autonomie
-la gestion d'un SPu, qui est le propre de la quasi-totalité des EP. De manière très rares,
certaines entreprises privées qui avaient le caractère d'un EP ne bénéficiaient pas de la
gestion d'une mission de SPu
-la soumission au principe de spécialité qui gouverne avec des variantes le
fonctionnement de tout EP, en limitant le champs d'intervent° de ces établissements
-le rattachement à une PPu, qui peut être l’État (on parlera alors d'EP nationaux) ou une
collectivité territ (EP locaux)
-l'existence d'une tutelle de l’État, qui est le propre de tous les EP nationaux ou locaux
Ce procédé de l'EP, très employé dep un siècle, a conquis tous les domaines de l'action publique.
Plusieurs types d'EP coexistent auj, parmi lesquels les EPA classiques, les EPIC, les EP à caractère
scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), les EP territ. Les recours à l'EP ainsi que la nais-
sance de PPu spécialisées ou sui generis distinctes contribuent ttefois à mettre en crise cette caté-
gorie des EP. Malgré cela, le procédé est encore utilisé auj.

II. Les autres modes de gestion

Si la régie, la délégation de SP, et l'EP sont encore très employés auj, on assiste à une certaine di-
versif° des modes de gestion des SPu, à travers l'habilitation de divers organismes ou institutions
spécialisées privés ou publics.
En dehors des délégations de SPu, il arrive que des organes de DPr soient chargés par voie d'habili-
tation unilatérale, en dehors de tout contrat, d'une mission de SPu: CE, 1938, caisse primaire « aide
et protection ». Cette modalité s'est dév au cours du 20ès,EX: les fédérations sportives. Nombreuses
sont les personnes morales de DPr susceptibles de prendre à leur charge en toute ou partie la gestion
d'une mission de SPu. C'est le cas notamment des ordres professionnels. Dep qlqs années, la forme
sociétale est en particulier largement utilisée. Cette forme permet aux collectivités publiques d'agir
à travers des sociétés dont elle vont contrôler le capital, soit en totalité (sociétés nationales, sociétés
publiques locales), soit en partie (société d'économie mixte). A travers de telles structures de DPr,
l'admin° va pv répondre à des missions de SPu tout en contournant les contraintes qui découlent du
DA. Les modes d'habilitation de ces institution spécialisées de DPr sont très variées : habilitat° di-
recte, habilitat° délivrée par l'admin° sur la base de la loi.
Certaines PPu spécialisées autres que les EP peuvent se voir confer une mission de SPu. C'est le cas
en particulier des GIP.

Section 3. Les « lois » du service public

Tous les SP, quels que soient leur nature ou leur mode de gestion, ont en commun un certain nb de
règles et de principes qui régissent leur fonctionnement. Ces règles et principes constituent les « lois
» du SPu. On parle également de « lois de Rolland » en hommage à Louis Rolland qui a sys-
tématisé ces principes dans les années 1930.
Ces « lois » désignent des principes jur qui s'appliquent même sans texte au fonctionnement de tous
les SPu. Trois grandes « lois » du SPu peuvent être dénombrées :
- le principe d'égalité
- le principe de continuité
- le principe de mutabilité ou d'adaptation
S'ajoutaient auparavant à cette liste un 4è principe, celui de gratuité des SPu. Si auj le législateur
impose la gratuité de certains SPu, le principe en question a connu un tel nb d'exceptions qu'il n'est
plus possible auj de le présenter cô une « loi » du SPu. Le fonctionnement des SPIC est rétif à
l'appli° d'un tel principe. Même pour les SPA, la JP du CE a refusé de sanctionner dernièrement les
violations d'un principe de gratuité du SPu : CE, 1996, société directe mail promotion. On peut par
ailleurs considérer que certains principes en vogue auj, cô celui de transparence de l'action admin,
ne peuvent accéder au rang de lois de SPu dès lors que l'appli° de tels principes est encore tributaire
de textes. Prolégomènes : signif° et énumération des «lois du SPu» ; principes exclus des «lois du
SPu».

I. Le principe d’égalité
Le principe d'égalité apparaît cô un PGD mais aussi cô un PVC qui va se fonder dans # éléments du
bloc de C°alité. Appliqué au SPu, le principe en question connaît # variantes à travers la pluralité
des expressions retenues en JP, qu'il s'agisse du principe d'égalité devant les SPu, ou encore du prin-
cipe d'égalité qui régit le fonct°ment des SPu. Ce principe présente ttefois une certaine unité dans
son contenu et les implications qu'il comporte. Ce même principe connaît par ailleurs dans la pé-
riode récente un certain nb de prolongements, notamment à travers le principe de neutralité des SPu.

A. Le contenu et les implications du principe d’égalité

Appliqué à la matière, le principe d'égalité a une signification assez claire : le SPu doit être assuré
de façon indifférenciée, sans considération des particularismes et des convictions du personnel et
des usagers. Pour les usagers du SPu, les implications du principe d'égalité sont donc évidentes: les
usagers doivent ê traités sans discriminat°. A ce titre, on peut parler de principe d'égalité des
usagers du SPu. Un tel principe a trouvé de nombreuses manifestations dans la JP du CE, comme
l'illustrent les arrêts :
CE, 1948, société du journal l'Aurore : le CE considère qu'une disposition réglementaire a pour
conséquence de faire payer à des tarifs # le courant consommé par les usagers est contraire au prin-
cipe de l'égalité entre les usagers du SPu
CE, 1951, société des concerts du conservatoire: en refusant ses antennes à cette soc, la radiodiffu-
sion franç a méconnu le principe d'égalité régissant le fonct°ment des SPu
Le principe d'égalité des usagers comporte # facettes et utilisations. 2 manifestations:
- égalité devant le SPu : cette 1ère dimension du principe d'égalité impose que tous les usagers
aient un égal accès au SPu. Par conséquent, il ne peut en principe exister aucune discrimination
entre les usagers dans l'accès au SPu. L'arrêt société des concerts du conservatoire illustre cette
question. Le principe est clair mais la rigueur du principe mérite d'être modulée lorsque la finalité
du service impose une restriction à son accès. CE, 1944, affaire commune de Dreux: pour le CE, le
principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que, pour un SPu non obligatoire créé par une commune
dont l'objet
n'exclut pas que son accès soit réservé à certaines catégories d'usagers, le conseil municipal re-
streigne ce service en le limitant à des élèves ayant un lien avec la commune et se trouvant en
conséquence dans une situation # de l'ensemble des autres usagers potentiels du service. Mais mé-
connaît le principe d'égalité un conseil municipal qui limite l'accès à une école de musique aux ha-
bitants de la commune, en refusant l'accès à des élèves bénéficiant d'un lien suffisant avec la com-
mune, soit parce que leurs parents y travaillent, soit parce qu'ils y sont scolarisés.
-égalité dans le SPu : ce principe impose théoriquement un traitement indifférencié de tous les usa-
gers ayant eu accès au service en question, ce qui prohibe toute forme de discrimination. Autrement
dit, après avoir pu accéder librement au service, les usagers doivent bénéficier d'un traitement
égalitaire, ce qui suppose en particulier des tarifs identiques CE, 1948,société du journal l'Aurore.
La rigueur d'un tel principe cède souvent dans la pratique. En effet, si tous les usagers ont en prin-
cipe un droit d'accès au service, ils ne sont pas toujours en droit d'exiger en pratique un traitement
identique. La JP sur les discriminations tarifaires illustre ces différences de traitement. Par principe,
seuls les SPu facultatifs peuvent faire l'objet de modulations tarifaires. Le JA fait appli° à cet égard
de principes simples : à situation égale traitement égal ; à situation # traitement #.
En appli° de tels principes, des différences de tarifs ne seront admises que si elles s'appliquent à des
situations #. Les discriminations tarifaires doivent être en lien avec « des différences de situation
appréciables ». Le JA va au cours du temps clairement établir les conditions dans lesquelles les dis-
criminations entre les usagers du SPu peuvent intervenir. Deux hypothèses :
-la discrimination établie est la conséquence nécessaire d'une loi : c'est l'hypothèse dans laquelle
une loi établit des catégories # d'usagers. La différence de traitement résulte donc d'un texte de loi.
Le JA ne pourra que l'appliquer :
CE, 1987, assoc° recherche pour une communication nelle
- la discrimination établie n'est pas la conséquence nécessaire d'une loi, elle ne pourra être ad-
mise que dans deux cas de figure :
→ si la différence de traitement résulte d'une différence objective de situation
→ si la différence de traitement correspond à un motif d'int G en rapport avec le service et à la
condition qu'elle ne soit pas manifestement disproportionnée. Une condition supplémentaire joue
toutefois ici : la JP exige dans les deux cas que la discrimination soit légitime et en rapport avec la
finalité et le but du SPu.
Le CE a eu l'occasion de fixer les principes jurisprudentiels applicables à ces questions, comme le
montre : CE, 1974, Denoyez et Chorques. Depuis cet arrêt, la JP a fait appli° de ces critères :
-sous réserve que les tarifs les plus élevés demeurent inférieurs au coût de fonct°ment du service,
n'est pas jugé contraire au principe d'égalité le fait que les tarifs d'une crèche soient en fonction du
revenu des familles et du nombre d'enfants vivant au foyer : CE, 1989, centre communal d'action
sociale de La Rochelle
-est jugée contraire au principe d'égalité une différence de droits d'inscriptions applicable aux an-
ciens et aux nouveaux élèves d'une école de musique : CE, 1987, commune de Romainville.
S'agissant de la possibilité de moduler les frais d'inscriptions dans les écoles de conservatoire de
musique en fonction des ressources des familles, la JP a connu une importante évolution : fut censu-
rée pour violation du principe d'égalité une différence de tarif en fonction du quotient des familles
CE, 1985, ville de Tarbes. Par deux arrêts de 1997, le CE va cependant revenir sur cette JP : CE,
1997, commune de Gennevilliers et commune de Nanterre : les communes avaient fixé les tarifs
de leur école de musique en fonction du quotient des familles. Le CE accepte, au prix d'un revire-
ment de JP, qu'une telle discrimination puisse être instituée au sein des écoles de musique. Le CE se
fonde sur l'intérêt G qui s'attache à ce que le conservatoires de musiques puissent être fréquentés par
les élèves qui le souhaitent sans distinction de leurs ressources. Il faut seulement que les droits les
plus élevés restent inférieurs au coût de fonctionnement de l'école. La JP du CE permet d'aménager
les différences de traitement pour tenir compte de certaines inégalités éco et soc. Il y a là une mani-
festation des discriminations positives qui traduisent le glissement de l'égalité dans le service à
l'égalité par le SPu. Cette faculté de moduler les tarifs trouve cependant ses limites : la JP interdit
en particulier de fixer un prix excédant le coût de la prestation : CE, 1997, commune de Montgeron

B. Les prolongements du principe d’égalité : la neutralité des services publics

Le principe d'égalité régissant le fonct°ment des SPu implique un traitement indifférencié entre les
usagers. A cet égard, le principe d'égalité induit d'une certaine façon un principe de neutralité des
SPu, qui constitue le prolongement logique du principe d'égalité. La neutralité interdit tte forme de
différenciation entre les usagers ou entre les agents du SPu, quels que soient les motifs de cette dis-
crimination.
Sans être nouveau, ce prolongement du principe d'égalité connaît dans la période récente un dév
dont devait témoigner, dès les années 1990, la JP du CE sur le port d'un signe religieux à l'école. Ici,
le principe de neutralité rejoint le principe de laïcité qui est au cœur du débat public depuis qlqs an-
nées.
D'abord, un avis des sections admin du CE du 27 novembre 1989 établit sur cette question une
ligne directrice à laquelle le Dt + est resté globalement fidèle jusqu'à auj. Il en découle que le port
de signes religieux à l'école n'est pas par principe incompatible avec le principe de laïcité dès lors
que ce port ne constitue pas un acte de prosélytisme et qu'il ne trouble pas l'ordre public au sein
de l'établissement. Appliquant de tels principes au contentieux, le CE a parfois considéré que le
principe de neutralité du SPu pouvait justifier parfois des mesures d'exclusion d'établissement sco-
laire : CE, 10 mars 1995, époux Aoukili : le CE se fonde sur «le principe de laïcité de l'enseigne-
ment public» et sur «la neutralité de l'ensemble des SPu» pour considérer qu'une décision d'exclu-
sion d'élèves qui avaient refusé d’ôter leur voile pendant les cours d'éducation physique n'était pas
entachée d'illégalité en raison des troubles provoqués par ces incidents et du comportement des
élèves et de leur famille.
Cette question a depuis fait l'objet d'une intervention du législateur qui s'est inscrit dans le prolonge-
ment de la solution préconisée par le CE dans son avis de 1989. La loi du 15 mars 2004 est ainsi
venue intégrer au code de l'éducation un art L.141-5-1, qui prohibe, au nom du principe de laïcité, le
port d'un signe manifestant ostensiblement l'appartenance religieuse dans les établissement scolaire,
tout en prévoyant une phase de dialogue avec l'élève qui doit précéder toute sanction disciplinaire.
Le principe de neutralité des SPu est tout autant susceptible de s'appliquer aux personnels travaillant
dans des organismes chargés de mission d'intérêt G. Dans l’affaire Baby Loup, affaire qui a trouvé
son épilogue récemment devant : Cass., 25 juin 2014 → cet arrêt admet le licenciement de la sala-
rié de la crèche qui avait refusé d'ôter son voile pdt son service et qui s'était livré à des actes d'insu-
bordination. La CCass note que «la restriction à la liberté de manifester sa religion édictée par le
règlement intérieur ne présentait pas un caractère G mais était suffisamment précise, justifiée par
la nature des tâches accomplies par les salariés de l'association et proportionnée au but recher-
ché».
La question de la neutralité du SPu a trouvé ces dernières années son prolongement dans celles de la
neutralité et la laïcité de l’État et de l'espace public. Ainsi, la loi du 11 octobre 2010 interdit la dis-
simulation du visage dans l'espace public et l'art 1er interdit ainsi le port d'une tenue dissimulant le
visage de la personne dans l'espace public. Cet art a été déclaré conforme avec la C° : et compatible
avec la CEDH : er
CEDH, 1 . juillet 2014, SAS c/ France
CC, 7 octobre 2010

II. Le principe de continuité

Parmi les 3 grds principes régissant le fonctionnement des SPu, le principe de continuité était le
seul qualifié de « loi » par Louis Roland. Un tel principe a dep longtps retenu l'attent° de la doctrine
et la JP du CE et le CC l'a nettement mis en avant.
Le CC a ainsi proclamé la valeur C°elle de ce principe :
pour sa part évoqué à propos de ce principe « un principe fondamental » :
Madame Bonjean, sans que l'on puisse en déduire qu'il s'agit d'un PFRLR. L'importance du prin-
cipe de continuité se manifeste surtout à travers ses implications. Les exigences d'un tel principe
sont même extrêmement étendues et poussées et imposent en effet à l’État d'assurer par tous
moyens le fonctionnement régulier des SPu. En appli° de la célèbre théorie des circonstances ex-
ceptionnelles, l’État peut même utiliser, pour parvenir à cette fin, des moyens qui seraient illégaux à
toute autre période. Cô le montre : CE, 1918, Heyriès, le principe de continuité comporte en effet
des exigences exceptionnelles en temps de guerre qui justifient une extension exceptionnelle des pv
du gouv et de l'admin°. Même en période normale, le principe de continuité comporte des exigences
très étendues. Les implications de ce principe sont finalement relativement diverses.
D'abord, pour l'admin°, l'ob° d'assurer le fonct°ment régulier et continu des SPu s'applique de façon
stricte. Cette obl° dépend ttefois dans sa mise en œuvre de la nature et de l'importance des services
en question. Cela va impliquer une certaine permanence pour les SPu cruciaux (sécurité, défense
nationale, santé publique...), ce qui n'est pas absolument nécessaire pour d'autres SPu.
Pour les co-contractants de l'admin° en charge de la gestion d'une activité de SPu, principe de conti-
nuité= ob° d'assurer le service de manière régulière, sauf hypothèse de force majeure ou dans le cas
où il sont mis par l'admin° elle-même dans l'incapacité de continuer à exécuter le service en ques-
tion.
L'ob° de l'admin° et de ses co-contractants de faire fonctionner le SPu de manière régulière trouve
cpdt dans le droit des usagers de bénéficiaire d'un service régulier et continu. Ce droit des usa-
gers les conduit parfois à aller devant le JA pour faire sanctionner les actes, les actions, voire les
abstentions de l'admin, qui pourraient porter atteinte à ce droit :
Le CE admet ici la recevabilité d'un REP formé par une assoc° de propriétaires contre le refus du
préfet de mettre en demeure la compagnie concessionnaire en question de recommencer à desservir
le quartier de la Croix-de-Seguey-Tivoli. Si le droit des usagers au fonctionnement régulier des SP
est clairement affirmé par la JP, celui-ci connaît ttefois des limites, s'agissant notamment des SPu
facultatifs. Si l'admin° est tenue de faire fonctionner le SPu de manière continue, elle peut en re-
vanche à toute époque en décider sa suppression. De son côté l'usager a droit au fonctionnement
régulier des SPu mais ne peut exiger la création ou le maintien de ces mêmes SPu : CE, 1961,
Vannier.
Enfin, le principe de continuité comporte d'importantes incidences sur les règles jur applicables au
personnel des SPu. Si l'usager a droit au bénéfice d'un SPu régulier, l'admin°, de son côté, doit faire
fonctionner les SPu de manière continue. A ce titre, le principe de continuité a pu constituer un obs-
tacle absolu au droit de grève dans les SPu. C'est ainsi que le CE a considéré comme légal en
1909 la révocation de plusieurs agents des postes et télécommunications qui s'étaient mis en grève :
CE, 1909, Winkell.
CC, 1979, droit de grève à la radio et la télévision
CE, 21 décembre 1906, syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-
CE, 13 juin 1980, Seguey-Tivoli

Pour le CE, grève dans les SPu=atteinte à «une continuité essentielle à la vie nationale». L'acte de
grève plaçait même les agents publics concernés en dehors des lois et règlements prévoyant leurs
droits et garanties : CE, 1937, demoiselle Minaire. Pour les personnels employés dans les SPu, la
grève constituait une faute qui justifiait alors la révocation des fonctionnaires concernés et ce, sans
respect des garanties disciplinaires. Un tel état de fait était parfaitement résumé par une formule cé-
lèbre du commissaire de gouv, Gazier, dans les conclusions de l'affaire Dehaene: «il ne peut y avoir
d'Etat à éclipses». Les choses vont changer avec l'entrée en vigueur de la C°1946 qui reconnaît le
droit de grève dans son préambule
-al 7: « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ».
Par la suite, le CE et le législateur vont tenter de concilier le droit de grève et le principe de conti-
nuité du SPu en cherchant à cantonner le droit de grève à ses exigences essentielles tout en privant
de son exercice certaines catégories de professionnelles. CE, 1950, Dehane illustre parfaitement
cette logique d'équilibre, de compromis, qui tient compte, à la fois de la consécration c°elle du droit
de grève mais également de l'absence de loi venue en réglementer l'exercice. Le CE affirme à cette
occasion que le principe de continuité des SPu pouvait toujours permettre d'interdire à certains
fonctionnaires de faire grève en raison de leurs fonctions. En vertu de cet arrêt Dehaene, l'autorité
réglementaire, voire tout chef de service, dispose du pv de limiter et de réglementer l'exercice
du droit de grève pour préserver la continuité du SP. Le CC a considéré pour sa part que le droit
de grève et le principe de continuité des SP constituaient tous deux des principes à valeur C°elle et
il précise qu'il € au seul législateur de les concilier l'un et l'autre pour qu'ils puissent bien coexister
et s'exercer: CC, 1979, Dt grève à la radio et,TV.
Ainsi, pour le CE, l'autorité réglementaire peut, pour les besoins de service, limiter et réglementer le
Dt de grève. Cette position pragmatique s'appuie sur la lettre même de l'al. 7 du préambule de
1946 C°. Auj, ce pv € même davantage au chef de service. Par ex, un directeur d'hôpital est parfai-
tement habilité à réglementer l'exercice du droit de grève. Pour le CC, en revanche, seule une loi
peut définir les modalités d'appli° et les conditions d'exercice du Dt de grève, pour y apporter le cas
échéant des limitations. Ces deux positions peuvent être conciliées si l'on considère qu'il € au légis-
lateur d'intervenir mais que l'autorité réglementaire ou le chef de service, à défaut d'intervention de
celui-ci, peut intervenir. Les limitations apportées au Dt de grève pourront varier selon la nature et
l'importance des activités de SPu. Dans certains cas, la loi peut aller jusqu'à interdire la grève. Pour
le reste, la JP laisse au chef de service la possibilité, tout en respectant l'exercice du droit de grève,
d'imposer un service minimum. Il arrive que le législateur impose lui-même un service minimum.
III. Le principe de mutabilité ou d’adaptation
Les conditions dans lesquelles les SPu fonctionnent ne sont jamais totalement immuables et figées.
Le contexte peut évoluer et cette évolution difficile, voire impossible à prévoir, doit conduire à une
certaine souplesse dans la mise en œuvre des activités de SPu. Le principe de mutabilité ou d'adap-
tation traduit cette nécessité d'évoluer pour les SPu en fonction du contexte et des circonstances.
Le progrès technique ne fait que s'accentuer. Les SPu doivent quant à eux s'adapter à ces variations
pour remplir leurs missions et mieux assurer l'intérêt G. Ce principe conduit
ainsi les personnes qui ont la charge du service à faire face aux différentes mutations techniques en
modifiant ou en adaptant celui-ci. Le principe en question se manifeste dep longtps en JP: CE, 10
janvier 1902, compagnie nelle du gaz de Déville-lès-Rouen. Il découle de cet arrêt qu'une PPu
peut changer le mode d'éclairage public en passant du gaz à l'électricité afin d'améliorer la qualité
du service pour les usagers. Ce principe de mutabilité, propre aux contrats admin, permet ainsi à
l'admin° partie au contrat d'obliger son co-contractant à réaliser certains aménagements dans les
conditions d'exécution du contrat pour adapter le service aux évolutions techniques ou aux modif°
des besoins de la pop°. Cette faculté reconnue à l'admin° d'adapter à toute époque les conditions
du service peut-elle constituer un véritable impératif jur qui trouverait son pdt dans des droits re-
connus à des usagers? Un usager peut-il exiger de l'admin° qu'elle adapte les conditions dans
lesquelles s'exerce une activités de SPu? En l'état actuel des choses, il est difficile d'apporter une
réponse à cette question car tout dépend des activités, des circonstances nelles et des implications
concrètes de l'absence d'évolution du SPu sur sa qualité. En réalité, et à la diff des autres lois du
SPu, le principe de mutabilité n'apparaît pas réellement comme un droit au profit des administrés, il
apparaît surtout comme une véritable prérogative des PPu dont elles pourront librement user
comme le témoignent les contrats admin.

Partie 2. LA POLICE ADMINISTRATIVE (PA)

Si les actions et interventions des PPu sont diverses et variées, l'objet de l'action
admin se ramène pour l'essentiel à une double finalité :
-la poursuite de l'intérêt G à travers le dév de missions et d'activités de SPu
-a défense et la préservation de l'OP à travers diverses mesures susceptibles
de porter atteinte aux libertés individuelles
Ce 2nd objet correspond à la PA, une activité guidée par l'intérêt G. Si l’intérêt G exige que l'ad-
min° satisfasse un certain nb de besoins essentiels, il impose aussi l'encadrement des comporte-
ments individuels afin de préserver l'harmonie et la paix sociale. Ainsi présentée, l'activité de police
pèse de toutes ses rigueurs sur les administrés puisqu'elle cherche à encadrer et limiter par voie de
prescriptions ou d'interdictions les libertés. La PA est presque par essence attentatoire aux
droits et libertés. De telles atteintes peuvent toutefois être admises dans un État libéral cô le nôtre
dès lors qu'elles st limitées, contrôlées, proportionnées et justifiées par tt d'abord cô une activité de
SPu. La police peut même se rattacher à l'une des 1ères activités de SPu qui relèvent des missions
régaliennes de l’État. La PA est cpdt une activité de SPu particulière puisqu'elle ne peut se délé-
guer contractuellement. La JP du CE exclut dep longtemps que des activités de PA G assurées par
les communes puissent faire l'objet d'une délégation à une PPr: CE, 1932, ville de Castelnaudary.
Ainsi, un maire ne peut conclure avec une société privée un contrat permettant à ladite société
d'exercer des activités de surveillance sur le territoire de la commune: CE, 1944, commune de
Menton.
La police a pour objet le maintien de l'OP dans les # secteurs de la vie sociale. Cela renvoie à la
PA G qui se distingue de la PA spéciale (PA S) qui n'a pas nécessairement pour objet le maintien de
l'OP et qui concerne telle ou telle activité particulière (la police des chemins de fer ...). Le pb tient
ici au fait que certaines autorités sont investies à la fois d'un pv de PA G et PA S. Tel est le cas du
préfet qui va assurer, au nom de l’État, la PA G dans le département et qui est investi, par les textes,
de très nombreux pv de PA S.
L'objet de la PA maintien l'OP afin de prévenir les troubles qui pourraient l'atteindre. Cela permet
de distinguer la PA de la police judiciaire (PJ). La 1ère s'exerce à titre préventif et a pour but de
prévenir les troubles à l'OP. La 2nde s'exerce à titre répressif et a pour but de réprimer les troubles
à l'OP. Le pb tient au fait qu'il n'y a souvent pas de distinction organique entre ces deux activités.
Une opération de PA peut se transformer au cours du temps en opération de PJ. Cette distinction
emporte ttefois des conséquences pratiques importantes quant au régime applicable : la PA relève
du JA alors que la PJ relève du JJ.

Chapitre 1 : La notion de police administrative

La défense de l'OP et le maintien de l'ordre social =éviter un trouble à l'OP, prendre les dispositions
adéquates en cas de trouble à l'OP, ou encore de les réprimer.
La notion de PA peut quant à elle s'appréhender de deux façons :
- négativement, la PA exclut les missions de police qui relèvent, non pas de la prévention, mais de
la répression. A ce titre, la PA se distingue de la PJ
- positivement, la PA s'identifie à travers la notion centrale d'OP, qui constitue le but de toute
mission de PA

Section 1. La distinction entre police administrative et police judiciaire

I. Le principe de la distinction
Deux grds types de police contribuent à la préservation de l'OP :
- la police administrative (PA). - la police judiciaire (PJ)
Cette distinction est simple dans son principe mais se révèle toutefois délicate dans certaines hypo-
thèses. Elle ne peut en effet reposer sur un critère organique dès lors que les mêmes autorités et les
mêmes agents sont tour à tour conduit à participer aux deux types d'activités de police. Par
exemple, un gardien de la paix exerce une mission de PA lorsqu'il assure le respect de la sécurité
publique à un carrefour. En revanche, ce même gardien de la paix participe à une mission de PJ
lorsqu'il constate des infractions et les verbalise. Cette distinction entre les deux activités de police
demeure fondamentale dès lors qu'elle génère d'importants effets jur. En raison de l'importance de
cette distinction et de ses effets, le juge a été conduit à dégager des critères permettant de rattacher
une activité soit à la PA, soit à la PJ.

A. Le critère de la distinction
La distinction PA/PJ peut ê appréhendée simplement dans son principe mais se révèle parfois sub-
tile dans certaines hypothèses.
On souligne souvent pour distinguer les deux activités de police que la PA s'exerce à titre préventif
alors que la PJ s'exerce à titre répressif. Si cette clé de lecture permet bien de saisir la distinction
dans son principe, elle se révèle inadaptée dans certaines hypothèses.
En effet, dans certains cas, une activité de PA sera mise en œuvre pour mettre fin à des troubles
d'OP. A l'inverse, une opération de PJ peut parfois avoir pour objet de prévenir la commission d'in-
fractions.
La valeur relative de la distinction entre prévention et répression rendait finalement nécessaire
l'identif° en JP d'un critère précis permettant de faire face aux diverses hypothèses rencontrées en
pratique. C'est ce qui a été fait en 1951 : CE, 11 mai 1951, consorts Baud et TC, 7 juin 1951,
dame Noualek, posent à cette date un critère finaliste qui est au but ou à la finalité de l'opération
ou la décision à qualifier. L'usage d'un tel critère, considéré comme exclusif de tout autre, conduit le
juge à prendre en compte l'intention dans laquelle les autorités de police ont agi.
En appli° de ce critère, la qualif° de PA ou de PJ s'impose selon que l'opération ou la décision à
qualifier est ou non en lien avec une infraction pénale déterminée.
Deux possibilités :
- opération ou décision liée à une telle infraction= PJ donc JJ compétent =>cas
dans l'affaire Baud
- opération ou décision non en lien avec une infraction pénale= PA donc JA compétent =>cas
dans l'affaire dame Noualek
Le lien avec une infraction pénale doit être entendu au sens large, dès lors qu'il ne s'agit pas néces-
sairement d'une infraction effectivement commise et avérée. Plusieurs hypothèses :
- l'infraction imminente. Qd les forces de police entendent prendre en flagrant délit les malfai-
teurs pour ensuite les arrêter en cas de commencement d'exécution de l'infraction, la décision
et l'opération sont des mesures de PJ : =>TC, 1955, Dame Barbier
- l'infraction éventuelle. L'éventualité d'une infraction déterminée sera prise en compte par le juge
pour retenir la qualif° d'opération de PJ: CE, 19 mai 1982, Volbrecht, Des gendarmes qui
s'étaient lancés à la poursuite d'une personne au comportement suspect. Le dommage subi par
l'intéressé ap un coup de feu est le fait d'une act° de PJ.
- l'infraction non avérée ni réelle. Qd l'autorité de police a cru à l'existence d'une infraction et a
entendu la réprimer, l'opération est une opération de PJ. Ex : les forces de police or-
donnent la mise en fourrière d'un véhicule en pensant qu'il était en stationnement irrégulier alors
que tel n'était pas le cas. Il s'agit en l'espèce d'une opération de PJ: CE, 1981, consorts Ferrand
Le critère finaliste permet ainsi de déterminer la nature de l'opération de police à partir du lien éta-
bli entre l'opération à qualifier et une infraction pénale déterminée.

B. Les régimes juridiques distincts

La distinction des 2 types de police correspond une dualité de régime jur applicable.
Pour l'essentiel, cette distinction présente en pratique un double intérêt :
- sur le plan contentieux, le contentieux de la PA relève de la compétence des jur° admin alors
que le contentieux né d'opérations de PJ relève du JJ. Cette incompétence de principe de JA pour
connaître de ces dernières opérations est due au fait qu'elles se rattachent au fonctionnement de la
PJ. TC, 1952, préfet de la Guyane: seul JJ compétent pour les litiges liés au fonct°ment de la
justice judiciaire. C'est bien le principe de sép° des autorités admin et judiciaires qui sera à
l'origine de cette # de régime contentieux. Les droits applicables à ces opérations sont aussi # car
les opérations de PA= appli° du DA alors que les opérations de PJ=appli° du DPr, plus parti-
culièrement le droit pénal.
- les 2 activités de police se distinguent aussi par l'identité des PPu auxquelles elles se rattachent,
ce qui comporte certains effets en matière d'imputation du dommage dans le cadre d'action en resp
engagée en raison de l'exercice de missions de police.
La PA peut être exercée par une pluralité d'autorités (l’État, les collectivités territoriales). En cas
de dommage, la resp sera celle de la PPu concernée.
La PJ en revanche constitue une activité exclusivement étatique car l’État= seul resp de la justice.
La PPu resp dans ce cas est donc tjrs l’État. En cas d'action en resp, la distinction des activités de
police peut avoir des conséquences pratiques importantes en matière d'imputabilité du dommage.

II. Les difficultés propres à la distinction

Les difficultés tiennent pour l'essentiel à l'absence de distinction organique entre les autorités de
police susceptibles d'exercer à la fois des opérations de PA et de PJ.
Cela permet ainsi le cumul d'opérations de police à travers la mixité de certaines interventions.
Ainsi, par exemple, des gardiens de la paix peuvent recevoir à l'occasion d'un patrouille une double
mission :
- patrouiller la nuit pour surveiller -intercepter les individus qui ont commis une infract°
Dans ce cas, l'opération est mixte car coexistence entre une activité de PA et de PJ. Pour résoudre la
difficulté, le juge prendra ici en compte la nature de l'opération à un moment t. Ainsi, si un dom-
mage a été causé alors que les agents procédaient à l'interception et à la fouille des individus signa-
lés, alors le dommage puise sa source dans une opération de PJ : Tribunal des conflits, 1990, Ma-
demoiselle Morvan.
Il arrive cpdt que les opérations de police changent de nature dans le temps dans 2 cas:
-il arrive que l'opé PJ débouche sur une opé PA. EX: Le contentieux de l'enlèvement et de la mise
en fourrière des véhicules. En raison de l'existence d'une infraction, réelle ou supposée, aux règles
de stationnement, l'enlèvement du véhicule constitue une opé PJ donc JJ compétent pour réparer les
dommages causés au véhicule avant le dépôt en fourrière. L'opération de gardiennage et de sur-
veillance débutant avec la mise en fourrière =activité de PA donc JA compétent pour des dom-
mages causés à cette période
-il arrive à l'inverse qu'une opé PA se transforme en opé PJ :
TC, 1977, demoiselle Motsch → en l'espèce, des policiers effectuaient un banal contrôle d'identité à
Cannes. Peu de temps avant, une auto-stoppeuse prend place dans la voiture dont le conducteur est
recherché par la police. Le conducteur découvre l'existence du barrage et force le barrage, brûle des
feux rouges ... Un policier se lance à sa poursuite et tire sur le véhicule et blesse accidentellement
l'auto-stoppeuse. Confronté à la question de la détermination du juge compétent, le TC devait iden-
tifier la nature de l'opé de police au moment précis où le dommage a été réalisé. Pour le TC, il s’agit
d'une opé PJ qui a succédé dans le temps à une opé PA. Ce sont le franchissement du barrage et les
d’infract° au code de la route qui ont permis de transformer l'opé PA en opé PJ.
-critère finaliste impuissant pour déterminer la nature de l'opé à l'origine d'un dommage en raison
de l'enchevêtrement étroit entre les 2 missions de police. Le juge va donc chercher à déterminer
l'opé dans laquelle le préjudice « trouve essentiellement son origine»: TC, 1978, société le profil. Il
s'agissait en l'espèce d'une société qui demandait réparation du préjudice subi en raison d'un vol. La
caissière sort, mallette à la main, escortée par des policiers. Cette surveillance n'a pas empêché des
malfaiteurs de s'emparer de la mallette sans que les policiers puissent les rattraper. La société requé-
rante faisait valoir que les policiers avaient commis des fautes en ne mettant pas en place un dispo-
sitif de protection efficace et en ne réagissant pas efficacement pour rattraper les voleurs. L'usage
du critère finaliste aurait conduit la société à s'adresser tour à tour au JA et au JJ pour obtenir la ré-
paration complète de son préjudice. Le TC a opté pour solution simplificatrice en estimant que le
préjudice trouvait essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été assurée la
mission de protection, qui relève elle-même de la PA.

Section 2. L’ordre public comme but de la police administrative

L'OP fait partie des notions structurantes du DA français. D'ailleurs, en 1882, le CC a vu dans la
sauvegarde de l'OP «un objectif de valeur constitutionnelle»: CC, 27 juill 1982, communication
audiovisuelle. La préservation de l’OP constitue le but de toute activité de PA. Mais, ce but fédéra-
teur ne peut pourtant cacher la variété des missions de PA confiées à l'admin°. On peut à cet égard
établir une différenciation: les unes relèvent de la PA G, les autres de la PA S.

I. Ordre public général et police administrative générale

L'OP, entendu cô le but de la PA G, a connu # évolutions au fil du tps, allant dans le sens de son ex-
tension. En effet, aux composantes tradit°elles de l'OP, s'ajoutent d'autres composantes de la notion.

A. La notion classique d’ordre public

Classiquement, « OP » est conçue cô «un ordre matériel et extérieur» (Hauriou). De ce pt de vue,
l'OP fait réf à un trilogie traditionnelle, contenue dans l'art L. 2212-2 CGCT : «la police munici-
pale assure le bon ordre, la sûreté, la sécu et la salubrité publics ». S’en suit une énumération en 8
points qui détaille # finalités +spécifiques de la PA G. Outre la défense du bon ordre, l’article ren-
voie aux trois composantes tradit°elles de l'OP.
Sécu publique=les autorités de police vont prévenir les risques d'accident en réglementant la circu-
lation sur les routes. A cet égard, les exigences modernes de la sécu publique imposent par exemple
la fermeture à certaines heures de certaines voies de circulation ou de zones de stationnement. Mal-
gré les atteintes qu'elles portent à la liberté de circulation et à la liberté d'aller et venir, la JP recon-
naît ces mesures d’interdiction si elles sont motivées par la nécessité de préserver la sécu publique :
CE, 8 décembre 1972, Ville de Dieppe, s'agissant de la légalité d'une mesure d'interdiction de cir-
culation sur une voie publique un jour par semaine.
Tranquillité publique= les autorités de PA G adoptent des mesures pour prévenir des troubles, sus-
ceptibles d'affecter les activités normales et la vie quotidienne des habitants (émeutes, tapage noc-
turne...). C'est à ce titre que certains maires ont pu prendre les «arrêtés anti-mendicité», générale-
ment annulés par le JA pour caractère trop G et absolu des interdictions. Par ailleurs, la protection
contre les nuisances liées au bruit intègrent également cet objectif de protection de la tranquillité
publique (réglementation par les maires de l'utilisation des tondeuses à gazon : CE, 1997, Bricq.
Salubrité publique= l'autorité de police peut veiller aux conditions d'hygiène et de sécu sanitaire
en essayant de préserver la santé publique. Il s'agira notamment de prévenir les risques de maladie
en veillant par exemple à la qualité de l'eau ou à la salubrité des denrées alimentaires apportées sur
les marchés. Au titre de ses missions de PA, le maire se doit aussi de lutter contre les pollutions, les
épidémies et les divers troubles pouvant affecter la santé de la pop°.

B. L’extension de la notion d’ordre public

La notion d'OP apparaît cô un ordre matériel et extérieur, notamment à travers ses trois compo-
santes classiques. Sans remettre en cause les éléments constitutifs traditionnels, l'évolution va dans
le sens d'un extension de la notion d'OP qui ne peut auj se réduire à la trilogie traditionnelle.
D'abord étendu à la moralité publique, l'OP intègre aussi auj la dignité de la personne humaine.
Ces divers élargissements remettent largement en cause la notion traditionnelle d'OP conçue ô un
ordre matériel et extérieur.

1. La moralité publique
Il n'était pas envisageable à l'origine d'utiliser le pv de police pour le compte de la morale. Hauriou
début 20ès: « la police ne poursuit pas l'ordre moral dans les idées et les sentiments, elle ne pour-
chasse pas les désordres moraux. Si elle essayait, elle verserait immédiatement dans l'oppression
des consciences ». Cette exclusion originelle n’est pas surprenant car la morale relève du fort inté-
rieur et de la conscience de chacun. Dans le même temps, les activités de police visent seulement à
prévenir les désordres extérieurs, matériels et concrets. Elles n'ont donc pas de prise directe sur
les consciences individuelles.
On peut en outre remarquer sur un plan strictement jur que la loi n'assigne pas un tel but à la PA.
La JP tend pourtant à faire de la moralité publique l'une des composantes de l'OP. Ainsi le JA re-
connaît à l'autorité de police le pv de fermeture de lieux de débauche portant atteinte à la mora-
lité publique, et donc générateur de troubles à l'OP : CE, 1960, Jauffret. EX:La police des films
et la JP sur les interdictions municipales de certaines représentations cinématographiques illustrent
cette prise en considération de la moralité publique. Un maire peut tjrs interdire la projection d'un
fIlm dans certaines hypothèses :
- lorsque la projection du film est susceptible d'entraîner des troubles matériels
→ la mesure d'interdict° doit assurer directement la sécurité et la tranquillité publique
- lorsque la projection du film est de nature à préjudicier l'OP « à rai-
son du caractère immoral du film et des circonstances locales »
La JP est fixée en ce sens dep un arrêt de principe: CE, 1959, société «Les films Lutetia». Le CE a
jugé « qu'un maire resp du maintien de l'OP dans sa commune peut donc y interdire la représenta-
tion d'un film dont la projection peut causer des troubles sérieux ou d'être, à raison du caractère
immoral dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l'OP».
Peu à peu, le CE va préciser sa JP en exigeant l'existence de circonstances locales EX: la sensibili-
sation spéciale des habitants de la commune/ le fait que la commune est un lieu de pèlerinage reli-
gieux. Immoralité du film= caractère pornographique, érotique ou violent. En l'absence de circons-
tances locales particulières, la mesure d'interdiction sera annulée par le JA : CE, 1985, ville d'Aix-
en-Provence, confirmation d'un jugement du TA de Marseille qui avait annulé un arrêté par lequel
le maire de la ville d'Aix-en-Provence avait interdit la projection d'un film. Le CE relève en l'espèce
« qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette projection, quel que fût le caractère de ce film,
ait été de nature à porter atteinte au bon ordre ou à la tranquillité publique dans la ville »). La JP
n'exclut cpdt pas, encore auj, que des considérations tenant à la moralité puissent, associées à des
circonstances locales particulières, justifier des mesures de police destinées à prévenir les troubles à
l'OP. C'est ainsi que le CE a indiqué, à propos de l'interdiction par l'autorité de police municipale de
l'affichage de publicité en faveur de messagerie rose, qu'en l'absence de circonstances locales par-
ticulières, le caractère immoral des supposées messageries ne peut fonder légalement une in-
terdiction de toute publicité en leur faveur : d'Arcueil.
Cette référence à la moralité publique comporte certains dangers. Outre le fait qu'elle dénature
quelque peu la conception classique de l'ordre public, elle peut également conduire à faire du JA un
arbitre des questions morales et un censeur des consciences. C'est la raison pour laquelle un tel mo-
tif, assorti de circonstances locales, justifie rarement en JP l'adoption de mesures de police.

2. La dignité de la personne humaine (DPH)

Dignité n'est pas une notion nelle. Elle a été régulièrement consacrée dans les textes internationaux
des droits de l'homme et est aussi placée en tête des droits fondamentaux de la loi fondamentale al-
lemande de 1949. Cette notion est donc le socle du régime protecteur des droits et libertés en France
et dans les autres pays. En France, le CC a affirmé en 1994 la pleine valeur c°elle de « la sauve-
garde de la dignité humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation » : CC, 1994,
bioéthique.
A partir du milieu des 90s, le CE va à son tour se référer à la notion de dignité de la personne hu-
maine. Intervient à ce moment là une extension de l'OP qui résulte d'une position de principe adop-
tée par le CE en 1995. En effet, dans 2 arrêts rendus le même jour, le CE a estimé que «le respect
de la DPH est une des composantes de l'OP»:
CE, 27 octobre 1995, commune de Morsang-sur-Orge et ville d'Aix-en-Provence.
Le CE indique aussi que l'autorité municipale peut donc « même en l'absence de circonstances lo-
cales particulières, interdire une attract° portant atteinte à la DPH».
Est en cause l'attraction de « lancer de nain ». Le CE admet qu'une mesure de police puisse ê
adoptée pour préserver la DPH en dehors de tte circonstance locale particulière. Le CE sou-
ligne dans ces 2 arrêts que l'attraction dite du « lancer de nain » «conduit à utiliser cô projectile
une personne affectée d'un handicap physique et présentée cô telle». En effet, la personne humaine
est ramenée au rang de simple objet, ce qui affecte sa dignité.
Faut-il rattacher cette hypothèse à la moralité publique?(MP) Une partie de la doctrine milite
clairement en ce sens. A la diff du commissaire du gouv, le CE n'a pas dit que la dignité devait être
rattachée à la MP. Il a simplement indiqué que ce principe faisait partie intégrante de l'OP, sans
autres précisions. Au surplus, à la diff de la MP, la présence de circonstances particulières n'est pas
exigée s'agissant de la dignité. Il y a donc là un particularisme attaché à la dignité humaine, qui in-
cite à en faire une composante spécifique de l'OP. La DPH présente bien un certain nb de particu-
larismes :
- forme d'universalité qui fait défaut à la moralité, comme en témoigne l'absence d'exigence de cir-
constances locales car En effet, si une activité humaine porte atteinte à la dignité, c'est le cas
partout
- caractère absolu. Au delà même de la personne concernée, c'est l'être humain qui est visé. C'est la
raison prk aucun ê humain ne peut renoncer à sa dignité car la dignité protège tout être humain en
dehors et contre sa volonté.
L'extension de l'OP à la DPH a été à l'époque contestée par des observateurs et par une partie de la
doctrine, qui pointaient du doigt les contours incertains de la notion de dignité et son caractère
potentiellement liberticide. En effet, le CE impose sa propre conception de la dignité dans l'arrêt
Commune de Morsang-sur-Orge, contre la volonté du nain et contre le droit de disposer de son
propre corps. La CEDH a été confrontée à la même q° lorsqu'elle a été confrontée aux cas de sado-
masochisme. Par ailleurs, le CE confirmait également à travers cette JP de 1995, l'existence d'un
OP immatériel, que l'autorité de police peut se donner pour mission de préserver, au risque de ver-
ser dans «l'oppression des consciences » (Hauriou). A la suite de l'affaire du lancer de nain, le re-
cours à la dignité a parfois pu justifier des mesures d'interdiction, cô la distribution de la soupe aux
cochons, jugées discriminatoire : L'atteinte à la DPH a pu justifier l'interdiction par les autorités de
police du spectacle « le mur » de Dieudonné : CE, 2014, ministre de l'intérieur c/ société « les prod°
de la plume » et M.

3. Les autres extensions potentielles de la notion d’ordre public

«ordre public» pourrait apparaître cô immuable et figée. Tel n'est pas le cas: l’OP est même une no-
tion évolutive et contingente, susceptible de varier dans le temps l’espace ,suivant les circons-
tances. Ainsi, par exemple, les exigences de protection de l'OP ne sont pas les mêmes en zone ur-
baine et milieux ruraux. De manière temporelle, les dangers susceptibles de troubler la paix sociale
et d'affecter l'OP ne sont pas les mêmes que par le passé. Parallèlement à ça, on assiste à la montée
en puissance de nouveaux idéaux, notamment les préoccupations écologiques et environnementales.
Jusque-là notre droit n'a pas véritablement admis à ce jour l'existence de composantes distinctes et
complémentaires de l'OP. On peut ttefois s'interroger à la lumière de certaines décisions du CE, sur
la réalité de nelles extensions de la notion d'OP, même si la JP demeure à ce jour encore incertaine
sur ces questions.
CE, 2007, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du
territoire c/ association « solidarité des français »
C'est ainsi que le CE a admis que la limitation de vitesse sur les routes pouvait être justifiée par des
considérations tenant aux économies d'énergie. Est-ce là un but que la PA peut poursuivre ? Des
éléments de sécu pouvaient être appelé ici :
CE, 25 juill 1975, Chaigneau.
Le JA est en revanche + réservé à l'égard d'une autre composante potentielle de l'OP, l'esthétique.
Il arrive pourtant que le JA fasse référence à de telles considérations tenant à l’esthétique dans son
contrôle des mesures de police : CE, 22 juin 1984, société « le monde du tennis », à propos d'une
mesure de police réglementant la distribution et la vente de journaux et de prospectus aux portes du
stade de Rolland Garros pdt le tournoi.
On a pu par ailleurs se demander si des mesures de police pouvaient avoir pour objet de protéger
les individus contre eux-mêmes. Autrement dit, pourrait-on considérer cô prise pour assurer le
maintien de l'OP, pour préserver l’OP une mesure adoptée par l'autorité de police afin d’inter-
dire à une personne d'adopter un comportement qui n'est nuisible que pour elle ?
Cette qu° s'est posée à propos du décret 28 juin 1973, par lequel le 1er ministre a imposé le port du
casque aux conducteurs de 2 roues et le port de la ceinture aux automobilistes. De telles mesures
pouvaient-elles se rattacher à l'exercice d'un pv de police? Le CE l'a admis en considérant que
le port de la ceinture avait été légalement institué car elle avait pour objet de « réduire les consé-
quences des accidents de la route»: CE, 4 juin 1975, Bouvet de la Maisonneuve. Cette qu° rejoint
celle du lancer de nain et l'affaire de Morsang-sur-Orge, il s’agissait d’imposer une volonté à une
personne.
Ces extensions potentielles de la notion d'OP n'ont toutefois à ce jour rien d'officiel, tant la JP est
incertaine et peu nombreuse, peu abondante.

II. Ordre public spécial et polices administratives spéciales

Même distinguée de la PJ, la notion de PA recouvre des réalités multiples et fort diverse. Une telle
diversité incite d'ailleurs à préférer le pluriel au singulier. C'est ainsi qu'il convient de distinguer, au
sein de la PA, la police G et la police spéciale. La police spéciale se décline elle-même en de mul-
tiples activités et missions.
Si les polices spéciales peuvent aussi être présentées cô des polices de l'OP, il s'agit ttefois ici d'un
OP spécial, distinct de l'OP G.

A. La distinction entre police générale (pg) et polices spéciales (PS)

La volonté de préserver l'OP dans des domaines précis, bien définis a parfois conduit dans certains
cas les pv publics à confier à certaines autorités des attributions particulières, renforcées, des
moyens plus étendus qui se rajoutent et se juxtaposent aux missions G de préservation de l'OP qui
caractérisent elle la PA G.
L'élément organique est ici de peu d'utilité. Certes certaines autorités de PS ne disposent pas de
pv de PG. Les ministres ne sont pas des autorités de PA mais certains d’entre-deux interviennent au
titre de mission de PS (ministre de la Culture pour la police du cinéma ou le ministre des Affaires
étrangères pour les étrangers). Mais cpdt
et à l’inverse les autorités détenant un pv PG exercent souvent aussi des missions de PS. EX: le
maire qui exerce # PS:>police des cimetières.
Finalement, un principe de spécialité permet alors de faire la distinction entre ce qui relève de la
PG et ce qui relève de la PS. En effet, alors que la PG s'exerce de manière G et indifférenciée à
l’égard de tte personne et activité humaine, à l’inverse tte PS a son objet strictement défini et son
champ d'appli° circonscrit tels qu'ils découlent du texte ayant institué la PS en qu°.
La coexistence des 2 PA s'inscrit fondamentalement dans une logique de complémentarité. En ef-
fet, plus étendue par son champ d'action, la PA G est sans doute + étendue dans son champ d’appli°
mais se réduit le +souvent à ce qui est nécessaire pour préserver l'OP. Elle couvre une matière +
vaste mais se réduit quant aux mesures. Les textes attribuant à certaines autorités admin des mis-
sions de PS leur confèrent en revanche souvent des pv + étendus et + contraignants.
La PA G couvre une étendue + vaste mais reste davantage en surface alors que la PA S va permettre
d'aller beaucoup + loin. La complémentarité demeure et les autorités investies à la fois de pv de PG
et de PS pourront éventuellement jouer parfois de cette complémentarité cô pour les maires.EX: la
PS pourra dans certains cas qd elle est exercée par la même autorité prendre le relais de la PG pour
pallier les insuffisances de cette dernière. Cô face à un immeuble dégradé et présentant des dangers
pour la sécu publique
→ le maire en tant qu’autorité de la PA G ne pourra prendre que qlqs mesures cô interdire l’accès
en revanche s’il utilise ces compétences de PS cô celle des édifices en ruines, il pourra prendre des
mesures poussées et ordonner la réparation de l’immeuble voire sa démolition. Il y a une vraie
complémentarité.
Finalement, la spécificité des champs d'intervention explique par ailleurs la précision du régime jur
applicable aux activités de PS, on a des régimes jur prévus par la loi
EX: la procédure à mettre en œuvre, à l’inverse les pv PG sont bcp moins encadrés par les
textes car les mesures sont + contraignantes avec les PS.

B. La diversité des polices spéciales

Les PA S sont aussi nombreuses que diverses et il y a une vraie diversité voire hétérogénéité avec
des types des polices variés # par leur champ d’appli° personnelle rationné en ce qu’elles
concernent des catégories particulières de personnes pour certaines cô la police des étrangers ou la
police des nomades. Bon nb d’entre elles s’identifie par leur champ d’appli° matérielle rationné en
ce qu’elle s’applique à un secteur déterminé ou des activités humaines spécifiques cô la police des
débits de boisson, de la chasse ou des édifices en ruine. Ces PA S déjà diverses par le domaine,
se distinguent par leur but et en particulier, elles entretiennent notamment des rapports plus ou
moins étroit ou distinct avec l’OP G qui guide, motive les interventions des autorités détentrices de
pv de PG. Certaines PS sont guidées par un but spécifique qui peut se rattacher à la préservation de
l’OP cô celle des installations classées par la nécessité de préserver la salubrité publique, de même
pour la police des cimetières pour la préservation de la tranquillité et de la salubrité publique.
Alors ces missions de PS sont parfois attribuées à des autorités distinctes et ainsi par exemple la po-
lice des gares est confiée au préfet, elle est souvent guidé par des buts qui se rattachent à l’OP mais
en cas d’identité organique, la PS même orienté vers la préservation de l’OP G se caractérise sou-
vent par la spécificités de sa procédure si bien que la confusion est impossible cô la police des édi-
fices en ruines régies par les art L511-1 et S. du code de l’habitation. Certaines se caractérisent
par leur but plus spécifique et qui se trouve parfois assez éloigné de la conception traditionnelle de
l’OP cô les finalités esthétiques et culturelles guident parfois la mise en œuvre de certains pv de PS(
polices : monuments historique, de l’affichage ou de l’environnement), il arrive que l’objet propre à
une activité de PS soit largement étranger à la conception traditionnelle de l’OP G. On peut utiliser
la notion d’OP S et chaque PS se caractérise par une intervention de l’admin° dans le but de préser-
ver un OP spécifique plus ou moins proche de l’OP G.

Chapitre 2 : LES AUTORITÉS DE POLICE

Ttes les autorités admin n’ont pas de pv de police et parmi celles qui le sont, il faut par ailleurs dis-
tingués les autorités titulaires d’un pv de PG et celles titulaires de PS. Les opérations croisées
posent aussi la qu° de la concurrence entre ces # autorités de police.

Section 1. Les autorités titulaires d’un pouvoir de police générale

I. Au niveau national
Dans le silence des textes, la JP du CE a consacré sous la IIIe Rép l’existence d’un pv de police
autonome au profit du chef de l’État qui peut s’exercer en-dehors de toute habilitation législative
et en vertu de ses pv propres. Ce pv découle de la nature mm de la fonction exercée : CE, 8 août
1919, Labonne. En l’espèce question d’un retrait de permis fondé sur un décret du Prés.Rép qui ré-
glemente la circulation. On reconnait un pv PG même sans texte en vertu des attributions mm du
chef de l’État et ce pv s’exerce à travers un pv réglementaire autonome.
Ce pv PG s’applique sur l’ensemble du territ a bénéficié sous la IVe au président du conseil : CE,
13 mai 1960, SARL Restaurant NICOLAS.
Sous l’égide de la C° 1958, ce pv PG profite pour l’essentiel au 1er ministre qui est l’autorité dispo-
sant du pv réglementaire G en vertu de l’art 21 C°. Le CE  « il € au 1er ministre, en vertu de ses pv
propres, d’édicter des mesures de police applicables à l’ensemble du territ : CE, 2 mai 1973, asso-
ciation cultuel Israël. Et le CE a aussi indiqué qu’il appartenait au 1er ministre, au titre de ses pv
PG, d’adopter par voie réglementaire des mesures propres à assurer la sécurité des personnes sur les
autorités et les ouvrages d’art concédés du réseaux national: CE, 25 sept 2013, société rapide dé-
pannage.
Mais rien n’exclut ttefois que le prés Rép en bénéficie dans le cadre des compétences qui sont les
siennes notamment résiduel en vertu de l’art. 13 C°, le prés Rép pourrait bénéficier des pv de po-
lice mais aussi au titre des pv except°els en vertu de l’art.16 C°.

II. Au niveau local

2 autorités bénéficient d’un pv de police au niveau local :
-une autorité déconcentrée = le maire
-une autorité décentrée = le préfet
Cela signifie que toute autre autorité de PG au niveau local est exclue. Par ailleurs, le dév de l’inter-
communalité a pu entraîner un certains nb de compétences qui peuvent impliquer la matière de po-
lice mais ces transferts sont limités.

A. Le maire
En vertu de la loi, le maire est détenteur de pv PG pour assurer le maintien de l’OP sur la com-
mune, il est en charge de la police municipale L 2012-1 CGCT qui assure le bon ordre, la sûreté,
la sécurité et la salubrité publique. Ces pv sont propres au maire, le CM n’intervient en aucune
manière, aucune attribution. Ces pv de police sont tjrs exercés au nom de la commune et non pas de
l’État. A Paris, c’est un cas particulier avec un partage des pv de police avec le préfet de police et
le maire.
Ce pv PG s’applique dans des hypothèses diverses, par exemple s’agissant de la police de circula-
tions sur les voies publiques, le maire est compétent pour prendre les mesures de police applicables
sur les voies communales ainsi que sur les portions de route nationales et départementales situés à
l’intérieure de la commune. Le dév de l’intercommunalité a été à l’origine de certains transferts des
pv de police du maire au profit des présidents des EPICI à fiscalité propre notamment avec la loi du
13 août 2014 et 16 décembre 2015 en considérant que les pv de police doivent accompagner le
transfert de compétence des communes.

B. Le Préfet
Selon le décret du 14 mars 1986 art. 9, le préfet est l’autorité de PG du département. Alors, à ce
titre, le préfet exerce ainsi ces pv de police sur tt du département et il peut prendre au nom de l’État
et non du département, ttes les mesures de police dont le champ d’appli° va excéder le territ
d’une commune
(art. L2015- 1 3ème du CGCT). Ainsi par exemple le préfet peut en raison de circonstances locales
particulières interdire pour toutes les communes de son département la vente à emporter de boissons
alcoolisées entre 22h et 6h :
CE, 3 mars 1993, société CARMAN.
En-dehors de ce pv PG exercé sur tt le département, il est aussi titulaire de pv de police dans des hy-
pothèses plus ciblées mais tjs de PG :
- en matière de police de circulation sur les voies publiques, par principe le préfet est compétent
au nom de l’État des mesures nécessaires au maintien de la sécurité publique en-dehors de
l’agglomération
- le préfet dispose en outre de pv PG dans les communes à police d’État de plus de 10 000 habs,
auj sont concernées les communes dont les besoins en matière de sécurité nécessite la mise en
place d’une police étatisée en fonction de certains critères prévus par les textes. Dans de telles
communes les pv de police du maire sont EN PARTIE transférés au préfet qui va alors agir
au nom de l’État. Ici le préfet a en particulier la charge de la tranquillité publique à l’excep-
tion des troubles de voisinages L2014-4 CGCT et à la charge du bon ordre à l’occasion de grds
rassemblements d’hommes. Il est compétent en ce qui concerne les grds rassemblements occa-
sionnels de personnes et manifestations et il peut seul interdire dans ce genre de commune, une
manifestation sur la voie publique de nature à troubler l’ordre public et donc incompétence du
maire : CE, 1989, commune de Mongeron. Néanmoins, le maire conserve ces pv de police
s’agissant des troubles de voisinages et des rassemblements dit habituels (marchés, foire)
L2014-4 al 3 CGCT.
- le préfet dispose enfin dans certaines hypothèses définies d’un véritable pv de substitution d’ac-
tion prévu par les textes, L2215-1 CGCT. Ce pv s’exerce à l’égard d’une commune ou de plusieurs
communes de département et ce pv intervient dans l’hypothèse où un maire ne prend pas les me-
sures nécessaires au maintien de l’OP donc il y a défaillance du maire dans l’exercice de ses pv de
police et permet après une mise en demeure au préfet de prendre à la place du maire les mesures de
police nécessaires. Dans ce cas, le préfet se substitue au maire et donc agit au nom de la commune,
en cas de dommages c’est la commune qui supporte la resp des mesures prises.

Section 2. Les autorités titulaires d’un pouvoir de police spéciale

Ces autorités sont très nombreuses et il s’agit tantôt d’autorités détenant également des compé-
tences de PG et tantôt des autorités qui interviennent exclusivement en qualité de PS. On distingue
le niveau local du niveau national.

I. Au niveau national
Au niveau du pv central, de nombreux ministres apparaissent cô des autorités de PS alors même
qu’ils ne disposent d’aucunes compétences en matière de PG. En revanche, certaines ont des com-
pétences de PS voire même de plusieurs pv (le ministre de l’intérieur → compétence de PS en ma-
tière des polices de publication de la jeunesse, le ministres des transports pour la navigation aé-
rienne ou le ministre de la culture avec la police des spectacles). On considère parfois, que les fonc-
tions de régulations attribuées à certains AAI au niveau national dans un secteur précis ne sont pas
sans lien avec le pv de police s’exerçant à travers des prérogatives.
II. Au niveau local
De nombreuses autorités apparaissent cô autorités de PS entre celles qui st aussi de PG et celles qui
n’interviennent qu’en matière de PS.
En 1er lieu il s’agit du maire qui est une autorité de PG, qui intervient au titre de la police des édi-
fices menacés de ruines ou pour le préfet qui est également titulaire de nombreux pv de PS comme
la police sanitaire, des cours d’eaux.
Il existe par ailleurs des autorités qui n’interviennent qu’au titre de la PS c’est le cas tout d’abord du
président du conseil départemental (loi du 2 mars 1982 venant confié au président du conseil des
pv de police afférant à la gestion du domaine public départementale qui sont tjrs actuels. A ce titre,
le président du conseil est habilité à prendre des mesures de police applicables aux routes départe-
mentale hors agglomération). Le CE a semble-t-il exclu toute compétence de PG au président du
conseil départemental concernant la police de circulation de la voie publique : CE, 23 juillet 1996,
avis.
On peut aussi retrouver les préfets de région qui disposent de certains pv de PS en matière de mo-
numents historiques ou espaces culturels protégés. Ou les présidents d’EPICI à fiscalité propre.

Section 3. La concurrence entre les autorités de police

Le nb des autorités de polices, la diversité de leurs interventions peuvent débouchés sur des regrou-
pements voire même des télescopages.

I. La concurrence entre autorités de police générale

Cette 1ère situation de concurrence peut naître de la volonté de deux autorités de police d’intervenir
dans une même activité. Classiquement réglé par les principes de l’arrêt Labonne, principe dont le
CE avait déjà auparavant jeté les bases dans l’arrêt Commune de Neris-les-Bains. Cette JP
détermine l’étendue et limites des autorités de polices.
Il existe 2 situations :
- une autorité de police de degré inférieure peut toujours renforcer les mesures prises par l’autorité
supérieure (art. R411-8 du Code de la route)
- une autorité de police inférieure ne peut en revanche en principe modifier ou adoucir les mesures
prises au niveau national sauf exception lorsqu’un texte spécial offre la possibilité aux autorités
inférieures d’adopter des mesures moins contraignantes cô en vertu de l’art. R 413-3 du Code de
la route (faire passer en agglomération la vitesse max à 70 km/h au lieu des 50). L’autorité de po-
lice fixe au niveau supérieur un cadre G et l’autorité inférieure pourra y déroger dans un sens plus
rigoureux pour tenir compte de certaines situations ou circonstances.

II. La concurrence autorité de police G/ autorité de police spéciale

En principe, les textes servant de fondement de PS vont conférer une compétence exclusive où
l’autorité de PG n’est en principe pas habilité à intervenir et ne pourra prendre aucune mesure
cô:CE, 20 juill 1935, Société établissement Sapin s’agissant de l’impossibilité pour le maire de
mettre en œuvre ses pv PG ou CE, 26 oct 2011, commune de Saint-Denis s’agissant de
l’impossibilité de réglementer l’implantation des antennes de téléphonie mobile dans sa commune.
Il peut toutefois arriver que le texte instituant la PS ne lui confère pas une compétence exclusive ou
laisse à la PG une certaine marge de manœuvre (possibilité de renforcement mais pas de modif°).
Un cas justifié par l’urgence peut justifier l’intervention de la PG même lorsque les textes réservent
l’exclusivité à la PS dès lors que cette dernière ne peut intervenir avec suffisamment de rapidité à
une situation d’urgence ou de péril : CE, 29 septembre 2003, Houillères du bassin de Lorraine.

III. La concurrence entre autorités de police spéciale

Tt conflit entre 2 autorités de PS est en principe exclu dès lors que chacune répond à un but spéci-
fique et il va s’appliquer le principe d’indépendance des législations et de non concurrence entre
autorité de police. Chaque autorité de police se doit d’agir dans son champ de compétence propre
dont elle bénéficie d’une exclusivité et n’a pas à se soucier d’une intervention éventuelle. Cette qu°
de la coordination peut par ailleurs se poser pour une seule et même autorités qui disposerait d’une
pluralité de compétences et par exemple le préfet doit mettre en œuvre ses # pv PS sans se soucier
de leurs articulations.
Il peut y avoir télescopage donc le juge devra alors déterminer en fonction des textes applicables
quelle police a empiété sur le champ d’action de l’autre.

Chapitre 3 : Les mesures de police

Dans le cadre de leur compétence, les autorités de PA peuvent adopter des mesures qui obéissent à
un certain nombre de règles formant leur régime jur, le respect va conditionner la légalité des me-
sures de police.

I. Nature et typologie des mesures de police

Par principe, les autorités de police agissent tjrs par voie de mesures unilatérales, la JP exclut le re-
cours au procédé contractuel en matière de police. Les actes de polices sont des mesures autoritaires
qui vont traduire en pratique sur une ob° de faire ou de ne pas faire à laquelle sont alors soumis les
destinataires de la mesure. Et sauf en matière de PS et sur fondement de la loi, ces mesures ne sont
pas là pour autoriser mais davantage pour interdire, restreindre ou réglementer.
La particularité de la PA en tant que SPu explique que les mesures de polices répondent tjrs à un
principe de gratuité car financé par les impôts et exclu toute redevances des usagers.
Dans leurs contenus mêmes les mesures sont également de nature diverses :
- opérations matérielles, de maintien de l’ordre... Le JA ne pourra connaître qu’à travers le juge-
ment, les mesures prennent souvent la forme d’actes jur et plus précisément d’actes admin unilaté-
raux et à ce titre, les autorités de polices peuvent adopter des mesures réglementaires ou
individuels:
- mesures réglementaires, il peut s’agir d’une interdiction G et absolue ou de mesures + libérales
cô de nature à organiser l’exercice d’une profession ou le stationnement dans la rue ou l’utilisation
d’engins bruyant le dimanche
- mesures individuelles constituent appli° à une personnes, un groupe ou une activité particulières.
Ces mesures peuvent être de nature diverse (interdiction de spectacles, injonction de travaux sur un
immeuble). La loi institue un régime d’autorisation préalable en matière de PS. L’autorité de PS
pourra délivrer des autorisations conditionnant l’exercice de telle ou telle activité
- régime préventif, plus rigoureux que le régime répressif.

II. Le régime juridique des mesures de police

Ici, un ensemble de règles viennent encadrer l’exercice de pv de police donc il y a un régime de po-
lice propre. Les autorités sont tenues de mettre en œuvre leur pv de police. Par ailleurs, certaines
mesures sont soumis par les textes à une motivation et respect principe du contradictoire et enfin ex-
tension exceptionnel.

A. L’obligation de prendre les mesures de police

Point essentiel, l’autorité de police peut avoir l’ob°, dans ce cas certains conditions doivent être
remplie en vertu de la JP la mesure de police doit apparaître indispensable et destinée par ailleurs à
faire cesser un péril grave ou imminent résultant d’une situation troublant dangereusement l’ordre
public : CE, 23 octobre 1959, Doublet.
Le refus du maire de prendre une mesure une police est entaché d’illégalité que dans le cas à raison
de la gravité du péril résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, cette
autorité en ordonnant pas les mesures indispensables méconnaît ses ob° légales. Il arrive que le re-
fus de prendre des mesures de police soit sanctionner par le juge de l’excès de pv sur le terrain de la
légalité : CE, 8 juillet 1992, ville de Chevresue: illégalité du refus d’un maire de remédier aux nui-
sances sonores résultant d’un stand de tir aux motifs qu’une telle activité portait atteinte à la
tranquillité publique une atteinte telle que le maire ne pouvait y remédier sans méconnaître ses pv
de police. CE, 3 nov 1982, Rossi s’agissant de l’abstention fautive d’un maire résultant d’un défaut
d’interdiction de circulation dans un jardin public. Cette JP se retrouve en matière de mesures régle-
mentaires mais aussi indiv : CE, 1 juin 1973, Ambrio s’agissant du refus d’un maire d’adopter à la
demande d’un administré un décret d’un immeuble en ruine.

B. La soumission des mesures individuelles de police à une ob° de motivation et au respect du

principe du contradictoire
La loi de 1979 sur la motivation des AA permet aux destinataires de connaître les motifs de son
adoption car il y a une ob° de motivation des mesures individuelles de police. Le champ d’appli°
est fixé par l’art 1er de la loi de 1979 et cette appl° concerne les décisions qui restreignent les acti-
vités de liberté publique et de manière G une mesure de police. Certaines mesures de PS qui sou-
mettent des activités à une autorisation préalable peuvent tomber sur le coup d’une autre disposition
de la loi qui impose la motivation de la décision refusant une autorisation. Au-delà, les mesures in-
dividuelles sont soumises par ailleurs au respect du principe du contradictoire (art. 24 de la loi du
12 avril 2000 : elles ne peuvent intervenir qu’après que la personne intéressée a été mise à même de
présenter des observations écrites et orales).

C. L’extension exceptionnelle des pouvoirs de police

Certaines situations de crises peuvent, en raison de leur gravité, justifier dans certains cas l’adoption
de mesures de police contraignantes pour les libertés. C’est la légalité de crise qui va se substituer à
la légalité ordinaire. Le juge fait preuve de moins de rigueur de contrôle pour autant il existe. Ces
pv renforcés trouvent leurs sources dans certaines législations instaurant une législation de crise
(art. 16 de la Constitution).
L’ état de siège caractérisé permet le transfert de l’autorité militaire → renforcement des préroga-
tives de police. L’état d’urgence n’est pas exercé par les autorités civiles mais par des pv de polices
renforcé. Par ailleurs les circonstances de guerres ont conduit le CE a élaboré la JP sur les circons-
tances dites exceptionnelles. Le JA a considéré cô légale des mesures de polices non expressément
autorisé par la loi et portant atteinte à la liberté individuelle et du commerce et de d’industrie : CE,
28 février 1919, Dame Dol → la légalité de restriction à la liberté individuelle et du commerce et
industrie de filles galantes dans un camp retranché durant la guerre alors même que le préfet mari-
time ne pouvait adopter ses mesures sur le fondement de l’état de siège.

III. La légalité des mesures de police

Le pv de police ne peut s’exercer sans cadre, ni limite et il faut rappeler que dans un État libéral, la
mesure de police qui peut restreindre la liberté ne peut intervenir que dans certaines hypothèses et
de manière exceptionnelle : CE, 1917, Baldy =
la liberté est la règle la restriction de police, l’exception.
L’atteinte justifie tout à la fois la subordination aux règles mais aussi la soumission à un contrôle du
JA.

A. Les conditions de légalité des mesures de police

1. Les conditions de compétence et de forme
Les mesures sont soumises à des conditions de légalité externes qui supposent le respect de règles
de compétences, de procédures et de forme. Elles doivent émaner des autorités compétentes: CE, 2
décembre 1932, ville de Melun: annulation par le juge d’une interdiction préfectorale d’une course
de taureaux dans la ville de Melun car la compétence € au maire et le préfet est incompétent.
Elles doivent être adoptées selon la forme et les procédure prescrites. Une mesure individuelle sans
motivation méconnaîtrait la disposition de la loi de 1979 et encourt l’annulation. De même d’une
mesure individuelle en violation de la loi du 12 avril 2000 encourt l’annulation pour non-respect
du principe contradictoire.

2. Les conditions de fond

Les conditions de fond sont liées au contenu même de la mesure : la légalité interne. Elle doit ré-
pondre à 3 séries de conditions :
- s’agissant du but, la mesure de police doit être prise en vue du maintien de l’OP si mesure de PG
ou conformément à la finalité propre si PS. Tt autre but est par principe exclu et en particulier les
mesures ne pourront être prises dans un but financier ou a fortiori de satisfaire un besoin person-
nelle
- la mesure de police est légale si elle est nécessaire. Le contrôle étroit est amené à examiner les
faits pour déterminer si la mesure était bien nécessaire au maintien de l’OP et dans le cas
contraire, elle est illégale et annulée par le juge. Ce contrôle est original car c’est un contrôle
de proportionnalité qui va le conduire à vérifier au cas par cas si l’OP ne pouvait être préservé
par une mesures moins contraignante pour les libertés: CE, 19 mai 1933, Benjamin→ le CE a
annulé deux arrêtés du maire annulant les conférences de Benjamin dans la ville de Nevers et la
justif° souhaitait éviter troubles en vue de la conférence. Le maire pouvait préserver l’OP avec
des mesures moins contraignante pour les libertés.
- le juge refusera d’annuler une mesure de police qui ne lui apparaît pas disproportionnée et qui
était nécessaire pour prévenir les risques de troubles à l’OP:
CE, 16 juin 1976, ville de Menton → légalité d’un arrêté du maire interdisant la circulation de tout
véhicule durant la période estivale entre 23h et 7h du matin.
D’autres éléments pèsent sur le contrôle exercé sur les mesures de police : certaines libertés sont
mieux protégées que d’autres et à cet égard le contrôle du juge pourra être plus ou moins poussé ➔
libertés reconnues, proclamées et organisées : presse, de réunion et les simples facultés par ex la li-
berté de manifester.
Certaines mesures de police sont en principe exclut tel est le cas des mesures qui subordonnent
l’exercice d’une activité à une déclaration ou autorisation préalable seule une loi peut instituer un
tel régime (régime préventif). En l’absence de cadre législatif, tte réglementation de police allant en
ce sens sera annulé par le JA: CE, 13 mai 199 2, Carrier → annulation d’un règlement municipal
qui obligeait les touristes de faire une déclaration à la mairie avant de faire une promenade en mon-
tagne.
Il en va des interdictions G et absolues même décidées au titre des pv de police sont en principe illé-
gales, on peut dire que pèse sur elles une « présomption d’illégalité » :
CE, 19 février 1919, Abbeye Olivier →annulation arrêté municipal interdisant tte manifestations
religieuses notamment celles lors d’un enterrement.
Est illégale une réglementation de police tendant à interdire les aboiements de chiens dans la com-
mune : CE, 5 février 1960, commune de Mougin et CE, 4 mai 1984, préfet de police contre Guez.
Il arrive ttefois que les circonstances de l’espèce justifient à titre exceptionnel une mesure d’inter-
diction G et absolue:CE,12 mars 1968,ministre de l’intérieur contre époux Leroy pour un arrêté
du préfet de la manche interdisant l’activité des photographes filmeurs pdt tte saison touristes sur
portion route nationale conduisant au mont saint Michel ainsi que sur bande d'arrêt sur la route.
C’est une nécessité car influence exceptionnelle des touristes et donc leur l’activité de photographe
est un danger auquel il n’est pas possible de remédier par des mesures moins contraignantes.

B. Les recours contre les mesures de police

Diverses voies de recours aménagées. La mesure peut ê contenu dans une loi, seul le CC soit saisi a
priori ou QPC pourra contrôler la mesure en qu°. Le CC a jugé contraire à la liberté individuelle
qui permettait aux autorités de polices de contrôler les identités en dehors d’infractions commises
(fouilles de véhicules). Confronté à une loi qui disposait que l’identité de toute personne peut être
contrôlé pour prévenir atteinte à l’OP quel que soit le comportement, il y a une réserve d’interpré-
tation selon laquelle le contrôle doit être justifié par des circonstances particulières établissant
risques d’atteinte à l’OP.
Si la mesure de police est contenu dans un acte admin, il y a deux contrôles :
- peut se dérouler devant le JA saisi pour un recours pour excès de pv
- dans le cadre d’action de resp
Mais il arrive qu’un contrôle soit possible devant JJ cas de voie de fait = cas d‘atteinte très grave
aux libertés individuelle ou droit de propriété et l’admin perd son privilège de jur° pour se trouver
justiciable de jur° de DC. TC 8 AVRIL 1935 = 1934, préfet de police saisi un journal => TC cas de
voie de faits ? ➔ Renvoi jur° judiciaire. Mais il faut préciser que cette notion a fait déf° resserré en
limitant appli° cas de police en vertu JP TC la voie de fait suppose désormais l’existence d’une dé-
cision ou mesure portant atteinte liberté individuelle ou extinction d’une droit de propriété = 17
JUIN 2013 BERGOND.

PARTIE 3 LES MODALITÉS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

Rappel:
L’action admin s’exprime a travers des modalités # qui prennent de nombreuses formes:
-des PPP qui sont en principes étrangers au rapports de DPr
>des prérogatives d’action
>des prérogatives de protection EX:le principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité des puis-
sances publiques.
Ces PPP sont contre balancé par des suggestions de puissance publique
EX: l’ob° de motiver ses décisions
L’action de l’admin° s’exprime par l’adoption de moyens publics
Ex: les moyens humains, financiers, juridiques
Ladmin° adopte des actes jur dans le cadre de ses missions. Ces actes jur s’opposent aux actions
matérielles de l’admin°. Cette distinction se révèle artificielle car ils sont souvent indissolublement
liés. Les actes de l’admin° révèle l’existence d’acte jur. Une opération de PA pourra trouver son
fondement dans ces deux cas.
Les faits matériels st mm dans certains cas a l’origine de certaines puissances publique.
Ex: le silence prolongé de l’admin° qui faisait naitre une décision implicite de rejet.
Loi 12 nov 2013 remplace le principe ancien: le silence de l’admin° pdt 2 mois=
Cette évolution a été étendue au collectivité, aux organismes privés et publics.
Le nouveau principe découle de l’art L231-1 C de l ‘admin°.les juristes constatent que le nb d’ex-
ceptions est tels que ce principe est vulnérable, cela pose pb.
Le silence vaut soit acceptation soit rejet.
Cette distinction mérite d’être conservée car a la diff des actions matérielles, les actes jur traduisent
une manifestation de volonté qui sera a l’origine de droit. Cette distinction permet d’identifier les
actes admin qui se repartissent en 2 ensembles
-les actes admin unilatéraux
-les contrats
Le premier apparaît cô l’expression du pv de commandement. Il traduit un pv de commandement.
Auj on constate que les PPu tendent à favoriser le dialogue a travers le contrat qui n’est pas un pro-
cédé nouveau mais durant les dernières décennies, la contractualisation des SPu augmente. Le dev
de la contractualisation est une autre manière d’administrer. Il est l’expression de relation hérédi-
taire entre l’admin° et ses contractants. D’ou la nécessité de distinguer ces deux actions admin.
Cette distinction est classique et parait simple mais elle pose pb de délimitation. Cpdt cette distinc-
tion est essentielle car ces 2 catégories sont tout deux juridiques.
Le critère de distinctions n’est pas un critère d’ordre quantitatif car certains actes unilatéraux
peuvent avoir plusieurs auteurs es:les arrêtés inter-ministeriels
On peut dire que malgré la pluralité d’auteur , c’est qd mm un actes admin unilatéral. oN voit que le
critère quantitatif n’est pas Déterminant. Seul compte le contenu de l’acte et le rapport entre les au-
teurs de l’acte et ses destinataires.
Soit l’actes est destiné à régir le confinement entre auteur >contrat
Même ainsi précis cette distinction n’est pas simple , le JA peut parfois desceller un pv de décision
unilatéral a travers l’élaboration de l’acte. Ex: CE 21 dec 2007 Nick ST-rock.
Il arrive que les procédés s’entremêlent dans un même acte jur, le ja pourra identifier des disposi-
tions unilatéral au sein d’un acte contractuel. Il arrive que certains contrats contiennent
Les concessions de SPu contiennent souvent des dispositions sur les usagers du SPu. Le CE a ad-
mis que ces stipulations peut-vent être invoqués à l’appui d’un recours
Arrêt Ce 21 de 1906 syndicat..
Ces closes peuvent faire maîtres des ob° à l’égard des tiers. Dés lors il est logique que ces tiers
puissent se prévaloir de ces actions auprès de l’a justice.
Arret CE cayzeele 10 JUILLET 1996
La jp Admet l’existence

TITRE 2 LES PROCEDES AUTORITAIRES: LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATE-

RAUX
Une prérogative de l’admin° française est cité par M Hauriou qui évoque le privilège du préalable.
L’admin° dispose qui pv de prendre des décision à effet immédiat sans avoir a solliciter l’interven-
tion d’un juge.
On évoque aussi le caractère exécutoire des actes admin que le CE présente cô le règle fondamen-
tale du DPu > arrêt Hugo 2 juillet 1982
Un acte admin est immédiatement applicable et sa légalité ne peut être mise en cause qu’ ap l’inter-
vention du JA dont la saisine ne suspend pas l’appli°de l’acte
Seul le JA peut mettre fin à un acte admin. Pour cela il faut le saisir.
Ce caractère exécutoire permet aux actes admin unilatéraux de déployer tous leurs effets a l’égard
de leurs destinataire qui doivent s’y conformer malgré leur volonté contraire. On peut dire que les
actes admin bénéficient d’une présomption d’égalité qui ne sera renversé qu’en cas d’annulation de
l’acte par le JA.
Le privilège du préalable n’exclut pas le rôle du juge mais déplace le moment de son intervention à
posteriori. En conséquence l’admin° est trés souvent attaquée et se trouve souvent en position de
défendeur et la charge de la preuve pèse sur l’administré à l’origine du recours. Cela est du à la né-
cessité de ne pas paralyser l’action admin et lui permettre de poursuivre l’intérêt G. (En Allemagne
ce n’est pas le cas.) le principe du caractère non suspensif du recours est contre balancé par le référé
suspension qui peut être formé. Art l 521-1 C de justice administrative.
Ce privilège du préalable ne se confond pas avec l’exécution forcée des actes admin qui offre a
l’admin° d’imposer l’exécution de ses décisions qui en principe passent en revanche par le retour au
juge répressif qui en sanctionne les violations.
Décision TC 2 dec 1902 Soc immobilière
L’acte admin unilatéral n’est pas assimilable à une décision de justice et ne bénéficie pas d’une au-
torité de la chose jugée.
Pour que ses décisions soient appliquées, faut-il une intervention du juge?
Le privilège du préalable doit par ailleurs être entendu stricto. En DPr on dit qu’un tire jur est exé-
cutoire par la force. Or en DA le privilège est réduit à la faculté pour les PPu d’adopter des actes et
des décisions bénéficiaires d’une certaine force obligatoire à l’égard des administrés destinataires.
Le privilège du préalable est cô une prérogative qui s’impose à l’admin°
CE 30 MAI 1913 presse
CHPITRE 1: LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL (AAU)
C’est le moyen d’action le plus naturel de l’admin° franç. ce pv exprime un caractère hiérarchique
d’un pv de décision de l’acte. Il exprime aussi le caractère inégalitaire des rapports du droit à la
base. Le fait que les administrés soient tenus d’exécuter montre une inégalité. Le contrat parait plus
égalitaire et adapté a des rapports de DPr.
On constate pourtant que l’acte admin n’est pas l’apanage exclusif du DA. Il n’est pas étranger aux
rapports de DPr. Ce constat permet de nuancer l’opposition entre DA et DPr. Mais si le pv de déci-
sion unilatéral n’est pas propre a l’admin, il reste fortement attaché à son action.
Section 1: L’indentif° de l’acte admin
On est confronté à une question de def°:
La JP du CE et du TC a mis en évidence des éléments d’identif° mais jamais de décision G. En doc-
trine il y plusieurs conceptions de cet acte. La notion d’AAU est inséparable de son statut conten-
tieux car au 19è et début 20, le CE dégage progressivement le notion de AAU qui dégage le
contentieux cô l’acte est notée susceptible de contestation par le JA. La compétence des AAU est
définie comme l’acte décisoire et est définie par ce caractère.
L A DIFFICUlté de def° est due aussi au fait que tous les actes adoptés par l’admin° ne sont pas
nécessairement des actes admin mais des actes de DPr qui vont relever de la compétence du JJ. Il
faut donc distinguer acte admin et acte de l’admin° qui désigne les actes qu’adopte l’admin° dans
son ensemble. Il y figure des actes admin mais aussi des actes non admin de DPr mais aussi
d’autres natures.

Sous-section 1: les éléments de def°

Paragraphe 1: les éléments exclus
Certains éléments méritent d’être exclus de la décision de l’acte admin unilatéral:
-l’élément organique
-le caractère décisoire de l’acte

A.L’élément organique
Ce critère n’a plus l’importance qu’il a eut au passe: jusqu’au début 20ès, il suffisait souvent à fixer
les contours du DA et donc il n’était pas utile de se référer à un critère matériel. Le seul élément or-
ganique permettait de déterminer une nature admin aux actions adoptées par l’admin°. L’action ad-
min a évolué au début du 20ès et donc elle n’a plus la même place et la même importance. Les PPr
se sont de plus en plus trouvées associées à l’admin° et les PPu ont investis dans des activités qui
relèvent de la seule initiative privée.
Dés lors le critère organique devient dont insuffisant et le recours à des éléments matériel va peu à
peu s’imposer.
Mais cet élément a encore de l’importance. Un acte adopté par une PPu peut bénéficier d’une pré-
somption d’admin° mais ce seul élément n’est plus suffisant à identifier une action admin. Cette
éviction de l’élément organique est faite par:
-des actes DPr
-la JP qui reconnait a des actes de DPR un authentique pv de decision unilatéral
Arret gougem 2 avril 1943 Arret montpeur (voir GAJA)
L’opération de qualif° a ici pour objet la recevabilité à un examen de concours.
Le CE va reconnaitre a une PPr garante d’un SPu le pv d’édicter des actes admin.
Arrêt Morand
Il existe donc des actes admin adoptés par des PPr.
Au delà de cela la mise a l’écart de l’élément organique tient au fait que certains actes ne peuvent
être considérés cô des actes admin des lors qu’ils ne se rattachent pas à la fonctions admin.
Ex: les actes de gouv qui ne peuvent donner lieu à aucune contestation devant le juge.
À l’inverse certains actes adopte par des institution public non admin dés lors qu’ils se rattachent à
la fonction admin
Ex: les décisions individuelles relatives à la carrière des agents titulaire de services des assemblées
parlementaires.

B. Le caractère décisoire de l’acte

Cette éviction peut donner à discussion. La def° de l’AAU a été prisonnière d’une approche conten-
tieuse. Cela explique prk le caractère décisoire de l’acte est souvent cité parmi les critère de def°.
Auj seul les actes admin, les actes normateurs. L’acte peut aboutir au maintien suite à un refus op-
posé à une demande de modif°. Un tel refus contribue à poser une norme en prenant position à la
suite de la demande formulée sur le renoncement jur en question. On a donc une approche qui lie le
statut contentieux de l’acte et sa nature admin. Cette approche demeure fidèle au cheminement jur
de la JP du CE. Cette approche est auj réductrice car dans une logique de Kelsey, elle conditionne
l’appli° du droit à une sanction car elle exclut des actes n’ayant pas la qualité de décision. Ces déci-
sions sont exclues au seul motif que ces actes ne peuvent faire l’objet d »’une contestation des actes
administratifs. On peut considérer que le sentiment d’ob° peut fonder l’idée du droit de la crainte
d’une sanction. Lappli° du DA ne doit pas être exclusivement conditionnée à une possibilité de re-
cours.
Cette approche va écarté le caractère décisoire des élément de decision de l’admin°.

Paragraphe 2 les éléments retenus

A.L’acte admin: un acte juridique
Tout acte admin est d’abord un acte jur cad une manifestation d’une volonté destinée à genre cer-
tains effets de droit. En qualité d’acte jur, il se distingue du simple fait matériel. Mais ce fait est par-
fois en lien avec le droit et parfois non. Ce fait matériel est donc étranger à manifestation de volonté
d’admin°. Il arrive que cela ne soit pas destiné à produire des effets de droit. Cette oppositions de
principe compote des limites mais l’acte admin est un acte de volonté qui provoque des effets de
droit.

B.Un acte jur rattaché à la fonction admin

Un acte admin apparait cô un acte jur se rattachant à la fonction admin. C’est un acte jur émanant
d’un organe quoi exerce un pv admin. Cet élément suppose distingue ce qui relève de la fonction
admin et ce qui relève d’autres fonctions au sein de l’état. De fait les organes de l’admin° parti-
cipent généralement à la fonction admin et donc on peut dire que les actes adoptés pas ces organes
seront présumés administratifs. On peut considérer que les organe non admin ne participent pas
en principes aux actes admin. Un organe admin est sensé agir dans le cadre de mission admin. Cette
présomption peut être renversé car des organes de l’admin° peuvent ne pas agir comme des or-
ganes admin et na pas participer à la fonction admin et au contraire des organd-es extérieurs
a l’admin° peut participer à la fonction admin. Il existe des actes admin adoptés par de organes
non admin. L’identif° de l’acte admin commande donc d’inclure dans son champs des acte jur
adoptés par des organes non admin.

1-les actes exclus en dehors de l’action admin

a.les actes de nature législative
Il arrive que des organes admin prennent des mesure dans l’exercice du pv législatif. De tels actes
en raison de leur nature ne peuvent faire l’objet d’un recours direct devant JA.
Ex:
Les ordonnances en vertu de l’ordonnance de 1992 qui offrait la possibilité au gouv de prendre par
ordonnance des mesures de nature législatives.
> ordonnance 16 nov 1958
Ces ordonnances avaient vocation à contenir des mesures législatives.La JP du CE a assimilé les
actes en question à d’authentique actes législatifs ne pouvant être contestés directement.
Arret ikey CE
L’art 16 c° offre en cas de crise la possibilité pour le près.rep de disposer de pv très étendu lui per-
mettant d’intervenir dans des domaines exclusives du législateur.
Le CE à l’occasion de l’appli° de cet art a «été saisi pour déterminer les actes de cette disposition
Arret Rubin/CE 2 mars 1962
Il existe aussi d’autre cas ou les organes exécutifs ont pu être a l’origine d’actes législatifs:
-les actes dit lois adoptés sous le régime de vichy dont le CE a reconnu le caractère législatif (arrêt
Vincent 22 mars 1944)
-les ordonnance du gouv provisoire de la rep.franç 1944/1946 (arrêt BOTON)

b. Les actes non détachables de la fonction jur°elle

Les organes exécutifs peuvent adopter des décisions liées à l’exercice de la fonction jur°elle.: Déci-
sion TC 27 nov 1952 préfet de la guyane
Le JA est compétent de toutes décisions liées à l’exercice de la fonction jur°elle cad des actes se rat-
tachant directement ou indirectement à la fonction jur°elle
(decision TC Houarau)
À l’inverse le JA sera compétent pour connaitre de toute décision qui serait en lien avec l’org° du
SPu de la justice. Certains actes des organes participant au pv exécutif ne sont pas détachable de la
fonction jur°elle. (CE 11 mais 1962 salan, tc 10 nov 2001 commune de port:)
C’est aussi le cas des actes pris en exécution des jugements pris par les jur° judiciaire
CE Gombert 28 mars 1947
À l’inverse seront considérés cô actes admin, les décision relatifs à l’org° d’un SPu. St actes ad-
min, tte mesure individuelle portant sur la carrière des magistrats ou encore les sanctions
adoptées par le garde des sceaux contre les magistrats du siège.

C.Les actes de gouvernement

Ils ne peuvent faire l’objet d’aucun recours jur°el. Il a d’abord été défini par son but politique et ap-
parait cô survivant de la vieille raison d’état.
Dés 1975 le CE a abandonné la théorie du mobile gothique en vertu de laquelle tout acte à objet po-
litique peut échapper au controle jur°el (-Arrêt prince napoléon CE 19 Fev 1815 GAJA). Malgré
tout les actes de gouv sont étrangers par leur objet à la fonction admin. Il renvoie à la distinction
fonct° admin qui relève de l’exécution des lois au plus près des citoyens , et la fonction gouverne-
mentale qui relève de la politique. Cette distinction est loin d’être évidente. Une partie de la doc-
trine a eut recours à la motion d’ACTE MIXTE . On peut considérer que les actes de gouv sont des
actes mixtes car ils peuvent participer à l’action gouvernementale mais aussi à l’exercice de la fonc-
tion législative. Ces actes de gouv peuvent aussi en partie ressortir du dt international. Donc ces
actes de gouv sont des actes du pv exec dans les relation qu’il peut avoir avec une autre autori-
té nationale ou extérieure dont l’activité va échapper au JA et à son domaine de compétence.
L’acte de gouv ne peut faire faire l’objet d’un recours jur°el devant le JA. L’acte de gouv bénéficie
d’une immunité jur°elle totale tant devant le JA que devant le JJ. Devant le JA l’immunité exclut
toute contestation directe et indirecte de sa légalité. Les acte de gouv apparaissent cô soustraits au
droit, aucun mécanisme jur°el de dt interne ne permet d’obtenir une sanction de cet acte qui enfrein-
drait le dt. C’est une conception empirique, cet acte pour des raisons d’opportunité doit être sous-
trait à toute contestation contentieuse. Il n’y a pas de théorie des actes de gouv mais seulement des
actes de gouv. Ce recours aux actes de gouv dépend de la volonté du JA et du CE de laisser à l’ad-
min° une marge de manoeuvre en la soustrayant à tout contrôle. L’analyse de la JP et du CE permet
de dresser un inventaire des principaux actes de gouv répartis en 2 ensembles:
-les actes de l’exec touchant au rapport entre les pv publics c°els
>EX= décret CE 20 Fev 1789 Allain
>décret CE assemblée 19 oct 1962 brocas
>CE ass 9 avril 1999 melle Ba
-Les acts à caractère diplomatique touchant aux relations internationales
>décret CE 29 déc 1997 soc Héli-union: décision d’une mesure d’embargo
>décision CE 5 jui 2002 Megret et Merkhantar. des autorités françaises engagent des
forces militaires en rep fédérale de Yougoslavie dans le cadre des évènements au
Kossovo.

Cette 2è catégorie connait une érosion, mtn l’acte de gouv= actes mettant directement en cause
les actes internationaux ou en liaison direct avec la conduite des relations internationales. Le JA
en revanche admet de plus en plus les recours dirigés contre des actes d’exécution alors considérés
cô détachables des mesures diplomatiques en elles mêmes.
>CE 8 Dec 1995 Lavaurs et assoc° pour le désarmement nucléaire: décret touchant à l’engagement
et aux conditions de forces aériennes stratégiques et de la décision refusant de procéder à la confec-
tion de ce décret. Le CE indique que le décret et cette décision ne se rattache pas selon lui aux rela-
tions internationales de la France et constitues ainsi selon lui des actes admin susceptibles de re-
cours jur°els.

Au delà de ces évolutions Les principes de l’état de droit s’acaumodent mal dans le sens où il est
soustrait à tout contrôle jur°el. Cela conduit le Cons c°el à se reconnaître compétent en terme d’acte
de l’exec sur lequel le CE se refusait cpdt d’exercer tout contrôle.
EX: Arrêt Delmas CE 3 juin 1981: le Cons c°el n’a pas hésité à se reconnaitre compétent pour
contrôler le décret de convocation du corps électoral en vue de l’élection des députés considéré cô
acte de gouv donc incompétence du JA.
Le CE considère que le décret soumettant un projet de loi au référendum = acte de gouv: Arrêt bro-
cas CE 19 Oct 1962, le C.C°el a admis a nouveau sa compétence pour connaître d’un tel act >déci-
sion hauchemaille C.C°EL 25 Juill 2000

2. Les actes Admin adoptés par des institutions publiques non admin